Verslag afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp

Verslag afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp ‘Publiek domein 2020’ 10 september 2014

Sprekers:

• • • •

prof. dr. Paul van der Heijden, voorzitter Bestuur Leerstoelen CAOP. prof. mr. Roel Bekker, bijzonder hoogleraar Albeda Leerstoel. Prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp, bijzonder hoogleraar Ien Dales Leerstoel. prof. dr. André Knottnerus, voorzitter Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Opening door prof. dr. Paul van der Heijden, voorzitter Bestuur Leerstoelen CAOP. Prof. van der Heijden opent de bijeenkomst en heet de aanwezigen welkom en geeft een kort overzicht van het programma. Er is gelegenheid tot twitteren (#deleerstoelen) en het afscheidscollege zal ook digitaal beschikbaar komen op Youtube (via www.caop.nl.). Voorts wordt het verslag binnen enkele dagen gepubliceerd via de website van het CAOP (www.caop.nl.). Afscheidscollege ‘Een toekomst zonder ministeries’ door prof. mr. Roel Bekker, bijzonder hoogleraar Albeda Leerstoel. (op basis van de uitgesproken gesproken tekst). ‘Zowel de decentralisatie van de uitvoering van overheidstaken als de overdracht van overheidstaken naar het niveau van de Europese Gemeenschap vereist dat het nationale niveau, wil het van gewicht blijven, meer dan ooit moet worden geconcentreerd op taken van strategisch belang. Dit klemt des te meer, indien wordt bedacht, dat de economische structuur steeds minder zal worden bepaald door lokale en nationale overwegingen en belangen. Deze gedachtegang leidt als vanzelf naar de opvatting, dat departementen zullen moeten worden omgevormd tot centra van strategische beleidsvorming. Deze centra houden zich bezig met globale beleidsontwikkelingen en zijn belast met de controle op de uitvoering van dat beleid. Dergelijke departementen zullen in de nieuwe opzet met tussen de vijfhonderd en achthonderd ambtenaren toe kunnen. Overigens wel ambtenaren die voor een deel over andere bekwaamheden beschikken dan het huidige personeel. Een deel van hen zal het beste hebben te leveren op het gebied van strategische beleidsontwikkeling. De taken van de politieke leiding liggen, in dit bestuur op afstand, op het terrein van de strategische beleidsontwikkeling en op het terrein van de globale toetsing en controle van de uitvoering. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt op deze manier tegelijkertijd verdiept en beperkt.’ Verstandige taal van Bekker, zult u denken.

Pagina 1 van 22

Afscheidscolleges prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp d.d. 10 september 2014

Dat is deels waar, het is verstandige taal, echter niet van mij maar van Pim Fortuyn, uitgesproken in zijn oratie als eerste hoogleraar op de Albedaleerstoel op 14 februari 1991. Een mooie oratie, met de 1 intrigerende titel Een toekomst zonder ambtenaren . Hij schetst daarin een beeld van de overheid in een sterk veranderende context, waarbij de traditionele koepels verdwijnen en de EU sterk aan betekenis wint. Zijn ideaal is een overheid die bestaat uit een aantal zeer kleine kernministeries. Die houden zich bezig met het formuleren van beleid en het geven van opdrachten aan zelfstandige publieke- of private uitvoeringsorganisaties. De ambtenarenstatus verdwijnt, en er wordt een arbeidsvoorwaardenpakket ontwikkeld, waardoor de overheid succesvol op de arbeidsmarkt kan concurreren om de beste kwaliteit aan te trekken. Ik kwam die oratie tegen bij het opruimen van mijn kasten en laden, in een map waarin ik altijd interessante stukken stopte. Een groot deel van zijn betoog sprak me zowel toen als nu aan; de continuïteit in de opvattingen van de bekleders van deze Leerstoel is kennelijk heel groot. De overheid is te groot en te log. Dat zit op Rijksniveau vooral in de Haagse beleidskernen. Die vertonen in de praktijk een grote afslankingsresistentie; wat aanleiding was voor een beschouwing in de laatste Staat van de Ambtelijke Dienst (STAD): hoe dichter bij Den Haag, hoe minder afslanking. Een mooie illustratie was de uitspraak van minister Opstelten in het blaadje ter gelegenheid van de nieuwbouw van BZK en Justitie. De minister vertelde dat hij zeer tevreden was, met name ook over zijn eigen verdieping. Maar als hij uit de lift kwam, vond hij de wachtruimte wel wat erg leeg. “Daarom hebben we daar meteen een ambtenaar neergezet om het wat te verlevendigen”, aldus de minister. Dat is in het klein een illustratie, maar zo gaat het ook in het groot en dan niet om het aantrekken van een vriendelijke suppoost, maar ook als het gaat om beleidsmedewerkers. Een paar cijfers ter illustratie. In 2007 hadden -volgens de cijfers van BZK- de beleidskernen een omvang 2 van 10.816 fte’s. Ultimo 2011 waren dat 10.843 fte’s, dus 30 meer . Die uitsplitsing naar beleidskernen en andere onderdelen is in de jaarrapportages van het Rijk na 2011 niet meer opgenomen. Maar uit 3 antwoorden op Kamervragen over de Miljoenennota 2014 was op te maken dat de beleidskernen ultimo 2012 een omvang hadden van 10.310 fte’s. Dus nauwelijks minder dan in 2007. Dit ondanks het feit, dat de secretarissen-generaal in hun rapport van 2006 ‘De verkokering voorbij’ hadden aanbevolen vooral de beleidskernen fors af te slanken en het aantal daar werkzame beleidsambtenaren met 20% in vier jaar te verminderen. De totale afslanking van het Rijk is in die jaren ruimschoots geslaagd, geen misverstand daarover, het doel om in vier jaar 12.800 functies (fte.) te schrappen is ruimschoots gehaald. Maar dat zat vooral in de uitvoering en de ondersteuning, van de geplande afslanking van de beleidskernen is niks terecht gekomen. Minister Blok, verantwoordelijk voor de rijksdienst, denkt daar anders over, en meldde in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013 dat ‘de Haagse beleidskernen de afgelopen jaren substantieel kleiner zijn geworden.’ ‘Tussen 2010 en 2013 is het aantal fte. met 5,2% afgenomen, na een forse afname in het vorige decennium’, aldus de minister. Waar hij dat op baseert, is mij niet duidelijk. Het geldt, zoals ik aantoonde, niet voor de periode 2007-2010. En ik weet zeker, dat men niet beschikt over betrouwbare cijfers over de omvang van de beleidskernen in de periode 2000-2006; die zijn er gewoonweg niet. Het is overigens niet alleen de omvang van de overheid die zorgen baart, ook de kwaliteit is een punt van zorg. Gemakkelijk wordt gezegd dat we een goede overheid hebben, die zich kan meten met overheden elders. Dat mag zo zijn, maar dat zegt niet veel over de kwaliteit. Als je over een lange periode kritisch kijkt naar de overheid, dan is onmiskenbaar de conclusie dat er te veel niet goed gaat. Ik wijs op de vele kritische rapporten van de Rekenkamer en de Ombudsman, ik wijs op de vele mislukte- of te dure IT-projecten, ik wijs op de situatie bij de Belastingdienst, en zo is er nog veel meer te noemen. 1

Prof.dr. W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, Intreerede Erasmusuniversiteit Rotterdam, Albeda-‐ leerstoel, 14 februari 1991. Zie ook: W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, ESB 13.02.1991, pag. 172 e.v. 2 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2011, pag. 6. Zie ook: Staat van de Ambtelijke Dienst 2013, CAOP, pag. 22 e.v. 3 Antwoord 130. 2/22


Waardoor wordt verklaard dat onze overheid te groot en kwalitatief niet goed genoeg is? Ik noem drie factoren die m.i. een rol spelen, factoren die met elkaar samenhangen: a. een grote nadruk op crises en incidenten, waarbij van de ministers persoonlijk wordt verwacht dat ze iets doen; b. de overproductie van beleid; c. gebreken in managementkwaliteit. Ministers houden zich helemaal niet overwegend bezig met strategische beleidsontwikkeling, maar hollen voortdurend achter allerlei crises en incidenten aan. Problemen en probleempjes, risico’s en ongelukken komen alle op hun bord terecht en wee hun gebeente als ze enige afstandelijkheid vertonen, of voorzichtig stellen dat ze er niet over gaan. De maatschappij verwacht daarbij directe oplossingen, en wil zeker niet horen dat een probleem onoplosbaar is of vanzelf wel weer overgaat. Het draagt in sterke mate bij aan de tweede factor, de overproductie van beleid. Er kan zich geen rimpeling in het maatschappelijk leven voordoen, of er komt een beleidsreflex op gang. Die wordt veelal ingeleid door de media, gevolgd door Kamerleden die eisen dat er onmiddellijk maatregelen worden genomen. “De onderste steen moet boven komen”, is de gebruikelijke uitdrukking. Bij dreigende gevaren wordt geëist dat de overheid direct actie onderneemt en de risico’s niet alleen reduceert, maar ook volledig uitbant. De beleidsbureaucratie pikt die signalen met graagte op; er worden commissies ingesteld of adviesraden worden om advies gevraagd, en het resultaat is nooit om niets te doen, integendeel. Resultaat is ook altijd, dat het onderwerp naar de minister toe wordt gehaald, nooit het omgekeerde. Van de ministers wordt verwacht “dat zij er bovenop zitten” en daar heb je veel ambtenaren voor nodig. Het verklaart in belangrijke mate, waarom de beleidskernen zo groot blijven, en ook waarom noch politiek noch maatschappelijk men zich daar een moment druk over maakt. Want de aanwezigheid van een omvangrijk beleidsapparaat is een garantie dat voor elk vraagstuk, hoe klein ook, altijd wel een ambtenaar beschikbaar is. Het is maar een kleine 10% van de totale ambtelijke capaciteit die in Den Haag zit, dus waar zou je je druk over maken. Het is ook een systeem dat zichzelf in stand houdt; een verstandige beleidseenheid zorgt er voor dat de driehoeksverhouding beleid, belangengroepen en Kamerleden goed gevoed wordt, al dan niet met behulp van de media. Het is echt niet zo moeilijk, om een langzaam uitdovend beleidsvuurtje zo nu en dan weer op te stoken. De betrokken lobbyisten, maar ook het Kamerlid dat alleen dit onderwerp in zijn portefeuille heeft, zullen daar graag aan meewerken. Bestaand beleid wordt, ook al is het verouderd, bijna nooit afgeschaft. Als er al kritiek is, wordt die ondervangen door verfijning van het beleid of vergroting van de ambtelijke capaciteit. Voor zeer urgente, nieuwe prioriteiten is het veel gemakkelijker om nieuwe mensen aan te trekken, dan bestaande capaciteit te benutten, zeker als die van een ander ministerie moet komen. Een secretaris-generaal die uit zichzelf streeft naar een klein beleidsapparaat, krijgt van zijn eigen ambtenaren te horen dat daardoor belangrijke, juist de minister rakende, activiteiten in het gedrang zullen komen. Ga dat als secretaris-generaal maar eens aan je minister uitleggen, die speelt de bal meteen terug met de mededeling dat een beetje secretaris-generaal zoiets wel regelt. Een paar voorbeelden, die ik trouwens ook tegenkwam bij het opruimen van de kast. Prachtig is het voorbeeld van de discussie over het grote wild in de Oostvaardersplassen. Daar was sprake van een beleid, waarbij natuur zijn gang moest kunnen gaan, met als gevolg dat er soms sprake was van een behoorlijke sterfte van het grote wild daar, de heckrunderen, de konikpaarden en de edelherten. Succesvol beleid, tot er een keer op de televisie te zien was hoe zielig een stervend konikpaard is. Het was het startsein voor een grote serie intensieve Kamerdebatten, waarin werd gepoogd een oplossing te vinden voor dit onoplosbare dilemma, met als hoogtepunt een motie over het soort stro dat in de winter bijgevoerd zou moeten worden. Een ander voorbeeld kwam ik tegen in mijn oude VWS-stukken, en betrof de verslavingszorg. Een groot probleem, verslaving aan drugs, aan snoep, alcohol, tabak en wat dies meer zij. Daarvoor is veel en kostbaar beleid ontwikkeld, met soms redelijke en vaak teleurstellende resultaten. Maar er doemen steeds nieuwe vormen van verslaving op. In de Trouw van 17 oktober 2006 werd melding gemaakt van een initiatief van GGZ Noord en Midden Limburg, om te komen tot een polikliniek voor mensen met een koopverslaving. 3/22


