Terug naar Angola Evaluatie Innovatiepilot Angola Conexcao

Terug naar Angola Evaluatie Innovatiepilot Angola Conexcao

Stichting HIT April 2008 Auteur: Joris van Wijk Stichting HIT is een samenwerkingsverband van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de gemeenten Heerlen, Maastricht, Venlo, MKB-Limburg, de Limburgse Werkgeversvereniging (LWV) en de FNV Dit project wordt mede gefinancierd door ESF-Equal en het ministerie van Buitenlandse Zaken

2

3

Inhoudsopgave Inleiding............................................................................................................................................5 1.

Context.................................................................................................................................8

2.

Projecthistorie.......................................................................................................................9

3.

Hoe kan het beperkte aantal deelnemers worden verklaard?..............................................13

3.1 3.2 3.3 3.4

Beperkte doelgroep ............................................................................................................13 Afgenomen interesse in vrijwillige terugkeer ....................................................................14 Bereik potentiële deelnemers .............................................................................................17 Voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie .................................................19

4.

In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao bijgedragen aan duurzame reïntegratie? ...........................................................................23

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Duurzame reïntegratie .......................................................................................................23 Maatwerk ...........................................................................................................................24 Lokale vraagbaak ..............................................................................................................27 Bemiddeling naar werk .....................................................................................................28 Het opzetten van een onderneming................................................................................... 34 Aanbieden van scholing ....................................................................................................37 Hoe nu verder?.................................................................................................................. 39

5.

Overheidsbeleid ten aanzien van terugkeer ......................................................................42

5.1 5.2 5.3

Brain gain .........................................................................................................................42 Doelgroep .........................................................................................................................43 Europese samenwerking ...................................................................................................43

Litaratuurlijst .................................................................................................................................45

4

Inleiding Stichting Hersteld vertrouwen In de Toekomst (HIT) is een innovatieplatform voor migratie en arbeid. HIT ‘makelt en schakelt’ tussen bestaande organisaties met als kerndoelstelling om op basis van ervaringen in het primaire proces tot beleidsvernieuwing en aanpassingen in de praktijk te komen. Van mei 2005 tot december 2007 heeft HIT het ESF/EQUAL TerugkeerOntwikkelingsProject (TOP) uitgevoerd. TOP werd voor de helft gesubsidieerd door het ministerie van Sociale Zaken & Werkgelegenheid uit ESF/EQUAL. Equal is een transnationaal programma van de Europese Unie, gericht op het creëren van gelijke kansen en het bestrijden van discriminatie op de arbeidsmarkt. De andere helft van financiering is bijeengebracht door de grote gemeenten in Limburg en door het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers. Complementair aan de activiteiten in Nederland zijn er activiteiten gepland en uitgevoerd in landen van herkomst. Deze “buitenlandse” activiteiten zijn gefinancierd door het programma Terugkeer, Migratie & Ontwikkeling (TMO) van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Binnen het TOP-project werden innovatieve oplossingen ontwikkeld en randvoorwaarden gecreeërd om succesvolle terugkeer van ex-asielzoekers te kunnen realiseren. Het bieden van perspectief bij terugkeer en leggen van relaties tussen bestaande terugkeerprojecten en partijen stonden in het TOPproject centraal. Key players op het gebied van terugkeer werden samengebracht, terugkeerbegeleiders werden opgeleid en innovatieve terugkeerprojecten werden financieel ondersteund. Het project was gebaseerd op drie premissen: • Economische onafhankelijkheid draagt bij aan duurzame reïntegratie en (persoonlijke) ontwikkeling; • Economische zelfstandigheid in het land van terugkeer is driver om terugkeer te kunnen aanvaarden;. • Organisatorische innovatie heeft de meeste kans op succes en daarvoor is samenwerking noodzakelijk. Het leggen van relaties tussen bestaande terugkeerprojecten en partijen is essentieel. 1  Van juni tot en met december 2007 heeft HIT in het kader van het TOP-project een pilot uitgevoerd om (uitgeprocedeerde) Angolese asielzoekers te ondersteunen bij het bewerkstellingen van economische zelfredzaamheid in Angola. Met dit project - Angola Conexcao - werd getracht om op een innovatieve wijze pull-factoren in Angola te realiseren die terugkeer vanuit Nederland en reïntegratie in de Angolese maatschappij zouden vergemakkelijken. In dit kader is in Angola een kantoor opgezet om terugkerende Angolezen te ondersteunen bij duurzame reïntegratie. Het lokale steunpunt was een tijdelijk initiatief dat bij succes volledig door een lokale partner moest kunnen worden voortgezet. Succesvolle onderdelen van de formule zouden ook - in aangepaste vorm gekopieerd worden in andere terugkeerlanden. Het kantoor functioneerde als vraagbaak en regeldesk voor alle mogelijke aspecten van terugkeer; van ondernemerschap en onderwijs tot huisvesting en de beschikbaarheid van medicijnen. Er was speciale aandacht voor bemiddeling naar werk Een belangrijk onderdeel van de door HIT uitgevoerde projecten is het verspreiden van lessons learned naar direct betrokken actoren en beleidsmakers en uitvoerders in het veld. Deze rapportage dient primair dit doel. Gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan in de pilot Angola Conexcao, worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan die als input (kunnen) dienen voor uitvoering en beleid op het gebied van terugkeer. Dit rapport vormt daarmee een discussiedocument voor alle partijen die uitvoering geven aan - of zich betrokken voelen bij - terugkeer van (asiel)migranten.

1

Voor een meer uitgebreide beschrijving van de doelstellingen en werkwijze van TOP, zie: E,til (2006).

5

Onderzoeksvragen De volgende onderzoeksvragen staan in deze rapportage centraal: 1.) In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao bijgedragen aan duurzame reïntegratie? 2.) Welke aanbevelingen t.a.v. innovatie van het uitvoeren van terugkeerprojecten en/of terugkeerbeleid kunnen op basis van de ervaringen met Angola Conexcao worden gedaan? Methode Ter beantwoording van bovenstaande vragen zijn wetenschappelijke literatuur, internetbronnen en interne documenten van de projectorganisatie doorgenomen. Daarnaast zijn in Nederland en Angola interviews gehouden met Angola Conexcao medewerkers (10), stuurgroepleden (6), ‘deskundigen’2 (11), Angolese migranten in Nederland (5) en uit Nederland teruggekeerde Angolezen in Angola (30). Ter bescherming van de privacy zijn de namen van Angolese respondenten gefingeerd. Niet al deze respondenten hebben deelgenomen aan Angola Conexcao. Bewust is ook gesproken met personen die juist geen ondersteuning hebben gezocht of konden ontvangen. Verder kan worden opgemerkt dat sommige respondenten hun situatie wellicht schrijnender hebben voorgesteld dan gerechtvaardigd zou zijn. Verschillende keren spraken respondenten zichzelf - of elkaar - tegen. Het feit dat de onderzoeker als potentiële hulpverlener werd gezien, kan hierbij een rol hebben gespeeld. Representativiteit In het rapport worden verschillende aanbevelingen gedaan die zonder meer relevant zijn voor het gehele asielveld. Toch is het goed om te benadrukken dat de Angolese asielgemeenschap twee aspecifieke kenmerken kent: Economie - De Angolese economie toont extreme groeicijfers. Daardoor hebben Angolese terugkeerders in principe relatief goede kansen op de arbeidsmarkt. Vanwege het hoge prijspeil in Angola krijgen Angolese terugkeerders met hetzelfde startkapitaal echter relatief weinig ‘waar’ voor hun geld. Dit is in het bijzonder het geval voor de kosten van opleidingen en de huur van winkel- en woonruimte. Jeugdige leeftijd - Bijna de helft van de Angolese asielzoekers in Nederland heeft een AMA3-status gekregen. Daardoor hebben zij - anders dan volwassen Angolezen - in Nederland meestal enige jaren onderwijs kunnen volgen. Daardoor zijn veel Angolezen relatief goed in Nederland geïntegreerd, waardoor terugkeer moeilijk is. Sommige jongeren lijken terugkeer te verdringen, waardoor ze zichzelf niet toestaan serieus over een toekomst in Angola na te denken. Daar komt bij dat het relatief moeilijk is met AMA’s toekomstplannen op te stellen, omdat zij over het algemeen aangeven geen huisvesting en geen familie in Angola te hebben. Door de jeugdige leeftijd is ondersteuning in de vorm van het aanbieden van scholing voor Angolezen relevanter dan voor volwassen asielzoekers. Vanwege de relatief lage opleiding die de jonge Angolezen hebben genoten, is bemiddeling naar werk moeilijk. Jonge individuele migranten kunnen gemakkelijker terugkeren en reïntegreren dan migrantengezinnen met kinderen. Individuele migranten zijn flexibeler: ze kunnen grotere risico’s nemen, gemakkelijker huisvesting vinden en hoeven geen rekening te houden met eventuele schoolen taalachterstanden van hun kinderen. Alhoewel Angolese migranten niet ‘volledig’ verschillen van andere asielzoekers, maken bovenstaande kenmerken dat niet alle ervaringen die in de pilot zijn opgedaan zonder meer generaliseerbaar zijn. Het is dan ook aannemelijk dat sommige conclusies en aanbevelingen in deze rapportage niet, of in mindere mate van toepassing zijn op migrantengroepen met andere kenmerken.

2 3

Angola-experts, terugkeerexperts, vertegenwoordigers bedrijfsleven. Alleenstaande Minderjarige Asielzoeker. Ook wel Alleenstaande Minderjarige Vreemdeling (AMV).

6

Leeswijzer Hoofdstuk 1 begint met een korte schets van de politieke en organisatorische context waarin het project plaatsvond. In hoofdstuk 2 volgt een beschrijving van de projecthistorie. Hoofdstuk 3 behaldelt de vraag hoe het beperkte aantal deelnemers dat deelnam aan het project kan worden verklaard. Hoofdstuk 4 behandelt de vraag in hoeverre de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao hebben bijgedragen aan duurzame reïntegratie. Tevens worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van de uitvoering van terugkeerondersteuning. In hoofdstuk 5 worden tot slot aanbevelingen gedaan ten aanzien van beleidsvernieuwing op het gebied van terugkeer.

7

1.

Context

Politieke context Het Angola Conexcao project vond plaats binnen een complexe politieke context, waarbij de overheid niet persé tegenstrijdige, maar wel verschillende belangen nastreefde. Er is sprake van twee beleidsontwikkelingen ten aanzien van terugkeer van (uitgeprocedeerde) asielzoekers. Ten eerste is er het beleid van met name het Ministerie van Justitie dat uitgeprocedeerde asielzoekers Nederland dienen te verlaten. Terugkeer van afgewezen asielzoekers vormt het noodzakelijk sluitstuk van het vreemdelingenbeleid. Een uitgeprocedeerde asielzoeker heeft 28 dagen de tijd om Nederland te vrijwillig te verlaten. Daarna is hij illegaal geworden en kan hij worden opgepakt en uitgezet. Justitie moedigt vrijwillige terugkeer nadrukkelijk aan en voert daarnaast een beleid om illegale migranten actief op te sporen en uit te zetten. Ten tweede is er het gezichtspunt van het Ministerie van Buitenlandse zaken waarbij terugkeer en ontwikkeling twee nauw aan elkaar verwante thema’s zijn. In de nota “Ontwikkeling en Migratie” (Min. BuZa 2004:63) staat opgenomen dat terugkerende migranten een belangrijke positieve rol kunnen spelen in de ontwikkeling van het land van herkomst. Brain drain zou kunnen worden omgezet in brain gain op het moment dat migranten na een periode in Europa te hebben gewoond terugkeren naar hun eigen land. Pardonregeling De nieuw gekozen Tweede Kamer besloot op 30 november 2006 de uitzetting van uitgeprocedeerde asielzoekers tijdelijk stop te zetten. Hierop werkte het kabinet een voorstel uit voor een pardonregeling. Eind mei 2007 werd duidelijk dat asielzoekers die vóór 1 april 2001 asiel hadden aangevraagd in aanmerking zouden komen voor regularisatie. In de daaropvolgende maanden kregen diegenen die niet onder de pardonregeling vielen schriftelijk bericht dat hun leefgeld zou worden stopgezet. Zij hadden geen recht meer op COA-opvang en dienden Nederland te verlaten. Het Angola Conexcao project startte juist op het moment dat uitvoering werd gegeven aan de pardonregeling. Overige organisaties Behalve Angola Conexcao waren tijdens de projectperiode ook andere ‘spelers’ actief met het begeleiden van terugkeer van Angolezen. De Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) is bij de vrijwillige terugkeer van een zeer groot aantal Angolezen betrokken doordat zij vliegtickets vergoed. Daarnaast biedt IOM ook andere diensten aan waaronder bemiddeling bij het verkrijgen van een reisdocument, beantwoording van vragen over het land van herkomst en verlenen van medische assistentie.4 Stichting Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers Humanitas (SAMAH) verzorgt samen met Maatwerk bij Terugkeer (Cordaid) het project ‘Beyond Borders’. 5 In dit project worden terugkeerders onder andere door middel van het opstellen van ondernemingsplannen ondersteund bij reïntegratie in het land van herkomst. De organisatie Bons Negocios faciliteert terugkeerders bij het opstellen van een ondernemingsplan. Toekomst in Perspectief (TIP) 6 biedt uitgeprocedeerde asielzoekers uit de regio’s Tilburg, Leiden en Friesland assistentie bij terugkeer. Daarnaast zijn er nog talrijke kerkelijke, gemeentelijke- of privé initiatieven om individuele Angolese terugkeerders te ondersteunen.7

4

Zie: Zie: 6 Zie: 7 Zie bijvoorbeeld ‘De Slinger’ of Writsch 5

8

2.

Projecthistorie

In de evaluatie van het TOP-project uit 2006 (E,til 2006) werd onder andere aanbevolen om de ondersteuning en monitoring van ondersteuning in terugkeerlanden te versterken. Het TOP-project ondersteunde in principe de terugkeer naar elk land, maar had als speerpunt de landen Afghanistan, Angola en voormalig Joegoslavië aangewezen. Het was de bedoeling dat naar deze landen niet alleen op individueel niveau ondersteuning werd geboden, maar ook door middel van het systematisch verzamelen van landeninformatie, het leggen van contracten en het aangaan van overeenkomsten met partijen in de landen van herkomst. Met de Angola Conexcao pilot werd aan de aanbeveling om betere terugkeervoorwaarden in het land van herkomst te scheppen uitvoering gegeven. Omdat ervaring tijdens het TOP-project in de periode mei 2005 tot mei 2006 had geleerd dat de meeste deelnemers afkomstig waren uit Angola, kwam de focus van de eerste pilot al snel op dit land te liggen. Deze keuze werd versterkt doordat de grootste groep terugkeerders via IOM uit Angolezen bestond. Naar aanleiding van de Angola pilot zou op basis van de opgedane ervaringen gestart worden aan projecten in de andere landen. Studiereis Als start van het project kan de door HIT georganiseerde studiereis naar Angola (1-8 april 2007) gezien worden. In het kader van de wens om strategische en operationele keyplayers samen te brengen, is een groot aantal organisaties uitgenodigd hieraan deel te nemen. Vertegenwoordigers van COA, IOM, Vluchtelingenwerk, Wereldwijd, NIDOS, HIT en MKB Zuid Nederland onderzochten tijdens deze reis welke concrete mogelijkheden er voor terugkerende Angolezen waren om duurzaam economisch in eigen land te reïntegreren. Een centrale vraag was hoe Nederlandse ketenpartners beter aansluiting zouden kunnen vinden bij de Angolese realiteit. Tijdens de reis werd geregeld gesproken met personen die reeds uit Nederland waren teruggekeerd. Naar aanleiding van de studiereis is een positief beeld ontstaan van de economische groei in Angola en de rol die terugkeerders in de Angolese economie zouden kunnen spelen. Nederlandse bedrijven en de ambassade spraken over een ‘land vol mogelijkheden’. Zowel een door een Nederlander geleide onderneming als de ambassade hadden al terugkeerders in dienst. Beide werkgevers toonden zich tevreden en gaven aan graag weer terugkeerders in dienst te nemen. Naar aanleiding van de reis zijn onder andere de volgende conclusies getrokken: - Het zou goed zijn als van iedere asielzoeker een assessment wordt opgesteld waarin de capaciteiten, kwaliteiten, affiniteiten en ervaringen met onderwijs en arbeid worden opgenomen; - Aantoonbare kwalificaties van terugkeerders (certificaten/diploma’s) zouden moeten worden vertaald in het Portugees; - Het is van belang zo vroeg mogelijk met begeleiding vanuit het Angolese perspectief te beginnen. Er dient actuele informatie over Angola beschikbaar te zijn; - Het is van belang een lokale Angolese partner te vinden die de volgende taken op zich kan nemen: o Netwerken met organisaties die ondersteuning kunnen bieden aan terugkeerders: NGO’s, overheid, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen; o Counselling bij: het herstellen van het sociale netwerk, het zoeken van aansluiting bij onderwijs, toeleiden naar werk en het verlenen van ‘eerste hulp bij reïntegratie’, zoals het vinden van huisvesting. Opzet kantoor Na de reis is alles heel snel gegaan. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken en COA kenden een extra subsidie toe om een pilot in Angola te beginnen. De Nederlandse ambassade in Angola gaf aan te willen functioneren als een liaison tussen het pilotproject en het Nederlandse bedrijfsleven in Angola. Een lokale partnerorganisatie in Angola werd gevonden in de Angolese zelfhulporganisatie voor terugkeerders uit Nederland AJARP. Er werd kantoorruimte in Angola gezocht van waaruit terugkeerassistentie zou kunnen worden gegeven. Als ‘target’ werd gesteld om in de periode juni tot

9

en met december 2007 dertig Angolezen te ondersteunen bij duurzame reïntegratie in Angola. Terugkeerbegeleiders van COA, Vluchtelingenwerk, IOM, gemeenten en noodopvangorganisaties werden op de hoogte gebracht dat er een ondersteuningskantoor in Angola werd opgezet. Structuur: HIT (coördinatie) Nederlanderse partners: Terugkeerbegeleiders van: - COA - Vluchtelingewerk - NIDOS - Cordaid - Wereldwijd

Lokale partner: 

AJARP

Reïntegratie d.m.v. 

