TINJAUAN PUSTAKA Daerah Aliran Sungai (DAS) Pengertian DAS Suatu alur yang panjang di permukaan bumi tempat mengalirnya air yang berasal dari hujan di sebut alur sungai dan perpaduan antara alur sungai dengan aliran yang di dalamnya disebut sungai (Sosrodarsono et al. 1985). Sungai adalah torehan di permukaan bumi yang merupakan penampung dan penyalur air hujan secara alamiah dan material yang dibawanya dari bagian hulu ke bagian hilir suatu daerah pengaliran ke tempat yang lebih rendah dan akhirnya bermuara ke laut (Soewarno 1991). Daerah aliran sungai (DAS) mempunyai karakter yang spesifik serta berkaitan erat dengan unsur-unsur utamanya, seperti: jenis tanah, topografi, geologi, geomorfologi, vegetasi dan tata guna lahan (Seyhan 1977). Karakteristik DAS dalam merespon curah hujan yang jatuh ditempat tersebut dapat memberi pengaruh terhadap besar kecilnya evapotranspirasi, infiltrasi, perkolasi, aliran permukaan, kandungan air tanah dan aliran sungai. Dalam mempelajari ekosistem DAS, daerah aliran sungai biasanya dibagi menjadi daerah hulu, tengah dan hilir. Daerah hulu DAS dicirikan oleh hal-hal sebagai berikut: merupakan daerah konservasi, mempunyai kerapatan drainase lebih tinggi, merupakan daerah dengan kemiringan lebih besar (15%), bukan merupakan daerah banjir, pengaturan pemakai air ditentukan oleh pola drainase. Sementara daerah hilir DAS dicirikan sebagai berikut:
merupakan daerah
pemanfaatan, kerapatan drainase lebih kecil, merupakan daerah dengan kemiringan lereng kecil sampai sangat kecil (< 8%), pengaturan pemakaian air ditentukan oleh bangunan irigasi, pada beberapa tempat merupakan daerah banjir (genangan). Daerah aliran sungai bagian tengah merupakan daerah transisi dari kedua keadaan DAS yang berbeda tersebut di atas (Asdak 2004). Definisi DAS menurut UU No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber daya Air adalah suatu wilayah daratan yang merupakan satu kesatuan dengan sungai dan anak-anak sungainya, yang berfungsi menampung, menyimpan, dan mengalirkan air yang berasal dari curah hujan ke danau atau ke laut secara alami, yang batas di darat merupakan pemisah topografis dan batas di laut sampai dengan daerah perairan yang masih terpengaruh aktivitas daratan.
6 Menurut Sinukaban (2007b), dari segi erosi dan sedimentasi, DAS dapat dianggap sebagai suatu ekosistem, di mana perubahan yang terjadi di suatu bagian akan mempengaruhi bagian lain dalam DAS tersebut. Berbagai kegiatan dalam pengembangan DAS yang dapat mempengaruhi kuantitas dan kualitas air, yang pada gilirannya kualitas seluruh lingkungan hidup, adalah antara lain: penebangan hutan, penambahan permukiman, pembangunan pabrik, perubahan penggunaan lahan, penerapan teknik konservasi tanah dan air, perkembangan pertanian lahan kering termasuk tanaman pangan, tanaman perkebunan seperti tebu, karet, kelapa sawit, dan perubahan agroteknologi. Definisi DAS untuk keperluan kajian institusi, yaitu: DAS dapat dipandang sebagai sumberdaya alam yang berupa stock dengan ragam pemilikan (private, common, state property), dan berfungsi sebagai penghasil barang dan jasa, baik bagi individu dan/atau kelompok masyarakat maupun bagi publik secara luas serta menyebabkan
interdependensi
antar pihak,
individu
dan/atau
kelompok
masyarakat. Definisi DAS secara teknis yang memberikan pemahaman terhadap faktor-faktor biofisik DAS biasanya akan mengantarkan para pengambil keputusan dan/atau para peneliti untuk mencari solusi masalah-masalah DAS dari sudut pandang teknologi. Sedangkan definisi DAS dari sudut pandang institusi akan mengantarkan pengambilan keputusan menunjuk pada hak-hak terhadap sumberdaya di dalam DAS, batas yurisdiksi pihak-pihak yang berada dalam DAS maupun bentuk-bentuk aturan perwakilan yang diperlukan dalam pengambilan keputusan.
