Toekomst voor toekomstverkennen?

Toekomst voor toekomstverkennen ?

Een voorzichtige start binnen het veiligheidsdomein ?

Thesis Martijn Wevers, Deelnemer aan MCPM1 (2010-2011)

Naam

: Martijn Wevers

Telefoon privé : 06-51108255 E-mail privé

: [email protected]

Telefoon werk : 0592-324693 E-mail werk

: [email protected]

Studentnummer: 219017 Datum

: 12 oktober 2013

Thesis ter afronding van de opleiding Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) Begeleiding: Dr. M.J. van Duin 1

Thesis MCPM versie definitief.docx

Voorwoord Dit onderzoek vormt de afronding van de opleiding Master of Crisis and Public Order Management. Van de opleiding heb ik erg genoten. Het contact met medestudenten en een lange rij van prikkelende sprekers binnen alle leeropdrachten boden me veel plezier door de interactie, het aanreiken van kennis en de mogelijkheden om ‘realtime’ met de docenten en medestudenten te reflecteren. Het vormde ook de heel welkome afleiding in een privé vervelende periode. Na afloop van het plenaire gedeelte mistte ik de energie van de groep om - naast het werk - het onderwerp van deze thesis verder uit te diepen. Mijn bijzondere dank – en dat is geen verplichte stijlfiguur - gaat dan ook uit naar mijn decanen Menno van Duin en Erie Braakhekke, ze gaven mij beide door de combinatie van betrokkenheid en distantie de ruimte. Ruimte om mijn energie weer terug te vinden en vervolgens de steun om het onderzoek af te ronden. Ook Belinda Boere, vriendelijk maar vasthoudend, ben ik dankbaar voor het levenslijntje met de opleiding.

De verkenning naar toekomstverkennen heeft, naast de kennis en inzichten verwoord in dit stuk, ook mijn gewone werkhorizon verbreed. De diverse adviesraden had ik tot dit onderzoek minder scherp op mijn radar als mogelijke wegwijzers voor beleidstrends. Ook de interviews hebben me nieuwe inzichten gebracht. Dankzij de open houding en de gedrevenheid waarmee de respondenten in gesprekken van soms maar een uur de onderwerpen het veiligheidsdomein, toekomstverkenningen en krimp met elkaar verbonden, reikten ze me inhoudelijk nieuwe perspectieven aan. Ook nieuw was het inzicht dat de mix van de drie onderwerpen voor sommigen bij aanvang nieuw was, maar ook één waar velen al wel opvattingen en gedachten over koesterden. Je verwondering en gedachten over je werkomgeving meer beschouwend en los van een concreet dossier delen loont is mijn ervaring. Het biedt niet alleen nieuwe inzichten maar voegt weer een nieuw verbindingsdraadje in het netwerk toe.

Naast en na de studie is het bijzondere contact met Edith Leentvaar, Ben Wanders en ‘rode broeder’ Gert Jan Stuivenberg gebleven. Als ‘Noordelijk Syndicaat’ hebben we talloze uren als een soms vrij associërend kwartet het land doorkruist en daarbij op de studie en op elkaar gereflecteerd. Liefdevol en eerlijk tot op het bot.

2


Samenvatting Dit onderzoek is opgezet vanuit een verwondering over het publieke debat en onbekendheid met toekomstverkenningen buiten het eigen werkveld. Daarom is een kwalitatief verkennend onderzoek verricht naar een tweetal vragen en is de veiligheidsregio Drenthe gebruikt als casus. De kernvraag ‘Zijn toekomstverkenningen/visies bruikbaar en van meerwaarde als beleidsinstrument voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ?’ wordt ondersteund door de vraag ‘Heeft krimp van de bevolking voorzienbare gevolgen voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ?’ Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen wordt gebruik gemaakt van literatuur en interviews. In de literatuurverkenning zijn een viertal concepten beschouwd. Toekomstverkenning als (beleids)instrument, de verschuiving in de opvattingen van de overheid over haar rol in de maatschappij, krimp en het concept veerkracht & (zelf)redzaamheid. Op basis van de literatuur wordt toekomstverkenning relatief ruim gedefinieerd: Een toekomstverkenning is een systematische studie van wat de toekomst in petto kan hebben, doorgaans gebruik makend van wetenschappelijke kennis. Binnen het veiligheidsdomein voldoen de nodige verkenningen aan deze definitie. De operationele multidisciplinaire verkenning van de strategie nationale veiligheid en een verkenning van MCDmX. Monodisciplinair hebben Defensie en de brandweer algemene toekomstverkenningen gedaan. De witte kolom kent ook een - niet specifiek op veiligheid gerichte - toekomstverkenning. Ten slotte hebben de waterschappen zelf geen verkenning gedaan, maar wordt hun toekomst sterk beïnvloedt door het deltaprogramma, geïnitieerd op basis van verwachte klimaatveranderingen. De casus Drenthe levert door een korte literatuurscan en interviews een beeld. Krimp leidt tot een sterke teruggang in het voorzieningenniveau in kernen onder de 3000 zielen. Over de invloed hierop op sociale binding in deze kernen, als voorwaarde voor (zelf)redzaamheid, blijft voer voor discussie. Met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader worden daarmee de onderzoeksvragen beantwoord. Beide vragen worden uiteindelijk instemmend beantwoord.

Tenslotte worden nog enkele aanbevelingen geformuleerd, gericht op lezers die een toekomstverkenning overwegen.

3


Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 2 Samenvatting........................................................................................................................................... 3 1.

2.

3.

4.

Aanleiding tot het onderzoek .......................................................................................................... 5 1.1.

Inleiding ................................................................................................................................... 5

1.2.

Onderzoeksonderwerp ............................................................................................................ 6

1.3.

Onderzoeksvragen................................................................................................................... 7

1.4.

Onderzoeksopzet..................................................................................................................... 8

1.5.

Leeswijzer ................................................................................................................................ 9

Theoretisch kader .......................................................................................................................... 10 2.1.

Inleiding ................................................................................................................................. 10

2.2.

Toekomstverkenningen ......................................................................................................... 10

2.3.

De verschuivende rol van de overheid .................................................................................. 15

2.4.

Krimp ..................................................................................................................................... 18

2.5.

Veerkracht & (zelf)-redzaamheid .......................................................................................... 22

2.6.

Van vier invalshoeken naar een ordeningskader en een interviewkader ............................. 24

Resultaten...................................................................................................................................... 27 3.1.

Inleiding ................................................................................................................................. 27

3.2.

Landelijke toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein ....................................... 27

3.3.

Drenthe als Casus .................................................................................................................. 32

Conclusies ...................................................................................................................................... 37 4.1.

Toekomstverkenningen ......................................................................................................... 37

4.2.

De verschuivende rol van de overheid .................................................................................. 38

4.3.

Krimp ..................................................................................................................................... 38

4.4.

Veerkracht & (zelf)redzaamheid ........................................................................................... 39

4.5.

Kernvraag .............................................................................................................................. 39

4.6.

Steunvraag............................................................................................................................. 39

5.

Aanbevelingen ............................................................................................................................... 41

6.

Literatuurlijst ................................................................................................................................. 42

7.

Bijlagen .......................................................................................................................................... 46 Bijlage 1: Afkortingen ........................................................................................................................ 46 Bijlage 2: Vragenkader ten behoeve van interviews ......................................................................... 47 Bijlage 3: European Foresight Monitoring Network 2009................................................................. 48 Bijlage 4: Sociale veiligheid, belangen rangschikking ........................................................................ 49 4


Bijlage 5: Krimpprognoses ................................................................................................................. 53 Bijlage 6: Overzicht toekomstverkenningen en visies Multi en Kolommen; landelijk niveau .......... 57 Bijlage 7: Overzicht Drentse collegeprogramma’s en visies.............................................................. 58 Bijlage 8: regionaal risicoprofiel Drenthe .......................................................................................... 59 Bijlage 9: Lijst van respondenten ...................................................................................................... 62

1. Aanleiding tot het onderzoek 1.1. Inleiding De aanleiding voor mijn thesisonderwerp ligt besloten in een aantal elementen. Één van de decanen hield ons voor dat de kans dat een thesis tot een verandering binnen het veiligheidsdomein leidt minimaal is. Zijn stelling was dat fascinatie voor een onderwerp mede daarom je keuze voor een onderwerp mocht sturen. Als inwoner van Nederland wordt mijn handelen mede bepaald door de beslissingen die binnen het openbaar bestuur genomen worden. Hierdoor trekt binnen het media-aanbod vooral de landelijke politiek mijn aandacht. Veelal wordt het debat in de kamer gedomineerd door mediaberichten. Dit wordt wel ‘ADHD-politiek’ genoemd (de Beus, ADHD-bestuur met zijn voortdurende vernieuwing laat de publieke sector ontsporen, 2008). Mekel en Melssen(Mekel & Melssen, 2012) verwijzen naar onderzoek dat deze indruk bevestigd. Het stelt dat politici de media gebruiken als informatiebron en onderwerpen die in het nieuws zijn gebruiken voor de politieke agenda setting. De gedachte hierachter is dat politici zich persoonlijk willen profileren en dat dit het goed mogelijk is aan de hand van dossiers die al in het nieuws zijn. Dit mechanisme vormt de motor om vervolgens op basis van één of enkele schrijnende gevallen te pleiten voor aanvullend beleid, de risico- of incident regelreflex(Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, pp. 21-29). Ook binnen het veiligheidsdomein treedt dit fenomeen na incidenten vaak op en is het lastig om schrijnende gevallen te accepteren en deze keuzes te legitimeren vanuit een bredere visie op maatschappelijke ontwikkelingen. Kunnen gefundeerde toekomstverkenningen/visies als instrument wellicht meehelpen om tegenwicht te bieden? Zijn er wel toekomstvisies op het gebied van veiligheid die ingezet kunnen worden? Of worden beschikbare visies niet gebruikt omdat ze te complex zijn om ze in het medialandschap in ‘soundbites’ te kunnen inzetten? Mijn eigen werkveld ( brandweer) heeft zich vakinhoudelijk en organisatorisch ontwikkeld, maar de aandacht voor algemene maatschappelijke ontwikkelingen was tot voor kort beperkt. Het speelveld bestond circa 15 jaar geleden nog uit veel gemeentelijke, veelal individueel opererende, brandweerorganisaties (572 gemeenten in 1997, bron CBS) en rond de 40 brandweerregio’s. Inmiddels is het aantal organisaties flink geslonken en is de samenwerking binnen het brandweerdomein op landelijk niveau fors gestegen. 5


Maar ook samenwerkend was de focus tot voor kort vaak smal. Het kon voorkomen dat ontwikkelingen m.b.t. preventie nauwelijks bekend waren aan personen die zich bezighielden met de ontwikkelingen binnen het domein van operationele voorbereiding. Ook was de focus vaak naar binnen gericht en werd er, behalve met andere overheidsorganen, weinig gecommuniceerd met ‘klanten’ uit de maatschappij. Verheugend is dan ook de publicatie ‘De brandweer over morgen’ (NVBR, 2010), waarbij een richting voor de toekomst en de ontwikkeling van het brandweerveld is verwoord. Dit is gebeurd door een brede toekomstverkenning aan de hand van scenario’s te maken: ‘de strategische reis’. De toekomstverkenning is bestuurlijk omarmt en wordt binnen de brandweer gebruikt als onderlegger om deelvisies op te stellen, ontwikkelprogramma’s te sturen, etc. Daarnaast wordt de visie regionaal en lokaal gebruikt als onderlegger voor werkprogramma’s. Ook in de MCPM-opleiding was er aandacht voor scenario-denken als instrument. Gastspreker Ewald Breunesse nam ons mee in de wereld van lange termijn toekomstscenario’s zoals deze door Shell al sinds begin jaren 70 opgesteld worden om strategische keuzes te ondersteunen. Zijn bijdrage en mijn observaties en irritaties prikkelden me om de navolgende thesis te schrijven.

1.2. Onderzoeksonderwerp Vanuit bovengenoemde aanleidingen ben ik verder gaan nadenken over het onderwerp maatschappelijke ontwikkelingen en hun wisselwerking op de ontwikkeling van het eigen vakgebied. Begrenzing: het veiligheidsdomein. Uitgaande van de opleiding MCPM is het logisch om breder te kijken dan alleen de brandweer, mijn ‘bloedgroep’ binnen het veiligheidsdomein. Brede visies/verkenningen bij de andere kolommen zijn mij (nog) onbekend. De term veiligheidsdomein is gekozen om ook aandacht te hebben voor de rol van burgers, maatschappelijk middelveld en bedrijven in het denken over veiligheid. De troonrede 2013 gebruikt in dit verband het begrip de ‘participatiemaatschappij’. ‘Door maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing en internationalisering voldoen onze arbeidsmarkt en ons stelsel van publieke voorzieningen niet meer volledig aan de eisen van deze tijd. De financiële en economische crisis heeft dit eens te meer duidelijk gemaakt. De regering zet niet alleen in op toekomstige betaalbaarheid van voorzieningen, maar ook op solidariteit tussen generaties en evenwicht tussen verschillende inkomensgroepen. De onderlinge betrokkenheid is in ons land van oudsher sterk. Om ervoor te zorgen dat dit zo blijft, moeten we onder ogen zien dat publieke regelingen en voorzieningen aangepast moeten worden. Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerken informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving.’ Troonrede 2013

Is er een meerwaarde in de toepassing van toekomstverkenningen in het veiligheidsdomein? Ewald Bruinisse maakte de waarde van scenario-denken voor de strategie van de multinational Shell duidelijk. Maar, welke functie(s) hebben toekomstverkenningen binnen het openbaar bestuur en zijn ze als beleidsinstrument ook bruikbaar binnen het specifieke domein veiligheid ?

6


Regio Drenthe als casus Om het onderzoek ook in omvang te begrenzen kies ik ervoor om een veiligheidsregio als organisatorische grootheid te gebruiken om de onderzoeksvraag verder uit te diepen. Het is immers naast het nationale niveau - het tweede bij wet geregelde niveau met de specifieke taak voor de afstemming op het gebied van risicobeheersing, operationele voorbereiding en incidentbeheersing tussen de overheidsorganisaties binnen het veiligheidsdomein. Dit wordt vormgegeven in de verlengd lokaal bestuur constructie. Vanuit pragmatisme heb ik gekozen voor mijn eigen regio Drenthe als casus.

Een herkenbare trend als voorbeeld en gedachten-bepaler bij het onderzoek: krimp Om de abstracte onderzoeksvraag te concretiseren is een ontwikkeling gebruikt die al aandacht heeft binnen het medialandschap en de politiek. De interviewantwoorden over deze trend kunnen een indicatie geven over de mogelijke meerwaarde van toekomstverkenningen. Ook bij het nadenken over/ontwikkelen van een theoretisch frame kan een herkenbare trend behulpzaam zijn. Krimp is een herkenbare trend. Het verwijst naar demografische en economische veranderingen. In de demografische variant is het een – door de langzame fluctuaties in de tijd – relatief constant en goed kwantificeerbaar gegeven. Krimp verwijst naar: de teruggang van de populatieomvang; een verandering in gemiddelde leeftijd van de populatie ( ‘de vergrijzing’); verandering van de leeftijdsopbouw van de populatie (‘ontgroening’ wanneer teruggang van het percentage jongeren en jongvolwassenen wordt bedoeld).