- werk / stage - starten onderneming - scholing

Werkzaamheden in Nederland Per terugkeerder was een budget van 2.500 euro gereserveerd dat kon worden besteed aan opleiding, investering in een eigen onderneming of als subsidie om naar werk bemiddeld te worden. In Nederland werden procedures ontworpen voor het opstellen van toekomstplannen. In een toekomstplan werd opgenomen wat een terugkeerder eenmaal in het land van herkomst zou gaan doen en waar het beschikbare budget aan zou worden besteed. Terugkeerbegeleiders in Nederland kregen middels gestandaardiseerde methodieken ondersteuning bij het opstellen van Nederlands- en Portugeestalige CV’s. Certificaten en diploma’s konden worden vertaald en erkend zodat deze bruikbaar zouden zijn voor de Angolese arbeidsmarkt. Terugkeerders kregen vanaf september 2007 het aanbod om bij een professioneel bureau een assessment te doorlopen. Dit zou moeten resulteren in een verslag dat aan toekomstige werkgevers overhandigd zou kunnen worden. Doelgroep Toen het project aanving verbleven er 850 Angolezen in de centrale opvang. Er werd geschat dat nog eens 1.150 Angolezen op andere locaties in Nederland verbleven. Door de projectorganisatie werd geschat dat in de periode juni tot en met december 2007 ongeveer 1.000 Angolezen bericht zouden ontvangen uitgeprocedeerd te zijn. Slechts legaal verblijvende asielzoekers of asielzoekers die binnen een maand8 na kennisgeving te zijn uitgeprocedeerd aangaven mee te willen werken aan terugkeer, konden gebruik maken van de door Angola Conexcao aangeboden producten en diensten. Angola Conexcao bijeenkomst Op 5 juli 2007 vond in Utrecht een bijeenkomst plaats waar ongeveer vijftig Angolezen en dertig terugkeerbegeleiders werden geïnformeerd over verschillende terugkeerprojecten. Er werden workshops gegeven door vertegenwoordigers van HIT, SAMAH, Wereldwijd, Bons Negocios, Business in Development (BID) en St. Jonge Angolezen Nederland (JAN). Terugkeerbegeleiders toonden zich op die dag over het algemeen tevreden. Wel werd benadrukt dat voorafgaand en op de dag zelf niet voldoende duidelijk was dat binnen het Angola Conexcao project geen ondersteuning aan illegalen kon worden gegeven. Angolese bezoekers gaven aan het positief te waarderen dat alle ondersteunende partijen op één locatie bijeen waren. Wel was er kritiek dat op de dag een te positieve voorstelling van zaken over de situatie in Angola werd gegeven. Tevens benadrukten zij dat ze met name bij het vinden van werk ondersteuning hoopten te krijgen. Naar aanleiding van de bijeenkomst is de focus in Angola Conexcao nog sterker dan voorheen gelegd op het bemiddelen naar werk.

8

De termijn van een maand vloeide rechtstreeks voort uit het overheidsbeleid dat uitgeprocedeerden binnen 28 dagen Nederland dienen te verlaten. Doen zij dit niet, dan worden zij illegaal.

10

Breuk AJARP In juni was een projectmedewerker van HIT naar Angola afgereisd om AJARP te ondersteunen bij het opzetten van het kantoor en het vormgeven van de administratie- en verantwoordingsstructuur. Een tweede projectmedewerker volgde enige weken later. In diezelfde periode werd duidelijk dat de medewerkers van HIT en de vertegenwoordiger van AJARP door sterke meningsverschillen niet tot een optimale samenwerking konden komen. Synergie tussen HIT en AJARP is daardoor niet tot stand gekomen. Vier elementen speelden hierbij een rol: 1.) ‘Doelgroepdiscussie’ - AJARP wenste opvang en begeleiding aan alle uit Nederland teruggekeerde Angolezen. HIT kon op basis van de door de donoren gestelde eisen echter geen structurele en financiële ondersteuning bieden aan personen die eerder dan juni 2007 waren teruggekeerd. Datzelfde gold voor ex-asielzoekers die langer dan één maand illegaal in Nederland hadden gewoond en zich in Nederland niet bij HIT hadden aangemeld. AJARP gaf aan een afbakening van doelgroepen niet te kunnen en willen maken. 2.) ‘Verantwoordingdiscussie’ - Er bestond tussen HIT en AJARP onvoldoende overeenstemming over de wijze van verwantwoording en verslaglegging. Tevens werd gewezen op een gebrekkige onderlinge communicatie. 3.) ‘Statusdiscussie’ - De status van het kantoor was niet helder. Was het een ‘HIT-kantoor’ dat diensten van AJARP inkocht, of was het een ‘AJARP-kantoor’ dat een steuntje in de rug kreeg van HIT-medewerkers? Er ontstond onduidelijkheid welke organisatie leidend was bij het nemen van beslissingen. Deze onduidelijkheid heeft impliciet een negatieve invloed gehad op de relatie. 4.) ‘Persoonlijke wrevel’ - De verschillen van inzicht die aanvankelijk op professioneel niveau bestonden sneden steeds dieper in de persoonlijke relaties, waardoor de vertrouwensrelatie die aanvankelijk bestond aan kracht verloor. Een en ander leidde ertoe dat eind juli werd besloten de samenwerking tussen HIT en AJARP op te zeggen. Vanaf dat moment waren zowel AJARP, als HIT in Angola actief met het begeleiden en bemiddelen naar werk van terugkeerders. Werkzaamheden kantoor Per juli 2007 waren in Angola twee terugkeerders aangetrokken om samen met de Nederlandse medewerkers het kantoor te bemensen. Begin september verlieten de Nederlandse projectmedewerkers Angola. Vanaf dat moment waren de twee Angolese medewerkers - op ad-hoc basis aangestuurd door een Duitse ontwikkelingswerkster - verantwoordelijk voor het kantoor. Op dat tijdstip was een groot aantal vacatures beschikbaar op een breed terrein: van ICT-ers, administratieve krachten, gezondheidsvoorlichters, koks, bakkers, chauffeurs, bewakers en technici. Er was goed contact met tien bedrijven, waarvan vier Nederlandse. Tevens waren er contacten met opleidingsinstituten waar terugkeerders cursussen konden volgen. Het aantal aangeboden vacatures overtrof in deze periode ruimschoots het aantal onder de doelgroep vallende Angolezen dat interesse toonde om via Angola Conexcao terug te keren. Het kantoor in Angola functioneerde in principe als vraagbaak en regeldesk op alle mogelijke terreinen die met terugkeer te maken hadden. Er werd contact gezocht met (vooral Nederlands) bedrijfsleven om terugkeerders naar werk te bemiddelen. Vacatures uit de grootste krant Jornal de Angola werden gescand en op een internetpagina geplaatst zodat potentiële terugkeerders deze vanuit Nederland konden raadplegen. Op iedere binnenkomende vraag - van het starten van een onderneming, onderwijs- en huisvestingmogelijkheden of de beschikbaarheid van medicijnen - werd een antwoord gezocht. Tevens werden convenanten afgesloten met onderwijsinstellingen waar terugkeerders een opleiding zouden kunnen volgen. Bijstelling plannen Het aantal deelnemers aan Angola Conexcao bleef achter bij de verwachtingen. Nadat eind augustus een mid-term review was opgesteld, werd besloten het ‘product’ werk sterker te profileren door terugkeerders een baangarantie aan te bieden. Terugkeerders kregen een baangarantie aangeboden met

11

een gegarandeerd salaris van 500 USD. Bedrijven die bereid waren te investeren in coaching en begeleiding van terugkeerders, konden een loonkostensubsidie krijgen. Resultaten december 2007 De ‘target’ om dertig terugkeerders te ondersteunen was in december 2007 niet gehaald. Alhoewel het kantoor tientallen praktische vragen van potentieel geïnteresseerde terugkeerders heeft beantwoord en terugkeerbegeleiders met tientallen potentieel geïnteresseerde terugkeerders hebben gesproken,9 is het aantal via HIT begeleide terugkeerders blijven steken op zes personen. Daarvan zijn drie personen bij het opzetten van een onderneming begeleid: - Een jongeman heeft een ‘cantina’ geopend waar hij (fris)drank en snacks verkoopt. - Een echtpaar heeft een onderneming in de plaats Lubango opgezet waarbij de verkoop van softijs wordt gecombineerd met het aanbieden van kopieerfaciliteiten.10 Drie personen zijn naar werk, stage of scholing bemiddeld: - Een jonge vrouw kon via bemiddeling van Angola Conexcao een sollicitatiegesprek krijgen bij een groot cateringbedrijf. Ze werd afgewezen. Daarna heeft ze op kosten van Angola Conexcao twee korte cursussen gevolgd. In januari is ze er zelfstandig in geslaagd een baan bij een Angolese bank te vinden. - Een jonge vrouw heeft via bemiddeling en subsidiëring een werkstage van drie maanden bij een NGO kunnen lopen. - Een jonge vrouw is via bemiddeling als administratief medewerkster bij een Nederlandse bouwonderneming komen te werken. Ongeveer twintig personen die geen formele aansluiting bij het project hadden, hebben zich tijdens de projectduur ‘spontaan’ bij het kantoor in Angola gemeld. Omdat deze personen niet onder de doelgroep vielen en zich niet in Nederland hadden gemeld, konden zij geen gebruik maken van gesubsidieerde ondersteuning. De medewerkers van Angola Conexcao hebben hen wel van adviezen voorzien en getracht om hen naar werk te bemiddelen. Eind dec7ember 2007 waren twaalf in Nederland verblijvende Angolezen in overleg met Angola Conexcao over de mogelijkheden om terug te keren. De kans dat zij daadwerkelijk op korte termijn zouden terugkeren, werd vanwege hun lage motivatie door medewerkers van Angola Conexcao als klein ingeschat. Alhoewel het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het najaar van 2007 een budgetneutrale verlenging van zes maanden heeft verleend, is door de projectleiding besloten het kantoor per 31 december te sluiten. Er werd in onvoldoende mate gebruik gemaakt van de dienstverlening en de vooruitzichten dat dit op korte termijn zou toenemen waren niet aanwezig.

9

Een specifieke registratie van het aantal vragen en potentieel geïnteresseerde terugkeerders is niet bijgehouden. Omdat het opgegeven telefoonnummer op een gegeven moment niet meer functioneerde, is geen monitorbezoek aan deze persoon afgelegd. 10

12

3.

Hoe kan het beperkte aantal deelnemers worden verklaard?

De volgende factoren kunnen een verklaring bieden voor het beperkte aantal deelnemers aan Angola Conexcao: - Slechts een beperkte doelgroep kon deelnemen aan het project; - Gedurende de projectduur toonde de Angolese gemeenschap in Nederland weinig interesse in vrijwillige terugkeer; - Het bereik om potentiële deelnemers te informeren is overschat; - Problemen op het vlak van voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie. 3.1

Beperkte doelgroep

Slechts legaal verblijvende Angolezen of uitgeprocedeerde Angolezen die binnen een maand aangaven mee te willen werken aan terugkeer, konden gebruik maken van de door Angola Conexcao aangeboden producten en diensten. De beperking van de doelgroep is een van de meest voorname redenen geweest van het lage aantal deelnemers. Ervaring heeft geleerd dat asielzoekers tijdens hun asielprocedure dikwijls niet of nauwelijks serieus over terugkeer nadenken. Zolang men nog verblijfspapieren heeft, wordt terugkeren vaak nog niet als optie gezien. Als dan het bericht komt dat men uitgeprocedeerd is, begint een periode van ‘rouwverwerking’ waarin nog niet direct actieve stappen om terug te keren worden ondernomen. Andere opties zoals leven in de illegaliteit of doormigreren naar een ander land worden overwogen. Ondertussen verstrijken 28 dagen en raakt men illegaal. Schematisch kan dit proces als volgt worden weergegeven:

De doelgroep wachtte over het algemeen tot het moment dat zij daadwerkelijk illegaal werd met het besluit om terug te keren. Op dat moment was deelname aan het project vaak niet meer mogelijk. Personen die zich wel op tijd meldden, deden dit vaak pas als de datum van terugkeer al vaststond. Daardoor was de voorbereidingstijd in Nederland over het algemeen zeer kort, waardoor bij de voorbereiding weinig meerwaarde kon worden geleverd. Conclusie: Het feit dat eenmaal illegaal geworden ex-asielzoekers niet in aanmerking kwamen voor deelname aan Angola Conexcao biedt een voorname verklaring voor het lage aantal deelnemers. Aanbeveling: Verbreed de doelgroep die in aanmerking komt voor terugkeerondersteuning met illegaal geworden ex asielzoekers.

13

3.2

Afgenomen interesse in vrijwillige terugkeer

Er is het afgelopen jaar een terugval waar te nemen van het aantal via IOM terugkerende Angolezen. In 2004 t/m 2006 keerden maandelijks nog gemiddeld 35 Angolezen vanuit Nederland via IOM terug, in de tweede helft van 2007 was dat teruggelopen tot gemiddeld 13 personen per maand.11 Van juni tot en met december keerden in totaal 75 Angolezen vanuit Nederland via IOM terug. Dit waren zowel illegalen als legalen. Het aantal terugkeerders dat tijdens de projectperiode in aanmerking kwam om deel te kunnen nemen aan Angola Conexcao, was dus aanzienlijk geringer dan deze 75 personen. Gedurende de projectperiode bestond onder de in Nederland verblijvende Angolezen kortom weinig interesse voor vrijwillige terugkeer. Van de naar schatting 1.000 Angolezen die in de tweede helft uitgeprocedeerd raakte, is slechts een fractie gedurende deze periode vrijwillig teruggekeerd. De pullfactor die vanuit het project uitging, was blijkbaar niet zodanig dat dit veel personen over de streep trok om hier gebruik van te maken. Dit roept de vraag op of met Angola Conexcao wel het type ondersteuning werd geboden waar vraag naar was. Feedback Zonder feedback van de doelgroep in te winnen, loopt een organisatie het risico dat zij producten of diensten aanbiedt waar de doelgroep eigenlijk helemaal geen behoefte aan heeft (Easterly, 2006). De projectorganisatie heeft in dit verband de doelgroep geraadpleegd. Tijdens de studiereis in Angola zijn verschillende Angolezen die reeds waren teruggekeerd om hun mening gevraagd hoe terugkeer het best gefaciliteerd zou kunnen worden. Hetzelfde is gedaan op de bijenkomst in Utrecht waar tientallen nog in Nederland verblijvende Angolezen aanwezig waren. Het aanbod van Angola Conexcao sloot in principe aan bij de wensen die de doelgroep uitte: bemiddeling naar werk, de mogelijkheid om een opleiding te volgen, of assistentie te krijgen bij het opzetten van een onderneming. En tóch keerden maar een beperkt aantal Angolezen terug. Waarom? Een casusbeschrijving van Tiro kan enkele eerste verklaringen bieden:

11

<www.iom-nederland.nl>

14

Tiro Tiro woont zeven jaar in Nederland. Hij heeft na april 2001 asiel aangevraagd en valt zodoende niet onder de pardonregeling. Omdat hij geen AMA-status heeft gekregen, heeft hij formeel nooit onderwijs mogen volgen. Toch heeft hij via via kunnen regelen dat hij een Nederlandse taalcursus kon krijgen. Door de persoonlijke inzet van een schooldirecteur heeft hij een opleiding tot automonteur kunnen volgen. Deze opleiding rondde hij in 2005 af. Vanaf dat moment heeft hij volgens eigen zeggen “niets gedaan en gewacht.” De dag voordat hij in het kader van dit rapport werd gesproken, is hem te verstaan gegeven dat hij het land binnen 28 dagen zou moeten verlaten. Tiro viel onder de doelgroep die gebruik kon maken van de pilot. Gevraagd naar waar mensen als hij behoefte aan zouden hebben, zegt hij “opleiding of werk”. Geld geven heeft volgens hem geen zin: “Dat raakt weer snel op. Angola is duur, je moet het geld gaan uitgeven als je terugkomt. Het is niets blijvends. We willen werk of een opleiding. Er moet iets zijn als je terugkomt. Je moet ergens mee kunnen beginnen. ‘Nao da pesca, ensina pescar’, zeggen we in Angola. ‘Geef geen vis, maar leer te vissen’. Een opleiding is voor altijd.” Gevraagd of met Conexcao in Angola niet eigenlijk een type project is opgezet is waar hij en veel Angolezen in Nederland behoefte aan zeggen te hebben, glimlacht hij. Hij antwoord bevestigend. Toch snapt hij wel dat Angolezen niet op grote schaal gebruik hebben gemaakt van het project. Alhoewel hij net te horen heeft gekregen dat hij het land moet verlaten, wacht hij voorlopig nog af, zoals zoveel van zijn uitgeprocedeerde landgenoten ook nog afwachten. “Ik woon nu nog met mijn broer in het AZC. We wachten af tot het leefgeld wordt stopgezet.....Ik weet niet wat dan....Je staat tussen twee werelden. Ik heb mijn leven en mijn vrienden hier en er is het leven daar, waarvan ik niet weet hoe het is. Als ik naar Angola ga is er veel onzekerheid.....Mensen zoeken een veilig gevoel en daar kan alles gebeuren, je weet het gewoon niet....Ze zitten gevangen in de situatie. Ze hebben nog hoop. Ze hopen op iets, ik weet niet wat..... Ik hoop ook nog....ik weet niet waarop.” Zolang deze vage vorm van hoop er is, onderneemt Tiro niet actief stappen. Gevraagd wat hij zou doen als hem nu een baan bij een autogarage in Angola zou worden aangeboden, waarbij hij zes maanden gegarandeerd zou zijn van een salaris van 500 USD per maand, antwoordde hij: “Ik weet het niet....ik kan dat nu niet zeggen … Het leven is nu, de toekomst is vandaag….” Twee maanden na dit gesprek is Tiro door de vreemdelingpolitie opgepakt. Volgens het laatste nieuws verblijft hij in afwachting van uitzetting in detentie.

