TIJD VOOR OPPORTUNITEIT DE KORTE EN DE LANGE TERMIJN VERBONDEN
Master Metropool
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Den Haag, juni 2011 Karen Arpad, Provincie Noord-Holland Roland de Bes, Gemeente Den Haag Marjolein Rours, Gemeente Den Haag Marleen Sanderse, Gemeente Almere
‘If the doors of perception were cleansed
every thing would appear to man as it is, infinite.’ William Blake
1
INHOUD
VOORWOORD ............................................................................................................................ 4 1
INLEIDING.......................................................................................................................... 5 Doel ...................................................................................................................................... 5 Opportuniteit nader bekeken ................................................................................................. 6 Onderzoeksmethode .............................................................................................................. 6 Leeswijzer.............................................................................................................................. 7
2
HET DECOR ....................................................................................................................... 8 Dynamiek .............................................................................................................................. 8 Onbalans ............................................................................................................................. 10
3
DE HOEDER ..................................................................................................................... 12 Vanzelfsprekend .................................................................................................................. 12 Iedereen is er van................................................................................................................. 12 Het gelijk van de hoeder ...................................................................................................... 13 Het oog van de hoeder ......................................................................................................... 14 Niemand is ervan ................................................................................................................. 14
4
NU IS LATER, LATER IS NU ................................................................................................ 15 Nu is later ............................................................................................................................ 15 Later is nu ........................................................................................................................... 16 De 80-20 regel .................................................................................................................... 19
5
VAN PROFESSIONELE NAAR BETEKENISVOLLE RUIMTE........................................................ 20 Professionele ruimte ............................................................................................................ 20 Betekenisvolle ruimte ........................................................................................................... 22 Van professionele naar betekenisvolle ruimte ....................................................................... 25
6
VERBINDEND VERMOGEN ................................................................................................. 27 Ter voorbereiding ................................................................................................................ 27 Opportuniteit als verbinding ................................................................................................ 28 Goed toegerust .................................................................................................................... 30 Verbindend vermogen .......................................................................................................... 32
7
SLOT ............................................................................................................................... 33
2
Bijlage 1
Casus ‘health care reform’ .......................................................................................
Bijlage 2
Casus ‘duurzame energie’ ........................................................................................
Bijlage 3
Geraadpleegde literatuur ..........................................................................................
Bijlage 4
Interviews ................................................................................................................
Bijlage 5
Docenten .................................................................................................................
3
VOORWOORD
De afgelopen maanden zijn wij op zoek gegaan naar manieren waarop wij, als functionaris binnen het openbaar bestuur, de effectiviteit van de korte termijn kunnen vergroten om uiteindelijk de lange termijn te kunnen borgen. Dat betekent opportuniteit benutten en bedreigingen omzetten. Onze keuze voor dit onderwerp was snel gemaakt. De uitwerking daarvan bleek minder eenvoudig. Hoewel de begrippen ‘momentum’ en ‘window of opportunity’ in de bestuurskunde al jarenlang de aandacht hebben, verdiende volgens ons het benutten van opportuniteit in de dagelijkse praktijk ten behoeve van de langetermijnopgaven een nadere verdieping. Voor u ligt het resultaat van onze zoektocht en analyse. Met dit rapport beëindigen wij de opleiding Master Metropool. Een opleiding die ons de afgelopen twee en een half jaar heeft uitgedaagd, geïnspireerd, getest en aangespoord. Het was een unieke en uitdagende ontwikkelgang. Wat wij de afgelopen periode allemaal hebben gezien, gehoord en geleerd, is niet in woorden te vatten. Veel waardevolle inzichten en lessen reiken verder dan de scope van dit rapport en nemen wij mee in onze verdere loopbaan. Het opende deuren waarachter wij anders nooit hadden kunnen en mogen kijken. Maar bovenal heeft het onze gedachtewereld verrijkt en onze ‘geest’ geopend. Onze dank gaat uit naar iedereen die heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit onderzoek: de geïnterviewden die tijd hebben gemaakt om ons betrokken en zonder terughoudendheid te woord te staan; onze werkgevers en collega’s die ons deze kans hebben gegund; onze begeleiders en medestudenten voor hun kritische reflecties onderweg en daarbij in het bijzonder onze hoofdbegeleider Prof. dr. Mark van Twist. Bovenal bedanken wij het thuisfront en vrienden voor hun tomeloze geduld en onvoorwaardelijke steun. Wij zijn nu klaar met Metropool, maar nog lang niet met leren en ontwikkelen. Karen Arpad, Provincie Noord-Holland Roland de Bes, Gemeente Den Haag Marjolein Rours, Gemeente Den Haag Marleen Sanderse, Gemeente Almere
4
1
INLEIDING
In de zomer van 2010 bespreken wij, vier ambtenaren bij de lokale en regionale overheid, onze gedeelde zorg over het borgen van, en de aandacht voor, langetermijnvraagstukken. De ouderen van morgen hebben recht op goede en betaalbare zorg. Onze kinderen en kleinkinderen moeten kunnen leven in een wereld waar veilig en gezond leven mogelijk is en welvaart heerst. Dat gaat in onze ogen niet vanzelf. Daar moet aan gewerkt worden. De aandacht van de samenleving, en daarmee ook van de politiek, focust zich steeds meer op het hier en nu, zo is onze stellige indruk. De keuzes om in de behoeften van vandaag te voorzien staan soms op gespannen voet met het werken aan de langetermijnopgaven. Gevoelsmatig komt hiermee de nadruk in ons werk meer te liggen op de korte termijn, de waan van de dag. Dossiers, die gaan over vraagstukken en opgaven voor de lange termijn, krijgen minder aandacht dan voorheen. De dynamiek in ons werk neemt toe. De op het oog nogal incidentgedreven interrupties in beleidsprocessen frustreren eerder, dan dat ze als een bijdrage worden gezien. Kan wat zich afspeelt in het hier en nu, niet doeltreffender worden verbonden met vraagstukken voor de lange termijn? Is er een manier om de effectiviteit van de korte termijn te vergroten? Doel Wij kiezen ervoor om geen onderzoek te doen naar de grote veranderingen in de politiek, zoals de veelvuldig verkondigde opkomst van het opportunisme of populisme. De toename van het belang van het kortetermijnmoment hebben we voor dit onderzoek als gegeven aangenomen. Wij richten ons op de kansen die kortetermijnmomenten de ambtenaar bieden, juist in het licht van een langetermijnperspectief. Het verzilveren van deze kansen, oftewel opportuniteit, zien wij als vehikel voor een adequate verbinding van kortetermijnmomenten met langetermijnopgaven. De centrale vraagstelling van ons onderzoek luidt:
Hoe kan ik als ambtenaar opportuniteit benutten ten behoeve van de langetermijnopgaven? Deze vraag is uitgesplitst in de volgende deelvragen, die aan de orde komen in de verschillende hoofdstukken: •
Hoe ziet het spanningsveld tussen de korte en lange termijn eruit in de (bestuurlijke) praktijk?
•
Wie is in de politiek-bestuurlijke omgeving de hoeder van de lange termijn?
•
Wat zijn langetermijnopgaven en wat is de wisselwerking met de kortetermijnmomenten?
•
Wat is de beweegruimte om als ambtenaar de waarde van een opportuniteit te benutten?
•
Hoe kan ik als ambtenaar opportuniteit herkennen, inschatten en gebruiken?
5
Opportuniteit nader bekeken In dit rapport spreken wij veelvuldig over ‘opportuniteit’. Hier geven wij aan wat wij onder deze term verstaan. Een opportuniteit is een moment of gelegenheid waarop je een kans kunt verzilveren met gevolgen voor de toekomst of beleidskoersen kunt wijzigen. Ook wel aangeduid als ‘window of opportunity’ of ‘policy window’. 1 Een opportuniteit is tijdelijk. Deze tijdelijkheid betekent dat er een bepaalde opening is waarbinnen opportuniteit benut kan worden. Opportuniteit kan een ogenblik zijn maar ook een langere tijdsspanne omvatten. Het begin en eind kunnen abrupt maar ook geleidelijk of sluipend zijn. Als je te lang wacht, is het moment, en daarmee de kans, voorbij. Opportuniteit kan toevallig ontstaan. Denk aan een spontane ontmoeting tussen twee politici op de markt en incidenten als een natuurramp. Wanneer een aantal gebeurtenissen samenkomt waaruit een unieke gelegenheid ontstaat, spreken wij van een ‘coalitie van toeval’. Een verhaal in de media of doorslaggevende Kamervragen kunnen natuurlijk ook vooraf zijn uitgedacht en bewust in gang gezet. Ze zijn dus minder spontaan dan ze op het eerste gezicht lijken. Er is ruimte om toeval en dus opportuniteit te arrangeren. Een opportuniteit kent bovendien verschillende verschijningsvormen: groot of klein, evident of minder voor de hand liggend. In sommige gevallen is er sprake van een ‘opening’ voor een ander. Naast een objectieve wordt ook met een subjectieve blik naar opportuniteit gekeken. Je hebt pas oog voor een opportuniteit als je hem nodig hebt of wilt zien. Onderzoeksmethode Wij zijn ons onderzoek begonnen met het bestuderen van boeken, artikelen, essays en krantenberichten. Langs die weg vormden wij ons een beeld over de veranderende samenleving, de
verbinding
korte
en
lange
termijn,
de
relatie
bestuur-ambtenarij,
de
diverse
overtuigingstechnieken en de begrippen populisme en opportunisme. Om de veranderende bestuurlijke dynamiek, het benutten van opportuniteit en mogelijke strategieën nader te beschouwen, hebben wij de binnenkant van de ambtelijke werkelijkheid bestudeerd door middel van interviews met deskundigen uit de politiek, ambtenarij en wetenschap. Om ons beeld nog verder aan te scherpen hebben wij twee casussen nader bekeken, namelijk de recente hervorming van het zorgstelsel in de Verenigde Staten en het stopzetten van de subsidieregeling Milieukwaliteit Energieproductie (MEP) in Nederland. Deze casussen worden gekenmerkt door actuele complexe langetermijnopgaven en een grote dynamiek met daarbinnen uiteenlopende momenten die met elkaar verbonden kunnen worden. Door middel van interviews
1 Hoogerwerf, A., Herweijer, M., 2008,
pagina 67
Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn,
6
verkregen wij inzicht in hoe men binnen beide dossiers omgaat met incidenten en onverwachte ontwikkelingen en zo mogelijk zelf opportuniteit arrangeert. Hierbij hebben wij ons niet alleen beperkt tot het ambtelijk en politiek handelen, ook is gesproken met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. In dit rapport worden voorbeelden uit de casuïstiek gebruikt die in de gesprekken naar voren zijn gekomen. Om de lezer een beeld te geven van de achtergrond, de ontwikkelingen op hoofdlijnen en de betrokkenen bij het proces, is in de bijlagen een korte beschrijving van beide casussen opgenomen. Leeswijzer Het decor van de politiek-bestuurlijke wereld waarin wij werken, schetsen wij in hoofdstuk 2. Centraal staat het toegenomen spanningsveld tussen korte en lange termijn, en de consequenties daarvan voor bestuur en ambtenarij. Hoofdstuk 3 zoomt in op het borgen van de lange termijn door op zoek te gaan naar een hoeder. In hoofdstuk 4 zetten wij uiteen hoe de korte en lange termijn met elkaar verbonden zijn. Begrip van die wisselwerking is belangrijk bij het vergroten van het effect van de korte termijn. De ruimte die de ambtenaar heeft, krijgt en neemt om opportuniteit te benutten staat centraal in hoofdstuk 5. Daarbij wordt de spanning aan de randen van de ruimte weergegeven. In hoofdstuk 6 schetsen wij vervolgens een beeld van mogelijke strategieën om de aandacht voor de lange termijn te borgen en de korte met de lange termijn te verbinden. In hoofdstuk 7 blikken we terug op de oorspronkelijke verwachtingen en beschouwen wij de opbrengsten van ons onderzoek.
7
2
HET DECOR
Mijn agenda leeg, mijn hoofd vol ideeën. Heerlijk, vandaag een werkdag zonder afspraken. Ik kan mij helemaal focussen op het schrijven van mijn nota
‘Toekomstvisie 2030’. Op mijn scherm verschijnt een email met nieuwe schriftelijke
raadsvragen. Of de antwoorden nog vandaag in concept door kunnen naar mijn
directeur. De nota voor 2030 schuift naar de rand van mijn bureau...
