Tilburg University
Rechtsontwikkeling in de strafwetgeving Groenhuijsen, Marc; de Hullu, J. Published in: Wetgeven en de maat van de tijd
Publication date: 1994 Link to publication
Citation for published version (APA): Groenhuijsen, M. S., & de Hullu, J. (1994). Rechtsontwikkeling in de strafwetgeving: De invloed van maatschappelijke veranderingen op de strafwetgeving. In P. Eijlander (Ed.), Wetgeven en de maat van de tijd. (pp. 257-271). (Centrum voor wetgevingsvraagstukken). Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
General rights Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal Take down policy If you believe that this document breaches copyright, please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim.
Download date: 02. feb. 2016
1 RECHTSONTWIKKELING IN DE STRAFWETGEVING: DE INVLOED VAN MAATSCHAPPELIJKE VERANDERINGEN OP DE STRAFWETGEVING. M.S. Groenhuijsen en J. de Hullu.
1. Inleiding. De laatste jaren maakt de strafwetgeving onmiskenbaar een snelle en ingrijpende ontwikkeling door. Het begrip strafwetgeving gebruiken wij daarbij in ruime zin: regelgeving over het materiële en het formele strafrecht en over het sanctierecht. Zo'n ruime omschrijving is ook geboden, doordat bij de recente wetgeving de traditionele grenzen tussen deze terreinen van het strafrecht regelmatig worden doorbroken. Voor de strafrechtelijke regelgeving met betrekking tot een bepaalde problematiek worden vaak tegelijkertijd en in onderlinge samenhang voorzieningen getroffen bij de normstelling, voor de procedure en voor de sanctionering. Inhoudelijk is voorts vooral interessant dat de strafwetgeving tegenwoordig vaak onder directe invloed staat van maatschappelijke ontwikkelingen. Dat wil zeggen: de inhoud van gedragsregels, van strafvorderlijke bevoegdheden en van beschikbare sancties wordt in toenemende mate gedicteerd door externe omstandigheden. Dat model vormt min of meer het tegendeel van het traditionele beeld, waarin de overheid geacht werd de gang van zaken in de samenleving naar zijn hand te zetten en waarbij wetgeving als een effectief instrument tot sturing werd gezien. Er vallen in dit verband drie invalshoeken te kiezen aan de hand waarvan de meest interessante maatschappelijke ontwikkelingen kunnen worden gesignaleerd en geëxploreerd. Het gaat daarbij om exogene factoren die de traditionele speelruimte van de strafwetgever beïnvloeden en die met de volgende trefwoorden kunnen worden aangeduid: a. De toenemende internationalisering en de invloed daarvan op de strafwetgeving. Een van de meest ingrijpende veranderingen van de laatste tijd is gelegen in de toegenomen samenwerking tussen verschillende nationale overheden. Aan deze vormen van coöperatie zijn uiteenlopende motieven en consequenties verbonden. Voorbeeldsgewijs kan op deze plaats worden genoemd enerzijds het verlies aan soevereiniteit van de nationale wetgever door de gebondenheid aan allerhande verdragsbepalingen, waar anderzijds tegenover staat de mogelijke winst in het kader van de criminaliteitsbestrijding indien we er in zouden slagen om tot harmonisatie van regelgeving op dit terrein te komen. b. De invloed van de moderne technologie op de strafwetgeving. Wanneer wordt gezegd dat de huidige samenleving in menig opzicht nog maar nauwelijks valt te vergelijken met die van 50 of 100 jaar geleden, kan daar direct aan worden toegevoegd dat dit vooral een gevolg is van de ongekende progressie van de techniek. En wat dat betreft staan we nog pas aan het begin van een technologische innovatie die zich in steeds toenemend tempo aan het voltrekken is. Dit heeft in twee opzichten implicaties voor de strafwetgever. Ten eerste ontstaan er allerlei nieuwe hulpmiddelen die de overheid zou kunnen inzetten bij het tegengaan