De doelgroep wachtte over het algemeen net als Tiro te lang met serieus nadenken en het actief vormgeven van een toekomst in Angola. De pilot leert dat terugkeer een eigen dynamiek kent en zich niet gemakkelijk laat managen. Terugkeer van ex-asielzoekers kenmerkt zich door een complex van factoren waar de Nederlandse overheid, noch terugkeerondersteunende organisaties beslissende invloed op kunnen uitoefenen. Onder andere de volgende factoren kunnen een verklaring bieden waarom uitgeprocedeerde asielzoekers niet- of traag terugkeren. Passiviteit Tiro lijkt een prototypisch voorbeeld van de murwgeslagen, apathische uitgeprocedeerde asielzoeker waar verschillende terugkeerbegeleiders over spraken. Zijn gedachten zijn een potpourri van frustratie, teleurstelling en moedeloosheid. Hij lijkt meer bezig te zijn met het verleden dan met de toekomst. Zijn casus is illustratief voor de kenmerkende passieve attitude die terug te vinden is bij de gehele groep in Nederland verblijvende Angolezen. Tiro wist al in juni 2007 dat hij naar alle waarschijnlijkheid niet onder de pardonregeling zou vallen. Toch wachtte hij passief af totdat hij in januari definitief te horen kreeg dat zijn procedure werd stopgezet.

15

Geruchten en hoop Tiro’s casus is illustratief voor nog een ander kenmerk van (Angolese) asielzoekers in Nederland. Hij geeft aan dat het aanbod van Angola Conexcao in principe zou aansluiten bij datgene wat hij van een terugkeerondersteunende organisatie zou hopen en verlangen. Toch zou hij er geen gebruik van hebben gemaakt, omdat hij hoop heeft. Waarop? Op iets waarvan hij zelf ook niet goed weet wat het is. In het IOM-rapport Reaching out to the Unknown (2008) wordt aangegeven dat de combinatie van geruchten en hoop veel uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen ervan weerhoudt om terug te keren. Positieve berichten van bevriende Angolezen die in andere Europese landen wonen, veroorzaken twijfel en daarmee vertraging. Een in Nederland verblijvende Angolees: “Ik heb een vriend in Engeland die zegt dat ik daarheen moet. Een ander zit in Frankrijk, hij zegt dat ik daar altijd een huis heb, ik ken een Colombiaan in Spanje en via mijn tante in Portugal kan ik misschien regelen dat ik Portugees wordt. Ook wacht ik nog op een bericht van de Amerikaanse Greencard Lottery.”

Alhoewel regering of parlement hier nimmer over hebben gesproken, zoemt het binnen de migrantengemeenschap rond dat als je maar lang genoeg zou blijven, er vast nog wel een keer een pardon zou komen: “Nederland verandert toch steeds van mening.” Zo waren er Angolese respondenten die hadden gehoord dat er nog een speciale pardonregeling voor ex-AMA’s in het verschiet zou liggen. Uitvoering pardonregeling Behalve hoop op een nieuwe pardonregeling, speelde de eigenlijk pardonregeling ook een rol bij het uitstellen van terugkeer. Nadat in juni duidelijkheid zou bestaan wie er al dan niet onder de pardonregeling zou vallen, werd door de projectleiding verwacht dat uitgeprocedeerde Angolezen kort daarna tot terugkeer zouden overgaan. Angola Conexcao startte daarom juist op dat moment. In de praktijk bleek de pardonregeling echter eerder tot vertraging dan versnelling te leiden. Lange tijd bleef er twijfel bestaan wat er nu uiteindelijk écht in de brief zou staan die men van de IND zou krijgen. Bij veel Angolese asielzoekers ontbreekt kennis en inzicht in hun procedure. De asielprocedure beschouwen ze niet zelden als één grote loterij waarbij geluk en toeval bepalend zijn of men mag blijven of niet (Van Wijk 2007). Zo lang er geen bericht was ontvangen waarin zwart op wit stond dat men niet onder de pardonregeling zou vallen, wachtten veel Angolezen - net als Tiro - af. Opvangprojecten Op verschillende plaatsen in Nederland zijn organisaties actief bij het ondersteunen van uitgeprocedeerde asielzoekers. Binnen het Utrechtse project ‘Perspectief’ worden ex-AMA’s bijvoorbeeld begeleid om de juridische mogelijkheden voor een verblijfsvergunning te onderzoeken. Het doel van het steunpunt is nadrukkelijk zo geformuleerd dat het illegaliteit probeert te voorkomen. Als geconcludeerd wordt dat een cliënt nauwelijks mogelijkheden op verblijf heeft, wordt terugkeer bespreekbaar gemaakt. Zolang dergelijke vormen van assistentie beschikbaar zijn, vermindert dit de push om Nederland te verlaten. Sterke binding Nederlandse maatschappij Volwassen Angolezen hebben meestal al in 2003, 2004 en 2005 bericht gekregen dat zij waren uitgeprocedeerd. Zij zijn in die periode teruggekeerd of doorgemigreerd naar andere Europese landen. Asielzoekers onder de achttien jaar konden langer in Nederland blijven, omdat hun tijdelijke status tot hun achttiende jaar steeds werd verlengd. Vooral deze groep jonge Angolezen verbleef in 2007 dus nog in Nederland. Vergeleken met de volwassen Angolezen zijn zij vaak veel beter in de Nederlandse maatschappij geïntegreerd. Ze zijn in Nederland volwassen geworden en spreken goed Nederlands. Ze hebben onderwijs kunnen volgen, ze hebben Nederlandse vriendjes of vriendinnetjes en niet zelden Nederlandse pleegouders. De beslissing om terug te keren is voor deze groep daardoor moeilijker dan voor volwassenen. Geen toekomst in Angola Verschillende respondenten waren duidelijk: sommige Angolese asielzoekers die nu nog in Nederland wonen, zien terugkeer naar Angola gewoonweg niet als een optie. Zij hebben bijvoorbeeld hun huis in

16

Angola verkocht om de reis naar Nederland te bekostigen, of ze hebben relationele of politieke problemen in Angola. Zij blijven nog liever illegaal in Nederland dan terug te keren naar Angola. Samenvattend kan gesteld worden dat er behalve push-factoren om uit Nederland te vertrekken, of pull-factoren om naar het herkomstland terug te keren, ook zogenaamde ‘stay’- en ‘deter’-factoren zijn die kunnen bepalen waarom iemand niet terug wenst te keren. 12 Dit zijn factoren waardoor uitgeprocedeerde Angolezen in Nederland willen blijven en waarom ze juist niet willen terugkeren naar Angola. Op basis van gesprekken met Angolezen wordt hieronder een selectie gepresenteerd van de variëteit aan factoren die voor een uitgeprocedeerde Angolees een rol kunnen spelen bij de beslissing om al dan niet terug te keren. Daarbij valt op dat terugkeerondersteuning slechts één van de vele factoren is.

Nederland

Angola

Push factoren -Afgewezen asielverzoek -Geen toekomstperspectief -Geen regularisatie via pardon -Angst voor detentie

Pull factoren -Moeder verzoekt om terugkeer -Vader zegt een baan te kunnen regelen -Groeiende economie -Terugkeerorganisatie biedt ondersteuning

‘Stay’ factoren -Nederlandse vriendin -Geld terugkrijgen van schuldenaar in Nederland -Goede verdiensten met zwart werk -Positieve berichten van vrienden uit andere Europese landen - Sociaal netwerk in Nederland -Hoop op nieuw pardon -Opvangprojecten -Apathie

‘Deter’ factoren -Weer bij ouders moeten wonen -Oude vrienden onder ogen komen die studie afgerond hebben -Opnieuw naar school -Corruptie -Lage lonen

Conclusie: Vergeleken met voorgaande perioden vond tijdens de projectduur een sterke terugval plaats van het aantal vrijwillig terugkerende Angolezen. Een variëteit aan met name stay-factoren kan deze vermindering verklaren.

3.3

Bereik potentiële deelnemers

Het is aannemelijk dat de toch al beperkte doelgroep niet optimaal is geïnformeerd over het bestaan van Angola Conexcao. Er werd vanuit gegaan dat alle Angolese asielzoekers die vanaf juni 2007 de aanzegging kregen om Nederland te verlaten, op de hoogte zouden zijn van de door Angola Conexcao aangeboden diensten en producten. Als alle terugkeerbegeleiders van de Nederlandse partners het project bij hen onder de aandacht zouden brengen, dan zou immers in principe iedere uitgeprocedeerde Angolees met het project bekend moeten zijn. De bereikbaarheid van doelgroep is echter overschat. Terugkeerbegeleiders Alhoewel bij de communicatie van het project is getracht ‘landelijke dekking’ te bereiken, is het onwaarschijnlijk dat het project al vanaf juni bij alle terugkeerbegeleiders in Nederland bekend was. In de zuidelijke regio, waar HIT met het TOP-project al langer actief was bij ondersteuning van 12

In de IOM rapportage ‘Reaching out to the Unknown’ (2008) staan deze begrippen en het zogenaamde pushpull, stay- and deter-model uitgebreider beschreven.

17

terugkeerders, was het project waarschijnlijk goed bekend. Door de korte aanlooptijd is het echter niet aannemelijk dat het project op korte termijn was doorgedrongen tot in de ‘haarvaten’ van partnerorganisaties in andere regio’s. Het bereiken van vrijwilligers van Vluchtelingenwerk in Groningen tot COA casemanagers in Zeeland vereist een investering in tijd. Ongelukkigerwijs is de meeste informatie over de pilot tijdens de zomervakantie verspreid. Daardoor is de informatie bij veel terugkeerbegeleiders mogelijk niet voldoende onder de aandacht gekomen. Bovendien waren er ook initiatieven van terugkeerondersteuning beschikbaar via andere organisaties zoals het eerder aangehaalde Beyond Borders- en TIP-project. Alhoewel de verschillende organisaties nastreefden om tot integratie van activiteiten te komen, is dit in de praktijk niet voldoende gebeurd.13 De facto beslisten individuele terugkeerbegeleiders daarom vaak in overleg met de terugkeerder om met een bepaalde organisatie een traject in te gaan. Niet alle terugkeerbegeleiders die op de hoogte waren van Angola Conexcao verwezen daarom automatisch naar het project. Tevens zijn er aanwijzingen dat terugkeerbegeleiders binnenkomende informatie over Angola Conexcao niet altijd goed hebben geïnterpreteerd. Eerder is aangegeven dat terugkeerders zich soms spontaan bij het kantoor in Angola meldden. In sommige gevallen gaven zij aan dat hun terugkeerbegeleider had verteld dat zij zich op het kantoor konden melden als ze op zoek waren naar werk. Kennelijk is de boodschap dat terugkeerders voorafgaand aan terugkeer in Nederland een toekomstplan moesten opstellen door de betrokken terugkeerbegeleiders niet goed begrepen. Potentiële terugkeerders Zelfs als terugkeerbegeleiders wel (goed) op de hoogte waren én van de ondersteuning van Angola Conexcao gebruik willen maken, dan nog moet ook een terugkeerder hiervoor openstaan. Voor sommige terugkeerders was zelfoverschatting een reden om in Nederland niet actief naar terugkeerondersteuning op zoek te gaan. Sommige in Angola gesproken terugkeerders zeiden er in Nederland vanuit te zijn gegaan dat ze wel werk konden vinden: “Ik heb in Nederland gestudeerd, ik ben straks in mijn eigen land en de economie is goed.” Belmiro en zijn twee broers waren nog legaal toen zij in december terugkeerden. Zij zouden in principe dus in aanmerking zijn gekomen om ondersteund te worden via Angola Conexcao. In Nederland hadden zij echter niet aangegeven behoefte te hebben aan extra ondersteuning: “We wisten dat we in de loop van komend jaar bericht zouden krijgen dat we niet zouden kunnen blijven. En we hadden al zo lang gewacht…. We dachten, dan gaan we gewoon. Je raakt een beetje in paniek, we wilden zo snel mogelijk terug. School in Angola zou in februari beginnen…. We hebben eigenlijk niet echt veel nagedacht over wat er gebeuren zou als we terug zouden zijn. Je hoort wel verhalen van anderen die terug zijn gegaan dat het wel goed kan gaan als je teruggaat. Je denkt, ik ben wel slim… Een hele goede vriend die was teruggegaan zei dat er heel veel mogelijkheden waren. Maar nu we hier zijn, blijkt dat hij zelf niet eens werk heeft! (…) Ook begeleiders van NIDOS zeiden dat het wel goed zou zijn. Ze hebben wel eens iets gezegd van organisaties die kunnen helpen, maar dat hoefde van ons helemaal niet. Daar heb ik nooit echt naar geluisterd, je wil gewoon weg. HIT of Angola Conexcao ken ik niet.”

Deze houding kan mede verklaard worden door de wantrouwende houding die de afgelopen jaren binnen de Angolese gemeenschap ten aanzien van terugkeerondersteunende projecten is ontstaan. Verhalen van vrienden die zijn teruggekeerd via terugkeerprojecten waren niet altijd even positief. Goederen die zouden worden opgestuurd kwamen niet aan of bleken moeilijk uit de haven te krijgen. Gedane beloften zouden niet altijd worden nagekomen. Dat soort negatieve verhalen hoorden ze niet van terugkeerbegeleiders. Sommigen hadden het idee dat geen objectieve informatie, maar een selectief rooskleurig beeld over het land van herkomst en ondersteuningsprojecten werd verstrekt. Eenmaal in Angola aangekomen, werd hun beeld soms bevestigd: “Op die dag in Utrecht werd alles veel te positief voorgesteld. Het was echt een reclamepraatje: “De economie groeit, er is veel werk.” Ze lieten alleen filmpjes van mensen zien die succes hadden gehad in Angola. Maar ik had vanuit Nederland via telefoon en internet veel contact met mensen die terug waren en 13

In paragraaf 3.4 wordt hier uitgebreider aandacht aan besteed.

18

hoorde heel andere verhalen. Waarom lieten ze geen filmpjes zien van mensen waar het niet goed mee ging? Dat heb ik toen al gezegd. Het gaat misschien beter met Angola, maar niet met alle Angolezen.”

Dat veel projecten slechts toegankelijk waren voor personen die nog niet illegaal waren geworden, werd niet begrepen en als negatief gewaardeerd: “Als je binnen een maand moet beslissen of je daar gebruik van maakt, vind ik dat chantage...dat is het; het is gewoon chantage... Het doel van die organisaties die hulp aanbieden is ons te overtuigen terug te gaan.”

Negatieve ervaringen van anderen met ondersteuning en een groeiend wantrouwen in de richting van organisaties die ondersteuning aanboden, hebben een verminderde interesse om te informeren naar assistentie tot gevolg gehad. Tot slot kan ook niet worden uitgesloten dat de passieve opstelling van sommige terugkeerders ertoe heeft geleid dat zij niet met Angola Conexcao in aanraking kwamen. Vooral jonge asielzoekers hebben lange tijd niet zelfstandig keuzes hoeven maken. Geconfronteerd met aanstaande illegaliteit dienen ze ineens grote en belangrijke keuzes te maken. Soms slaan ze dicht en lijken ze gedachten over de toekomst te verdringen. Een pleegmoeder van een jonge terugkeerder: “Hij denkt nauwelijks verder dan ‘ik ga maar terug’. Ik heb hem nog op de initiatieven van Cordaid en Angola Conexcao gewezen. Ik denk dat hij zonder mijn bemoeienis niet bij Angola Conexcao terecht zou zijn gekomen. Soms heb ik het gevoel dat hij vooral heeft gebeld om mij tevreden te stellen.”

Conclusie: De bereikbaarheid van doelgroep is overschat. Het is aannemelijk dat niet alle terugkeerbegeleiders en potentiële terugkeerders gedurende de projectperiode op de hoogte waren van de aangeboden producten en diensten van Angola Conexcao. Onder een gedeelte van de doelgroep wordt terugkeerondersteuning negatief gewaardeerd. Aanbeveling: Schets tijdens informatiebijeenkomsten en terugkeergesprekken een realistisch beeld. Het volgen van de lijn “terugkeer is niet gemakkelijk, maar er is ondersteuning mogelijk”, verdient voorkeur boven de lijn “met ondersteuning is terugkeer gemakkelijk.”