Soms lijkt het wel een wedstrijdje ‘wie kan de meeste schriftelijke vragen stellen’. Alsof men niets beters te doen heeft! Ze gooien de wekelijkse portie schriftelijke
vragen over de schutting en roepen een paar ongenuanceerde kreten in de media. En wij mogen vervolgens Sherlock Holmes spelen op zoek naar cijfers en getallen
waarvan je je soms werkelijk afvraagt wat het ertoe doet. Soms doet het er ook helemaal niet toe, geen haan die er naar kraait als de beantwoording eenmaal retour gaat. Ik kan mij niet voorstellen dat Thorbecke het ooit zo heeft bedoeld.
Natuurlijk worden regelmatig hele goede en relevante schriftelijke vragen gesteld, maar met sommige schriftelijke vragen kun je met de beste wil van de wereld niks.
Gelukkig schrijft mijn bestuurder op het voorblad af en toe ‘ja/nee/nvt’. Wat zoveel betekent als 'vooral niet teveel energie in de beantwoording stoppen'.
Eerlijk is eerlijk, tot voor kort keek ik er vrij zwart-wit tegenaan. Ik merkte aan
mijzelf dat ik mij er amper meer over verbaasde. En misschien was dat wel het
meest zorgelijke aan dit alles. Laatst kwam tijdens een werkoverleg de frustratie ter
sprake die verschillende collega’s hebben vanwege deze ‘kleine klusjes’ die hen voor hun gevoel weghouden bij het echte werk. En ik was een van hen. Was, want inmiddels kijk ik met een hele andere bril naar schriftelijke vragen. Dynamiek Werken bij de overheid betekent werken in een context waarbij de wisselwerking tussen de korte en de lange termijn aan de orde van de dag is. Het stellen van raadsvragen is een kans voor verandering van beleid morgen maar ook voor persaandacht vandaag. Voor een bestuurder betekent een succesverhaal in het nu het vergroten van de kans op herverkiezing. De overheid mag legitiem iedere vier jaar van mening veranderen. Ideeën over de toekomst veranderen dan ook met de wisselingen van bestuur. Tot zover niets nieuws onder de zon. Met de oriëntatie op zichtbaarheid en profilering van het bestuur wint de korte termijn echter aan invloed. Het afwegen van de langetermijnbelangen in de keuzes van nu staat onder druk. Het stellen van de vraag lijkt belangrijker dan het antwoord. Ferme taal lijkt te prevaleren boven de inhoudelijke afweging. Een aankondiging lijkt belangrijker dan de realisatie. Korte en lange termijn raken in onbalans. Over deze ontwikkeling is de laatste jaren veel gepubliceerd. In het rapport
over
parlementaire
2 Verbeet, G., e.a., 2009,
zelfreflectie
uit
2009 2
noemt
Ruud
Lubbers
het
een
Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, pagina 49
8
‘bermudadriehoek’. Daarmee bedoelde hij dat de kortetermijnbelangen in steeds grotere mate het bedrijfsleven, de media en de politiek overheersen. Bovendien versterken ze elkaar en bevinden ze zich in een houdgreep, een 'bermudadriehoek'. Paul Schnabel noemt vijf belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en processen, te weten individualisering, informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering, die volgens hem onvermijdelijk hun invloed zullen hebben op het overheidsbeleid van de toekomst. 3 Aanleidingen voor de toename van de eenzijdige oriëntatie op de korte termijn liggen in de ontwikkeling van de maatschappij als geheel. De twee ontwikkelingen die in dit kader voor ons in het oog springen zijn individualisering 4 en informatisering. De individualisering in de maatschappij zien we terug in de politiek. Voorheen bepaalde de zuil, waarbinnen iemand werd geboren, de politieke partij waarop hij zijn stem uitbracht. Vandaag de dag zijn er steeds meer kiezers die hun stem laten afhangen van wat de verschillende partijprogramma’s hen op dat moment bieden. Zij stemmen met een opportunistische insteek. Dit betekent dat complexe opgaven die in de toekomst wel opgelost moeten worden maar nu geen stemmen trekken, minder prominent in partijprogramma’s worden opgenomen. Zo is het klimaatbeleid in het huidige regeerakkoord flink in ambitie geslonken, terwijl de kennis over de opwarming van de aarde en de noodzaak tot handelen wel wordt aangetoond door de wetenschap. 5 Kiezers maken hun keus op basis van andere prioriteiten. Thema’s die op dat moment dicht bij hen staan, zoals financiën en veiligheid. Individualisering zien we overigens niet alleen terug in de maatschappij en de politiek, maar ook binnen de organisaties waar wij werken. Ambtenaren zijn minder gebonden aan de overheid als werkgever en meer carrièregericht geworden. Wisseling van taken en doorstroming binnen de organisatie nemen toe. Deze ontwikkelingen zijn van invloed op de continuïteit van overheidsbeleid waardoor het borgen en de overdracht van kennis onder druk staat. Een tweede ontwikkeling die invloed heeft op de spanning tussen korte en lange termijn is de continue groei en behoefte aan informatie. Een smartphone maakt het mogelijk om overal emails te lezen en op de hoogte te blijven van ontwikkelingen in de wereld. De ´soap´ in politiek Den Haag is vaak om van te smullen. En als er nog geen nieuws is, dan interviewen de journalisten elkaar om te kunnen zeggen dat er nog geen nieuws is. En zo is er altijd nieuws. Twitterende politici, sensatiebeluste journalisten en daadkracht eisende burgers houden elkaar in de
3 Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau, 2000,
Trends, dilemma’s en beleid, Essays over
ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag 4 ‘Schuim staat voor fragiliteit, individualisme en pluralisme van de samenleving. Het ontstaat in de moderne
massasamenleving waar mensen en dingen zeer dicht op elkaar leven. Het is een veelkamersysteem waarin men elkaar niet
langer kan ontlopen. Door de wanden van iedere cel worden huishoudens tegelijkertijd met elkaar verbonden en van elkaar gescheiden.’ uit het interview met Peter Sloterdijk, Peter Sloterdijk pleit voor onbescheidenheid, door: Wouter Kusters en Dimphy Smeets, www.filosofiemagazine.nl
5 ‘Wisselwerking tussen kennis en beleid wordt bemoeilijkt door onder andere een gebrekkige benutting van beschikbare of
zojuist geproduceerde kennis.’ uit In ‘t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 79
9
houdgreep met de nieuwste scoops en ontdekkingen.
6
Onder druk van de snelle mediajongens
bieden zenuwachtige voorlichters amper nog ruimte om nieuw beleid bedachtzaam en overwogen naar buiten te brengen.
In de casus over de gezondheidszorg in de Verenigde Staten werd door voor- en tegenstanders actief gebruik gemaakt van de media om mensen in beweging te krijgen. In korte nieuwsflitsen werden persoonlijke verhalen van burgers getoond, die argumenten moesten leveren voor of tegen de beoogde hervorming. 7 De Tea Party bijeenkomsten trokken veel media-aandacht met als gevolg dat het Witte huis de kansen zag slinken. Als tegenactie begon Obama met wekelijkse uitzendingen op YouTube om mensen bij te praten over de noodzaak van de beleidswijzigingen die hij op verschillende terreinen wilde doorvoeren. Onbalans Informatisering betekent ook dat bestuurders en politici de burger sneller en beter kunnen bereiken en andersom. Dit biedt kansen voor de overheid om dichter bij de burger te staan. Nieuwe vormen van participatie en het benutten van kennis worden ontdekt. De toename van de oriëntatie op de korte termijn heeft echter ook tot gevolg dat, in tegenstelling tot een aantal jaar geleden, een politicus niet langer in de beschutting van de fractie geschoold kan worden. Nu is het van belang om snel aansprekende boodschappen te verkondigen en zichtbaar te zijn bij het publiek. Complexe langetermijnopgaven agenderen, en daarvoor geduld vragen, past daar niet altijd in. Het electoraat verwacht een bestuur met daadkracht, dat problemen die op dat moment worden ervaren direct oppakt. En bestuurders profileren zich graag als zodanig. In onze dagelijkse werkomgeving ervaren wij net zo goed de focus op de korte termijn. Dit verandert en beïnvloedt het handelen van de ambtenaar. Het formuleren van nieuw beleid moet snel en lenig. De incubatietijd van beleid staat onder druk. De zichtbare resultaten van nieuw beleid mogen niet te lang op zich laten wachten omdat anders de aandacht van de burger en de politiek verschuift naar iets nieuws en het oude wordt afgeschreven. De tijd voor onderzoek en diagnose is beperkt met als gevolg het stapelen van beleid. Er blijft te weinig aandacht over voor het neerzetten van robuust beleid en de monitoring ervan.
Komt het stimuleringsbeleid ´groengas´ net lekker op stoom, stapt minister-president Balkenende op een achternamiddag onverwacht in een elektrische auto. Het NOS-journaal besteedt er dezelfde avond vijf minuten aan. De hype rondom elektrisch rijden is gecreëerd en
6 ’Persoonlijkheden in plaats van programma’s worden het voornaamste onderscheidende kenmerk van de politieke partij.
Alleen via de massamedia is het mogelijkheden persoonlijkheden te ‘verkopen’. Zo groeit de structurele afhankelijkheid van de politieke partijen en politici ten opzichte van de massamedia aanzienlijk. Anderzijds hebben de media de politiek
broodnodig voor die nieuwsproductie die hun een competitieve voorsprong verschaft ten opzichte van hun concurrenten.
Structurele wederzijdse afhankelijkheid tussen politiek en media is daarmee een duurzaam kenmerk van onze samenleving
geworden. ( Manuel Castells en Dahrendorf)’ uit In ‘t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 55
7 Westen, Drew, 2007,
The political brain,The role of emotion in deciding the fate of the nation, New York
10
niemand legt meer prioriteit bij het groengas-beleid. Je bent zo weer twee jaar verder voor het weer op de agenda staat. De toename aan schriftelijke vragen is een ander voorbeeld van de focus op de korte termijn. Evenals de impact van nieuws op inhoudelijke dossiers en de ambtelijke organisatie. Dit wordt soms als hinderlijk en nutteloos gezien. Echter, een onderwerp dat in de schijnwerpers staat kan ook juist als spannend worden ervaren. De lijnen naar het bestuur zijn kort en brengt dynamiek en uitdaging in het werk. In de huidige dynamiek tussen burger, media en de politiek zijn de focus op de zichtbaarheid , de resultaten en de belangen van de korte termijn toegenomen. Het gevolg hiervan is dat de consequenties voor de lange termijn regelmatig niet goed doordacht zijn en uit het oog worden verloren. De tientallen schriftelijke vragen vergen op dit moment tijd en inspanning, terwijl de toekomstvisie 2030 ook aandacht en inzet verdient. Met de onbalans die hierdoor ontstaat wordt de verbinding tussen de korte en de lange termijn steeds belangrijker.