Dit trok de aandacht van de toenmalige minister die de vraag stelde onder welke DBC dit viel. ‘Weer een voorbeeld van wildgroei in de GGZ. Aanpakken!’, zo schreef hij in niet mis te verstane termen op het krantenknipsel. Hij hoopte waarschijnlijk dat het bericht een canard zou zijn of een verlate 1 aprilgrap. Of voor zover al enigszins serieus, dat het met een simpele pennenstreek gecorrigeerd zou kunnen worden. Maar hij had buiten de waard gerekend. In een nota van twee pagina’s van de beleidsdirectie, die dit allemaal precies had uitgezocht, werd uiteengezet hoe het in elkaar zat. Ik citeer: ‘Koopverslaving kan omschreven worden als een in frequente periodes aanwezige, onweerstaanbare drang tot het impulsief kopen van zaken die men niet nodig heeft en/of niet kan betalen. De patiënt voelt bij vlagen een groeiende spanning die slechts met behulp van koopgedrag is te onderdrukken. Ondanks dat de uitgevoerde handelingen als zinloos worden ervaren, besteedt hij of zij hier onevenredig veel tijd aan met een duidelijke verslechtering in psychosociaal functioneren en financiële problemen tot gevolg. De stoornis staat op de nominatie om bij de eerstvolgende aanpassing van de Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders toegevoegd te worden als impulsief-compulsieve stoornis. Het is de bedoeling dat deze stoornis gedefinieerd wordt als onderdeel van een zelfstandig spectrum van zogenaamde obsessief-compulsieve stoornissen. Uit Amerikaans onderzoek is gebleken, dat de prevalentie van koopverslaving in de volwassen populatie ligt tussen de 2% en de 8%. Vrouwen zijn hierbij ruim in de meerderheid. Op grond van een enquête via internet is geconcludeerd, dat ongeveer 54% van de vrouwen en 29% van de mannen zich koopverslaafd noemt’. Aldus de nota van de beleidsdirectie. De minister had misschien nog even het idee, dat koopverslaving een probleem was waar men vooral zelf voor verantwoordelijk was en dat het beleid hier niets te zoeken had, laat staan dat hiervoor collectieve middelen zouden moeten worden uitgetrokken. Maar daarmee had hij toch duidelijk onderschat op welke wijze zorgbeleid soms tot stand komt. Een ander voorbeeld, ook uit mijn VWS-tijd, betrof de drang om zelfs voor het aanpakken van de kleinste sociale rimpelingen, of het stimuleren van de geringste maar goedbedoelde maatschappelijke initiatieven nog subsidies beschikbaar te stellen. VWS subsidieerde daarom op grote schaal sportbonden, die zonder subsidie niet zouden kunnen bestaan, dat was de redening. Pas toen het besluit werd genomen om die subsidies af te schaffen werd duidelijk, wat zich in de loop der jaren in de driehoek van ambtenaren, sportlobby en politiek had ontwikkeld. Hoogtepunt vond ik de subsidie van € 30.000 voor de Algemene Nederlandse Sjoelbond, een subsidie overigens waarvan de toekennings- en controlekosten ongetwijfeld het meervoud waren. Een groot deel van de omvang van de kerndepartementen bestaat uit ambtenaren die zich bezig houden met subsidies, die in veel gevallen nauwelijks rendement hebben. Bij VWS bleek, dat bij het opheffen van de subsidies voor sportbonden zich helemaal niet de dramatische ondergang van die bonden voltrok die de sportkoepel NOC-NSF had voorspeld, maar dat de bonden zelf door wat efficiënter samen te werken makkelijk hun eigen broek konden ophouden. Een laatste meer recent voorbeeld van het naar je toehalen als beleidskern van steeds meer werk en bijbehorende verantwoordelijkheid, was het voornemen van minister van VWS Schippers om bij VWS te komen tot een Zorgloket, waar burgers met klachten over de zorg terecht zouden kunnen. Je zou denken, dat burgers zich daarvoor vooral moeten wenden tot de zorgverlener. Maar dat was niet genoeg, en zelfs deze minister kon de verleiding niet weerstaan om te komen tot een ambtelijk zorgloket, niet bij de inspectie (waar je je nog iets bij kunt voorstellen) maar op het departement. Het is er inmiddels, en heet Landelijk Meldpunt Zorg. Het wordt gerund door het ministerie en vertelt burgers, dat ze met hun klachten vooral bij de zorgverlener moeten zijn. Toegevoegde waarde nul, kosten aanzienlijk, gebruik waarschijnlijk niet of nauwelijks. De overheid heeft echter laten zien, te willen luisteren naar de klagende burger. Over een paar jaar zal ongetwijfeld een motie worden aangenomen, op grond waarvan het meldpunt actiever op zoek moet gaan naar klachten! En zal de minister –onder druk van de Kamer- toezeggen dat de omvang van de desbetreffende afdeling zal worden uitgebreid.

4/22


Het zijn maar een paar voorbeelden, toevallig op het terrein van VWS, maar bij andere ministeries is het niet anders. Pratend over verslaving: als er ergens sprake is van verslaving, dan is het wel de Haagse beleidsverslaving. Er komt alleen maar iets bij en er gaat nooit wat af. Het is een verschijnsel dat in vele andere landen om ons heen ook is waar te nemen. Het is zelfs zo erg dat, ook als expliciet besloten is beleid af te schaffen, toch blijkt dat er in het vigerende beleid een soort ingebouwde bescherming in zit. Goed voorbeeld hiervan is het voornemen, zelfs in het Regeerakkoord bezegeld, om af te geraken van de individuele toeslagen: de huurtoeslag, de zorgtoeslag, etc. Een prachtig idee; het einde van een grote administratieve ellende zou daarmee worden gerealiseerd. Echter, iedereen had weer buiten de waard gerekend en staatssecretaris Wiebes moest onlangs aan de Kamer berichten, dat helaas de voorziene sanering niet kon plaatsvinden. In ieder geval niet op korte termijn. En als iets niet op korte termijn kan plaatsvinden, dan is het politiek oninteressant. Dus ik vrees, dat we nog heel lang blijven doorgaan met een systeem van individuele toeslagen en met honderden ambtenaren die daarvoor nodig zijn en die met grote gevallen van fraude zullen worden geconfronteerd. Dan de kwaliteit, en met name de kwaliteit van het management. Ook daar ben ik niet onverkort positief over. Hier wreekt zich in de eerste plaats, dat gewerkt moet worden in een context die niet gunstig is voor goed management. Regelmatig bemoeilijken politieke beslissingen goed management. De verantwoording is volstrekt doorgeslagen en kent tolerantiegrenzen die goed management onmogelijk maken. Eén procent mag er slechts misgaan. Schoonmaakwerkzaamheden en dergelijke, die zo succesvol waren uitbesteed, moeten weer door ambtenaren worden gedaan. Ook het beleid ten aanzien van de externe inhuur of het beleid ten aanzien van aanbestedingen heeft weinig te maken met goed management. Regelmatig wordt te weinig tijd genomen voor een goede voorbereiding van beleid, omdat om politieke redenen deadlines moeten worden gehaald die niet haalbaar zijn. Te vaak worden, om politieke redenen optimistische schattingen gemaakt die vervolgens negatief uitpakken, en dan krijgt het management de schuld. Ook is regelmatig sprake van politieke compromissen of verfijningen, die een acuut politiek probleem oplossen maar voor de uitvoering desastreus uitpakken. De Belastingdienst weet daarover mee te praten! Het is overigens geen verschijnsel dat tot ons land beperkt is. Anthony King en Ivor Crewe hebben onlangs 4 een interessant boek geschreven, getiteld The blunders of our governments . Daarin analyseren ze uitgebreid een grote serie blunders van de Britse overheid. Er blijken daar ook de bij ons bekende blundergebieden te bestaan: openbaar vervoer, systemen voor sociale uitkeringen en toelagen, paspoorten, elektronisch patiëntendossier, dat soort gebieden. De oorzaken liggen vooral binnen de politieke en ambtelijke overheidsorganisatie zelf. De auteurs noemen als verklarende factoren: cultural disconnect, groupthink, prejudice and pragmatism, operational disconnect, en: panic, symbols and spin. Ze beschrijven, hoe men in de politiek-ambtelijke kluwen vooral naar elkaar kijkt en gaat geloven in de zelf bedachte oplossingen, waarbij vervolgens elke kritiek wordt vermeden of afgeserveerd. Allemaal zeer herkenbaar! Goed is dit te zien daar waar projectmatig gewerkt moet worden, en dat is vaak het geval bij de overheid. Bijna elke kritische analyse van een overheidsproject laat zien, dat regelmatig de wetten van goed projectmanagement met voeten worden getreden. Er moet bij een project een duidelijk, van te voren gedefinieerd resultaat zijn en je mag niet naar een volgende fase gaan als niet de voorgaande fase behoorlijk is afgesloten, om eens wat principes van projectmatig werken te noemen. Ook dat staat haaks op het politieke bedrijf, waarin men het gewenste resultaat het liefst voortdurend blijft aanpassen, en de voorgaande stappen over wil slaan, en waarin een eenmaal in gang gezet project niet snel wordt gestopt, uit vrees voor reputatieverlies. Bij bouwprojecten is zoiets fataal, de Sagrada Familia in Barcelona is het enige succesvolle bouwproject waarvan het resultaat niet van te voren was bepaald. Politici hopen dat al hun projecten Sagrada’s Familia zullen zijn. Het management bij de overheid vindt plaats in een grondwettelijke structuur, waarin de verkokering besloten ligt. Volgens art. 44 van de Grondwet worden bij Koninklijk Besluit ministeries ingesteld en vervolgens ministers met de leiding daarvan belast. Ministeries, daar gaat het om in onze staatsrechtelijke organisatie. Ministers nemen de besluiten. 4

Anthony King, Ivor Crewe, The Blunders of our Governments, London 2013. 5/22


Wij kennen niet, zoals in bijvoorbeeld de Scandinavische landen maar ook bij ons op gemeentelijk niveau, een systeem van collectieve besluitvorming. De minister beslist, gehoord de Ministerraad. De Ministerraad besluit, krachtens art. 45 van de Grondwet, alleen maar over het algemeen regeringsbeleid. Dat voldeed in een tijd dat de maatschappelijke problemen zich hielden aan de indeling per ministerie. Maar dat is al geruime tijd niet meer het geval; de problemen overschrijden traditionele grenzen en vereisen een aanpak, waarbij allerlei onderdelen van het rijk met elkaar samenwerken en ook met partners van andere overheden en de private sector. Daarvoor is onze staatkundige structuur niet erg geschikt. Om dat op te lossen zijn vaak arbeidsintensieve coördinatiestructuren bedacht, met alle nadelen van dien. Of werd geëxperimenteerd met ministers zonder portefeuille, soms programma-ministers genoemd, die over het algemeen echter nogal meewarig werden bekeken en veel tijd kwijt waren aan het zich verwerven van een plaats onder de Haagse zon. Interessant is dat, naar het schijnt, nu ook bij de Europese Commissie gewerkt gaat worden met een soort programma-commissarissen. Het enthousiasme hiervoor, nu het gaat om onze kandidaat voor de Commissie, staat -opmerkelijk genoeg- enigszins in contrast met de scepsis over de positie van de programma-minister bij onszelf. We zullen zien. Het aanpakken van hedendaagse vraagstukken vereist een afstemming en integratie die in onze staatkundige organisatievorm lastig zijn op te brengen, zeker ook gezien de bescheiden rol van onze Minister President. De Minister President is conform art. 45 van de Grondwet voorzitter van de ministerraad, dat is het. Hij mag, ondersteund door een mini-staf, proberen procedureel de zaak nog enigszins te volgen, maar heeft verder geen reële, dwingende instrumenten tot zijn beschikking. De rol van de Minister President in Nederland is, in vergelijking met andere ontwikkelde landen, uniek klein, te klein in mijn visie. 5 In een recente studie van het Institute for Government, met de titel Centre Forward , is ingegaan op de taken van de Britse premier en de ondersteuning daarbij. De Britse context is geheel anders dan de onze, maar de taken van de Minister President zijn redelijk vergelijkbaar. Het rapport onderkent drie rollen: leider van de grootste politieke partij, politiek leider van de regering en leider van de executive arm of government, including internationally and in crises. Het rapport richt zich vooral op de laatste rol, en stelt daarover: “Prime ministers have in recent times used the following set of capacities to support them in their executive role: policy advice and support, long-term policy development and direction, co-ordination and dispute resolution, progress assurance, incubating and catalysing change” en: “communications and external relations.” Daarvoor heb je, volgens het rapport, een stevige ondersteuning nodig. Bij ons heeft het Kabinet van de Minister President al sinds jaar en dag een omvang van circa 15 man, inclusief een secretaris-generaal en plaatsvervangend secretaris-generaal. Dat is niet veel, gegeven de taken, en ook aanzienlijk minder dan de hoeveelheid staf waar de andere ministers over kunnen beschikken. En ook veel minder dan buitenlandse collegae. Zelfs in een land als IJsland heeft de Minister President meer eigen adviseurs dan onze premier. Niet alleen de verkokering bemoeilijkt goed overheidsmanagement. Management bij de overheid is ook een verdacht gemaakt begrip geworden. Managers worden afgeschilderd als de grote plaag voor de goedwillende professionals, die allemaal zonder management optimaal zouden kunnen functioneren. Het vertaalt zich in de wervingseisen van managers bij de overheid, waarbij de politieke sensitiviteit de boventoon voert, en als het om management gaat, vooral het accent ligt op het werken in een teamverband en het zijn van coach. Het moeten vooral aardige empathische mensen zijn. Alsof dat het belangrijkste is als het om management gaat. Dat brengt mij op een tweede deel in mijn betoog, te weten de politiek-ambtelijke organisatie. De overheidsorganisatie kent een politieke component en een ambtelijke component. Beide zijn onlosmakelijk aan elkaar verbonden, tot elkaar veroordeeld zo u wilt. Ik heb de verhouding tussen minister en zijn secretaris-generaal ooit getypeerd als een tango, met de politicus in de mannelijke leidende rol, en de secretaris-generaal die de moeilijke bewegingen moet maken.