Oleh karena itu, wacana yang digunakan dalam pengambilan
keputusan bukan seputar cara-cara yang digunakan (teknologi), melainkan bagaimana para pihak mempunyai kapasitas dan kemampuan untuk mewujudkan aturan main di antara mereka, termasuk kesepakatan dalam penggunaan teknologi itu sendiri, sehingga masing-masing pihak mempunyai kepastian hubungan yang sejalan dengan tujuan yang telah ditetapkan (Kartodihardjo et al. 2004) Pengelolaan DAS Pengelolaan DAS berarti pengelolaan sumber daya alam yang dapat pulih (renewable), seperti hutan, tanah dan air dalam sebuah DAS dengan tujuan untuk memperbaiki, memelihara dan melindungi keadaan DAS agar dapat menghasilkan hasil air (water yield), dan adanya peningkatan pendapatan masyarakat di dalam DAS. Menurut Kartodihardjo et al. (2004), pengelolaan DAS adalah pengelolaan sumberdaya alam dan sumberdaya buatan yang ada di dalam DAS secara rasional
7 dengan tujuan mencapai keuntungan maksimum dalam waktu yang tidak terbatas dengan risiko kerusakan lingkungan seminimal mungkin. Mangundikoro (1985) mengemukakan bahwa untuk mencapai tujuan akhir dari pengelolaan DAS, yaitu terwujudnya kondisi yang optimal dari sumber daya hutan, tanah dan air, maka kegiatan pengelolaan meliputi empat upaya pokok, yaitu: 1) pengelolaan lahan melalui upaya konservasi tanah dalam arti yang luas; 2) pengelolaan air melalui pengembangan sumber daya air; 3) pengelolaan hutan, khususnya pengelolaan hutan yang memiliki fungsi perlindungan terhadap tanah dan air; dan 4) pembinaan kesadaran dan kemampuan manusia dalam penggunaan sumber daya alam secara bijaksana melalui usaha penerangan dan penyuluhan. Hufschmidt (1986) dalam Asdak (2004), kerangka pemikiran pengelolaan DAS melibatkan tiga dimensi pendekatan analisis (standar).
Ketiga dimensi
pendekatan analisis pengelolaan DAS tersebut adalah: 1) pengelolaan DAS sebagai proses yang melibatkan langkah-langkah perencanaan dan pelaksanaan yang terpisah tetapi erat berkaitan; 2) pengelolaan DAS sebagai sistem perencanaan pengelolaan dan sebagai alat implementasi program pengelolaan DAS melalui kelembagaan yang relevan dan terkait; dan 3) pengelolaan DAS sebagai serial aktivitas yang masing-masing berkaitan dan memerlukan perangkat pengelolaan yang spesifik. Kombinasi ketiga unsur utama tersebut diharapkan memberikan gambaran yang menyeluruh tentang proses dan mekanisme pengelolaan DAS. Pengelolaan sumber daya alam DAS adalah kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan. social capital harus diperhitungkan.
Karena itu masyarakat sebagai
Contoh keterkaitan sumber daya alam
(natural capital) dan jumlah penduduk (social capital) dikemukakan oleh Helweg (1985), antara lain ketepatan mengestimasi kebutuhan air sangat bergantung pada keakuratan proyeksi jumlah penduduk.
Di sinilah pentingnya pemahaman
karakteristik sosial, ekonomi dan budaya masyarakat pada suatu DAS. Permasalahan DAS adalah permasalahan lingkungan dan penyelesaiannya dapat ditempuh dalam dua versi. Pertama, penyelesaian permasalahan melalui solusi-solusi konkrit, misalnya masalah erosi dan sedimentasi harus diselesaikan melalui paket teknologi anti erosi dan anti sedimentasi. Kedua, pandangan yang mengarah pada solusi-solusi menyangkut tatanan sosial, ekonomi dan budaya. Artinya, penangananan masalah lingkungan DAS tidak selamanya mengarah pada aspek fisik, melainkan juga pada tatanan sosial yang dianggap mampu
8 menyelesaikan persoalan lewat aplikasi yang bersifat sosial, ekonomi dan budaya (William 1995). Menurut Widjajanto (2006), faktor-faktor penting yang mempengaruhi penggunaan lahan untuk pengembangan pertanian di DAS Gumbasa adalah tipe penggunaan lahan, kesesuaian lahan, pendapatan petani, kerjasama lintas sektoral dalam pengelolaan DAS, konservasi tanah dan teknologi pasca panen. Faktorfaktor penting yang mempunyai pengaruh tinggi dan ketergantungan tinggi adalah tipe penggunaan lahan, kesesuaian lahan, pendapatan petani, kerjasama lintas sektoral dalam pengelolaan DAS.