11
3
DE HOEDER
Gelukkig, het is dinsdag. Dinsdag is de dag dat de verpleging mij komt wassen. De rest van de week hebben ze geen tijd. Dan zijn ze druk met andere bewoners of de achterstallige administratie. Niets aan te doen, maar wel erg vervelend. Vroeger mopperde ik vaak op de verpleging van mijn moeder. Maar dat was een zegen vergeleken met nu! Ik weet dat er jaren geleden al over gesproken werd. Iets met handen aan het bed? Toen zagen ze dus al aankomen dat er nu een tekort aan verplegend personeel zou zijn. Waarom is er in de tussentijd niets gedaan?! Ze waren zeker te druk met de waan van de dag en de volgende verkiezingen. Nu pas wordt geïnvesteerd in zorgopleidingen en het werven van personeel uit buurlanden. Voor mij is dat jammer genoeg te laat. Ik kan alleen maar wensen dat mijn dochter weer de zorg krijgt die mijn moeder genoot. Vanzelfsprekend Op de vraag ‘Wie is de hoeder van de lange termijn?’ antwoordden de geïnterviewden overwegend met een sluitend antwoord: of de politiek, of de ambtenarij, of de markt. Wij ontvingen geen wedervraag over wat nu exact met deze vraag werd bedoeld. De vraag lijkt dus eenvoudig te beantwoorden, maar heeft een aantal veronderstellingen in zich. Blijkbaar vindt nagenoeg iedereen het hoederschap te beleggen bij één partij. En vindt iedereen de lange termijn belangrijk en ziet er de noodzaak van in dat deze wordt bewaakt. Het is voor iedereen schijnbaar duidelijk wat er ‘behoed’ moet worden. Kennelijk heeft iedereen een beeld van de rol en legitimatie van de hoeder. Iedereen is er van Het woord ‘hoeder’ brengt met zich mee dat het lijkt alsof je één persoon of organisatie daarvoor kunt aanwijzen. Dit deden nagenoeg alle geïnterviewden dan ook. In lijn met de theorie van socioloog Max Weber was volgens sommigen de politiek de hoeder omwille van haar democratische legitimiteit. 8 Eén van hen legt de verantwoordelijkheid voor de lange termijn nadrukkelijk neer bij de gevestigde grote politieke partijen. Ondanks dat de theorie van Weber breed gedragen wordt, blijkt deze in de praktijk geen recht te doen aan de situatie zoals die door een aantal geïnterviewden ervaren wordt. Vanuit een altruïstische rol of vanwege kwaliteiten als kennis, ervaring en continuïteit kozen zij voor de ambtenarij als hoeder. Ook de markt werd een enkele keer genoemd als de verantwoordelijke voor de lange termijn. De
8 ‘De theorie van Max Weber over de klassieke bureaucratie beschrijft een ideaaltypische situatie waarin de rollen en
verantwoordelijkheden van politieke bestuurders en aangestelde bestuurders duidelijk afgebakend en gescheiden zijn. De
democratische gelegitimeerde politicus gaat over het ‘wat’ (wat moet er gebeuren, welke waarden zijn van belang) en de niet-democratisch gelegitimeerde ambtenaar gaat over het ‘hoe’ (hoe kan je dat bereiken). De ambtenaar is objectief en
loyaal aan de politicus en geeft uitvoering aan wat hem gevraagd wordt, ook al is hij het niet eens met de gekozen koers.’ uit Reussing G.H., 1996, Politiek-ambtelijke betrekkingen en het beginsel van de machtenscheiding, (p59-71)
12
overheid kan wel een stip aan de horizon plaatsen, maar moet vervolgens niet willen invullen hoe daar te komen. Dit zou ze aan de markt moeten overlaten. Of zouden instituten als de Sociaal Economische Raad deze rol op zich moeten nemen? 9 Opvallend is dat burgers, het electoraat, in de interviews niet worden genoemd als hoeder van de lange termijn. Met hun stemrecht bepalen zij immers welke partijen hen vertegenwoordigen. Het gelijk van de hoeder Bij het woord ‘hoeder’ kun je denken aan een bewaker, een beschermer. Iets of iemand die het als zijn verantwoordelijkheid ziet om dat wat van belang is te beschermen. Kennelijk is het één dus
van
belang
om
te
beschermen
en
het
ander
niet.
Het
hoederschap
van
het
langetermijnbelang impliceert dat er maar één langetermijnbelang is. Niets is minder waar. De lange termijn is immers geen gegeven, maar een weerspiegeling van een wens, idee, visie of overtuiging. Er zit als het ware al een normatief oordeel in verborgen. 10 De toekomst van de één is niet de toekomst van de ander. Dat geldt niet alleen voor de overheid versus andere partijen, maar ook binnen de overheid zelf. Of het nu gaat over verschillende politieke partijen met elk een eigen ideologie, over verschillende overheidslagen met elk een eigen belang of tussen verschillende sectoren met elk een eigen visie. De overheid dient meerdere belangen binnen het algemeen publiek belang, die onderling concurrerend of strijdig kunnen zijn. Het hoederschap, en daarmee het beschermen van het langetermijnbelang, betekent het beschermen van het eigen belang en daarmee het uitsluiten van een ander belang. Uit de interviews komt sterk het beeld naar voren dat men zichzelf het best in staat acht om de lange termijn te borgen. Dit herkennen wij in onze eigen werkomgeving. Vol overtuiging, maar vanuit eigen perspectief zijn er verschillende beelden over hoe de lange termijn er uit zou moeten zien en hoe die het beste te realiseren is. De beelden van anderen vormen dan ook een bedreiging waarvoor behoed moet worden.
In de casus ‘health care reform’ in de Verenigde Staten vindt het debat plaats op basis van verschillende waarden. De Democraten vinden dat de overheid de zwakkeren moet beschermen en de Republikeinen reageren fel op de aantasting van de vrijheid van de individu. Het gevolg is een totaal verschillend beeld over de gewenste langetermijnontwikkeling. De Bipartisan Policy Center neemt in dit krachtenveld een bijzondere positie in. Deze organisatie biedt politici van verschillende partijen een veilige, besloten omgeving om met elkaar inhoudelijke verschillen te overbruggen.
9 Interview met Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde Universiteit Utrecht, 2011 10 ‘Lange termijn vaak ook ongestructureerde problemen waarvoor geen eenduidige of gezaghebbende oplossing voor
handen is.’Volgens de Bruijn, Ten Heuvelhof en in’t Veld (2008) zijn hiervoor drie redenen: er is geen objectiveerbare
informatie beschikbaar, er is geen consensus over de normen die bij de probleemoplossing gehanteerd moeten worden en
de problemen en de oplossingen zijn dynamisch.; Bruijn, H. de, Ten Heuvelhof, E., In ’t Veld, R., 2008, Procesmanagement,
over procesontwerp en besluitvorming, Den Haag (p1-6)
13
Het oog van de hoeder Of het gewenste langetermijnbeleid al is vastgelegd of juist niet bepaalt de invulling van het hoederschap. Wanneer het gewenste beleid reeds is vastgesteld en andere belangen bedreigend zijn voor het eigen, en daarmee juiste, lange termijn perspectief, zal de aandacht van de hoeder gericht zijn op continuïteit en daarmee op het voorkomen van, en beschermen tegen opportuniteit van andere partijen. Wanneer echter het van kracht zijnde beleid geen recht doet aan de eigen en daarmee opnieuw juiste langetermijnbelangen, zal de aandacht van de hoeder gericht zijn op discontinuïteit en daarmee het herkennen, gebruiken en creëren van opportuniteit om vigerend beleid te wijzigen. Daarmee zit in het hoederschap de verbinding tussen de korte en de lange termijn besloten. Niemand is ervan Iedereen voelt zich verantwoordelijk voor de lange termijn. De beelden over de opgaven en de oplossingen lopen echter uiteen. Het borgen van de lange termijn is volgens ons niet aan slechts één partij toe te wijzen. Het ligt besloten in de afweging van de verschillende belangen en is verankerd in ons systeem van openbaar bestuur. Hierin schuilt een paradox. In dit systeem proberen alle partijen de ander te overtuigen van de juistheid van de eigen inzichten en beleidskoersen te wijzigen in de door hen gewenste lijn. Om dit te bereiken wordt gebruik gemaakt van een breed arsenaal aan instrumenten zoals media en lobby. Iedereen focust zich daardoor op de korte termijn en zo raakt de lange termijn buiten beeld. Want als iedereen in het hier en nu druk bezig is de ander te overtuigen, wie zorgt er dan ondertussen voor voldoende handen aan het bed in 2020?
14
4
NU IS LATER, LATER IS NU
Alles wat in het hier en nu gebeurt of niet gebeurt, en alles wat je in het hier en nu doet of niet doet, heeft effect op de toekomst. En wat je in de toekomst wilt realiseren, vraagt doorgaans om een actie in het hier en nu. In de korte termijn zit als het ware de lange termijn besloten en andersom. Ambtenaren werken op het snijvlak van korte en lange termijn. Daarbij spelen voorziene kortetermijnbesluiten en -momenten een rol, bijvoorbeeld afspraken in een coalitieakkoord of de keuzes van een bestuurder. Maar ook onvoorziene kortetermijnbesluiten en -gebeurtenissen zoals incidenten, vragen om ambtelijk handelen. Gevoel bij, en inzicht in, die wisselwerking is belangrijk voor het herkennen en gebruiken van opportuniteit, voor het adequaat verbinden van de korte en lange termijn. Nu is later ‘Dit kunnen ze niet menen’, denk ik bij mezelf. Voor mij ligt een brief van het ministerie
waarin
wordt
aangekondigd
dat
de
MEP-subsidieregeling
wordt
afgeschaft. Dit had ik niet zien aankomen. De afgelopen twee jaar hebben we hard gewerkt aan, en geïnvesteerd in, plannen voor een windmolenpark in de gemeente. Er zijn afspraken gemaakt met partijen, er zijn concrete plannen ontwikkeld en grote voorinvesteringen gedaan. Daarbij hebben we steeds in ons achterhoofd gerekend op de MEP-subsidieregeling die nog vier jaar zou doorlopen. De subsidie zou de definitieve slag naar realisatie mogelijk maken. En nu, als donderslag bij heldere hemel komt dit bericht. Besluiten en maatregelen gericht op verandering op de korte termijn hebben altijd een effect op de lange termijn. Bedoeld of onbedoeld, positief of negatief, herleidbaar of niet direct herleidbaar. De afschaffing van de MEP-subsidieregeling in 2006 is een illustratie van een besluit dat, naast het beoogde resultaat op de lange termijn, ook een onbedoeld langetermijneffect heeft. De toenmalig minister van Economische Zaken zette de subsidie vanuit deze regeling op 18 augustus 2006 voor alle nieuwe aanvragen op nul. Volgens de berekeningen van het ministerie was de subsidieregeling niet langer nodig om de doelstellingen voor 2010 te behalen. Veel belanghebbenden, zoals gemeenten en marktpartijen, rekenden echter nog wel op een bijdrage via deze regeling. Het effect van de plotselinge stopzetting is nog steeds merkbaar. Organisaties en bedrijven die op het punt stonden een aanvraag te doen, zagen hun plannen en reeds gepleegde investeringen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Hun vertrouwen in de overheid liep een flinke deuk op. Nog steeds zijn partijen sceptisch als het gaat om het overheidsbeleid ten aanzien van duurzame energie.
15
Het besluit tot stopzetting had echter ook onbedoelde positieve effecten. In de zomer van 2006 konden de toekomstige eigenaren van de geplande windmolens in de Eemshaven het maar niet eens worden over eigendom- en financieringsconstructies. De druk van het wegvallen van de regeling dwong partijen tot een snelle keuze en loste de eigendomsdiscussie als sneeuw voor de zon op. Kortetermijnbesluiten hebben niet alleen het vermogen om deuren naar de toekomst te openen, maar ook het vermogen om de deur naar andere, alternatieve, toekomstscenario’s en ontwikkelingen te sluiten. Kiezen is ook iets niet kiezen. Een keuze voor windenergie is niet kiezen voor zonne-energie. Een keuze voor de elektrische auto is niet kiezen voor een auto op gas. Deze ‘opportunity losses’ werken door in de verdere toekomst. Tot slot zijn er besluiten die, nadat ze zijn genomen, zo goed als onomkeerbaar zijn en daardoor de lange termijn beïnvloeden. De onomkeerbaarheid van deze besluiten heeft vaak te maken met een padafhankelijk traject van bestuurlijk aanzien, mega-investeringen of ingrijpende keuzes in de ruimtelijke inrichting. 11 Denk aan projecten als de Noord-Zuidlijn in Amsterdam en de tramtunnel in Den Haag. Later is nu De term ‘lange termijn’ levert de nodige onduidelijkheid op. Lange termijn kan over 4 jaar, 10 jaar, 50 jaar of nog verder in de tijd zijn. Hebben we het over de opgaven zeer ver in de toekomst, dan zijn deze vaak groot en complex. De beelden over de toekomst en het oplossend vermogen veranderen met de tijd. Iedereen gaat erover en geen besluit is het besluit dat de oplossing biedt. 12 Om grote en complexe opgaven hanteerbaar te maken, knippen we als overheden de grote opgaven in behapbare doelen. Zo maken we ons in de wereld zorgen over de uitputting van de fossiele grondstoffen en de klimaatverandering.