5

Josh Harris, Jill Rutter, Centre Forward, Effective Support for the Prime Minister at the Centre of Government, Institute for Government, London 2014. 6/22


De verschillen tussen het werk in het politieke deel en in het ambtelijke deel zijn in beginsel ook groot. Het politieke systeem wordt in toenemende mate beïnvloed door de snel wisselende publiciteit, waarbij kiezersgunst niet eens meer eens per vier jaar een rol speelt, maar via peilingen bijna op dagelijkse basis. Politici zijn via sociale media in constante dialoog met de samenleving en worden geacht onmiddellijk te reageren op opzwellende volksemoties. Sommigen doen dat formidabel, zoals minister Timmersmans onlangs bij de ramp met de MH17. Anderen doen dat veel minder, en lopen tegen crises en incidenten aan waar ze maar niet vanaf komen. Daarbij krijgt dan vaak het ambtelijke systeem de schuld, dat naar zeggen over te weinig politieke sensitiviteit zou beschikken om de politici voor uitglijden te behoeden. Hoogtepunt was het debat over Pro Rail, waarbij door een ambtelijke stommiteit iets was misgegaan wat voor de staatssecretaris van I+M aanleiding was in de Kamer haar gal over de ambtenaren te spuwen en aan te kondigen dat de gehele ambtelijke top op een cursus politieke sensitiviteit zou moeten. De klassieke ambtelijke waarden, zoals deskundigheid, loyaliteit, neutraliteit, continuïteit, worden in toenemende mate ondergeschikt gemaakt aan die politieke sensitiviteit. Topambtenaren worden ook voorzichtiger, zo is mijn indruk. Zij mijden de publiciteit. Zij leggen bij ons niet, zoals in het VK, in het openbaar verantwoording af over het door hen gevoerde management. Zij verschijnen niet vaak in het openbaar om hun deskundig oordeel te geven, bijvoorbeeld bij vergaderingen van de Vaste Commissies in de Tweede Kamer. Opvallende uitzondering, ook daar weer, bij de ramp met MH 17. Daar kwamen de chefs van de krijgsmacht en de politie en ook de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid naar voren, of werden naar voren geschoven, om hun visie op de zaak te geven. Maar dat is uitzondering. In verband met de ongewisheid en soms ook onredelijkheid waarmee het politieke debat wordt gevoerd, en waarbij regelmatig de vinger naar de ambtelijke dienst gaat, zorgen ambtenaren -sterker dan vroeger- dat hun niets te verwijten valt, en dat het bewijs dat een minister op de hoogte was of had kunnen zijn, goed wordt opgeslagen. In plaats van de tango, met zijn duidelijk onderscheiden rollen en sterk verschillende karakteristieken van de partners, dringt zich het beeld op van een andere dans, waarbij politici nog steeds de leidende rol vervullen, maar van de ambtenaren verwachten dat die precies dezelfde bewegingen uitvoeren. Wel geheel in de schaduw blijven en zich beperken tot het ondersteunen van de soms grote, maar ook vaak heel kleine acties die de politieke dans kenmerken. Ik ben geen grote kenner van dansvormen, maar in plaats van een tango valt te denken aan een Engelse wals of een foxtrot. Waar vroeger een duidelijk onderscheid bestond in taken en in karakteristieken tussen de politieke leiding en de ambtelijke leiding, vloeit dat meer en meer in elkaar, waarbij de politieke de toon zet. Topambtenaren zijn vooral de adviseur van de minister en veel minder de zelfstandige leider van een ambtelijke organisatie. Opvallend is daarbij, dat ministers en staatssecretarissen in toenemende mate een achtergrond als hoge ambtenaar hebben. Ik heb dit eens nagegaan voor de kabinetten vanaf Lubbers 1 tot en met Rutte 2. Brinkman was aanvankelijk de eenzame uitzondering, vroeger directeur-generaal bij BZK geweest. Van Voorst tot Voorst kwam er bij, Roel in ‘t Veld ook, maar slechts voor 10 dagen. Onder Kok groeide het aantal verder, met Zalm, Sorgdrager, Van Aartsen en Patijn als voorbeelden, wat doorging onder de meeste kabinetten-Balkenende, ik noem wederom Zalm, De Hoop Scheffer en later Bot, Donner, Verdonk, Thom de Graaf, Medy van der Laan, Sybille Dekker. Ook het kabinet Rutte 2 kent een aantal bewindspersonen die hoge ambtenaar zijn geweest. Het zijn gemiddeld genomen ook niet de slechtste bewindslieden; de ambtelijke ervaring is kennelijk een goede voorbereiding. Maar, ambtenaar geweest of niet, ministers opereren veel meer dan vroeger in de politiek-publicitaire schijnwerpers. Daarvoor is een ander soort ondersteuning gewenst dan bij een veel meer bestuurlijk gerichte wijze van werken. Zij selecteren dan ook bij voorkeur topambtenaren die hen kunnen bijstaan bij dat lastige werk, die gevoel hebben voor of zelfs plezier in die malle hectiek rond het Binnenhof. Het is duidelijk te zien in de vacatureprofielen van de ambtelijke top. Deskundigheid, een groot netwerk op een bepaald beleidsterrein en bestuurlijke kwaliteiten staat niet meer als eis in de profielschetsen; daarvoor in de plaats komen vooral veel procesvaardigheden, die moeten garanderen dat enerzijds de bewindslieden worden behoed voor gevaar en anderzijds er geen onrust in de tent komt, bewindslieden weten maar al te goed hoe kwetsbaar ze zijn bij dat soort onrust. 7/22


Kwam vroeger regelmatig voor, dat een wethouder van een grote stad secretaris-generaal of directeurgeneraal werd, omdat in die functies hun bestuurlijke kwaliteiten goed gebruikt konden worden, tegenwoordig is het omgekeerde meer aan de orde, en worden secretarissen-generaal en directeurengeneraal wethouder. Dat is interessant! De ambtelijke top wordt in de positie gedwongen, om zich dichtbij de politieke top op te stellen en in de gaten te houden of het in de onderlinge wisselwerking allemaal wel goed gaat; in plaats van zichtbaar te zijn als leiding van een ambtelijke organisatie met een eigen verantwoordelijkheid, of zich op te werpen als de unieke expert op een bepaald beleidsterrein. Nederland heeft bovendien ten opzichte van vele andere landen zeer weinig politici; van 30 bewindslieden nog onder Lubbers 1, via 29 onder Kok 2 en 27 onder Balkenende 4, naar 18 nu in het kabinet Rutte 2. Hoe minder politici, hoe beter, is tegenwoordig het credo. Een curieus voorbeeld van vergaande Selbsthasz, die echter miskent dat de arbeidsintensiteit van het politieke werk nationaal en internationaal anno 2014 hoog is. Als daar onvoldoende mankracht voor beschikbaar is, wordt het òf niet gedaan òf komt het op het bordje van de topambtenaren terecht, waar het niet hoort. Het draagt allemaal bij aan door mij gesignaleerde samenklontering van functionaliteiten, waardoor iets ontstaat dat nog niet helemaal te duiden is. Het positieve van de ontwikkeling is wel, dat er geen voor het publiek zichtbare wrijvingen zijn tussen de politiek en de ambtenarij. Men verstaat elkaar goed en concentreert zich op het bevorderen van de goede loop der processen. Mijn zorg is echter wel, of de countervailing powers nog wel voldoende zijn, of er nog wel voldoende truth to power wordt gesproken. Of er nog wel ruimte is voor andere, langere termijnen dan de politiek relevante- en naar zijn aard korte termijn. Een te nauwe verbinding tussen het politieke- en ambtelijke systeem kan dat nadeel hebben. Ambtenaren worden onderdeel van de eerder genoemde groupthink, die gedomineerd wordt door politieke overwegingen. De ambtelijke waarden staan daarbij onder druk. Als ik kijk naar het ambtelijke bestaan, in het algemeen, dan zie ik ook op het ogenblik een nog steeds groeiende vorm van verwaarlozing. De politiek toont weinig belangstelling voor de ambtelijke dienst en neemt nauwelijks initiatieven op dat terrein. De Ambtenarenwet van 1929 is een onleesbare -en ongelezen- wet geworden, vooral gevuld met integriteitsbepalingen, die een beeld van ambtenaren oproepen als potentiele zondaren die alleen via intensieve regelgeving en klokkenluiders van wangedrag afgehouden kunnen worden. Maar niets in deze wet over positieve ambtelijke waarden. Weliswaar wordt nu eindelijk enige vordering gemaakt met het opheffen van de ambtelijke aanstelling en de vervanging door een modern regime van arbeidsverhoudingen. Maar het is niet de regering die hier het initiatief heeft gehad; het leek alsof de minister verantwoordelijk voor de ambtenaren dit politiek lastige onderwerp –ondanks het feit dat het expliciet in het Regeerakkoord stond- graag overliet aan de oppositie, die hier al eerder het initiatief in had genomen. Dat de nota over de rijksdienst Hervormingsagenda heet, wil nog niet zeggen dat er ook hervormingen in staan. De minister voor de Rijksdienst beperkt zich tot het sturen op budget, wat via de begrotingsregels van Financiën heel gemakkelijk is, en laat de omvang en de organisatie van de rijksdienst voor wat die is. En stelt voorts, dat de in gang gezette projecten op het gebied van de bedrijfsvoering worden voortgezet. Prima natuurlijk, maar geen hervorming. De arbeidsvoorwaarden voor rijksambtenaren zitten al enige jaren op dood spoor, met het uitblijven van een nieuwe cao. Waar salaris normaal gesproken een uitdrukking is van waardering, laat het salarisbeleid zien, dat die waardering nul is en voor de ambtelijke top zelfs negatief. Hoewel wij maar liefst twee ministers hebben die over ambtenarenzaken gaan, zijn zij daar –in mijn inschatting- in de praktijk niet veel tijd aan kwijt. Er is dus aanleiding voor zorg, overigens wel met enige relativering. Het gaat bij ons niet in alle opzichten goed, maar in andere landen is sprake van vergelijkbare ontwikkelingen. Relativering ook, omdat we vaak kunnen zien dat onze overheid ook veel dingen heel goed doet. De waardering voor zowel het politieke als ambtelijke optreden na MH 17 was terecht heel erg groot. Maar een afscheidscollege is niet de plaats voor relativering. Ik wil dan ook een poging doen, te schetsen hoe het beter zou kunnen. Ik kies als invalshoek daarbij een aantal organisatorische, op het management gerichte veranderingen, waarmee beter vorm kan worden gegeven aan een organisatie die niet werkt op basis van verkokering, maar op basis van samenhang. 8/22