Sedangkan faktor-faktor penting yang
mempunyai pengaruh tinggi dan ketergantungan rendah adalah konservasi tanah dan teknologi pasca panen. Sumber Daya Air Pengertian sumber daya air Definisi dalam UU No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air menyebutkan bahwa air adalah semua air yang terdapat pada, di atas maupun di bawah permukaan tanah, termasuk dalam pengertian ini air permukaan, air tanah, air hujan, dan air laut yang berada di darat. Sedangkan Kodoatie dan Sjarief (2005) mengemukakan bahwa air merupakan bagian dari sumber daya alam, juga bagian dari ekosistem secara keseluruhan. UUD 1945 Pasal 33 ayat (3) menyebutkan bahwa pendayagunaan sumber daya air harus ditujukan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Pengertian yang terkandung di dalam amanat tersebut adalah bahwa negara bertanggungjawab terhadap ketersediaan dan pendistribusian potensi sumber daya air bagi seluruh masyarakat Indonesia, dan dengan demikian pemanfaatan potensi sumber daya air harus direncanakan sedemikian rupa sehingga memenuhi prinsipprinsip kemanfaatan, keadilan, kemandirian, kelestarian dan keberlanjutan. Sumber daya air adalah kemampuan dan kapasitas potensi air yang dapat dimanfaatkan oleh kegiatan manusia untuk kegiatan sosial ekonomi. Terdapat berbagai jenis sumber air yang umumnya dimanfaatkan oleh masyarakat, seperti air laut, air hujan, air tanah, dan air permukaan. Dari keempat jenis air tersebut, sejauh ini air permukaan merupakan sumber air tawar yang terbesar digunakan oleh masyarakat. Menurut Lier et al. (1994), sumber daya air mempererat hubungan antara perlindungan sumber daya alam dengan pengembangan daerah pertanian pada masa yang akan datang. Sehubungan dengan itu, pengelolaan sumber daya lahan,
9 tanah dan air
dalam sebuah DAS harus dilaksanakan dengan tetap
mempertimbangkan fungsi ganda sumber daya tersebut (ekologis, ekonomi, dan sosial), secara terpadu dengan menggunakan pendekatan integrated watershed management yang meliputi bagian hulu sampai hilir (SMERI-UNDP 1997). Pengelolaan sumber daya air Grigg (1996) mendefinisikan pengelolaan sumber daya air sebagai aplikasi dari cara struktural dan non struktural untuk mengendalikan sistem sumber daya air alam dan buatan manusia untuk kepentingan/manfaat manusia dan tujuantujuan lingkungan.
Pengelolaan sumber daya air terpadu (integrated water
resources management) adalah sebuah proses yang mempromosikan koodinasi pengembangan dan pengelolaan air, tanah dan sumber-sumber terkait dengan tujuan untuk mengoptimalkan resultan ekonomis dan kesejahteraan sosial dalam perilaku yang cocok tanpa mengganggu kestabilan dari ekosistem-ekosistem penting (Global Water Pertnership Technical Advisory Commitee 2001 dalam Kodoatie dan Sjarief 2005). Mengingat keberadaan air di suatu tempat dan di suatu waktu tidak tetap, artinya bisa berlebih atau kurang, maka air harus dikelola dengan bijak dengan pendekatan terpadu dan menyeluruh. Terpadu mencerminkan keterikatan dengan berbagai aspek, berbagai pihak (stakeholders) dan berbagai disiplin ilmu. Menyeluruh mencerminkan cakupan yang luas (broad coverage), melintas batas antar sumber daya, antar lokasi, hulu dan hilir, antar para pihak. Dengan kata lain pendekatan pengelolaan sumber daya air harus holistik dan berwawasan lingkungan. Semua aspek dan ilmu, antara lain: sosial, budaya, ekonomi, teknik, lingkungan, hukum dan bahkan politik terlibat dan saling bergantung. Semua pihak harus terlibat dan diperhitungkan baik langsung maupun tak langsung. Kebanyakan persoalan sumber daya air berkaitan dengan waktu dan penyebaran aliran air. Kekeringan dan banjir adalah dua contoh klasik yang kontras tentang perilaku aliran air sebagai akibat perubahan kondisi tata guna lahan dan faktor meteorologi. Pengelolaan vegetasi, khususnya vegetasi hutan dapat mempengaruhi waktu dan penyebaran aliran air. Penebangan hutan yang meluas di hutan tropis Indonesia dapat memberikan kemungkinan yang lebih besar dalam meningkatkan debit aliran.
Hal ini terutama berkaitan dengan
kenyataan bahwa sumber air hujan yang jatuh di hutan tropis Indonesia sebagian besar berasal dari penguapan air laut, bukan dari hasil evapotranspirasi vegetasi hutan tropis di tempat tersebut. Oleh karenanya, berkurangnya kapasitas simpan
10 tajuk (canopy storage capacity) sebagai akibat penebangan hutan akan meningkatkan debit aliran di daerah tersebut karena besarnya masukan curah hujan relatif tidak berubah (Asdak, 2004). Hubungan kondisi hutan dan hasil air Perubahan tata guna lahan pada kawasan konservasi menjadi kawasan terbangun dapat menimbulkan banjir, tanah longsor dan kekeringan.
Banjir
adalah aliran/genangan air yang menimbulkan kerugian ekonomi atau bahkan menyebabkan kehilangan jiwa (Asdak 2004).