Deze ontwikkelingen kennen een wisselwerking met economische krimp, de teruggang in beschikbare middelen. Economische krimp is minder aantrekkelijk om te gebruiken, het is aan snellere fluctuaties in de tijd onderhevig daarmee minder robuust als voorbeeld. Bovendien is het in gesprekken een al snel politiek geladen onderwerp. Bijvangst: andere relevante ontwikkelingen voor het veiligheidsdomein Krimp is waarschijnlijk niet de enige relevante trend voor het veiligheidsdomein. Uit literatuuronderzoek en interviews komen mogelijk nog andere ontwikkelingen naar voren die relevant lijken voor het veiligheidsdomein.

1.3. Onderzoeksvragen Vanuit de geschetste aanleidingen en begrenzingen vormt de beantwoording van de navolgende vraag de kern van het onderzoek:

Kernvraag: Zijn toekomstverkenningen/visies bruikbaar en van meerwaarde als beleidsinstrument voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ?

De toevoeging tussen haakjes (in Drenthe) maakt duidelijk dat naar de toepasbaarheid op de schaal van een veiligheidsregio wordt gekeken, waarbij veiligheidsregio Drenthe als casus fungeert. 7


De tweede onderzoeksvraag komt voort uit de gedachte om de maatschappelijke trend krimp als voorbeeld te gebruiken om de abstracte eerste vraag te concretiseren. Het moet helpen voorkomen dat interviews verzanden in een theoretische bestuurkundige discussie. Naar verwachting biedt het aanknopingspunten om de mogelijke meerwaarde van toekomstverkenningen voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) in te schatten. De tweede gedachte is vertaald in de navolgende steunende onderzoeksvraag:

Steunvraag: Heeft krimp van de bevolking voorzienbare gevolgen voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ?

1.4. Onderzoeksopzet Het onderzoeksonderwerp maakt, gecombineerd met mijn bij de onderzoeksstart onvolledige en diffuse beeld over het onderwerp, dat ik kies voor een kwalitatief verkennend onderzoek (Baarda, de Goede, & Teunissen, 2009, p. 100). Het verkennende onderzoek is gebaseerd op de centrale onderzoeksvraag en de bijbehorende steunvraag. Er is geen falsifieerbare hypothese geformuleerd. Wel wordt een casus gebruikt, de regio Drenthe. Literatuuronderzoek en interviews worden als onderzoeksbronnen gebruikt. Gestart wordt met een literatuurverkenning van het onderwerp om tot een theoretisch kader te komen voor het onderzoek. Ook moet het een systematiek opleveren om aanwezige toekomstverkenningen in het veiligheidsdomein te ordenen en een vragenkader voor de interviews. Na de eerste ronde van interviews kan bepaald worden of aanvullend literatuuronderzoek nodig is en/of bijstelling van de ordeningsystematiek & het interviewkader wenselijk is. Hierna volgt een tweede ronde van interviews. Op basis van de dan genomen stappen zullen de resultaten beschreven worden, gevolgd door conclusies en aanbevelingen. Initiële verkenning van het onderwerp d.m.v. literatuur --> (Concept) ordeningsystematiek& interviewkader --> 1e ronde interviews --> Aanvulling/verdieping literatuur, ordeningsystematiek & interviewkader ? (--> Verdieping en aanvulling op literatuur )--> 2e ronde interviews --> Resultaat beschrijving --> Conclusies --> Aanbevelingen. 1.4.1. Literatuurverkenning De verkenning van de literatuur is te verdelen in drie onderdelen: Toekomstverkenning als vakgebied Om een beter beeld te krijgen van dit vakgebied zijn er een aantal deelvragen die geformuleerd. De deelvragen zijn: Zijn er meerdere soorten toekomstverkenningen te onderscheiden ? Welke functie(s) hebben toekomstverkenningen in het beleidsproces ? Zijn doel en reikwijdte de toekomstverkenning van invloed op de te volgen methode van toekomstverkennen ? Zijn er – op voorhand - kwaliteitsoordelen te vellen indien verschillende soorten toekomstverkenningen bestaan ?

Literatuurverkenning naar relevante trends binnen openbaar bestuur & veiligheidsdomein 8


Hierbij wordt de relevantie bepaald door de bijdrage in het aanreiken van een denkkader bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. Onderwerpen die veelvuldig opduiken in media (openbaar bestuur) en vakpublicaties (het veiligheidsdomein) worden als trend op waarde voor het onderzoek beschouwd. Toekomstverkenningen in het veiligheidsdomein of relevant voor het veiligheidsdomein Daarbij wordt de literatuurverkenning initieel beperkt tot verkenningen op brancheniveau. Het belangrijkste argument hiervoor de mogelijke meerwaarde van de thesis voor anderen binnen het veiligheidsdomein, verkenningen op een andere schaal zijn wellicht te specifiek om veel relevantie voor andere omgevingen te bevatten. Ook de beperking van de onderzoekstijd vormt een argument: deze scope beperkt een anders zeer omvangrijke zoekopdracht. 1.4.2. Ordeningssystematiek & vragenkader De literatuurverkenning heeft als primair doel het bepalen van een denkkader voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Daarnaast moet het een ordeningssystematiek en een interviewkader opleveren om de dataverzameling van het onderzoek te structureren Of rangschikken op relevantie daarmee mogelijk is, is op voorhand niet te bepalen. 1.4.3. Interviews De interviews zullen in een tweetal ronden plaatsvinden. In de eerste ronde staan opvattingen over toekomstverkenningen en de mogelijke toepassing ervan in Drenthe centraal. Ook worden de interviews gebruikt voor het opsporen van lacunes in het tot dan toe verrichte literatuur onderzoek. De tweede ronde van interviews vindt desgewenst plaats met een aangepast interviewkader.

1.5. Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de vier theoretische concepten beschreven die gebruikt worden om de onderzoeksvraag te onderzoeken: Toekomstverkennen als vak; Vermaatschappelijking als bestuurlijke ontwikkeling; Krimp als maatschappelijke ontwikkeling en Veerkracht&(zelf)redzaamheid. In hoofdstuk 3 volgen de resultaten van de dataverzameling. Het onderzoek naar aanwezige toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein (literatuuronderzoek) en de uitkomsten van de casus Drenthe (quick-scan literatuur en interviews). Conclusies en terugkoppeling op de onderzoeksvraag volgen in Hoofdstuk 4. Het onderzoek sluit af met aanbevelingen in hoofdstuk 5.

9


2. Theoretisch kader 2.1. Inleiding Het theoretisch kader richt zich op een viertal elementen. Allereerst komt toekomstverkenning als (beleids)instrument aan de orde. De daaropvolgende paragraaf richt zich op de verschuiving in de opvattingen van de overheid over haar rol in de maatschappij. Daarna worden een aantal noties over krimp behandeld. Tenslotte volgt een belangrijk thema binnen het veiligheidsdomein; de aandacht voor een keuze op het continuüm tussen anticipatie en veerkracht. Vanuit deze elementen wordt het kader om bestaande toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein te ordenen gedestilleerd en een vragenkader ten behoeve van de interviews. Er is voor gekozen - uitgaande van verkennend onderzoek zonder een harde hypothese - de vier lijnen redelijk uitgebreid toe te lichten. Daarmee ook duidend waarom ze gebruikt zijn en om latere keuzes en conclusies compact te kunnen weergeven.

2.2. Toekomstverkenningen In EU verband werd in 2009 een inventarisatie gemaakt van toekomstverkenningen. In Nederland werden 237 stuks geteld in de periode tussen ca. 1990 en 2009, waarvan 80% in opdracht van aan de overheid gerelateerde instanties plaatsvonden (EuropeanForesightMonitoringNetwork, 2009, pp. 62-64). 181 cases zijn nader geanalyseerd (zie bijlage 3). Studies die zich richten op veiligheid zijn hierin niet aanwezig, dan wel niet als zodanig herkenbaar. Toekomstverkenningen zijn dus niet zeldzaam en worden regelmatig ingezet in diverse beleidsdomeinen. Zowel ministeries, wetenschappelijke bureaus van partijen, 2e Kamercommissies, planbureaus, adviesorganen, onderzoeksinstituten en commerciële adviesbureaus houden zich bezig met toekomstverkenningen (van Asselt, Faas, van der Molen, & Veenman, 2010, p. 42). 2.2.1. Definitie Het begrip toekomstverkenning kent geen volledig eenduidige definitie, vaak wordt ook het woord toekomstvisie gebruikt. Er zijn meer synoniemen en de scope of breedte waarmee de toekomst verkend wordt kan verschillen. In dit stuk wordt een definitie gehanteerd die kadert, maar wel recht doet aan de losse wijze waarop het begrip in de praktijk wordt gehanteerd. (van der Molen, Praktijken van een beleidsgerichte toekomstverkenning: een inventarisatie., 2010, p. 6). Ook beleidsnota’s die voor een deel een toekomstverkenning bevatten of waarin gebruik is gemaakt van toekomstverkenningen zullen worden beschouwd als ze relevant worden geacht voor dit onderzoek. 2.2.2. Soorten In de WRR-publicatie ‘Uit zicht; toekomstverkennen met beleid’ (van Asselt, Faas, van der Molen, & Veenman, 2010), wordt aan de hand van interviews en onderzoek naar 24 toekomstverkenningen een viertal ideaaltypische benaderingen van toekomstverkenningen onderscheiden.

10


Indien de toekomst als een logisch vervolg van het verleden wordt gezien, wordt stabiliteit en continuïteit op de voor de verkenning belangrijke dimensies verondersteld (een verrassingsvrije toekomst). Historische kennis vormt de basis om tot uitspraken over de toekomst te komen. In deze extrapolaties wordt veelal wel met enige onzekerheid rekening gehouden en werkt men met een bandbreedte in de voorspelling. Dit noemt men forecasting, of trendanalyse of trendextrapolatie.

Figuur 1

Indien de toekomst als cognitief onzeker wordt beschouwd, staan keuzes en de mogelijkheid van verandering centraal. De toekomst is complex en mensen en organisaties handelen op basis van verwachtingen en beïnvloeden daarmee de verwachte toekomst (reflexiviteit, opvattingen kunnen leiden tot self-fulfilling- en self denying prophecies). Ook innovatie is een belangrijk element, niet alle mogelijke toekomsten kunnen worden voorzien, maar meerdere mogelijke toekomsten worden verkend. Dit type wordt foresight genoemd.

Figuur 2

De tweede dimensie normativiteit kent ook een tweetal varianten. Indien slechts één wenselijke toekomst verkend wordt heet dit back-casting. Er wordt vanaf het ene gewenste scenario terugvertaald naar het heden om te bepalen welke handelingen nodig zijn, opdat de gewenste toekomst gerealiseerd wordt. Een voorbeeld van deze methode vormt het Deltaprogramma (er is maar één gewenste toekomst…bescherming tegen overstroming en verdroging). Ook kan men uitgaan van sociale en normatieve onzekerheid. Dan kom je tot critical futures, of een normatieve toekomstverkenning.

11


Figuur 3

In het rapport wordt geconstateerd dat in de praktijk - zoals ook in beide figuren hierboven aangeven - er ook enige overlap kan bestaan tussen de ideaaltypen. Backcasting (4stuks) en crititcal futures (1 geval) zijn relatief zelden herkenbaar. De ‘Foresight’ (10 stuks) en de ‘forecast’ benadering ( 12 stuks) zijn vaker te herkennen. Sommige onderzoeken hebben dus de genoemde overlap (van der Molen, Praktijken van een beleidsgerichte toekomstverkenning: een inventarisatie., 2010). 2.2.3. Methode De meeste verkenningen volgen eenzelfde stappenplan. Het bestaat uit literatuuronderzoek, het raadplegen van experts en één of meerdere creatieve brainstormsessies (met of zonder stakeholders). Er worden vervolgens verschillende modellen gebruikt om de gevonden informatie te ordenen. In ‘forecast’ studies wordt veelal gewerkt aan de hand van extrapolaties. In ‘foresight’ studies wordt veelal een verkenning gemaakt aan de hand van viertal toekomstscenario’s. Deze worden onderscheiden door een assenkruis, waarbij de twee belangrijkste variabelen of onzekerheden als as dimensies worden gebruikt (Nekkers, 2011). Een verkenning aan de hand van nog meer dimensies is mogelijk, maar niet gebruikelijk. In de eerste fase van een verkenning worden vaak een zestal vaste factoren rond het onderzoeksobject onderzocht. De zogenoemde DESTEP-factoren ( Demografie, Economie, Sociaalcultureel, Technologie, Ecologie en Politiek) maken het mogelijk een (toekomstige) maatschappij te beschrijven en trends te signaleren (MCDmX, 2010). Ook de geïnterviewde deskundigen gebruiken deze zes factoren. Één van de geïnterviewde deskundigen gaf aan in projecten vaak nog een zevende factor te gebruiken, namelijk ‘legislation’ (wetgeving), omdat deze bij toepassing in lokale en regionale contexten vaak ook een beperking vormt of een mogelijkheid biedt. In sommige gevallen vormt een aangekondigde verandering in wetgeving de directe aanleiding tot onderzoek.

2.2.4. Functie (s) in het beleidsproces Een toekomstverkenning vindt eigenlijk alleen plaats indien er een aanleiding is. De aanleidingen zijn vooral maatschappelijke ontwikkelingen of gewenst politiek momentum (van der Molen, Praktijken van een beleidsgerichte toekomstverkenning: een inventarisatie., 2010). Toekomstverkenningen kunnen een aantal functies vervullen in het beleidsproces. Veel hangt af van de wijze waarop tegen beleid- en besluitvorming wordt aangekeken.

12


Als beleid- en besluitvorming vooral gezien wordt als een rationeel en lineair proces wordt dit de ‘schema’ benadering genoemd. Het proces is inhoudsgericht en op zoek naar ‘zekerheden’ om tot besluitvorming te kunnen komen. Van toekomstverkenningen wordt verwacht dat zij vooral zekerheden of minstens een ‘sterk verhaal’ bieden, waarop beleid gebaseerd kan worden. Dit wordt het ‘speaking thruth to power’ perspectief genoemd (van Asselt, Faas, van der Molen, & Veenman, 2010, pp. 49-52). Ze dienen voor het creëren van draagvlak voor een politieke kwestie of beleidsinterventie. Daarbij staat de inhoud van de voorspelling voorop. Het andere uiterste op deze dimensie wordt het ‘arena’ perspectief genoemd. Politiek is hierin een vorm van collectief handelen waarin verschillende meningen, belangen en ervaringen bijeengebracht worden om via discussie en overleg uiteindelijk tot redelijke besluiten te kunnen leiden. Beleid- en besluitvorming zijn processen van interactie tussen betrokken actoren, veelal een strijd om de probleembepaling. Er wordt geconstateerd dat: ‘Het denken achter de arena benadering in de bestuurskundige en beleidswetenschappelijke literatuur is geaccepteerd als meest representatieve (descriptieve) weergave van de werkelijkheid die wordt onderzocht, terwijl de schema benadering vooral als prescriptief of normatief wordt gezien’ (pagina 203).