3.4

Voorbereiding, communicatie, methodiek en organisatie

Overige verklaringen voor het beperkte aantal deelnemers zijn meer processueel van aard. Deze houden verband met de korte voorbereidingstijd, problemen op het communicatievlak, de arbeidsintensiviteit van de maatwerkmethodiek en gemaakte keuzes op organisatorisch vlak. Het project maakte een valse start, samenwerking met stakeholders kwam niet in voldoende mate tot stand en individuele begeleidingstrajecten liepen vertraging op. Voorbereiding De meeste partners waarderen de hands on mentaliteit van HIT. Door de pragmatische, energieke en snelle aanpak komen zaken van de grond die anders lang duren of niet tot stand komen. Vrijwel direct na de studiereis zijn plannen gemaakt om het kantoor in Angola op te zetten. Nog geen twee maanden later waren de twee Nederlandse projectmedewerkers in Angola aangekomen om samen met AJARP het lokale ondersteuningspunt vorm te geven. Deze houding werd als verfrissend ervaren. Deze kracht is echter tegelijkertijd een zwakte gebleken. Een punt van kritiek is dat in het Angola Conexcao project wellicht te voortvarend is gehandeld. Een uitvoeriger voorbereidingstijd zou bijvoorbeeld beter inzicht hebben kunnen geven in de (on)mogelijkheden van de doelgroep en de Angolese arbeidsmarkt. Meer aandacht zou kunnen zijn geschonken aan reeds beschikbare literatuur over specifieke kenmerken van de doelgroep. Daarnaast zouden terugkeerbegeleiders bij een uitgebreidere voorbereidingstijd beter op de hoogte kunnen worden gebracht van het aanbod. Potentiële risico’s aan een samenwerkingsverband met AJARP zouden mogelijk beter in kaart kunnen

19

zijn gebracht. Mede door de haastige attitude waren afspraken tussen HIT en AJARP bij aanvang van het project nog niet voloende uitgewerkt. Communicatie Bij het project waren veel organisaties en personen betrokken die allemaal verantwoordelijk waren voor een klein onderdeel van keten. In dat geval moeten communicatie en coördinatie helder zijn. De overdracht van dossiers verliep in de praktijk niet altijd optimaal. De besluitvorming binnen het project werd door sommige partners als ‘diffuus’ en ‘niet transparant’ ervaren. Over de interpretatie van de aangeboden diensten bestond daardoor tussen partners binnen de keten soms onduidelijkheid. Een sterkere en meer frequente terugkoppeling van informatie en wijzigingen in aanpak zou wenselijk zijn geweest. Of er sprake was van een stuurgroep of van een klankbordgroep was niet altijd duidelijk. HIT beschouwt het tot stand brengen van samenwerking als een belangrijk deel van de methodiekontwikkeling. Het leggen van relaties met andere projecten en partijen was één van de doelstellingen van het project. De informatiedag die in dat kader in Utrecht is georganiseerd werd door overige terugkeerorganisaties overwegend als positief gewaardeerd. Geconcludeerd moet echter worden dat samenwerking en synergie in de praktijk niet voldoende van de grond zijn gekomen. Een zekere vorm van competitie tussen verschillende projecten is blijven bestaan. Vrijwel alle partijen achten het problematisch dat synergie niet tot stand is gekomen. Zij geven elkaar hiervan de ‘schuld’. Partijen geven enerzijds aan dat ideeën en contacten zonder goed overleg zijn gebruikt. Anderzijds wordt gesteld dat er juist weinig met elkaars aangedragen tips, adviezen en verzoeken is gedaan. Deze factoren hebben er mede toe geleid dat partijen ondanks het gedeelde inzicht dat samenwerken de voorkeur verdient, tóch niet tot optimale samenwerking konden komen. Dit heeft ertoe bijgedragen dat paralelle ondersteuningstrajecten voor Angolese terugkeerders werden aangeboden. Een andere reden waarom intensieve samenwerking op institutioneel niveau niet volledig tot stand is gekomen, is dat partijen er verschillende visies op terugkeerondersteuning op nahielden. De Angola pilot werd door sommige organisaties bijvoorbeeld als te vrijblijvend en weinig gekadreerd ervaren. Kritiek op het aanbod en de gehanteerde methodiek was in hoeverre de methodiek breed toepasbaar zou zijn, in hoeverre loonkostensubsidies niet zouden leiden tot marktverstoring, en dat de kosten per deelnemer erg hoog waren. Het is in dit kader opvallend dat andere organisaties van mening waren dat Angola Conexcao tezeer op economische aspecten gericht was en dat er te weinig oog was voor psychosociale aspecten van terugkeer. Het project was kennelijk zodanig gepositioneerd dat sommigen de organisatie als ‘zakelijk’ beschreven en anderen het juist als ‘soft’ zagen. Overigens kan worden opgemerkt dat het onwaarschijnlijk is dat migranten vanwege een gebrek aan samenwerking tussen wal en schip zijn gevallen. Omdat in het kader van Angola Conexcao een kantoor in Angola werd opgezet, hebben andere organisaties ‘een stapje terug gedaan’ ten aanzien van het ontwikkelen van een lokaal steunpunt in Angola. Op praktisch niveau verwezen partijen naar elkaar door en werd op ad-hoc basis samengewerkt. In een aantal gevallen is het terugkeerproces van sommige Angolezen wel aantoonbaar vertraagd en uitgesteld omdat zij bij verschillende organisaties zijn gaan ‘shoppen.’ De Angola pilot is verschillende keren van naam veranderd. Dit heeft de naamsbekendheid geen goed gedaan. In Nederland was het project onder terugkeerbegeleiders vooral bekend als een speciale Angola-pilot binnen TOP. Het werd ook wel als een project van HIT of ADEONA14 aangeduid. Het project is op de informatiedag in Utrecht gepresenteerd als ‘Angola Conexcao’. Dit terwijl de Angolese medewerkers op het kantoor in Angola spraken over het ‘HIT-project’. Zowel vertegenwoordigers van bedrijven als terugkeerders in Angola, gaven aan de namen ‘HIT’ of ‘Angola Conexcao’ meestal niet te kennen. In Angola is het project vanaf het begin af aan sterk 14

ADEONA is de backoffice van het TOP-project. Terugkeerbegeleiders kunnen hier vragen stellen over herkomstlanden.

20

gepersonifiseerd met de belangrijkste - en eigenlijk enige - vertegenwoordiger van AJARP. Ook nog na de breuk Angola kenden de meeste bedrijven en terugkeerders het project als AJARP, of simpelweg als ‘het project van José’, de Angolese voorzitter van AJARP. Methodiek Centraal in de methodiek van Angola Conexcao stond het verlenen van ‘maatwerk.’ Daarbij staan niet de aangeboden diensten en producten van de organisatie, maar de wensen en plannen van terugkeerders centraal. In paragraaf 4.2 wordt uitgebreid aandacht besteed aan het feit dat het opstellen en uitwerken van toekomstplannen in het kader van maatwerk een bijzonder arbeidsintensief proces kan zijn. Bepaalde kenmerken aan de maatwerkmethodiek kunnen een trainerend effect sorteren. Organisatie Bij aanvang van het project was het nadrukkelijk niet de bedoeling dat HIT betrokken zou raken bij uitvoerende taken. HIT zou als coördinator van het project slechts ‘makelen en schakelen’ tussen bestaande organisaties. Expertise en ervaring van bestaande partners zouden leidend moeten zijn bij de uitvoering. De projectleiding is meer bij de uitvoering betrokken geraakt dan oorspronkelijk de bedoeling was. Op het moment dat besloten werd dat de lokale partnerorganisatie AJARP ondersteuning behoefde bij het opzetten van het kantoor, zette HIT de eerste stappen naar de uitvoering. Na de breuk met AJARP is HIT nog meer bij de uitvoering betrokken geraakt dan was voorzien. De projectleiding is overgegaan tot het aanwerven van lokaal personeel, waarvan achteraf moet worden vastgesteld dat het onvoldoende zelfstandig, opgeleid en voorbereid bleek om haar taken uit te voeren. Binnen het kleine team van HIT-medewerkers die betrokken waren bij de Angola Conexcao pilot was de samenwerking mede hierdoor niet optimaal. De beperkte kennis van de Nederlandse taal van de Angolese medewerkers heeft hierbij ook een rol gespeeld. Tussen medewerkers in Nederland en in Angola verminderde gaande het project het onderling vertrouwen. Communicatie vond over het algemeen telefonisch en - nog vaker - per email plaats. Als vragen niet naar wens werden beantwoord of men onderling het gevoel had dat beloften niet waren nagekomen, dan ontbrak de ‘sociale smeerolie’ van één werkplek om eventuele kou uit de lucht te nemen. Dit leidde in sommige gevallen tot discussies over de vraag hoe bepaalde regels geïnterpreteerd moesten worden en welke afspraken al dan niet zouden zijn gemaakt. De begeleiding van individuele cliënten liep daardoor soms vertraging op. Conclusie: Problemen op het vlak van voorbereiding, communicatie, de maatwerkmethodiek en de beslissing om uitvoerende werkzaamheden te verrichten, hebben mede bijgedragen aan het lage aantal deelnemers. Het project maakte een valse start, samenwerking met stakeholders kwam niet in voldoende mate tot stand en individuele begeleidingstrajecten liepen vertraging op. Aanbevelingen: - Investeer in voorbereiding; breng kenmerken van de doelgroep goed in kaart, maak duidelijke afspraken met (lokale) partners, kondig activiteiten ruim op tijd aan; - Wees spaarzaam met het gebruik van nieuwe of extra namen binnen een kortlopend project; - Stel een ‘what if’ scenario op als mocht blijken dat een partner niet functioneert of ophoudt te functioneren; - Voorkom betrokkenheid op uitvoerend niveau.

21

Bovenstaande factoren hebben eraan bijgedragen dat van de geschatte 2.000 in Nederland verblijvende uitgeprocedeerde asielzoekers uiteindelijk zes personen via bemiddeling van Angola Conexcao zijn teruggekeerd. Schematisch kan dat in het volgende trechtermodel worden weergegeven:

Aantal Angolese (ex)asielzoekers in Nederland: 2.000 Beperkte doelgroep: 1.000 Potentiële deelnemers die binnen een maand interesse hebben voor deelname: ? Matches tussen potentiële deelnemers en terugkeerbegeleiders die op de hoogte waren van Angola Conexcao: ?

Opstellen maatwerkplannen

Aantal deelnemers dat uiteindelijk via Angola Conexcao terugkeert: 6

22

4.

In hoeverre hebben de aangeboden diensten en producten binnen Angola Conexcao bijgedragen aan duurzame reïntegratie?

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de diensten en producten die in het kader Angola Conexcao werden aangeboden. Nagegaan wordt in hoeverre deze vormen van ondersteuning hebben bijgedragen aan duurzame reïntegratie. Bij aanvang van Angola Conexcao is van enkele vooronderstellingen uitgegaan hoe terugkeerondersteuning het beste vorm gegeven zou kunnen worden. Bij iedere besproken vorm van ondersteuning staat de al dan niet expliciet in het project veronderstelde aanname vermeld. Vervolgens volgt een beschrijving van de activiteiten en de ervaringen met de verschillende vormen van ondersteuning in het Angola Conexcao project. Risico’s worden in kaart gebracht en best practices worden gedeeld. Op basis daarvan volgen per vorm van ondersteuning een conclusie en aanbevelingen. Voordat de aangeboden diensten en producten worden besproken, volgt eerst een problematisering wat onder succesvolle of duurzame reïntegratie moet worden verstaan. 4.1

Duurzame reïntegratie

Met het Angola Conexcao project is nagestreefd om terugkeerders te ondersteunen bij duurzame (economische) reïntegratie in de Angolese samenleving. Wat onder ‘duurzame reïntegratie’ wordt verstaan, is niet nader in het projectdocument omschreven. In algemene zin kan echter worden aangenomen dat het betrekking heeft op een vorm van ondersteuning die een positief economisch en sociaal effect op de lange termijn impliceert. Het tijdstip van de evaluatie vindt te kort na het project plaats om dat na te gaan. Wel kan nagegaan worden in hoeverre de aangeboden producten en diensten voorwaardenscheppend zijn geweest om duurzaam te reïntegreren. In dat verband kan er toch niet aan de vraag voorbij worden gegaan wat ‘reïntegratie’ in de Angolese context inhoudt. Het stellen van de vraag is gemakkelijker dan het beantwoorden. In een land met een werkloosheidpercentage van meer dan 50% en waar 70% beneden de armoedegrens leeft, is ‘reïntegratie’ een erg relatief begrip. Is een terugkeerder geïntegreerd als hij/zij eenmaal in Angola kan leven als de gemiddelde Angolees? Of wordt de lat hoger gelegd? En zo ja, waar? In het kader van deze studie kan hier geen antwoord op worden gegeven, maar het zou van grote meerwaarde zijn als dit scherper geformuleerd zou kunnen worden. De vraag wanneer voorwaarden zijn geschapen om ‘duurzaam’ - op lange termijn - succesvol te kunnen zijn in de Angolese maatschappij is evenzo moeilijk. Naar aanleiding van gesprekken met terugkeerders die al enige tijd terug zijn, kan geconcludeerd worden dat een goede start in Angola niet persé een garantie is om op lange termijn succesvol te zijn. Een terugkeerder heeft eenmaal in eigen land een eigen verantwoordelijkheid om de kansen te grijpen die tot duurzame reïntegratie kunnen leiden. Zekerheden bestaan nauwelijks en toeval speelt een grote rol. Théofilo Théofilo is 27 en sinds drie jaar terug in Angola. Vrijwel direct na aankomst in Angola kon hij bij een NGO aan het werk als IT-er. Hij kon met zijn vrouw en twee kinderen op het terrein van de NGO goedkoop een huis huren. Maar de NGO kreeg minder subsidies en sinds enkele maanden is hij werkloos. Nu woont hij bij zijn zus en teert zijn spaargeld langzaam in. Dagelijks kijkt hij in de krant voor vacatures en bezoekt hij bedrijven om zijn CV te overhandigen.

Claudio Claudio is 26 en ook sinds drie jaar terug in Angola. Direct na aankomst ging hij bij zijn moeder wonen. Hij is twee jaar werkloos geweest en heeft gedurende deze periode geen opleiding gevolgd. Sinds een jaar werkt hij bij de douane in de haven van Luanda. Zijn broer heeft deze baan voor hem geregeld. Kicas heeft een Toyota Corolla, een vriendin en gaat veel uit met zijn vrienden. Hij denkt dat hij volgend jaar ’s avonds kan gaan studeren.

Duurzame reïntegratie an sich is door terugkeerondersteunende organisaties kortom moeilijk te realiseren. Hoe goed iemands’ start bij terugkeer ook is, toeval en eigen verantwoordelijkheid van de

23

terugkeerder zijn bepalend of iemand op de lange termijn succesvol integreert of niet. Wel kan door een terugkeerondersteunende organisatie getracht worden om voorwaarden te scheppen om in ieder geval een goede start te maken. In de komende paragrafen staat centraal in hoeverre het ondersteuningsaanbod van Angola Conexcao daaraan heeft kunnen bijdragen. Conclusie: Duurzame reïntegratie kan niet door terugkeerondersteuning worden gerealiseerd. Terugkeerondersteunende organisaties kunnen hooguit voorwaarden scheppen die duurzame reïntegratie kunnen vergemakkelijken. Aanbeveling: Met name in het kader van monitoring is het van belang om vast te kunnen stellen in hoeverre sprake is van duurzame reïntegratie. Tracht het begrip scherper te definiëren.

4.2

Maatwerk

Aaname: Maatwerk levert de grootste kans op duurzame reintegratie

Bij Angola Conexcao werd gebruik gemaakt van de maatwerk-methodiek. Daarbij staan niet zozeer de aangeboden diensten en producten van de organisatie, maar de wensen en plannen van terugkeerders centraal. De belemmeringen, wensen en plannen van de migrant vormen het startpunt. De idee hierachter is dat dit ertoe bij kan dragen dat terugkeer bespreekbaar wordt gemaakt. Tijdens het gesprek tussen terugkeerder en terugkeerbegeleider wordt dan niet zozeer uitgegaan van het negatieve, maar van het positieve. Het beschikbare budget wordt niet genoemd om te voorkomen dat cliënten berekenend zouden opereren. Potentiële terugkeerders kregen dus niet de volgende informatie: “Er is voor jou een budget van 2.500 euro beschikbaar. Waar wil je het aan uitgeven? Het volgen van een opleiding, opzetten van een eigen bedrijf of als salaris tijdens een stage?” Wel werd de open vraag gesteld: “Als je terug gaat, wat zou je dan het liefste willen doen?” Voor een zelfstandige initiatiefrijke terugkeerder is dit een aantrekkelijke aanpak. Het geeft de mogelijkheid om eigen ideeën verregaand uit te werken. Echter, door de wensen van de terugkeerder centraal te stellen, wordt geriskeerd dat uiteindelijk nimmer geboden kan worden wat hij/zij daadwerkelijk nastreeft. Een eindpunt aan begeleiding is moeilijk vast te stellen, waardoor begeleiding lang kan duren. Terugkeerbegeleiders die vragen naar iemands ‘wensen’ bij terugkeer, geven aan regelmatig met grootse plannen te worden geconfronteerd. Doordat heldere kaders bij het aanbieden van maatwerk ontbreken - “zeg wat je wil, we gaan kijken hoe ver we komen” - wordt (terecht) een zeker opportunisme bij potentiële terugkeerders opgeroepen. Aim for the stars and you might hit the moon. Een Angolese jongeman gaf bijvoorbeeld aan een muziekstudio te willen beginnen. Als de terugkeerbegeleider zulke plannen tot uitvoerbare proporties moet terugbrengen, kost dit veel tijd en leidt dit mogelijk tot frustratie van de cliënt. Van de grote droom blijft steeds minder over; de muziekstudio verschrompelt tot een computer met muzieksoftware. Het gevolg kan zijn dat de cliënt het gevoel heeft blij te zijn gemaakt met een dode mus. Dit kan een trainerend effect op de daadwerkelijke terugkeer tot gevolg hebben en er uiteindelijk zelfs toe leiden dat een cliënt überhaupt niet meer terugkeert. Met de cliënt die een muziekstudio wilde beginnen, is ongeveer een jaar intensief gesproken, terwijl hij nog niet is teruggekeerd. Het Angola Conexcao project had door het aanbieden van maatwerk vrijwel altijd een goed gevulde ‘pijplijn’ met personen die mogelijkerwijs geïnteresseerd waren in terugkeer. Er werden door veel terugkeerders plannen gemaakt. In de praktijk bleek de pijplijn echter bijzonder lang en kwamen er maar mondjesmaat personen uit die daadwerkelijk terugkeerden. Cliënten die een afwachtende houding innemen en weinig richting kunnen geven aan hun beslissingen, kunnen niet goed omgaan met de vrijheid die de methodiek biedt. Neem de casus van Alvaro:

24

Alvaro Alvaro is net achttien geworden, heeft een vriendinnetje, weet dat hij Nederland moet verlaten, maar verdringt na te denken over de toekomst. Met zijn pleegouders spreekt hij er nooit over. Hij heeft in feite geen idee wat hij met zijn leven moet. Juli 2007 meldde Alvaro zich bij Angola Conexcao en verzocht om ondersteuning bij zijn terugkeer. Wat hij echt wilde, gaf hij niet duidelijk aan. Hij wilde wel een opleiding volgen, maar ook wel een onderneming starten als daar hulp voor was. Ook wilde hij wel bij een bedrijf werken als er vanuit Nederland werk zou kunnen worden geregeld. Hij heeft zijn CV en diploma’s opgestuurd en gewacht op een bericht. Doordat het Angola Conexcao niet lukte om vanuit Nederland een baan in Angola voor hem te vinden en doordat Alvaro zelf en zijn terugkeerbegeleider niet met verder uitgewerkte plannen kwamen, is Alvaro uiteindelijk teruggekeerd zonder duidelijk toekomstplan. Op het moment van schrijven is hij in Angola op zoek naar een cursus die vergoed kan worden.