Er
zijn
verschillende
theorieën
die
voorspellen
hoe
snel
de
klimaatverandering zal gaan en welke factoren daarop van invloed zijn. Wachten op duidelijkheid is geen optie. Er moet nu iets worden gedaan. Daarom maken landen tijdens klimaatconferenties onderling afspraken over te behalen doelstellingen. Deze klimaatafspraken zijn, gezien de spanning met de kortetermijnbelangen en de hoeveelheid partners, nog steeds moeilijk na te komen maar wel beter te overzien. Om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden tot beïnvloeding binnen deze complexe beleidsopgaven is het van belang om de werking nader te bezien. Roel in ’t Veld onderscheidt twee soorten langetermijnbeslissingen. De eerste categorie betreft de gevallen waarin een 11 ‘Padafhankelijkheid wil zeggen dat actoren hun handelen vormgeven vanuit de positie die ze innemen. Deze positie is
weer afhankelijk van het pad dat ze eerder hebben afgelegd.’, Teisman, G.R., 2005, Publiek management op de grens van
chaos en orde, Den Haag, pagina 33 12 Teisman, G.R., 2005,
Publiek management op de grens van chaos en orde, Den Haag, pagina 2
16
relatief lange periode ligt tussen de maatregel en de daarmee beoogde effecten: een lange doorlooptijd. De tweede categorie langetermijnbeslissingen betreft gevallen waarin een voortdurende reeks maatregelen gedurende een lange periode noodzakelijk is om de gewenste effecten te bereiken (druppel-emmereffect). 13
Lange doorlooptijd Als je op tijd wilt zijn, moet je op tijd vertrekken. Dit principe geldt ook voor bepaalde langetermijnopgaven. Het zijn opgaven waarbij een maatregel of besluit een zekere tijd nodig heeft om het beoogde effect te bereiken. Bij dit soort besluiten moet rekening gehouden worden met de ‘productivity trough’ 14. Wanneer een nieuw systeem geïmplementeerd wordt, kan de productiviteit eerst omlaag gaan voordat de positieve effecten zichtbaar worden. Het systeem moet zich de verandering eerst eigen maken om vervolgens tot verbetering te kunnen leiden. Bestuurders en ambtenaren moeten kunnen herkennen of de implementatie van het systeem zich in de productivity trough bevindt of dat de maatregel gewoon niet werkt. Dit vraagt adequaat en intuïtief handelen. Dat wil zeggen, niet te vroeg loslaten maar ook niet te lang vasthouden. Begin jaren negentig voerde de overheid een aantal onderwijsvernieuwingen door: de basisvorming, de tweede fase en het vmbo. Drie ingrijpende stelselwijzigingen waarmee de rijksoverheid de kwaliteit van het onderwijs op de lange termijn wilde verbeteren. Deze wijzigingen volgden elkaar zo snel op en ondergingen zoveel reparaties dat de oorspronkelijke doelstellingen op de achtergrond raakten. Geen van de ingezette onderwijsvernieuwingen kreeg de tijd om uitgevoerd te worden zoals bedoeld en daarmee het beoogde effect te bewerkstelligen.
De hervorming van de gezondheidszorg in de Verenigde Staten bevindt zich op dit moment in een productivity trough. President Obama heeft de wetswijziging er doorheen gekregen, maar de baten van het nieuwe systeem zijn nog niet direct merkbaar voor de kiezers. Obama heeft tijd nodig om te laten zien welke positieve effecten zijn nieuwe wet heeft. Dit soort opgaven zijn tijdens de implementatie kwetsbaar voor kritiek van sceptici. Zij zullen in de tijd die nodig is om effect te sorteren het beleid proberen te beïnvloeden. Stapelen van besluiten en maatregelen Bij grote en complexe opgaven voor de toekomst herkennen we twee vormen van stapelen. Ten eerste het stapelen van besluiten van overheden en instanties om gezamenlijk te werken aan een langetermijnopgave. Ten tweede het stapelen van maatregelen die moeten bijdragen aan het bereiken van de doelen (druppel-emmereffect). Beide soorten van stapelen zijn terug te zien in de casus ‘duurzame energie’. In navolging van de mondiale en Europese afspraken besloot de rijksoverheid het milieu minder te belasten en de uitstoot van CO2 omlaag te brengen. Het doel is om in 2050 50% minder CO2 13 In ‘t Veld, R., 2010,
Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Den Haag, pagina 112,113
14 College van Harry Spence, Harvard University’s Kennedy School of Government, Boston USA, 2011
17
uit te stoten dan in 1990. Het stimuleren van de bouw van windmolens, projecten ten aanzien van zonne-energie, ondergrondse gasopslag en kernenergie zijn diverse soorten maatregelen die gezamenlijk moeten bijdragen aan het behalen van het gestelde doel op het vastgestelde tijdstip in de toekomst. De rijksoverheid heeft hiervoor echter een beperkt instrumentarium tot haar beschikking en is daarmee afhankelijk van inspanningen van provincies, gemeenten en markt. Het geheel is meer of minder dan de som der delen. Anders gezegd, in het stapelen van besluiten zit een kans maar ook een risico. Besluiten van verschillende betrokken partners bij een opgave kunnen elkaar versterken in de aanpak en realisatie. Het risico op afbreuk van de ambitie is echter ook duidelijk aanwezig. Denk bijvoorbeeld aan gemeenten die andere plannen hebben met de ruimtelijke ordening of de markt die het risico te groot vindt om te investeren. Bij alle partijen is draagvlak en momentum noodzakelijk om bij te dragen. Kijkende naar het stapelen van maatregelen om het beoogde doel te bereiken, zien wij een onderscheid in een koersvast of juist koersvrij traject. Met een koersvast traject bedoelen wij een vastgelegde, systematische opeenvolging van kortetermijnbesluiten en -acties. Het doel is bekend en de koers om het doel te bereiken is in grote lijnen duidelijk. De aanleg van de Betuwelijn is hier een voorbeeld van. De consistente reeks van besluiten, maatregelen en acties over een langere periode heeft geresulteerd in de railverbinding tussen Rotterdam en het Europese achterland. Kwalitatieve beleidsopgaven kunnen echter ook ingevuld worden met een flexibele invulling van kortetermijnmomenten. Het doel is duidelijk, maar de daar bijbehorende concrete maatregelen en acties kunnen variëren. Dit noemen wij een koersvrij traject. Er leiden als het ware meerdere wegen naar Rome en de keuze van de route hangt af van verschillende factoren. In het voorbeeld van ‘duurzame energie’ kan de concrete invulling van de doelstelling variëren van het volledig inzetten op windenergie op land, tot het concentreren op zonne-energie, of het kiezen voor een combinatie van beide. Het onderscheid tussen deze trajecten is minder scherp dan het lijkt. Een beleidsopgave kan namelijk zowel vanuit een koersvast perspectief als vanuit een koersvrij perspectief worden bekeken. Wanneer we het voorbeeld van de Betuwelijn op een hoger schaalniveau bekijken, dan wordt de opgave bereikbaarheid en economische ontwikkeling van Nederland. Uitgaande van dat doel ontstaat een koersvrij traject en zijn in plaats van de Betuwelijn alternatieve oplossingen te verzinnen. Of het traject koersvast of koersvrij wordt beschouwd, bepaalt de waarde of juist de bedreiging van de opportuniteit. Bij een volledig uitgelijnd traject is immers geen ruimte voor verandering, terwijl het koersvrije traject juist niet zonder de ontwikkelingen van het moment kan bestaan.
18
De 80-20 regel Bij aanvang van een nieuwe bestuursperiode kan een bestuurder plannen hebben om grootse veranderingen door te voeren. Echter, beleid kun je stopzetten maar de werkelijkheid niet. En veel van die werkelijkheid ligt stevig verankerd in geïnstitutionaliseerde systemen en processen wat de marge van beïnvloeden klein maakt. De politieke wens kan bestaan om het hoger onderwijs te reorganiseren, maar de onderwijsinstituten, de taken van leraren en de onderwijsmethodes kunnen niet van de een op de andere dag worden omgegooid. Rigoureuze stelselwijzigingen zijn misschien niet altijd even ingrijpend als zij op het eerste oog lijken. Slechts 20% van het beleid is makkelijk beïnvloedbaar. De andere 80% is als een mammoettanker waarvan de richting alleen met veel moeite te wijzigen is. 15
15 Interview met Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde Universiteit van Tilburg, 2011
19
5
VAN PROFESSIONELE NAAR BETEKENISVOLLE RUIMTE
Hoe meer ruimte een speler heeft, des te meer hij aan voetballen toekomt en zijn stempel kan drukken op het verloop van de wedstrijd. Voor een ambtenaar geldt hetzelfde principe. De ruimte die hij heeft, bepaalt de grenzen van zijn professioneel handelen en is van invloed op de mate waarin hij in staat is een opgelegde kans te herkennen en benutten. Dient zich een opportuniteit aan maar is hij niet in de positie om het te herkennen of te benutten, dan gaat de kans aan zijn neus voorbij. Een ambtenaar hoeft geen passieve houding aan te nemen wanneer het gaat om de ruimte die hij heeft. Net zoals een voetballer de mogelijkheid heeft om middels slimme bewegingen en tactieken zijn speelruimte te vergroten, bestaat deze mogelijkheid ook in de politiekbestuurlijke context. Ambtenaren kunnen ruimte hebben, krijgen en creëren. Echter, alles heeft een grens.
Ruimte die je hebt
Ruimte die je krijgt
Ruimte die je maakt
Professionele ruimte Wanneer wij spreken over de professionele ruimte van de ambtenaar, dan onderscheiden wij drie speelvelden, namelijk de ruimte die je hebt, de ruimte de je krijgt en de ruimte die je neemt. Elk veld heeft eigen ankers en daarmee eigen spelregels en risico’s.
Ruimte die je hebt Ambtenaren is een bepaalde ruimte gegeven. Die ruimte is gebaseerd op het 16
ambt zelf , de functie en deskundigheid. De basisbeginselen van het ambt zijn bepalend voor het begrenzen van de ruimte. Dat zijn in onze ogen loyaliteit, waardevrijheid en integriteit. De ambtenaar is in beginsel loyaal aan zijn bestuurder. Die is democratisch gekozen en heeft daarmee het mandaat om de bestuurlijke agenda te bepalen en besluiten te nemen. Een
16 ‘De theorie van Max Weber beschrijft een ideaaltypische bureaucratie, met opvattingen die samen de legitimiteit van het
legaal-rationele gezag bepalen, principes van de structuur van het legaal-rationele gezag, en kenmerken van het ideaaltype van bureaucratie.’uit Reussing G.H., 1996, Politiek-ambtelijke betrekkingen en het beginsel van de machtenscheiding, pagina 59-71
20
ambtenaar moet op basis van kennis en kunde invulling geven aan politieke wensen. Daarnaast hebben ambtenaren een bijzondere positie omdat zij geacht worden afwegingen van algemeen belang te maken. Dit impliceert een bepaalde mate van neutraliteit en waardevrijheid. Integriteit betekent onder andere dat geen misbruik gemaakt mag worden van het ambt. Zij, die in dienst 17
treden, leggen daartoe de eed of belofte af . Naast deze basisprincipes maken ambtenaren ook onderdeel uit van een bureaucratische omgeving. De individuele ruimte wordt bepaald door de hiërarchie van de organisatie en de regels en richtlijnen die in een ambtelijke organisatie gelden. De functie die je binnen die organisatie vervult, bepaalt de mogelijkheden die je hebt. Een ambtenaar die in dienst is als bestuursadviseur heeft bijvoorbeeld meer ruimte om een kritisch geluid te laten horen dan een ambtenaar die op afstand van het bestuur werkt. Ook zien wij de dimensie deskundigheid
18
als belangrijke factor in de ruimte die een ambtenaar
heeft. Specialistische kennis en ruime ervaring maken een ambtenaar waardevol voor de organisatie. Bestuurders en leidinggevenden maken hiervan graag gebruik. Daarnaast vergroten deze eigenschappen de mogelijkheden voor de ambtenaar om te anticiperen op ontwikkelingen.