Het arena-perspectief heeft nadrukkelijk invloed op toekomstverkenningen. Toekomstverkenningen kunnen als activiteit weliswaar politiek neutraal worden uitgevoerd, de benutting van een resultaat van een verkenning is dat nooit. ‘Toekomst is politiek’.

Ook wordt geconstateerd dat Toekomstverkenningen sinds de jaren zestig en zeventig deel uitmaken van het beleidsinstrumentarium en inmiddels relatief talrijk zijn, maar dat: De concrete bijdrage van toekomstverkenningen in beleidsvorming moeilijk vast te stellen zijn; De voorspellende kracht van verkenningen in retro perspectief vaak beperkt is.

Op basis van de constatering dat het arena perspectief korte termijn oplossingen vanuit de aard van het ‘spel’ bevoordeeld worden in vergelijking met lange termijn oplossingen, wordt een ‘extra’ functie van toekomstverkenningen genoemd: Toekomstverkenningen kunnen bijdragen aan het borgen van een lange termijn oriëntatie in het beleid- en besluitvormingsproces; ze kunnen het denken van betrokken actoren over de toekomst oprekken of uitdagen.

13


Figuur 4

Ten slotte wordt de functie van verkenningen vanuit het perspectief van de ’discours’ benadering benoemd. In deze benadering van bestuur en beleid staat de ontwikkeling van verhaallijnen over (bijvoorbeeld) problemen en oplossingen die tot bestuurlijk handelen leiden centraal. Dit wordt ook wel het narratieve perspectief genoemd. De onderzoekers constateren dat: Een enkele toekomstverkenning heeft in de ontwikkeling van een discours rond een beleidsvraagstuk nauwelijks effect.

Er dienen opvolgend verkenningen uit verschillende hoeken en partijen plaats te vinden om de aandacht voor onderwerp vast te houden en daarnaast kennis en inzicht te ontwikkelen. Ze noemen dit ’de beat’ van toekomstverkenningen die onder het discours moet liggen om de aandacht voor een toekomstig vraagstuk te houden. 2.2.5. Zijn doel en reikwijdte van invloed op de te volgen methode van toekomst verkennen ? In de onderzochte literatuur worden er wel verbanden gelegd tussen doelstelling en de gekozen methode. Maar een eenduidige koppeling ontbreekt door de diversiteit van onderzoeksonderwerpen, reikwijdte van toekomstverkenningen en de diverse mogelijke functies van de verkenning in het beleidsproces. Ook de beschouwde tijdsduur geeft nog geen uitsluitsel over welke vorm gekozen dient te worden. Al ligt het in de rede om meer cognitieve en normatieve onzekerheid te veronderstellen als de tijdshorizon ver weg ligt. De WRR-rapportage geeft wel duidelijke typering van verkenningsvormen en verbind deze vooral met de veronderstellingen over de toekomst. Figuur 5 biedt een samenvatting.

14


Figuur 5

2.2.6. Zijn er – op voorhand - kwaliteitsoordelen te vellen over de verschillende soorten toekomstverkenningen ? Afhankelijk van aanleiding, vraagstelling (randcondities zoals rationele en normatieve onzekerheid) en doel van een verkenning zijn wel bruikbare vormen van toekomstverkenning aan te geven. Maar een wetenschappelijk instrumentarium om de verschillende soorten kwalitatief te beoordelen ontbreekt tot op heden. Ook het gegeven dat naast de geformuleerde ideaaltypes in de praktijk allerlei mengvormen zichtbaar zijn, maakt het vellen van een kwaliteitsoordeel onmogelijk.

2.3. De verschuivende rol van de overheid 2.3.1. Vermaatschappelijking De overheid is in beweging. Belangrijke ontwikkelingen zijn de slinkende overheidsbudgetten en in het sociale domein de decentralisaties van rijkstaken naar gemeenten. Het gaat daarbij om jeugdzorg, zorg aan langdurig zieken of ouderen en hulpverlening bij het vinden van werk. Daarnaast spelen op gemeentelijk niveau ook nog de vorming van regionale uitvoeringsdiensten en (in een zevental regio’s, waaronder Drenthe) de overdracht van de brandweertaken aan de veiligheidsregio. Een andere belangrijke ontwikkeling is de ‘vermaatschappelijking’ . Deze wordt in de regeringsverklaring 2013 ook genoemd als ‘de participatiesamenleving’(Rijksoverheid). Hiermee wordt verwezen naar de binnen de overheid ingezette trend om meer ruimte aan mensen en maatschappij te geven en huidige taken in de toekomst niet meer exclusief door de overheid te laten uitvoeren. Een van de aanleidingen voor deze trend wordt door de Raad voor het Openbaar Bestuur geduid: “Naar het oordeel van de Raad is er sprake van een legitimiteitscrisis: politiek en bestuur opereren alsof de

samenleving nog steeds voornamelijk is opgebouwd langs verticale, hiërarchische verbanden. Maar hoe verhouden de verticale politieke instituties zich tot de horizontale werkelijkheid van zelfstandige burgers? De burger wil serieus genomen worden, de politieke instituties willen besluiten nemen op basis van een afgegeven mandaat. Er is dringend behoefte aan een bestuursstijl, die niet in de eerste plaats wil beheersen op basis van regels, maar de dialoog zoekt op basis van de feiten. En die accepteert dat ook in de publieke ruimte permanent verantwoording moet worden afgelegd en vertrouwen moet worden geworven. De representatieve democratie zoekt een plaats voor deze rechtstreekse uitwisseling van kennis, informatie en meningen, en

15


worstelt intussen met de wijze waarop de publieke ruimte werkt en invloed uitoefent. De spanning tussen volksvertegenwoordiging en de ‘stem des volks’ neemt toe. De vraag of burgers vertrouwen hebben in hun bestuur roept als keerzijde ook de vraag op of politici, bestuurders en volksvertegenwoordigers, wel voldoende vertrouwen hebben in hun burgers. ” (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2010, p. 3)

In het rapport ‘Loslaten in vertrouwen; naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving’ (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2012) volgt een nadere analyse en handelingsperspectief om vermaatschappelijking succesvol te laten verlopen. Daarbij constateert de raad onder meer: Veel van de huidige overheidstaken zijn overgenomen van de samenleving en zijn niet per definitie het monopolie van de overheid. Het zijn in essentie ‘publieke taken’ (waarbij aan de huidige juridische betekenis voorbij wordt gegaan). De samenleving, bestaande uit individuen, verenigingen, gemeenschappen en het maatschappelijk middelveld, is in staat taken weer over te nemen. De markt - als derde domein naast overheid en samenleving - kan mogelijk ook een rol spelen. Het streven naar een compactere overheid (o.a. onder invloed van de financiële crisis en de bovengenoemde legitimiteitvraag) is de aanjager in het denken over vermaatschappelijking. Een kleinere overheid kan volgens de ROB op termijn een bijproduct zijn. ‘Compacter moet de overheid vooral worden in pretenties en ambities. Het gaat om een minder gulzige overheid die ruimte laat voor maatschappelijk initiatief’ (pag 3).; De vitale samenleving - een samenleving waarbij mensen zich zonder concrete tegenprestatie inzetten voor medemens, buurt, vereniging gemeente , natuur e.d.- bestaat nu al.

Verder benoemt de raad drie valkuilen bij het succesvol vermaatschappelijken: het overvragen van vrijwilligers; het overnemen van het initiatief; het overspoelen van het initiatief met regels en procedures.

Ook introduceert de raad ‘de overheidsparticipatietrap’. Deze tool biedt een kader in discussies over de ordening (overheid/samenleving/markt), taken (agendavorming, beleidsvoorbereiding, kaderstelling, uitvoering, toezicht en handhaving) en rolverdeling( eigenaar, mede-eigenaar, zeggenschap en afzijdig) van ‘publieke taken’. De tool dient per ‘publieke taak’ opnieuw ingezet te worden, om ambitie en mogelijkheden van de drie domeinen nauwgezet te verkennen en matchen. Reguleren

Regisseren Stimuleren Faciliteren Loslaten

Regulering door weten regelgeving. Overheid kan handhaven en sanctioneren. Het benadrukt dat de overheid over vraagstukken van orde & veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Ook andere partijen een rol, overheid wil wel de regie te hebben. Overheid heeft wens dat beleid of interventie ontstaat, maar realisatie door anderen. Zoeken naar mogelijkheden om anderen in beweging te krijgen. Initiatief komt van elders, overheid ziet belang om dat mogelijk te maken. Overheid heeft inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis.

2.3.2. Vermaatschappelijking en veiligheid Ook op het gebied van veiligheid en het omgaan met risico’s wordt de mogelijke vermaatschappelijking onderzocht. 16


De minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties heeft hiervoor het programma “risico’s en verantwoordelijkheden” opgestart. Binnen dit programma wordt gezocht naar nieuwe inzichten en opvattingen over dit onderwerp. Een aantal inzichten zijn voor dit onderzoek interessant. Allereerst de weerlegging van de opvatting dat de risico regelreflex ( of incident regelreflex) veroorzaakt wordt doordat de burger risicomijdend is.

Aan de hand van veel voorbeelden wordt duidelijk gemaakt dat dit een mythe is(van Eeten, Februari, & Ferket, 2012). Maatschappelijk verzet - als motor van de risico regelreflex bij aangekondigde risico’s en ook optredend na incidenten - ontstaat maar ten dele doordat burgers risico’s willen mijden. De risico regelreflex ontstaat mede door de smalle communicatiestrategie van de overheid: beperking tot feitelijkheden en benadrukken dat risico’s klein zijn. De schrijvers dragen een alternatief aan: Risicoacceptatie wordt sterk vergroot indien de overheid naast feitelijkheden ook de morele kwesties rond een risico benoemd. Daarbij hangt de mate van acceptatie samen met de mate waarin: een risico vrijwillig is aangegaan; het risico eerlijk verdeeld is; het nobel is het risico te dragen ten bate van de gemeenschap; er wellicht winst is door het accepteren van het risico.

De Nederlandse burger is nuchter mits geïnformeerd (Groenendaal, Helsloot, & Scholten, 2012).

In een complex onderzoeksdesign hebben de schrijvers verschillende vormen van interviews afgenomen. Een belangrijke conclusie van hen is dat de bij ‘flitspeilingen’ over risico’s – een veel gebruikte techniek binnen de media - vaak enkelvoudige vragen worden gebruikt. Het onderzoek toont aan dat dit meestal ook tot de bekende voorkeur voor risicomijden in antwoorden oplevert. Wanneer echter de geïnterviewden over meer informatie beschikken en zeker wanneer daarbij een kosten- baten afweging in de vraagstelling voorkomt, verminderd het percentage risicomijdende antwoorden. Wanneer ook nog gevraagd wordt om op basis van informatie over risico, kosten en baten enzovoort een standpunt te bepalen alsof men als politicus moet afwegen, neemt de risicoacceptatie nog verder toe. Ook vinden ze een positief verband tussen opleidingsgraad en risicoacceptatie van onvrijwillige risico’s; risico’s die men als individu eigenlijk niet kan ontlopen.

’Risc governance’ is een specifiek onderzoeksveld dat zich bezig houdt met de wisselwerking tussen maatschappij en risico’s en daarbij het governance model hanteert. Risico’s die onderzocht worden zijn met name de risico’s die onzeker en omstreden zijn; de onzekere risico’s. Met name risico’s die niet uit het verleden bekend zijn, maar mogelijk een gevaar vormen in de toekomst staan daarbij centraal. Daarbij wordt met governance bedoeld dat de wisselwerking tussen overheid, samenleving en markt betrokken worden in de analyses. Het gaat uit van de benadering dat de maatschappij begrepen kan worden vanuit het netwerkperspectief. Governance sluit daarmee aan bij het eerder genoemde arena perspectief en governance vormt een onderdeel van de onderzoeksdomein. Een van de uitkomsten van de onderzoekslijn is dat het aandacht vraagt voor:

17


Het belang van een duidelijk onderscheid tussen governance als beschrijvend kader voor onderzoek vs het gebruik van hetzelfde begrip als normatief kader; cq de beleidstheorie van gewenste vermaatschappelijking (van Asselt, Risk governance: Over omgaan met onzekerheid en mogelijke toekomsten, 2007).

Ook wanneer meer specifiek over sociale veiligheid gefocust wordt, is de verhouding tussen overheid, samenleving en markt in beweging. Hans Boutellier spreekt als het gaat over overlast in het sociale domein over: de burger als ‘ambivalente partner’ (Boutellier, 2011).

De burger is in de ogen van de overheid de oorzaak van overlast: of actief door overlast te veroorzaken of door persoonlijk passief te zijn t.o.v. sociale overlast en tegelijkertijd mondig te zijn naar de overheid in een appel de overlast te bestrijden. Tegelijkertijd vormt de burger de oplossing van het probleem, de eerste schil die signaleert en normafwijkend gedrag zou kunnen beteugelen. De ambivalentie wordt verklaart onder meer doordat ‘de burger’ niet bestaat, het geweldsmonopolie bij de overheid ligt en er een gevoel van falende rechtsbescherming bij burgers bestaat. Opmerkelijk in dit verband is verder het grote verschil in de prioriteiten die burgers respectievelijk de overheid toekennen aan diverse sociale veiligheidskwesties (Raad voor het openbaar Bestuur, 2011), zie ook bijlage 4.

2.4. Krimp Bevolkingsprognoses zijn geen absolute zekerheden die de toekomst kunnen voorspellen. Ze zijn zelf ook gebaseerd op aannames en toekomstverkenningen. Deze worden gebruikt om de bandbreedte te bepalen in de trendanalyses die bevolkingsprognoses veelal zijn. Zo verwachtte het CPB in de jaren zestig dat Nederland in 2000 ca. 20 miljoen inwoners zou hebben (LEI onderdeel van Wageningen UR, Den Haag, 2010). Krimp wordt gebruikt om één of meer van de navolgende demografische ontwikkelingen te adresseren: De daling van de populatieomvang; De vergrijzing, een verandering in leeftijdsopbouw van de populatie; Ontgroening in twee betekenissen. Ten eerste de afname van het aandeel jongeren in de populatie door een lager geboortecijfer. Ten tweede in een bredere betekenis waarin niet de daling van het geboortecijfer, maar de migratie van jongvolwassen naar andere (vaak stedelijke) omgevingen bedoeld wordt.