Een organisatie waarin veel meer dan nu sprake is van collectieve verantwoordelijkheid, beter geschikt voor het werken in de complexe hedendaagse netwerken. Een verkokerd systeem moet je heel anders besturen dan een model op basis van samenhang en integratie. Ik ben mij overigens ten volle bewust van het belang en de beperkingen van staatkundige, politieke en maatschappelijke kaders waarin het bestuur nu eenmaal werkt. Ik geloof zeer in veranderingen die geleidelijk worden ingevoerd, die van onderop komen en waarvoor de Grondwet niet hoeft te wijzigen. Te vaak zijn vernieuwingen van de overheid gericht op de staatkundige, in de Grondwet verankerde structuren. Die vernieuwingen zijn in het verleden vaak gestorven in schoonheid. Ik kom tot een paar suggesties: 1. In de eerste plaats: verklein nu echt de Haagse beleidskernen, niet in woorden maar in werkelijkheid. Er zijn ongeveer 30 belangrijke beleidsonderwerpen, en zowel hun aantal als hun soort is betrekkelijk constant. Een groot en druk beleidsterrein als de gezondheidszorg kende in mijn tijd bij VWS, toen er nog wachtlijsten en stelselherzieningen aan de orde waren, een directeur-generaal met circa 150 ambtenaren. Er is geen reden, waarom andere beleidsterreinen veel meer ambtenaren zouden moeten hebben. Eerder het omgekeerde. Ergo: met circa 4500 beleidsambtenaren is het totale beleidsterrein goed afgedekt. Voeg daar nog enige, zij het bescheiden, overhead aan toe, alsmede kleine hoofkantoren van een paar grote uitvoeringsdiensten als de Belastingdienst en Rijkswaterstaat, dan kom je ergens rond de 6000 beleidsambtenaren uit, een stuk minder dan de ruim 10.000 van nu. Capaciteit om dan vooral met elkaar in discussie te gaan, of overal maar bij te gaan zitten ontbreekt dan, evenals de mogelijkheid voor eindeloze, capaciteit vretende coördinatiesystemen. Een volgende stap zou kunnen zijn, om die beleidsambtenaren niet meer in ministeries onder te brengen maar in één arbeidsorganisatie. Van daaruit kunnen ze dan toegewezen worden aan onder ministers vallende beleidsgebieden. Het ministerie als organisatieprincipe komt dan te vervallen; de verkokering is dan echt voorbij. Een toekomst zonder ministeries! Grondwettelijk is dat geen enkel probleem, ministers kunnen heel goed op basis van art. 44, tweede lid van de Grondwet worden benoemd. Vreemd? Dat valt wel mee. In Zweden bestaat zoiets, en in Schotland hebben ze dit enige jaren geleden ook met veel succes ingevoerd. 2. Ten tweede: breidt het aantal bewindslieden uit, zodat de politieke functies over de hele linie goed kunnen worden uitgevoerd. Wellicht dan niet met meer ministers, als men veel belang hecht aan een klein centraal comité voorde strategische kwesties, maar zeker wel het aantal staatssecretarissen. De situatie nu, met twee keer zoveel ministers als staatssecretarissen, is onlogisch. En kijk ook, of er niet nog nieuwe politieke functies moeten worden gecreëerd, zoals de parliamentary secretaries of junior ministers in het VK of de parlementarische Staatssekretäre uit Duitsland. En halveer het aantal topambtenaren in de hoogste ambtelijke schaal. Secretarissen-generaal, directeuren-generaal en inspecteurs-generaal (60 in totaal) zitten nu allen in dezelfde schaal en verdienen grosso modo allemaal hetzelfde, ongeacht de zwaarte van hun werk of hun resultaten. Dat is merkwaardig, en ook niet geschikt om topprestaties te bevorderen. Ik zou voorstander zijn van een systeem, waarbij je een beperkt aantal echte topambtenaren hebt, die zowel beleidsclusters als grote uitvoeringsdiensten kunnen leiden. En die ook zichtbaar zijn als leiders daarvan, en in het openbaar verantwoording afleggen over het door hen gevoerde beheer. Ik wijs wel eens op Canada, dat niet slecht bestuurd wordt; twee keer zoveel bewindslieden heeft, maar de helft van ons aantal topambtenaren. Die, curieus genoeg, overigens daar deputy minister heten, maar gewoon ambtenaar zijn. Of denk eens na over een systeem van ambtelijke staatssecretarissen, zoals in Duitsland, Zweden en Polen goed werkt. Dat is beter dan beknibbelen op het aantal politieke functionarissen en vervolgens in toenemende mate benadrukken dat topambtenaren vooral politiek sensitief moeten zijn. Of een toevlucht te nemen tot de ongrijpbare noch ambtelijke, noch politieke figuur van de politieke adviseur.

9/22


3. Ten derde: zorg dat het ministerie van AZ ook zodanig kwantitatief en kwalitatief bemand wordt, dat de rol van de premier ook daadwerkelijk goed kan worden ondersteund. Wij hebben ooit een poging gedaan te komen tot een pendant van de toenmalige Britse Delivery Unit; een stevige eenheid van 50 personen bij de Prime Minister, die de voortgang van het regeringsprogramma bewaakte en met name keek naar de resultaten. Ik heb onze poging toen oneerbiedig aangeduid als een homeopathische variant van het Britse systeem, en dus net zo effectief als homeopathie. Maak de secretaris-generaal van Algemene Zaken ook daadwerkelijk de hoogste ambtenaar, en onderstreep dat door hem ook secretaris van de Minsterraad te laten zijn, zodat hij net als de gemeentesecretaris, kan functioneren als linking pin tussen het politieke systeem en het ambtelijke systeem. En daar als het nodig is ook zijn zegje kan doen, als het politieke luchtfietsen iets te grote vormen aanneemt. 4. Ten vierde: maak van de directeur-generaal van de Algemene Bestuursdienst (ABD) een regeringscommissaris, die rechtstreeks rapporteert aan de Minister President. Die regeringscommissaris moet waken over de ambtelijke waarden en de kwaliteit en neutraliteit van de ambtelijke dienst. Een regeringscommissaris heeft een net wat grotere onafhankelijkheid dan de directeur-generaal ABD, die nu gewoon lid is van de bestuursraad van BZK en geen bevoegdheden heeft om de waarden van de ambtelijke dienst te bevorderen en te handhaven. 5. Ten vijfde: geef veel meer aandacht aan de kwaliteit van het ambtelijke management. Dat begint al met het hanteren van vacatureprofielen, waarin de nadruk ligt op managementkwaliteit en deskundigheid op een bepaald terrein, in plaats van de vage, vaak modieuze bewoordingen die nu worden gebruikt. Neem de vacatureprofielen ook serieus. Tegenwoordig staat in de profielen voor de topmanagers dat ze minimaal moeten voldoen aan drie van de volgende vier eisen: - ervaring bij minimaal twee departementen; - ervaring in minimaal twee delen van de vierdeling beleid, staf, uitvoering en toezicht; - internationale ervaring; - ervaring buiten de Rijksoverheid. Prachtige eisen, mits die dan ook serieus genomen worden. Maar bij de feitelijke benoemingen blijkt dat daar regelmatig de hand mee wordt gelicht. 6. Tenslotte: ontwikkel een arbeidsvoorwaardenpakket voor de ambtelijke top, dat wervend en stimulerend is. Pim Fortuijn noemde het ook al. Begin daarbij niet met het louter politiek bepaalde ministersalaris als norm, maar kijk naar wat op grond van arbeidsmarkt- en professionele overwegingen redelijke normen zijn. Het huidige beleid is zogenaamd gebaseerd op het rapport van de Commissie-Dijkstal, maar heeft daaruit alleen overgenomen dat het ministersalaris het hoogste in het publieke domein moet zijn, een mooi voorbeeld van politiek vaak voorkomend cherry picking. Een te laag en op alleen politieke gronden gebaseerd beloningsniveau zal leiden tot een langzame erosie van de kwaliteit, en ook stimuleren dat topambtenaren hetzelfde gaan doen wat ministers nu al doen, namelijk na een beperkt aantal overigens interessante jaren van hard werken en lage beloning, vervolgens in het tweede deel van hun carrière de lusten gaan incasseren. Prima dat ministers voor hun hondenbaan een hoog salaris krijgen, hoger ook dan de ambtelijke top, dat is een puur politieke beslissing. Maar baseer het professionele salaris op professionele overwegingen en niet op politieke opportuniteitsoverwegingen. Het zijn enkele suggesties, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de overheid. Belangrijker wellicht nog dan het volgen van deze suggesties, is mijn oproep meer aandacht te geven aan die kwaliteit, zowel op politiek als ambtelijk niveau. Ik heb wel eens de indruk, dat men aanneemt dat onze publieke sector behoort bij -laten we zeggen- de beste vijf ter wereld en dat dat ook zo zal blijven. Dat is echter een misverstand, gebaseerd op een te grote zelfgenoegzaamheid. Onze publieke sector is goed, vooral onze publieke kennisinfrastructuur met zijn planbureaus en kennisinstituten, die gelukkig ook in het politieke debat hun rol spelen. We kunnen ons dan ook behoorlijk meten met andere landen. Maar die groep landen neemt in hoog tempo toe, en bij veel landen is sprake van een ontwikkeling -ik kom dat tegen in OESO-verband- die verder 10/22


gaat dan bij ons. Het spreken van vreemde talen is een goed voorbeeld; wij hadden op dat terrein een voorsprong, maar de regelmatige bezoeker van internationale fora weet dat dat niet meer het geval is. Een toekomst zonder ambtenaren, zoals de titel was van de oratie van Fortuyn? Dat zie ik niet, en Fortuyn zelf zag dat ook niet, het is in zijn betoog bij de titel gebleven. Maar wél een overheid die niet zo eenzijdig gefixeerd is op de Haagse beleidskernen, een overheid waarin niet de Haagse interventie en controle als het grootste goed voor het algemeen nut wordt gezien, maar die problemen ook eens laat liggen. Een kleine centrale overheid die zich beperkt tot de hoofdlijnen, maar dat wel heel goed doet, met meer bewindspersonen, minder topambtenaren en kleinere beleidskernen, wél bezet door the best and the brightest die er te vinden zijn, en goed betaald voor hun zware en verantwoordelijk werk. Een toekomst zonder ministeries, dat lijkt me wel wat, maar dat zal nog wel enige tijd nodig hebben. De organisatie van de overheid verandert niet gemakkelijk. Een leerstoel als de Albeda Leerstoel moet daarbij een zeer kritische en stimulerende rol spelen. Ik heb dat altijd met veel plezier gedaan. En heb ongetwijfeld wel eens op iemands tenen gestaan, dat hoort er ook bij. Ik dank het bestuur van de CAOP-leerstoelen voor de mij geboden gelegenheid, en dank het CAOP, en met name Loes Spaans, voor de prima ondersteuning gedurende de afgelopen zesenhalf jaar.

Afscheidscollege ‘De keizer en de eunuch’ door prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp, bijzonder hoogleraar Ien Dales Leerstoel (op basis van de uitgesproken tekst). Inleiding Metaforen In mijn oratie ben ik ingegaan op de vele metaforen die zijn gehanteerd voor de relatie tussen ministers en ambtenaren. De tandem, de gijzelaar en de terrorist werden genoemd. De vraag hierbij was, wie gijzelaar of terrorist was (de politicus of de ambtenaar), maar ik kwam zelf uiteindelijk op het gearrangeerd verstandshuwelijk. Waarin de vonk regelmatig overspringt. Maar er is ook regelmatig relatietherapie nodig. Een metafoor die ik ben tegengekomen tijdens mijn onderzoek voor mijn recentere publicatie ‘Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen’ is die van de politicus en de schaduwpoliticus. Dat was een beeld dat opkwam om aan te geven dat de politiek ambtelijke context hijgeriger is geworden. Framing is waar het om draait. De sociale media zijn niet meer weg te denken. De blackberrie en de smartphone heeft de snelheid van de politiek ambtelijke context enorm verhoogd. Je kunt ’s avonds niet meer je blackberrie aanzetten of er zit wel weer een berichtje van de minister in, en dan moet je reageren. Ik noem dat de Twittterficatie van de politiek ambtelijke context. Een mooi banaal voorbeeld van deze Twitterficatie van de context is wat er gebeurde rond de publicatie van mijn laatste boek ‘Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen’. Zoals jullie wellicht weten heb ik onderzoek gedaan tijdens Rutte I. Een conclusie was dat het aantal bewindslieden tekortschoot om het politieke handwerk goed te doen. Ze waren bestuurlijk te weinig ‘in het land’, ze waren te weinig in het buitenland, en hadden te weinig tijd om beleid goed te doordenken en door te spreken met de ambtenaren. Een kop in Binnenlands Bestuur luidde: ‘Ministers overspannen’. Dit was op basis van een klein citaatje, waarbij iemand zei, dat er eentje bijna overspannen was. Dat werd er uitgelicht en werd de koptekst. Dit dekte de lading natuurlijk niet, want overspannenheid was totaal geen issue. Vervolgens nam het AD het zonder eigen check over: ‘Ministers overspannen’. Op de persconferentie bij de Minister-President kwam de vraag: ‘Nieuwenkamp zegt dat uw bewindslieden overspannen zijn. Hoe zit dat?’ MP Rutte kon dat natuurlijk alleen maar ontkennen. Bovendien ging het om Rutte 1, niet om Rutte 2, dat was ook een enorm verschil. Dit was dus een enorm lesje framing. Want vervolgens gingen de journalisten naar de ministers toe. Van een non-issue werd via framing een enorm issue gecreëerd wat er nooit was. Dit is een beetje een banaal voorbeeld, van hoe het politiek ambtelijke klimaat, op basis van soms fact-free journalism en fact free politics ook wordt versterkt. Maar voor mijn afscheidscollege heb ik een zeer oneerbiedige- en voor mannen pijnlijke metafoor gekozen. De keizer en de eunuch. Ik weet dat het de lading volstrekt niet dekt. Maar het is wel een bruikbare metafoor om historisch duidelijk te maken hoe de hedendaagse vraagstukken van de leerstoel gerelateerd zijn aan de eeuwenoude essentie van de overheidsorganisatie. Het zal u niet verbazen dat de begrippen vertrouwen en loyaliteit daarbij uiteraard essentieel zijn. 11/22