Aliran/genangan air ini dapat
terjadi karena adanya luapan-luapan pada daerah di kanan atau kiri sungai akibat alur sungai tidak memiliki kapasitas yang cukup bagi debit aliran yang lewat (Sudjarwadi 1988). Hal tersebut terjadi karena pada musim penghujan air hujan yang jatuh pada daerah tangkapan air (catchments area) tidak banyak yang dapat meresap ke dalam tanah melainkan lebih banyak melimpas sebagai debit air sungai. Jika debit sungai ini terlalu besar dan melebihi kapasitas tampung sungai, maka akan menyebabkan banjir. Hutan mempunyai peranan sangat penting dalam pengendalian besar limpasan permukaan, terutama sekali fungsi hutan dalam intersepsi dan infiltrasi. Gerakan air tampungan di dalam tanah dipengaruhi oleh ukuran butiran tanah, bahan-bahan organik dan flora dan fauna tanah. Perubahan penggunaan lahan mempunyai pengaruh yang berbeda-beda terhadap laju dan kapasitas infiltrasi tanah. Apabila suatu kawasan hutan alam dengan lapisan mulsa tebal dikonversi menjadi lahan pertanian, menyebabkan kehilangan vegetasi penutup di atasnya dan dapat menimbulkan kerusakan tanah. Hal ini antara lain disebabkan oleh karena meningkatnya temperatur tanah yang meningkatkan kegiatan mikroba tanah. Akibatnya proses pelapukan bahan organik berlangsung lebih cepat. Laju infiltrasi menurun cepat setelah pembukaan hutan. Hal ini disebabkan oleh karena pengaruh gaya pukul butir-butir hujan yang langsung menimpa permukaan tanah, sehingga merusak struktur tanah di permukaan (Harto 1993). Sinukaban et al. (2000) telah mempelajari perubahan sistem hidrologi di DAS Way Besay sebagai akibat perubahan penggunaan lahan hutan menjadi areal budidaya pertanian.
Berkurangnya luas hutan sejak periode 1975-1998
menyebabkan meningkatnya debit sungai yang melebihi kriteria lebih besar dari 15, 25, dan 35 m3/detik. Perubahan tersebut disebabkan karena berkurangnya
11 tajuk pohon, berkurangnya evapotranspirasi, dan kerusakan struktur tanah lapisan atas (top soil) sebagai akibat terjadinya erosi tanah. Menurut Priyono (2002), pembukaan lahan karena penebangan hutan alam juga akan mempengaruhi kecepatan dekomposisi bahan organik, aktivitas mikroba dan fauna tanah di samping mempengaruhi karakteristik infiltrasi tanah dan erodibilitas tanah. Pengertian umum bahwa kompleks tanah hutan, perakaran dan serasah maupun mulsa akan berfungsi seperti spon yang menyerap air selama musim hujan dan melepaskannya kembali pada musim kemarau. Meskipun tanah hutan umumnya mempunyai laju dan kapasitas infiltrasi yang tinggi dibandingkan dengan tanah yang bahan organiknya rendah, tetapi lebih banyak kandungan air ini dikonsumsi kembali oleh hutan daripada untuk kontinuitas aliran. Hal inilah yang menyebabkan adanya vegetasi hutan bisa mengurangi hasil air di sungai. Di sisi lain penyerapan curah hujan oleh tajuk hutan melalui intersepsi dapat mencapai 35% dari curah hujan, yang kemudian diuapkan kembali ke atmosfer. Kondisi penutupan vegetasi akan mempengaruhi kondisi hidrologi suatu DAS, atau dengan kata lain kondisi vegetasi dalam suatu DAS akan menggambarkan tingkat kondisi DAS yang bersangkutan. DAS dengan kondisi vegetasi yang terbuka (jelek) dapat memberikan gambaran bahwa kondisi hidrologi DAS yang bersangkutan sangat kritis, sebaliknya DAS dengan kondisi penutupan vegetasi yang baik dapat memberikan gambaran bahwa hidrologi DAS yang bersangkutan dalam kondisi yang baik pula (Ngadiono 2004). Sinukaban (2006) mengemukakan bahwa dampak kerusakan DAS terhadap kondisi sumber daya air dapat menyebabkan banjir di musim hujan dan kekeringan di musim kemarau. Penyebab banjir karena sebagian besar dari air hujan yang jatuh ke bumi, tidak masuk ke dalam tanah mengisi aquifer, tetapi mengalir di atas permukaan tanah lalu masuk ke sungai dan mengalir sebagai banjir ke bagian hilir. Hal ini dapat terjadi disebabkan karena kapasitas infiltrasi tanah sudah menurun.
Faktor utama penyebab kerusakan DAS yang
mengakibatkan menurunnya infiltrasi adalah: 1) alih fungsi lahan yang menyebabkan hilang/rusaknya penutupan vegetasi permanen/hutan di bagian hulu; 2) penggunaan lahan yang tidak sesuai dengan kemampuannya; dan 3) teknologi pengelolaan lahan/DAS yang tidak memenuhi syarat yang diperlukan.
12 Menurut Sinukaban (2007b), apabila ada kegiatan di bagian atas suatu DAS, maka kegiatan tersebut dapat mempengaruhi aliran air di bagian hilir, baik dari segi kuantitatif maupun kualitatif.
Penebangan hutan secara sembarangan di
daerah hulu suatu DAS dapat mengganggu distribusi aliran di bagian hilir. Pada musim hujan jumlah air akan terlalu banyak, bahkan sering menimbulkan banjir, tetapi di musim kemarau jumlah air akan sangat sedikit (kering). Di samping itu kualitas air sungai pun akan menurun, karena sedimen yang terangkut akibat meningkatnya erosi. Perubahan penggunaan lahan atau penerapan agroteknologi yang tidak cocok pun dapat mempengaruhi kualitas dan kuantitas air yang mengalir ke bagian hilir. Berkaitan dengan hasil sedimen dalam suatu aliran air, hasil-hasil penelitian menyimpulkan bahwa ada atau tidaknya vegetasi hutan alam akan sangat menentukan jumlah sedimen dalam aliran air sungai sebagai hasil erosi permukaan. Terjadinya gerakan tanah yang dangkal juga akan meningkat dengan hilangnya vegetasi hutan alam.
