Toegankelijkheid van publieke diensten. Over de borging van toegankelijkheid in geliberaliseerde markten

Toegankelijkheid van publieke diensten Over de borging van toegankelijkheid in geliberaliseerde markten

pubnr. 05EP08


Colofon Dit rapport is een uitgave van het Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (KCOV). Het rapport kunt u downloaden op www.marktordening.nl onder projecten en in de onderzoeksdatabank. Daarnaast is het rapport ook op te vragen bij www.ez.nl onder documenten/publicaties. Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend. Het publicatienummer is: 05EP08 Vormgeving Opmaakcentrum, Ministerie van Economische Zaken Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken Postbus 20101 2500 EC Den Haag www.marktordening.nl [email protected] 070-379 68 10

2

Inhoud

1. Inleiding

3

2. Analytisch kader 2.1 Wat is toegankelijkheid? 2.2 Waarom is toegankelijkheid een publiek belang? 2.3 Hoe kan toegankelijkheid geborgd worden?

5 5 6 8

3. Beschrijving sectoren 3.1 Onderwijs 3.1.1 Motieven en instrumenten 3.1.2 Primair onderwijs 3.1.3 Middelbaar beroepsonderwijs 3.1.4 Hoger onderwijs 3.2 Zorg 3.2.1 Motieven en instrumenten 3.2.2 Huisartsen en ziekenhuizen 3.2.3 Zorgverzekeringen 3.3 Stads- en streekvervoer 3.3.1 Motieven en instrumenten 3.3.2 Financiering onrendabele diensten 3.4 Post 3.4.1 Motieven en instrumenten 3.4.2 UDV en inefficiënte toetreding 3.4.3 UDV en de neerwaartse spiraal 3.5 Woningmarkt 3.5.1 Motieven en instrumenten 3.5.2 Koopwoningen 3.5.3 Huurwoningen

14 14 14 15 16 16 18 18 19 21 23 23 24 25 25 26 26 27 27 28 30

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Algemene conclusies 4.2 Vergelijking sectoren 4.3 Aanbevelingen

32 32 34 36

3

1. Inleiding Borging van toegankelijkheid Het borgen van toegankelijkheid wordt in veel semi-publieke en netwerksectoren als publiek belang beschouwd. Burgers moeten toegang hebben tot publieke voorzieningen zoals zorg, onderwijs, huisvesting en openbaar vervoer. De reikwijdte van dit publieke belang is niettemin in alle sectoren voortdurend onderwerp van politieke discussie. Sommigen pleiten ervoor om de reikwijdte op te rekken naar bijvoorbeeld betalingsdiensten en breedband internet, terwijl anderen juist een inperking voorstellen op het gebied van telefonie, post en openbaar vervoer. Wie de discussie door de bril van het concept van toegankelijkheid volgt, zal zien dat er verschillende principes ten grondslag liggen aan politieke discussies over toegankelijkheid. Het is daarom zinvol om hierin meer helderheid te verschaffen. Wat bedoelen we met toegankelijkheid? En waarom is het hebben van toegang tot bepaalde diensten een publiek belang? Behalve de vraag waarom, is ook de vraag hoe van belang. De overheid zet namelijk verschillende instrumenten in om de toegankelijkheid te borgen. Sommige van deze instrumenten zijn waarschijnlijk effectiever en efficiënter dan anderen, maar empirische kennis hierover is zelden beschikbaar. Hier komt bij dat in veel van deze sectoren een proces van liberalisering in gang is gezet. Dit heeft in diverse sectoren tot bezorgdheid geleid over de borging van toegankelijkheid: instellingen in dunbevolkte gebieden die moeten sluiten, fusies die leiden tot schaalvergroting en tarieven die stijgen doordat (kruis)subsidiëring niet meer mogelijk is. Kunnen concurrentie en toegankelijkheid wel samen gaan? En indien ja, hoe moet dat dan? In deze notitie wordt een poging tot beantwoording van deze vragen gedaan. Op dit punt past een voorbehoud. Waar in deze notitie geen antwoord op wordt gegeven is of de toegankelijkheid in specifieke sectoren voldoende geborgd is (de effectiviteit). Ook worden geen voorstellen gedaan om de toegankelijkheid te verbeteren. De geldende (wettelijke) normen voor toegankelijkheid worden als gegeven beschouwd. De notitie beperkt zich tot een analyse van de motieven om toegankelijkheid te borgen, de instrumenten die daartoe ter beschikking staan en de efficiëntie en mate van marktverstoring van deze instrumenten. Internationale discussies Het onderwerp toegankelijkheid van publieke diensten staat ook in Europese beleidsdiscussies in de belangstelling. De Europese Commissie heeft in mei 2004 een Witboek over ‘diensten van algemeen belang’ uitgebracht. Aanleiding hiervoor was de behoefte aan meer transparantie rondom de afbakening van de bevoegdheden van de Gemeenschap en de Lidstaten ten aanzien van reikwijdte, uitvoering en financiering van diensten van algemeen belang. In essentie draait deze Europese discussie om de vraag hoe diensten van algemeen belang conform de staatssteun- en mededingingsregels aangeboden 1 kunnen worden. De uitkomst van deze discussie bepaalt hoeveel nationale beleidsruimte

1

In het Witboek kondigt de Commissie aan om in 2005 een review af te ronden naar de stand van zaken rondom

diensten van algemeen belang in de Unie.

4

Lidstaten hebben bij het borgen van toegankelijkheid door middel van het subsidiëren van onrendabele diensten. Daarnaast voert de Commissie jaarlijks een evaluatie uit van het presteren van netwerksectoren op het gebied van betaalbaarheid, kwaliteit, toegankelijkheid en 2 productiviteit. De indicatoren voor toegankelijkheid laten grote verschillen tussen EUlidstaten zien. Nederland scoort daarbij voor telecom, post en energie relatief hoog. Dat is een indicatie voor de effectiviteit van de gebruikte instrumenten, maar het zegt op zich nog niets over de efficiëntie ervan. Tenslotte voert de Europese Commissie ook periodiek evaluaties uit van de naleving van de Europese regels voor universele dienstverlening en andere verplichtingen die te maken hebben met toegankelijkheid. Binnen de OESO staat het onderwerp toegankelijkheid ook op de agenda. De OESO heeft in september 2003 een notitie uitgebracht over Non-commercial service obligations and 3 liberalization. Hierin stonden vooral de wijze van selectie en financiering van de aanbieder(s) die verantwoordelijk is/zijn voor de publieke dienst centraal. De OESO doet onder andere de aanbeveling om bij de vormgeving van deze instrumenten goed rekening te houden met de marktverstorende effecten van (kruis)subsidies en heffingen en alternatieven te overwegen die de werking van de markt minder belasten. De internationale discussies in EU en OESO verband illustreren dat vanwege de liberalisering van netwerksectoren en semi-publieke sectoren het steeds belangrijker wordt om inzicht te hebben in de effectiviteit en efficiëntie van instrumenten om toegankelijkheid te borgen. Project Toegankelijkheid van publieke diensten In opdracht van het Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken heeft SEO (Universiteit van Amsterdam) een verkennend onderzoek verricht naar de borging van toegankelijkheid in een aantal sectoren (post, onderwijs, zorg en openbaar vervoer). Dit onderzoek maakt deel uit van het project Toegankelijkheid van publieke diensten dat in september 2004 is ingesteld door de Interdepartementale Commissie Marktordening (ICM). Leeswijzer In § 2 van deze notitie wordt een analytisch raamwerk geschetst. In § 3 wordt voor een aantal sectoren beschreven waarom en hoe de overheid zich om de toegankelijkheid bekommert. Deze toepassing illustreert hoe het raamwerk kan bijdragen aan een beter inzicht in de afwegingen rondom de borging van toegankelijkheid. In § 4 worden tenslotte conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. Lezers met weinig tijd kunnen zich eventueel beperken tot § 2 en 4.

2

Europese Commissie (2004), Horizontale evaluatie netwerksectoren.

3

OESO (2003), Non-commercial service obligations and liberalization, Paris.

5

2. Analytisch kader 2.1 Wat is toegankelijkheid? Toegankelijkheid is een containerbegrip. Het wordt in het taalgebruik ook vaak als synoniem gehanteerd voor bereikbaarheid, beschikbaarheid of betaalbaarheid. Bereikbaarheid belicht de geografische dimensie van toegankelijkheid. Betaalbaarheid duidt op de financiële kant van toegankelijkheid. Beschikbaarheid refereert aan de fysieke aanwezigheid. Doordat al deze synoniemen vaak willekeurig worden gebruikt, is het vaak lastig om uit beleidsnota’s op te maken welk aspect van toegankelijkheid bedoeld wordt. Daarom wordt in deze notitie een 4 driedeling gehanteerd van fysieke, geografische en financiële toegankelijkheid. Fysieke toegankelijkheid Met fysiek toegankelijkheid wordt gedoeld op de vraag of burgers fysiek toegang kunnen hebben tot de dienstverlener. Een goed voorbeeld is het beleid van de minister van Verkeer en Waterstaat om het openbaar vervoer toegankelijk te maken voor mensen met functiebeperkingen. In de Wet personenvervoer 2000 is een bepaling opgenomen die het de decentrale overheid verplicht om bij het uitschrijven van een aanbesteding fysieke toegankelijkheid als dwingend criterium te hanteren. In 2010 dient al het vervoer over de weg en in 2030 over het spoor voor deze groepen fysiek toegankelijk te zijn. Een ander voorbeeld van fysieke toegankelijkheid betreffen de openingstijden van instellingen die publieke diensten leveren zoals bibliotheken en postkantoren. In het onlangs afgeronde ICM-project Openingstijden en beschikbaarheid (semi-)publieke dienstverlening worden voorstellen gedaan om de openingstijden beter af te stemmen op de behoefte van burgers. Ook wachttijden zijn een voorbeeld van een gebrek aan fysieke toegankelijkheid. Geografische toegankelijkheid Met geografische toegankelijkheid wordt de afstand bedoeld die burgers moeten afleggen om bij de dienstverlener te komen (en vice versa). Hierbij kan men denken aan de spreiding van postkantoren, basisscholen en eerstehulpklinieken over het land. Soms zijn deze afstanden genormeerd als maximale reistijden, zoals bij het ambulancevervoer. Vaak ontbreken deze normen echter. De ‘acceptabele’ afstanden variëren bovendien per dienst: voor het hoger onderwijs accepteren we bijvoorbeeld grotere reisafstanden dan voor het basisonderwijs. Door de eerder genoemde ICM-projectgroep worden ook voorstellen gedaan om de zogenaamde ‘plaatsgebondenheid’ van dienstverlening te reduceren, bijvoorbeeld door toepassing van ICT. Dit is een illustratie van geografische toegankelijkheid. Financiële toegankelijkheid Bij financiële toegankelijkheid gaat het over de ‘betaalbaarheid’ van de publieke dienst. We hebben het dan bijvoorbeeld over de toegankelijkheid van ziektekostenverzekeringen voor mensen met slechte gezondheidsrisico’s of academische opleidingen voor mensen met

4

Deze driedeling wijkt enigszins af van de door SEO gehanteerde indeling om beter aan te sluiten bij de in de

beleidstaal gehanteerde begrippen. Dit heeft echter geen gevolgen voor de conclusies.