De essentie van staatsvorming Ik wil u eerst meenemen op een excursie naar de essentie van staatsvorming en wat dit betekent voor integriteit en politiek ambtelijke verhoudingen. Daarna zal ik de link leggen met de belangrijkste onderwerpen van de Ien Dales leerstoel van de afgelopen jaren. Daarbij kan ik het niet laten om Plato er aan zijn haren bij te trekken. Plato schetste in zijn meesterwerk ‘De 6 Staat’ een dialoog met Socrates over de rechtvaardige staat . Hij spreekt over een klasse van Fylakes/Guardians, de Wachters. Dit waren dus eigenlijk de ambtenaren, de bestuurders. Zij werden puur op merites geworven en speciaal getraind voor de publieke dienst, een soort elitekorps. Deze Wachters mochten geen eigendom hebben of verwerven, zodat ze niet in de verleiding kwamen om integriteitsschendingen te begaan en ze konden worden vertrouwd door de toenmalige leiding. En ze mochten -volgens Socrates in dat debat- ook geen eigen vrouwen hebben en moesten de banden met hun gezin breken. Dat gaat heel ver. Hij zet er een extra tandje bij, want wat zegt hij? Als je dat niet hebt, dan overheerst de wens van het naar huis slepen van andermans eigendommen en het bouwen van een eigen huishouding. En dat gaat ten koste van de algemene orde. En dat is natuurlijk een heel aardig algemeen beeld; maar je zult zien dat een aantal van die elementen hierin, wel degelijk in de huidige overheidsorganisatie, zelfs in de Ambtenarenwet van tegenwoordig, terugkomen. De geschiedenis van de staatsvorming over de afgelopen tweeduizend jaar reflecteert ook regelmatig op dit beeld van Plato, wat natuurlijk een extreem ideaaltype is. De geschiedenis van de staatsvorming en de ontwikkeling van de moderne overheidsorganisatie, worden subliem beschreven door 7 Fukuyama in zijn boek ‘De oorsprong van de politiek’ . En wat belangrijk in dat overzicht van de geschiedenis is, is -volgens Fukuyama- dat nepotisme een sociale en biologisch gefundeerde realiteit is en een van de meest constante factoren in de politiek in de geschiedenis. De menselijke neiging om diensten te bewijzen aan vrienden en familie keert steeds terug als zij niet krachtig wordt ontmoedigd. Instituties van toen en nu zijn in zekere zin tegennatuurlijk; het is een constant gevecht tegen de biologie. De afgelopen tweeduizend jaar is volgens Fukuyama een patroon te herkennen van de spanning tussen het ‘algemeen belang’ (hoe moeilijk ook te definiëren) en ‘rent seeking’ groepen of individuen. Deze spanning zie je steeds terug en overlapt natuurlijk heel erg sterk met wat we tegenwoordig onder het integriteitsdebat verstaan. De ontwikkeling van die loyale en onpartijdige ambtenaar is hierbij essentieel. De benoeming op basis van merites is daarbij ook essentieel. Fukuyama constateert door de eeuwen heen, dat er steeds een neiging is terug te vallen naar nepotisme. Sterke instituties zijn nodig om weerstand te bieden aan deze natuurlijke neiging tot nepotisme. Een illustratie daarvan is de Chinese overheid, die heeft tenslotte tweeduizend jaar geleden de basis gelegd voor de moderne overheidsorganisatie. China: Weberiaans avant la lettre Twee millennia geleden werd, tijdens de Han Dynastie, de basis gelegd voor een ambtenarij op basis van 8 merites en onpartijdigheid. Het ontstond door druk om belastingen te innen om oorlogen te financieren . Men had om oorlog te voeren heel veel ‘gewone mensen’ nodig, terwijl ze vroeger familieleden hadden. De familieleden waren niet meer toereikend. Er moest een systeem komen om betrouwbare mensen te rekruteren voor het gewone werk. De Chinezen zetten als eerste een moderne overheidsbureaucratie op, met een examineringssysteem en strikte integriteitsregels, gebaseerd op de leer van Confucius. Dit systeem is nog steeds te herkennen in het Franse examensysteem, dat ook nog bij de Europese Commissie wordt gehanteerd. Dat is ook een essentieel onderdeel van de overheid door de millennia heen; strikte integriteitsregels kwamen daar ook al in voor. De Chinese overheidsorganisatie voldeed als eerste aan de kernprincipes van Webers bureaucratie: beambten die onpersoonlijk en op basis van verdiensten worden geworven, met een duidelijke hiërarchie, geen onafhankelijke politieke machtsbasis voor de ambtenaren, etc. Wat je ook ziet in China door de 6

Plato, De Staat, vertaling Koolschijn, 2009 Francis Fukuyama in zijn boek ‘De oorsprong van de politiek, 2011 8 Fukuyama, p 139 7

12/22


millennia heen, is de voortdurende wisselwerking tussen enerzijds de tendens om familieleden te benoemen en anderzijds het op merites gebaseerde systeem. Er is een voortdurende spanning door de millennia heen en thans ook weer. Die slingerbeweging is een constante in de geschiedenis. Een bijzondere positie werd ingenomen door de eunuchs. Het punt van loyaliteit en vertrouwen kent zijn prijs. Bij eunuchs werd een essentieel lichaamsdeel weggehaald. Daardoor werden ze voor de keizer betrouwbaar genoeg om de harem te bewaken. Maar ze kregen steeds vaker hoge ambtelijke functies. Een mooi voorbeeld van een eunuch met een hoge functie was Zheng He, een eunuch van keizer Yong Le. Zheng He was rond 1400 admiraal van de Chinese vloot en hij domineerde de Aziatische en Oost Afrikaanse zeeën, ver voordat Portugal en Nederland actief werden. Deze eunuchs hadden geen kinderen en geen nalatenschap, dus werden ze meer vertrouwd. De vrouwen waren veilig, en ze hadden geen eigen machtsbasis in familieverband. Deze eunuchs zaten dus dicht tegen Plato’s ideaaltypische Wachters aan, maar er was wel castratie voor nodig om ze echt Platoons te krijgen. Arabische en Turkse slavenambtenaren Ook bij de zogenaamde Mamelukken zien we dat ook weer terug. Dit zijn de slavenambtenaren uit de tijd van de islamitische overheden van de 9e t/m de 16e eeuw. Slavenambtenaren waren buitenlandse slaven, vaak gerekruteerd uit centraal-Azië, die niet werden opgeleid tot klassieke slaaf, maar werden voorbestemd voor een loopbaan in een elitekorps van hoge bestuursfunctionarissen, officieren of ambtenaar. Ze werden op basis van regels en merites geselecteerd om vervolgens topambtenaar of topbestuurder te worden. Ze kregen een eigen opleiding; ook hier gold dat ze geen eigen machtsbasis hadden en geen familie. Je zag dat het een onpartijdig, en voor de kalief een relatief betrouwbaar, korps van ambtenaren was. Wat belangrijk was in die tijd, omdat die een heel tribale organisatie hadden in hun land. Die tribes waren niet onder controle te krijgen, en daar had je de onafhankelijke korpsen voor nodig. Wat je ook hier zag, was dat de slavenambtenaren hun eigen facties en eigen partijen begonnen op te richten, en begonnen eigen groepsvorming te creëren. Zij werden een machtsbasis op zich, waardoor op een gegeven moment slavenambtenaren het rijk hebben overgenomen (o.a. in Egypte). Hier zag je, wat Fukuyama ‘hertribalisering’ noemt. De slingerbeweging van onpartijdig naar de terugkeer van de zogenaamde ’stammen’. Nieuwe ‘stammen’ werden gevormd binnen de groep van Mamelukken. Niet per se gebaseerd op familie relaties maar ze hadden wel te maken met een diepgewortelde menselijke drang om de belangen van nazaten, vrienden en cliënten te bevorderen en te beschermen tegen de belangen van een onpersoonlijk sociaal systeem. In andere woorden, niet integer gedrag is de mens helaas eigen, ook bestuurders en ambtenaren. Het is een sociale en biologische realiteit. Dit niet integere gedrag dient door middel van krachtige instituties te worden ontmoedigd. Dat is terug te vinden in allerlei discussies en codes over nevenwerkzaamheden, belangenverstrengeling van wethouders, met familiebanden of bevriende instellingen en aanbestedingen aan bevriende partijen. Maar ook partijpolitieke benoemingen en het gebruik van publieke middelen voor privé doeleinden, de bonnetjes. En laten we het onderwerp partijfinanciering niet vergeten. Integriteit Een beetje integer kan niet Wat betekent dit nu voor de huidige tijd? Ien Dales deed een soortgelijk appèl voor permanente waakzaamheid en krachtige instituties in haar beroemde rede uit 1992 voor de jaarvergadering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten9. Integriteit en het tegengaan van machtsbederf stonden centraal in haar speech. Minister Dales sprak over machtsbederf als een sluipend virus, dat zich in de structuur van de overheid kon nestelen. Dit vormt een voedingsbodem voor ambtsmisbruik. “De bestrijding daarvan vraagt meer dan een incidentenpolitiek. Het vraagt om permanente waakzaamheid van de politieke en ambtelijke top, zowel bij het rijk als bij lokale overheden”. Dit sluit dus goed aan bij trend over langere perioden.