Berdasarkan fakta-fakta tersebut, maka
disarankan untuk tidak melakukan konversi hutan alam menjadi penggunaan lahan yang lainnya. Kelembagaan Pengelolaan DAS Pengertian kelembagaan Menurut Kartodihardjo et al. (2000), kelembagaan adalah seperangkat ketentuan yang mengatur masyarakat, yang mana masyarakat tersebut telah mengakses kesempatan-kesempatan yang tersedia, bentuk-bentuk aktivitas yang dapat dilakukan oleh pihak tertentu terhadap pihak lainnya, hak-hak istimewa yang telah diberikan serta tanggungjawab yang harus mereka lakukan. Kesempatan yang tersedia adalah kesempatan dalam lingkungan, tergantung dari aturan-aturan yang digunakan, baik yang bersifat formal seperti aturan pemerintah, maupun non formal seperti kebiasaan-kebiasaan, adat istiadat, dan sebagainya. Menurut Tajuddin (1999), kelembagaan adalah seperangkat tata nilai, aturan main, dan aspirasi yang bersifat unik dalam dimensi ruang dan waktu, di mana secara formal kelembagaan itu sendiri harus bersifat dinamis dalam arti adaptif terhadap perubahan. Berdasarkan pandangan sebagai aturan main, dapat dipahami
13 adanya perbedaan pengertian antara kelembagaan sebagai institusi dan kelembagaan sebagai organisasi. Hayami dan Kikuchi (1987) mengemukakan bahwa kelembagaan sebagai aturan main (rule of the game) dalam interaksi interpersonal diartikan sebagai seperangkat aturan, baik formal, maupun informal tentang tata hubungan manusia dan lingkungannya yang menyangkut hak-hak dan tanggung jawab. Sedangkan kelembagaan dalam konteks organisasi lebih mengarah kepada mekanisme administrasi dan kewenangan. Kelembagaan sebagai aturan main berarti memberikan kesempatan sekaligus kendala (tergantung darimana kita melihatnya) bagi perkembangan perilaku masyarakat terhadap sumber daya alam, misalnya tata air. Sedangkan sebagai organisasi, dapat merupakan potensi atau sebaliknya, tergantung apakah organisasi itu bersifat adaptif atau inovatif (Pakpahan 1997). Dalam pengelolaan DAS, apakah kelembagaan itu dipandang sebagai aturan main atau organisasi juga diuraikan oleh Danida (1998), yaitu untuk mengembangkan perencanaan pengelolaan sumber daya DAS dengan merangkum seluruh pihak-pihak terkait yang multi sektor/multi disiplin, melalui kerjasama untuk mendorong partisipasi masyarakat secara langsung dalam pengelolaan DAS. Berdasarkan pengertian ini, berarti aturan main yang sesuai dengan tujuan yang seharusnya dicapai akan memberikan kesempatan kepada stakeholders untuk berperilaku yang mendukung tercapainya tujuan. Menurut Pasaribu (1996), status kelembagaan sebagai suatu organisasi, di mana suatu organisasi dapat dikatakan melembaga apabila organisasi tersebut telah mendapatkan status khusus dan pengakuan (legitimate) dari masyarakat, karena mereka telah mendapatkan kepuasan atas kebutuhan mereka. Kebijakan tidak akan berjalan jika tidak ditunjang oleh wadah organisasi yang melembaga di masyarakat. Gejala ketidakmelembagaan suatu organisasi merupakan salah satu bukti lemahnya fungsi pengorganisasian (regulative institution) yang ada di dalamnya. Didu (2001) mengemukakan bahwa dalam kelembagaan terdapat tiga komponen utama, yaitu: 1) organisasi, 2) fungsi, dan 3) aturan main. Komponen yang ketiga, yaitu aturan main yang mengatur organisasi (pemerintah/swasta) dan individu, agar dapat berperan melakukan tugas sesuai dengan kewenangan
14 masing-masing. Oleh karena itu, kelembangaan merupakan suatu sistem yang mengatur apa yang seharusnya dan yang tidak seharusnya dilakukan oleh organisasi dan/atau individu. Sebagai suatu sistem, di dalamnya terdapat tiga aturan yang sangat mendasar, yaitu: 1) batas kewenangan (yurisdictional boundary), 2) hak kepemilikan (property right), dan 3) aturan perwakilan (rules of representation). Batas kewenangan adalah menentukan siapa, dan apa yang tercakup dalam suatu organisasi (Kartodihardjo et al. 2000).
Sedangkan Anwar (2000)
mengemukakan bahwa batas kewenangan terhadap sumber daya, dana, dan tenaga dalam suatu organisasi, termasuk mengatur laju pemanfaatan dan pendistribusian manfaat sumber daya sehingga dapat diperoleh keberlanjutan. Hak kepemilikan adalah mengatur seluruh aktivitas untuk mencapai keteraturan interaksi antara manusia dan lingkungannya, sehingga mencerminkan kedua prinsip umum, yaitu spesifikasi sosial dan lingkup ekosistem.