2 van normafwijkend gedrag (voor de hand liggende voorbeelden zijn DNA-tests, gevoelige electronische afluisterapparatuur, maar ook het electronisch huisarrest). Bij deze stand van zaken is de wetgever gedwongen om die middelen te selecteren die effectief zijn, zonder het evenwicht van belangen te verstoren dat in het geldende systeem is neergelegd. Ten tweede is de moderne techniek ook beschikbaar voor burgers met criminele intenties. Bijvoorbeeld in het circuit van de georganiseerde misdaad hebben individuen en groepen veelal uiterst geavanceerde technische hulpmiddelen, waarmee ze zich aan de naspeuringen van justitie proberen te onttrekken. Daarnaast kan worden gewezen op de centrale betekenis van computers in de huidige samenleving. Het feit dat computers zowel object van als middel tot criminaliteit kunnen vormen, verleent aan het verschijnsel misdaad een geheel nieuwe dimensie. Deze nieuwe gegevens nopen tot reactie op wetgevend niveau. Geheel eigen vragen worden bovendien opgeroepen door de voortschrijding van medische techniek, waardoor onderwerpen als euthanasie en draagmoederschap strafrechtelijk uiterst actueel en gecompliceerd worden. c. De invloed van kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkelingen van de criminaliteit op de strafwetgeving. In de tijd waarin de geldende wetgeving grotendeels werd ontworpen, kon het woord ’misdaad’ nog vrij letterlijk worden begrepen. Het was een handeling van een individu die inbreuk maakte op de gestelde regels. Dit model schiet tegenwoordig fundamenteel tekort. Zo zijn er allerlei vormen van criminaliteit gekomen waarbij het heel moeilijk zichtbaar is welke rechtssubjecten nu eigenlijk de ’daad’ verrichten die in strijd is met de wet. Een andere ontwikkeling hangt in dit verband samen met het verschijnsel van de enorme stijging van het aantal delicten waar het strafrechtelijk apparaat mee te maken heeft. Deze kwantitatieve factor heeft kwalitatieve gevolgen, omdat het door de wetgever van 1886 en 1926 gekozen model van rechtshandhaving evident ongeschikt is gebleken om slagvaardig te kunnen reageren op massale wetsschendingen. Hoewel het strafrecht in de afgelopen 100 jaar allerlei wendingen heeft ondergaan, en de appreciatie voor dit rechtsgebied in de loop der decennia nogal variabel is gebleken, is toch één element vrij constant gebleven: de gedachte dat het strafrecht er per se is om het individu rechtsbescherming te bieden tegen het collectief dat wordt gerepresenteerd door de overheid. Een kernvraag die wordt opgeroepen door de huidige ontwikkelingen in de samenleving is welke mate van persoonlijke vrijheid aan de individuele burger kan worden gewaarborgd zonder dat het functioneren van een moderne rechtsstaat in gevaar komt. Daarbij moet zeker de mogelijkheid worden opengehouden dat er andere afwegingen van de in aanmerking komende belangen nodig zijn dan we traditioneel gewend zijn. De herwaardering van de positie van het individu in de moderne samenleving vindt plaats in een spanningsveld van verschillende oriëntaties. Zo is er aan de ene kant het belang van persoonlijke ontplooiing in een pluralistische, multi-culturele maatschappij. Anderzijds dient het benadrukken van de belangen van de enkeling niet uit te monden in egocentrisme, dat gemakkelijk zou kunnen ontaarden in het recht van de sterkste.
3 In het hierboven geschetste perspectief willen wij belangrijkste strafwetgeving van het afgelopen decennium revue laten passeren aan de hand van enkele trefwoorden.