Ruimte die je verkrijgt De ruimte die de ambtenaar heeft, kan zich uitbreiden met ruimte die wordt verkregen van de bestuurder, de ambtelijke organisatie, of van derden. Deze kan groeien op basis van een goede relatie tussen een ambtenaar en de bestuurder. Persoonlijk vertrouwen speelt daarbij een belangrijke rol. Worden vertrouwelijke of zware klussen aan een specifiek iemand toevertrouwd? Heeft diegene eerder bewezen goed met lastige dossiers om te gaan? Vaak worden deze personen door ambtelijke organisaties als ‘trouble shooters’ ingezet. Dit zijn ambtenaren die de moeilijke en politiek gevoelige dossiers toevertrouwd krijgen. De invloed van een goede relatie spreekt voor zich. Je krijgt vertrouwen niet voor niets. Je moet er iets voor doen. En zodra het is verkregen, moet het ook worden behouden. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Deskundigheid, in de zin van specialistische kennis, is een andere factor die ervoor kan zorgen dat een ambtenaar meer ruimte krijgt. Deze kennis maakt hem belangrijk voor relevante dossiers en genereert vertrouwen, wat zich kan vertalen in meer mogelijkheden voor handelen. Status speelt ook mee bij het verkrijgen van ruimte. Uitstraling, aanzien, relaties en netwerken, ervaring en staat van dienst binnen en buiten de organisatie bepalen de mate van opgebouwde
17 Ambtenaren geven bij de eed of belofte aan zich bewust te zijn van het belang en de bijzonderheid van het ambt en
beloven dat ambt niet te misbruiken en te goeder trouw uit te oefenen. 18 ’De ambtelijke legitimiteit, of deskundigheid is, door Weber omschreven als Fachwissen, Dienstwissen en Geheimwissen.
Drie kwaliteiten die ambtenaren onderscheiden van de politiek waar zij voor werken: specialistische kennis, lange ervaring en informatievoorsprong door geheimhoudingplicht’ uit Bovens, M.A.P., e.a., 2001, Openbaar bestuur, beleid, organisatie en
politiek, Alphen aan de Rijn
21
status van een ambtenaar binnen een organisatie. Heeft iemand een groot draagvlak binnen of buiten de organisatie? Kent hij de juiste mensen of niet? Status en deskundigheid kunnen ook een verstorende rol spelen in de relatie tussen een bestuurder en ambtenaar. Een bestuurder kan eigenschappen van een medewerker als bedreigend ervaren voor zijn eigen positie. Bijvoorbeeld wanneer hij het gevoel heeft dat hij overschaduwd wordt.
Ruimte die je maakt Professionele ruimte wordt niet alleen bepaald door externe factoren. De ambtenaar kan zelf de afweging maken hoeveel ruimte hij bereid is te creëren. Dit vraagt een actieve houding, maar brengt ook risico’s met zich mee. Want op het moment dat de handelingsruimte van de een zich uitbreidt, kan deze van de ander ingeperkt worden. Een ambtenaar die zich sterk verbonden voelt met de inhoud van ‘zijn’ dossier zal waarschijnlijk meer ruimte maken om het verder te brengen of te beschermen dan een ambtenaar die dat niet voelt. Een ambtenaar die is gefocust op zijn carrièrekansen zal vanuit die motivatie bepalen wanneer en hoeveel ruimte hij creëert. Deze rolopvattingen bepalen de bereidheid tot het nemen van risico’s. Maar ook het moment waar iemand zich in zijn leven bevindt is van invloed. Iemand die net een hypotheek heeft afgesloten, of zijn kansen op de arbeidsmarkt beperkt inschat vanwege zijn leeftijd, zal twee keer nadenken voor hij een groot risico neemt. In de casus ‘duurzame energie’ verlegde een nieuw kabinet de aandacht van duurzame energie naar economische ontwikkeling. Dit bracht een ambtenaar ertoe om vanuit persoonlijke betrokkenheid op het dossier meer ruimte te nemen. In een poging zijn werk van voorgaande jaren voort te zetten, besloot hij zijn verhaal aan te passen in lijn met de nieuwe politieke visie. In plaats van te schermen met cijfers over duurzaamheid en milieuvoordelen, probeerde hij de politiek te overtuigen met cijfers die economische voordelen onderschrijven. Deze ambtenaar wendde zijn gedrevenheid en betrokkenheid bij het onderwerp aan en wijzigde zijn strategie om meer ruimte voor zichzelf te creëren. Betekenisvolle ruimte Ruimte krijgt pas betekenis door wat je ermee doet. Dat is zeker zo wanneer het gaat over het herkennen en benutten van opportuniteit. Met ruimte kun je spelen door het te vergroten of juist te verkleinen. Of door steeds opnieuw positie te kiezen in de tijd. We spreken hier niet over ruimte maken door promotie of bijscholing, maar over hoe je vanuit je huidige positie meer ruimte kunt verdienen of creëren. Ik
merkte
het
pas
toen
ze
al
een
paar
weken
terug
waren.
Die
vanzelfsprekendheden, gebbetjes en dat blinde vertrouwen in elkaar. Aan het begin van zijn bestuursperiode waren de wethouder en mijn directeur samen een week naar Amerika geweest. In die korte week had de directeur een waardevolle vertrouwensband met de wethouder opgebouwd. Stiekem was ik jaloers op deze
22
'vliegende start’ van samenwerking tussen ambtenaar en bestuurder. Bij het aantreden van het nieuwe college hoefde ik dan ook niet lang na te denken toen de gelegenheid zich voordeed om een korte studiereis met mijn nieuwe wethouder naar Brussel te maken!
Spelen met de ruimte Wie vindt dat hij te weinig ruimte heeft of krijgt, creëert te weinig ruimte voor zichzelf. Ruimte kun je immers verdienen door bijvoorbeeld het investeren in de persoonlijke relatie. Ook op andere manieren kan vertrouwen worden opgebouwd, wat zich uiteindelijk terugbetaald in meer ruimte. Ruimte die je vervolgens weer in de positie brengt om een opportuniteit te arrangeren en of te pakken. Het is niet altijd nodig om extra ruimte te creëren. Er zijn genoeg voorbeelden van situaties waarin een ambtenaar gewoonweg uitvoert wat hem wordt opgedragen, met name bij ‘rechttoerechtaankwesties’. No questions asked. Wanneer door de ambtenaar toch wordt besloten om ruimte te creëren, dan kan daar op verschillende manieren invulling aan worden gegeven. Er zijn complexe vraagstukken waarbij je iedere keer opnieuw bepaalt hoe ver je gaat bij het creëren van ruimte. Wij hebben de volgende voorbeelden gezien. In sommige gevallen worden alleen de positieve en negatieve consequenties van bepaalde keuzes in beeld gebracht. Soms ga je verder door bewust tegengas te geven (tot aan het bestuurlijke besluit). Dat betekent dat je de bestuurder moet vertellen wat hij eigenlijk niet wil horen. Dit maakt in onze ogen overigens niet alleen de rol voor de ambtenaar meer betekenisvol, maar de politicus is ook gebaat bij een ambtelijk apparaat dat hem scherp houdt. Tot zover manieren van opereren die binnen onze eigen rolopvatting voor een ambtenaar passen. Uit de interviews kwamen ook voorbeelden naar voren die verder gingen. Rolopvattingen die door niemand worden voorgestaan, maar waar wel tal van illustraties van zijn gegeven. Zoals ambtenaren die bewust momenten kiezen of creëren om hun eigen overtuigingen verder te brengen, bewust dossiers achter te houden of intelligent verzet te plegen.
Ruimte die je hebt
Ruimte die je krijgt
Ruimte die je maakt
23
Randen van de ruimte Extra ruimte kun je dus verdienen of creëren. Iedereen heeft voor zichzelf een grens van wat kan en mag. Hoe ver je bereid bent te gaan bepaal je uiteindelijk zelf. En daar wordt het spannend. Wij stellen de basisbeginselen van ambtelijke loyaliteit en legitimiteit niet ter discussie. Wij willen hieronder wel laten zien welke ‘randen van de ruimte’ wij zijn tegengekomen bij ambtenaren die de korte termijn met de lange termijn probeerden te verbinden. Niet als voorbeelden van hoe het moet, maar om de spanningsvelden te schetsen. Vijf voorbeelden.
Toeval creëren Daar dobberen we dan, op een rondvaartboot op de Maas. Ik zie mijn wethouder geanimeerd praten met zijn counterparts bij de andere overheden en marktpartijen. In het voorbijgaan klopte hij me even op mijn schouder. Hij is enthousiast, hij ziet kansen. Hij gaat dit dossier oppakken. Ik maakte me al enige tijd zorgen over de voortgang van dossier X. Waar het vijf jaar geleden nog hoog op de agenda’s stond, was de bestuurlijke aandacht nu bijna verdwenen. Ik heb lang geprobeerd het weer terug op de agenda’s te krijgen met memo’s, notities en onderzoeken. Niets leek te overtuigen. Dus nam ik het heft in eigen hand en plande met zorg deze informele bijeenkomst. Precies op het juiste moment. Dossiers achterhouden Met dossier Y onder mijn arm geklemd loop ik naar binnen. Vanochtend heb ik het uit mijn bureaula gehaald. Daar heeft het ruim drie jaar onaangeroerd gelegen. Klaar voor besluitvorming en implementatie, wachtend op de juiste bestuurder. Aan de vorige wethouder heb ik het niet gegeven. Hij had er politiek mee kunnen scoren, maar was in mijn ogen niet de juiste persoon voor dit belangrijke dossier. De nieuwe wethouder, krap een maand in functie, is ambitieus, betrokken en ligt bestuurlijk goed. Aan hem vertrouw ik het wel toe. Natuurlijk heb ik mezelf afgevraagd of een dergelijke keuze wel aan mij is, als ‘loyale’ ambtenaar. Toch kwam ik steeds tot eenzelfde conclusie: een belangrijk dossier geef je niet aan een slechte bestuurder. Tegengas geven Op het matje geroepen. Toen ik een jaar geleden directeur jeugdzorg werd, was het mij al duidelijk. Dit wordt een risicovol traject voor mij. Ik kan hier slagen of ik kan hier stranden. Deze organisatie moet geprofessionaliseerd worden maar daar is tijd, inzet en draagvlak voor nodig. Mijn plan is goedgekeurd door het bestuur en het vraagt natuurlijk enig geduld voordat de eerste resultaten zichtbaar worden. Door het incident van afgelopen dinsdag voelt mijn bestuurder zich nu geroepen om de ingezette koers te wijzigen.
Maar hij moet zijn
verantwoordelijkheid durven nemen en de ingezette lijn blijven steunen! Dit blijf ik zeggen, ook al willen ze het niet horen. Dit is mijn standpunt en ik blijf erbij. Vertrouwen verdienen Zo, dat is gelukt! Het eerste persmoment van onze nieuwe wethouder is een feit. Bij zijn aanstelling zes maanden geleden heb ik het coalitieakkoord doorgespit op bestuurlijke acties waarmee hij zich op korte termijn kan profileren. Ik investeer daarmee bewust in mijn relatie met
24
de bestuurder, in de verwachting hem op een later moment mee te krijgen op een ander, meer complex dossier. Doen wat je wordt gevraagd? Wat zal ik doen, denk ik terwijl ik naar mijn werkplek loop. De wethouder heeft me zojuist in de lift aangesproken over de nieuwe beleidslijn die mijn directie aan het voorbereiden is. In ons gesprek liet hij doorschemeren dat hij het zeer op prijs zou stellen wanneer ik mijn directie zou wijzen op het belang van passage Z voor de nieuwe beleidslijn. Vanuit mijn deskundigheid was ik toch in de positie om dat te doen? Ik weet dat er de afgelopen periode een hevige discussie is geweest tussen hem en mijn directeur over precies die passage. Hij zoekt bij mij duidelijk een ander antwoord dan hij van de directie heeft gekregen. Dat kan ik toch niet maken? Aan de andere kant is dit een uitgelezen kans om credits bij de bestuurder op te bouwen. Misschien moet ik voor één keer mijn principes opzij zetten. Je kleiner maken om meer ruimte te krijgen Betekenisvolle ruimte is niet altijd streven naar meer ruimte. Het is soms ook handig om de ruimte kleiner te maken. Dat kan door je bewust terug te trekken binnen de grenzen van de ruimte die je hebt, minder kundig voor te doen dan je bent of te verschuilen achter je positie in de organisatie. Daarmee worden vervelende vragen afgewimpeld, lastige opdrachten teruggelegd of processen versneld of juist vertraagd. Een gevleugelde uitspraak uit Washington is ‘That is above my pay rate’, met andere woorden ‘daar ga ik niet over’, oftewel ‘ik wil het niet vertellen’. Wie meer ruimte wil, kan zich ook bewust kleiner maken dan hij is om daarmee meer ruimte te creëren. Bijvoorbeeld wanneer een bestuurder een ambtenaar vraagt om een complex project op te pakken. Hij voorziet een onmogelijk traject met eindeloze discussies tussen interne diensten met uiteenlopende belangen. Ten overstaan van de bestuurder benadrukt hij de onmogelijkheid van de opdracht en de bescheiden rol die hij binnen de organisatie vervult, met de bedoeling dat de bestuurder hem een ruimer mandaat zal geven. Met dit mandaat heeft de ambtenaar voldoende ruimte om de verschillende diensten op te lijnen naar een goed eindresultaat.