Dari
pengertian ini dapat disimpulkan bahwa hak kepemilikan adalah hak sosial yang dimiliki baik secara individu, kelompok, dan atau masyarakat umum atas sumber daya tertentu yang diatur oleh aturan, baik secara formal, non formal (adat kebiasaan)
yang
kemasyarakatan.
berlaku
dan
mengatur
hubungan-hubungan
sosial
Hak kepemilikan yang berlaku di masyarakat seperti
dikemukakan oleh Kartodihardjo (1999), misalnya adanya perbedaan bentuk kepemilikan terhadap lahan, yaitu: 1) pemilikan individu (private property), 2) pemilikan kelompok (common property), dan 3) pemilikan negara (state property). Aturan representasi (rules of reprecentation), mengatur siapa saja yang boleh dan tidak boleh ikut berpartisipasi dalam suatu kegiatan.
Aturan
representasi mengatur siapa saja yang berhak berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan, keputusan apa yang akan diambil, dan apa akibatnya terhadap keragaan (performance) yang ditentukan oleh aturan perwakilan atau representasi yang digunakan dalam pengambilan keputusan. Peranan kelembagaan dalam pengelolaan DAS Apabila kelembagaan diartikan sebagai aturan main dalam pengelolaan DAS, maka dapat dipastikan bahwa kelembagaan tersebut sangat menentukan kelangsungan fungsi perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan, khususnya dalam pengelolaan sumber daya air dan kehutanan. Kartodihardjo et al. (2000)
15 mengemukakan bahwa terdapat dua faktor yang menghambat, sehingga fungsi perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan tidak berjalan, yaitu: 1) aspek kebijakan (policy), seperti lemahnya koordinasi antar instansi terkait dalam penyelenggaraan pengelolaan DAS; 2) aspek teknis pelaksanaan pengelolaan DAS, seperti kurangnya program peningkatan SDM, rendahnya inovasi teknologi dan belum tersedianya standar pelaksanaan kegiatan dan standar hasil. Kedua faktor ini sudah merupakan masalah umum kelembagaan, khususnya dalam kelembagaan pengelolaan DAS. Menurut Darajati (2001), pemerintah pusat dan daerah, serta masyarakat pada umumnya memiliki empat faktor pokok beban/tanggung jawab dalam pengelolaan DAS, yaitu: 1) pengelolaan lahan; 2) pengelolaan air; 3) pengelolaan vegetasi; dan 4) pengelolaan aktivitas manusia dalam menggunakan sumber daya alam. Keempat faktor tersebut merupakan kegiatan utama dalam pengelolaan DAS yang harus melibatkan berbagai organisasi/kelompok dan individu, baik secara langsung maupun tidak langsung. Untuk melibatkan berbagai organisasi, diperlukan koordinasi dan ini merupakan faktor yang sangat penting, bahkan menjadi kunci keberhasilan pengelolaan DAS.
Lemahnya koordinasi sering
menjadi kendala utama, sehingga hubungan antar komponen dalam sistem pengelolaan DAS menjadi tidak stabil. Terdapat beberapa permasalahan yang berkaitan dengan kelembagaan pengelolaan DAS, yaitu: 1) lemahnya koordinasi sektor-sektor pemerintah daerah sebagai unsur institusi yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya air, baik dari segi kuantitas maupun kualitas, padahal mereka adalah tenaga teknis dan fasilitator yang paling dekat dengan wilayah DAS; 2) perencanaan pengelolaan DAS belum sepenuhnya terintegrasi dalam perencanaan pembangunan daerah serta masih rendahnya partisipasi masyarakat; 3) adanya situasi yang kurang kondusif bagi peningkatan produktivitas yang diperlukan untuk mendukung peningkatan
kesejahteraan
masyarakat,
dan
sebagai
usaha
pelestarian
keseimbangan lingkungan; 4) adanya sikap yang kurang responsif terhadap upaya pembangunan jangka panjang demi peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui pengelolaan sumber daya alam lestari; 5) pembangunan pertanian dan pembangunan pada umumnya lebih terkonsentrasi pada daerah hilir (low land), sehingga daerah hulu (up land), tidak merasa diuntungkan oleh program-program
16 yang didanai oleh pemerintah; dan 6) rendahnya produktivitas pertanian di berbagai daerah, sehingga lahan tidak dapat dijadikan satu-satunya penopang kehidupan masyarakat miskin di pedesaan. Timbulnya masalah-masalah tersebut dapat diidentifikasi sebagai akibat adanya fungsi perencanaan dan analisis strategi yang tidak kondusif. Kartodihardjo et al. (2000) mengemukakan bahwa hal ini disebabkan oleh lemahnya aspek kebijakan dan teknis pelaksanaan.
Demikian pula menurut
Bastaman (2000) bahwa permasalahan kelembagaan dalam pengelolaan DAS berkaitan dengan ketiadaan ikatan koordinatif yang kuat dalam pencapaian tujuan, sehingga kebijakan pengelolaan DAS sering tidak sejalan dengan kebijakan masing-masing sektor. Lemahnya koordinasi juga telah dikeluhkan oleh pemerintah, baik di tingkat pusat maupun di daerah.