6

lagere inkomens. In tegenstelling tot geografische toegankelijkheid is de normering hier meestal wel expliciet. De overheid reguleert in veel netwerken semi-publieke sectoren de tarieven of compenseert via het inkomensbeleid specifieke doelgroepen voor de kosten die ze moeten maken. SEO stelt dat financiële toegankelijkheid de hoeksteen van veel toegankelijkheidsdiscussies is. In een vrije markt zonder overheidsinterventie (subsidiëring) zouden veel publieke diensten alleen tegen hoge kosten worden aangeboden waardoor voor velen de betaalbaarheid in het geding zou komen. Een belangrijke reden voor overheidsinterventie is om dit te voorkomen. In § 2.2 gaan we nader in op de motieven voor overheidsinterventie. Het is in ieder geval belangrijk om bij beleidsdiscussies duidelijk te zijn over welke dimensie van toegankelijkheid bedoeld wordt. Bij iedere vorm van toegankelijkheid horen andere beleidsinstrumenten en toepassing van een verkeerd instrument leidt tot onnodige verstoring van de markt en verspilling van overheidsmiddelen. In § 2.3 komen we daar uitgebreider op terug. 2.2 Waarom is toegankelijkheid een publiek belang? Toegankelijkheid is geen doel op zich. Als de overheid in een bepaalde sector de fysieke, geografische of financiële toegankelijkheid wil borgen, dan doet ze dat altijd met één of meerdere achterliggende redenen in gedachten. Die doelen verschillen bovendien per sector. De overheid bekommert zich bijvoorbeeld zowel in de post- als de onderwijssector om de geografische toegankelijkheid, maar de redenen daarvoor zijn niet identiek. Wat zijn die achterliggende redenen? Waarom beschouwen we toegankelijkheid vaak als een publiek belang? Of anders geformuleerd: wat gaat er mis als de overheid zich niet bekommert om toegankelijkheid? Uit het onderzoek van SEO blijkt dat er zes verschillende redenen te onderscheiden zijn waarom de overheid toegankelijkheid bevordert. Dit zijn redenen die in de praktijk door beleidsmakers en politici worden gebruikt om overheidsinterventies te rechtvaardigen: • • • • • •

Netwerkeffecten Positieve externaliteiten Adverse selectie Herverdeling Paternalisme Regionaal beleid

Netwerkeffecten Netwerkeffecten treden op als het gebruik van een (netwerk)dienst door iemand baten oplevert voor andere gebruikers. Een goed voorbeeld is e-mail: hoe meer mensen zijn aangesloten op het internet, des te meer waarde het hebben van een e-mail adres heeft. Andere voorbeelden zijn telefonie, fax en post. In sectoren zoals elektriciteit en gas komen daarentegen geen netwerkeffecten voor. In theorie kan het bestaan van netwerkeffecten een legitimatie bieden voor het (kruis)subsidiëren van nieuwe gebruikers zodat de omvang van

7

het netwerk sneller toeneemt. SEO concludeert echter op basis van literatuuronderzoek dat de eigenaren van dit soort netwerken meestal zelf goed in staat zijn om deze netwerkeffecten 5 te internaliseren en dat interventie van de overheid om deze reden dus niet noodzakelijk is. Positieve externaliteiten Positieve externe effecten treden op als het gebruik van een dienst positieve effecten heeft op rest van de economie. De maatschappelijke baten zijn hierbij hoger dan de persoonlijke baten, waardoor er zonder overheidsinterventie te weinig van de dienst gebruik wordt gemaakt. Bekende voorbeeld zijn onderwijs, cultuur en inentingen tegen besmettelijke ziekten. Adverse selectie Met adverse selectie wordt het fenomeen bedoeld waarbij ‘slechte risico’s’ de ‘goede risico’s’ uit de markt drijven. Dit kan zich voordoen op verzekeringsmarkten waarbij de verzekeraars weinig inzicht hebben in het risicoprofiel van de verzekerden en daardoor het risico lopen vooral ‘slechte risico’s’ aan te trekken want voor hen is een verzekering juist het meest interessant. Verzekeraars proberen zich hiertegen in te dekken door aan risicoselectie te doen. Dit kan er toe leiden dat bepaalde groepen geen verzekering meer kunnen krijgen en zelfs dat de verzekeringsmarkt verschrompelt of geheel verdwijnt. Voorbeelden van markten waarop dit mogelijk is zijn de zorgverzekerings- en kapitaalmarkt. Herverdeling Bij herverdeling is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen herverdeling tussen ‘high cost’ and ‘low cost’ gebruikers enerzijds en herverdeling tussen hoge en lage inkomens anderzijds. ‘High cost’ gebruikers zijn bijvoorbeeld mensen die in dunbevolkte gebieden wonen, hogere gezondheidsrisico’s hebben of een taalachterstand hebben. De kosten voor een aanbieder om hen te bedienen zijn hoger dan bij andere gebruikers. Deze kosten kunnen zelfs zo hoog zijn dat het niet rendabel is om hen te bedienen. De toegankelijkheid van deze personen kan in het geding zijn als aanbieders de gelegenheid hebben om te selecteren en hen hogere tarieven in rekening zouden kunnen brengen. Zonder overheidsinterventie kan dit voorkomen in sectoren zoals onderwijs, post, zorg en openbaar vervoer. Herverdeling tussen hoge en lage inkomensgroepen wordt ook regelmatig aangehaald als motief om (semi-)publieke diensten beter toegankelijk te maken. Lagere inkomensgroepen dienen immers ook toegang te hebben tot diensten als onderwijs, zorg en openbaar vervoer. SEO stelt dat dit doel het beste bereikt kan worden door middel van het belastingstelsel en eventueel inkomensgerelateerde subsidies zoals de huursubsidie. Paternalisme

5

In de economische literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen netwerkeffect en netwerkexternaliteit. Een

netwerkeffect is the circumstance in which the net value of an action is affected by number of agents taking equivalent actions en een netwerkexternaliteit is a specific kind of network effect in which equilibrium exhibits exploited gains from trade regarding network participation (S.J. Liebowitz, S.E. Margolis, Network Externality: An Uncommon Tragedy, Journal of Economic Perspectives, Volume 8, nr, 2).

8

Een andere reden om de toegankelijkheid te bevorderen is paternalisme. De overheid vindt dat sommige diensten waardevol zijn voor haar burgers en subsidieert ze daarom (merit goods). Voorbeelden zijn onderwijs en cultuur. Het paternalisme motief moet onderscheiden worden van het positieve externaliteiten motie. Bij het laatste motief is het afnemen van een dienst niet alleen goed voor de afnemer zelf, maar ook voor anderen, terwijl bij het eerste motief het niet relevant is of het ook voor anderen goed is. Regionaal beleid Tot slot kan ook regionaal beleid ten grondslag liggen aan het bevorderen van de toegankelijkheid. Dit motief wordt vaak aangehaald als de toegankelijkheid van diensten in dunbevolkte gebieden in het geding lijkt te zijn doordat bijvoorbeeld spoorlijnen worden opgeheven of postkantoren worden gesloten. Een breed regionaal aanbod van (semi)publieke diensten geldt immers als vestigingsfactor voor ondernemingen. De bovenstaande zes motieven geven allen een ander antwoord op de vraag waarom toegankelijkheid een publiek belang zou kunnen zijn. In de praktijk worden ze vaak in samenhang gebruikt om overheidsinterventies te legitimeren. De eerste drie redenen – netwerkeffecten, positieve externaliteiten en adverse selectie – zijn economische redenen voor overheidsinterventie. Ze geven aan hoe marktfalen kan worden gecorrigeerd door de toegankelijkheid te bevorderen. De laatste drie – herverdeling, paternalisme en regionaal beleid – zijn niet-economische redenen voor overheidsinterventie. Ze zien het publieke belang meer in een herverdeling van de welvaart tussen groepen en regio’s of in het 6 stimuleren van de consumptie van bepaalde diensten. Het is niet mogelijk om a priori al een uitspraak te doen over de geldigheid van deze motieven. Ieder motief kan in specifieke gevallen een legitieme reden zijn om de toegankelijkheid te bevorderen. Wat wel gesteld kan worden is dat per geval kritisch gekeken moet worden naar de toepasselijkheid van een bepaald motief. In § 2.3 gaan we in op de vraag welke instrumenten passen bij deze verschillende motieven voor overheidsinterventie. 2.3 Hoe kan toegankelijkheid geborgd worden? Afhankelijk van het motief voor overheidsinterventie kunnen verschillende instrumenten worden ingezet om de toegankelijkheid te borgen. Hierbij kunnen globaal twee soorten instrumenten onderscheiden worden: • •

(wettelijke) verplichtingen tot het aanbieden van bepaalde diensten financiële compensatiemechanismen ter subsidiëring van onrendabele diensten

In box 1 staan per instrument een aantal varianten.

6

Regionaal beleid kan ook als economisch motief gedefinieerd worden. Hier wordt echter de indeling van SEO

gevolgd waarbij regionaal beleid vooral wordt gezien als herverdeling tussen regio’s en niet als recept tegen marktfalen.

9

Box 1 - Instrumentarium Verplichtingen voor aanbieders: •

Aansluit- en leveringsplichten (energie)

•

Universele dienstverleningsplichten (telecom, post)

•

Acceptatie- en zorgplichten (zorg, onderwijs)

•

Plicht tot uniforme tarifering (energie, telecom, post, zorg)

Financiële compensatiemechanismen: •

Subsidies voor aanbieders algemene middelen (openbaar vervoer, onderwijs)

•

Subsidies voor aanbieders uit (verevenings)fonds (zorg)

•

Subsidies- en belastingkortingen voor gebruikers (cultuur, onderwijs, zorg, inburgering)

•

Interne kruissubsidiëring monopolist (post, telecom, openbaar vervoer)

Het is mogelijk om aanbieders van publieke diensten wettelijke verplichtingen op te leggen om iedereen tegen bepaalde voorwaarden te accepteren als klant. Aanbieders kunnen deze verplichtingen ook vrijwillig aan gaan in het geval van een contract of concessie. Daarnaast kunnen aanbieders en vragers gesubsidieerd worden. Meestal gaan de wettelijke verplichtingen samen met een vorm van subsidiëring omdat de aanbieders gedwongen zijn om diensten te leveren die economisch niet rendabel zijn en daarvoor gecompenseerd moeten worden. In de praktijk vinden we dus vaak een combinatie van wettelijke verplichting en een (impliciet) financieel compensatiemechanisme. Zorgverzekeraars zijn bijvoorbeeld in het nieuwe stelsel verplicht om iedereen te accepteren, maar daar staat tegenover dat ze via een risicovereveningsfonds worden gecompenseerd als ze veel slechte risico’s in hun bestanden hebben. Een ander voorbeeld zijn de openbare scholen, die alle leerlingen, ongeacht levensovertuiging of afkomst, moeten toelaten, maar ter compensatie voor leerlingen uit achterstandsgroepen wel extra subsidie ontvangen. Wanneer kunnen welke instrumenten het best worden ingezet? Dat hangt af van de achterliggende reden waarom men de toegankelijkheid van een bepaalde dienst wil bevorderen. Als het motief paternalisme is, dan past daarbij een ander instrumentarium dan als het motief herverdeling is. Hieronder wordt daarom per motief beschreven welk instrumentarium volgens de SEO-studie het meest van toepassing is. Netwerkeffecten Als het motief het internaliseren van netwerkeffecten is, dan ligt het subsidiëren van aanbieders uit de algemene middelen het meest voor de hand. Dit gaat uiteraard alleen dan op als de netwerkeigenaar zelf geen prikkel of mogelijkheid heeft om de uitbreiding van het netwerk te realiseren en daarmee netwerkeffecten te internaliseren. Uit de economische literatuur blijkt dat netwerkeigenaren deze prikkel en mogelijkheid meestal wel hebben. In de praktijk lijkt dit motief daarnaast niet meer heel belangrijk want in nagenoeg alle netwerksectoren beschikken we in Nederland al over een fijnmazig en landelijk dekkende netwerken. Het is daarentegen mogelijk wel relevant voor de uitrol van nieuwe netwerken zoals glasvezel.

10

Desondanks zijn er omstandigheden waarin de markt netwerkeffecten niet zelf kan internaliseren. SEO stelt bijvoorbeeld dat een verplichting om uniforme tarieven te hanteren een netwerkeigenaar kan belemmeren om netwerkeffecten te internaliseren. De eigenaar kan dan immers geen prijsdiscriminatie toepassen. De verplichting om uniforme tarieven te hanteren kan zelfs leiden tot de noodzaak om een subsidie te verstrekken om het netwerk ook toegankelijk te maken voor high cost gebruikers zoals mensen die in dunbevolkte gebieden wonen. Zonder deze verplichting zou een dergelijke subsidie wellicht niet nodig zijn. Hetzelfde kan zich ook voordoen als wordt geprobeerd om de uitrol van een netwerk te stimuleren door netwerkeigenaren een aansluitingsplicht te geven zonder dat daar een financiële compensatie tegenover staat. Hiermee kan de uitrol van het netwerk juist belemmerd worden doordat het de kosten verhoogt en toetredingsdrempels opwerpt voor concurrerende aanbieders. Mocht er toch gekozen worden voor subsidiëring van netwerkeigenaren uit de algemene middelen, dan dient rekening gehouden te worden met twee belangrijke nadelen van deze vorm van financiële compensatie: overconsumptie en dead-weight losses. Overconsumptie treedt op als de subsidies terechtkomen bij diegenen die zich toch al op het netwerk wilden aansluiten. Dead-weight losses zijn de welvaartsverliezen die optreden doordat extra belasting moet worden geheven om de subsidies te financieren. Deze kosten kunnen 7 oplopen tot 15-40% van de totale omvang van de subsidie. Deze nadelen kunnen deels voorkomen worden door de subsidies niet aan de aanbieder, maar aan vragers te geven, bijvoorbeeld in de vorm van vouchers. Hierdoor is het mogelijk om overconsumptie te voorkomen door ze inkomensafhankelijk te maken. Nadelen hiervan zijn echter weer dat de uitvoeringskosten van dergelijke subsidies hoger zijn en dat ze de armoedeval groter maken. Positieve externaliteiten Als het motief het internaliseren van positieve externe effecten is, dan liggen, evenals bij netwerkeffecten, subsidies uit de algemene middelen voor de hand. SEO zegt hierover dat if a service is considered to be […] more welfare enhancing […] than average economic activity, so that the social benefits of increasing demand outweigh the costs of taxation, a 8 subsidy can be the optimal choice. In tegenstelling tot netwerkeffecten treden ‘gewone’ positieve externe effecten vaker op en zijn ze moeilijker door de markt zelf te internaliseren. Teulings et al schrijven in hun studie De calculus van het publieke belang dat wanneer er bij een extern effect veel belanghebbenden zijn het niet goed mogelijk is om deze via aanvullende transacties te internaliseren vanwege 9 de dreiging van free-rider gedrag. De markt faalt dan omdat er minder van een bepaalde dienst gebruik wordt gemaakt dan maatschappelijk wenselijk is.