9

Toespraak van de minister van Binnenlandse Zaken, drs C.I. Dales, op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 12-‐13 juni 1992 te Apeldoorn 13/22


De volgende artikelen zijn verplichte literatuur in het vak ‘de overheid als arbeidsorganisatie’ aan de 10 Universiteit van Amsterdam: ‘Het ongelijk van Ien Dales’ van professor Bovens en ‘Het gelijk van Ien Dales’ 11 van Karssing en Hoekstra . Bestudering van beide artikelen brengen mij tot de conclusie dat de waarheid zoals vaker het geval is - in het midden ligt: Ien Dales had zowel gelijk én ongelijk. Een paar elementen licht ik hier uit. Allereerst de woorden waarmee minister Dales de speech afsloot, met het binaire karakter van integriteit (een beetje integer kan niet). Je bent integer of niet. Na tweeëntwintig jaar heb ik de opvatting, dat deze stelling niet echt kan houden. Het is echt wel duidelijk, dat het begrip integriteit in de loop der jaren is veranderd. Wat toen geen issue was m.b.t. integriteit is het nu wel; bijvoorbeeld bonnetjes, hoge restaurantrekeningen etc. Maar ook het punt over nevenwerkzaamheden, de draaideurconstructie etc. waren twintig jaar geleden geen issues. Daarnaast is het niet alleen dat het in de tijd verandert, het verandert ook van plaats tot plaats. Want in Nederland worden we niet geacht als ambtenaar ook een bedrijf er naast te houden; internationaal gezien hebben ministers of topambtenaren vaak wel een baan er naast als CEO. Dat wordt elders volstrekt normaal gevonden; integriteit verschilt echt per plaats. Het begrip integriteit is dus een elastischer begrip dan door Ien Dales geschetst. Het is de voormalig minister vergeven; ik denk dat het een retorisch aardigheidje was om het zo te noemen. Permanente waakzaamheid – systematische corrumpering? Belangrijker zijn de oproepen – zoals minister Dales deed- tot permanente waakzaamheid op het gebied van integriteit op basis van de constatering dat er een systematische corrumpering van de samenleving en de politiek ambtelijke verhoudingen zou kunnen optreden. Ook al is er weinig reden om te veronderstellen dat het in Nederland bergafwaarts gaat met integriteit, de geschiedenis leert ons dat het niet van zelf spreekt dat dit ook het geval zal blijven. Terugval is mogelijk. Zijn er bewijzen voor hoger risico van systematische corrumpering? Ik heb ze niet waargenomen, maar ik heb wel veel incidenten gezien. Ook al staat Nederland achtste in de lijst van Transparency International als 12 een van de minst corrupte landen ter wereld , op dit terrein kunnen we niet achterover leunen. De integriteits incidenten zijn er allemaal één teveel en ik zie er nog steeds erg veel. De integriteitsincidenten van wethouders, de NZA, de kwestie van het COA, Vestia, de Schiedamse burgemeester, een voormalig staatssecretaris van Defensie die zijn eigen gedragscode over relaties op het werk schond. Dat zou een eunuch niet zo snel overkomen! Zo kan ik nog wel even doorgaan. Bovendien zijn er aanwijzingen dat in tijden van grote bezuinigingen, reorganisaties en economische recessie de integriteit onder druk kan komen 13 te staan . Het is derhalve van vanuit historisch én hedendaags perspectief van belang dat integriteit permanent hoog op de agenda van bestuurders en ambtenaren staat. Integriteit in de praktijk Wat is er afgelopen jaren na de oproep van Dales op dit terrein gebeurd? Erg veel: gedragscodes, klokkenluidersregelingen, vertrouwenspersonen, Commissie Integriteit Overheid, Onderzoeksraad Integriteit Overheid, het Adviespunt Klokkenluiders, het voorstel voor een huis voor de klokkenluiders en ontelbare seminars. Het integriteitsbeleid is zeer breed. Een van de elementen – hoe om te gaan met klokkenluiders – wil ik desalniettemin uitlichten vanwege de actualiteit. 10

Bovens, M., Het ongelijk van Ien Dales, Bestuurskunde 2006-‐1 Karssing, E., Hoekstra, A., Het gelijk van Ien Dales, in Kok en Van der Maas, Zuiver op de graat, 2006 12 Transparency International, Corruption Perceptions Index, 2013. Nederland staat op 8e plaats van minst corrupte landen. 13 Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector & CAOP Research, Invloed van de bezuinigingen op integriteitsbeleid, Een verkennend onderzoek binnen de (semi-‐) publieke sector drs. A. Hoekstra, drs. Y. Hoogeveen, mr. M. Zweegers 11

14/22


Het blijkt dat een goede klokkenluidersregeling een niet-voldoende, maar wel noodzakelijke voorwaarde is 14 voor een integere overheid . De ervaringen die we hebben met klokkenluiders brengt ons in contact met de donkere kant van de overheidsorganisatie. Het is een gebied vol dilemma’s tussen loyaliteit en integriteit. De kapotte landmijnen, de fraude bij de Europese Commissie, de bouwfraude, de verkeerde veroordeling in de Schiedammer Parkmoordzaak waren nooit aan het licht gekomen zonder klokkenluiders. De uitspraak van het Centrale Raad van Beroep van 23 december 2010 over de zaak Spijkers geeft geen fraai beeld van hoe 15 de overheid omgaat met klokkenluiders . Ik schaar me dan ook aan de zijde van de vele praktijkmensen en wetenschappers die pleiten voor een sterkere klokkenluidersregeling in Nederland. We moeten klokkenluiders koesteren! Er zijn inmiddels een aantal stevige stappen in de goede richting gezet. De klokkenluidersregeling is sinds 2010 verbeterd. De instelling van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en het Adviespunt Klokkenluiders zijn daarnaast goede aanvullingen. Het wordt wel tijd nu snel door te pakken 16 met het voorstel van Kamerlid Van Raak e.a. voor het oprichten van een ‘Huis voor klokkenluiders’ . Maar wel op een verstandige manier. Het vermengen van het private domein en het publieke domein is daarbij onverstandig om juridische redenen, maar ook omdat integriteit in de private sector iets heel anders is dan integriteit in de publieke sector. Het zijn niet dezelfde morele kaders. Samenvatting en conclusie Samenvattend: Ien Dales had mijns inziens geen gelijk in haar binaire opvatting over integriteit, maar dat interpreteer ik als een retorische aardigheid, om de achterliggende boodschap kracht bij te zetten. Duidelijk is dat integriteit sterk afhankelijk is van tijd, plaats en persoon. Een systematische corrumpering herken ik gelukkig niet. Ien Dales had wél gelijk met haar oproep tot permanente waakzaamheid op het terrein van integriteit. In de geschiedenis van staatsvorming zijn veel gevallen bekend van terugval naar een niet integere overheid. Ook in de huidige overheidsorganisaties komen nog steeds te veel integriteitschendingen voor. Dit rechtvaardigt een permanente alertheid op dit terrein en het blijven agenderen van het onderwerp alsmede het investeren in sterke instituties. De stappen die afgelopen 22 jaar zijn gezet, momenteel culminerend in versterking van de instituties die zich richten op klokkenluiders, waren noodzakelijk. Een oud Chinees gezegde luidt: elke lange reis begint met een eerste stap. Het is de grote verdienste van voormalig minister Dales dat zij tweeëntwintig jaar geleden deze eerste stap heeft gezet. Maar het is afgelopen jaren echter ook duidelijk geworden, dat je er niet komt met alleen structuurmaatregelen, instituties, regels en codes. Ook de zogenaamde zachte –cultuur - kant is van belang. Die horen elkaar aan te vullen en dat betekent: communiceren! Dat is er bij veel overheidsorganisaties ingeschoten afgelopen tijd. Ik heb daar begrip voor, gezien de relatief beperkte omvang van het probleem en de andere prioriteiten zoals bezuinigingen, reorganisaties etc. Maar er is wel onderhoud nodig. De tijd breekt nu wel weer aan om er een stevige communicatie impuls aan te geven. Politiek ambtelijke verhoudingen De leerstoel behandelt ook de politiek ambtelijke verhoudingen. De keizer en de eunuch hanteren als metafoor hiervoor is natuurlijk oneerbiedig. Het punt dat ik er echter mee wil maken is dat vertrouwen en loyaliteit een prijs hebben. Bepaalde essentiële lichaamsdelen werden destijds bij de eunuchs weggehaald om maximale loyaliteit en vertrouwen te kunnen genereren. Het hedendaagse ambtenarenrecht kent gelukkig veel geciviliseerdere equivalenten. Bijvoorbeeld de inperking van de vrijheid van meningsuiting. Ik kom hier later op terug. Ik kan natuurlijk een executive summary geven van het boek dat ik eerder dit jaar heb gepubliceerd, maar dat doe ik maar niet. Ik pak een paar thema’s op waar de studenten de meeste interesse in toonden. 14

Nadruk op regels en procedures zijn niet toereikend. Een cultuur van integriteit is niet alleen met behulp van regels te verkrijgen. 15 Centrale Raad van Beroep, 23 december 2010, 09/5689 AW en 09/5999 AW. 16 Voorstel van wet van de leden Van Raak, Heijnen, Schouw, Van Gent, Ortega-‐Martijn en Ouwehand, houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders), Tweede Kamer der Staten-‐Generaal, 2012. 15/22


Algemeen Mijn belangrijkste bevindingen op het terrein van politiek ambtelijke verhoudingen die ik afgelopen jaren heb opgedaan bevatten goed en slecht nieuws. Het slechte nieuws is dat er op macroniveau – tussen het politieke domein en het ambtelijke domein in algemene zin- sprake is van een afnemend wederzijds vertrouwen en tanende loyaliteit maar vooral een afnemend wederzijds respect. Het ‘bureaucrat bashen’ blijft onverminderd in de mode. Politici die zich respectloos uitlaten over ambtenaren, ondermijnen de samenwerking tussen beide domeinen, ze ondermijnen daarnaast de positie van de overheid op de arbeidsmarkt en tasten daarmee het vertrouwen in de overheid aan. Ik ben de afgelopen jaren getroffen, dat er weinig begrip is, ook soms bij ministers, voor het feit, dat wat de ambtenaren doen gestold politiek primaat is uit het verleden. Het is misschien goed om daar eens op te reflecteren. Want bijna alles wat gebeurd, is het resultaat van enige politieke beslissing geweest van een paar jaar geleden, ofwel geïnitieerd door de Kamer, ofwel door een minister. Dat er een kluwen van regelgeving is, moet men niet de ambtenaar verwijten. Men moet het partijgenoten en andere politici uit het verleden verwijten, die al die dingen hebben opgestapeld aan beleid. Het goede nieuws is dat de politiek ambtelijke verhoudingen zélf tussen de ministers en de ambtenaren relatief verbeterd zijn als je het vergelijkt met 14 jaar geleden, toen ik onderzoek deed voor mijn dissertatie (‘De prijs van het politiek primaat’). Dit betekent niet dat de overheid beter is gaan functioneren; het gaat puur over de politiek ambtelijke verhoudingen. Veertien jaar geleden was een periode dat het herstel van het politiek primaat moest worden bereikt. De sterk negatieve tendens die ik destijds in mijn proefschrift signaleerde, is nu niet of nauwelijks meer te vinden. In die tijd sprak men regelmatig over de indekcultuur, ambtenaren die werden geslachtofferd, met alle negatieve gevolgen van dien. Die sfeer is thans niet meer te herkennen. Het wederzijds vertrouwen en de wederzijdse loyaliteit zijn in het algemeen en zeker in het internationaal perspectief goed te noemen, al zijn er altijd incidenten en uitzonderingen. Er is sprake van een opgaande lijn die overigens wel kwetsbaar is. Ook zijn de verhoudingen rond contacten van ambtenaren met Kamerleden wat versoepeld. Er is sprake van een hoge mate van complementariteit. De politiekambtelijke verhoudingen kennen uiteraard veel variatie, afhankelijk van de personen in kwestie en natuurlijk zijn er uitzonderingen en incidenten, maar de variatie lijkt zich af te spelen binnen een gezonde bandbreedte. Dus verwacht geen grootse visies en meeslepende aanbevelingen wat er moet veranderen. Het gaat redelijk goed. Zeker in internationaal vergelijkend perspectief. Fine tuning hier en daar is nodig. Er zijn hier en daar incidenten, maar in het algemeen is het onderling vertrouwen groot. Het meest plausibele scenario in mijn ogen is, dat het algemene politiek-ambtelijke klimaat ruiger zal worden, met meer snelheid, spanning en hectiek onder invloed van een hectischer combinatie van (sociale) media en parlement. Het wordt nooit meer zoals vroeger. ‘Bureaucrat bashing’ zal eerder toenemen dan afnemen. Ik verwacht meer pogingen om partijpolitieke benoemingen te doen, zeker als er meer ‘nieuwkomers’ in de regering komen. Ik verwacht hiervan weinig effect, vanwege de vele matigende factoren, zoals de ABD procedures en het coalitiesysteem, dat zorgt voor checks and balances. Een incrementele gang naar kabinetsvorming is te verwachten. Dat heeft ook te maken met de noodzaak heel snel te leveren, mee te doen aan ‘spinning’, daarop te reageren. Dat snelle publiciteitsspel dat heel dominant is, moet door iemand geregeld worden. De vraag is of men de topambtenaren hiermee wil belasten of laat men dat een soort gespecialiseerd kabinet doen. Ik denk dat dat laatste een langzame trend zal zijn. Maar er zitten wel belangrijke voorwaarden aan. Het moeten geen hele grote kabinetten worden, zoals bij de Europese Commissie of in België. Het moeten kleine, relatief jonge mensen met lage schalen zijn, die zich met een beperkt deel bezighouden en niet op de stoel van het beleid gaan zitten. De vraag is echter hoe zich dit zal ontwikkelen. Ik verwacht dat er weer meer bewindslieden zullen komen, al is het een beperkt aantal. De kans is immers groot dat er in de toekomst weer meer dan twee partijen nodig zullen zijn in een coalitie. 16/22