de de
Het individu in een pluralistische maatschappij. De strafrechtelijke regelgeving over abortus en euthanasie geeft bij uitstek aan hoe de veranderde positie van het individue in de hedendaagse, pluriforme maatschappij aanleiding geeft tot een (bepaald type) strafwetgeving. Daarbij wordt aangetekend dat de ethische en juridische vragen die op dit terrein moeten worden beantwoord, een grotere urgentie hebben gekregen als gevolg van de hoge vlucht van de medische techniek en de daaraan verbonden kosten !). De Wet afbreking zwangerschap (S. 1981, 257) - na zoveel moeilijkheden aanvaard, maar inmiddels in rustig vaarwater gekomen - stelt de vrijheid van het volwassen individu centraal. Hier worden we geconfronteerd met een opmerkelijk voorbeeld van responsief recht. Enkele decennia geleden ging de discussie inzake abortus provocatus vooral over het morele gelijk van de wetgever (dat wil zeggen: een meerderheid van de wetgevende vergadering). Later is men zich veel sterker op de ontwikkelingen in de praktijk gaan oriënteren. Zo is als gegeven aanvaard dat zwangerschapsafbreking op verzoek van de vrouw op vrij grote schaal in ziekenhuizen en speciaal daartoe ingerichte klinieken voorkomt. De wetgever heeft vervolgens de persoonlijke vrijheid van betrokkenen niet door middel van strakke inhoudelijke normen willen inperken. Een in maatschappelijk opzicht aannemelijk verloop van zaken zou daarentegen moeten worden gewaarborgd door maatregelen te treffen die een verantwoord gebruik van de persoonlijke keuzemogelijkheden bevorderen. Kernbegrippen zijn zorgvuldigheid, verantwoordelijkheid en nazorg (art. 8). Of in de woorden van de Memorie van Toelichting: "Het normatieve karakter van het wetsontwerp komt dus niet primair tot uitdrukking in een stelsel van moeilijk of niet te controleren geboden en verboden van algemene inhoud, maar in een complex van voorzieningen die een zorgvuldige besluitvorming, voorafgaande aan een eventuele zwangerschapsonderbreking, moeten waarborgen." (onze cursivering) Ook de regeling van de euthanasie, zoals die onder meer is vastgesteld in de Wet op de Lijkbezorging (S. 1991, 130), kiest op basis van maatschappelijke ontwikkelingen in een pluriforme samenleving voor een uitgangspunt van begrensde vrijheid. De wetgever concentreert zich daarbij op de procedurele aspecten, waarbinnen die vrijheid tot zijn recht kan komen. Een van de belangrijkste ontwikkelingen bij dit onderwerp is de voortschrijdende techniek, waarvan de wetgever als een gevolg ziet dat handelen binnen de begrensde vrijheid, medisch handelen is dat ook naar medische maatstaven moet worden beoordeeld. Een typerend citaat uit de Memorie van Toelichting: "De huidige praktijk van melding aan de gemeentelijke lijkschouwer en toetsing door de officier van justitie biedt een praktisch werkbare procedure voor een vraagstuk waarbij elke medische beslissing inzake levensbeëindiging uniek is. De mel-
4 dingsprocedure biedt een verantwoordingsstructuur, die het mogelijk maakt het medische handelen ingeval van euthanasie, hulp bij zelfdoding en het actief medisch ingrijpen ter bekorting van het leven zonder uitdrukkelijk verzoek te toetsen. Het bieden van inzicht in het medische handelen en het bewerkstelligen van de toetsbaarheid van dat handelen vormen elementen van de meldingsprocedure die versterkt worden door een wettelijke verankering van die procedure" (blz. 1 - onze cursivering). Interessant is dat ook bij dit onderwerp de wetgever een open oog heeft gehad voor ontwikkelingen in de samenleving. Zo zijn de beslissende beraadslagingen in menig opzicht beheerst door het rapport van de commissie-Remmelink, waarin verslag wordt gedaan van een empirisch onderzoek naar de medische praktijk rond diverse vormen van levensbeëindiging op verzoek. Traditioneel gezien bij uitstek materiële vragen rond leven en dood worden met andere woorden in hoofdzaak procedureel geregeld. De combinatie van feitelijk verworven individuele vrijheid en van verschillen van inzicht in een pluriforme maatschappij laten de Nederlandse strafwetgever nauwelijks een andere keuze. Internationale ontwikkelingen In een aantal gevallen hebben internationale verhoudingen belangrijk - en zichtbaar - bijgedragen aan de beslissing om in Nederland tot strafwetgeving over te gaan. Een scherpe illustratie van de internationale invloed op de Nederlandse strafwetgeving biedt de Wet strafbaarstelling misbruik van voorwetenschap (S. 1989, 16). Het gaat om een wetsartikel (art. 336a Sr, in 1993 overigens verplaatst naar art. 31a Wet Toezicht Effectenverkeer), waarin onder omstandigheden de verhandeling in Nederland van effecten met voorwetenschap strafbaar wordt gesteld. Voor een goed functioneren van onze economie is een goede organisatie van de kapitaalmarkt van groot belang. Het is noodzakelijk dat alle participanten in die markt, in binnen- en buitenland, het vertrouwen kunnen hebben dat er geen transacties tot stand gebracht zullen worden op grond van een onrechtmatige informatievoorsprong. In de ons omringende landen bestond er al langere tijd wetgeving op dit gebied. Onze wetgever heeft daarin een inspiratiebron gezien, die tevens inhoudelijk richtinggevend werd geacht. Een voordeel van dergelijke convergentie is bovendien gelegen in de wenselijkheid van wederzijdse strafrechtelijk rechtshulp. Een vergelijkbare redenering zien we bij de verderop te noemen Wet Computercriminaliteit, die onder meer gebaseerd is op een aanbeveling van de OESO. Die groeiende betekenis van de internationale strafrechtelijke samenwerking staat centraal bij de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (S. 1986, 464). Dat de Nederlandse wetgever in dergelijk verband niet meer geïsoleerd en geheel vrij kan opereren en inhoudelijke maatstaven kan vaststellen, blijkt uit het noodzakelijke vertrouwen dat aan dergelijke wetgeving ten grondslag ligt "dat de in het buitenland genomen beslissing in overeenstemming met de fundamentele beginselen van een behoorlijke strafrechtelijke procedure is tot
5 stand gekomen" (MvT, blz. 27). Dat daarmee volstrekte soevereiniteit wordt prijsgegeven, blijkt uit het volgende regeringsstandpunt: "Anderzijds zal de exequaturrechter zich bij de vorming van zijn beleid hebben te realiseren, dat de bereidheid van buitenlandse autoriteiten om in te stemmen met de tenuitvoerlegging van in hun land gewezen rechterlijke beslissingen in Nederland, sterk zal worden beïnvloed door de mate waarin verandering wordt gebracht in de bij die rechterlijke beslissingen opgelegde sancties."