Twee verhalen Er doet zich nog een probleem voor. Voordat een kansrijk toekomstplan in Nederland kan worden opgesteld, dient een terugkeerbegeleider helder inzicht te hebben in de (on)mogelijkheden die terugkeerders hebben in het land van herkomst. Hoeveel geld hebben zij zelf om te investeren? Zijn er familieleden waar men kan wonen? Zijn er vrienden of familieleden die kunnen assisteren bij het opzetten van de onderneming of krijgen van een baan? In de praktijk stuiten terugkeerbegeleiders op het probleem dat Angolese asielmigranten vaak twee verhalen met zich meedragen (Van Wijk 2007). Een ‘IND-verhaal’ waarmee zij hopen de kans op een asielstatus te vergroten en een werkelijk verhaal. Tijdens een gesprek met een terugkeerbegeleider wordt vaak aangegeven dat men AMA is. Men kent in Angola niemand en heeft er geen enkele opleiding doorlopen. In werkelijkheid hebben veel Angolese migranten wel familieleden of vrienden in Angola wonen, waar zij ook nog geregeld contact mee onderhouden. Voor terugkeerbegeleiders is het daardoor vaak moeilijk om achter de werkelijke achtergrond te komen. Zij hebben de asielzoekers leren kennen op basis van hun IND-verhaal en in de praktijk blijkt dat de kans gering is dat een asielzoeker tijdens een terugkeergesprek ineens overstag gaat en het werkelijke verhaal vertelt. Zonder de werkelijke achtergrond en leefsituatie van terugkeerders te kennen, is het moeilijk een realistisch en uitvoerbaar toekomstplan op te stellen. Er dient dan een plan opgesteld te worden met iemand die stelt ‘niets en niemand’ in Angola te hebben. Clienten die in eerste instantie stelden niemand in Angola te kennen, bleken in de praktijk bij aankomst vrijwel altijd huisvesting te kunnen vinden. Terugkeerders die in Nederland aangaven geen enkele opleiding in Angola te hebben doorlopen, bleken eenmaal in Angola vaak wel al een opleiding te hebben doorlopen. Het opstellen van toekomstplannen in Nederland is daarmee weinig efficiënt, omdat migranten op belangrijke onderdelen zoals huisvesting, ondernemings- en scholingsmogelijkheden dikwijls onvolledige informatie verschaffen. Leidend toekomstplan of factureringsplicht Als in overweging wordt genomen dat terugkeerders bij het opstellen van het toekomstplan in Nederland niet altijd eerlijk of open zijn, is het merkwaardig dat dit toekomstplan leidend is gedurende het gehele terugkeertraject. Maar niet alleen daarom: asielzoekers zijn vaak jaren niet in eigen land geweest. Pas na aankomst in het land van herkomst blijkt waar men daadwerkelijk behoefte aan heeft en waar voor hem/haar de mogelijkheden liggen. Neem de casus van de ondernemer Mimoso:15 Mimoso In Mimoso’s toekomstplan stond opgenomen dat hij ter waarde van 2.500 euro een vrieskist en generator zou mogen aanschaffen. Achteraf bezien bleek hij helemaal geen generator nodig te hebben; zijn tante bleek al over een generator te beschikken. Nu staat de nieuwe generator die Mimoso heeft gekocht grotendeels werkloos, omdat tante vindt dat deze teveel lawaai maakt. En alhoewel de nieuwe vrieskist op zich een aanwinst was, zou Mimoso liever een tweedehands vrieskist hebben gekocht. Van zijn eigen geld heeft hij dit bijvoorbeeld voor 100 USD gedaan. Doordat hij verplicht was een factuur te overleggen, was dit met het 15 ondersteuningsbudget echter niet mogelijk. Doordat het toekomstplan leidend was en factureren verplicht, In paragraaf 4.5 staat deze casus uitgebreider beschreven. heeft Mimoso dus goederen gekocht die hij eigenlijk niet nodig had, of goedkoper had kunnen verkrijgen.

25

De terugkeerder heeft na terug te zijn gekeerd in feite geen ownership over de besteding van het beschikbare budget. Afwijken van het toekomstplan is nauwelijks mogelijk. Het vanuit Nederland labellen van het beschikbare budget en verantwoordingsplicht via het overleggen van facturen leiden tot inflexibiliteit en beperken de creativiteit van terugkeerders. De verantwoordingsplicht via het inleveren van facturen is bovendien gevoelig voor fraude. Met het overleggen van een factuur kan weliswaar worden voldaan aan de verantwoordingsplicht, de facturen zijn in de praktijk geen bewijs van daadwerkelijke bestedingen. Het verkrijgen van vervalste facturen is in de Afrikaanse context weinig problematisch. In ruil voor 10 USD is vaak wel iemand bereid om een niet betaalde factuur op te stellen. Labelling van budget in combinatie met factureringseisen nodigen in zekere zin ook uit tot fraude. Niet omdat terugkeerders graag misbruik zouden maken van systemen, maar gewoonweg omdat de lokale situatie waarin zij terechtkomen zich vanuit Nederland zich niet zo gemakkelijk vanuit Nederland laat voorspellen. De casus van Mila is illustratief: Mila Met de jonge moeder Mila is in Nederland afgesproken dat Angola Conexcao voor zes maanden de kosten van een crèche zou vergoeden op het moment dat zij een arbeidscontract kon overleggen. Na verloop van tijd had Mila een stage bij een bank gevonden waar ze later mogelijk zou kunnen werken. Een arbeidscontract wilde de bank echter nog niet geven. Maar het kind moest ondertussen wel naar de crèche. Om toch voor de crèchevergoeding in aanmerking te komen, overlegde Mila daarom aan Angola Conexcao een arbeidscontract van een baan die ze de periode daarvoor korte tijd had gehad. Ondertussen had ze een kleine crèche in de buurt gevonden. Omdat de crèche geen bankrekening had, kon Angola Conexcao niet direct geld overmaken, waardoor de moeder een factuur moest overleggen om voor de vergoeding in aanmerking te komen. Ze beschikte echter niet over voldoende geld om voor zes maanden vooruit te betalen en een formele factuur te krijgen. Het was mogelijk om de crèche per maand te betalen om daarna zesmaal aan Angola Conexcao te verzoeken de vergoeding over te maken. Deze administratieve druk wilde Mila voorkomen en daarom heeft ze ‘geregeld’ dat de eigenaar van de crèche een factuur opstelde waarin stond vermeld dat ze al voor zes maanden had vooruitbetaald.

Vanwege de strenge verantwoordingseisen werd Mila in zekere zin in de situatie gedrongen om een oud arbeidscontract en vervalste factuur te overleggen. De factureringseisen lijken het doel voorbij te zijn geschoten, want uiteindelijk valt nog steeds niet te controleren of de moeder het geld wel daadwerkelijk aan de crèche uitgeeft. Expertise terugkeerbegeleiders Omdat niet alle potentiële terugkeerders in staat zijn zelfstandig plannen op te stellen, komt het regelmatig voor dat terugkeerbegeleiders deze plannen voor een groot gedeelte bedenken en opstellen. De begeleiders hebben echter niet altijd voldoende kennis over het land van herkomst en ervaring met het opzetten van ondernemingen. Over het algemeen is de caseload groot en zijn terugkeerbegeleiders verheugd als ze iets positiefs voor een uitgeprocedeerde asielzoeker kunnen betekenen. Daarbij ligt het risico op de loer dat het stellen van de haalbaarheidsvraag - hoe reëel en kosteneffectief zijn de plannen - erbij inschiet. De pilot heeft geleerd dat de maatwerk methodiek in sommige gevallen tot arbeidsintensieve trajecten met weinig perspectief leidt. Verwachtingen De methodiek herbergt het gevaar dat bij terugkeerders verwachtingen worden geschept die niet (kunnen) worden nagekomen. In sommige gevallen hebben in Angola gesproken terugkeerders bijvoorbeeld aangegeven teleurgesteld te zijn geraakt in de ondersteuning die hen werd gegeven. Zij stelden dat hen in eerste instantie het beeld werd voorgehouden dat er van alles aan ondersteuning mogelijk zou zijn, maar dat dit uiteindelijk soms tegenviel. Huisvesting en de huur van winkelruimtes bleken bijvoorbeeld vrijwel nooit tot de ondersteuningsmogelijkheden te behoren. Zij vroegen zich af waarom dat niet vanaf het begin af aan is duidelijk gemaakt. Kisten met goederen die werden opgestuurd kwamen te laat aan om er direct mee aan de slag te gaan. Het verdient aanbeveling terughoudendheid te betrachten bij het uitdragen van een positief beeld over de mogelijkheden die terugkeerders hebben en de ondersteunende rol die terugkeerorganisaties kunnen spelen.

26

Tegelijkertijd dient er ook rekening mee te worden gehouden dat bij terugkeerders zelf de perceptie kan ontstaan dat er beloften zijn gedaan, terwijl dit in realiteit niet is gebeurd. “Er zijn veel mogelijkheden op de arbeidsmarkt en we gaan voor je op zoek naar een baan”, kan in een later stadium door een terugkeerder worden samengevat als: “Mij was beloofd dat een baan zou worden geregeld.” Sommige terugkeerders verkeerden in de veronderstelling dat zij bij Angola Conexcao al vanuit Nederland een garantie op een baan zouden kunnen krijgen. Alhoewel dit aanbod nimmer is gedaan - solliciteren vanuit Nederland op een baan in Angola is vrijwel onmogelijk - lijkt onvoldoende helder gecommuniceerd dat dit niet kon. Terugkeerders bevinden zich in een afhankelijke en stressvolle situatie. Juist dan is het heel belangrijk om helder te communiceren wat zij wél en wat zij zeker niet van de ondersteuning kunnen verwachten. Duidelijke afbakening van het ondersteuningsaanbod kan teleurstellingen voorkomen. Conclusie: De maatwerk-methodiek is aantrekkelijk voor zelfstandige en initiatiefrijke personen die daadwerkelijk willen terugkeren en openheid van zaken geven. Afhankelijke en passieve personen die nog niet goed weten of ze willen terugkeren en zaken verzwijgen kunnen moeilijk van deze methodiek profiteren. Aanbevelingen: - Onderzoek de mogelijkheid om weinig initiatiefrijke personen aanbod- in plaats van cliëntgestuurd te begeleiden; - Indien een budget beschikbaar is; informeer potentiële terugkeerders dan over de hoogte daarvan. Dit vergemakkelijkt en versnelt het opstellen van realistische plannen; - Wees vanaf het begin af aan duidelijk wat wél en niet vergoed kan worden; - Stel heldere kaders en geef een realistische inschatting van de mogelijkheden. Betracht terughoudendheid bij het schetsen van een toekomstperpectief en de rol die terugkeerondersteuning daarin kan spelen; - Leg de nadruk bij het ontwikkelen en uitwerken van toekomstplannen in het land van herkomst; - Label budgetten voor terugkeerondersteuning niet in Nederland; - Flexibiliseer factureringseisen

4.3

Lokale vraagbaak

Aaname: Een lokaal aanspreekpunt in het land van herkomst kan Angolezen in Nederland informeren, assisteren en adviseren bij het terugkeerproces. Voor eenmaal teruggekeerde personen kan het als ‘eerste hulp bij terugkeer’ praktische vragen beantwoorden.

Het feit dat er een lokaal aanspreekpunt in Angola was gevestigd waar ieder type vraag gesteld kon worden, werd door zowel potentiële terugkeerders als partnerorganisaties als positief gewaardeerd. Regelmatig werden vragen gesteld over cursusaanbod, adressen van potentiële werkgevers of feasibility-vragen met betrekking tot het opzetten van een eigen onderneming. Door de aanwezigheid in Angola konden potentiële terugkeerders een verbeterde informatiepositie over toekomstmogelijkheden krijgen. Het nieuws dat het kantoor gesloten was, werd door veel partijen om die reden dan ook betreurd. Teruggekeerden gaven aan het op prijs te stellen dat er een aanspreekpunt was dat praktische informatie kon verschaffen, zoals het verkrijgen van identiteitsdocumenten of toegangscriteria tot onderwijs. Tegelijkertijd zijn er risico’s verbonden aan het openstellen van een algemene vraagbaak. Dit nodigde bij Angola Conexcao uit tot het stellen van ongerichte of algemene vragen zoals “hoe duur is een huis in Angola?” of “is het gemakkelijk werk te vinden?” Het beantwoorden hiervan is tijdrovend, terwijl dergelijke algemene informatie ook publiek toegankelijk is via andere bronnen zoals IRRICO van IOM. 16 De mogelijkheid bestaat bovendien dat het opwerpen van zeer specifieke of juist zeer algemene vragen door cliënten misbruikt wordt als vertragingstactiek om langer in Nederland te kunnen blijven. 16



27

Bij het beantwoorden van vragen door de lokale vraagbaak, dient er rekening mee gehouden te worden dat in landen als Angola theorie en praktijk vaak verschillen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de ingangseisen voor het schooltype ‘medio’ (MBO). Formeel is slechts het maken van een toelatingstoets een vereiste. In de praktijk dient er daarnaast volgens vrijwel alle respondenten gecorrumpeerd te worden. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het openen van een winkel. Voor het verkrijgen van vergunning dient veel tijd óf veel geld gereserveerd te worden. De meerwaarde van een lokale vraagbaak zou er juíst in moeten liggen dergelijke landenspecifieke informatie te verstrekken waar terugkeerbegeleiders in Nederland geen zicht op hebben. Door nét die stap extra te zetten in een adviserende rol komt de meerwaarde van een lokaal aanspreekpunt het beste uitdrukking. In dat verband is het belangrijk dat lokale medewerkers scherp kunnen analyseren en een neutrale positie innemen. Bij de beantwoording van binnenkomende vragen dienen zij de situatie in Angola niet mooier voor te spiegelen dan deze is. Lokale medewerkers dienen de capaciteit te hebben om op adequate en kritische wijze binnenkomende vragen vanuit Nederland te beantwoorden. Conclusie: Een lokaal aanspreekpunt heeft meerwaarde. Het biedt potentiële terugkeerders in Nederland de kans om een realistisch beeld te krijgen van de kansen en (on)mogelijkheden in eigen land. Voor eenmaal teruggekeerden kan het een nuttige adviserende en doorverwijzende rol spelen. Aanbevelingen - Onderzoek de mogelijkheid om in landen van herkomst lokale aanspreekpunten op te zetten. - Een dergelijk aanspreekpunt dient een neutrale positie te hebben en realistische informatie te verschaffen. Dit kan gestimuleerd worden door de lokale informatieverschaffer niet (mede) verantwoordelijk te laten zijn van eventuele ´targets´ wat betreft het aantal personen dat via bemiddeling terugkeert. - Bepaal in hoeverre het advies van een lokaal aanspreekpunt leidend is bij de beslissing in Nederland waar een beschikbaar budget aan wordt besteed. - Spoor terugkeerbegeleiders in Nederland aan om vragen zo specifiek mogelijk te formuleren. Bij open vragen kan het lokale aanspreekpunt doorverwijzen naar bestaande open bronnen. - Streef naar integratie van kennissystemen. Dit kan bijvoorbeeld door landeninformatie van verschillende terugkeerorganisaties op één website onder te brengen.

4.4

Bemiddeling naar werk

Aaname: De economische perspectieven lokken vele (Nederlandse) bedrijven naar Angola. Er is een grote arbeidsmarkt, maar in Angola wonende Angolezen hebben meestal niet de juiste vaardigheden, kennis en attitude om openstaande functies te vervullen. Er is dus vraag naar gekwalificeerd personeel, bij voorkeur met gevoel voor Europees werknemerschap. Brain drain kan brain gain worden door terugkeerders uit Nederland het gat in de arbeidsmarkt op te vullen.

De arbeidsbemiddeling die in het Angola Conexcao project werd aangeboden is een van de meest innovatieve en onderscheidende onderdelen van de pilot. Werkbemiddeling voorziet duidelijk in een behoefte voor terugkeerders. Vrijwel alle terugkeerders gaven aan het vinden van werk moeilijk en tegelijkertijd zeer belangrijk te vinden. Werk verschaft zekerheid, bevrediging, eigenwaarde en onafhankelijkheid. Een salaris biedt de mogelijkheid om geld te sparen om bijvoorbeeld naar school te gaan of zelfstandig te wonen. De Angolese arbeidsmarkt De Angolese arbeidsmarkt is complex van karakter. In de woorden van een medewerker van een Nederlands bedrijf: ”De Angolese economie is niet booming, maar exploding.” Met name door de hoge olieprijs en grote recente olievondsten voor de Angolese kust vertoont de economie groeistuipen. Tegelijkertijd is de Angolese bevolking door de 35 jaar durende burgeroorlog extreem laag opgeleid. Bijgevolg is er een zeer overspannen arbeidsmarkt.