Dit verandert de numerieke situatie zodanig dat er meer ‘poppetjes’ te verdelen zullen zijn. Mijn verwachting is dat ze meer staatssecretarissen zulle aanstellen. Mijn inschatting is dat de meest plausibele ontwikkeling is dat we –in een hectisch wordende tijd- een relatief rustige toekomst tegemoet gaan binnen acceptabele bandbreedtes. Toch is een meer ingrijpend scenario niet uit te sluiten, waarin bijvoorbeeld onder druk van een groot politiek-ambtelijk incident en/of een bepaalde constellatie van partijen, een mix van ontvlambare karakters, wat onbesuisde politieke en ambtelijk reacties een revival ontstaat van het herstel van het politiek primaat. Het is derhalve plausibel en kwetsbaar. De onstuimige ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk is daar een voorbeeld van. Partijpolitieke benoemingen (‘hertribalisering’). Het beeld dat uit het onderzoek ten tijde van Rutte 1 plaatsvond voren komt is, dat het iets is van alle tijden. Wat men wel ziet is dat de VVD hieraan is mee gaan doen. Hier zijn duidelijke aanwijzingen voor. Er zijn echter verschillende gradaties van beïnvloeding. Met het selecteren van goede mensen en deze in een procedure plaatsen is niets mis, omdat de pool om uit te kiezen groter wordt. Daar waar het gaat om het omkeren van de bewijslast, of het doordrukken van kandidaten met de juiste partijkleur wordt het een oneigenlijke beïnvloeding. In het onderzoek heb ik echter –in den brede- wel aanwijzingen aangetroffen voor het oneigenlijk beïnvloeden van de benoemingsprocedure. Gelukkig blijven dit incidenten en zijn er genoeg topmensen benoemd die geen partij hebben of een andere kleur dan die van de minister. Er zijn dus veel gradaties en er zijn ook veel matigende factoren, waardoor men zich niet veel zorgen hoeft te maken. Toch is terughoudendheid en zelfbeheersing aan de partijpolitieke kant hier van belang. Men kan er ook in doorslaan. De neiging is er natuurlijk wél; de ‘hertribaliseringsneiging’ heeft er in de verste toe geleid dat er bij elke nieuwe regering een paar duizend topambtenaren moeten verdwijnen en er mensen worden binnengehaald van de partij die gekozen is. In een groot aantal landen zie je dit uit de hand lopen. Zelfbeheersing is derhalve nodig. Vrijheid van meningsuiting. De twitterambtenaar. Het volgende onderwerp sprak erg tot de verbeelding van mijn studenten. Dat gaat over twitterambtenaren en de vrijheid van meningsuiting. Dit is weer een mooi voorbeeld van een recht dat sterk is beperkt voor ambtenaren. Iedereen herinnert zich nog wel dat de Gemeente Groningen een medewerker van het stembureau heeft geschorst, omdat deze medewerker op Twitter had gezegd dat ze er moeite voor moest doen om geen PVVstemmen te laten verdwijnen. Ook politiechef Dijksman kwam in opspraak door negatieve uitlatingen over de PVV en andere ongenuanceerde uitlatingen. De druppel die de emmer deed overlopen was dat Huisman twitterde na de dood van een stel uit Meppel dat het vast een geval van huiselijk geweld was, terwijl het ging om een koolmonoxide vergiftiging. Dit leidde tot voorwaardelijk ontslag. Zeer recent werd Veiligheid & Justitie ambtenaar Yasmina Haifi geschorst na een Tweet over ISIS. Deze voorbeelden hebben het karakter van forse stommiteiten in de omgang met sociale media. Het belangrijkste terugkerende element hierbij is een onervarenheid met het karakter van de sociale media. Ambtenaren en bestuurders hebben de indruk dat ze een gesprek ‘en petit comité’ voeren, terwijl ze onvoldoende besef hebben dat ze in werkelijkheid een massamedium hanteren, waarbij potentieel de hele wereld meekijkt. En waarvan de informatie ook niet meer verdwijnt. Hoe hiermee om te gaan? De regels zijn in wezen niet anders voor de fysieke wereld dan voor de virtuele wereld. Waar je vroeger als ambtenaar niet geacht werd om op de TV het kabinetsbeleid te bekritiseren, zo wordt er ook verwacht dat je niet op je blog het kabinetsbeleid aanvalt. Dus eigenlijk zijn de regels niet anders, maar onervarenheid met de unieke combinatie van kenmerken van sociale media – snelheid, massaliteit en toegang, diversiteit in vormen en onderlinge verbondenheid - zet de regels wel op scherp.

17/22


Wat zijn dan die regels? In het algemeen zijn deze samen te vatten met de mooie integriteitsregel ‘Don’t be stupid!’. In minder tot de verbeelding sprekende termen: ‘goed ambtenaarschap’. Centraal daarbij staat artikel 125a van de Ambtenarenwet, het gaat hierbij om de functioneringsnorm: ‘De ambtenaar dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.’ 17

Ook de zogenaamde Aanwijzingen externe betrekkingen rijksambtenaren zijn relevant: ‘Ambtenaren vertegenwoordigen de minister in contacten met derden; zij handelen of spreken als zodanig niet voor zichzelf. De ambtenaar dient zich van zijn positie als zodanig bewust te zijn.’ In de jurisprudentie is een aantal criteria ontwikkeld die nuttig zijn in dit verband. Die zijn Inmiddels opgenomen in Aanwijzing no 15. Allereerst is de vraag hoe ver je als ambtenaar van het beleid afstaat. Een ambtenaar van het ministerie van Defensie kan best Twitteren over het verkeersbeleid in zijn gemeente, maar zijn privé mening spuien over de een Missie in Afghanistan is duidelijk de gevarenzone betreden. Hoe dichter je bij de minister staat of hoe dichter op ’het dossier’ des te risicovoller het wordt. Ten tweede is de volgende vraag van belang: Hoe politiek gevoelig is een issue? Twitteren dat je net een interessant congres hebt bijgewoond is niet zo gevaarlijk, maar op Facebook zetten dat ISIS een zionistisch complot is, is niet handig. Ook speelt de vraag of eventuele schadelijkheid ten tijde van de uitspraken te voorzien was geweest. En relevant zijn de ernst en duur van de problemen voor de dienstverlening van de ambtenaar of de openbare dienst. De toonzetting is van belang: hoe ‘assertief’ is iets gemaild of getwitterd? Ook speelt de timing een rol. Vlak voor een debat in de Tweede Kamer nog even een bericht op Twitter zetten die veel politieke dynamiek teweeg brengt is niet handig. Tenslotte is het gekozen medium een belangrijk criterium. Kies je voor een ingezonden stuk in het NRC of kies je voor een technische verhandeling voor insiders in een vakblad? Een handig overzicht van caveats en hulpmiddel voor ambtenaren voor online activiteiten is de publicatie ‘Uitgangspunten online communicatie 18 Rijksambtenaren .’ Deze factoren zijn in de jurisprudentie redelijk uitgekristalliseerd voor de tijd van de ‘krant en de typemachine’. Niet op alle fronten is het duidelijk wat dit nu betekent voor ambtenaren die actief zijn op sociale media. De dynamiek rond sociale media is nl. anders dan de dynamiek van een goed gesprek onder vrienden. Dat vond ook de rechter in de een aantal uitspraken. ’t Hoff geeft daar in haar afstudeerscriptie 19 ‘Geen betere censuur dan zelfcensuur’ een mooi overzicht van . In de zaak Blogspot concludeert het Hof Amsterdam dat door gebruik te maken van het internet doelbewust wordt gekozen voor een medium met een groot potentieel publieksbereik, vergelijkbaar met televisie. Een andere interessante zaak staat bekend als ‘Hyves is geen huiskamer’. De politierechter concludeerde, dat een afgeschermd blog op Hyves niet te vergelijken is met een opmerking in een huiskamer. Het Hof Leeuwarden en de Hoge Raad deden uitspraak in deze smaadzaak. Degene die de opmerkingen op Hyves had geplaatst had haar contacten moeten vertellen dat ze geheimhouding verwachtte en dat de geblogde informatie niet verder verspreid mocht worden. 20 Zoals ’t Hoff stelt is online (tele)communicatie een nieuwe methode waarvan de gebruikers wel voordelen (snel en gemakkelijk) kennen, maar niet de nadelen (eeuwig en niet echt privé). Online communicatie via sociale media kenmerkt zich door de vluchtigheid van een gevoel of gedachte. Meningen zijn dan vaak minder weloverwogen en feitelijk geuit zonder uitgebreid stil te staan bij het idee dat het voor de eeuwigheid

17

Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, Ministerie van Algemene Zaken, 1998. ‘Uitgangspunten online communicatie Rijksambtenaren, Voorlichtingsraad, Ministerie van Algemene Zaken, 2010 19 ’t Hoff, 2011. 20 t Hoff, Geen betere censuur dan zelfcensuur. Vrijheid van meningsuiting in sociale media voor privémeningen van ambtenaren, scriptie Staats-‐en bestuursrecht Universiteit Leiden, 2011, pag. 49. 18

18/22


vastligt en soms door iedereen kan worden gezien. Dit kan impact hebben op de factoren die worden genoemd in Aanwijzing 15. Met andere woorden, online communicatie kent nogal wat eigenaardigheden die zich soms zo snel ontwikkelen dat het moeilijk bij te houden is. De stelling dat de kaders helder zijn gaat schuiven vanwege deze eigenaardigheden. De komende jaren zijn meer fascinerende incidenten te verwachten. En we kunnen interessante uitspraken verwachten in de jurisprudentie die het snijvlak privé en werk gerelateerd aan online communicatie en vrijheid van meningsuiting verder zullen inkaderen. Goede omgang met sociale media dient een standaard onderdeel te worden van professioneel ambtelijk vakmanschap en daarop zou de overheid veel meer dan nu met een gericht cursusaanbod op in moeten spelen. Het tempo van de ontwikkeling vereist immers verhoogde ambtelijke alertheid zowel op de bedreigingen als op de vele kansen. Men moet bedenken, dat met de komst van een nieuwe generatie, er over een paar jaar misschien wel tachtigduizend twitterende ambtenaren zijn. Deze moeten wel weten: ‘don’t be stupid’. Daarnaast staan alle regels wel ergens op papier, bijvoorbeeld in de Aanwijzingen en de ‘Uitgangspunten Online communicatie’ van Algemene Zaken, maar dit is veel te low profile. De casus van de V&J ambtenaar is mooie aanleiding om het document te upgraden naar een gedragscode en er hoger profiel aan te geven en dit goed te communiceren! Samenvatting en conclusies Mensen die hadden gehoopt op een spectaculair afscheid met sweeping statements over systeemaanpassingen zullen teleurgesteld zijn. Er is geen grote urgentie voor grootse en meeslepende aanpassingen in de integriteit en de politiek ambtelijke verhoudingen. Finetuning zou ik hooguit zeggen. Mijn belangrijkste boodschap is, dat er een biologische neiging is tot nepotisme, hertribalisering en ander niet integer gedrag. Er zijn sterke instituties nodig om dat tegen te gaan. Ik ben het dan ook met Fukuyama en Dales eens: corrumpering ligt altijd op de loer. Dus ook als er nu geen groot probleem is met integriteit dan mogen we dat nooit als vanzelfsprekend ervaren. Dat geldt ook voor de politiek ambtelijke verhoudingen; hertribalisering in een moderne vorm ligt ook altijd op de loer. Er moeten sterke instituties zijn om dat tegen te gaan. De belangrijkste strekking van een paar aanbevelingen: • Aan de politiek: wees alert op partijpolitieke benoemingen. Houd de merites als basis. Het is nu geen groot probleem, maar wees alert en beheers jezelf. • Koester de klokkenluider. Zij hebben helaas een belangrijke rol te spelen. Politiek: pak pragmatisch door op het wetsvoorstel van het huis voor de klokkenluiders. • Ambtelijke leiding overheidsorganisaties: doe meer aan communicatie op alle niveaus op het integriteitsbeleid. • Waar het gaar om vrijheid van meningsuiting en de twitterambtenaar: verhoog het profiel van de handreiking naar een gedragscode en vooral communiceer hier nog meer over! Gelukkig wil ik afsluiten met de algemene conclusie: dat er -zeker in internationaal vergelijkend perspectiefnog steeds veel wederzijds vertrouwen en loyaliteit in ons systeem is. Dus ik zie geen reden om van de ambtenaren weer eunuchs te maken. Het was een grote eer om de Ien Dales leerstoel te bezetten. Ik heb er van genoten. Uiteraard wil ik de UvA en de Stichting Ien Dales Leerstoel bedanken. Evenals de sponsoren ABP en Loyalis. Maar vooral ook het CAOP en met name Loes Spaans voor de fantastische facilitatie van de leerstoel. Alexander de Becker voor de uitstekende samenwerking in deze duobaan! En de studenten waar ik veel van geleerd heb!