Moderne technologie De Wet Computercriminaliteit (S. 1993, 33) biedt een aansprekend voorbeeld van de invloed van moderne technologie op de strafwetgeving. Traditionele wetgeving biedt wel eens een enkel handvat voor een moderne strafrechtelijke aanpak, maar dat laat onverlet dat de oude wettelijke regeling niet is toegesneden op deze problematiek. Er ontstonden zo gewrongen constructies, maar bovenal vielen er gaten. Voorbeeldsgewijs noemen we de uitvoerige discussie over de vraag of het delictsbestanddeel 'enig goed' bij diefstal, verduistering e.d. ook omvat de gegevens die electronisch zijn opgeslagen of verwerkt. De wet richt zich zowel op het materiële strafrecht, door diverse normstellingen aan de ontwikkelingen aan te passen ('computervredebreuk' in relatie tot het fenomeen 'hacking'), als op het procesrecht (door bijvoorbeeld de mogelijkheid te scheppen van onderzoek van gegevens in geautomatiseerde werken). In zoverre is het een typisch voorbeeld van moderne strafwetgeving. Er werd een nieuw evenwicht gezocht tussen enerzijds het belang van het vrije gegevensverkeer en anderzijds de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De huidige, geavanceerde technologie speelt ook buiten het terrein van de computercriminaliteit in uiteenlopende opzichten een rol bij de vormgeving van strafwetgeving. Genoemd werd al de invloed van de moderne medische techniek. Gewezen moet ook worden op de invloed van de techniek op de kwantitatieve groei van de criminaliteit. Een pregnant voorbeeld hiervan biedt de verkeerscriminaliteit. Het aantal misdrijven en overtredingen in deze sector is dermate groot geworden, dat het onmogelijk bleek om deze allemaal af te handelen volgens de beproefde strafrechtelijke routines. Teneinde aan de nood het hoofd te kunnen bieden is de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (S. 1989, 300) ingevoerd. In de toelichting bij deze wet wordt er op gewezen dat de klassieke strafrechtelijke afdoening van de grote stroom van verkeersovertredingen "een onevenredig groot beslag legde op de politie, het openbaar ministerie en de rechter" waarbij "uit een oogpunt van effectieve rechtshandhaving de grens bereikt is van wat nog geloofwaardig mag heten". Daarom werd beoogd "een vereenvoudiging aan te brengen in de wijze van afdoening van enkele veel voorkomende verkeersovertredingen van lichte aard." Daarbij werd gezocht naar een nieuw evenwicht tussen vermindering van de te hoge werklast voor justitie en van een deugdelijke rechtsbescherming voor "betrokkenen". Deze fundamentele wet werd ook van een fundamentele
6 ondergrond voorzien. In de Memorie van Toelichting wordt deze als volgt verwoord: "Doelmatigheid is een voorwaarde voor de rechtshandhaving in het algemeen en voor de kwaliteit van de rechtspraak in het bijzonder. In een democratische rechtsstaat dient sprake te zijn van een doelmatig functionerend justitieel apparaat dat in staat is op tijd recht te doen. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt, met inachtneming van elementaire rechtsbeginselen, aan een goede rechtspleging een bijdrage te leveren door introductie van een nieuwe rechtsgang." Bij de verwerking wordt overigens in deze nieuwe rechtsgang veelvuldig gebruik gemaakt van moderne technologie, waarbij de afdoening in eerste aanleg centraal en geautomatiseerd verloopt. Wij vestigen nog de aandacht op twee - samenhangende bijzonderheden in verband met deze zogeheten Lex-Mulder. In de eerste plaats zien we deze depenaliseringsoperatie wel degelijk als een werkstuk van de strafwetgever. Hoewel de beoogde winst wordt bereikt door de administratieve rechtsgang, gaat het materieel gezien onverminderd om de afdoening van strafbare feiten. Het tweede punt sluit hier nauw op aan. Omdat er wat te handhaven normen en op te leggen sancties betreft niets wezenlijks verandert, moet de procedure voldoen aan de kwaliteitseisen die zijn neergelegd in art. 6 EVRM (vgl. de Oztürk-case). De wetgever heeft er dan ook op toegezien dat iedere verdachte in deze administratieve procedure aanspraak kan maken op de onderhavige verdragsrechtelijke waarborgen voor een eerlijk proces. De rechtsgang die is voorzien in de Lex-Mulder, kan in een algemener perspectief worden geplaatst. Wij doelen op het verschijnsel van differentiatie in de afdoening. In het strafrecht wordt steeds vaker in wet en beleid onderscheid gemaakt naar type van delict of dader, met een daarop afgestemde afdoeningswijze. Het is duidelijk dat capaciteitsproblemen en de daarmee verband houdende hoge werklast zwaarwichtige redenen voor deze ontwikkeling hebben gevormd. Anderzijds worden bij de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften traditionele grenzen tussen rechtsgebieden doorbroken, doordat de procesrechtelijke kant strek is geënt op het bestuursprocesrecht, terwijl voor de tenuitvoerlegging van sancties inspiratie is gevonden in het civiele procesrecht.
Maatschappelijke onvrede met de positie van het slachtoffer Bij de Wet voorzieningen ten behoeve van slachtoffers van strafbare feiten (S. 1993, 29) is sprake van een herwaardering van de positie van het slachtoffer in de Nederlandse strafrechtspleging. Deze herwaardering is gegrond op een in de samenleving gegroeide belangstelling voor de belangen van slachtoffers, een ontwikkeling die overigens ook internationaal wordt gesignaleerd. Het traditionele systeem van rechtshandhaving berustte sterk op de indeling in verschillende 'zuilen'. Het strafrecht was er om het algemeen belang te dienen. Als een delict niet alleen een inbreuk op de rechtsorde vormde, maar ook nog particuliere schade had veroorzaakt, zou de benadeelde een verhaalsactie kunnen instellen bij de civiele rechter. De mogelijkheden om
7 publieke en private actie te kunnen koppelen waren klein en werden niet vaak benut. Deze sterke scheiding tussen straf en schadevergoeding had twee gevolgen. Ten eerste: de slachtoffers kwamen in civilibus nauwelijks aan hun trekken. Het gaat immers doorgaans om relatief kleine schadebedragen, waarvoor de rechtsgang bij de burgerlijke rechter te duur is (en te lang duurt). En ten tweede: in het strafrecht werd de benadeelde partij vooral als aangever en getuige ingezet om een veroordeling van de verdachte te bewerkstelligen. Het gebrek aan belangstellingvoor de eigen noden van slachtoffers leidde dikwijls tot zgn. secundaire victimisatie. De onvrede met deze gang van zaken werd vooral gemobiliseerd door de zgn. vrouwenbeweging, die de afwikkeling van vooral zedendelicten aan de kaak stelde. Ook de nasleep van geruchtmakende terroristische acties aan het eind van de jaren 70 en begin jaren 80 hebben een belangrijke impuls gegeven. De maatschappelijke druk werd nog groter toen steeds meer burgers aan den lijve ondervonden hoe onbevredigend de reactie door politie en justitie is indien je slachtoffer wordt van een misdrijf. Als reactie op dit breed gedeelde ongenoegen zijn vervolgens diverse maatregelen genomen. Als eerste moet worden vermeld de zgn. richtlijn-de Beaufort, met voorschriften omtrent de bejegening van slachtoffers van zedendelicten. Daarna kwamen de circulaires-Vaillant (1986, 1987), waarin politie en justitie gedetailleerde instructies krijgen inzake de omgang met slachtoffers van alle misdrijven gedurende het vooronderzoek. En tenslotte is de bovengenoemde wet-Terwee aangenomen, die vooral betrekking heeft op het openbare eindonderzoek. Al deze regelingen hebben tot doel secundaire victimisatie in het strafrechtelijk systeem te vermijden door het slachtoffer op een empatische, respectvolle wijze tegemoet te treden en waar mogelijk zijn schade te doen vergoeden. Het vanuit dogmatisch oogpunt meest verstrekkende middel hiertoe is de introductie van de schadevergoedingsmaatregel als een aparte strafrechtelijke sanctie. Dit brengt ons tot een nadere inspectie van het sanctiestelsel.