28

Internationale bedrijven zijn vooral op zoek naar Angolezen met goede kwalificaties. Een wet uit 1982 Lei de angolanização 20/82 - legt werkgevers de plicht op om een percentage van hun werknemers uit de lokale Angolese bevolking te laten bestaan. Op de oliebedrijven rust bijvoorbeeld de verplichting om tussen 2002 en 2010 tussen de 70-80% van het management en 100% van de ongeschoolde arbeiders uit Angolezen te laten bestaan. Met de hoge werkloosheidscijfers vormt het aantrekken van ongeschoold personeel vanzelfsprekend geen erg groot probleem. Bedrijven hebben echter wel grote moeite met het vinden van hoog opgeleide Angolezen en Angolezen die werkervaring hebben (World Bank, 2003; Ammassari, 2005). Door de wijdverbreide corruptie in het onderwijs vormen Angolese diploma’s over het algemeen geen goede kwaliteitsgarantie voor een werkgever. Werkgevers waarderen het dan ook zeer als een sollicitant aan een betrouwbare buitenlandse universiteit of (technische) hogeschool heeft gestudeerd. Ze hebben een hoger onderwijsniveau genoten en beschikken over het algemeen over meer talenkennis. Dat er daardoor brain drain vanuit Angola heeft plaatsgevonden is een feit. Er zijn schattingen dat 1/3 van de Angolese geschoolde werknemers tijdens de oorlog het land heeft verlaten (Docquier & Marfouk, 2006). Uit een meer kwalitatieve studie blijkt dat een deel van de Angolese migranten dat naar Nederland is gereisd hoger onderwijs volgde op het moment dat zij uit Angola vertrokken, of dat zij zojuist hun middelbare school hadden afgerond en aan de voorwaarden voldeden om in het hoger onderwijs in te stromen (Van Wijk, 2007). Hoogopgeleide terugkeerders zijn kortom zeer gewild. Buitenlandse bedrijven geven zonder meer aan dat ze niet weten waar ze deze mensen vandaan moeten halen. Goed opgeleide professionals, bij voorkeur met enige werkervaring, zijn ook meer dan welkom. Tot zover goed, maar hier begint de schoen te wringen. In Nederland hebben de meeste Angolezen namelijk geen hoog opleidingsniveau doorlopen of werkervaring opgedaan. Asielzoekers mogen in Nederland slechts drie maanden per jaar werken. Volwassen asielzoekers hebben geen recht op onderwijs en AMA’s slechts tot hun achttiende. De meeste terugkeerders hebben dan ook geen, of een half afgeronde opleiding op VMBO of MBO niveau doorlopen. Ze beheersen meestal niet of nauwelijks Engels, waardoor het moeilijk concurreren is met teruggekeerde studenten uit bijvoorbeeld Zuid-Afrika, Namibië of Engeland. De in het projectdocument veronderstelde brain gain brachten de meeste terugkeerders vanuit Nederland dan ook niet. Sterker nog, sommige Angolese respondenten gaven aan in Nederland te hebben stilgestaan, terwijl achtergebleven broertjes en zusjes in Angola vooruitgang boekten. Neem Kicas: Hij was 18 jaar en had net zijn middelbare school afgerond toen hij Angola voor Nederland verruilde. Zes jaar later woont hij in Nederland, heeft hij een VMBO diploma met een valse naam en verdient hij illegaal zijn geld door in huizen te klussen. Zijn zes jaar jongere zusje die in Angola is gebleven volgt het tweede jaar business administration aan een universiteit en werkt in een callcenter van een mobiele telefoonaanbieder. Alhoewel terugkeerders met een opleiding op HBO- of universitair niveau dus niet lang naar werk hoeven te zoeken - het werk komt wel naar hen toe - ligt dit anders bij de grote groep terugkeerders die zich niet voldoende kan onderscheiden in de ‘poel’ van andere Angolese werklozen. Zij dienen zich er bij neer te leggen dat zij moeten beginnen met een baan aan de onderkant van de arbeidsladder. Dit strookt echter niet altijd met hun verwachtingen. Met name in de eerste periode zijn sommige terugkeerders daarom nog kieskeurig met het aannemen van werk. De eerste maanden beschikt men nog over het door IOM verstrekte geld. Na enkele weken of maanden komt men er echter achter dat die ideale baan niet zo gemakkelijk te krijgen is als gewenst. Op dat moment - als zij dus al enige tijd terug zijn - wordt de lat lager gelegd. Hoewel er ook dan nog altijd een grens is; twee broers die anderhalf jaar terug waren, zeiden heel graag te willen werken omdat zij maandelijks 150 USD aan een privé universiteit moesten betalen. Toch gaven zij aan niet als bewaker, schoonmaker of chauffeur op een taxibusje te willen werken. “Dat is werk voor mensen die geen opleiding hebben, wij studeren.” Cunha Relatief laagopgeleide personen dienen vooral gebruik te maken van hun ‘cunha’ - kennissen of familie om een baan te vinden. Een ‘padrinhha na cozinha’ - een peetoom in de keuken - kan de kansen op werk aanzienlijk vergroten. Naarmate iemands persoonlijke kwaliteiten of kennisniveau minder hoog is, wordt

29

de cunha evenredig belangrijker. Laagopgeleide personen zonder werkervaring zijn er in Angola namelijk in overvloed. Een chauffeur of schoonmaakster moet werk in zekere zin ‘gegund’ worden. “Voor jou tien anderen”. Omdat terugkeerders lange tijd niet in Angola zijn geweest, missen zij vaak goede contacten en het sociale netwerk, waardoor het enige tijd kan duren voordat zij via hun cunha aan werk kunnen komen. Wat dat betreft had één gesproken terugkeerder het slim aangepakt. Hij had zijn broer vanuit Nederland gebeld met de vraag of deze werk voor hem zou kunnen regelen. Eenmaal terug in Angola kon de terugkeerder vrijwel direct op het vliegveld werken waar zijn broer ook al een baan had. Nederlandse bedrijven en organisaties geven ook aan gebruik te maken van het cunha-systeem als zij een secretaresse of chauffeur zoeken. Angolese werknemers of kennissen worden bijvoorbeeld gevraagd of zij nog goede mensen kennen. Tegelijkertijd gaven de meeste organisaties aan deze wijze van rekruteren eigenlijk niet te prefereren. Een manager gaf bijvoorbeeld aan liever een meer objectieve wijze van werving te hanteren. “Ik wil ook niet dat er allemaal bekenden van elkaar komen werken. Dat het hier een vriendenclubje wordt.” De cunha kan ook andersom werken; bedrijven worden door hun kennissen of zakelijke relaties benaderd of er vacatures beschikbaar zijn. Een Nederlandse manager gaf aan dat hij niet altijd onder dit soort verzoeken uit kan. Hoezeer hij het ook betreurde, tot op zekere hoogte heeft hij rekening te houden met goede klanten die verzoeken indienen om hun familieleden aan te nemen.

Angola’s economie is ‘exploding’....

toch is er meer dan 50% werkloosheid (‘Geen vacatures’)

Uitzendbureau’s Er bestaan in de hoofdstad Luanda verschillende Angolese, Portugese en Braziliaanse uitzendbureau’s.17 De bureau’s beschikken naar eigen zeggen over databases met honderden CV’s van relatief gemakkelijk te werven personeel zoals chauffeurs of secretaresses. Een werkgever die personeel zoekt, kan dus verzoeken of het uitzendbureau geschikte kandidaten uit de database selecteert. De uitzendbureau’s prefereren echter op basis van specifieke vacatures via dagblad- en radio-advertenties personeel te werven en selecteren. Iedere dag staan er in de staatskrant Jornal de Angola dan ook personeelsadvertenties. Een van de uitzendbureau’s gaf aan zowel hoog- als laaggeschoold personeel te rekruteren. Zo heeft het bureau bijvoorbeeld een opdracht om personeel te werven voor een havenbedrijf. Salarissen variëren tussen de 600 USD en 800 USD en kandidaten dienen middelbaar beroepsonderwijs en basale kennis van de Engelse taal te hebben. Het bureau verwacht dat zeker 1.000 personen zullen reageren op de 20 beschikbare posities. Een assessment moet uitsluitsel bieden welke kandidaten geschikt zijn Alhoewel er dus uitzendbureau’s bestaan, blijkt dat werkgevers deze niet altijd weten te vinden. Voor sommige van hen loont het wellicht ook niet om voor de diensten te betalen. Met name voor relatief gemakkelijk te vervullen vacatures - of slechts één vacature - is het inschakelen van een dergelijk bureau relatief kostbaar, terwijl dit personeel ook via de cunha gevonden kan worden. 17

Zie onder andere: <www.promatica.pt>, <www.inter-jobs.net/index.php?goto=home> en <www.cobeinternational.com>. Tevens bestaat het arbeidsbemiddelingsbureau van de overheid UIMO (Unidade de Intermediação de Mão de Obra).

30

Arbeidsbemiddeling via Angola Conexcao Angola Conexcao trachtte de terugkeerders kortom in een complexe arbeidsmarkt te bemiddelen. Tijdens de studiereis was in Angola met Nederlandse bedrijven en organisaties gesproken die teruggekeerde Angolezen in dienst hadden. Deze organisaties hadden in zekere zin de ‘krenten uit de pap’ kunnen vissen. Uit de vijver van enkele honderden, zo niet duizenden terugkeerders hadden zij de high potentials kunnen aannemen. Angola Conexcao zat in een moeilijker parket. Hoogopgeleide terugkeerders konden namelijk op eigen kracht werk vinden en bij Angola Conexcao klopten dan ook voornamelijk laag opgeleide personen zonder relevante werkervaring aan voor ondersteuning. 18 In zekere zin vroegen juist de moeilijkst bemiddelbaren bij Angola Conexcao om bemiddeling. Het aanbod van Angola Conexcao sloot daarom over het algemeen niet aan bij de vraag vanuit de markt. Terugkeerders hadden over het algemeen onvoldoende onderscheidend vermogen vergeleken met andere Angolezen om voor werkgevers extra interessant te zijn. Toch beschikten terugkeerders op sommige vlakken wel over toegevoegde waarde ten opzichte van andere laag opgeleide Angolezen. Het feit dat zij Nederlands spreken werd door Nederlandse werkgevers als een voordeel beschouwd. Tevens werd gewaardeerd dat terugkeerders over het algemeen een kritischer mentaliteit hebben. Ze zijn gewend aan de directe wijze van communiceren in Nederlandse organisaties. Toch waren er ook minder goede ervaringen met terugkeerders. Eén manager gaf bijvoorbeeld aan een teruggekeerde medewerker soms “passief en weinig initiatiefrijk” te vinden. In essentie echter, waren de vijf in Angola opererende Nederlandse bedrijven positief over de ervaringen met terugkeerders. Bij gelijke geschiktheid verdienden terugkeerders de voorkeur. Groeistage / loonkostensubsidie De projectleiding werd zich er gaande het project steeds meer van bewust dat de kansen van veel terugkeerders om snel regulier werk te vinden gering waren. Het feit dat de vijf Nederlandse bedrijven in principe geïnteresseerd waren in terugkeerders kon dit probleem niet oplossen. Daarom werd gehoopt dat met name de Nederlandse bedrijven bereid zouden zijn om een sociaal gezicht te tonen door gesubsidieerde ‘groeistages’ aan terugkeerders te bieden. Het bedrijf zou dan iemand gratis of voor een laag salaris coachen en werkervaring laten opdoen, terwijl Angola Conexcao de terugkeerder zou subsidiëren tot een bedrag van maximaal 500 USD per maand. De meeste Nederlandse bedrijven gaven aan nut en noodzaak van dergelijke gesubsidieerde stages niet direct in te zien. Zij willen over het algemeen investeren in personeel, maar - en daar zijn ze zonder uitzondering duidelijk in - business is business. Kwaliteit van personeel gaat boven een kostenreductie. En terugkeerders al teveel bevoordelen boven andere Angolezen, dat kan ook niet. “Beter goede mensen op een slechte boot, dan een goede boot met slechte mensen” - bouwonderneming “Wij investeren heel veel in personeel. Je kan wel een hoger salaris bieden, maar als mensen voor geld komen, zijn ze ook weer bereid om voor nog meer geld naar een ander bedrijf te gaan. Door te investeren bind je mensen ook. Tegelijkertijd, je wil alleen investeren in iemand die kwaliteiten heeft. Anders hoeft het niet. Een loonkostensubsidie vanuit een NGO is dan ook niet zo relevant. Liever betaal ik een paar honderd dollar meer aan iemand waarvan ik verwacht dat hij het werk wel aankan.” “Eigenlijk hebben we geen tijd om te investeren” - baggerbedrijf “Wij zijn overal maar kort en moeten het van mensen hebben die dingen snel oppikken. Lang investeren in personeel loont voor ons niet. Voor een subsidie sta ik altijd open, maar het moet wel in relatie tot kwaliteit staan. Iemand moet willen en kunnen werken. We hebben een terugkeerster in dienst gehad; ze was aardig, maar pakte de dingen niet zo snel op. En ja, business is business.”

18

Één terugkeerder met een HBO opleiding had in Nederland aangegeven eventueel via Angola Conexcao naar werk bemiddeld te willen worden. Hij is nooit op het kantoor langsgekomen. Het is gissen naar het waarom, maar waarschijnlijk had hij geen bemiddeling nodig.

31

“Investeren in personeel doen we sowieso” - cateringbedrijf “In verhouding met een ‘normaal’ land, moeten bedrijven in Angola zelf al veel investeren in opleiding. Het geven van subsidies is niet zo relevant. Het belangrijkste is dat het een goede kandidaat is. We hebben via Angola Conexcao iemand op sollicitatiegesprek gehad. Ik sta er echt open voor om dit soort mensen aan te nemen, maar ze had geen toegevoegde waarde. Ze had geen relevante opleiding of ervaring en van dat soort mensen zijn er heel veel in Angola. Voortrekken van terugkeerders kan ook niet. Ik heb elke dag mensen die me aanspreken. Wij zijn erg aantrekkelijk als werkgever. Niet persé omdat we veel meer betalen, maar vooral omdat we altijd op tijd betalen.”

Er lijkt niet voldoende rekenschap te zijn gegeven van de lokale omstandigheden waarin bedrijven in Angola opereren. Het aanbieden van stageplaatsen gebeurt niet zozeer uit maatschappelijke betrokkenheid; het is bittere noodzaak. Vanwege het lage opleidingsniveau en het gebrek aan ervaring op de Angolese arbeidsmarkt vormen werk- of leerstages bij grote buitenlandse werkgevers vrijwel altijd al onderdeel van het aannamebeleid. Het havenbedrijf waar hierboven eerder aan is gerefereerd, zal bijvoorbeeld een interne training van enkele maanden in Zuid-Afrika verplicht stellen voor nieuw personeel. Ook grote Angolese bedrijven bieden interne stages aan. Twee terugkeerders die bij een Angolese bank konden werken, zeiden bijvoorbeeld eerst een interne stage van enkele maanden te moeten doorlopen voordat zij aan de slag kunnen. Alle Angolese werkzoekenden zijn zéér tevreden als zij in aanmerking komen voor een stage en bedrijven zijn content als zij goede mensen kunnen aantrekken om deel te nemen aan een stage. Voor gesubsidieerde stages is bij grote professionele ondernemingen in Angola dan ook nagenoeg geen interesse. De optie om bij kleinere Angolese ondernemingen gesubsidieerde werkstages aan te bieden, is door Angola Conexcao niet serieus verkend. Dit zou ook niet zonder risico zijn, omdat bij dergelijke werkgevers het risico op misbruik aanmerkelijk zou zijn. Het risico dat tussen werkgever en terugkeerder onderlinge afspraken worden gemaakt om subsidiegelden te verdelen zonder dat daadwerkelijke coaching en werkervaring plaats zou vinden werd als groter ingeschat. Eenmaal is een ziekenhuis verzocht om een stage te verzorgen. De vertegenwoordiger van het ziekenhuis wilde pas een terugkeerder als stagiair aannemen als zij zelf ook een financiële bijdrage als ‘opleider’ zou krijgen. Dit is niet verwonderlijk, omdat het salaris van het ziekenhuispersoneel over het algemeen lager is dan de stagevergoeding die door Angola Conexcao aan de terugkeerder werd aangeboden. Uiteindelijk heeft één terugkeerder bij een Nederlandse NGO waar Angola Conexcao ruimte huurde voor drie maanden als stagiaire secretarieel werk verricht. De werkgever was tevreden over haar inzet, maar haar contract is niet voortgezet, omdat de NGO haar werkzaamheden in Angola januari 2008 staakte. Baangarantie Vanaf september werd besloten om terugkeerders een baangarantie aan te bieden. De projectleiding was ervan overtuigd dat er voldoende vacatures voorhanden waren om elke terugkeerder van een baan te voorzien en de bijgestelde strategie zou mogelijk meer personen over de streep trekken om deel te nemen aan de pilot. De baangarantie werd als volgt verwoord: “Elke terugkeerder krijgt de garantie op een baan voor de duur van zes maanden met een gegarandeerd salaris van minimaal 500 USD per maand.” Ondanks deze garantie bleef het aantal terugkeerders laag. Dit houdt waarschijnlijk vooral verband met de beperkte doelgroep die ondersteund kon worden door Angola Conexcao. Echter, als er wél grote aantallen terugkeerders zouden zijn ingegaan op de baangarantie, dan zou het kantoor in Angola waarschijnlijk niet in staat zijn gebleken haar claim waar te maken. De aanvankelijke positieve berichten van de vijf in Angola aanwezige Nederlandse bedrijven ‘op alle niveau’s’ banen te over zouden hebben, bleek geen realiteit. Een bedrijf bleek pas op lange termijn veel personeel nodig te hebben, bij een ander bleken verwachte opdrachten niet door te gaan waardoor er minder vacatures vrijkwamen. Een derde bedrijf was honderden kilometers buiten de hoofdstad Luanda actief in een regio waar terugkeerders over het algemeen niet heen wilden verhuizen.