7

SEO (2005: 37).

8

Ibidem.

9

Teulings, C.N., Bovenberg, A.L., Van Dalen, H.P. (2004), De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum

voor Ordeningsvraagstukken.

11

Omdat internalisering door de markt zelf minder waarschijnlijk is, zal overheidsinterventie, eerder dan bij netwerkeffecten, gerechtvaardigd zijn. Dit is één van de belangrijkste redenen waarom de overheid het gebruik van onderwijs, onderzoek, cultuur, inburgering, arbeidsreïntegratie en sport subsidieert. De nadelen van subsidiëring zoals overconsumptie, dead-weight losses en armoedeval gaan ook in al deze gevallen op en vereisen een goede maatvoering van het subsidie-instrumentarium. In het algemeen lijken subsidies aan vragers in deze gevallen veelbelovender dan bij het internaliseren van netwerkeffecten omdat in deze sectoren meerdere aanbieders met elkaar concurreren. Adverse selectie Als het motief het tegengaan van adverse selectie is, dan ligt een acceptatieplicht voor de hand. Alleen een acceptatieplicht is echter niet voldoende. Aanbieders van diensten hebben ondanks deze plicht nog steeds een prikkel om high cost klanten te mijden en zich vooral te richten op low cost klanten. Deze strategie heet cream skimming. Daarom moet de acceptatieplicht gepaard gaan met een financieel compensatiemechanisme dat deze prikkel om te selecteren zoveel mogelijk neutraliseert. Het bekendste voorbeeld hiervan is een risicovereveningsfonds zoals dat in het (nieuwe) zorgstelsel zal bestaan. Zorgverzekeraars worden uit dit fonds gecompenseerd voor het aandeel van high cost klanten dat zich bij hen heeft verzekerd. Uitzondering op de noodzaak van een financieel compensatiemechanisme is de situatie waarin er maar één aanbieder is. Dan is een apart (verevenings)fonds niet nodig en kan hetzelfde doel bereikt worden door interne kruissubsidiëring binnen de monopolist. Bij de bespreking van het motief herverdeling komen we uitgebreider terug op deze vorm van subsidiëring, die in de telecom- en postsector wordt gehanteerd. In het algemeen zegt SEO hierover dat it seems safe to say that an equalisation fund is superior to internal cross 10 subsidies, whenever there is competition or when entry is possible. Subsidies aan gebruikers kunnen in theorie ook een oplossing vormen voor het adverse selectieprobleem. Verzekeraars zouden dan de premies mogen laten variëren met de gezondheidsrisico’s van verzekerden. Mensen met hogere risico’s betalen daardoor een hogere premie, maar ontvangen ter compensatie hiervan een subsidie van de overheid. Dit stelt echter zeer hoge eisen aan de indicatiestelling (het identificeren van de slechte risico’s) en gaat daarom gepaard met hoge uitvoeringskosten voor zowel verzekeraars als de overheid. Een bijkomend nadeel is dat het de totale vraag naar zorg doet toenemen, tenzij de subsidies worden gefinancierd uit een sectoraal fonds. Herverdeling Als het motief herverdeling is, dan is een instrument nodig dat aanbieders of vragers kan compenseren voor kostenverschillen die samenhangen met geografische locatie of persoonlijke kenmerken (gezondheid, taalachterstand). Met een sectoraal (verevenings- of solidariteits)fonds of interne kruissubsidies (in geval van een monopolist) kan deze vorm van herverdeling gerealiseerd worden. Bij een sectoraal fonds worden aanbieders gecompenseerd naarmate ze meer high cost klanten hebben. Het fonds wordt gevuld door

10

SEO (2005: 45).

12

heffingen op aanbieders of een toeslag op de tarieven en niet door een externe subsidie van de overheid want dat zou de vraag naar de dienst doen toenemen. In sectoren waar slechts één aanbieder (per regio) bestaat vindt de verevening en compensatie binnen deze aanbieder plaats door middel van interne kruissubsidiëring. Dit mechanisme ligt ten grondslag aan het instrument universele dienstverlening dat in de telecom en postsector gehanteerd wordt. Interne kruissubsidiëring impliceert efficiëntieverliezen want de low cost gebruikers betalen te veel en consumeren minder van de dienst dan maatschappelijk efficiënt is, terwijl de high cost gebruikers te weinig betalen en 11 meer consumeren dan maatschappelijk efficiënt is. Daarnaast staat interne kruissubsidiëring op gespannen voet met liberalisering. In § 4 wordt hier nader op ingegaan. Met een sectoraal vereveningsfonds of interne kruissubsidiëring kan de prikkel bij aanbieders deels worden weggenomen om aan risicoselectie te doen. Om de mogelijkheid om dit te doen nog meer weg te nemen kan het ook zinvol zijn om een verplichting aan de aanbieders op te leggen om iedereen te accepteren. Dit is de ratio achter de aansluitings- en acceptatieplichten in sectoren zoals telecom, elektriciteit, zorg en onderwijs: het voorkomen van selectie tussen categorieën burgers. Sectorale verevening of interne kruissubsidiëring is alleen zinvol als er sprake is van objectieve kostenverschillen tussen categorieën burgers: als in een ongereguleerde markt bepaalde groepen burgers voor dezelfde diensten veel duurder uit zijn dan anderen. We hebben in § 2.2 gezien dat dit bijvoorbeeld het gevolg kan zijn van verschillen in gezondheid, woonplaats of taalachterstand. Als dergelijke kostenverschillen niet van toepassing zijn en het alleen om inkomensherverdeling gaat van hogere naar lagere inkomens dan kan dit volgens SEO het beste worden bereikt via het belastingstelsel. Dit betekent dat herverdeling door middel van het reguleren van tarieven alleen wenselijk is als dit bedoeld is om 12 objectieve kostenverschillen tussen categorieën gebruikers te compenseren . Als er geen sprake is van dergelijke objectieve kostenverschillen dan dient herverdeling idealiter door middel van het belastingstelsel plaats te vinden. Paternalisme Als de overheid het gebruik van bepaalde diensten wil stimuleren omdat zij dit ‘goed’ vindt voor haar burgers, dan ligt het voor de hand om aanbieders of vragers te subsidiëren uit de algemene middelen. Subsidiëring uit algemene middelen doet de totale vraag naar de dienst toenemen en dat is hier ook het expliciete doel. Overconsumptie wordt daarom over het algemeen niet als probleem beschouwd. Dead-weight losses uiteraard wel. Subsidiëring uit een sectoraal fonds past niet goed bij dit motief want dat leidt per saldo niet tot een toename van het gebruik van de betreffende dienst omdat het fonds gevuld moet worden uit heffingen op aanbieders of een opslag op de premies.

11

Damme, E. van et al (1998), Universele dienstverlening. Marktwerking ten bate van iedereen, Ministerie van

Economische Zaken. 12

Een uitzondering hierop vormen merit goods zoals onderwijs, waarvan de overheid de consumptie wil stimuleren.

Hierop wordt verderop in de tekst nader ingegaan.

13

Regionaal beleid Uit het oogpunt van regionaal beleid kan het wenselijk zijn om de geografische toegankelijkheid te bevorderen. Instrumenten die zich hier voor lenen zijn identiek aan herverdeling ter compensatie van (geografische) kostenverschillen: sectorale (verevenings)fondsen of interne kruissubsidiëring. Burgers in dichtbevolkte regio’s betalen dan mee aan de publieke voorzieningen van burgers in dunbevolkte regio’s. In de onderstaande tabel wordt het bovenstaande samengevat. Tabel 1 – Motieven en instrumentarium Motief

Instrumentarium

Netwerkeffecten

Subsidie aan aanbieders of vragers uit algemene middelen

Positieve externaliteiten


Adverse selectie

Acceptatieplicht en sectoraal fonds (meerdere aanbieders) of interne kruissubsidiëring (één aanbieder)

Herverdeling

Inkomensverdeling via belastingstelsel

(zonder kostenverschillen) Herverdeling

Acceptatie- of leveringsplicht en sectoraal fonds (meerdere

(met kostenverschillen)

aanbieders) of interne kruissubsidiëring (één aanbieder)

Paternalisme


Regionaal beleid

Sectoraal (verevenings)fonds of interne kruissubsidiëring

In de praktijk zijn vaak tegelijkertijd meerdere motieven in het spel. Bij de zorgverzekeringen spelen bijvoorbeeld de motieven tegengaan van adverse selectie, herverdeling en wellicht ook positieve externe effecten een rol. Dat betekent dat bij de keuze van een financieel instrument een afweging moet worden gemaakt tussen de kosten en baten van verschillende instrumenten. Bij de keuze uit één van deze financieringsmechanismen is een belangrijke vraag of het wenselijk is om de totale vraag naar een bepaalde dienst te stimuleren of dat het gaat om herverdeling binnen een sector (‘zero sum’). Het antwoord op deze vraag bepaalt welke 13 mechanismen het meest voor de hand liggen. In tabel 1 is te zien dat stimulering van de totale vraag aan de orde is bij netwerkeffecten, positieve externe effecten en paternalisme. Bij de andere motieven is dit daarentegen niet de bedoeling.

13

Dit betekent niet dat andere mechanismen niet mogelijk of denkbaar zijn, maar dat ze prima facie niet het meest

geëigend zijn omdat ze niet goed aansluiten bij het doel dat de overheid probeert te bereiken.

14

3. Beschrijving sectoren Toegankelijkheid speelt een rol in tal van actuele beleidsdiscussies. In dit hoofdstuk wordt dit aan de hand van een aantal sectoren – onderwijs, zorg, openbaar vervoer, post en de 14 woningmarkt – geïllustreerd. Per sector wordt beschreven welke motieven de overheid heeft om de toegankelijkheid te borgen, welke instrumenten de overheid hiervoor inzet en hoe dit zich verhoudt tot pogingen om concurrentie in de sector te stimuleren. 3.1 Onderwijs In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de motieven en instrumenten om toegankelijkheid in het onderwijs te borgen (§ 3.1.1). Daarna worden voor het primair, middelbaar beroeps- en 15 hoger onderwijs de geografische en financiële toegankelijkheid belicht (§ 3.1.2 – 3.1.4). Bij het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs wordt ook gekeken naar de gevolgen van een eventueel toekomstig ‘open bestel’ op de borging van toegankelijkheid. 3.1.1 Motieven en instrumenten De overheid betaalt 83% van alle onderwijskosten. Financieringsmethoden zijn enerzijds subsidies aan aanbieders (scholen, universiteiten e.d.) en anderzijds subsidies aan gebruikers (studiefinanciering, kinderbijslag e.d.). Beiden worden gefinancierd uit de algemene middelen. Er zijn diverse motieven voor deze uitgebreide subsidiëring: • • • •

onderwijs als merit good; positieve externe effecten op economie en participatie herverdeling inkomensverschillen; herverdeling ter compensatie van kostenverschillen.

Onderwijs wordt gezien als een merit good, waarvan de overheid de consumptie wil stimuleren. Daarnaast wordt een positief effect van onderwijs op de economische groei en maatschappelijke participatie verondersteld. Beide argumenten rechtvaardigen volgens de overheid de bekostiging van onderwijs uit algemene middelen. Zonder deze bekostiging zou er minder onderwijs geconsumeerd worden dan maatschappelijk wenselijk is. Niettemin stellen het CPB en CHEPS in een studie over het hoger onderwijs: the empirical case for 16 human spillovers is weak. Het blijkt moeilijk om de omvang van de externe effecten te meten.

14

De beschrijvingen van de sectoren zorg, onderwijs, openbaar vervoer en post zijn mede gebaseerd op het SEO

rapport. Daar kan een gedetailleerde beschrijving van de sectoren en de onderliggende bronnen worden gevonden. 15

Het voorgezet onderwijs wordt hier om praktische redenen buiten beschouwing gelaten. De beschrijving van de

cases dient ter illustratie van toegankelijkheidsvraagstukken en er is daarom niet gestreefd naar volledigheid. 16

CPB/CHEPS (2001), Higher education reform: getting the incentives right, SDU/Den Haag.