In Washington speelt het Bipartisan Policy Center een belangrijke rol bij de implementatie van de hervorming van de gezondheidszorg. De medewerker van het Bipartisan Policy Center deed het aan de oppervlakte voorkomen alsof dit instituut een heel bescheiden rol heeft. Terwijl de bewuste woordkeuze een diepere boodschap in zich hield. Ze deed zich kleiner voor om een veilige haven te kunnen zijn voor iets groots. Van professionele naar betekenisvolle ruimte De ruimte van de ambtenaar bevindt zich binnen verschillende speelvelden. Elk speelveld heeft eigen spelregels. Het is de kunst om binnen deze drie velden en op basis de geldende spelregels je ruimte zodanig te vormen dat je in staat bent om de korte en de lange termijn adequaat te verbinden. In het gebruiken en creëren van ruimte zijn de randen van de ruimte het spannendst.
25
Een aantal voorbeelden van ambtelijk handelen dat met ons is gedeeld, overschrijdt onze normen. Het gemak waarmee ze echter in de interviews naar boven kwamen, veroorzaakt ook het ongemak. Want hierin schuilen de persoonlijke normen en waarden. De basisbeginselen van de ambtenaar, loyaliteit, waardevrijheid en integriteit, worden door ambtenaren verschillend ervaren en ingevuld. Er is geen meetlat met exacte grenzen waarnaast je het individuele handelen kunt leggen, want die meetlat ben je zelf.
26
6
VERBINDEND VERMOGEN
Senator Ted Kennedy ligt in bed en is moe. Zijn hoofd doet pijn, eigenlijk doet zijn hele lijf zeer. Hij denkt na over alle mensen die hij vandaag nog moet spreken om de druk weg te nemen na de demonstraties van de Tea Party deze zomer. ‘Eerst even rusten en dan ga ik wel bellen.’, denkt hij. De dokter heeft gezegd dat hij nog maar een paar dagen heeft. ‘Ik hoop dat ik alles afkrijg.’ Hij denkt terug aan het moeilijke gesprek dat hij een jaar geleden voerde met Hillary Clinton. Wat was ze kwaad toen hij vertelde dat hij haar kandidaatschap niet langer steunde. Hij had zijn voorkeur voor Barack Obama uitgesproken en probeerde haar ervan te overtuigen dat dit in het belang was voor de hervorming van de gezondheidszorg waar zij beiden zo voor streden. De mislukte poging onder Bill Clinton bleef toch aan haar kleven. De opkomst van Barack zorgt voor een unieke kans. Die man kan mensen motiveren en raken zoals Ted dat in geen jaren had gezien. Als iemand het voor elkaar kan krijgen, dan is hij het. De zuster komt binnen. ‘Meneer Kennedy, wilt u een glaasje water?’ Hij knikt en sluit zijn ogen weer. Hij denkt aan al het werk dat het laatste jaar verzet is. Zelfs gedurende de Bush-periode ging het werk door. Uit alle Staten gingen burgers, doktoren en politici de straat op om draagvlak te creëren voor verandering en werkten voorstellen uit om verandering te realiseren. ‘Nu is het moment om die wet er eindelijk doorheen te krijgen, we zijn er zo dicht bij. We kunnen en zullen nu niet falen…’ De korte termijn is niet per definitie belangrijker dan de lange termijn. En andersom is de lange termijn ook niet per definitie belangrijker dan de korte termijn. Het één staat echter niet los van het ander. De uitdaging is om te zorgen dat ze meer ten dienste van elkaar gaan staan. Opportuniteit biedt hier mogelijkheden voor. Ter voorbereiding
Afstand nemen om dichterbij te komen Zicht op het geheel maakt het mogelijk nader te kijken naar ruimte voor strategie. 19 Om als ambtenaar een opportuniteit op zijn waarde te kunnen schatten en vervolgens te benutten ten behoeve van een langetermijnopgave is het nodig om afstand te nemen van de situatie waar je deel van uit maakt. Het bezien van het speelveld, de partners en de relaties tussen die partners en hun belangen geeft een goed beeld over de eigen rol en de mogelijkheden om zelf invloed uit te oefenen. Dit geldt ook ten aanzien van de inhoud. Vanuit de neiging om de wereld door een eigen en gekleurde bril te bekijken is het goed je eigen 19 College van Linda Kaboolian, Harvard University’s Kennedy School of Government, Boston, USA, 2011
27
beeld te spiegelen aan dat van anderen. Zijn de oplossingen waar je zo druk mee bent wel de meest effectieve? Of zijn er andere mogelijkheden of instrumenten die een grotere bijdrage leveren aan het realiseren van de uiteindelijke opgave?
Een goede voorbereiding is het halve werk Als een kans voorbij komt is het van groot belang dat je er klaar voor bent. Dit betekent dat feiten en cijfers op orde moeten zijn, het onderzoek naar de uitgangsituatie is uitgevoerd en de mogelijkheden voor de toekomst zijn verkend. Door onderzoek vooraf kan de ambtenaar opportuniteit eerder herkennen en mogelijk zelfs creëren. Een bestuursperiode is kort en kansen komen en gaan ook weer. Het is funest om tegen een bestuurder te moeten zeggen: ‘Mooie kans, maar we hebben nog een jaar nodig om het een en ander uit te zoeken.’. Opportuniteit als verbinding Een opportuniteit kan door bestuurders en ambtenaren worden gebruikt om nieuw beleid in gang te zetten of bestaand beleid te versnellen. Opportuniteit kan worden gecreëerd. De mogelijkheden daarvoor zijn divers, uiteenlopend van het verrichten van agendazettend onderzoek tot het arrangeren van momenten in de media. Deze zijn dan ook niet uitputtend te benoemen. De juiste ontmoeting kan oplossingen bieden en je een stap dichter bij je doel brengen. Andersom kun je opportuniteit gebruiken om juist de door anderen gewenste veranderingen te vertragen of het staande beleid stop te zetten. Dit onderscheid kent geen positief of negatief waardeoordeel. Beiden kunnen bijdragen aan het borgen van de gewenste langetermijndoelen. Het is maar net aan welke kant van de tafel je zit. De mate van succes van een opportuniteit heb je echter niet altijd in eigen hand. Zoals het overlijden van een popster.
In veel Staten vonden in de zomer van 2009 demonstraties van de Tea Party plaats tegen de nieuwe hervormingswet. Om het publiek en de media te overtuigen van de voordelen vlogen voorstanders van de hervorming, zoals artsen en politici vanuit verschillende Staten naar Washington. Bij het Lincoln monument was een massale bijeenkomst gepland met als doel veel (pers)aandacht te genereren. ‘And that was the day Michael Jackson chose to die...’ 20 De verwachte pers bleef uit. De tijdelijkheid van een opportuniteit is een belangrijke notie. Een unieke gelegenheid doet zich voor, maar gaat ook weer voorbij. Naast dat je weet hoe je moet vissen is het dus ook belangrijk dat je weet wanneer je de hengel moet ophalen. De opportuniteit die zich voordoet hoeft niet in alle gevallen het beoogde resultaat volledig te brengen. Het verwachte resultaat kan namelijk ook minder zijn dan vooraf gewenst of gehoopt. In een dergelijke situatie moet de afweging
20 Interview met mevrouw Silver-Isenstadt van de National Physicians Alliance, 2011
28
gemaakt worden of met dit resultaat genoegen kan worden genomen. Het is immers onbekend of een opportuniteit zich opnieuw zal aandienen.
In het voorbeeld van de nieuwe wet voor de Amerikaanse gezondheidszorg is het overlijden van senator Ted Kennedy een moment dat grote invloed had op het proces. Zijn overlijden werd door voorstanders van de wet als een grote tegenslag gezien, terwijl de tegenstanders van de hervorming van de gezondheidszorg het zagen als een opportuniteit om de wet zoals die er lag tegen te houden. Obama en de zijnen zagen hun window of opportunity sluiten en besloten het op dat moment maximaal haalbare resultaat binnen te halen. Versnellen… Opportuniteit kan een opening bieden om beleid te initiëren of de voortgang van bestaand beleid te versnellen. Een spontane gebeurtenis kan iets vanuit het niets op de agenda te zetten. Voor een milieukundige die zich al langer zorgen maakt over de veiligheid rondom chemiebedrijven kan een ramp met een dergelijk bedrijf een gelegenheid bieden om de gewenste aanscherping van de regelgeving te bewerkstelligen. Het ontbreken van draagvlak voor deze aanscherping is door deze toevallige gebeurtenis omgeslagen in een gevoel van urgentie. Urgentie kan ook gecreëerd worden. Een onderwerp groots en meeslepend op de agenda zetten geeft partijen het gevoel op dit station te moeten instappen omdat de trein anders zonder hen vertrekt. Ook al ben je tegen de ingezette lijn, als het jouw belang raakt dan stap je toch in de trein omdat je niet wilt dat zonder jou wordt besloten. Een tweede voorbeeld is draagvlak organiseren voor de gewenste koers. Het in gang zetten van onderzoek is hier een bekend voorbeeld van. Met de uitkomsten van onderzoek kan bijvoorbeeld noodzaak worden aangetoond of de publieke opinie worden beïnvloed. Andersom kan urgentie voor een grote opgave gebruikt worden om onder die noemer gewenste veranderingen op andere dossiers zonder grote weerstand door te voeren. Het recente ombuigen en verzakelijken van subsidierelaties bij gemeenten en provincies is hiervan een voorbeeld. Dit proces stond al lang op het wensenlijstje van ambtenaren die bezorgd waren over de wildgroei van subsidies aan uiteenlopende initiatieven. De bezuinigingsopgaven als gevolg van de recessie worden als opportuniteit aangegrepen om de gewenste versobering te realiseren. Is er geen opportuniteit te verwachten en vloeit de aandacht voor de langetermijnopgave weg, dan is het reframen van de huidige beleidslijn in een lijn met meer bestuurlijke prioriteit een mogelijkheid om het op de agenda te houden of opnieuw te krijgen.
Vijf jaar geleden was ‘duurzaamheid’ het toverwoord om nieuwe initiatieven van de grond te krijgen of bestaande ontwikkelingen een extra duwtje te geven. Het huidige kabinet heeft met een bezuinigingsopgave van achttien miljard niet alleen een smalle basis voor investeringen, maar ook duidelijk de focus op het op het herstellen van de economie. Duurzaamheid is
29
daarmee naar de achtergrond verschoven. In een poging het onderwerp op de agenda te houden, vertellen ambtenaren 21, maar ook de markt, het verhaal van de duurzame economie. Het doel blijft hetzelfde, de weg ernaar toe ook, alleen de titel is veranderd. …of vertragen Wanneer beleidsvoornemens van een ander overheidsorgaan niet bijdragen aan de langetermijnopgave zoals het bestuur die voor ogen heeft, dan kan worden gekozen voor strategieën die vertragen of stopzetten. Deze strategieën kunnen voor de buitenstaander zichtbaar of minder zichtbaar zijn. Zichtbaar is het inzetten van opportuniteit om het ‘andere belang’ te laten zien en horen. Hiervoor kunnen de strategieën zoals eerder beschreven worden ingezet (onderzoek, media en ontmoetingen). Hierbij kan gedacht worden aan lobby richting politieke partijen om ze aan te sporen tot het stellen van kritische vragen. Het is belangrijk te zoeken naar die politieke partijen of organisaties die je belang delen.