Modernisering sanctiepakket. In het afgelopen decennium is de wettelijke regeling van de strafrechtelijke sancties ingrijpend herzien. De belangrijke Wet Vermogenssancties (S. 1983, 153) biedt een goede illustratie. Het primaat van de vrijheidsstraf als strafrechtelijke sanctie kan niet meer op consensus rekenen, "heden ten dage bestaat er een grote mate van eensgezindheid over dat korte vrijheidsstraffen in veel gevallen een weinig geschikt middel zijn om het doel van de straf te bereiken" (MvT, blz. 18, 19). De toepassing van vooral de korte vrijheidsstraf zou daarom moeten worden teruggedrongen. Het meest voor de hand liggende middel hiertoe was gelegen in verruiming van de mogelijkheden om vermogenssancties op te leggen. In dit perspectief van depenalisering is jarenlang gewerkt aan de voorbereiding van de wet vermogenssancties. Maar gaandeweg veranderde de inzet van het debat. In plaats van de ineffectiviteit van vrijheidsstraffen werd steeds meer het capaciteits-
8 tekort van het justitiële systeem de overheersende invalshoek. Herziening van het sanctiestelsel werd dan ook in steeds sterker mate binnen de wet vermogenssancties gekoppeld aan vereenvoudigde manieren van afdoen van strafbare feiten. In dit verband moet primair worden gewezen op de bij deze wet ingevoerde mogelijkheid om terzake van misdrijven (met uitzondering van die met een strafmaximum van zes jaar gevangenisstraf of meer) aan het Openbaar Ministerie een transactiebevoegdheid te verlenen. Hier zien we dat penitentiaire overwegingen mede in dienst worden gesteld van meer algemene trends in het strafrechtelijk beleid, waarbij 'en passant' een nieuwe bijdrage wordt geleverd aan het versterken van de positie van het Openbaar Ministerie als centraal orgaan binnen de strafrechtsbedeling. Hetzelfde zien we bij de Wet Invoering straf van onbetaalde arbeid (S. 1989, 482), waarbij de zogenaamde dienstverlening wettelijk werd verankerd en als hoofdstraf een plaats in het Algemeen Deel van het Wetboek van Strafrecht kreeg. Ideële én meer pragmatische overwegingen zetten hier de toon. Zo wordt in de Memorie van Toelichting opgemerkt: "Met dit voorstel beogen wij de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf zoveel mogelijk terug te dringen. Hieraan ligt de overweging ten grondslag dat deze straf in veel gevallen als een ongeschikt middel wordt beschouwd als reactie op strafbaar gedrag." En in één adem wordt daaraan toegevoegd: "Daarenboven neemt daar waar de dienstverlening de tenuitvoerlegging van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vervangt, de druk op de capaciteit van het gevangeniswezen af" (blz. 4). Er is echter nog een derde maatschappelijke factor aanwijsbaar, waardoor de wetgever werd gedwongen het sanctiepakket ingrijpend te moderniseren en dat is de toename van de zware, georganiseerde criminaliteit. De toename van de zware, georganiseerde criminaliteit. De criminaliteit is de laatste jaren niet alleen in kwantitatieve zin, maar zeker ook in meer kwalitatieve zin veranderd. Hoewel er allerminst overeenstemming bestaat over de precieze groei, staat wel vast dat de zware, georganiseerde, al dan niet economische criminaliteit is toegenomen. Belangrijkste trefwoord is in dit verband de drugscriminaliteit, maar ook begrippen als fraude en milieucriminaliteit kunnen worden genoemd. Gelet op de soms letterlijk onvoorstelbare winsten die dergelijk gedrag op kan leveren, alsmede de complexe en diffuse wegen die deze geldstromen volgen, is ook op dit terrein aanpassing van het strafrechtelijke sanctiepakket voor de wetgever onvermijdelijk geweest. In dit verband moet met name de Wet verruiming mogelijkheden ontneming wederrechtelijk verkregen voordeel (S. 1993, 11) worden genoemd. Deze regeling staat in de wandeling bekend onder de omineuze naam "Pluk-ze-wetgeving". Zowel op materieelrechtelijk gebied als op het terrein van de strafvordering zijn ingrijpende hervormingen aangebracht. De nieuwe maatregel van voordeelsontneming kan niet alleen worden opgelegd terzake van illegale winst die is behaald door het telastegelegde en bewezenverklaarde feit, maar ook wanneer het voordeel zou zijn verkregen uit 'soortgelijke feiten' of