15

Herverdeling van inkomensverschillen is het belangrijkste motief achter de subsidiëring van het onderwijs. Inkomen mag geen belemmering zijn voor het volgen van onderwijs. Daarom wordt lager en middelbaar onderwijs (bijna) gratis aangeboden. Dit motief biedt ook een verklaring voor de inrichting van het huidige systeem van studiefinanciering (aanvullende studiebeurs, inkomensafhankelijke terugbetalingsregeling). Toch heeft het bestaande systeem van subsidiëring als onbedoeld neveneffect dat het de inkomensverschillen groter maakt: 40 % van de onderwijsuitgaven gaat naar de hoogste 20% van inkomens. Herverdeling ter compensatie van kostenverschillen speelt een minder prominente rol in het onderwijs dan in andere sectoren. Gezien vanuit het oogpunt van instellingen variëren de kosten van leerlingen en studenten niet heel veel en is er geen sterke prikkel om aan ‘risicoselectie’ te doen. Belangrijke uitzonderingen hierop zijn het speciaal onderwijs (gehandicapte leerlingen) en het reguliere basisonderwijs, waar scholen extra subsidie ontvangen voor leerlingen uit bepaalde achterstandsgroepen. De rechtvaardiging hiervoor is dat deze leerlingen extra aandacht en scholing nodig hebben. Zonder deze extra subsidie zouden scholen geneigd kunnen zijn om wél aan risicoselectie te doen en leerlingen uit achterstandgroepen trachten te weren. 3.1.2 Primair onderwijs De geografische toegankelijkheid van het primair onderwijs is uitstekend: 97% van de totale bevolking woont binnen 2 km afstand van een lagere school. Op het platteland is dat een lager, maar nog steeds vrij hoog percentage: 88%. Omdat het voor een school niet uitmaakt hoever een leerling van de school af woont, zijn er vanuit het oogpunt van de school gezien geen geografische kostenverschillen tussen leerlingen die gecompenseerd zouden moeten worden. Er zijn wel kostenverschillen ten gevolge van (leer)achterstanden van leerlingen. Sommige leerlingen zijn daardoor ‘duurder’ dan anderen. Scholen worden hiervoor op dit moment gecompenseerd door een wegingsysteem waarbij de omvang van de leerlinggebonden subsidie afhankelijk is van de achterstandsgroep waaruit de leerling afkomstig is. Hoe groter de achterstand, des te hoger de subsidie. Dit financieringssysteem heeft als bijkomend effect dat het de prikkel om aan risicoselectie te doen gedeeltelijk wegneemt. Het kabinet is van plan om het wegingsysteem te vervangen door een systeem waarbij de omvang van de subsidie afhankelijk is van de individuele (leer)achterstand van de leerlingen. Dit zal per leerling afzonderlijk vastgesteld moeten worden. De financiële toegankelijkheid van het lager onderwijs is hoog: het onderwijs is immers gratis. Vrijwillige schoolkosten kunnen nog wel voor problemen voor de financiële toegankelijkheid zorgen. Hoewel deze niet verplicht zijn, zijn er signalen dat sommige scholen de schoolkosten als instrument van risicoselectie gebruiken. Dit is vergelijkbaar met de manier waarop aanvullende verzekeringen door zorgverzekeraars worden gebruikt als selectieinstrument. Bijzondere scholen kunnen tenslotte leerlingen weigeren indien de ouders de levensbeschouwing van de school niet onderschrijven. Dit verschaft hen een extra instrument

16

om aan risicoselectie te doen, maar in de praktijk zijn er geen aanwijzingen dat dit ook gebeurt. 3.1.3 Middelbaar beroepsonderwijs Het IBO-rapport Open Bestel waarschuwt dat de geografische toegankelijkheid van het beroeps- en volwassenenonderwijs (BVE) onder druk kan komen te staan in een open bestel waarin ruimte wordt geboden aan nieuwe toetreders op de onderwijsmarkt. Leerlingen in de BVE-sector zijn in tegenstelling tot die in het hoger onderwijs (zie § 3.1.4) immers vanwege hun leeftijd minder mobiel dan HBO- en WO-studenten. Zij kunnen de dupe worden van het verdwijnen van opleidingen in dunbevolkte gebieden die door een gebrek aan schaal niet rendabel zijn voor concurrerende instellingen. In de BVE-sector is een zekere mate van regionale spreiding dus belangrijk. Het IBO-rapport noemt twee mogelijke oplossingen voor dit probleem: • •

vergoeden reiskosten leerlingen BVE; hogere vergoeding per student aan instelling verstrekken.

Bij de tweede oplossing kan gedacht worden aan het oprichten van een fonds voor onrendabele opleidingen dat wordt gevuld uit de algemene middelen (zie § 3.1.4 hieronder voor een meer uitgebreide beschouwing). Opleidingen met een duidelijke maatschappelijke meerwaarde kunnen daaruit aanvullende subsidie ontvangen om in minder bevolkte gebieden te kunnen blijven voortbestaan. Zolang het vaste les- en cursusgeld in de BVE-sector blijft bestaan treedt er geen verandering op in de financiële toegankelijkheid van het middelbaar beroepsonderwijs. 3.1.4 Hoger onderwijs De geografische toegankelijkheid van het hoger onderwijs kent weinig problemen. De reiskosten van studenten worden gedekt door de OV-studentenkaart en studenten verhuizen vaak naar de stad waar hun onderwijsinstelling gevestigd is. Het IBO-rapport Open Bestel stelt dat van studenten in het hoger onderwijs een zekere mobiliteit mag worden verwacht. De financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs wordt gewaarborgd door de subsidiëring van onderwijsinstellingen en het stelsel van studiefinanciering. De voornemens van het kabinet om het hoger onderwijs flexibeler en meer concurrerend te maken vereisen een herijking van het instrumentarium dat wordt ingezet om toegankelijkheid te borgen. De instrumenten die in het huidige systeem werken, doen dat niet noodzakelijkerwijs ook in het toekomstige systeem. Bij de kabinetsvoornemens om te experimenteren met differentiatie van collegegelden en selectie aan de poort speelt toegankelijkheid ook een belangrijke rol. Het is één van de ijkpunten van de Commissie Korthals, die de experimenten gaat beoordelen en monitoren. Het belang van toegankelijkheid in een (hypothetisch) open bestel kan aan de hand van een aantal actuele thema’s worden geïllustreerd:

17

• • •

selectie aan de poort studiefinancieringsstelsel onrendabele opleidingen

Selectie aan de poort Het kabinet wil selectie aan de poort door onderwijsinstellingen in experimenten gaan toestaan. Een aandachtspunt hierbij is dat selectie, vooral in combinatie met collegegelddifferentiatie en diplomafinanciering, instellingen een financiële prikkel én de 17 mogelijkheid geeft om aan risicoselectie te doen. De Commissie Korthals gaat daarom toetsen of de selectie van aspirant-studenten op grond van eerlijke en relevante criteria plaatsvindt. Studiefinancieringsstelsel 18 In navolging van het CPB stelt SEO dat het stelsel van studiefinanciering vervangen zou kunnen worden door een “sociaal leenstelsel”. Nadelen van het stelsel van studiefinanciering zijn volgens het CPB dat er overconsumptie plaats vindt en dat subsidies geen efficiënt middel zijn om de financiële toegankelijkheid te borgen. Een belangrijk nadeel van een leenstelsel dat opgelost zou moeten worden is daarentegen dat studenten uit lagere inkomensgroepen meer last blijken te hebben van leenaversie. Daarnaast zou voorkomen moeten worden dat de instellingen die de leningen gaan verstrekken aan risicoselectie kunnen doen. Onrendabele opleidingen Een ander vraagstuk is dat van de onrendabele opleidingen. Hiermee worden opleidingen bedoeld die in een open bestel niet meer zouden worden aangeboden omdat de vaste kosten ervan niet kunnen worden terugverdiend. De Onderwijsraad wijst op het risico dat in een open bestel onderwijsaanbieders zich vooral op de rendabele opleidingen gaan richten en de 19 onrendabele opleidingen zullen laten verdwijnen. Dit is een illustratie van cherry picking. In het huidige stelsel kunnen instellingen worden aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid om bepaalde kleine of dure opleidingen aan te bieden. Zij kunnen deze subsidiëren door budget over te hevelen van goedkopere naar duurdere opleidingen. Naarmate de concurrentie bij de goedkopere, rendabele opleidingen toeneemt zal het steeds moeilijker worden om dit soort kruissubsidiëring vol te houden. Dit is een probleem als hierdoor opleidingen dreigen te verdwijnen die een maatschappelijke meerwaarde hebben. 20 Het CPB schetst een aantal oplossingen voor dit probleem: • • • •

differentiatie in bekostigingstarieven differentiatie in collegegeldtarieven aanbesteding van niet-rendabele opleidingen fonds voor niet-rendabele opleidingen

17

De introductie van een studentvolgend bekostigingsysteem neemt deze prikkel echter deels weg.

18

CPB (2004), Een open bestel in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs.

19

Onderwijsraad (2004), Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs, Den Haag.

20

CPB (2004), ibidem. Het CPB noemt als oplossing ook nog internationale samenwerking.

18

Differentiatie in bekostigingstarieven houdt in dat de onderwijsinstelling een subsidie krijgt die 21 rekening houdt met de werkelijke kosten van de opleiding. Onrendabele opleidingen kunnen zodoende extra gesubsidieerd worden uit de algemene middelen. Om te bepalen welke instelling de opleiding het beste kan uitvoeren kan bovendien gebruik worden gemaakt van een aanbestedingsmechanisme. Nadeel van deze oplossing is echter dat het moeilijk is voor de overheid om precies te bepalen hoeveel subsidie verstrekt moet worden per opleiding. Bovendien neemt het de prikkel bij de onderwijsinstelling weg om extra studenten aan te trekken. Differentiatie in collegegelden lijkt op het eerste gezicht een betere oplossing. Het stelt de onderwijsinstellingen namelijk in staat om de externe effecten van maatschappelijk relevante, maar onrendabele opleidingen gedeeltelijk te internaliseren. Dit is niet mogelijk zo lang instellingen verplicht zijn om een uniform collegegeldtarief te hanteren. Collegegelddifferentiatie maakt echter wel de leenbehoefte van studenten verschillend voor verschillende opleidingen. Daardoor is een flexibele leen- en/of beurscapaciteit nodig om de financiële toegankelijkheid te waarborgen. Het CPB concludeert overigens dat de meeste studenten niet beïnvloed worden door veranderingen in het collegegeld en dat die dus verhoogd kunnen worden zonder de financiële toegankelijkheid te schaden. Het oprichten van een fonds voor onrendabele opleidingen zal een averechts effect hebben als het fonds wordt gefinancierd met heffingen op de onderwijsinstellingen. Dat zal er immers toe leiden dat de kosten van de onrendabele opleidingen gaan drukken op de rendabele opleidingen, die daardoor duurder zullen uitvallen. Dit zal de vraag naar opleidingen kunnen doen afnemen. Bovendien leidt een stelsel van heffingen tot hogere toetredingsdrempels voor nieuwe toetreders. Deze beschrijving van thema’s laat zien dat toegankelijkheid impliciet of expliciet een belangrijke rol speelt bij de vormgeving van het onderwijsbestel. Als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan, zou een open, concurrerend onderwijsbestel goed samen kunnen gaan met toegankelijk onderwijs. Die voorwaarden betreffen onder andere een leenstelsel dat leenaversie tegengaat, toelatingscriteria voor studenten die geen ruimte bieden voor ongewenste risicoselectie en een transparant en marktconform bekostigingsmechanisme voor onrendabele opleidingen. 3.2 Zorg In § 3.2.1 wordt ingegaan op de motieven en instrumenten om toegankelijkheid in de zorg te borgen. Daarna wordt in § 3.2.2 voor de huisartsen en ziekenhuizen de geografische toegankelijkheid belicht. Tenslotte wordt voor de zorgverzekeringen in § 3.2.3 de financiële toegankelijkheid tegen het licht gehouden. 3.2.1 Motieven en instrumenten

21

Op dit moment wordt er bij de bekostiging al een onderscheid gemaakt tussen ‘gewone’, technische en medische

opleidingen.

19

De overheid intervenieert op tal van manieren in de verschillende segmenten van de ‘zorgmarkt’ om de toegankelijkheid te waarborgen. Deze interventies kunnen allen worden teruggebracht tot de volgende gronden: • • •

tegengaan adverse selectie; herverdeling inkomen (betaalbaarheid lagere inkomens); compensatie kostenverschillen (onverzekerbare risico’s, gezondheidsverschillen).

Het adverse selectie probleem doet zich voor op de zorgverzekeringsmarkt. Zonder overheidsinterventie zouden verzekeraars risico’s selecteren en zouden personen met hogere gezondheidsrisico’s zich niet kunnen verzekeren. Tegelijkertijd zijn het juist deze ‘slechte’ risico’s die geneigd zullen zijn zich te willen verzekeren, terwijl de ‘goede’ risico’s dit minder snel zullen doen. Dit informatieprobleem kan er toe leiden dat de markt faalt en slechts een kleine groep in staat is zich tegen hoge kosten te verzekeren. Inkomensherverdeling ten gunste van lagere inkomens treedt op doordat bijvoorbeeld inkomensgerelateerde premies worden geheven voor de AWBZ en de Ziekenfondsen. Door het verplichte karakter van deze verzekeringen lijken ze op progressieve belastingen. In het nieuwe zorgstelsel betaalt vanaf 2006 iedereen die nu bij een ziekenfonds verzekerd is een nominale premie die voor lagere inkomens wordt gecompenseerd door een zorgtoeslag. Zonder deze toeslag zou de financiële toegankelijkheid in het geding komen. Compensatie van kostenverschillen is bedoeld om risicosolidariteit te creëren tussen de slechte (of zelfs onverzekerbare) risico’s en de goede risico’s. Deze solidariteit wordt afgedwongen door verplichte verzekeringen, acceptatieplichten en risicoverevening. In de praktijk hangt dit vaak samen met inkomensverdeling en het tegengaan van het adverse selectieprobleem. 3.2.2 Huisartsen en ziekenhuizen Huisartsen De spreiding van huisartsen over het land is zodanig dat in 1996 bijna iedereen binnen 15 minuten reizen van een huisarts woonde. Omdat huisartsen niet 24 uur per dag kunnen werken, hebben ze zich verenigd in huisartsengroepen die zorgen voor avond- en weekenddiensten. Deze groepen hebben zich op hun beurt vaak weer verenigd in huisartsenposten, een nog verdergaande vorm van samenwerking. Eind 2003 waren er 105 van dergelijke posten in het land. Vanwege de vorming van huisartsenposten moeten patiënten gemiddeld verder reizen als ze ‘s avonds of in het weekend naar een huisarts willen. Door deze vorm van schaalvergroting is de geografische toegankelijkheid van huisartsen is daardoor onder druk komen te staan. De Inspectie Gezondheidszorg bepleit 22 daarom dat er meer en kleinere posten komen. Het kabinet probeert door het maken van afspraken met koepelorganisaties over een geïntegreerde eerstelijnszorg tot een betere bereikbaarheid van de huisartsenposten te komen.