Het stopzetten van de MEP-subsidieregeling in 2006 illustreerde de interactie tussen de verschillende overheden. Het argument om de subsidieregeling van de ene op de andere dag op nul te zetten, luidde dat de Europese doelstellingen in 2010 gehaald zouden gaan worden. Volgens de provincies en gemeenten (en marktpartijen) was dit argument gezocht om de werkelijke reden, kostenbesparing, te verhullen. Zij zagen hun eigen plannen en investeringen in rook opgaan en betoogden dat de betrouwbaarheid van de overheid een deuk had opgelopen. Om het tij te doen keren en het besluit terug te draaien, werd een veelvoud aan initiatieven ontplooid. Tweede Kamerleden werden door verschillende partijen in stelling gebracht om de minister op andere ideeën te brengen. De VNG stuurde een brief waarin zij de desastreuze gevolgen van het voorgenomen besluit schetsten, welke de Kamer gebruikte om de minister het vuur na aan de schenen te leggen. Overigens zonder resultaat. Strategieën gericht op uitstel of afstel kunnen ook minder zichtbaar zijn. Een voorbeeld is het vergroten van de opgave door er schijnbaar relevante zaken bij te halen, ook wel aangeduid als ‘intelligent verzet’ 22. Dit kan een ondersteunende houding uitstralen, maar eigenlijk ingezet zijn om de uiteindelijke realisatie onmogelijk te maken. Hetzelfde geldt voor een strategie waarbij continu meer onderzoek wordt gevraagd voordat tot besluitvorming kan worden overgegaan. Dit gebeurt vanuit de gedachte: ‘uitstel leidt tot afstel’. Goed toegerust In een samenleving met een dynamiek van kortetermijnmomenten die elkaar razendsnel opvolgen, staan tijd en rust onder druk. Tijd en rust om rustig te kunnen nadenken over de te maken keuzes, maar ook tijd en rust om keuzes effect te laten sorteren. Toegerust met verschillende strategieën kunnen bestuur en ambtenarij hier adequaat naar handelen. 21 Interview met Marten van der Gaag; programmaleider klimaat, IPO, 2011 22 Interview met Arre Zuurmond, directeur Kafkabrigade, 2011
30
Afleiding op de voorgrond kan zorgen voor rust achter de schermen Een bestuurder kan rust voor zijn ambtelijke organisatie organiseren door de aandacht af te leiden van onderwerpen die gebaat zijn bij luwte. Dit kan hij bijvoorbeeld doen door de bühne op te gaan en zich te profileren op andere dossiers. Hij kan ook nadrukkelijk aangeven dat wordt gewerkt aan nieuw beleid. Als hij dit overtuigend doet wordt de kans meer reëel dat hem en zijn organisatie de tijd wordt gegund om het beleid doordacht uit te werken. Andersom kan het ook. Door op korte termijn zichtbare resultaten te presenteren op een aantal dossiers ontstaat luwte voor andere onderwerpen. Het scannen van het collegeakkoord op zogenaamde quick wins is hiervan een voorbeeld. Het realiseren van een aantal aansprekende beleidsdoelen aan het begin van een collegeperiode geeft ruimte en tijd om achter de schermen aan meer complexe opgaven te werken.
In de luwte, uit de wind Wie geen hinder van de wind wil ervaren, zoekt beschutting in de luwte. Zo kan er buiten de invloed van incidenten en onverwachte gebeurtenissen om gewerkt worden aan complexe opgaven. Dit creëert de rust om beleid goed te doordenken en de beoogde verandering voor te bereiden. Na de mislukte poging van Hillary Clinton om de gezondheidszorg te hervormen is tijdens het presidentschap van Bush door voorstanders van hervorming in de luwte doorgewerkt aan het verfijnen van de wetgeving. Deze niet zichtbare voorbereiding maakte het voor Obama mogelijk om in een relatief korte periode een dergelijk complexe hervorming te presenteren.
De verstoring voorbij Een organisatie die lijdt onder incidenten en onverwachte ontwikkelingen is niet flexibel genoeg. 23 Een dergelijke organisatie laat zich blijkbaar verrassen of is onvoldoende toegerust om onverwachte gebeurtenissen een plek te geven. Het hebben van een doordachte strategie ondersteunt de organisatie en haar bestuur op momenten dat een incident of onverwachte gebeurtenis de gewenste gang van zaken doorkruist. Er zijn voorbeelden van ambtelijke organisaties die een zogenaamd incidententeam hebben dat vaardig is in het omgaan met een onverwachte gebeurtenis. 24 Zij ‘beschermen’ de rest van de organisatie en haar bestuur als het ware voor de waan van de dag. Daarnaast maken zij de afweging of een opportuniteit besloten zit in het onaangekondigde voorval.
Onafhankelijkheid De mate waarin lokale en regionale overheden een eigen visie leidend laten zijn bij de uitvoering van hun autonome taken, verschilt. Hoe meer de eigen visie leidend is, des te minder lokale en regionale overheden kwetsbaar zijn voor tegenwind als gevolg van grote landelijke beleidswijzigingen. En des te beter zij in staat zijn om opportuniteit die mogelijk in deze ontwikkelingen besloten ligt als wind in de rug aan te wenden.
23 Interview met Arre Zuurmond, directeur Kafkabrigade, 2011 24 Interview met Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde Universiteit van Tilburg, 2011
31
De staat Maryland heeft de hervorming van de gezondheidszorg al langer hoog op de agenda staan. Met de nieuwe wetgeving van president Obama zag zij een kans om zich op te werpen als een voorbeeld van hoe de gezondheidszorghervorming doorgevoerd kan worden. Een voorbeeld dat Obama goed kan gebruiken om draagvlak te krijgen en te behouden voor zijn visie. Om die reden maakt hij extra middelen vrij voor de financiering van de (pilot)projecten die de staat Maryland heeft voorbereid. Ambtenaren van de staat Maryland maken zich niet ongerust wanneer de ‘Obama-wet’ door het Hooggerechtshof onconstitutioneel wordt verklaard, wat niet ondenkbaar is. Zij zullen de hervormingen op de gezondheidszorg gewoon voortzetten. Voor hen is namelijk niet de wet leidend, maar het doel van de wet. Verbindend vermogen De beschreven strategieën om te versnellen, te vertragen en uit de dynamiek van de kortetermijnmomenten te blijven, zijn voorbeelden die niet één op één op willekeurige situaties kunnen worden toegepast. De voorbeelden zijn niet uitputtend, maar geven wel een beeld van de mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Daarmee is de kans groter om opportuniteit te benutten ten behoeve van langetermijnopgaven. Het blijft een afweging in het moment en afhankelijk van de spelers, het speelveld en de spelregels. Adequate strategieën vereisen een goed
samenspel
tussen
ambtenaar
en
bestuurder
met
ieder
zijn
eigen
rol
en
verantwoordelijkheid. Tot slot, het werken aan complexe langetermijnopgaven betekent werken aan opgaven en oplossingen die continue aan verandering onderhevig zijn. Dit houdt in dat je je continu moet blijven oriënteren op de veranderende beelden over de toekomst en het oplossend vermogen. Het kan zijn dat de koers die je hebt ingezet op dat moment niet de meest effectieve blijkt en je van koers moet veranderen. 25
25 ‘Bifurcation of tweesprong staat voor de situatie waarin de actor een tijdlang heeft bewogen in de richting van een
attractor (zijn doel zouden we kunnen zeggen), ziet dat de situatie is veranderd en het doel minder aantrekkelijk is geworden terwijl elders nieuwe doelen opdoemen die meer aantrekkingskracht uitoefenen.’ uit Teisman, G.R., 2005,
Publiek management op de grens van chaos en orde, Den Haag, pagina 33
32
7
SLOT
Vier verschillende ambtenaren, met uiteenlopende werkomgevingen en werkinhoud, hebben één gedeelde zorg: de aandacht voor, en het borgen van, de langetermijnvraagstukken. Een jaar geleden voelden we ons gevangen in de dagelijkse dynamiek van de politiek-bestuurlijke omgeving. Om invulling te geven aan ons verantwoordelijkheidsgevoel voor de toekomst, gingen we
op
zoek
naar
effectieve
handelingsperspectieven
voor
de
ambtenaar.
Handelingsperspectieven om constructief om te gaan met de interrupties die de huidige dynamiek brengt, in plaats deze lijdzaam ondergaan. Mogelijk naïef zijn wij ons onderzoek gestart met de verwachting de tien tips voor de ambtenaar te kunnen opleveren. De colleges, interviews en literatuur leverden veel inspirerende, onverwachte, maar ook zeer uiteenlopende inzichten en antwoorden op. Was het niet prettig geweest wanneer we bijvoorbeeld in ons onderzoek hadden kunnen aangeven wie uiteindelijk de verantwoordelijke
is
voor
de
lange
termijn?
In
plaats
van
te
constateren
dat
de
verantwoordelijkheid ligt bij de politiek, de ambtenarij, de markt, en dus eigenlijk ons allen? En dat iedereen daar vanuit verschillende belangen en ideeën invulling aan geeft waardoor er niet één juist beeld over de opgave voor de toekomst is? Het antwoord is nee. Het kijken en juist doorgronden van de meerduidigheid levert het waardevolle beeld. Gaandeweg het onderzoek hebben wij een belangrijke aanname herzien. Wij veronderstelden vanuit ons verantwoordelijkheidsgevoel voor langetermijnopgaven dat wij ambtenaren aan zet zijn om opportuniteit te benutten. Echter, adequaat handelen in het hier en nu ten behoeve van de langetermijnopgaven is geen ambtelijke solo, maar een goed en gevarieerd samenspel met het bestuur. Reflecterend op onze centrale vraag constateren wij dat opportuniteit een nuttig en waardevol mechanisme is om de korte termijn en lange termijn op gepaste wijze met elkaar te verbinden. De werking en waarde van opportuniteit heeft ons verrast. Opportuniteit kent een verscheidenheid aan verschijningsvormen. Het is klein of groot, verwacht of onverwacht, toevallig of opzettelijk, maar het is altijd een som der dingen. Toch is een opportuniteit niet altijd voor iedereen (direct) zichtbaar. Je ziet een opportuniteit pas als je het wilt of nodig hebt. In dit rapport geven we voorbeelden van manieren waarop ambtenaar en bestuurder opportuniteit benutten. Toeval, of een door een ander gecreëerd moment, kan in de juiste omstandigheden en met de juiste inspanning, versnellend of vertragend worden ingezet ten behoeve van de door jou gewenste koers. In andere gevallen is het van belang om rust te creëren. Dat geeft ruimte om goed na te denken over te maken keuzes, of om gemaakte keuzes effect te laten sorteren. We hebben een aantal voorbeelden genoemd, zoals het zorgen voor
33
afleiding op de voorgrond of het werken in de luwte. Er is dan wel geen 100% garantie voor succes, maar goed geëquipeerd zijn, vergroot de kansen aanmerkelijk. Bijzonder waardevolle opbrengst van ons onderzoek is de invloed van persoonlijke afwegingen. Bijvoorbeeld als het gaat om loyaliteit aan het bestuur versus loyaliteit aan het eigen ideaal. In het afgelopen jaar hebben wij voorbeelden gezien van beide vormen van loyaliteit. Eén ambtenaar geniet zichtbaar van de dynamische politieke omgeving waarin hij zich bevindt en het spel dat wordt gespeeld. Tegelijkertijd laat hij kansen liggen die het dossier en Nederland een stap verder kunnen brengen. De ander is zo betrokken bij het dossier en de langetermijnopgave, dat de frustratiegrens naar aanleiding van een afgenomen bestuurlijke ambitie ver overschreden wordt en de loyaliteit naar het bestuur nihil is. Beiden hielden ons een spiegel voor. Het is de kunst de kwaliteiten van beiden in onszelf te verenigen. Daarnaast is het ‘spelen’ met opportuniteit niet risicoloos. Als ambtenaar is het van belang de eigen ruimte te kennen en bewust af te wegen of, en zo ja, hoeveel risico je bereid bent te lopen. Persoonlijkheid, persoonlijke drijfveren en persoonlijke omstandigheden van een ambtenaar bepalen zijn gedrag en beïnvloeden dus zijn handelen. Individuele keuzes maken het verschil in de ambtenaar die wij (willen) zijn. De inzichten uit dit rapport dragen bij aan de afweging van die (dagelijkse) keuzes. Terugkomend op onze verwachtingen aan het begin van dit studiejaar, concluderen wij dat het benutten van opportuniteit niet vraagt om een ‘10-most-effective-ways-to’. Opportuniteit is geen trucje dat aan te leren is. De essentie van een opportuniteit is dat het een uniek moment of buitengewone gelegenheid is. De opportuniteit komt en gaat. Deze unieke gelegenheid, die ontstaat wanneer een aantal (on)geplande gebeurtenissen samenkomen, brengt een passende verbinding tot stand tussen de korte en de lange termijn. Het benutten van opportuniteit vraagt om inzichten in de context, het samenspel tussen partijen, denkbare verbindingen, en een bewustwording van het persoonlijk handelen. Het is aan de gebruiker zelf om de juiste combinatie daarvan te vinden. En daarmee leveren wij met dit rapport iets veel waardevollers, en tegelijk ook ongemak op, want je bent zelf de belangrijkste sleutel. Het openen, kiezen en sluiten van deuren doe je zelf.