19/22


Reflectie op de inleidingen door prof. dr. André Knottnerus, voorzitter Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Prof. Knottnerus merkt op, dat afscheidscolleges zijn gebaseerd op langdurige studie en gerijpte inzichten; vaak met handreikingen voor de toekomst. Zij moeten neerslaan bij de relevante doelgroepen. Het is niet de bedoeling dat er een derde opstaat die de inhoud zal weerspreken. Maar tegenwoordig maken we mee, dat als de wetenschap heeft gesproken, het (maatschappelijke) debat begint. Spreker is van oordeel, dat beide hoogleraren recht van spreken hebben en recht door zee zijn. In de nagalm van de inleidingen wil spreker op drie onderwerpen wat opmerkingen plaatsen. • Een te grote overheid moeten we niet hebben. Maar bij tijd en wijle horen we geluiden, als zou de ambtelijke dienst een hinderlijke kostenpost zijn. Die zou dan ook steeds als eerste in aanmerking moeten komen om ruimte maken voor hogere prioriteiten. Natuurlijk moet men streven naar een niet onnodig dure en efficiënte overheid. Beide hoogleraren hebben hiertoe in hun loopbaan veel verantwoordelijkheid genomen. Zij zullen derhalve beamen, dat diegenen die zich dagelijks inzetten voor een goed functionerende overheid, in het perspectief van steeds meer doen met minder, veel respect verdienen. Daarnaast is het eenzijdig, discutabel en riskant alleen het kostenaspect als leitmotiv te kiezen. Eenzijdig, omdat in een moderne rechtstaat een hoogwaardige ambtelijke dienst ook gezien moet worden als investering voor maatschappelijke meerwaarde. Discutabel, omdat de Nederlandse overheid klein is gebleken uit internationaal vergelijkend onderzoek. Riskant, omdat overheidswerk steeds complexer wordt, en aantrekkelijk moet zijn en blijven voor talentvolle mensen. Dat gaat niet zo makkelijk in de context van negatieve beeldvorming. Ook riskant, omdat onvoldoende doordacht inkrimpingen, achterblijvende versterkingen op vitale terreinen en moeilijk in te halen achterstanden kunnen opleveren. Zie het debat over de ontwikkeling van het Defensie-apparaat. Bij redesigns, waarvoor de sprekers zeer interessante gedachten hebben neergelegd, moet steeds worden nagedacht over de door politiek en samenwerking gewenste functionaliteiten. Een belangrijke vraag hierbij is –naast de ontwikkeling in Europese regelgeving-, hoe de komende tijd het verstandigst om te gaan met onze openbaar bestuurlijke capaciteit, in een periode van toenemende decentralisatie, met overdracht van verantwoordelijkheden naar gemeenten. Kan men effectieve arrangementen ontwikkelen om nationale expertise ten behoeve lokale processen te delen. En dat ook te doen op de gebieden van toezicht en kennisinfrastructuur. En hoe te bevorderen dat op lokaal niveau ambtelijke vaardigheden worden ontwikkeld om niet alleen te reguleren, maar ook om burgerinitiatieven te faciliteren en ruimte bieden (waar ook de WRR en ROB adviseert). Spreker wil in het licht van de thematiek van vandaag ook wijzen op de verkenning van de WRR ‘Het gezicht van de publieke zaak’. Hierin wordt gesteld, dat vaak wordt gesproken over het openbaar bestuur, maar zelden wordt de aandacht gericht op het openbare karakter van dat bestuur. Het accent is komen te liggen op het controlerende aspect; maar het bindende- en pluralistische aspect verdient eveneens zorg. Dit zou meer dan nu op de agenda moeten komen. • Voorts verwijst spreker naar het genoemde aspect van een niet gepolitiseerde ambtelijke dienst. De democratische rechtstaat steunt op een ambtelijke dienst, die niet alleen hoogwaardig en ambitieus is, maar ook geen traditie van politiseren kent. De opvatting prevaleert nog steeds, dat voor de benoeming op[ alle niveaus kwaliteit en geschiktheid bepalend moeten zijn en niet het behoren tot een bepaalde politieke partij. Daar waar de politiek de samenleving dient door verantwoording te nemen voor lastige normatieve, partijdige keuzes, moet de overheid in haar beleidsvoorbereiding en –uitvoering gelijkelijk geloofwaardig en herkenbaar zijn voor alle burgers en onpartijdig zijn. Hier ligt een belangrijke complementariteit. Het gaat om de op de lange termijn gerichte countervailing power, die in een niet gepolitiseerd openbaar bestuur geleverd moet worden in de context van korte termijn druk. Daar heeft de politiek mee te maken en daar zit een enorme missie voor het openbaar bestuur. De titel van het boek van Roel Bekker (‘Marathonlopers rond het Binnenhof’- 2012) sluit hierbij aan. Bovendien is de beste kwaliteit voor ambtelijke topfuncties alleen gegarandeerd als er breed geworden wordt onder alle Nederlanders en niet alleen onder de enkele procenten die lid zijn van een politieke partij. Dit hoort ook voor de politiek in bredere zin op de agenda te staan. Dhr. Nieuwenkamp heeft eerder aangegeven –op 20/22


basis van onderzoek- dat het met politisering van de ambtelijke leiding in Nederland zo’n vaart niet loopt, maar dat men wel alert moet zijn, omdat de druk er wel is. Wat de impact van een gepolitiseerde ambtelijke dienst kan men bijvoorbeeld zien in de Verenigde Staten; de presidentswisseling ClintonBush bracht gelijk een verandering teweeg in het directoraat van het Centers for Disease Control (CDC) in Atlanta. Dit leidde ook tot een aanpassing van de content van hun website m.b.t. aspecten van geboorteregeling. In de Nederlandse verhoudingen zou dit niet denkbaar zijn. Laten we dit zo houden. • Ten slotte wijst spreker op het belang van een goede kennisinfrastructuur voor het openbaar bestuur, zoals ook door Roel Bekker aangegeven. Zonder gedegen onderwijs, werkend leren en onderzoek komt er weinig terecht van ‘de lerende overheid’. Dat is niet alleen een kwestie van attitude, bewustzijn en goede processen, maar ook van investeren en structureel inbedden van expertise. De WRR brengt vandaag een rapport uit, dat is gericht op de gedragswetenschappen. Expertise om burgergerichte overheidsinterventies effectiever en doelmatiger te maken. Er zit veel tussen bescheiden voorlichting en strikte regulering in. Dit past in het belang van het versterken van de kennisinfrastructuur. Hiervoor zou ruime aandacht moeten zijn; gelet op de grote verantwoordelijkheden en bedragen die onder het openbaar bestuur vallen. Hier valt –op eigen wijze en naar proportie- een vergelijking te maken met de medische sector, en met erkenning wat er al gebeurt bij kristallisatiekernen als het CAOP en de NSOB, met hun netwerk van academische relaties. Spreker rondt af met de opmerking, dat de beide hoogleraren vandaag in dat netwerk hun ‘footprints’ achterlaten, als baken voor nieuw te nemen stappen en met de uitdagingen die zij op tafel hebben gelegd, waar men -in de nagalm- goed over moet nadenken en vervolgens op moet doorpakken. Vragen/discussie met de aanwezigen. Desgevraagd door de aanwezigen stelt prof. Bekker, dat naar zijn oordeel met relatief weinig ambtenaren toch een grote vuist kan worden gemaakt. Spreker verwijst hierbij naar de stelselherziening zoals door dhr. Hoogervorst gerealiseerd; hetgeen beleidsmatig een majeure ingreep betrof. Het ging hier om minder dan vijftig ambtenaren totaal. Pim Fortuyn ging er nog vanuit, dat door de decentralisering en de EU nauwelijks ambtenaren (tussen 500 en 800) meer nodig waren. Hiervan is niets terechtgekomen. De EU-ambtenaren zijn wel gegroeid in aantal (50.000 ambtenaren). De grote omvang van de beleidskernen hier wordt wel eens verdedigd, omdat men voortdurend in de slag moet met de Europese ambtenaren. Er is op dit vlak nog geen sprake van een nieuwe volgroeide verhouding. Dit geldt ook voor de decentralisatie in Nederland. Men heeft in Nederland moeite met (functioneel en territoriaal) decentraliseren. Als er iets misgaat wordt gesteld dat de minister moet ingrijpen. Prof. Nieuwenkamp merkt ter zake aanvullend op, dat als -naar zijn oordeel- Europa regels maakt, dit nationaal meer ambtenaren vergt, omdat sprake is van een intergouvernementeel traject en zij de regels maken in 28 landen. Het aantal ambtenaren zou weliswaar lager kunnen; maar opgepast moet worden voor schijnoplossingen, waarbij ambtenaren formeel in een agentschap worden geplaatst (bijv. Scandinavië). De beleidsambtenaren zijn er wel, maar minder zichtbaar. Men moet door de constructies heen kijken, omdat het er om gaat hoeveel ambtenaren echt bezig zijn met de materie. Voorts merkt spreker op, dat er wel beleidsdomeinen zijn, waar echt veertig procent minder ambtenaren zijn. In het veiligheidsdomein heeft echter een stijging plaatsgevonden. In absolute totale aantallen en getallen kan men zeggen dat er niets van de reducties terecht is gekomen; maar er is wel degelijk fors ingegrepen in diverse domeinen door de laatste paar Kabinetten. Andere domeinen zijn echter weer gestegen, waardoor het totaal netto niet zoveel uitmaakt. Men moet wel door de illusies heenkijken. Desgevraagd door de aanwezigen stelt prof. Knottnerus, dat voorstellen tot verandering van het openbaar bestuur en/of openbare dienst veelal sneuvelen in de uitvoering. Het is derhalve geen kwestie dat men in Den Haag om tafel kan gaan zitten en kan besluiten dat het moet gebeuren. Dit is vaak gebeurd en onvoldoende gebleken. Het kan ook liggen, aan hoe men plannen uitlegt aan de samenleving en een stevige en stabiele koers vaart. Men moet heel gedifferentieerd en functioneel – op basis van inhoudelijke analysemisschien ook internationaal vergelijkend- wat reel is. Men is ook afhankelijk hoe de politiek eindverantwoordelijken een policy daadwerkelijk blijven steunen. Als dat niet gebeurt, is men zeer 21/22


kwetsbaar. Het is in hoge mate een kwestie van politieke consistentie. Eigenlijk zou je er politiek op moeten kunnen scoren en dat is kennelijk het probleem. Prof. Bekker merkt aanvullend op, dat als bijvoorbeeld de reactie op een tekort aan inspecteurs is, ‘dat er iets moet gebeuren’, dit in ‘Haagtaal’ betekent, dat er dan meer inspecteurs moeten komen. Men kan zich ook voorstellen, dat men helemaal stopt, omdat de controle kennelijk geen zin heeft, of dat men een regeling aanpast. Echter, in ‘Haagtaal’ is de oplossing altijd dat er meer inspecteurs moeten komen. Voorts merkt prof. Bekker op, dat voorstellen tot verandering vaak sneuvelen, omdat niet de korte termijn wordt aangepakt, maar men vaak een heel systeem aan de orde wil stellen (bijv. door een grondwetswijziging). Hierdoor gebeurt er vervolgens niets. Spreker gelooft wel in verbeteringen van onderop. Weliswaar zijn deze niet zo spectaculair, maar kijkend naar de grote veranderingen in de laatste dertig jaar ten goede in de ambtelijke dienst, zijn deze overwegend allemaal initiatieven vanuit de ambtelijke dienst zelf geweest, zoals de oprichting van de Algemene Bestuursdienst (ABD), de wijziging van de bedrijfsvoering (Shared Service Centers) etc. We moeten het kennelijk hebben van beter management, strenger zijn, topkwaliteiten. Op wijzigingen van de overheidsorganisatie vanuit het politiek systeem kan men lang wachten. Sluiting. Prof. van der Heiden sluit de bijenkomst af, met het bedanken van de beide hoogleraren voor hun jarenlange inzet voor de Leerstoelen. Voorts reikt hij de afscheidsbundel (‘Alles voor het publiek domein’) uit aan de beide hoogleraren. De bundel is ook gepubliceerd op de website van de leerstoelen en het CAOP. Ten slotte dankt prof. Van der Heijden de aanwezigen voor de aandacht en de interactie.

-o-0-o-

22/22

Verslag afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp

Recommend Documents