Diperlukan adanya penataan kelembagaan dan
penegakan hukum dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup. Kegiatan pokok yang perlu dilakukan antara lain adalah: 1) menata institusi dan aparatur pengelola sumber daya alam dan lingkungan di provinsi dan kabupaten/kota; 2) menetapkan peraturan yang mengatur kewenangan dan tanggung jawab daerah dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup; 3) menguatkan institusi pengendalian dampak lingkungan di daerah; 4) menyusun undang-undang dan perangkat hukum di bidang pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup; 5) meningkatkan peranserta dan pengakuan atas hak/kepemilikan masyarakat lokal dan adat dalam pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan; dan 6) mengembangkan kelembagaan pendanaan pengelolaan sumbedaya alam dan lingkungan hidup melalui insentif/disinsentif mekanisme pasar.
Sehubungan dengan hal tersebut, Sudradjat dan Yustina (2002)
mengharapkan adanya satu lembaga yang bisa menghubungkan antara kepentingan pusat, provinsi dan kabupaten serta seluruh stakeholder terkait dalam pemecahan masalah-masalah yang tidak dapat dipecahkan secara sendiri-sendiri dalam bentuk forum kerjasama. Untuk mewujudkan realisasi kebijakan yang belum terwujud dalam penyusunan rencana strategi daerah (Renstrada) masing-masing dinas di provinsi dan kabupaten/kota, maka kapabilitas individu (personil) merupakan faktor penting. Kapabilitas individu yang dimaksudkan tidak hanya sebatas kemampuan
17 intelektual, tetapi juga kemampuan kerjasama dalam tim, meliputi aspek psikososial, seperti kemampuan memahami pendapat orang lain, menghargai kesepakatan dan gagasan yang berbeda-beda, serta bermoral tinggi. Pakpahan (1997) mengemukakan bahwa kapabilitas individu bergantung pada pengetahuan intelektual maupun nilai-nilai moral yang mampu mewarnai perilakunya. Oleh karena itu, pengembangan institusi tanpa diikuti pengembangan sikap dan nilainilai moral sebagai basis peningkatan kapabilitas individu akan kurang bermakna, bahkan sebaliknya kelembagaan yang ada akan melahirkan beban sosial baru bagi masyarakat. Menurut Kartodihardjo et al. (2000), berkaitan dengan kelembagaan pengelolaan DAS dapat dinilai efisien tetapi tidak efektif, di satu sisi pemerintah pusat sangat kuat dalam hal penetapan kebijakan, tetapi pada sisi lainnya tidak berdaya dalam hal pelaksanaan dan pengendaliannya.
Pemerintah dan juga
masyarakat mengetahui bahwa kinerja administrasi kurang dapat menggambarkan realita di lapangan, tetapi hal tersebut masih tetap dilakukan. Sepanjang kinerja administrasi belum dapat dibenahi, akan semakin banyak kebijakan yang hanya mampu berperan sebagai kebijakan birokrasi, yang pertanggungjawabannya hanya sebatas laporan-laporan berkala yang tidak sesuai dengan realita di lapangan. Permasalahan kelembagaan dalam pengelolaan DAS bukan hanya sebatas permasalahan seberapa banyak kebijakan yang telah dan akan dirumuskan. Namun, yang terpenting adalah bagaimana kebijakan yang dihasilkan dapat diterapkan dan diadopsi oleh masyarakat. Di sinilah perlunya keterpaduan antara pemangku kepentingan, mulai dari aparat pemerintah hingga ke masyarakat petani sebagai pelaksana kunci di lapangan. Untuk merubah perilaku kelembagaan ke dalam suatu kondisi yang diharapkan, harus dimulai dari perubahan tatanan nilainilai, sikap dan moral individu antar sektor maupun masyarakat umum. Barlowe
(1986)
mengemukakan
bahwa
faktor
kelembagaan
yang
berpengaruh terhadap pola penggunaan lahan selain aturan dan perundangundangan yang dibuat oleh pemerintah, juga faktor-faktor yang terkait dengan sosial budaya masyarakat.
Hal tersebut sesuai dengan pendapat yang
dikemukakan oleh Sys and Debaveye. (1991) bahwa selain sumber daya fisik, sumber daya manusia dan sumber daya modal juga merupakan sumber daya utama yang mempengaruhi penggunaan lahan.