9 zelfs ’andere feiten waarvoor een geldboete van de vijfde categorie kan worden opgelegd’, mits voldoende aanwijzingen bestaan dat zij door de verdachte zijn begaan (art. 36e lid 2 Sr). En bovendien kan voordeel worden ontnomen, indien na veroordeling wegens een feit van de vijfde geldboetecategorie op grond van een financieel onderzoek aannemelijk is ’dat ook andere strafbare feiten er op enigerlei wijze toe hebben geleid dat de veroordeelde wederrechtelijk voordeel heeft verkregen’ (art. 36e lid 3 Sr). De nieuwe sanctie wordt met stevige strafvorderlijke (dwang)middelen ondersteund. Er is voorzien in een apart strafrechtelijke financieel onderzoek (s.f.o.) (artt. 126 e.v. Sv) met ingrijpende bevoegdheden voor opsporingsambtenaren. En aan het vierde boek van het wetboek is een titel IIIb toegevoegd (artt. 511b e.v.) waarin een aparte procedure is geregeld die bij de voordeelsontneming moet worden gevolgd. De kern hiervan is dat een soort twee-fasen-proces wordt geïntroduceerd: na de veroordeling wordt een afzonderlijke procedure gevoerd omtrent de ontneming van het wederrechtelijk genoren voordeel. Dit kan nog gebeuren nadat geruime tijd is verlopen sinds de strafrechter vonnis heeft gewezen. De effectiviteit van dit arrangement wordt bovendien nog bevorderd doordat de strafwetgever de mogelijkheid van conservatoir beslag heeft geopend (vgl. artt. 94a en 126b lid 1 Sv). We zien hierin een element van integratie met het civiele procesrecht. De strekking van deze regelgeving wordt wel getypeerd als een buitgerichte benadering. De wetgever speculeert op economisch calculerend gedrag van verdachten en veroordeelden. Pikant detail is overigens dat de overheid zelf in deze sector eveneens een kosten-baten-analyse van inspanningen en opbrengsten gaat maken. Zo is bij de oprichting van de zgn. b.f.o.'s (buro's financiële onderzoeken bij de politiecorpsen) gesteld dat de daartoe benodigde investeringen gemakkelijk kunnen worden terugverdiend uit de opbrengsten van de illegale vermogens die deze eenheden zouden kunnen achterhalen. En bij het vormgeven van de internationale samenwerking op dit punt is de term 'asset-sharing' geïntroduceerd, om aan de samenwerkende partners ook een financiële incentive te garanderen. Al met al betekent dit een ingrijpende verandering van het perspectief van waaruit de overheid doelen en middelen formuleert en prioriteiten stelt in de bestrijding van uiteenlopende vormen van criminaliteit. Niet alleen in het procesrecht en in de sanctiesfeer vergt het fenomeen van de toegenomen zware en georganiseerde criminaliteit aanpassing van de strafwetgeving. Een belangrijk voorbeeld van een ander initiatief ter beteugeling van dit verschijnsel (dat het Staatsblad overigens nog niet heeft gehaald) is het ontwerp algemene strafbaarstelling voorbereidingshandelingen. Ook dit ontwerp behelst verstrekkende ingrepen in het strafrechtelijk systeem zoals we dat tot nu toe hebben ontwikkeld. Zo wordt hier de traditionele minimum-eis voor strafrechtelijke aansprakelijkheid doorbroken dat er min of meer objectief gezien gevaarlijk gedrag moet hebben plaatsgevonden.
Slotopmerkingen.