32

De claim dat een ‘garantie’ op werk zou kunnen worden geboden, bleek in de praktijk moeilijk waar te maken. Een arbeidsbemiddelende organisatie kan maar op beperkte schaal arbeidsprocessen sturen. Werkgevers beslissen zelfstandig of zij iemand willen aannemen of niet. Dat geldt zowel voor volwaardige banen als gesubsidieerde stages. Een uitzendbureau voor terugkeerders De positionering van Angola Conexcao was ongelukkig om succesvol te kunnen zijn op het gebied van arbeidsbemiddeling. De aantallen terugkeerders en bedrijven die ‘in de bak’ zaten waren te gering om als succesvolle matchmaker te kunnen optreden. Er ontstond een negatieve spiraal: omdat er weinig terugkeerders waren, hadden bedrijven nauwelijks personeel om uit te kiezen. Omdat er geen succesvolle bemiddelingen waren, bleven nieuwe deelnemers aan het project uit. Uiteindelijk is Angola Conexcao niet veel kunnen worden dan een soort geïnstitutionaliseerd cunha-systeem. Het kantoor had contact met enkele terugkeerders en met enkele bedrijven en kon bij wijze van spreken alleen als er ‘toevallig’ een match was bemiddelen. Verschillende partijen hebben geopperd dat Angola Conexcao sterker vormgegeven had kunnen worden als een commercieel uitzendbureau. Er zou dan niet met een beperkte doelgroep hoeven worden gewerkt, er zouden veel meer bedrijven en organisaties kunnen worden aangeschreven en er zouden geen subsidies hoeven te worden aangeboden. Een ‘Randstad voor terugkeerders’ in Luanda, waarbij bedrijven zouden moeten betalen voor de diensten van bemiddeling. Afgezien van het feit dat Angola Conexcao project zoveel meer beoogde dan bemiddeling naar werk, is het interessant na te gaan in hoeverre deze optie tot succes zou hebben geleid. Met de bestaande staf van het kantoor zou het in ieder geval moeilijk te realiseren zijn geweest. De medewerkers van het kantoor waren onvoldoende professionele netwerkers en onvoldoende commercieel ingesteld om als uitzendbureau te kunnen concurreren met bestaande bureau’s. Behalve de arbeidsbemiddelingswerkzaamheden, waren zij daarnaast ook actief als ‘vraagbaak’ en ondersteuning voor beginnende ondernemers. Als een soort uitzendbureau zou worden opgezet, dan zou een meer commerciële, professionele en ervaren staf moeten worden aangenomen. Bij voorkeur personen die ervaring hebben in de uitzendbranche. Belangrijker is echter de vraag of er wel plaats is voor een uitzendbureau dat bemiddelt in de niche van terugkeerders uit Nederland. Terugkeerders uit Nederland hebben voor buitenlandse of Angolese bedrijven nauwelijks toegevoegde waarde die hen vergeleken met andere Angolezen aantrekkelijk maken. Er is competitie van de bestaande uitzendbueau’s. En als een organisatie wél specifiek naar terugkeerders uit Nederland - of andere Angolezen met buitenlandervaring - zou zoeken, dan is de investering om deze groep te bereiken relatief klein. Werkzoekende terugkeerders houden vrijwel allemaal de advertenties in de Angolese staatskrant Jornal de Angola bij. De prijzen voor advertenties in de Jornal de Angola variëren van 65 euro voor een kleine tot 650 euro voor een paginagrote advertentie. Als in een opvallende advertentie zou worden aangegeven dat de voorkeur wordt gegeven aan Nederlands sprekende kandidaten, dan zullen er ongetwijfeld tientallen werkzoekende terugkeerders reageren. Waarschijnlijk veel meer dan in de kaartenbak van een speciaal uitzendbureau voor terugkeerders uit Nederland te vinden zouden zijn. Arbeidsbemiddeling vanuit Nederland Verschillende Nederlandse bedrijven gaven aan bij voorkeur in Nederland potentiële terugkeerders te werven. Deze zouden dan in Nederland een interne opleiding kunnen krijgen en daarna bij gebleken geschiktheid met een daadwerkelijke baangarantie naar Angola kunnen terugkeren. De verwachting is dat dit met de huidige wet- en regelgeving maar beperkt mogelijk is. Minderjarige asielzoekers die nog legaal in Nederland verblijven mogen een stage volgen. Illegale en meerderjarige (ex)asielzoekers niet. De ervaring leert dat de meeste Angolese asielzoekers pas serieus terugkeer overwegen op het moment dat zij illegaal dreigen te worden of al zijn. Op dat moment is het dus formeel niet mogelijk om nog enkele maanden bij een bedrijf stage te lopen. Het is interessant om de

33

mogelijkheden te verkennen in hoeverre (uitgeprocedeerde) asielzoekers toch de mogelijkheid kan worden geboden om in Nederland stages te volgen. Conclusie: Terugkeerders uit Nederland kunnen zich niet voldoende onderscheiden van andere Angolezen wat betreft vaardigheden, kennis en attitude om gemakkelijk op de snel groeiende arbeidsmarkt bemiddeld te worden. Business is business en bedrijven nemen de beste kandidaten aan. Professionele ondernemingen kunnen werknemers rekruteren middels bestaande uitzendbureau’s en investeren welhaast per definitie in nieuw personeel. Voor gesubsidieerde stages is nauwelijks een markt. Aanbevelingen: - Doe geen beloften met betrekking tot bemiddeling naar werk die niet of zeer moeilijk waar te maken zijn. - Praktische en overzichtelijke ondersteuning om de kans op werk te vergroten biedt meerwaarde. Assisteer bij vertaling en erkenning van diploma’s en certificaten en ondersteun bij het opstellen van CV’s. - Stel in samenwerking met de Nederlandse ambassade lijsten op met Nederlandse bedrijven die actief zijn in herkomstlanden. Informeer bij de bedrijven of zij geïnteresseerd zijn om CV’s van terugkeerders te ontvangen. Verstrek een lijst met bedrijven aan terugkeerders zodat zij vacatures in de gaten kunnen houden en er open sollicitaties naar kunnen sturen. - Verken de juridische en praktische mogelijkheden die er zijn om (uitgeprocedeerde) asielzoekers in Nederland stages te laten volgen bij bedrijven die actief zijn in herkomstlanden.

4.5

Het opzetten van een onderneming

Aaname: Ondernemerschap middels het aanbieden van maatwerk is een goede manier om duurzaam te reïntegreren.

In het kader van het aanbieden van maatwerk wordt in gesprekken met potentiële terugkeerders over het algemeen de mogelijkheid verkend om bij terugkeer een eigen onderneming op te zetten. Medewerkers in Nederland en op het Angola Conexcao kantoor werden dan ook regelmatig geconfronteerd met vragen en plannen over het opstarten van een onderneming. In de Angolese context is dit niet vreemd. Het ondernemingsklimaat in Angola is goed. De jarenlange burgeroorlog heeft ertoe geleid dat lokale productiecapaciteit nihil is. Bovendien is de dienstensector door het lage opleidingsniveau van de gemiddelde Angolees slecht ontwikkeld. Er zijn in principe dus voldoende mogelijkheden om een eigen onderneming te starten. Echter: ondernemen is ook risico nemen. Ondernemen is risico nemen Het risico dat een onderneming niet slaagt is reëel. Dit is in Nederland al het geval; van alle allochtone ondernemers gaat 40% binnen anderhalf jaar failliet. 19 De moeilijke omstandigheden waaronder terugkeerders in Angola moeten starten, maken het waarschijnlijk dat de slagingskansen nog lager zijn: - Terugkeerders zijn min of meer door omstandigheden het ondernemerschap in gedrongen en hebben vaak geen enkele ervaring met ondernemerschap. - Easterly (2006: 82) benadrukt dat voor ondernemers in de Afrikaanse context vertrouwensrelaties met het sociale- of familienetwerk van doorslaggevend belang zijn. Een succesvol ondernemer is “well connected” en het gaat er vooral om “whom you know.” Wat dat betreft maken terugkeerders die een onderneming willen starten - net als terugkeerders die een baan zoeken - een valse start. Ze dienen hun netwerk opnieuw op te bouwen. - Officiële registratie om een onderneming te starten kost veel tijd, geld en frustratie. Volgens de Wereldbank kost het in Angola gemiddeld 119 dagen voordat aan de formele eisen is voldaan. Slechts in tien landen van de wereld duurt het langer. 20 Nu zal het kleine type ondernemingen dat terugkeerders opzetten over het algemeen minder lang duren. Echter, een

19 20



34

stroperige tocht langs ambtenaren en het her en der betalen van smeergeld voor het verkrijgen van vergunningen is wel in het vooruitzicht. Goederen opsturen In het kader van het opzetten van een eigen onderneming hadden terugkeerders soms het plan om goederen op te sturen naar Angola. De meeste Angolese terugkeerders hebben zes of meer jaar in Nederland gewoond. Toen zij uit Angola vertrokken was het land nog in oorlog en was er tekort aan alles. Wat men ook uit Europa importeerde, het was bijna altijd wel te verkopen. Sinds het einde van de oorlog in 2002 is de markt veranderd. Behalve vanuit Europa, worden steeds meer goederen vanuit China, Brazilië of Zuid Afrika geïmporteerd. Deze goederen zijn vaak even duur of zelfs goedkoper in Angola dan in Europa. Angolezen in Nederland hebben soms nog een achterhaald beeld van de markt. Dit kan ertoe leiden dat weinig realistische plannen worden opgesteld. Een typisch voorbeeld hiervan was het plan van twee jonge vrouwen om in Nederland gekochte tweedehands kleding in Angola te verkopen. Dit zou zes jaar geleden misschien een goed plan zijn geweest, maar ondertussen is de Angolese markt overspoeld met spotgoedkope Chinese import. Europese tweedehands kleding kan daarmee nog maar moeilijk concurreren. Ditzelfde geldt voor tweedehands computers of mobiele telefoons. Het opsturen van goederen biedt dus niet altijd meerwaarde en een goede analyse van de markt is noodzakelijk. Dit geldt met name als rekening wordt gehouden met overige nadelen en risico’s die eraan verbonden zijn. De haven van Luanda is volledig verstopt en het is niet uitzonderlijk dat schepen twee tot drie maanden voor anker liggen voordat ze de haven binnen kunnen. Opgestuurde goederen lopen dan ook veel vertraging op. De terugkeerder Carlos is hier ‘slachtoffer’ van geworden. Onder andere ondersteund door Angola Conexcao zou hij een kist met een bandenverwisselapparaat naar Angola gestuurd krijgen. Daarmee zou hij een klein garagebedrijf kunnen beginnen. Toen hij twee maanden in Angola terug was, had hij nog niets van de kist vernomen. Ondertussen is hij via via als bouwvakker aan het werk gegaan. Een ander nadeel van het opsturen van goederen is dat er over het algemeen hoge kosten zijn verbonden aan het vrij krijgen van de goederen uit de haven. Verschillende respondenten zeiden daarnaast dat goederen soms uit de haven gestolen worden.

De haven van Luanda is overvol.

Ondernemen is risico nemen.

35

Casus Mimoso Mimoso is één van de ondernemers die via Angola Conexcao is teruggekeerd. Hij heeft zeven jaar in Nederland gewoond en is vijf maanden terug in Angola als met hem wordt gesproken. Mimoso “Twee dagen voordat ik illegaal zou worden, heb ik gezegd dat ik mee zou werken aan terugkeer. Maar ik vond het heel moeilijk. Ik kende niemand en er geen huisvesting. De casemanager wist me echt te motiveren om terug te gaan. Ze heeft me heel veel geholpen, ik ben haar echt heel dankbaar. We hebben een ondernemingsplan opgesteld waarin was opgenomen dat ik vrieskisten zou kopen, om daarin ijsblokken te maken die ik aan frisdrankverkopers zou kunnen verkopen.Ze heeft me veel over financiën geleerd en me psychologisch geholpen. We hebben heel veel verschillende plannen gemaakt en de plannen steeds weer bijgesteld. Als zij er niet zou zijn geweest, zou ik misschien naar Zweden zijn gegaan om daar asiel aan te vragen. Ik had best veel geld te besteden. Via Angola Conexcao had ik een budget om een generator en een vrieskist te kopen. Van IOM heb ik geld meegekregen. Zelf heb ik twee laptops in Nederland geregeld. Verder ben ik altijd heel zuinig geweest. Alle zomers heb ik drie maanden gewerkt. Ik heb altijd krantenwijken gehad en soms zwart gewerkt door appels te plukken. Zelfs van de 39 euro die ik iedere week van COA kreeg heb ik geld gespaard. De eerste dagen na aankomst heb ik bij vrienden gewoond. Nu woon ik bij mijn neef in de wijk Benfica. Ik hoef hem niets te betalen. Het bleek dat mijn tante een ruimte had die ik zou kunnen gebruiken om een cantina te beginnen. Ik hoef haar geen huur te betalen als ik ervoor zorg dat het wordt opgeknapt. De cantina is nu ruim twee maanden open. Ik koop iedere week kratten bier, frisdrank, koekjes en wijn in. Die haal ik op met mijn tantes busje. Als er ’s avonds voetbal is zet ik de TV aan; dan komen er veel mensen drinken. In de cantina bied ik ook allerlei andere diensten aan. Ik verkoop blokken ijs, mensen kunnen tegen betaling bellen, ik verkoop telefoonkaarten. Omdat het heel druk is heb ik voor 100 USD per maand een jongen werken. Zelf moet ik ook hard werken. Ik werk eigenlijk altijd. De cantina is dagelijks van 7.00 tot 22.00 uur open. Tot nu toe heb ik vooral geïnvesteerd. Ik zou niet goed weten hoeveel ik aan het eind van de maand overhoud. Als ik maar hard blijf werken zie een goede toekomst. Ik heb voor 2.000 USD een terrein gekocht waar ik het komende jaar een huis ga bouwen. “

Zowel de Nederlandse casemanager, de Angolese terugkeerbegeleider als Mimoso zelf beschouwen het afgelegde traject als een succes. Mimoso heeft zelf veel stappen gezet door een ondernemingsplan op te stellen en zowel in Nederland als Angola is hij uitgebreid begeleid bij het opstarten bij de onderneming. Mimoso heeft echter ook veel geluk gehad omdat hij toch familieleden bleek te vinden. Daardoor heeft hij gratis woon- en winkelruimte. Daarnaast heeft hij gratis de beschikking over een busje met chauffeur - hij heeft zelf geen rijbewijs - waardoor hij goederen kan ophalen. Eerder is al aangegeven dat tante al over twee vrieskisten en een generator bleek te beschikken. Dit zijn allemaal factoren waar in het ondernemingsplan geen rekening mee was gehouden. Ook was er in het ondernemingsplan geen rekening mee gehouden dat hij in Nederland veel geld had gespaard waardoor hij bier, frisdrank en biscuits kon inkopen om de onderneming te starten. Zeven zomers drie maanden werken voor 800,- euro per maand leverde hem minimaal 15.000 euro op. Wat zou er van zijn onderneming zijn geworden als hij dat startkapitaal niet zou hebben gehad? En als hij geen gratis woon- en winkelruimte en auto ter beschikking zou hebben gehad? Dan had hij waarschijnlijk in het goedkoopste deel van de stad - ver van winkelend publiek - voor enkele maanden een huisje kunnen huren waar hij een vrieskist met zakken ijs zou hebben staan. Kortom; welk aandeel in het succes dat Mimoso op dit moment met de cantina heeft kan Angola Conexcao claimen? Een tweede kritische vraag die gesteld kan worden, is in hoeverre de geboden ondersteuning kosteneffectief is. Angola Conexcao heeft ter waarde van 2.500 euro geïnvesteerd in een generator en een vrieskist. De IOM-bijdrage was een ticket en 1.000 euro. De daadwerkelijke terugkeerkosten zijn echter veel hoger als ook de uren aan terugkeerbegeleiding gerekend worden. Met Mimoso zijn legio plannen besproken; van het opzetten van een kapperszaak tot het beginnen van een boerderij. De COA casemanager gaf aan bij elkaar opgeteld enkele weken fulltime aan deze ene casus besteed te hebben. Voordat zij met Mimoso sprak, had een andere casemanager al enkele gesprekken met hem gevoerd. Een HIT-medewerker in Nederland schatte in alles bij elkaar ongeveer twee weken fulltime aan de

36

zaak besteed te hebben. De HIT-medewerker in Angola heeft dezelfde tijdsinvestering gedaan door samen met Mimoso plannen te maken, op zoek te gaan naar materiaal en de financiële afhandeling en rapportage. Bovenstaande casus roept de vraag op in hoeverre het opstellen van uitgebreide ondernemingsplannen in Nederland effectief is. De casusbeschrijving laat zien dat het tenminste in sommige gevallen arbeidsintensief en inflexibel kan zijn. Het bespreken van mogelijkheden en verkennen van opties kan meerwaarde bieden om iemand ertoe te bewegen serieus over terugkeer na te denken. Tijdens de gesprekken in Nederland kan het echter voorkomen dat cruciale informatie ontbreekt die noodzakelijk is om realistische ondernemingsplannen op te stellen. Het is in dat geval moeilijk om in te schatten waar een terugkeerder eenmaal in Angola behoefte aan heeft. Conclusie: Het in Nederland middels maatwerk opstellen van ondernemingsplannen is arbeidsintensief en inflexibel. Aanbevelingen - Train terugkeerbegeleiders landenspecifiek. Investeer eventueel om terugkeerbegeleiders enige tijd in hun land van expertise te verblijven. - Wees bewust van een opportunistische houding bij potentiële terugkeerders om over het opzetten van een onderneming te spreken. - Stel in Nederland geen uitvoerig ondernemingsplan op. Ga niet verder dan het met de terugkeerder verkennen van ideeën en mogelijkheden om een onderneming op te starten. - Ga kritisch na of het inkopen of verzamelen van goederen in Nederland meerwaarde heeft. - Bied de flexibiliteit om ondernemingsplannen bij te stellen. Werk een ondernemingsplan bij voorkeur pas uit na terugkeer.

4.6

Aanbieden van scholing

Aaname: geen

In het Angola Conexcao project lag een sterke nadruk op het versterken van de economische onafhankelijkheid van terugkeerders. Er was in het project minder aandacht voor het aanbieden van onderwijs. Dat hield echter niet in dat er geen mogelijkheid bestond om het beschikbare budget te besteden aan scholing. Angola Conexcao onderhield contact met verschillende onderwijsinstellingen waar terugkeerders cursussen konden volgen. Terugkeerders konden eventueel ook zelfstandig cursussen zoeken en vragen of deze vergoed konden worden. Er zijn weinig verzoeken ingediend om cursussen te volgen of vergoed te krijgen. Uiteindelijk heeft één deelnemer een secretariële cursus van drie maanden gevolgd. In de eerste plaats is dit te verklaren omdat slechts een beperkte doelgroep de mogelijkheid had om cursussen gefinancierd te krijgen. Daarnaast heeft waarschijnlijk ook een significante rol gespeeld dat de nadruk bij Angola Conexcao zo nadrukkelijk werd gelegd op bemiddeling naar werk. Omdat veel terugkeerders erop hoopten of vanuit gingen dat zij naar werk zouden toe worden geleid, hebben zij vanuit Nederland geen stappen ondernomen om een cursus in Angola te zoeken. Dat kan in zekere zin als een gemiste kans worden gezien; juíst omdat zoveel Angolese terugkeerders nog jong zijn en veel baat kunnen hebben bij het volgen van een cursus of opleiding. Financiering van- en advisering over opleidingen zou voor Angola Conexcao bovendien relatief gemakkelijk te realiseren zijn geweest vergeleken met andere vormen van terugkeerondersteuning. Als een terugkeerder bij een betrouwebare onderwijsinstelling een cursus wil volgen, volstaat het om daarvoor de financiële middelen beschikbaar bestellen en te monitoren of de cursus daadwerkelijk is gevolgd.

37

Het organiseren van onderwijs....

....is relatief eenvoudig te financieren en organiseren.