Vergrijzing is al vanaf eind jaren zeventig een thema. Met vergrijzing wordt bedoeld de verandering in de bevolkingsopbouw. Deze komt vooral tot stand op grond van een dalend geboortecijfer en tegelijkertijd een hogere levensverwachting. Vanaf de jaren tachtig houdt het CBS in haar prognoses rekening met de bevolkingsdaling, vergrijzing en ontgroening. Het is daarmee één van de meest bekende toekomstige ontwikkelingen binnen Nederland, die in alle bestuurslagen ook bekend is en tot discussie en handelen heeft aangezet. Het heeft vanaf de eeuwwisseling – onder meer op basis van CBS calculaties - geleidt tot discussies over de betaalbaarheid van ouderdagvoorzieningen en gevolgen voor de arbeidsmarkt (bij dit laatste heeft de discussie geleidt tot een focusverlegging van werkeloosheid naar arbeidsparticipatie). 18


In de laatste tien jaar heeft ook het begrip ‘verzilvering’ zijn intrede gedaan als tegenhanger van de vergrijzing. Hiermee wordt aandacht gevraagd voor het perspectief dat de veranderde bevolkingsopbouw ook positieve kanten kent en niet slechts als een economisch probleem moet worden bezien. 2.4.1. Referentierapporten Een drietal rapporten zijn zij van belang om te vermelden. Ze vormen alle drie belangrijke informatiebronnen over de verwachte demografische ontwikkelingen en zijn dus vaak in andere toekomstverkenningen verwerkt. Daarbij sluiten de rapporten onderling op elkaar aan, bouwen voort op de eerdere inzichten. De eerste toekomstverkenning is van het Centraal Planbureau ‘ Four futures of Europe’ (Centraal Planbureau, 2003) waar met behulp van een assenkruis methode vier scenario’s worden bepaald. gebaseerd op twee sleutelonzekerheden: de mate waarin landen bereid en in staat zijn internationaal samen te werken. De tweede onzekerheid betreft de verdeling tussen publieke en private verantwoordelijkheden: kiest men voor meer of voor minder sturing door de overheid? Vermaatschappelijking is dus één van de dimensies die doorwerkt in de studie.

Figuur 6

In Regional Communities hechten landen veel waarde aan hun soevereiniteit en identiteit en komen hervormingen in de collectieve sector nauwelijks tot stand. In Strong Europe blijft het niveau van de collectieve voorzieningen op het huidige peil, en is er veel internationale samenwerking. In Transatlantic Market wordt de collectieve sector wel hervormd, maar zijn de Europese landen niet bereid om een deel van hun soevereiniteit in te leveren. In Global Economy wordt de internationale samenwerking gecombineerd met een grondige herziening van de collectieve sector.

De verschillen in de scenario’s hebben naar verwachting belangrijke effecten op onder meer productie, arbeid en de sectorstructuur van Nederland en daarmee invloed op de gehele economische ontwikkeling van Nederland. De studie beschrijft de ontwikkelingen op nationale schaal. Een tweede veel geciteerd document is ‘Welvaart en leefomgeving; een scenariostudie voor Nederland 2040’. (Centraal Planbureau, 2006). Het is een gezamenlijke studie van Centraal 19


planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau. Het is een vervolg op ‘Four futures of Europe’. Het baseert zich op de vier scenario’s en probeert vanuit trends (met name individualisering, vergrijzing, migratie en economische ontwikkelingen) de welvaart en leefomgeving in 2040 te schetsen. Daarbij gaat men uit van ongewijzigd beleid. Bijna acht jaar later is het interessant te zien welke thematische uitkomsten in het rapport al opgenomen zijn: Lagere bevolkingsgroei leidt tot minder ruimtedruk; Internationale migratie bepaalt woningvraag; Omvang en samenstelling migrantenstroom bepaalt ontwikkeling grote steden; Toename van het areaal bedrijventerrein neemt af; herstructurering wordt steeds belangrijker; Kans op files vermindert; Klimaatverandering, luchtverontreiniging en waterkwaliteit blijven probleem; Meer kans op overstromingen en wateroverlast; Nederland wordt afhankelijker van kolen en aardolie, en dus van het buitenland; Biodiversiteit in landelijk gebied verslechtert; EU-beleid bepalend voor akkerbouw en melkveehouderij; grondgebruik landbouw neemt verder af; Schaalvergroting en industrialisatie van landbouw veranderen aanzicht platteland; Biodiversiteit in landelijk gebied verslechtert.

De verkenning vindt plaats op het niveau van landsdeelgebieden. Een drietal zones worden onderscheiden.

Figuur 7

Het derde rapport is het meest recente ‘Nederland in 2040: een land van regio’s.(Planbureau voor de Leefomgeving, 2011). Dit rapport versmalt naar een tweetal groeiscenario’s, hoog en laag. Dit zijn de uitwerkingen van het ‘global economy’ respectievelijk het ‘regional communities’ scenario uit het WLO rapport uit 2006. Het rapport verkent een vijftal variabelen, te weten bevolking, huishoudens, beroepsbevolking, arbeidsplaatsen en mobiliteit. Het rapport is ook het meest gedetailleerde en verdeeld Nederland in

20


een 47 tal gebieden. Daarbij valt Drenthe uiteen in een drietal gebieden (COROP indeling1), die precies samenvallen met de districtsindeling van de brandweer in Drenthe. Opvallend in de verwachtingen: alleen ten aanzien van de groei van het aantal huishoudens (tot 2020) laten de drie Drentse gebieden eenzelfde beeld zien. De verwachte groei wordt voornamelijk veroorzaakt door de daling van het aantal personen per huishouden. Voor de overige variabelen verschilt het beeld. Verder benoemt het rapport de as Groningen-Assen (grote delen van gebied 7) als een gebied dat nog gaat verstedelijken en Zuid-Oost Drenthe in beide scenario’s als een krimpgebied qua aantal arbeidsplaatsen. Zie bijlage 5 voor de belangrijkste verschillen voor de drie Drentse gebieden.

Figuur 8

2.4.2. Krimp en leefbaarheid De bevolkingsomvang en -samenstelling hebben invloed op de economische dimensies van een gebied. De economische dimensies beïnvloeden weer op hun beurt weer de bevolkingsomvang – en samenstelling. Krimp en economie zijn verbonden. Beide elementen hebben volgens velen invloed op de leefbaarheid in krimpgebieden. Het economische principe van schaalvergroting (markt) en afnemende budgetten bij de overheid (onder meer samenhangend met inwoneraantal) tasten het voorzieningenniveau en daarmee de leefbaarheid van krimpgebieden aan. Zo stelt het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling in een positiepaper dat ‘ leefbaarheid een subjectieve waardering is van bewoners van hun leefsituatie. Voorzieningen geven een positieve impuls aan deze waardering (Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, 2011). Het blad Binnenlands Bestuur heeft in 2012 een achtergrondreeks rond krimp opgenomen in haar magazine. Het belicht aan de hand van concrete voorbeelden diverse aspecten van krimp in de lokale 1

Nederland is ingedeeld in 40 COROP-gebieden die bestaan uit meerdere aangrenzende gemeenten. De indeling in COROP-gebieden is een regionaal niveau tussen provincies en gemeenten in. Het CBS gebruikt de indeling voor regionaal onderzoek. De naam COROP is een afkorting van COördinatiecommissie Regionaal OnderzoeksProgramma. Deze commissie ontwierp de indeling in COROP-gebieden in 1971.

21


omgeving. In deel 1 ‘het voorzieningenniveau’ betwisten ze de stelling van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling. Leefbaarheid wordt door de geïnterviewden verbonden met gemeenschapszin en daarnaast gekoppeld aan de mate van mobiliteit naar voorzieningen, in plaats van de aanwezigheid van voorzieningen sec. De reeks heeft een positieve toon en lijkt uit te gaan van de premisse dat krimp ook kansen biedt, indien de krimp voldoende herkend en creatief benaderd wordt met aandacht voor de behoeften uit - en kracht van - de samenleving. Het vraagt daarmee impliciet aandacht voor bandbreedte op de normatieve dimensie van de toekomst rond krimp. Ook anderen vragen deze ruimte. ‘Het in stand houden van leefbaarheid is een leidende doelstelling van beleid rond krimpvraagstukken. Er wordt snel van uitgegaan dat leefbaarheid in krimpgebieden onder druk staat, bijvoorbeeld door een afkalvend voorzieningenniveau. In de praktijk blijkt het lastig aan te tonen wat precies wordt verstaan onder leefbaarheid, en welke factoren er toe bijdragen dat bewoners en bedrijven een plek als goed of minder leefbaar beschouwen’. Uit ‘Kennisagenda bevolkingsdaling’ van het kennisplatform Demografische transitie

2.5. Veerkracht & (zelf)-redzaamheid In de opvattingen die over vermaatschappelijking de ronde doen, wordt dit begrip heel vaak verweven met het begrip zelfredzaamheid van individuen en redzaamheid van de maatschappij. Zelfredzaamheid wordt, in ieder geval binnen het veiligheidsdomein, vaak in één adem genoemd met het denken over de dimensie veerkracht versus anticipatie (resilience vs anticipation zijn de termen van Wildavsky). Een Nederlandse werkdefinitie komt van Menno van Duin, In de schriftelijke weergave van zijn lectorale rede definieert hij veerkracht als ‘het vermogen van een sociaal systeem (gezin, organisatie, gemeenschap) om zich aan te passen en te herstellen van niet-alledaagse, bijzondere verstoringen die het sociale systeem waarneemt en treft’ (van Duin, 2011, pp. 47-63). ‘Terugveren’ na een verstoring, maar ook adaptatie aan veranderende omstandigheden liggen in deze definitie besloten. Veerkracht staat daarbij – in ieder geval binnen het veiligheidsdomein - niet synoniem aan laissez-fair. Veerkracht veronderstelt voldoende slagkracht van de operationele organisaties om vanuit de ‘trial and error’ benadering weerstand te kunnen bieden aan incidenten. Flexibiliteit is een tweede vereiste, afhankelijkheid van één scenario of strategie maakt kwetsbaar. Variëteit, het derde begrip verwijst naar het benodigde vermogen om meerdere strategieën gelijktijdig te kunnen toepassen. Over het tweede begrip zelfredzaamheid geconstateerd hij dat het begrip ‘hot ’ is en noemt daarvoor een tweetal redenen. Als eerste blijkt uit incidenten dat het een werkelijkheid is, mensen gedragen zich zelfredzaam en redzaam naar anderen toe. Ten tweede past het in de trend van vermaatschappelijking. Een derde reden is omdat het een pragmatische aantrekkelijk begrip. Echte crisis - en rampen als subtype daarvan – overtreffen in de praktijk altijd de slagkracht van de hulpdiensten. Er bestaan verschillen in zelfredzaamheid tussen samenlevingen wanneer het gaat om crises. In vele buitenlanden wordt meer aandacht besteed aan zelfredzaamheid o.a. in de vorming op scholen. Als stimulatiestrategieën voor Nederland noemen respondenten van zijn enquête dan ook risicocommunicatie en educatie als methoden om zelfredzaamheid ook in Nederland te stimuleren. De schrijver blijft echter ook op dit punt ‘nuchter’. Het bijzondere dient niet uitvergroot te worden, 22


de inspanningen op educatiegebied kunnen beter op vaker voorkomende alledaagse problemen gericht zijn (o.a. vanuit de kosten batengedachte). Wel ziet hij een rol voor de overheid in risicocommunicatie en het stimuleren van maatschappelijke veerkracht. In een nog recentere publicatie ‘Maatschappelijke veerkracht: een nieuw ideaal doorgrond ‘ belichten Arjen Boin en Michel van Eeten (Boin & van Eeten, pp. 65-108) vanuit bestuurskundig perspectief een aantal noties rond het begrip maatschappelijke veerkracht. Zij constateren onder meer dat het concept veerkracht beter aansluit hoger opgeleiden.

Ook constateren zij dat het begrip veerkracht vaak niet eenduidig gehanteerd wordt. Er wordt met hetzelfde begrip naar een heel verschillend handelingsrepertoire verwezen. De verschillen ontstaan door het achterliggende politieke basisperspectief en de bijbehorende gewenste maatschappelijke orde van degene die het begrip hanteert.

Figuur 9

Hiërarchie opvatting: hierbij is veerkracht een sluitpost in veiligheid. De overheid is primair verantwoordelijk en zet in op anticipatie. De overheid draagt de zorg voor de kwetsbare groepen. (Herkenbaar vanuit governance: de staat aan bod). Individualisme: veiligheid is vooral een zaak van het individu. Zowel om geïnformeerd te zijn alsook om te besluiten wat met die kennis te doen door te anticiperen of op veerkracht te vertrouwen. (Herkenbaar vanuit governance: het individu aan bod). Egalitarisme: hier heeft veiligheid vooral het perspectief van vertrouwen hebben in de collectieven waar je deel vanuit maakt. De verwachting ten aanzien van de overheid zijn zeer beperkt (Herkenbaar vanuit governance: de samenleving aan bod). Fatalisme: het vertrouwen in overheid en collectieven is nihil. Zelfredzaamheid is de enige overblijvende mogelijkheid om veiligheid te organiseren.

De schrijvers constateren verder dat door de onduidelijkheid over achterliggende maatschappijopvattingen vele discussies over het belang van zelfredzaamheid vooral verkapte discussies over de achterliggende opvattingen zijn. Ook interessant zijn de volgende conclusies van de schrijvers:

23


Het onderzoek suggereert dat het laaghangende fruit voor beleidsmakers meer op het gebied van crisismanagement ligt dan op het gebied van maatschappelijk aanpassingsvermogen. Het is relatief goedkoop om het crisismanagement van publieke instituties te verbeteren. De veerkracht op korte termijn kan daarmee worden verbeterd. Meer onderzoek is nodig voordat we iets dergelijks kunnen beweren voor over het adaptief vermogen van een samenleving. De geheimen van veerkracht op lange termijn moeten nog worden ontsloten. Onze bevindingen suggereren dat investeringen in crisismanagement een eerste, relatief goedkope manier zijn om veerkracht te vergroten. Maar dit is slechts een bescheiden eerste stap. Veerkracht berust ook (en misschien wel vooral) op de tweede pijler van adaptief vermogen. Maar we hebben eigenlijk nauwelijks een idee hoe we dat vermogen kunnen beïnvloeden of versterken. Een onderzoeksagenda zal daarom sterk op deze tweede pijler gericht moeten zijn.