22

IGZ (2004), Huisartsenposten in Nederland. Nieuwe structuren met veel kinderziekten.

20

Huisartsen worden vanaf 2006 financieel gecompenseerd voor high cost patiënten. Ze ontvangen dan, naast een abonnementstarief, onder andere ook een vergoeding voor populatiegebonden kosten: praktijk op het platteland, zorg aan ouderen of in 23 achterstandswijken. Daarmee houdt het kabinet bij de financiering van huisartsen dus rekening met de kostenverschillen tussen verschillende groepen patiënten en neemt het de prikkel bij huisartsen om eventueel aan risicoselectie te doen gedeeltelijk weg. Het wordt daardoor voor huisartsen bijvoorbeeld voordeliger om zich op het platteland of in achterstandswijken te vestigen. Daarmee wordt ook de geografische toegankelijkheid bevorderd. Ziekenhuizen Ook bij de ziekenhuiszorg staat de geografische toegankelijkheid onder druk. Op dit moment is deze nog voldoende, maar vooral de kleinere ziekenhuizen zijn in gevaar omdat ze vaak verliesgevend zijn en overeind worden gehouden met financiële steun van verzekeraars en provincies. In dunbevolkte gebieden zijn er minder schaalvoordelen voor ziekenhuizen te 24 behalen waardoor daar wellicht minder aanbieders zullen overblijven. Bij ziekenhuizen zijn de schaalvoordelen groter dan bij huisartsen, maar ook dan bij bijvoorbeeld basisscholen. Uit onderzoek naar basisscholen blijkt bijvoorbeeld dat de kosten per leerling halveren bij groei van een school van twintig naar honderd leerlingen. Boven de 25 tweehonderd leerlingen nemen de schaalvoordelen echter sterk af. Bij ziekenhuizen ligt de optimale schaalgrootte tussen de 200 en 310 bedden en daarboven slaan de voordelen om 26 in schaalnadelen. Omdat de meeste Nederlandse ziekenhuizen veel groter zijn dan de optimale schaalgrootte, lijkt er zelfs ruimte voor een schaalverkleining in de ziekenhuiszorg, bijvoorbeeld door toetreding van kleinere ziekenhuizen. Het is de vraag of dit ook tot een betere regionale spreiding leidt of dat toetreding zich vooral zal richten op dichtbevolkte gebieden (cherry picking). In hoeverre is het een probleem als kleine ziekenhuizen in dunbevolkte gebieden verdwijnen? Voor de (planbare) electieve zorg is dit niet direct problematisch, maar mogelijk wel voor de acute zorg waarbij een patiënt snel bij een ziekenhuis moet kunnen komen. Op dit moment kan 93% van de bevolking binnen 15 minuten door een ambulance bereikt worden en 98,8% kan binnen 45 minuten per ambulance een ziekenhuis met een spoedeisende eerste hulpafdeling (SEH) bereiken. Mocht de geografische bereikbaarheid van spoedeisende hulp in de toekomst echter door sluiting van ziekenhuizen beneden een politiek aanvaardbaar minimum komen, dan is subsidiëring van het onrendabele deel van SEH in dunbevolkte gebieden een mogelijke oplossing. Hierbij zijn er in theorie twee opties:

23

VWS, huisartsen en verzekeraars sluiten principe-akkoord, persbericht VWS (1 april 2005). Deze afspraken staan

inmiddels ter discussie waardoor het onzeker is hoe de toekomstige wijze van financiering eruit zal gaan zien. 24

De RVZ stelt in Marktconcentraties in de ziekenhuiszorg (2003) dat fusies op zich geen negatief effect hebben op

de geografische toegankelijkheid (‘bereikbaarheid’) omdat de meeste locaties open worden gehouden. 25

Weenink, A., Hogenboom, E. (2004), Van declareren naar budgetteren. Fuseren?

26

CPB (2003), Zorg voor concurrentie. Vanwege de hoge beschikbaarheidskosten zijn de schaalvoordelen voor de

acute ziekenhuiszorg echter groter dan voor de ziekenhuiszorg als geheel.

21

• •

interne kruissubsidiëring tussen spoedeisende en electieve zorg externe subsidiëring uit een fonds of algemene middelen

Naarmate de markt voor electieve zorg concurrerender wordt zal het steeds moeilijker worden om hieruit de tekorten van de spoedeisende zorg aan te zuiveren. Daarnaast moeten 27 de economies of scope in de curatieve zorg volgens CTG/Zaio niet overschat worden. En ook als het wel bedrijfseconomisch haalbaar zou zijn, dan is het de vraag of deze vorm van kruissubsidiëring verenigbaar is met de wens om tot kostengeoriënteerde tarieven in de zorg te komen. De conclusie lijkt dus voor de hand te liggen dat dit geen haalbare noch wenselijke optie is. Het extern subsidiëren van de spoedeisende zorg ligt dan, gegeven de toekomstige marktstructuur meer voor de hand. Op grond van het analytisch kader van SEO heeft financiering uit premies dan de voorkeur boven financiering uit algemene middelen omdat het niet de bedoeling is de totale vraag naar zorg te stimuleren. Financiering uit de algemene middelen leidt tot een grotere vraag doordat de gebruikers van zorgdiensten niet geconfronteerd worden met hogere premies. Bij externe subsidiëring is het daarnaast ook mogelijk om onderdelen van de acute zorg aan te besteden en de meest efficiënte aanbieder te selecteren. Het kabinet heeft een aantal (tijdelijke) korte termijn maatregelen genomen om de geografische toegankelijkheid van ziekenhuiszorg te waarborgen: • • •

stand still voor fusies en concentraties (wordt opgeheven); toeslag om SEH bij kleine ziekenhuislocaties in stand te houden; aanpassing van bekostigingssysteem waardoor kleinere ziekenhuizen meer financiële ruimte hebben om investeringen te doen;

Op langere termijn zal vooral de aanpassing van de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) belangrijk zijn. Deze geeft ziekenhuizen een wettelijke plicht om met de regionale traumacentra afspraken te maken over de toegankelijkheid van acute zorg. De traumacentra krijgen een coördinerende rol. De wet bevat onder andere de mogelijkheid om een ziekenhuis te verplichten om een SEH post op een specifieke locatie open te houden. 3.2.3 Zorgverzekeringen De financiële toegankelijkheid van zorgverzekeringen wordt in het nieuwe zorgstelsel langs de volgende wegen gewaarborgd: • • • •

27

verzekeringsplicht; acceptatieplicht; verbod premiedifferentiatie; risicoverevening;

CTG/Zaio (2005), Visiedocument ziekenhuiszorg.

22

•

28

gratis verzekering kinderen .

Met de verzekeringsplicht wordt het adverse selectie probleem tegengegaan: iedereen dient zich te verzekeren en verzekeraars hoeven niet te vrezen dat alleen de ‘slechte risico’s’ zich bij hen zullen melden. De acceptatieplicht maakt risicoselectie nog moeilijker. Het verbod op premiedifferentiatie voorkomt dat mensen met een slechte gezondheid hogere premies moeten betalen. Met risicoverevening wordt de prikkel voor verzekeraars om goede en slechte gezondheidsrisico’s te selecteren deels weggenomen, maar wegens informatieproblemen zal dit nooit helemaal lukken: verzekeraars blijven waarschijnlijk prikkels behouden om aan risicoselectie te doen om hun schadelast te beperken. Dit vereist daarom blijvende aandacht van de overheid en een continue verbetering van het vereveningssyteem. Hierbij is het belangrijk het doel van risicoverevening in het zicht te houden: wegnemen van 29 prikkels voor risicoselectie en niet het perfect verevenen van risico’s. In de onderstaande box worden een aantal bedrijfsstrategieën opgesomd die verzekeraars kunnen hanteren om high cost users te mijden en low cost users aan te trekken. Zorgverzekeraars zelf verwachten dat de aanvullende verzekering, waarvoor geen 30 acceptatieplicht geldt, het beste aangrijpingspunt vormt voor dit soort strategieën. Box 2 - Risicoselectiestrategieën Strategieën risicoselectie • • • • • •

selectieve marketing campagnes selectieve mailing sluiten van kantoren in achterstandswijken selectie via aanvullende verzekering selectie via collectieve contracten selectie via regionale differentiatie

Hieronder wordt nader op twee mogelijke strategieën ingegaan: • •

Selectie via collectieve contracten Selectie via regionale differentiatie

De eis van uniforme premie stelt overigens beperkingen aan de mogelijkheid om collectieve contracten af te sluiten met werkgevers. Omdat werknemers betere ‘risico’s’ zijn dan mensen zonder baan zou dit een manier kunnen zijn voor verzekeraars om aan risicoselectie te doen. Hoewel verzekeraars in het nieuwe stelsel wel een premiekorting van maximaal 10% mogen

28

Kinderen zijn in het nieuwe zorgstelsel gratis meeverzekerd. Ter compensatie hiervan is er vanaf 2006 een

Rijksbijdrage ziektekosten kinderen ingesteld. In het huidige stelsel bekostigde de overheid ook tekorten van de ziekenfondsen mee om de premiedruk binnen aanvaardbare grenzen te houden. In het nieuwe stelsel verdwijnt deze vorm van subsidiëring. 29

Nyfer (2004), Gezondheidszorg en welvaart.

30

CPB (2004), Verzekerde selectie, CPB-Memorandum 84.

23

geven aan collectiviteiten, is het effect van deze maatregel op de mogelijkheid voor risicoselectie beperkt. Regionale differentiatie is in het nieuwe stelsel wel toegestaan. Kleinere verzekeraars hoeven hun basispolis niet landelijk aan te bieden, maar kunnen zich op een bepaalde regio richten. Dit biedt ook een mogelijkheid om aan risicoselectie te doen. Gezondheidsrisico’s kennen namelijk een regionale differentiatie en verzekeraars beschikken over de informatie om hier gebruik van te maken. Risicoselectie is inherent aan verzekeringen en zal daarom nooit geheel kunnen worden voorkomen. Verzekeraars beschikken immers over betere informatie over de gezondheidsrisico’s van hun (potentiële) klanten dan de overheid. In welke mate dit een probleem vormt voor de financiële of geografische toegankelijkheid hangt af van de ingenuiteit van de verzekeraars, maar de verwachting is dat de combinatie van acceptatieplicht en verevening afdoende is om de toegang tot zorgverzekeringen te waarborgen. 3.3 Stads- en streekvervoer 3.3.1 Motieven en instrumenten In 2004 betaalde Rijksoverheid in totaal zo'n 1,08 miljard euro aan de 19 vervoersautoriteiten. Daarmee wordt zo'n 63% van de totale kosten van het stads- en streekvervoer door de overheid betaald. De rest wordt opgebracht uit de inkomsten van onder andere strippenkaarten. Regionale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de vaststelling van de dienstregeling. Er zijn diverse motieven denkbaar voor deze omvangrijke subsidiëring van het openbaar vervoer: • • • • •

benutten van netwerkeffecten bevorderen positieve externaliteiten (economische spill overs) tegengaan negatieve externaliteiten (vervuiling, files) herverdeling inkomen (betaalbaar maken voor lagere inkomens) compensatie kostenverschillen (onrendabele lijnen, bijzondere groepen)

Openbaar vervoernetwerken vertonen netwerkeffecten. Hoe groter en fijnmaziger het netwerk, des te waardevoller het voor een individuele gebruiker is. In de economische literatuur heet dit het Mohring effect: extra gebruik van openbaar vervoer vermindert de reistijd van alle gebruikers doordat een hogere frequentie of ruimere capaciteit mogelijk is. In het verleden was dit één van de motieven achter het subsidiëren van de uitrol van een uitgebreid openbaar vervoersnetwerk, maar tegenwoordig speelt dit een minder nadrukkelijke rol. Het bevorderen van positieve externaliteiten wordt alom beschouwd als een reden voor het subsidiëren van openbaar vervoer. Openbaar vervoer maakt economische activiteiten