34
Bijlage 1
Casus ‘health care reform’
President Obama stelde zich bij zijn aantreden in 2009 ten doel dat binnen zijn termijn alle Amerikanen een ziektekostenverzekering hebben. Hij was niet de eerste president die een dergelijke grote ambitie op het gebied van de gezondheidszorg formuleerde. Ten tijde van het presidentschap van Bill Clinton probeerde zijn vrouw Hillary ook een hervorming door te voeren. Dit strandde op Capitol Hill. Er bestond onvoldoende draagvlak voor het vuistdikke pakket aan maatregelen. Na het aantreden van George W. Bush als nieuwe president verdween de aandacht voor dit dossier. Veel Republikeinen maalden er niet om. Slechts enkele Democraten, zoals senator Ted Kennedy, probeerden het onderwerp op de agenda te krijgen. Onzichtbaar voor de buitenwereld werkten ambtenaren op het ministerie van Volksgezondheid, maar ook binnen andere maatschappelijke organisaties, in de luwte door aan de plannen voor een hervorming. Toen Obama eenmaal verkozen was volgden de ontwikkelingen rondom het dossier zich in rap tempo op. Er ontstond een window of opportunity. De democraten hadden een meerderheid, de plannen waren uitgewerkt en er bestond draagvlak onder de artsen (National Physicians Alliance). De ambtenaren van het ministerie van Volksgezondheid werkten overuren om de nieuwe wetgeving verder aan te scherpen. Obama zette de verzekeringsbranche (America's Health Insurance Plan) onder druk om zich achter de plannen te scharen. Hij deed dit via het principe 'if you’re not at the table, you’re on the menu’. Men ging inzien dat een trein in beweging was gekomen die moeilijk meer te stoppen zou zijn, en dat ze maar beter bij het station konden opstappen. Op 26 augustus 2009 stierf Ted Kennedy. Deze gewaardeerde Democraat met een bijzondere status in de senaat was een groot voorvechter van de hervorming. En met hem stierf niet alleen een gerespecteerd senator die draagvlak kon brengen voor de plannen, maar ook een kostbare zetel in de senaat. Zijn zetel werd ingenomen door een Republikein. Hierdoor verloren de Democraten de filibuster-meerderheid van 60 zetels in de senaat. Obama zag zijn hervormingskansen afnemen en besloot het maximale resultaat binnen te halen. Op 23 maart 2010 was het zover. President Obama ondertekende de hervormingswet voor de Amerikaanse gezondheidszorg. Het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden had op 21 maart in een speciale procedure met 219 tegen 212 voor hervorming gestemd. Op dit moment implementeren de Amerikanen staten de hervormingswet. Maryland is daar een voorloper in. In deze Democratische staat is men overtuigd van de achterliggende doelen van de wet. Mocht de hervormingswet onverhoopt onconstitutioneel worden verklaard door de federale rechter dan hebben zij de wet al grootdeels ingevoerd en de ziel van de wet geïncorporeerd. Er
35
zijn ook staten (de Republikeins georiënteerde) die alles in het werk stellen om de implementatie van de wet zoveel mogelijk tegen te werken. Bij de American Enterprise Institute werken ze aan een anti-campagne voor het moment dat de wet onconstitutioneel wordt verklaard. Zij zijn ervan overtuigd dat het nog beide kanten op kan gaan en bereiden zich voor op het terugdraaien van de hervorming.
36
Bijlage 2
Casus ‘duurzame energie’
Op 18 augustus 2006 zette de minister van Economische Zaken na ruim drie jaar de MEPsubsidieregeling (Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie) voor alle nieuwe aanvragen op nul. Op grond van de MEP-subsidieregeling konden energieproducenten een vergoeding krijgen van de overheid voor geproduceerde elektriciteit duurzaam was opgewekt. De minister gaf als reden voor stopzetting dat zonder nieuwe subsidieverstrekkingen de MEP-doelstelling voor 2010 werd bereikt. Diverse betrokken partijen zijn echter van mening dat de onbetaalbaarheid van de regeling de belangrijkste oorzaak van stopzetting is. De subsidieregeling was één van de instrumenten voor het Nederlandse doel van 9% duurzame elektriciteitsproductie. Met de abrupte stopzetting waren lokale en regionale overheden, bedrijven en ook particulieren van de één op de andere dag hun zekerheid voor een geplande overheidsbijdrage kwijt. Verschillende partijen (duurzame energiekoepels, politieke partijen, belangenorganisaties zoals de VNG) reageerden verbijsterd op de plotselinge stopzetting. De betrouwbaarheid van de overheid liep een flinke deuk op. De VNG stuurde een brandbrief naar de Tweede Kamer waarin de stopzetting werd afgekeurd met het verzoek aan de minister om zijn besluit terug te draaien. In de Tweede Kamer werden diverse debatten gevoerd en de media besteedde veel aandacht aan het onderwerp. Met het stopzetten van de MEP-subsidieregeling, en het feit dat er (nog) geen nieuwe regeling voor handen was, ontstond een onduidelijke, instabiele periode. Dit interbellum eindigde in april 2008 met de invoering van de nieuwe subsidieregeling voor duurzame energie: de Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE). INS-net 26 initieerde in 2009 een burgerinitiatief om het onderwerp ‘saldering’ binnen de SDE aan de orde te stellen in de Tweede Kamer. Saldering betekende in hun ogen rechtsongelijkheid. Binnen een dag werden 20.000 handtekeningen verzameld om een burgerinitiatief te starten. Minister van der Hoeven kondigde vervolgens een kamerdebat aan over het ‘feed-in’ systeem. Het burgerinitiatief werd niet ontvankelijk verklaard vanwege de overlap in onderwerpen. INSnet stond met lege handen. Conform het regeer- en gedoogakkoord eindigde de SDE-regeling op 1 januari 2011. Op dit moment wordt de oude regeling omgevormd naar een nieuwe regeling: SDE+. De omvorming naar een nieuwe regeling komt tegemoet aan de behoefte aan een stabiele langetermijnstrategie voor duurzame energie. Dit laatste is een duidelijke wens van alle betrokken partijen.
26 Zie voor meer informatie over INS-net, saldering en feed-in: www.duurzaamnieuws.nl
37
Bijlage 3
Geraadpleegde literatuur
Boeken, publicaties, oraties Asselt, M. van, Faas, A., van der Molen, F., Veenman, S., 2010, Uit zicht, Toekomstverkennen met beleid, Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2. Beaufort, I.D. de, e.a., 2009, De overheid als keuzearchitect?, WRR, Den Haag 3. Bovens, M.A.P., ’t Hart, P., van Twist, M., Rosenthal, U., 2001, Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek, Kluwer, Alphen aan de Rijn 4. Bruijn, H. de, Ten Heuvelhof, E., In ’t Veld, R., 2008, Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming, Sdu Uitgevers bv, Den Haag (p1-6) 5. Bruin, H. de, 2010, Geert Wilders in debat, Boom Lemma Uitgevers, Den Haag 6. Frequin, M., 2006, Ja Minister – nee minister, Sdu Uitgevers, Den Haag 7. Hart, P. ‘t, 2001, Verbroken verbindingen, Uitgeverij De Balie, Amsterdam 8. Heifetz, R ., Linsky, M., 2002, Leadership on the Line Staying Alive through the Dangers of Leading, Harvard Business School Press, Boston, Massachusetts 9. Hoogerwerf, A., Herweijer, M., 2008, Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer, Alphen aan de Rijn 10. In ‘t Veld, R., 2010, Kennisdemocratie, opkomend stormtij, Sdu Uitgevers, Den Haag 11. Kessels, J., 2006, Het poëtisch argument, Boom Uitgevers, Amsterdam 12. Lakoff, G., Don’t think of an elephant!, know your values and frame the debate, 2004, 1.
Chelsea Green Publishing Company, Vermont
13. Lans, J.J.M. van der, 2005, Koning burger, Uitgeverij Augustus, Amsterdam
14. Luyendijk, J.C., 2010, Je hebt het niet van mij, maar…, Uitgeverij Podium, Amsterdam
15. Luyendijk, J.C.,(2011) , Het zijn net mensen, Uitgeverij Podium, Amsterdam
16. Reussing G.H., 1996, Politiek-ambtelijke betrekkingen en het beginsel van de
machtenscheiding, Twente University Press, (p59-71)
17. Reybrouck, D.G. van, 2008, Pleidooi voor populisme (pamflet), Querido, Amsterdam
18. Rossum, M. van, 2010, Waarom is de burger boos?, Nieuw Amsterdam, Amsterdam
19. Centraal Planbureau ( CPB) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), 2000, Trends,
dilemma’s en beleid, Essays over ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag
20. Teisman, G.R., 2005, Publiek management op de grens van chaos en orde, Sdu Uitgevers, Den Haag
21. Turpijn, J. van, 2008, Mannen van gezag, De uitvinding van de Tweede Kamer, Wereldbiblioitheek, Amsterdam
22. Velde, H. te, 2010, Van regentenmentaliteit tot naar populisme, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam
23. Verbeet, G., e.a., 2009, Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag
24. Zijderveld, A.C., 2009, Populisme als politiek drijfzand, Uitgeverij Cossee BV, Amsterdam
Website www.filosofiemagazine.nl
38
Bijlage 4
Interviews
Thematische interviews 21 januari 2011
prof.dr. Roel in 't Veld, hoogleraar governance and sustainability Universiteit van Tilburg
2 februari 2011
Jetta Klijnsma, Tweede Kamerlid PvdA
4 februari 2011
Marco Pastors, fractievoorzitter Leefbaar Rotterdam
4 februari 2011
prof.dr. Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde Universiteit Utrecht
7 februari 2011
Eric Brakke, plv directeur Naturalisatie en Procesvertegenwoordiging IND
2 maart 2011
Roel Bekker, bijzonder adviseur Algemene Bestuurs Dienst
3 maart 2011
Arre Zuurmond, directeur Kafkabrigade
16 maart 2011
prof.mr.dr. Stavros Zouridis, hoogleraar bestuurskunde Universiteit van Tilburg
24 maart 2011
Arjan van Gils, gemeentesecretaris Rotterdam
Interviews casus ‘health care reform’ 17 februari 2011
Jennifer Snow, Addy Stromlow, Lisa Wilson; Department of Health and Human Services
17 februari 2011
Diane Dennett, Donna Horschak; America’s Health Insurance Plans
17 februari 2011
Tom Miller; Resident Fellow American Enterprise Institute
17 februari 2011
Andrea R. Harris; Health Policy Advisor Senator Tom Harkin, Committee on Health, Education, Labor and Pensions
18 februari 2011
Jean Silver-Isenstadt; Executive Director National Physicians Alliance & National Physicians Alliance Foundation
18 februari 2011
Benjamin Stutz; Policy Director, Office of the Lieutenant Governor Anthony G. Brown (Telephone conference at the Netherlands Embassy)
18 februari 2011
Julie Barnes; Bipartisan Policy Center
Interviews casus ‘duurzame energie’ 11 april 2011
Helma Kip, Jacob Rookmaaker; manager Regulatory Affairs, Essent
11 april 2011
Ad Littel; senior adviseur windenergie, Ministerie van I&M
11 april 2011
Peter van Vliet; voorzitter, stichting INS-net
11 april 2011
Marten van der Gaag; programmaleider klimaat IPO
12 april 2011
Medewerker van directie Energie en Duurzaamheid, Ministerie van ELI
12 april 2011
Richard van Vliet; senior beleidsmedewerker milieu en mobiliteit, VNG
9 mei 2011
Diederik Samsom; Tweede Kamerlid PvdA
39
Bijlage 5
Docenten
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur 1.
Prof. dr. ing. Geert Teisman
2.
Prof. dr. Mark van Twist
3.
Prof.dr. Marcel Thaens
4.
Frits Hermans
5.
Dr. Awee Prins
Harvard University’s Kennedy School of Government 1.
Jorrit de Jong
2.
Harry Spence
3.
Arn Howitt
4.
Linda Kaboolian
5.
Sanderijn Cels
40