2.6. Van vier invalshoeken naar een ordeningskader en een interviewkader De verkenning van theorie heeft een denkkader vanuit vier richtingen opgeleverd. De verkenning zal voortgezet worden langs een tweetal paden. Het eerste pad betreft een literatuuronderzoek naar toekomstverkenningen die binnen het veiligheidsdomein in Nederland al bestaan. Daarbij wordt gezocht naar verkenningen op brancheniveau. Daarnaast zullen ook zullen respondenten geïnterviewd worden. 2.6.1. Ordeningskader Uit de geraadpleegde literatuur komt een drietal elementen naar voren die gezamenlijk een ordeningskader bieden om de aanwezige toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein te ordenen. Allereerst de indeling van de vier ideaaltypen zoals in het theoretisch kader zoals dat door de WRR is beschreven. Al zijn ook de nodige mengvormen van ideaaltypen gevonden, toch is er een duidelijke meerwaarde van ordenen op deze dimensie. Die is gelegen in het feit dat de meeste beschouwde studies vallen in de archetypen ‘foresight’ of ‘forecast’, of een mengvorm daarvan. De beide benaderingen lijken – ook al is ook hier geen sprake van een één op één koppeling – te verschillen in het perspectief op het beleidsproces. ‘Foresight’, lijkt geënt op het arena (of governance) perspectief, welke aansluit bij wat in Nederland ook als de netwerkbenadering bekend is en waarbij de nadruk op processturing ligt (de Bruijn & ten Heuvelhof, 2007). ‘Forecasting’ lijkt verbonden met het ‘speaking thruth to power’ perspectief, annex met de hiërarchische sturing op de inhoud. De DESTEP factoren ( Demografie, Economie, Sociaal-cultureel, Technologie, Ecologie en Politiek) die gezamenlijk een compleet beeld van een maatschappij schetsen. In de studie van MCDmX werd ook gezocht naar toekomstverkenningen. In het beperkte aantal gevonden verkenningen bleken soms maar enkele factoren herkenbaar in de verkenning verwerkt te zijn. Het kijken naar de DESTEP factoren geeft een indicatie over de breedte van de verkenning (een compleet beeld of toegespitst op enkele factoren). Een derde element zijn de looptijd (vervaardiging datum) en de tijdshorizon die een toekomstverkenning hanteert. Dit is vanuit een tweetal overwegingen van belang. Toepasbaarheid op middellange termijn: een verkenning met een verre tijdshorizon kent waarschijnlijk meer onzekerheden, bijvoorbeeld over normatieve stabiliteit en bevat daardoor wellicht minder handvaten voor concreet beleid op kortere termijn. Behulpzaam voor verder onderzoek: met zicht op de looptijd kan wellicht ook een (tussen-) balans op de waarde als beleidsinstrument bepaald 24


worden. Dit oordeel zal binnen het kader van dit onderzoek niet gegeven worden, maar het overzicht is door het opnemen van dit element wellicht voor anderen daarvoor bruikbaar. 2.6.2. Vragenkader Het onderzoek is kwalitatief verkennend. De explorerende onderzoeksvraag vormt geen hypothese die vanuit Popperiaans denken scherp weerlegd kan worden. Daarom wordt gekozen voor individuele mondelinge interviews die eveneens explorerend van aard zijn. Omdat de kennis, opvattingen en meningen van de geïnterviewden sterk kunnen verschillen ligt een gestructureerd vragenschema ook minder in de rede, ook omdat krimp als een ‘tracer’ binnen het onderzoek wordt ingezet. Op basis van deze overwegingen is gekozen voor een topicinterview (Baarda, de Goede, & Teunissen, 2009, pp. 229-232). De topics raken vanzelfsprekend de vier theoretische elementen. Om een beeld te krijgen van de vier topics zijn zowel de topics alsook een aantal startvragen benoemd. Het kader zal in de gesprekken slechts gebruikt worden als hulpmiddel voor de interviewer, volgordelijkheid zoals in het kader vermeld of letterlijke vraagstelling is dus niet noodzakelijk. Ook is het kader behulpzaam bij de uitwerking van de interviews. Ter verdieping van de kennis over toekomstverkennen is met een tweetal deskundigen op dit vakgebied gesproken. Verder is gesproken met een elftal Drentse functionarissen die allen een rol in de crisis management organisatie vervullen. Ze zijn werkzaam binnen gemeenten, politie, brandweer, GHOR, waterschap en defensie. In de bijlage 2 is het vrij gehanteerde vragenkader weergegeven, de lijst met geïnterviewden is weergegeven in bijlage 9.

De respondenten worden geïnterviewd over hun opvattingen over de theoretische elementen en hun onderlinge samenhang. Dit is hierna schematisch weergegeven. De drie thema’s vermaatschappelijking, krimp en veerkracht&zelfredzaamheid worden in hun wisselwerking en ondersteund door een aantal algemene vragen over toekomstverkennen ingezet. Toekomstverkennen omvat daarbij als het ware de overige topics, de vraag naar de meerwaarde van toekomstverkenningen voor het veiligheidsdomein vormt immers de kernvraag van het onderzoek. De topic benadering maakt het mogelijk om de respondenten hun eigen ordening en samenhang tussen de elementen duidelijk te laten maken. Vragen uit het vragenkader worden alleen gebruikt om het gesprek over een topic te starten en - indien nodig - ook naar de samenhang met andere topics te vragen.

25


Krimp, invloed op: - samenleving ? - veiligheidsdomein /basistaken? - veiligheidsdomein/crisibeheersing? - eigen organsisatie ? - vermaatschappelijking ? - wisselwerking met de andere factoren?

Vermaatschappelijking: Veerkracht& zelfredzaamheid:

Herkenbare tendens? Invloed op veiligheidsdomein ?

- Anticipatie ?

Rolverschuiving in veiligheiddomein?

- hoe te beïnvloeden ?

risico- incidentreflex ?

- wisselwerking met de andere factoren?

Gevolgen voor eigen organisatie ?

Toekomstverkennen: bekendheid met bestaande verkenningen? Functie en waarde voor veiligheidsdomein? Schaal en vorm ?

26


3. Resultaten 3.1. Inleiding In hoofdstuk 2 is het theoretisch kader voor het onderzoek geschetst. Er zijn een viertal elementen of invalshoeken gekozen en beschreven om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. In dit hoofdstuk staat de volgende stap in het onderzoek centraal, presentatie van de resultaten van nader onderzoek. Bij de dataverzameling zijn een tweetal sporen gevolgd. Onderzoek naar landelijke toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein (in paragraaf 2). Allereerst is gezocht naar multidisciplinaire toekomstverkenningen op nationale schaal. Vervolgens is gekeken binnen de zes kolommen die de kern van de crisismanagementstructuur in Nederland vormen; gemeenten, politie, brandweer, GHOR en ook defensie en de waterschappen, als vaste ‘wisselspelers’ in het veiligheidsdomein, zijn beschouwd. Het tweede spoor vormt de Regio Drenthe als casus ( in paragraaf 3). Daarbij is in voorbereiding op de interviews eerst via een literatuur quick-scan gekeken naar veiligheid als thema binnen collegeprogramma’s en toekomstverkenningen. Verder hebben een elftal interviews plaatsgevonden met functionarissen die op strategisch niveau in de zes eerder genoemde organisaties werkzaam zijn.

3.2. Landelijke toekomstverkenningen binnen het veiligheidsdomein In hoofdstuk 2 is het begrip toekomstverkenning gedefinieerd: Een toekomstverkenning is een systematische studie van wat de toekomst in petto kan hebben, doorgaans gebruik makend van wetenschappelijke kennis. In deze paragraaf worden ook nog beleidsnota’s e.d. genoemd wanneer ze het beeld over de toepassing van toekomstverkenningen aanvullen. Een overzicht van de geraadpleegde verkenningen en beleidsnota’s is te vinden in bijlage 7. 3.2.1. Multi Als eerste is gekeken naar documenten die als multidisciplinaire toekomstverkenning of visie kunnen worden beschouwd. Daarbij is ‘Crisisbeheersing in 2029’ van de 25 studenten van de MCDmX relevant(MCDmX, 2010). Het is een studie naar de mogelijke vorm van de crisismanagementorganisatie in 2029. De ontwikkeling van het crisismanagement wordt duidelijk gemaakt aan de hand van extreme weeromstandigheden (sneeuwval) en de daaruit volgende maatschappelijke verstoringen in 1963, 1979, 2005 en 2029. Hiertoe is eerst via de DESTEP-methode een beeld van 2029 geschetst. De studenten komen tot een aantal hier relevante conclusies over toekomstverkennen in het veiligheidsdomein: De grote (semi-)overheidsinstituten die zich bezighouden met het verkennen van de toekomst ( CPB,KNMI, PBL, RIVM, SCP, TNO en WRR) bouwen geen gezamenlijk holistisch beeld van de toekomst op. Al gebruiken ze veelal het CBS als gegevensbron. Door de verkenningen van de instituten naast elkaar te leggen kunnen de DESTEP factoren onderbouwd worden om een de toekomstbeeld op te bouwen. Behalve door de brandweer, wordt door de afzonderlijke hulpverleningsdiensten (politie, GHOR en gemeenten lees de kolom bevolkingszorg, werden beschouwd) niet of nauwelijks gewerkt aan het beschrijven van een globaal toekomstbeeld dat wordt geconcretiseerd in termen van doelstellingen. Van

27


een multidisciplinaire samenwerking om te komen tot een gezamenlijk globaal toekomstbeeld en daarop af te stemmen strategie is geen sprake. De beschikbare strategieën worden volgens verschillende methoden vormgegeven en zijn monodisciplinair gericht ” (pagina 104).

De rest van deze paragraaf 3.2 kan dan ook gelezen worden als een update en uitbreiding (waterschappen en defensie) van de stand van zaken die door MCDmX gerapporteerd werd. Daarnaast is de ’Strategie nationale veiligheid’(VenJ, 2010) noemenswaardig op basis van de methodiek. De strategie bestaat uit het doorlopen van een drietal stappen: scenario ontwikkeling, nationale risicobeoordeling (met een tijdshorizon van 5 jaar) en capaciteitenanalyse om aan de risico’s het hoofd te bieden. Deze methode is geschikt voor een all hazard aanpak van nationale veiligheid en onder meer geschikt als middel om te agenderen (Ministerie van VenJ). Uitgaande van werkdefinitie van toekomstverkennen kan de strategie opgevat worden als een ‘foresight’ variant van een operationele toekomstverkenning met een korte tijdshorizon. Het schetst een beeld aan de hand van zeer veel mogelijke scenario’s. Dezelfde methodiek wordt toegepast bij de verplichte regionale risicoprofielen. Andere, meer algemene multidisciplinair vormgegeven toekomstverkenningen op het gebied van het veiligheidsdomein ontbreken. 3.2.2. Gemeenten Het Netwerk Toekomstverkenningen heeft aanvullend aan het WRR-rapport ‘Uit Zicht’ gepubliceerd over toekomstverkenningen bij onder andere gemeenten (Netwerk toekomstverkenningen, 2011). Relevante gegevens hieruit: Van de Nederlandse gemeenten heeft ca 20% een integrale toekomstverkenning gemaakt. Deze verkenning moet onderscheiden worden van de verplichte structuurvisie, die alleen de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen vastlegt. De tijdshorizon van de meeste gemeentevisies is twintig jaar. Slechts in 6 % van de visies werden burgers niet als stake-holder betrokken bij de visie. Thema’s in deze verkenningen zijn onder meer: o het voorzieningenniveau onder druk door schaalvergroting; o Vergrijzing en ontgroening en bevolkingskrimp in de lokale context en de overgang van industriële- naar kenniseconomie.

Ook ’Samenwerking in een ander perspectief’ van het veiligheidsberaad is noemenswaardig(Veiligheidsberaad, 2009). Het is geen algemene toekomstverkenning, maar een multidisciplinaire visie op de ontwikkeling van de veiligheidsregio als organisatie op middellange termijn (4 jaar). Het vertaald vermaatschappelijking in het visiepunt: Zelfredzaamheid van de samenleving als uitgangspunt bij de inhoudelijke ontwikkeling van de veiligheidsregio te nemen, en dit niet slechts als aanvulling te zien.

Dit punt is uitgewerkt in de publicatie ‘Bevolkingszorg op orde’ (Veiligheidsberaad, 2012), waarin onder meer aan de hand van casussen een beleidsvisie wordt geformuleerd. Het formuleert verder de ambitie: De veiligheidsregio heeft als ontwikkelrichting ‘van multidisciplinaire samenvoeging naar interdisciplinaire samenwerking’.

28


Andere, meer algemene, toekomstverkenningen vanuit de kolom gemeenten op het gebied van het veiligheidsdomein ontbreken. 3.2.3. Politie In de beleidsvisie ‘Politie in ontwikkeling’(Hoofdcommissarissen, 2005) zijn een aantal DESTEP factoren herkenbaar. Toch worden ze niet in gezamenlijkheid gebruikt voor een algemene toekomstverkenning. Het zijn elementen die opduiken bij de beschrijving van de gewenste ontwikkelrichting van de organisatie. De belangrijkste richting daarbij: De nadrukkelijke keuze voor vermaatschappelijking in het politiewerk.

Inmiddels is de politie nationaal georganiseerd. De overgang naar een nationale politie vormt een zeer omvangrijke fusie en tevens reorganisatieoperatie. Dit heeft geleid tot een opvolging van de visie uit 2005. Het ‘Inrichtingsplan Nationale Politie’ (ministerie van VenJ) beschrijft de ambitie en de organisatie in termen van inrichting, sturing en structuur. Ook in dit organisatieplan wordt governance benoemd als uitgangspunt voor inrichting van werkzaamheden. Het is evenals zijn voorganger geen algemene toekomstverkenning op de maatschappij, al worden nu al zichtbare maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op taakaccenten of organisatie inrichting wel verwoord. De verdere uitrol of opbouw van het nieuwe organisatieconcept is naar verwachting in 2017 afgerond. De invloed hiervan op de basistaken en neventaak ‘crisisbeheersing’ is niet eenduidig benoemd in de visie. Binnen het veiligheidsdomein is het gegeven dat de politiekolom nu nationaal georganiseerd is niet onbelangrijk. De geografische indeling in een tiental gebieden, analoog aan het Openbaar Ministerie, heeft mogelijk impact op de samenwerking binnen de crisisbeheersing op regionale schaal. Anderzijds zijn ook waterschappen en defensie geografisch niet (primair) ingericht op de schaal van de veiligheidsregio maar participeren wel binnen het samenwerkingsverband. 3.2.4. Brandweer De brandweer heeft in 2010 de toekomstverkenning ‘De Brandweer over morgen’ gepubliceerd(NVBR, 2010). Het is een ‘foresight’ studie met een tijdshorizon van dertig jaar, die met externe deskundigen is ondernomen. Daarbij is gebruik gemaakt van de DESTEP-factoren om tot beelden te komen en zijn een viertal scenario’s ontwikkeld en beoordeeld op waarschijnlijkheid.