24

mogelijk en verbindt lokale markten met elkaar. Niettemin is de omvang van deze economische spill-overs moeilijk in te schatten waardoor effectieve subsidiëring moeilijk is. Het argument dat subsidiëring van openbaar vervoer goed is om milieuvervuiling door autogebruik tegen te gaan is volgens SEO niet erg overtuigend. Ten eerste is openbaar 31 vervoer, gegeven de lage bezettingsgraad, vaak net zo vervuilend als particulier vervoer. Ten tweede stelt SEO dat social cost pricing can justify taxing car usage, but cannot justify subsidizing public transport. Als de vervuiling van de auto moet worden tegengegaan, dan ligt het dus niet voor de hand om dat te doen door alternatief vervoer goedkoper te maken. Hetzelfde geldt in principe ook voor de bestrijding van files. Het motief herverdeling van inkomen speelt ook vanouds een belangrijke rol in de subsidiëring van het openbaar vervoer. Mensen die geen auto kunnen betalen moeten toch kunnen reizen. SEO stelt niettemin dat inkomensherverdeling beter via het belastingstelsel gerealiseerd kan worden zodat alleen diegenen die een laag inkomen hebben profiteren. Nu profiteert iedereen van de subsidies aan openbaar vervoerbedrijven, ongeacht het inkomen. Een variant zou zijn om specifieke groepen gebruikers een subsidie te verschaffen. Compensatie van kostenverschillen tussen rendabele en onrendabele buslijnen is één van de redenen voor het verstrekken van regionale concessies aan vervoerbedrijven. Bij de liberalisering van het busvervoer is niet gekozen voor concurrentie ‘op’ de markt, waarbij vervoerbedrijven zelf kunnen beslissen waar en wanneer ze toetreden, omdat werd verwacht dat dit tot een verschraling van het aanbod in minder rendabele gebieden zou leiden. Compensatie van kostenverschillen is tenslotte ook een belangrijke reden voor het verstrekken van subsidies aan gehandicaptenvervoer en het subsidiëren van het regionaal openbaar vervoer dat anders onrendabel zou zijn. Zonder deze subsidies zou dit vervoer niet of in mindere mate worden aangeboden. De nieuwe wet Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU) verschaft de decentrale overheden financiële middelen om de regionale bereikbaarheid te verbeteren. Met deze nieuwe wet vervallen de ‘schotten’ tussen de doeluitkeringen voor OV en de andere middelen die overheden ontvangen om de bereikbaarheid en mobiliteit te bevorderen. 3.3.2 Financiering onrendabele diensten Zonder subsidiëring van het Rijk (of de lagere overheden) zou slechts een klein deel van het huidige stads- en streekvervoer commercieel worden aangeboden. De kostendekkingsgraad 32 van het stads- en streekvervoer bedraagt gemiddeld 42%. De Raad voor Verkeer en Waterstaat schat in dat zonder subsidies er nog wel een redelijk aanbod van (duurder) stadsvervoer zal overblijven, maar dat het streekvervoer behoorlijk zal afnemen. De financiële en geografische toegankelijkheid zouden dus flink afnemen.

31

SEO (2005: 88).

32

Raad voor Verkeer en Waterstaat (2004), De waarde van het openbaar vervoer.

25

In het huidige stelsel vindt er binnen de vervoersconcessies interne kruissubsidiëring plaats tussen rendabele (stad) en onrendabele (platteland) buslijnen. Een vervoerder die een exclusieve regionale concessie verwerft is immers verplicht om de gehele dienstregeling tegen uniforme voorwaarden uit te voeren en kan geen prijsdifferentiatie toepassen tussen 33 verschillende buslijnen of zich alleen beperken tot de rendabele lijnen. De kostendekkingsgraad verschilt ook tussen concessiegebieden. De kostendekkingsgraad 34 in Zuid-Holland (44%) is bijvoorbeeld hoger dan in Overijssel (36,8%). Uitgaande van het motief compensatie van kostenverschillen zou hier bij de subsidiëring rekening mee moeten worden gehouden. De nieuwe wet BDU, op grond waarvan de doeluitkering aan de vervoersautoriteiten niet meer gebaseerd is op reizigersinkomsten (opbrengstsuppletie), maar volledig op de structuurkenmerken van de regio, zoals inwonertal, oppervlakte en bevolkingsdichtheid, maakt deze vorm van regionale herverdeling ook mogelijk. Overigens is het stads- en streekvervoer gedecentraliseerd en ligt de verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid bij de regionale overheden en niet meer bij de Rijksoverheid. Compensatie van kostenverschillen tussen regio’s wordt daarom niet als een publiek belang beschouwd. Tenslotte is in gebieden waar de kostendekkingsgraad zo laag is dat subsidiëring van regulier busvervoer weinig zin heeft collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV) ingevoerd. Dit betreft bijvoorbeeld belbussen zonder vaste route. CVV wordt op dezelfde wijze gefinancierd als het overige stads- en streekvervoer. Sinds de invoering van de Wet Personenvervoer in 2000 heeft het CVV een grote vlucht genomen. 3.4 Post 3.4.1 Motieven en instrumenten In de postsector heeft de (gedeeltelijk) monopolist TPG een wettelijke plicht tot universele dienstverlening. TPG dient een minimumpakket aan diensten tegen door de overheid gemaximeerde tarieven aan te bieden. Potentiële motieven voor het opleggen van de plicht zijn: • •

netwerkeffecten benutten; compensatie geografische kostenverschillen.

Het netwerkeffect argument is volgens SEO betwistbaar. Met de totstandkoming van een landelijk dekkend postdistributienet zijn alle netwerkeffecten namelijk reeds geïnternaliseerd. Compensatie van geografische kostenverschillen is beter te rechtvaardigen gezien de regionale kostenverschillen bij de collectie en bezorging van consumentenpost.

33

Met de invoering van de chipkaart wordt het technisch mogelijk om dit te doen. Het ligt echter niet in de

verwachting dat dit er toe zal leiden dat de tarieven op de minder rendabele lijnen worden verhoogd om de kostendekkingsgraad te verhogen omdat de financiële toegankelijkheid hieronder zal leiden. 34

IPO (2004), Decentralisatie, marktwerking en aanbestedingen in het openbaar vervoer.

26

Compensatie van regionale kostenverschillen vindt plaats door interne kruissubsidiëring tussen dicht- en dunbevolkte gebieden. Omdat TPG een uniform postzegeltarief moet hanteren en niet mag differentiëren tussen regio’s betalen klanten in dichtbevolkte gebieden daardoor mee aan de post van klanten in dunbevolkte gebieden. Het is de vraag of zonder het opleggen van een UDV verplichting aan TPG de dienstverlening in dunbevolkte gebieden beneden een politiek acceptabel (en door de EU vereist) minimum zou komen. Waarschijnlijk zou TPG nog steeds een uniform postzegeltarief hanteren omdat dit vanuit het oogpunt van transactiekosten efficiënt is, maar SEO verwacht wel dat de frequentie van collectie en bezorging van consumentenpost in dunbevolkte gebieden omlaag zal gaan. Het kabinet is om deze redenen voornemens om de UDV verplichting voorlopig in stand te houden. Na een aantal jaar kan de UDV plicht dan, bijvoorbeeld door middel van een aanbesteding, opnieuw worden toebedeeld. De UDV plicht wordt daarnaast strikt afgebakend tot die post die niet door commerciële aanbieders aangeboden zal worden. 3.4.2 UDV en inefficiënte toetreding Neveneffect van de interne kruissubsidiëring zoals die in de postmarkt wordt gehanteerd is dat dit cherry picking stimuleert in dichtbevolkte regio’s. Toetreders zonder UDV plicht kunnen zich richten op de krenten uit de pap, namelijk de lucratieve klanten van TPG. Op zichzelf is er niets mis met cherry picking, het is juist het doel van liberalisering dat er nieuwe toetreding plaatsvindt, maar de universele dienstverleningsplicht leidt echter wel tot méér toetreding dan maatschappelijk efficiënt is. Om uniforme tarieven te kunnen hanteren, moet TPG immers de low cost consumenten laten meebetalen aan de high cost consumenten. De tarieven voor de low cost consumenten (bewoners dichtbevolkte gebieden) zijn daardoor hoger dan ze zouden zijn zonder universele dienstverleningsplicht. Dit kan leiden tot inefficiënte toetreding: aanbieders die minder efficiënt zijn dan TPG zouden toch kunnen toetreden op de lucratieve segmenten van de markt omdat zij geen plicht tot universele dienstverlening hebben. Volgens SEO zal dit zich in praktijk echter beperkt voor komen omdat de nieuwe toetreders slechts een klein marktaandeel kunnen verwerven. Bovendien dwingt cherry picking TPG, dat hogere personeelskosten heeft, tot efficiëntieverbeteringen. 3.4.3 UDV en de neerwaartse spiraal Ten gevolge van de voorgenomen gefaseerde liberalisering van de postmarkt neemt de ruimte voor toetreding en dus ook cherry picking toe. Dit zou er toe kunnen leiden dat nieuwe toetreders de lucratieve (low cost) klanten van TPG overnemen en TPG blijft zitten met de dure (high cost) klanten. Dit kan een negatieve spiraal in werking zetten waarbij TPG zijn tarieven moet verhogen en nog meer klanten verliest enzovoort. Uiteindelijk zal TPG volgens dit scenario dan de UDV plicht niet meer kunnen financieren door interne kruissubsidiëring. SEO verwacht echter dat dit probleem zich in Nederland niet zal voordoen omdat de kosten van de UDV plicht vanwege onze hoge bevolkingsdichtheid niet hoog zijn. In landen zoals Finland en Noorwegen lijkt dit echter niet te werken en moet de voormalig monopolist worden gesubsidieerd.

27

Mocht het mechanisme van de ‘negatieve spiraal’ zich echter toch voordoen, dan zijn er in theorie drie oplossingen voorhanden: • • •

inperken reikwijdte UDV verhogen tarieven compensatie netto-kosten

Inperking van de reikwijdte van de UDV plicht is voornamelijk een politieke afweging, waarbij echter wel rekening moet worden gehouden met de minimumnormen uit Europese regelgeving. Het verhogen van de tarieven voor de onrendabele diensten uit het UDV-pakket kan een oplossing zijn om de tekorten te dekken, maar heeft als neveneffect dat de financiële toegankelijkheid voor bepaalde groepen achteruit gaat. Ook leidt het differentiëren van de postzegeltarieven tussen regio’s tot hogere transactiekosten. Het compenseren van de netto-kosten (de ‘onrendabele top’) ligt meer voor de hand. Dit kan de vorm hebben van een sectoraal compensatiefonds of kan door subsidiëring uit algemene middelen. Zoals in § 2.3 al aangegeven heeft subsidiëring uit algemene middelen alleen de voorkeur als er sprake is van merit goods of positieve externe effecten. Dat lijkt voor de postmarkt niet het geval te zijn. Daarom ligt het hier meer voor de hand om alle aanbieders op de postmarkt mee te laten betalen aan de onrendabele diensten uit het UDV pakket. 3.5 Woningmarkt 3.5.1 Motieven en instrumenten In de woningmarkt intervenieert de overheid op tal van manieren om de financiële en geografische toegankelijkheid te borgen. Hieronder wordt een onderscheid gemaakt tussen 35 de markt voor koopwoningen en die voor huurwoningen. De interventies kunnen worden teruggebracht op de volgende motieven: • • • •

tegengaan adverse selectie internaliseren externe effecten herverdeling inkomen (betaalbaarheid lagere inkomens) compensatie (regionale) kostenverschillen

Het tegengaan van adverse selectie speelt ten eerste een rol op de hypotheekmarkt. De Nationale Hypotheekgarantie (NHG) biedt bijvoorbeeld geldverstrekkers de zekerheid dat de hypotheekschuld wordt afbetaald. Daardoor zullen ze sneller bereid zijn om leningen te verstrekken aan groepen met een hoger risicoprofiel. Adverse selectie speelt daarnaast ook een rol op de huurmarkt. Commerciële verhuurorganisaties hebben een prikkel om door

35

De NMa beschouwt dit als afzonderlijke relevante markten: gezien de vergaand gereguleerde omgeving waarin woningcorporaties actief zijn kan met partijen aannemelijk worden geacht dat sociale huisvesting in karakter verschilt van andere vormen van huisvesting (Zaaknummer 1264/Woningstichting 's-Gravenhage - Woningstichting VZOS).