10 In de voorafgaande paragrafen hebben wij een overzicht gepresenteerd van de belangrijkste veranderingen van de strafwetgeving in de afgelopen 10 jaar. Daarbij hebben drie gezichtspunten centraal gestaan. Ten eerste de steeds toenemende internationalisering; ten tweede de invloed van de moderne technologie; en ten derde de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkelingen van de criminaliteit. Gebleken is dat deze maatschappelijke verschijnselen rechtstreeks hebben doorgewerkt in de strafwetgeving. In zekere zin is de wetgever steeds minder gaan sturen en werd hij in toenemende mate voorwerp van sturing. Positiever gezegd: ten opzichte van enkele decennia geleden heeft de wetgever in het algemeen een meer responsieve houding aangenomen. Maar in dit opzicht dient nog wel te worden gepreciseerd en gedifferentieerd. Zo hebben we gezien dat vooral in de ideologisch of ethisch beladen sectoren als abortus en euthanasie het beleid van de wetgever sterk mate wordt bepaald door de gedachte dat het individu in een pluriforme maatschappij een royale mate van persoonlijke (gewetens-)vrijheid toekomt. Men lijkt te hebben aanvaard dat morele kruistochten slechts moeizaam tot parlementaire beslissingen leiden en nog moeilijker tot hanteerbare wetgeving. Vandaar de wending van strijd om het inhoudelijke gelijk naar procedurele zorgvuldigheid. In relatie tot de kwalitatieve en kwantitatieve verandering van de criminaliteit ligt de zaak fundamenteel anders. De reactie op deze verschijnselen lijkt aanzienlijk minder te zijn beheerst door het desideratum van de persoonlijke vrijheid van verdachten en potentitiële verdachten. Hier staat daarentegen het belang van bescherming van de maatschappij centraal. Bij de vereenvoudiging van procedures met het oog op het reduceren van capaciteitsproblemen gaat het vooral om doelmatigheid. En bij het treffen van wettelijke maatregelen ter bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit stuiten we bijvoorbeeld op een herleving van het oude geloof in de werking van het strafrecht. Juist in deze sector zouden we te maken hebben met de calculerende crimineel, die zijn gedrag laat bepalen door de afweging van verwachte lusten en de te duchten lasten. Het model van de homo economicus - in de klassieke richting nog exemplarisch voor alle misdadigers - wordt tegenwoordig ingezet ter rechtvaardiging van ingrijpende maatregelen die een effectieve gedragsbeïnvloeding van de onderwereld beogen. In de afgelopen jaren is er veel commentaar, en vooral veel kritiek, gekomen op de meeste onderdelen van de nieuwe strafwetgeving. Er is geklaagd over kwaliteitsverlies, en er zijn talrijke technische gebreken blootgelegd. Wij hebben in deze bijdrage geen nieuwe duiten in dit zakje willen doen. Het ging ons namelijk niet om een inhoudelijke evaluatie van de gereleveerde wetten, maar om een duiding van aard en strekking daarvan tegen de achtergrond van moderne inzichten uit de wetgevingsleer. Desondanks moet ons ter afronding één woord van zorg van het hart. Het tempo waarin de wetgever wijzigingen aanbrengt in het strafrechtelijk systeem, ligt te hoog. Het gevolg hiervan is dat het effect van de ene maatregel nog niet duidelijk is vooraleer de volgende ingreep reeds wordt overwogen of
11 toegepast. Bij wijze van voorbeeld wijzen wij op het cluster van activiteiten rond de Plukze-wetgeving, de herziening van art. 140 Sr, de aanpassing van art. 141 Sr, en de invoering van de strafbare voorbereidingshandelingen (art. 46 Sr). Het is nauwelijks meer te overzien welke consequenties voor de rechtspraktijk in het leven worden geroepen door al deze bepalingen, die op zeer onvoorspelbare wijze met elkaar kunnen interfereren. Naar zich laat aanzien is er echter niet spoedig een reële daling van het wetgevingstempo te verwachten. De projecten die de commissie-Moons op de rails heeft gezet, zullen binnenkort leiden tot nieuwe ingrijpende veranderingen. Voorbeeldsgewijs noemen we het wetsontwerp GVO (23251) en de lastige materie inzake een aparte procedure voor bekennende verdachten, gecombineerd met de legalisering van het kop-staart-vonnis. Het is te hopen dat de terechte ijver om gelijke tred te houden met ontwikkelingen in de samenleving, niet leidt tot ontwrichting van een in zijn grondslagen tot dusverre tamelijk helder stelsel.