29


Figuur 10

Aanleiding tot de verkenning vormde het besef dat het bedrijfsmodel onder invloed van nieuwe ontwikkelingen in wetgeving (Wet Veiligheidsregio’s), beschouwd moest worden. Belangrijke uitkomsten zijn vermaatschappelijking,verschuiving van accenten in taken en het definiëren van nieuwe taken. De strategische verkenning heeft (zoals in figuur 10 nog als wenswerkelijkheid weergegeven) een aantal tactische vervolgproducten/deelvisies opgeleverd die een veel kortere scope kennen. Belangrijkste zijn Het ‘Spoorboekje risicobeheersing’ lopend tot 2014 (NVBR, 2010), de ‘mensen bij de brandweer, visie op HRM en leiderschap’ (NVBR, 2012) en ‘Vrijwilliger bij de brandweer; visie van voor en door vrijwilligers bij de brandweer’ (Brandweer Nederland, 2013). 3.2.5. GHOR De GHOR heeft tot op heden geen algemene toekomstverkenning gemaakt. Wel zijn er een aantal documenten die gericht zijn op de eigen ontwikkeling, meer specifiek over samenwerkingsvraagstukken. Daarbij zijn ’De GHOR-keten versterkt, visie op de landelijke samenwerking voor opgeschaalde geneeskundige hulpverlening’ (GHOR Nederland, 2009) en de ‘Handreiking inbedding GHOR en GGD in de veiligheidsregio’s’ (GHOR Nederland, 2011) noemenswaardig. Binnen de witte kolom bestaan er wel toekomstverkenningen, maar deze missen de focus op het veiligheidsdomein; (mini-)crisis of incidenten blijven buiten beeld. Een algemene, voor de witte kolom, verzekeraars, maar ook lokale overheden geschreven toekomstverkenning is ‘Van gezond naar beter, de Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2010’ (RIVM, 2010) . Deze verkenning wordt in een vierjarige cyclus herhaald. 3.2.1. Defensie Defensie heeft in 2010 een twee jaar durende toekomstverkenning afgesloten met het eindrapport ’Verkenningen, Houvast voor de krijgsmacht van de toekomst’ (project-Verkenningen, 2010). Het is een zeer uitgebreide algemene ‘foresight’ toekomstverkenning die met zeer veel partijen is opgesteld. Daarbij zijn zeer nadrukkelijk - vanuit de aard van de hoofdtaken van defensie – de DESTEP factoren geanalyseerd op de mogelijke ontwikkelingen op mondiale schaal. Vervolgens zijn 30


de vier ontwikkelde scenario’s (zie figuur 11) vertaald naar de nationale schaal en vervolgens geanalyseerd op mogelijke implicaties voor de ontwikkeling van defensie.

Figuur 11

3.2.2. Waterschappen De waterschappen hebben zelf geen algemene toekomstverkenning gedaan. Binnen het veiligheidsdomein worden ze samen met Rijkswaterstaat (‘nat’&‘droog’) als partner voor de vitale taak “keren en beheren ” benoemd. Wel zijn veel van hun inspanningen gericht op het uitvoering geven aan het Deltaprogramma. Het programma is op initiatief van de regering tot stand gekomen met als doel om Nederland te beschermen tegen overstromingen verdrogingrisico’s ten gevolge van de verwachte klimaatverandering(Deltacommissie, 2008). Het is daarmee een toepassing van een ‘forecasting’ verkenning (klimaatverandering) die toegepast wordt in de vorm van een ‘backcasting’verkenning; maar één gewenste toekomst die gerealiseerd moet worden. Met de uitvoering van het Deltaprogramma is tot 2050 een bedrag van 1,2 à 1,6 miljard euro per jaar gemoeid en voor de periode 2050-2100 een bedrag van 0,9 à 1,5 miljard euro per jaar. 3.2.3. Samenvatting In de afgelopen drie jaar is er binnen de kolommen ten opzichte van de conclusies die MCDmX in 2010 publiceerde weinig progressie in toekomstverkenningen. Toch zijn er ten opzichte van de publicatie wel enkele noemenswaardige aanvullingen uit het literatuuronderzoek naar voren gekomen: Defensie heeft een zeer uitgebreide toekomstverkenning, die vanaf mondiale schaal terugvertaald naar de nationale schaal. In de witte kolom worden periodiek toekomstverkenningen opgesteld die bruikbaar zijn voor het lokale bestuur. De taken in het veiligheidsdomein maken geen onderdeel uit van deze verkenningen. De Waterschappen moeten samen met Rijkswaterstaat (’nat’&’droog’) beschouwd als ketenpartners voor de vitale taak ‘keren en beheren’ en behoren dus beiden tot het veiligheidsdomein. Het Deltaprogramma is in het veiligheidsdomein wellicht het krachtigste (‘backcasting’) scenario gegeven de grote financiële impact en de lange tijdshorizon. 31


3.3. Drenthe als Casus Drenthe heeft als veiligheidsregio geografisch dezelfde omvang als de provincie Drenthe. De regio bestaat uit twaalf gemeenten en is een dun bevolkt gebied met een bevolkingsdichtheid van 185 inw/km2 (de gemiddelde bevolkingsdichtheid in Nederland ligt op 496 inw/km2). Hoogeveen, Emmen, Meppel, Assen (de HEMA gemeenten) kennen een duidelijk stedelijke omgeving. Ook Coevorden kent een (kleinere) stedelijke kern. De overige gemeenten bestaan vooral uit grotere en kleinere dorpen, buurtschappen en platteland. In Drenthe bevinden zich een beperkt aantal bijzondere risico’s. De aanwezige BRZO bedrijven bevinden zich veelal in de grotere kernen. Drenthe is een risicoarm gebied. De regionale risico inventarisatie (bijlage 8) - de vierjaarlijkse regionale pendant van de nationale risicobeoordeling biedt een overzicht en rangschikking van crises die in Drenthe kunnen plaatsvinden. Andere toekomstverkenningen zijn multidisciplinair binnen Drenthe tot op heden niet geïnitieerd. Monodisciplinair kent alleen de brandweer een visiedocument, die gebaseerd is op de landelijke strategische reis. 3.3.1. Het veiligheidsdomein binnen Drentse beleidsprogramma’s De Drentse collegeprogramma’s zijn beschouwd. De uitgebreidheid en systematische beschouwing (al dan niet op basis van wetenschap) is wellicht minder omvangrijk dan in de eerder beschouwde toekomstverkenningen. Toch richten ze zich op een gewenst toekomstbeeld, met een tijdshorizon van 4 jaar. Met enige goede wil zijn ze daarmee als vorm van ‘backcasting’ studie op te vatten. De 12 collegeprogramma’s zijn weergegeven in bijlage 7. Opvallend is dat niet alle DESTEP factoren ( als elementen die de gewenste toekomst beschrijven) standaard in de collegeprogramma’s verwoord zijn. In alle programma’s komt het concept van vermaatschappelijking voor. Veiligheid wordt in 4 van de 12 programma’s helemaal niet genoemd. Sociale veiligheid wordt in alle overige programma’s wel genoemd. Crisisbeheersing komt als begrip in 5 programma’s voor.

Verder is gekeken naar de aanwezigheid van algemene toekomstverkenningen. 5 van de 12 gemeenten (Assen en Hoogeveen en de kleinere gemeenten AA en Hunze, Borger-Odoorn en de Wolden) hebben een algemene toekomstvisie, met 42 % is dat een bovengemiddelde score. Het landelijk gemiddelde ligt rond de 20%. In al deze visies wordt alleen sociale veiligheid als onderwerp benoemd, één visie noemt ook nog verkeersveiligheid. De tijdshorizon van de toekomstverkenningen verschilt (2x10jr, 1x15jr en 1x19 jr).

Ook het Provinciaal collegeprogramma en deelvisies zijn beschouwd. De DESTEP factoren zijn alle in het programma herkenbaar gebruikt. Ook bevat het een pagina met een doorblik naar de verdere toekomst. Veiligheid is geen primair thema voor de provincie. Wel beheerd de provincie infrastructuren is ze faciliterend en stimulerend op de ruimtelijke ontwikkelingen. Er bestaat dan ook een werkplan veiligheid.

32


3.3.2. De interviews Toekomstverkenningen en hun mogelijke waarde en toepassing in het veiligheidsdomein waren de centrale begrippen waarmee de eerste interviews met de professionele toekomstverkenners hebben plaatsgevonden. In beide interviews kwam vermaatschappelijking nadrukkelijk als sturende trend in huidig en (gewenst) toekomstig overheidshandelen naar voren. Dit heeft geleid tot nader literatuuronderzoek. Ook demografie kwam als een onderwerp naar voren in deze interviews. In eerste instantie binnen een beschouwing van de DESTEP-methodiek als inventarisatie ’tool’ binnen toekomstverkenningen. In één gesprek werd dit onderwerp vervolgens toegespitst op gevolgen voor het veiligheidsdomein. Mede op grond hiervan is ook op deze trend nader verkend om het begrip voldoende doorleeft te kunnen hanteren als concreet voorbeeld van een mogelijke aanleiding voor een toekomstverkenning in de overige interviews. De voorzienbaarheid van gevolgen van krimp voor het veiligheidsdomein in Drenthe werd daarmee de tweede centrale vraag in het onderzoek en in de overige interviews. De overige elf interviews waren topic interviews, waarbij het vragenkader als hulpmiddel gebruikt is. De uitkomsten van de interviews worden hieronder waar mogelijk puntsgewijs samengevat weergegeven. 3.3.3. Bekendheid met toekomstverkenningen Alle respondenten (behalve de twee eerder genoemde professionele toekomstverkenners) zijn als bestuurder of strategisch ambtenaar nauw betrokken bij het veiligheiddomein in Drenthe. Allen hebben zowel in de voorbereidingen alsook tijdens incidenten een rol in de eigen kolom én in de multidisciplinaire crisismanagement organisatie. Alle respondenten kennen toekomstverkenningen vanuit de langjarige ervaring binnen het openbaar bestuur. Het Centraal bureau voor de Statistiek wordt veel genoemd als een leverancier van toekomstverkenningen. Daarnaast worden de klimaatverandering en uitputting van grondstoffen als voorbeelden van toekomstige ontwikkelingen door de helft van de respondenten spontaan benoemd. Een drietal verwijzen naar de Club van Rome (‘Grenzen aan de groei’) als het voorbeeld van een invloedrijke toekomstverkenning. Negen van de elf respondenten noemen bij de vraag naar voorbeelden uit het veiligheidsdomein de ‘brandweer over morgen’ (wellicht omdat de interviewer vanuit de brandweer komt). De toekomstverkenning van Defensie wordt door twee respondenten genoemd. Ook het deltaprogramma wordt door twee respondenten genoemd. Dit in relatie tot de klimaatontwikkeling.

3.3.4. Functies en waarde van toekomstverkenningen als instrument De meer algemene waardebepaling van toekomstverkenningen levert een relatief homogeen beeld op, geen van de respondenten wijst toekomstverkenningen a priori als beleidsinstrument af. Alle respondenten noemen toekomstverkenningen als een instrument om een onderwerp of thema zoals klimaatverandering te agenderen. Bijna alle geïnterviewden benoemen het als een middel om netwerken te vormen en/of te activeren. Vijf respondenten noemen verkenningen als middel om tot een brede strategische beleidsagenda te komen; beleidsvoorbereiding op metaniveau ( toekomstvisies van gemeenten worden als voorbeeld genoemd).

33


Vier respondenten noemen de mogelijkheid om de eigen organisatie te richten op een onderwerp of op een andere wijze van werken als functie (de benodigde rolverandering voor ambtenaren door vermaatschappelijking wordt hierbij genoemd). Slechts één respondent benoemt de mogelijkheid om toekomstverkenning in te zetten als blokkade instrument, “je kunt ook goed regelen wat je niet wilt”. Één andere respondent noemt nog een negatief element. “Vaak worden visies ingezet om bedrijfsvoeringproblemen te maskeren”. Ook een goede ‘timing’ bij het agenderen van een onderwerp noemt deze respondent essentieel, wil een toekomstverkenning überhaupt meerwaarde hebben. Het belang van een ‘beat’ van meerdere verkenningen en rapporten over een onderwerp om het (in het arenaperspectief) op de agenda te houden is door niemand genoemd.

Ook noemenswaardig is de opvatting van één respondent “we moeten ons als samenleving sneller aanpassen dan de Haagse beleidsregels ons toestaan. Door de snelheid van veel maatschappelijke ontwikkelingen is toekomstverkenning een belangrijk middel om als overheid tijdig jezelf bij te sturen om nog effectief bij te dragen aan de maatschappij.” 3.3.5. De vermaatschappelijking en het veiligheidsdomein Een uitspraak van één van de geïnterviewden geeft een uitstekend beeld van de opvatting van veel geïnterviewden “de participatiemaatschappij daar moeten we niet naar toe, dat zijn we al”. Vermaatschappelijking of governance is door alle respondenten als descriptief kader en als normatief kader voor de overheid geaccepteerd. Alle respondenten benoemen zelfredzaamheid en redzaamheid (of noaberschap) als een al aanwezig potentieel van de samenleving. Sommigen zien de rol van de overheid als één actieve, zij dient de (zelf)redzaamheid in de samenleving te activeren. Anderen benoemen de overheid als partij die (zelf)redzaamheid tot op heden afremt omdat men verantwoordelijkheden bij zich houdt. Als reden hiervoor wordt genoemd dat de overheid volgens ‘oude’ systemen werkt (verticaal georganiseerd is) en moeite heeft om vanuit dit denken verantwoordelijkheden los te laten omdat ze niet aan een duidelijke partij over te dragen zijn in de ontzuilde samenleving met wisselende sociale groepen (de notie van de horizontaal opererende samenleving). Risicocommunicatie en voorlichting over de beperkte slagkracht van de overheid worden benoemd als de belangrijkste elementen om de rolverdeling tussen de drie domeinen (overheid, samenleving en markt) te beïnvloeden . Een aantal respondenten noemt de zorg voor het verminderd zelfredzame deel van de bevolking tijdens (mini-)crises en incidenten ook in de toekomst onvervreemdbaar als een overheidstaak en vindt dat het beperkte overheidspotentieel daar meer gericht op moet worden. De burger werd in geen van de interviews als ‘lastig’ of ambivalent geportretteerd. Een kritische houding werd logisch gevonden en een weerslag van een onvoldoende op governance ingerichte houding binnen de overheid.

3.3.6. De invloed van Krimp op Drenthe en consequenties voor het veiligheiddomein Een door alle respondenten genoemd fenomeen voor Drenthe is: De teruggang in het voorzieningenniveau in de woonkernen onder de 3000 inwoners.

De economische ondergrens voor veel soorten winkels is circa 3000 inwoners en inwoners van de kleinere woonkernen eromheen. Onder deze grens neemt de winkeldiversiteit af ; die verschraling nekt ook de resterende winkels; het winkelpubliek trekt naar andere plaatsen met een breed aanbod. Waardoor de omzet te laag wordt voor de resterende winkels. Ook het internet winkelen( informatie maatschappij) versterkt dit fenomeen. 34


Daarnaast loopt het aantal scholen en sportverenigingen sterk terug onder invloed van de ontgroening. Ook de terugtredende overheid speelt hierin een rol, subsidies worden minder en voorzieningen als bibliotheken en dergelijke nemen af. De steeds snellere teruggang van voorzieningen wordt in een gesprek geïllustreerd door de teruggang van een ‘vaste’ waarde op het platteland; het aantal RABO bank vestigingen in Nederland.