28

middel van risicoselectie groepen met een (vermeend) hoger risicoprofiel, zoals mensen met 36 lagere inkomens, uit te sluiten. Het internaliseren van externe effecten kan een reden zijn om het eigen woningbezit te bevorderen. Eigen woningbezitters hebben een groter belang bij het onderhouden van hun woning en woonomgeving en daar profiteren nabije woningeigenaren ook van (woongenot, waardestijging). Dit effect treedt met name op in de stedelijke woningmarkt. Het motief herverdeling van inkomen is vooral van belang voor de lagere inkomensgroepen. Met inkomensafhankelijke instrumenten zoals de huursubsidie en koopsubsidies worden woningen betaalbaar gemaakt voor lagere inkomensgroepen. Compensatie van regionale kostenverschillen is tenslotte nodig om te zorgen dat corporaties ook in onrendabele gebieden zoals achterstandwijken woningen bouwen. Aangezien de financiële armslag van corporaties in de grotere steden beperkt is, bestaat daar het gevaar 37 dat zonder interventie investeringen in sociale woningbouw te lang worden uitgesteld. Conijn et al schatten in dat ongeveer 20% van de totale investeringen van corporaties 38 onrendabel is. Dit komt overeen met een jaarlijks bedrag van 600 miljoen. Niet in de opsomming van motieven opgenomen is paternalisme. Maar is het bezit van een eigen woning geen merit good? De VROM-Raad stelt dat dit vroeger wellicht wel het geval 39 was, maar dat dit tegenwoordig niet meer op gaat. De waarde van het eigenwoningbezit wordt door de consument niet onderschat. Dit is dus geen legitieme reden meer voor overheidsinterventie. 3.5.2 Koopwoningen Voor de markt voor koopwoningen zijn de motieven tegengaan adverse selectie, internaliseren externe effecten, herverdeling inkomen en compensatie regionale kostenverschillen van toepassing. Deze combinatie van motieven liggen ten grondslag aan een breed scala aan instrumenten. Hieronder worden de belangrijkste beschreven, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen instrumenten die bedoeld zijn om enerzijds de financiële toegankelijkheid en anderzijds de geografische toegankelijkheid te borgen. Financiële toegankelijkheid De financiële toegankelijkheid wordt bevorderd door de volgende instrumenten: • • •

hypotheekrenteaftrek Nationale Hypotheekgarantie (NHG) regeling Bevordering Eigen Woningbezit (BEW)

36

RIGO (2005), Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing.

37

VROM-Raad (2003), Omgaan met overmaat. De vermogens van de woningcorporaties als sturingsopgave.

38

Conijn, J.B.S. et al (2000), Transparantie en concurrentie nodig, in: Economisch Statistische Berichten.

39

VROM-Raad (2004), Op eigen kracht. Eigenwoningbezit in Nederland.

29

De hypotheekrenteaftrek stelt kopers in staat om een aanzienlijk groter bedrag te lenen dan zonder de aftrek mogelijk zou zijn. Dit draagt in beginsel bij aan een betere financiële toegankelijkheid van koopwoningen. Onbedoeld effect van de renteaftrek is echter dat het de vraag naar woningen en daarmee de prijs van woningen flink opdrijft (naar schatting met 2030%). Ook is de aftrek erg duur geworden: in 2002 bedroeg totale hypotheekschuld al 80% van het BBP. Zwak punt van de aftrek is bovendien dat diegenen met hogere inkomens er het meest van profiteren, iets dat moeilijk te rechtvaardigen is op grond van de bovengenoemde motieven. De Nationale Hypotheekgarantie is bedoeld om lagere inkomensgroepen toegang te geven tot de markt voor hypothecaire leningen. Het is een garantiefonds dat borg staat voor de aflossing van hypotheekschulden. De overheid staat op zijn beurt garant voor het fonds. De NHG geldt tot een maximum van 225.000 en er maken ongeveer een half miljoen woningeigenaren gebruik van. De VROM-Raad beschouwt het als een effectief en kostenefficiënt middel om het eigenwoningbezit bij bewoners met een bescheiden inkomen te 40 bevorderen. De initiatiefwet Bevordering Eigen Woningbezit (BEW) biedt sinds 2001 inkomensafhankelijke subsidies voor lagere inkomensgroepen voor woningen tot 115.000. Vanwege de strenge voorwaarden die aan de subsidieverstrekking verbonden zijn en het geringe aanbod van woningen in deze prijscategorie, is er slechts zeer gering gebruik van gemaakt. VROM heeft daarom voorgesteld de regeling af te schaffen en te vervangen door een alternatief, nog nader vorm te geven instrument. Geografische toegankelijkheid Om de geografische toegankelijkheid van koopwoningen te bevorderen zijn instrumenten nodig waarmee regionale kostenverschillen kunnen worden gecompenseerd zodat ook op onrendabele locaties goedkope koopwoningen kunnen worden gebouwd. Hierbij zijn grofweg twee soorten instrumenten relevant: • •

interne kruissubsidiëring woningcorporaties matching tussen woningcorporaties

Woningcorporaties kunnen door interne kruissubsidiëring goedkope koopwoningen realiseren die op zichzelf niet rendabel zijn en die niet door particuliere projectontwikkelaars gebouwd zullen worden. De corporaties kunnen de opbrengsten uit de verkoop van huurwoningen gebruiken om de onrendabele top van een sociaal nieuwbouwproject af te dekken. Matching houdt in dat ‘rijkere’ corporaties projecten van ‘armere’ corporaties meefinancieren. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld sociale koopwoningen worden gerealiseerd waarvan de onrendabele top niet door de lokale corporatie zelf gefinancierd kan worden. Hier bestaan tal van varianten van die allen gebaseerd zijn op vrijwilligheid. Mede daardoor, en door coördinatieproblemen tussen gemeenten en corporaties, komen ze echter ook niet goed van de grond. De VROM-Raad stelt daarom voor om deze collegiale financiering een meer

40

VROM-Raad (2004), ibidem.

30

verplichtend karakter te geven. Corporaties zouden heffingen moeten afdragen aan het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) die benut kunnen worden om investeringen 41 te financieren in oude stadswijken. Tegelijkertijd zullen de corporaties die behoefte hebben aan dit soort steun ook de weg moeten weten te vinden naar het CFV, iets waar het tot op heden ook nog aan schort. 3.5.3 Huurwoningen Op de markt voor huurwoningen zijn de motieven tegengaan van adverse selectie, herverdeling inkomen en compensatie regionale kostenverschillen van toepassing. Het tegengaan van adverse selectie op de hypotheekmarkt en het internaliseren van de externe effecten van het eigenwoningbezit zijn op deze markt niet van toepassing. Financiële toegankelijkheid De financiële toegankelijkheid van de markt voor huurwoningen wordt door de overheid geborgd met de volgende instrumenten: • •

Individuele huursubsidie Regulering huurprijzen

De individuele huursubsidie (IHS) is een inkomensafhankelijke subsidie voor mensen met lagere inkomens. De subsidie wordt opgebracht uit de algemene middelen en heeft als motief 42 het herverdelen van inkomen. Hoewel de regeling algemeen als effectief wordt beschouwd, heeft hij ook een aantal inherente nadelen zoals de armoedeval, het openeinde karakter en de marktverstorende werking. Van alle huurwoningen in Nederland wordt van 95% de huurprijs gereguleerd. Voor de woningen geldt een puntenstelsel en een maximale huurprijsgrens. VROM wil dit in de komende jaren terugbrengen naar 75-85% om de doorstroming van mensen met hogere inkomens te bevorderen en ‘scheefwonen’ tegen te gaan. Ook wil VROM met deze gedeeltelijke liberalisering van de huurprijzen bereiken dat de verhuurders meer gaan investeren in nieuwe en bestaande sociale huurwoningen. In het licht van het analytisch raamwerk uit § 2.3 van deze notitie is deze liberalisering een logische keuze. Herverdeling via het reguleren van tarieven is immers alleen wenselijk als dit bedoeld is om objectieve kostenverschillen tussen groepen burgers te compenseren en daar is in de huurmarkt geen sprake van. Geografische toegankelijkheid Om de geografische toegankelijkheid van huurwoningen te bevorderen zijn dezelfde instrumenten voorhanden als werden beschreven in § 3.5.2: interne kruissubsidiëring en matching tussen corporaties. Met beide instrumenten kunnen investeringen in huurwoningen

41

VROM-Raad (2003), ibidem.

42

VROM zal in de toekomst een deel van de huursubsidie gaan financiering uit heffingen op sociale en commerciële

woningverhuurders. Dit is om de effecten van de liberalisering van de huren te verzachten voor lagere inkomensgroepen.

31

op onrendabele locaties gerealiseerd worden. Maatschappelijk nuttige investeringen, zoals de herstructurering van oude stadswijken, renderen immers bedrijfseconomisch onvoldoende en zullen zonder interne kruissubsidiëring of matching niet tot stand komen. Uit het Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV) worden verder grote steden gesubsidieerd om extra investeringen in de fysieke omgeving mogelijk te maken. Eén van de doelstellingen hiervan is het totstandbrengen van een gevarieerd woonmilieu. Dit draagt over het algemeen ook bij aan de verbetering van de geografische toegankelijkheid van huurwoningen.

32

4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Algemene conclusies Op basis van deze studie kan worden geconcludeerd dat toegankelijkheid geen sluitstuk, maar een integraal aspect van marktordening is. De keuze voor een instrument om de financiële of geografische toegankelijkheid te borgen heeft verregaande consequenties voor de ordening van de markt. Andersom zijn de marktstructuur en het marktgedrag bepalend voor de effectiviteit en efficiëntie van dit soort instrumenten. Instrumenten die nog voldeden in een gesloten sector, voldoen vaak niet meer in een open sector met vrije toetreding, mededinging en eventueel winstprikkels. Als we toegankelijkheid willen blijven borgen in geliberaliseerde sectoren, dan hebben we daarvoor marktconforme instrumenten nodig. Deze studie biedt een kader om te bepalen welke instrumenten gegeven welke motieven zich hier het beste voor lenen. Wat is de relatie tussen liberalisering en toegankelijkheid? Liberalisering kan de toegankelijkheid door middel van twee mechanismen onder druk zetten: 1. Cherry picking holt de grondslag voor interne kruissubsidiëring uit waardoor onrendabele diensten niet meer worden aangeboden; 2. Kostenverschillen tussen consumenten leiden tot (risico)selectie door aanbieders waardoor high cost consumenten niet of minder bediend worden. Mechanisme 1: uitholling grondslag kruissubsidiëring Toetreding in een geliberaliseerde markt vindt alleen in die delen van de markt plaats waar investeringen rendabel zijn en de aanbieder zijn kosten kan terugverdienen. In de literatuur wordt dit ook wel cherry picking of cream skimming genoemd. Het effect van deze vorm van toetreding is dat de zittende aanbieders voor het meest rendabele deel van de markt hun tarieven moeten verlagen en hun marges zien slinken. Interne kruissubsidiëring van onrendabele diensten wordt daardoor steeds moeilijker en de aanbieder komt in een neerwaartse spiraal terecht en wordt gedwongen om deze activiteiten steeds verder af te bouwen. Dit is een probleem als de toegankelijkheid daardoor in het geding komt. Om deze neerwaartse spiraal te voorkomen pleiten sommigen er daarom voor om cherry picking tegen te gaan door van nieuwe toetreders te verlangen dat ze ook een breed pakket aan diensten (inclusief de onrendabele) aanbieden. Dit is echter geen goede oplossing want hij staat haaks op de wens om de markt te liberaliseren. Een verplichting om een breed pakket aan te bieden vormt namelijk een majeure toetredingsdrempel die alleen zeer kapitaalkrachtige ondernemingen zullen kunnen nemen. Daarnaast wordt vaak overschat 43 welke diensten echt onrendabel zijn. Door efficiëntieverbeteringen kunnen sommige onrendabele diensten bovendien alsnog rendabel worden gemaakt. Cherry picking is op

43

Empirisch onderzoek uit de VS toont bijvoorbeeld aan dat er in de postsector geen graveyard spiral zal ontstaan

omdat het aantal verlieslatende bezorgroutes in de VS gering is (Robert Cohen, US Postal Rate Commission, presentatie OESO, 13 oktober 2003).

33

zichzelf niet onwenselijk. Het prikkelt bestaande aanbieders om efficiënt te werken en consumenten profiteren ervan door lagere tarieven. Een meer marktconforme oplossing voor dit probleem is ten eerste het toestaan van prijsdifferentiatie. Dit stelt de bestaande aanbieder in staat om te reageren op toetreding door de tarieven voor concurrerende diensten te verlagen. Wel zal er bij het toestaan van prijsdifferentiatie rekening gehouden moeten worden het gevaar van roofprijzen: te lage prijzen die bedoeld zijn om toetreders uit de markt te drukken. Ook zal er gewaakt moeten worden voor woekerprijzen: te hoge prijzen die bedoeld zijn om consumenten die niet kunnen kiezen uit te buiten. Beide risico’s kunnen met een actief (sectorspecifiek) mededingingstoezicht voorkomen worden. Het toelaten van prijsdifferentiatie alleen is echter niet voldoende. Door concurrentie in het rendabele segment van de markt zal de grondslag voor de subsidiëring van het onrendabele segment hoe dan ook afnemen. Het verhogen van de tarieven in het onrendabele segment zodat deze kostendekkend worden, is omwille van de financiële toegankelijkheid meestal niet wenselijk. De uitholling van de grondslag voor kruissubsidiëring van onrendabele diensten kan beter verbreed worden door de grondslag te verbreden door ook nieuwe toetreders mee te laten betalen. Dit kan bijvoorbeeld door een sectoraal fonds op te richten dat gevuld wordt met heffingen op aanbieders of een opslag op de tarieven. Uit het fonds kunnen vervolgens de onrendabele diensten worden gefinancierd. Deze kunnen worden geveild of aanbesteed zodat de meest efficiënte aanbieder deze voor zijn rekening neemt en de subsidie voor de onrendabele top geminimaliseerd wordt Dit mechanisme wordt in enkele landen al toegepast op sectoren als post, telecom en openbaar vervoer, maar het leent zich ook voor onderwijs (onrendabele opleidingen), zorg (acute zorg) en wonen (sociale woningbouw). Mechanisme 2: kostenverschillen consumenten leiden tot selectie Niet iedere consument is even lucratief voor (commerciële) aanbieders. Grote kostenverschillen tussen consumenten kunnen er daarom toe leiden dat aanbieders gaan selecteren tussen groepen consumenten. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen op de markt voor zorgverzekeringen (‘slechte risico’s), de hypotheekmarkt (lagere inkomens), de commerciële huurmarkt (lagere inkomens), het bijzonder onderwijs (allochtone leerlingen), de postmarkt (dunbevolkte gebieden) en de reïntegratiemarkt (langdurig werklozen). 44

Selectie is sterker naarmate aanbieders intensiever moeten concurreren om klanten, worden afgerekend op output en winstprikkels hebben. Niettemin kan het ook zonder sterke concurrentie, outputfinanciering of winstprikkels in het belang van een non profit aanbieder zijn om zich vooral op de makkelijke klanten te richten. Dat dit een serieus probleem is, blijkt uit de maatregelen die in tal van sectoren genomen zijn om risicoselectie tegen te gaan. Daarbij zijn er enerzijds maatregelen die acceptatie-, leverings- of aansluitingsplichten opleggen aan aanbieders en anderzijds maatregelen die de prikkel bij de aanbieder om te selecteren wegnemen door hem financieel te compenseren voor kostenverschillen tussen

44

We gebruiken de term ‘selectie’ hier in de zin van ‘risicoselectie’ zoals deze term in de verzekeringseconomie

wordt gehanteerd. Hier duidt het op selectie van categorieën burgers door aanbieders, waarbij er sprake is van kostenverschillen tussen deze categorieën burgers.