18 Kedua
pendapat
tersebut
memberikan
konsep
pemikiran
bahwa
bagaimanapun kelembagaan itu dapat melahirkan kebijakan-kebijakan yang dinilai bagus, tetapi jika tidak sinkron dengan sosial ekonomi dan budaya masyarakat, maka mustahil akan teradopsi oleh sektor-sektor terkait dalam masyarakat pada umumnya. Oleh karena itu, kelembagaan yang baik adalah adanya suatu lembaga yang mampu melahirkan kebijakan-kebijakan yang dapat mengatur fungsi dan aktivitas sumber daya manusia dan penggunaan modal ke arah terwujudnya penggunaan lahan yang rasional serta mampu menekan laju kerusakan sumber daya air dan kehutanan. Konflik kelembagaan pengelolaan DAS dapat diidentifikasi dengan mencermati berbagai paradoks, seperti diuraikan oleh Kartodihardjo et al. (2000), misalnya: 1) lahan kritis digunakan sebagai lahan pertanian dengan hasil jangka pendek yang rendah, meskipun diketahui jika ditanami tanaman jangka panjang akan memberikan keuntungan ekonomi yang lebih tinggi; 2) pelaksanaan reboisasi dan penghijauan lebih berhasil di wilayah hilir, sedangkan sebenarnya yang lebih diperlukan adalah di wilayah hulu; dan 3) pelaksanaan reboisasi dan penghijauan hanya berhasil sampai tahun ke empat, sedangkan manfaat yang diharapkan adalah tujuan jangka panjang. Hal ini merupakan bukti bahwa peran kelembagaan selama ini belum seperti yang diharapkan, sehingga kebijakan yang dihasilkanpun belum memuaskan pihak masyarakat dan pemerintah. Selama periode orde baru dan era reformasi, perumusan kebijakan pengelolaan DAS didasarkan pada masalah-masalah yang menyangkut kondisi fisik DAS, yaitu: 1) luas dan semakin meluasnya lahan kritis; 2) semakin berkurangnya tutupan hutan permanen; 3) erosi dan sedimentasi yang semakin meningkat; 4) semakin besarnya fluktuasi debit air sungai; dan 5) terjadinya peristiwa banjir dan kekeringan yang silih berganti.
Kondisi yang tidak
diinginkan tersebut langsung diatasi melalui berbagai kebijakan, baik berupa perintah untuk melakukan sesuatu, atau pelarangan yang disertai petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis). Kartodihardjo et al. (2000) mengemukakan bahwa dari pengalaman-pengalaman masa lalu, pendekatan tersebut terbukti tidak dapat lagi digunakan sebagai titik tolak perumusan kebijakan.
Oleh karena itu, diperlukan identifikasi permasalahan melalui
19 pendekatan yang dianggap lebih akurat dalam merumuskan kebijakan yang sesuai, yaitu kebijakan yang mampu merubah perilaku masyarakat, termasuk dunia usaha. Perencanaan tidak berarti selesai setelah dihasilkannya dokumen rencana, tetapi sebagai proses yang berulang dan mengait aktivitas-aktivitas pengelolaan DAS.
Langkah-langkah penyusunan pengelolaan DAS, yaitu: 1) identifikasi
karakteristik DAS; 2) identifikasi masalah; 3) perumusan tujuan dan sasaran; 4) identifikasi dan evaluasi alternatif kegiatan, penyusunan rencana indikatif dan kegiatan, serta legitimasi dan sosialisasi rencana. Hal tersebut yang dimaksudkan oleh Rustiadi et al. (2007) bahwa proses perencanaan dilakukan dengan menguji berbagai arah pencapaian tujuan, mengkaji berbagai ketidakpastian, mengukur kemampuan (kapasitas) yang kita miliki, kemudian memilih sasaran yang terbaik dan menentukan langkah-langkah untuk mencapai tujuan. Dalam memilih sasaran terbaik dan menentukan langkah-langkah untuk mencapai tujuan, dibutuhkan sejumlah pengetahuan yang komprehensif. Oleh karena itu, pendekatan rasional dapat juga disebut pendekatan yang komprehensif. Perencanaan, kebijakan dan strategi tidak dapat dipahami secara terpisah, karena kebijakan dan strategi adalah bagian dari perencanaan.
Hal tersebut
dijelaskan oleh Swastha dan Sukotjo (2000) bahwa perencanaan dapat dilihat dari enam sudut pandang, yaitu: 1) tujuan (objective); 2) kebijakan (policy); 3) strategi; 4) prosedur; 5) aturan (rule); dan 6) program. Kebijakan adalah suatu pernyataan atau pengertian untuk menyalurkan pikiran dalam mengambil keputusan terhadap tindakan-tindakan untuk mencapai tujuan, sedangkan strategi adalah tindakan penyesuaian dari rencana yang telah dibuat akibat dari adanya berbagai reaksi. Perbedaan antara kebijakan dan strategi juga dikemukakan oleh Didu (2001) bahwa kebijakan adalah rangkaian konsep dan dasar yang menjadi garis besar dan dasar rencana dalam pelaksanaan suatu pekerjaan untuk mencapai tujuan dan lebih bersifat makro. Sedangkan strategi lebih mengarah pada aturan-aturan yang menyangkut perencanaan dan pelaksanaan secara teknis dalam skala jangka pendek dan lebih bersifat mikro. Jika dipandang dari kepentingan fungsi-fungsi manajemen pembangunan, yaitu perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan, maka yang terpenting adalah fungsi perencanaan. Menurut David (1998), semua aktivitas manajemen untuk mendukung upaya pencapaian tujuan pembangunan harus dilaksanakan setelah fungsi perencanaan dilaksanakan lebih dahulu.