Aantal Rabobanken en aantal vestigingen (kantoren en zittingen)(RABObank) Jaar kantoren Zittingen 1971 1202 3005 1981 970 3017 1991 789 3105 2001 369 2013

Meerdere respondenten verwachten dat door het ontbreken van voorzieningen ook de sociale cohesie terugloopt.

Een geïnterviewde benoemd dit als volgt: “Het sociale cement verdwijnt. Je leeft als gezin op zich in een mooie omgeving, maar met nauwelijks sociale cohesie. Het risico dat noaberhulp dan in tijden van crisis veel minder aanwezig is, neemt dan heel sterk toe. Zelfredzaamheid wordt daarmee iets waarvoor je genoeg geld en/of gezondheid moet hebben, terugvallen op het (verdwijnende) sociale netwerk is daarmee maar heel beperkt mogelijk.” Anderen zijn daarover optimistischer. Die zien in de ‘verzilvering’ juist een tendens waardoor de sociale cohesie in de kleine woonkernen opnieuw toeneemt dan wel in stand blijft.

Gevraagd naar de betekenis van krimp op de eigen organisatie komen de respondenten tot een aantal punten. Alle vermelde punten zijn door minstens vier respondenten genoemd: Teruglopende overheidsfinanciën op rijksniveau. Enerzijds veroorzaakt door mondiale verschuivingen in welvaart, maar ook veroorzaakt door vergrijzing op nationale schaal. Een extra financieel nadeel (bij ongewijzigd beleid) voor organisaties in de gebieden met bevolkingsdaling. Problemen met het vervullen van vacatures op HBO en hoger niveau, mede door een teruglopend en/of onvoldoende aansluitend voorzieningenniveau voor deze doelgroep. Een nu al beperkte doorstroming in je personeelsbestand door stagnerende arbeid- en woningmarkt.

Ten aanzien van de reguliere taken van de eigen organisatie werden de navolgende noties opgetekend: Verschuiving in het volume van de leeftijdsafhankelijke taken (scholing, gezondheidszorg, baldadigheid). Meer elektronische dienstverlening, volgend op de maatschappelijke tendens daartoe. Verschuiving in taken naar een stimulerende en/of faciliterende rol in plaats van reguleren. Het niveau van waarop basiszorgtaken wordt aangeboden neemt onder invloed van krimp af, welvaart bepaald het individueel aanvullende niveau.

Ook in crisisomstandigheden werkt het krimpperspectief door zo luidt de mening van de meeste respondenten. Wat voor de kolommen in normale omstandigheden geldt, geldt ook in opgeschaalde vorm. Het beschikbare hulppotentieel zal binnen de kolommen, door de verschuiving van- en krimp in volume van basistaken, dus ook in crisisomstandigheden afnemen. Een van de respondenten benoemt krimp ook als een kans om het domein denken tussen kolommen te doorbreken. Juist bij teruglopende middelen wordt het evidenter om samen te werken: “Uiteindelijk zijn we – vanuit het zichtpunt van de burger – één overheid’’. 3.3.7. Visies op toekomst verkennen in veiligheidsdomein Alle respondenten zien een meerwaarde in een multidisciplinaire toekomstverkenning binnen het veiligheidsdomein.

35


Als doelstelling van een verkenning noemen de respondenten: agendavorming, netwerkactivering en het vormen van een meta-agenda om vermaatschappelijking in het veiligheidsdomein vorm te geven. Een aantal respondenten is op zoek naar een algemene/brede verkenning. Anderen opteren voor een smallere verkenning, waarbij krimp en (zelf)redzaamheid voldoende aanleiding vormen om te verkennen, bijvoorbeeld met het oog op de planvorming van de fysieke omgeving, Een drietal respondenten geeft aan een verkenning op nationaal niveau met het betrekken van de verschillende kolommen het meest zinvol te vinden, waarbij de mono uitwerking op de eigen bedrijfsvoering en basistaken daarna volgt. De overige respondenten hebben een voorkeur voor een multidisciplinaire aanpak op noordelijke (3 ), regionale(4) of intergemeentelijke schaal(1). De argumenten hiervoor zijn beheersbaarheid en betrokkenheid bij het proces en de specifiek noordelijke elementen binnen het thema krimp. Niet alle respondenten willen de verkenning direct met samenleving en markt gezamenlijk doen, de voorkeur gaat dan uit naar een eerste verkenning binnen de overheidskolommen alvorens de andere domeinen te betrekken.

36


4. Conclusies De opbrengsten vanuit literatuurverkenning en interviews worden in dit hoofdstuk gekoppeld aan de vier theoretische invalshoeken. Vervolgens worden de inzichten vertaald naar de twee onderzoeksvragen.

4.1. Toekomstverkenningen Toekomstverkenningen zijn een algemeen gebruikt beleidsinstrument, zowel in Nederland als daarbuiten. Toekomstverkenningen worden als instrument ingezet wanneer maatschappelijke ontwikkelingen daartoe aanleiding geven of wanneer er politiek momentum gezocht wordt. De actuele aanleiding, maar ook de (veelal onbewust) opvatting over de maatschappij en politiek spelen een rol in de keuze voor een forecasting of een foresight benadering. Foresight sluit aan bij het ‘arena’ perspectief. Dit is wetenschappelijk geaccepteerd als de beste descriptieve beschrijving van de huidige maatschappelijke interactie tussen de domeinen overheid, samenleving en markt. Daarnaast wordt het ook normatief gebruikt als politiek gewenste ordening van de maatschappij. Discussie over de uitkomsten van toekomstverkenningen ontstaan onder meer door onduidelijkheid over dit punt. Het wordt veroorzaakt doordat toekomstverkenningen als activiteit weliswaar politiek neutraal kunnen worden uitgevoerd, maar de benutting van de uitkomsten van een verkenning altijd een politieke dimensie kennen; ‘toekomst is politiek’. Het arenaperspectief (descriptief gebruikt) vormt samen met de notie dat ‘toekomst is politiek’ wellicht een verklaring voor het gegeven dat algemene multidisciplinaire opgebouwde toekomstverkenningen over de maatschappij ontbreken. Wellicht dat een dergelijke verkenning te definitief en zwaar zou zijn om nog constructief bij te dragen in de arena. In de analogie van de dansende tafel (de Bruijn & ten Heuvelhof, 2007): het zou het aantal kamers beperken en/ of een zodanig zware tafel vormen dat hij onbeweeglijk is en voor niemand aantrekkelijk. De overheidsinstituten op plangebied (CPB, PBL etc) vormen dan ook geen gemeenschappelijk holistisch toekomstbeeld. In het veiligheidsdomein bestaat er alleen een operationele multidisciplinaire toekomstverkenning (de strategie nationale veiligheid), die zeer veel scenario’s kent, maar zorgvuldig vermijdt een holistisch toekomstbeeld op te bouwen. Alle respondenten zien een meerwaarde van een gezamenlijke toekomstverkenning maar slechts een drietal heeft een voorkeur voor een verkenning op branche niveau. De overigen opteren voor een verkenning op noordelijke of regionale schaal. Dit heeft wellicht ook te maken met het arena perspectief. Op regionale schaal laat je zelf de tafel dansen en is de tafel ten opzichte van een verkenning op brancheniveau wellicht minder zwaar. Ook hangt de voorkeur samen met de behoefte om de specifieke kenmerken van het verzorgingsgebied voldoende te kunnen benoemen in een visie. Er bestaan wel mono-disciplinaire verkenningen op brancheniveau die gebruikt worden binnen de kolommen. Bekendheid met elkaars verkenningen is echter beperkt, zo blijkt uit de interviews. Als mogelijke functies of toepassingen van toekomstverkenningen noemen respondenten: agendavorming, netwerkactivering en het vormen van een strategische beleidsagenda. Deze elementen zijn herkenbaar uit de literatuur. Verder worden genoemd, de mogelijkheid om 37


ontwikkelingen te blokkeren, (een operationele vertaling van het Thomas theorema) en een middel om bedrijfsvoeringproblemen te maskeren. Ten slotte wordt vanuit de literatuur aangedragen dat een enkele verkenning weinig effect heeft op beïnvloeden van een discours. Geïnterviewden hadden deze notie niet. Wellicht dat het belang van een ‘beat’ ook uit het onderzoek van Mekel en Melssen begrepen kan worden als terugkerende media aandacht die zich daardoor vertaald naar aandacht in de politieke arena.

4.2. De verschuivende rol van de overheid De vermaatschappelijking of participatiemaatschappij wordt door alle respondenten, zowel als werkelijkheidsbeschrijving alsook als politiek wensbeeld, als vaststaand gegeven geaccepteerd. De Drentse samenleving wordt als nuchter getypeerd (analoog aan de bevindingen uit de literatuur) en het bewustzijn en het belang van (zelf)redzaamheid worden als al aanwezig benoemd. Toch noemen de respondenten risicocommunicatie en voorlichting wel als belangrijke instrumenten om governance en zelfredzaamheid te beïnvloeden (analoog aan uitkomsten uit eerder onderzoek). Het ROB-advies dat de overheid vooral compacter moet worden in haar pretenties en ambities lijkt ook in de casus al geabsorbeerd te zijn door veel van de geïnterviewden. De ‘ambivalente burger’ wordt ook maar beperkt genoemd. Klachten richting overheid worden ook geduid als een nog verticale overheid die onvoldoende mee veranderd met een horizontalere maatschappij. De risico– en incidentreflex wordt wel genoemd. Vanuit de literatuur wordt aangedragen dat deze verminderd kan worden door een bredere communicatiestrategie rond risico’s, waarbij framing vanuit de normatieve dimensie van risico’s als oplossingrichting geldt. Respondenten geven deze notie niet zo expliciet weer.

4.3. Krimp Krimp is een fenomeen waarbij veelal uitgegaan wordt van bevolkingsprognoses. De gevolgen voor de arbeidsmarkt en betaalbaarheid van oudedagsvoorzieningen zijn al lang een politiek thema. Zelfs op subregionaal niveau ontstaan ten gevolge van krimp nog relevante verschillen. Ook in Drenthe is dit het geval. Toch zien veel respondenten voldoende eenvormigheid om verkenningen op regionaal niveau als voldoende gedetailleerd te zien. Zowel respondenten alsook literatuur benoemen de snelle achteruitgang in voorzieningenniveau (in kernen onder de 3000 zielen) als belangrijkste effect van krimp. Over de invloed hiervan op de leefbaarheid en sociale cohesie bestaan in de literatuur en bij de respondenten verschillende noties. De gevolgen voor het veiligheidsdomein worden door de respondenten vooral verbonden met de invloed op de sociale cohesie. Deze wordt als de voorwaarde voor (zelf)redzaamheid en veerkracht gezien. Sommigen verwachten dat de sociale cohesie en daarmee het samenlevingspotentieel door de krimp zal afnemen( individualisme en/of fatalisme op termijn). Anderen zien noaberschap , als gemaskeerd eigenbelang vanwege het ontbreken van andere alternatieven, juist toenemen ( egalitarisme op termijn).

38


Voor de eigen organisatie worden vooral beperkte middelen, problemen met werving en verschuiving naar een meer stimulerende/faciliterende rol als gevolg van krimp genoemd. Dit laatste sluit aan bij noties van de ROB over de ‘publieke’ taak.

4.4. Veerkracht & (zelf)redzaamheid Het concept van veerkracht (van de samenleving, van organisaties en van individuele burgers) vormt een belangrijke legitimatie voor vermaatschappelijking in het veiligheiddomein. Uit incidentevaluaties blijkt dat het concept daadwerkelijk bestaat. Ook de respondenten benoemen het als een realiteit. De gedachte van Boin en van Eeten dat de veerkracht van de maatschappij in eerste aanleg vooral verhoogd kan worden door verbeteringen van het crisismanagement, komt in de interviews niet naar voren. Het tegenovergestelde geluid wel. Door een compactere overheid zal de slagkracht voor basisoptreden eerder afnemen en daarmee ook het overheidspotentieel bij grotere incidenten. Vanuit de literatuur wordt daarnaast aangedragen dat het kenmerk van een echte crisis is dat het overheidspotentieel ten principale onvoldoende is.

4.5. Kernvraag Zijn toekomstverkenningen/visies bruikbaar en van meerwaarde als beleidsinstrument voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ? De kernvraag van het onderzoek kan met ja beantwoord worden. Toekomstverkenningen zijn een gebruikelijk onderdeel van het beleidsinstrumentarium binnen de overheid. Toekomstverkenningen zijn van meerwaarde als er een aanleiding is. De bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen en het algemene verandertempo daarin maken dat de respondenten in Drenthe een meerwaarde zien in een multidisciplinaire toekomstverkenning binnen het veiligheidsdomein. Daarbij opteren de meeste respondenten voor de regionale schaal (zie ook de aanbevelingen) Bestaande mono disciplinaire verkenningen binnen het veiligheidsdomein, worden gebruikt en bewijzen daarmee hun bestaansrecht. Het ontbreken van een dergelijke multidisciplinaire verkenning op nationale schaal heeft nog niet tot initiatieven van de kolommen of de politiek geleidt. In de casus zien de geïnterviewden wel een meerwaarde, maar in meerderheid niet op de nationale schaal.

4.6. Steunvraag Heeft krimp van de bevolking voorzienbare gevolgen voor het veiligheidsdomein (in Drenthe) ? Ook op deze vraag kan op basis van de casus eenduidig ja geantwoord worden. Teruggang van het voorzieningenniveau in kernen onder de 3000 zielen is een gegeven. De beschikbare overheidsmiddelen nemen voor krimpregio’s bij ongewijzigd rijksbeleid sterker dan gemiddeld af. Hiermee ontstaat druk op het niveau van de basiszorg en opgeschaalde zorg die de overheid kan bieden in het veiligheidsdomein. Dit maakt een sterker beroep op (zelf)redzaamheid waarschijnlijk onvermijdbaar. De invloed van krimp op sociale cohesie, als voorwaarde voor een samenleving om (zelf)redzaam te zijn, is nog onvoldoende duidelijk om een eenduidig beeld te geven.

39


40


5. Aanbevelingen Ten slotte - op basis van het onderzoek - nog enkele noties rond het toepassen van toekomstverkenningen. De beïnvloeding van de toekomst door beleid is onweerlegbaar. Dat maakt benoemen van toekomstbeelden nog niet automatisch gewenst. Het benoemen van de toekomst in een visie of verkenning maakt deze expliciet en daarmee een politiek gegeven.

Als gevolg van het bovenstaande nog de volgende aanbevelingen: De politieke dimensie moet meegewogen worden bij besluitvorming omtrent het opstellen van een toekomstverkenning. Een verkenning op regionale schaal maakt beïnvloeding van - en aanpassing op - de regionale politieke en maatschappelijke context mogelijk. Verwachte verschillen in ontwikkelingen tussen regio’s (bijvoorbeeld ten aanzien van de factoren demografie en economie in het DESTEP- model) pleiten ook voor verkenningen op deze schaal. Voor Drenthe, zo blijkt uit de casus, is krimp en uitstekend thema om een scenario exercitie te plegen.