34

categorieën consumenten (risicoverevening in zorg, subsidiëring achterstandsleerlingen, kruissubsidiëring postbezorging platteland). Hoewel de prikkel om aan selectie te doen nooit helemaal kan worden weggenomen, kan het probleem met een combinatie van acceptatieplichten en financiële compensatiemechanismen ook in geliberaliseerde markten tot aanvaardbare proporties worden teruggebracht. Het hoeft in ieder geval geen reden te vormen om af te zien van liberalisering of om te trachten om winstprikkels uit te bannen. Terugblikkend kunnen we stellen dat, van de in § 2 genoemde motieven om toegankelijkheid te borgen, het tegengaan van adverse selectie en het compenseren van kostenverschillen die samenhangen met geografische locatie of persoonlijke kenmerken (gezondheid, taalachterstand e.d.) de belangrijkste redenen vormen om bij liberalisering kritisch te kijken naar het instrumentarium om toegankelijkheid te borgen. De impliciete subsidiëring van onrendabele diensten die in niet-geliberaliseerde markten veelvuldig voorkomt, is in geliberaliseerde markten immers niet meer vol te houden. Impliciete subsidies worden door toetreding van concurrerende aanbieders zichtbaar en moeten worden omgezet in expliciete subsidies (of hogere tarieven) als men wil dat de onrendabele diensten blijvend worden aangeboden. De andere motieven die in § 2 genoemd zijn - internaliseren van netwerken positieve externe effecten en paternalisme – staan niet op gespannen voet met liberalisering. Ze hebben met elkaar gemeen dat ze de consumptie van bepaalde diensten willen stimuleren door deze uit de algemene middelen te subsidiëren. Liberalisering heeft an sich geen nadelige effecten op de mate waarin deze doelstellingen bereikt worden. 4.2 Vergelijking sectoren De sectoren die in § 3 aan bod zijn gekomen zijn geselecteerd omdat ze zich allen in een proces van liberalisering bevinden (post, zorg, wonen, onderwijs) of recent zijn geliberaliseerd (stads- en streekvervoer). Daarnaast hebben ze met elkaar gemeen dat omwille van de borging van toegankelijkheid onrendabele diensten worden aangeboden die met behulp van de volgende mechanismen worden gefinancierd: • • • •

interne kruissubsidies binnen één onderneming met een (wettelijk) monopolie; ‘subsidies’ uit een fonds dat wordt gevuld uit heffingen op alle aanbieders; directe subsidies van de overheid aan de aanbieders van de dienst; (in)directe subsidies aan de gebruikers van de dienst.

Uit de sectorbeschrijvingen blijkt dat er een rijke variëteit aan toepassingen van deze mechanismen in semi-publieke en netwerksectoren te zien is. Het hangt onder andere van de structuur van de markt en het gedrag van marktpartijen af welke methode het meest efficiënt is: •

Interne kruissubsidiëring binnen één bedrijf tussen rendabele en on- of minder rendabele diensten vindt bijvoorbeeld plaats in de telecom- en postsector. KPN en TPG brengen

35

een uniform tarief in rekening voor hun basisdiensten. Aangezien de kosten van het bedienen van consumenten in dunbevolkte gebieden hoger zijn dan in dichtbevolkte gebieden betekent dit dat er kruissubsidiëring van dicht- naar dunbevolkte gebieden plaatsvindt. Deze financieringsmethode wordt veel gebruikt in sectoren waar sprake is van een natuurlijk monopolie en, bijvoorbeeld, de kosten van het netwerk moeilijk zijn toe te rekenen aan individuele gebruikers. Daarnaast hanteren ook woningbouwcorporaties een vorm van kruissubsidiëring: ze financieren de onrendabele top van circa 20% van de kosten van goedkope huurwoningen uit de verkoop van duurdere nieuwbouwwoningen. •

‘Subsidies’ uit een door werkgeverspremies gevuld vereveningsfonds maken onderdeel uit van de stelselherziening in de zorg, waarbij het fonds gevuld wordt met werkgeverspremies. In sommige landen, zoals Canada en Oostenrijk, bestaat een UDVfonds voor telecom. In Canada wordt dit subsidiemechanisme gebruikt om afgelegen gebieden (high cost areas) te bedienen. De subsidies worden gefinancierd uit een nationaal fonds waaraan alle telecomaanbieders moeten bijdragen. In Oostenrijk wordt een vergelijkbaar model gehanteerd. In het initiatiefwetsvoorstel van het Kamerlid Crone over de toegankelijkheid van betaaldiensten wordt voorgesteld om een vergelijkbaar UDV-fonds op te richten dat gevuld wordt uit heffingen op banken.

•

Directe subsidies aan aanbieders treft men aan in het openbaar vervoer en in het onderwijs. Busmaatschappijen en onderwijsinstellingen ontvangen subsidies van overheden om binnen een bepaalde regio diensten te leveren. In het openbaar busvervoer subsidieert het Rijk circa 60% van de kosten, in het onderwijs 83%. Het mechanisme van directe subsidies aan aanbieders wordt door (lagere) overheden daarnaast gebruikt om tal van diensten op sociaal en cultureel aan te bieden die niet rendabel door de markt kunnen worden aangeboden. Er zijn tenslotte ook enkele gevallen bekend waarbij gemeenten KPN betalen om telefooncellen te laten staan die anders weggehaald zouden worden.

•

(In)directe subsidies aan de gebruikers van de dienst komen ook op veel terreinen voor. In het hoger onderwijs wordt studiefinanciering verstrekt die deels afhankelijk is van het inkomen. Op het gebied van verzorging en verpleging kunnen ouderen beschikken over een persoonsgebonden budget. Gehandicapten kunnen een budget krijgen om individueel vervoer in te kopen. Huursubsidie en kinderbijslag kunnen hier ook toe gerekend worden. Subsidies aan gebruikers worden vooral gebruikt als de doelgroep goed te identificeren valt.

In de onderstaande tabel staan een aantal voorbeelden: Tabel 2 - Toepassingen financiële mechanismen Interne

Subsidie

Subsidie

kruissubsidies

aanbieder uit

aanbieder uit

sectoraal fonds

algemene

Subsidie gebruiker

middelen Onderwijs

Intern instelling

/

Bekostigd onderwijs

Studiefinanciering

36

Zorg

Acute zorg

Vereveningsfonds /

Toeslag kleine

AWBZ,

ziekenhuizen

zorgtoeslag

Brede

WVG

Stads- en

Intern

streekvervoer

vervoerder

Post

UDV

/

/

/

Woningbouw

Sociale

Projectsteun CFV

ISV

IHS, BEW

Doeluitkering

woningbouw

De redenen voor het feit dat in verschillende sectoren verschillende financiële mechanismen worden toegepast zijn als volgt: •

Ten eerste liggen er verschillende motieven aan de interventies ten grondslag. Bij het onderwijs spelen paternalisme en economische spill overs een belangrijke rol en dat verklaart de keuze voor bekostiging uit de algemene middelen. Bij de post spelen deze motieven daarentegen geen enkele rol en gaat het voornamelijk om het compenseren van regionale kostenverschillen. Daar hoort een ander instrumentarium bij.

•

Ten tweede heeft het te maken met de structuur van de markt en het verwachte gedrag van marktpartijen. We hebben gezien dat bij geliberaliseerde markten andere instrumenten passen dan bij niet-geliberaliseerde markten. Interne kruissubsidies werken bijvoorbeeld niet in geliberaliseerde markten.

•

Ten derde is het onderscheid tussen for profit en non profit aanbieders van belang voor de keuze van instrumentarium. Acceptatieplichten nemen toe aan belang naarmate de aanbieders meer door winst gedreven worden en naar prestatie beloond worden.

•

Ten vierde is de mate waarin de overheid de beoogde doelgroep van subsidies kan identificeren belangrijk. Het is administratief eenvoudiger om aan gebruikers subsidies te verstrekken op basis van hun inkomen of leeftijd dan op basis van hun gezondheid of afstand tot de arbeidsmarkt.

Het is duidelijk dat bij liberalisering de laatste drie van deze parameters veranderen. De structuur van de markt verandert, het gedrag van marktpartijen wordt anders, winstprikkels gaan soms een rol spelen en aanbieders worden door toepassing van ICT beter in staat om hun klanten te ‘kennen’. Dit is eens te meer een reden om het instrumentarium waarmee de toegankelijkheid geborgd wordt kritisch tegen het licht te houden en aan te passen aan de nieuwe omstandigheden. 4.3 Aanbevelingen De voorgaande conclusies en sectorvergelijking kunnen vertaald worden in de volgende aanbevelingen: Tabel 3 - Aanbevelingen 1.

Wees helder over het motief en de doelstellingen van interventie. Beantwoord de vraag “waarom

37

moet iets toegankelijk zijn?” 2.

Hanteer de ‘nuloptie’, waarbij de overheid niet intervenieert, als referentiepunt en intervenieer alleen als de toegankelijkheid zonder interventie onvoldoende gewaarborgd kan worden. Beantwoord de vraag “wat gaat er mis zonder overheidsinterventie?”

3.

Als het motief inkomensherverdeling is, probeer dit dan niet te bereiken door regulering van tarieven. Dit verstoort het prijsmechanisme, heeft ongewenste inkomenseffecten en is onvoldoende gericht op diegenen die het echt nodig hebben. Houdt de tarieven marktconform (kostengeoriënteerd) en compenseer alleen de lagere inkomens.

4.

Indien het merit good en spill over argument belangrijke motieven zijn om de consumptie van bepaalde diensten te subsidiëren uit de algemene middelen, moet de omvang en vormgeving van de subsidie worden afgestemd op de doelgroep en het gewenste consumptie-effect.

5.

Subsidieer de internalisering van netwerkeffecten alleen dan als netwerkeigenaren zelf geen prikkel hebben om dit te doen. Neem belemmeringen bij netwerkeigenaren weg om dit te doen. De verplichting om uniforme tarieven te hanteren belemmert de internalisering van netwerkeffecten omdat geen prijsdifferentiatie kan worden toegepast.

6.

Anticipeer bij liberalisering op het wegvallen van interne kruissubsidies en een toename van (risico)selectie. Stel een sectoraal fonds in om de grondslag voor subsidiëring van onrendabele diensten aan high cost gebruikers te verbreden en neem maatregelen om (risico)selectie zonodig te voorkomen.

7.

Als het motief herverdeling is en er is sprake van objectieve kostenverschillen tussen categorieën consumenten, compenseer aanbieders dan alleen voor high cost users (ten gevolge van locatie, gezondheid, leercapaciteit etc) als dit nodig is om ongewenste vormen van (risico)selectie of selectieve toetreding te voorkomen.

8.

Bij compensatie voor high cost users bepaalt de marktstructuur welk instrument gekozen dient te worden: interne kruissubsidiëring bij monopolies, sectorale fondsen bij concurrerende marktstructuren.

9.

Bereken de kosten en baten voor aanbieders van het bedienen van high cost users om de omvang van de financiële compensatie te kunnen bepalen. Compenseer alleen voor onrendabele diensten en niet meer dan nodig is om (risico)selectie te voorkomen.

10. Het opleggen van acceptatie-, leverings-, aansluitings- en universele dienstverleningsplichten aan aanbieders is alleen dan wenselijk als dit nodig is om adverse selectie en (risico)selectie te voorkomen. 11. Toets financieringsconstructies om toegankelijkheid te borgen van tevoren aan de Europese staatssteun- en mededingingsregels.


pubnr. 05EP08

Toegankelijkheid van publieke diensten. Over de borging van toegankelijkheid in geliberaliseerde markten

Recommend Documents