41


6.

Literatuurlijst

Baarda, D., de Goede, M., & Teunissen, J. (2009). Basisboek kwalitatief onderzoek (2e druk ed.). Groningen/Houten: Noordhoff. Boin, A., & van Eeten, M. (sd). Terugtreden is vooruitzien. Opgeroepen op 10 15, 2013, van Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling/publicaties/adviezen. Boutellier, J. (2011). Burgers in veiligheid. Essaybundel burgers bestuur en veiligheid: over de rol van burgers en de verwachtingen die zij hebben van de overheid . (2007). Openbaar bestuur; beleid, organisatie en politiek. In M. Bovens, P. 't Hart, & M. van Twist, Openbaar bestuur; beleid, organisatie en politiek (7 ed., Vol. 2: beleid en sturing, pp. 79-203). Alphen aan de Rijn, Nederland: Kluwer. Brandweer Nederland. (2013). Vrijwilliger bij de brandweer. Opgeroepen op 10 25, 2013, van Brandweer Nederland/zoeken: http://www.brandweernederland.nl/algemene_onderdelen/bovenbalk/zoeken0/zoeken/@36810/visie-vrijwilligheid/ Centraal Planbureau. (2003). Vier toekomstscenario's voor Europa. Opgeroepen op 7 30, 2013, van CPB/publicaties: http://www.cpb.nl/publicatie/vier-toekomstscenarios-voor-europa Centraal Planbureau. (2006). Welvaart en leefomgeving; een scenariostudie voor Nederland in 2040. Opgeroepen op 11 28, 2011, van Centraal Planbureau: http://www.cpb.nl/publicatie/welvaart-enleefomgeving-een-scenariostudie-voor-nederland-2040 de Beus, J. (2008, juni 9). ADHD-bestuur met zijn voortdurende vernieuwing laat de publieke sector ontsporen. NRC handelsblad; Opinie en debat 28 . de Beus, J. (2009). Een Nederlandse marktstaat. In M. Huibregtsen, De publieke zaak, inspiratie voor een nieuwe dynamiek in de samenleving (Vol. De 'open' samenleving, pp. 45-51). Amsterdam: Business Contact. de Bruijn, H., & ten Heuvelhof, E. (2007). Management in netwerken; Over veranderen in een multiactorcontext (3 ed.). Den Haag: Lemma. Deltacommissie. (2008). advies samenwerken met water. Opgeroepen op 5 28, 2013, van deltacommissie.com: http://www.deltacommissie.com/advies EuropeanForesightMonitoringNetwork. (2009). Mapping foresight; revealing how europe and other world regions navigate into the future. Brussel: European commission. GHOR Nederland. (2009). ’De GHOR-keten versterkt’, visie op de landelijke samenwerking voor opgeschaalde geneeskundige hulp. Den Haag: Veiligheidsberaad. GHOR Nederland. (2011). Handreiking inbedding GHOR en GGD in de Veiligheidsregio; De gevolgen van de tweede tranche Wet Publieke Gezondheid. Den Haag: GHORNederland.

42


Groenendaal, J., Helsloot, I., & Scholten, A. &. (2012). Nieuwe perspectieven in het omgaan met risico's en verantwoordelijkheden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hoofdcommissarissen, R. v. (2005). Politie in ontwikkeling; visie op de politiefunctie. Den Haag: NPI. HVD. (2011). Brandweer Drenthe over morgen 2011-2014; visiedocument Brandweer Drenthe. Assen: Hulpverleningsdienst Drenthe. LEI onderdeel van Wageningen UR, Den Haag. (2010). Bevolkingsontwikkeling op het platteland; 1980-2025. Opgeroepen op 9 05, 2013, van edepot.wur.nl: http://edepot.wur.nl/136527 MCDmX. (2010). Crisisbeheersing in 2029. Arnhem: NIFV. Mekel, M., & Melssen, B. (2012). Het discours in media en politiek geanalyseerd in de casus treinongeval amsterdam. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hoofdstuk 3. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. ministerie van VenJ. (sd). Inrichtingsplan Nationale Politie. Opgeroepen op 9 15, 2013, van Rijksoverheid-documenten en publicaties: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2012/12/07/inrichtingsplan-nationale-politie.html Ministerie van VenJ. (sd). Strategie Nationale Veiligheid. Opgeroepen op 8 30, 2013, van Nationale Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid: http://www.nctv.nl/onderwerpen/nv/strategienationale-veiligheid/ Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling. (2011). Krimp het nieuwe groeien; positionpaper over leefbaarheid en voorzieningen in krimpgebieden. Opgeroepen op 8 28, 2013, van Van meer naar beter; platform demografische transitie: http://www.vanmeernaarbeter.nl/bibliotheek/krimp-hetnieuwe-groeien Nekkers, J. (2011). Wijzer in de toekomst; werken met toekomstscenario's (6e ed.). Amsterdam: Business Contact. Netwerk toekomstverkenningen. (2011). De voorstelbare toekomst; praktijken van toekomstverkenning bij bedrijven, gemeenten en transitienetwerken. Den Haag: Stichting Toekomstbeeld der Techniek. NVBR. (2010). De brandweer over morgen; strategische reis als basis voor vernieuwing. Arnhem: NVBR. NVBR. (2012). Mensen bij de brandweer; in verbinding , in beweging en veilig ! Opgeroepen op 6 23, 2013, van Brandweer Nederland/zoeken: http://www.brandweernederland.nl/algemene_onderdelen/bovenbalk/zoeken0/zoeken/?mode=zoek&zoeken_term=visie+op+HRM NVBR. (2010). Spoorboekje risiscobeheersing. Opgeroepen op 6 23, 203, van Brandweer Nederland/publicaties: http://www.brandweernederland.nl/service/publicaties/nvbr_brochures_en/spoorboekje/ 43


Planbureau voor de Leefomgeving. (2011). Nederland in 2040; een land van regio's. ruimtelijke verkenning 2011. Den Haag: Uitgeverij PBL. project-Verkenningen, i. (2010). Eindrapport Verkenningen, houvast voor de krijgsmacht van de toekomst . Den Haag: ministerie van defensie. Raad voor de maatschappelijke ontwikkeling. (sd). terugtreden is vooruitzien; maatschappleijke veerkracht in het publieke domein. Opgeroepen op oktober 4, 2013, van raad voor de maatschappelijke ontwikkeling: http://www.adviesorgaanrmo.nl/Publicaties/Adviezen/Terugtreden_is_vooruitzien_juli_2013 Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. (2010). Perspectief op gezondheid 20/20. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. Raad voor het Openbaar Bestuur. (2012). Loslaten in vertrouwen: naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Opgeroepen op 8 24, 2013, van www.rob-rfv.nl: http://www.robrfv.nl/documenten/boekje_advies_loslaten_in_vertrouwen_webversie.pdf Raad voor het openbaar Bestuur. (2011, januari). ROB, publicaties: Advies Veiligheid en vertrouwen. Opgeroepen op 9 23, 2013, van Raad voor het Openbaar Bestuur: http://www.robrfv.nl/rob/publicaties_rob/publicatie_rob/157/Advies+Veiligheid+en+vertrouwen Raad voor het Openbaar Bestuur. (2010). Vertrouwen op democratie. Opgeroepen op 9 3, 2013, van www.rob-rfv.nl: http://www.robrfv.nl/documenten/migratie/boekje_advies_vertrouwen_op_democratie.pdf RABObank, a. b. (sd). Een kleine geschiedenis van de RABO bank. Opgehaald van www.rabobank.nl: http://www.rabobank.nl/images/3135_rabo_kleine_geschiedenis_2012_29509288.pdf?ra_resize=ye s&ra_width=800&ra_height=600&ra_toolbar=yes&ra_locationbar=yes Rijksoverheid. (sd). Troonrede 2013. Opgeroepen op 10 1, 2013, van Rijksoverheid; documenten en publicaties: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/toespraken/2013/09/17/troonrede-2013.html RIVM. (2010). Van gezond naar beter, kernrapport van de volksgezondheid toekomst verkenning 20101. Opgeroepen op 12 2, 2011, van RIVM/bibliotheek/rapporten: http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/270061005.pdf van Asselt, M. (2007). Risk governance: Over omgaan met onzekerheid en mogelijke toekomsten. Maastricht: Universiteit Maastricht. van Asselt, M., Faas, A., van der Molen, F., & Veenman, S. (2010). Uit zicht, toekomstverkennen met beleid. Den haag/Amsterdam: Amsterdam University Press. van der Molen, F. (2010, september). Praktijken van beleidsgerichte toekomstverkenning: een inventarisatie. Opgeroepen op september 18, 2011, van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: http://www.wrr.nl/content.jsp?objectid=5496 van der Molen, F. (2010, 2010). Praktijken van een beleidsgerichte toekomstverkenning: een inventarisatie. Opgeroepen op 10 18, 2011, van wrr: 44


http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/praktijken-van-beleidsgerichtetoekomstverkenning-een-inventarisatie-44/ van Duin, M. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing; nuchter over het bijzondere. Apeldoorn: Politieacademie en NIFV. van Eeten, M., Februari, M., & Ferket, j. &.-E. (2012). Nieuwe perspectieven in het omgaan met risico's en veantwoordelijkheden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Veiligheidsberaad. (sd). Bevolkingszorg op orde, de vrijblijvendheid voorbij. Opgeroepen op 9 05, 2013, van Veiligheidsberaad publicaties: http://www.veiligheidsberaad.nl/smartsite039f.html?ch=WVB&id=70494 Veiligheidsberaad. (2012). Bevolkingszorg op orde; de vrijblijvendheid voorbij. Opgeroepen op 5 28, 2013, van veiligheidsberaad-publicaties: http://www.veiligheidsberaad.nl/smartsite039f.html?ch=WVB&id=70494 Veiligheidsberaad. (2009). Naar een multidisciplinaire visie op de ontwikkeling van de veiligheidsregio. Den Haag: Bureau Veiligheidsberaad. VenJ, m. v. (2010, 06 25). Factsheet strategie nationale veiligheid. Opgeroepen op september 18, 2011, van Rijksoverheid.nl: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/crisis-en-nationaleveiligheid/documenten-en-publicaties/brochures/2010/06/25/strategie-nationale-veiligheid.html Werken met scenario’s; risicobeoordeling en capaciteiten in de strategie Nationale veiligheid . (2009, Oktober). Opgeroepen op oktober 7, 2011, van Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/03/09/werken-metscenario-s-risicobeoordeling-en-capaciteiten-in-de-strategie-nationale-veiligheid.html Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (sd). Evenwichtkunst. Opgeroepen op 9 25, 2013, van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/article/evenwichtskunst-2/ Wildavsky, A. (1988). Searching for safety, social philosophy en policy center. New Brunswick: Transaction publishers. WRR. (2010, 3 5). Het Nederlandse veiligheidsbeleid in een veranderende wereld. Opgeroepen op oktober 12, 2011, van WRR: http://www.wrr.nl/content.jsp?objectid=5302

45


7. Bijlagen

Bijlage 1: Afkortingen

46


Bijlage 2: Vragenkader ten behoeve van interviews 1. Toekomstverkenningen welke functie en hoe te gebruiken: 1.1. Instrument om netwerk bij elkaar te brengen ? 1.2. Achtergrondsturing van beleid ? 1.3. Soort.

2. Risico’s 2.1. Sturing vs governance

Loslaten in vertrouwen Overheidsparticipatietrap 1 2 3 4 5

Reguleren Regisseren Stimuleren Faciliteren Loslaten

Bij Loslaten relevante vragen zijn: Ordening Overheid Samenleving Markt

Taken Agendavorming Beleidsvoorbereiding Kaderstelling Uitvoering Toezicht Handhaving

Rollen Eigenaar Mede-eigenaar Zeggenschap Afzijdig

3. Krimp, consequenties: 3.1. Reguliere taken van kolommen & bedrijfsvoering - wat betekend het voor je eigen domein 3.2. Crisisbeheersing 4. Perspectieven voor toekomst verkennen in veiligheidsdomein 4.1. Niet/landelijk/regionaal 4.2. Kolommen los 4.3. Gedeelde uitgangspunten: dan per kolom/organisatie omdat het meest reguliere organisatie raakt 4.4. Kolommen gezamenlijk 4.5. Uitvoeringsorganisaties volgend op algemene bestuurslaag: rijk/12 gemeenten ?

47


Bijlage 3: European Foresight Monitoring Network 2009

48


Bijlage 4: Sociale veiligheid, belangen rangschikking

49


50


51


52


Bijlage 5: Krimpprognoses.

53


54


55


56


Bijlage 6: Overzicht toekomstverkenningen en visies Multi en Kolommen; landelijk niveau

57


Bijlage 7: Overzicht Drentse collegeprogramma’s en visies

58


Bijlage 8: regionaal risicoprofiel Drenthe

59


60


61


Bijlage 9: Lijst van respondenten

Wim van Essen Lid van de afdeling crisis en confictbeheersing (CCB) Noord Nederland en samenwerkingsverband van de drie noordelijke politiekorpsen. Tevens lid van de landelijke strategische beleidsgroep CCB van de politie. Fred Heerink directeur en regionaal commandant brandweer van de hulpverleningsdienst Drenthe. Sicko Heldoorn Burgemeester van de gemeente Assen en voorzitter van de veiligheidsregio Drenthe. Jan Jorritsma hoofd Multidisciplinair veiligheidsbureau bij de hulpverleningsdienst Drenthe. Corry Kanning Clustermanager van het cluster Crisis, Rampen en Incidenten van de GGD Drenthe, met daarin opgenomen de GHOR-Drenthe. Johan Kasper Onderzoeker bij het European Tourism Futures Institute (ETFI) en trekker van de groep toerisme binnen Oor Common Future 2.0. een denktank over duurzaamheid richting de toekomst Marga Kool Dijkgraaf waterschap Reest en Wieden. Jan Nekkers Politicoloog en oprichter Future concult; adviesbureau in scenarioplanning ten behoeve van visie en strategieontwikkeling. O.a Docent masterclass scenarioplanning aan Nyenrode. Eric van Oosterhout Burgemeester van AA en Hunze en deelnemer aan P10; het samenwerkingsverband van grote plattelandsgemeenten. Fred Snoep Gemeentesecretaris gemeente AA en Hunze en voorzitter van de kerngroep ontwikkeling Crisis Management Organisatie (CMO) in Drenthe. Aart van Walstijn Directeur GGD-Drenthe en directeur GHOR-Drenthe. Ben Wanders Kwartiermaker voor de invoering van het sturingsconcept van de nationale politie in het korps Noord Nederland. Ernest Wiersma Hoofd Nationale Operaties van de 43 Gemechaniseerde Brigade bij het Min. van Defensie.

62


Toekomst voor toekomstverkennen?

Recommend Documents