Veel in Angola gesproken terugkeerders gaven aan cursussen te willen volgen of aan een universiteit te willen studeren. De meesten hadden gepland om na terugkeer eerst een baan te zoeken, om daarmee vervolgens een cursus in de avonduren te financieren. Maar het kan ook andersom: beginnen met een opleiding en daarna werk zoeken. Gedurende de studie - of uiteindelijk met het diploma op zak worden de kansen op het vinden van een baan vergroot. Daarbij is het wel van belang dat de terugkeerder een logische keuze maakt wat betreft vervolgopleiding. Iemand die in Nederland VMBO elektrotechniek half heeft afgerond kan niet in een half jaar tot boekhouder worden opgeleid. Hij/zij kan beter een technische vervolgopleiding volgen. Maar een intensieve cursus Engels van zes maanden zou een terugkeerder die een secretariële opleiding in Nederland heeft gevolgd wél behoorlijk op weg helpen. Het is dus belangrijk dat de terugkeerder goed nadenkt over de opties die hij/zij heeft. De kans dat een goede keus wordt gemaakt is groter als een terugkeerder niet in Nederland, maar pas na aankomst in Angola kan beslissen welke opleiding hij wil volgen. Soms hebben de terugkeerders in Angola namelijk al een opleiding afgerond, terwijl ze dit in Nederland verwegen hebben. Een op het eerste gezicht onlogische keuze wat betreft opleiding, kan in dat geval dan toch logisch blijken. Een lokaal aanspreekpunt dat de administratieve afhandeling van cursusgelden afrond bleek bij Angola Conexcao van meerwaarde. Als dit vanuit Nederland moet plaatsvinden draaien de administratieve raderen langzaam en bestaat het risico dat cursussen al zijn begonnen voordat is goedgekeurd en afgetekend dat iemand een cursus mag volgen. Met name als terugkeerders onderwijs willen volgen aan staatsinstellingen dient er rekening mee te worden gehouden dat voor toelating een concours gevolgd moet worden of dat gecorrumpeerd moet worden.

Conclusie: Angolese terugkeerders zijn jong en willen over het algemeen nog graag onderwijs volgen. Vergeleken met andere vormen van terugkeerondersteuning is het aannemlijk dat het financieren van- en informeren over opleidingen relatief eenvoudiger is te organiseren. Aanbevelingen: - Onderzoek met name bij jeugdige terugkeerders de mogelijkheid om tijdens terugkeergesprekken het onderwerp ‘scholing in het land van herkomst’ nadrukkelijker te agenderen. - Sluit geen conventanten met specifieke onderwijsinstellingen. Geef terugkeerders beslissingsruimte zelf te bepalen welk type onderwijs zij aan welke instelling wensen te volgen. - Bied terugkeerders de mogelijkheid om vanuit het herkomstland gecertificeerde cursussen op afstand te volgen. Bijvoorbeeld NTI-curussen, of cursussen aan de open universiteit die via internet gevolgd kunnen worden. Lesmateriaal kan vanuit Nederland worden meegenomen. - Bied geen garantie om een opleiding te kunnen volgen. In sommige gevallen dienen terugkeerders nog een concours te volgen of te corrumperen alvorens zij toegang tot onderwijs kunnen krijgen.

38

4.7

Hoe nu verder?

Bovenstaande noties nopen tot een bescheiden opstelling wat betreft de beantwoording van de vraag in hoeverre de door Angola Conexcao aangeboden producten en diensten ideaal zijn voor de ondersteuning naar duurzame herintegratie. Bemiddeling naar werk is weerbarstig gebleken. Als het in de ‘exploding economy’ van Angola al moeilijk blijkt om dit te realiseren, zal het in andere landen naar verwachting niet gemakkelijker zijn. Uit de pilot blijkt dat de huidige maatwerkmethodiek met de bijbehorende financieringsstructuur in sommige gevallen arbeidsintensief, kapitaalintensief, inflexibel, moeilijk realiseerbaar en vatbaar voor misbruik blijkt. Dit komt met name door de forse investering die begeleiding in Nederland vergt, doordat bestedingen vooraf in toekomstplannen gelabeld worden en doordat bestedingen achteraf moeten worden verantwoord via facturen. Terugkeerders hebben de grootste kans op duurzame reïntegratie bij een transparante en flexibele vorm van ondersteuning. Transparantie van ondersteuningsaanbod en een verdere verschuiving van begeleiding, planvorming en budgetbeheer naar het land van herkomst zijn in dat kader van belang. Zolang er geen indicaties zijn dat bemiddeling naar werk of het middels maatwerk opstellen van uitgebreide toekomstplannen en labellen van budget de beste methodiek tot duurzame herintegratie is, geeft dit reden om na te gaan welke andere mogelijkheden van ondersteuning hieraan kunnen bijdragen. In dat kader kan worden overwogen nader te onderzoeken of een vrij(er) te besteden terugkeerbudget of –krediet, gecombineerd met uitgebreide adviesgesprekken, het realisme, de flexibiliteit en de creativiteit kan bieden die in huidige vormen van ondersteuning soms gemist worden. De administratieve druk zou dan in ieder geval kunnen worden beperkt. Terugkeerbudget Een van de belangrijkste kritiekpunten tegen het beschikbaar stellen van een vrij te besteden budget is de mogelijk ‘aanzuigende’ werking die ervan uitgaat. Op het moment dat een terugkeerder een budget meekrijgt dat hoger is dan de kosten die de reis naar Nederland hebben bedragen, kan aangenomen worden dat dit migranten naar Nederland aantrekt. Het loont de moeite om voor 2.000 euro naar Nederland af te reizen, als met 2.500 euro terug kan worden gereisd. Dit kan echter nimmer een voldoende of overtuigend argument zijn om dan wel andere vormen van ondersteuning aan te bieden. Immers, als andere vormen van terugkeerondersteuning wél succesvol zouden zijn, zou daar een even zo sterke, zo niet sterkere aanzuigende werking vanuit gaan. Het zou evenzeer de moeite lonen om voor 2.000 euro naar Nederland af te reizen, als met goederen ter waarde van 2.500 euro kan worden teruggereisd om een eigen onderneming te starten of opleiding te bekostigen. Gesteld dat arbeidsbemiddeling van terugkeerders succesvol zou zijn, dan zou er naar verwachting eveneens een sterke aanzuigende werking vanuit gaan. Iemand vertrekt werkloos naar Nederland en hij komt terug en heeft direct een goedbetaalde baan! Een tweede punt van kritiek tegen het geven van een vrij te besteden budget, is de vrees dat dit niet tot duurzame bestedingen zou leiden. Hier gaat een zeker paternalisme vanuit: terugkeerders zelf kun je zo een budget maar beter niet toevertrouwen. Zij besteden het misschien wel ‘onverstandig’. Een paternalistische houding overigens, die volgens sommige Angolese respondenten niet onterecht is. Eerder in dit rapport komt Tiro bijvoorbeeld aan het woord. Hij zei: “geef me geen vis, maar leer me vissen.” Een andere in Nederland verblijvende Angolees zei: “geld is als bezoek, het komt en gaat”. Beide respondenten gaven aan liever een opleiding te krijgen dan geld. Deze opmerkingen lijken veelzeggend. Maar het is eerder aangegeven: het is niet altijd verstandig om blind te varen op feedback van de doelgroep. De uitlatingen dienen in de context geplaatst te worden dat deze jongeren hiermee vooral bedoelen dat zij in Nederland een opleiding zouden willen volgen. Of zij zich liever in Nederland vastleggen om een cursus aan een Angolees instituut te volgen, in plaats een vrij te besteden budget mee te krijgen - waar diezelfde cursus ook mee kan worden bekostigd - is vers twee. De eenmaal in Angola verblijvende Angolezen gaven in ieder geval in meerderheid aan een vrij te besteden budget te prefereren, omdat dit een grotere mate van flexibiliteit biedt.

39

Alle in Angola gesproken terugkeerders hadden een geldbedrag van IOM meegekregen, variërend van enkele honderden tot 2.500 euro(s).21 Tevens hadden sommigen spaargeld uit Nederland meegenomen. De meeste terugkeerders hadden dit ‘eigen’ geld besteed aan zaken die zij nuttig achtten: het betalen van een opleiding, het halen van een rijbewijs, het bekostigen van huisvesting, het kopen van luiers voor de baby of het verkrijgen van identiteitsdocumenten. De flexibiliteit van een vrij te besteden geldbedrag bood hen een scala aan mogelijkheden die zij met gelabelde budgetten niet zouden hebben gehad: Paulo kon voor 350 USD via een kennis van een zus een rijbewijs halen. Als hij voor hetzelfde rijbewijs een factuur zou moeten overleggen, dan zou het ongeveer 600 USD hebben gekost. Hij zou er dan dus 250 USD bij zijn ingeschoten. Bazuka had in Nederland veel zwart gewerkt, een auto gekocht en deze opgestuurd. Hij heeft 1.000 USD betaald om de auto vrij krijgen uit de haven. Hij is doorgegaan met het importeren van auto’s en daarmee voorziet hij nu in zijn levensonderhoud. Zijn terugkeerbegeleiders heeft hij nooit over de opgestuurde auto verteld, omdat hij bang was te vertellen dat hij zwart had gewerkt. Albertina wilde eenmaal terug in Angola haar medio (MBO) afmaken. Ze kon op school alleen worden toegelaten door de toelatingscommissie met enkele honderden dollars te corrumperen. Binnen het huidige financieringssysteem is de kans gering dat in een toekomstplan zou kunnen worden opgenomen dat de terugkeerder 500 USD reserveert voor ‘informele toegangscriteria’ voor school.

Het laatste voorbeeld geeft aan hoezeer de lokale context waar terugkeerders in terechtkomen verschilt van de Nederlandse. Hoe laakbaar corruptie ook is; het is wél een realiteit waar terugkeerders in Angola mee moeten omgaan. Of wij het in Nederland nu leuk vinden of niet, zonder vrij te besteden ‘factuurloos’ geld zou Albertina geen toegang hebben kunnen krijgen tot de opleiding van haar keuze. Een cynische terugkeerder stelde in dit verband dat duurzame reïntegratie gewoon te koop is. Als hij veel geld zou hebben, dan zou hij wel weten wat te doen: “Dan ga ik naar een goed Angolees overheidsbedrijf zoals Endiama of Sonangol, ik leg het geld op tafel en zeg dat ik een baan wil. Zo werkt het hier! Dan heb ik zekerheid. Ik krijg een baan voor het leven, ben verzekerd en alles is geregeld.” Hij stelde ook wel netjes met brieven te kunnen reageren op advertenties in de krant van dergelijke organisaties, maar dan geen schijn van kans te maken. “Of cunha, of geld; anders kom je daar nooit binnen.” Uiteraard zullen er ook terugkeerders zijn die geld besteden aan het geven van een feest, of het aanschaffen van consumptiegoederen zoals een auto of kleding. Dit lijken op het eerste gezicht weinig doordachte en onverstandige investeringen. Echter, geplaatst in de Angolese context is het maar de vraag of het niet ook in zekere mate kan bijdragen aan duurzame reïntegratie om als terugkeerder een feest te geven voor al diegenen die je lang niet gezien hebt. Het organiseren van een feest biedt een enorme injectie in sociaal kapitaal. Diezelfde ‘cunha’ die terugkeerders aangeven zo node te missen bij terugkeer, kunnen ze met het geven van een goed feest terugwinnen (vergelijk: CIDIN 2008: 45). Datzelfde geldt voor het kopen van een auto. Een autobezitter vertegenwoordigt een zekere waarde voor vrienden. Met een auto kan in het weekend naar het strand worden gereden, ’s avonds kan worden uitgegaan in de stad. Deze status kan zich op allerlei manieren terug betalen. Eventueel kan de auto door de week nog als taxi dienen bovendien. Nationaalspecifieke budget Als een vrij te besteden budget beschikbaar wordt gesteld, dan zou dat niet zodanig hoog moeten zijn dat het op grote schaal aanzuigend werkt. Tegelijkertijd zou het potentieel wel hoog genoeg moeten zijn om bij te kunnen dragen aan duurzame reïntegratie. Het budget dient niet veel hoger te zijn dan de reiskosten om naar Nederland te komen en hoog genoeg te zijn om een opleiding of onderneming te starten. Reiskosten en opleidingskosten in het land van herkomst verschillen per nationaliteit. Dit zou een reden kunnen zijn om nationaliteitspecifieke terugkeerbudgetten te overwegen. In dat geval zou het budget voor een terugkerende Angolees bijvoorbeeld hoger zijn dan voor een terugkerende Turk. 21

Voorwaarden om in aanmerking te komen voor een geldbedrag, zie <www.iom-nederland.nl>.

40

De investering om vanuit Turkije naar Nederland te reizen is over het algemeen lager dan vanuit Angola. Tegelijkertijd zijn de kosten om in Turkije te reïntegreren lager dan in Angola. Krediet Als het beschikbaar stellen van een vrij te besteden budget politiek of financieel niet haalbaar is, dan bestaat ook de mogelijkheid om een krediet aan te bieden. Zolang flexibiliteit en creativiteit van de besteding ervan maar niet ondergraven worden. Dat kan bijvoorbeeld door het krediet niet te verstrekken op basis van een uitgebreid in Nederland opgesteld plan, maar op basis van een in het land van herkomst opgesteld plan. Voorbereiding en advies Als een budget beschikbaar wordt gesteld, is het geven van geld echter niet voldoende. Een toegankelijke ondersteuning die voorwaardenscheppend is voor duurzame herintegratie vraagt om meer. Best practices en bewezen positieve effecten van huidige ondersteuning kunnen worden geplaatst binnen de context van het fourneren van een vrij te besteden terugkeerbudget. Bijvoorbeeld het opstellen van CV’s, verschaffen van actuele landeninformatie en opzetten van een lokale vraagbaak dragen in positieve zin bij aan reïntegratie. Ook het in Nederland aanbieden van psychosociale voorbereiding op terugkeer is van waarde. Daarbij kan een persoonlijke aanpak nog steeds centraal staan. Belangrijk is echter dat in de fase dat terugkeer vanuit Nederland wordt voorbereid nog geen uitgewerkte plannen worden opgesteld waar (toekomstige) bestedingen aan worden gekoppeld. Na eenmaal te zijn teruggekeerd, zou er in de ideale situatie de mogelijkheid bestaan om in ieder herkomstland een of meer adviesgesprekken met een lokaal aanspreekpunt te laten plaatsvinden. Adviezen kunnen betrekking hebben op het vinden van woonruimte, toelatingseisen voor scholen, of feasability van ondernemingsplannen. Ook kan tijdens zo’n gesprek informatie worden gegeven over de wijze waarop verblijfsdocumenten verkregen kunnen worden, of er kan doorverwezen worden naar relevante organisaties zoals uitzendbureau’s of organisaties voor family tracing. Bij voorkeur beschikt het lokale aanspreekpunt over een lijst met Nederlandse bedrijven die actief zijn in het land van herkomst. Terugkeerders kunnen dan op eigen gelegenheid vacatures in de gaten houden of open sollicitaties sturen. Tot slot zou tijdens deze gesprekken aan de orde moeten komen waar de terugkeerder het ondersteuningsbudget of krediet het beste aan kan besteden. Conclusie: Terugkeerders hebben de grootste kans op duurzame reïntegratie bij een transparante en flexibele vorm van ondersteuning. Aanbevelingen: - Bied een transparant ondersteuningsaanbod en verschuif begeleiding, planvorming en budgetbeheer sterker naar het land van herkomst - Onderzoek de mogelijkheden om tot een flexibelere en meer kosteneffectieve bestedingssystematiek te komen; - Initieer een vergelijkend kosten-onderzoek naar de impact op (duurzame) herintegeratie van vrij te besteden financiële middelen versus andere vormen van terugkeerondersteuning. - Overweeg het alternatief om terugkeerders een naar eigen inzicht te besteden budget of krediet te verstrekken; - Bied terugkeerders de mogelijkheid om na aankomst een of meerderde adviesgesprekken met een lokaal aanspreekpunt te voeren die goed op de hoogte is van de lokale markt en context.; - Onderzoek de mogelijkheid om nationaliteitspecifieke terugkeerbudgetten aan te bieden.

41

5.

Overheidsbeleid ten aanzien van terugkeer

Tot besluit wordt in dit hoofdstuk op basis van de Angola pilot het huidige overheidsbeleid ten aanzien van terugkeer aan een kritische beschouwing onderworpen. Met name sinds publicatie van de Nota Ontwikkeling en Migratie (Min BuZa 2004) behoort terugkeer van (ex) asielzoekers uit Nederland behalve tot het beleidsterrein van het Ministerie van Justitie, ook steeds meer tot het beleidsterrein van het Ministeire van Buitenlandse Zaken. In Angola Conexcao is gezocht naar de mogelijkheid om de beleidsdoelstellingen op beide terreinen te verenigen. Dit is niet gemakkelijk gebleken. Het door het Ministerie van Justitie gevoerde asielbeleid is namelijk niet coherent met de doelstellingen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken op het dossier Ontwikkeling en Migratie. 5.1

Brain gain

Binnen het debat over circular migration en Ontwikkeling en Migratie komt geregeld aan de orde dat migranten tijdens hun verblijf in het buitenland ervaring opdoen en deze ervaring mee kunnen nemen wanneer zij terugkeren naar eigen land. De invloedrijke auteur Legrain (2007:182) bijvoorbeeld stelt: “Many migrants eventually return home, bringing with them new skills and ideas acquired abroad.” Brain drain wordt brain gain. Het tegengestelde bleek waar voor de Angolese terugkeerders. Wat de meesten terug brachten naar Angola was een laag opleidingsniveau, een gebrek aan werkervaring en in het slechtste geval - een passief en afwachtend arbeidsethos. Niet omdat terugkeerders lui zouden zijn, maar omdat het asielsysteem waar zij al die jaren in hebben doorgebracht dit effect heeft gesorteerd. Het is daarmee ook geen specifiek kenmerk voor Angolese terugkeerders, maar geldt voor terugkerende asielzoekers van alle nationaliteiten. Het is zelfs aannemelijk dat migranten die illegaal in Nederland gewoond hebben, gemakkelijker reïntegreren en meer brain gain brengen in het land van herkomst dan uitgeprocedeerde asielzoekers. Illegalen hebben actiever en creatiever moeten zijn dan asielzoekers en werkervaring opgedaan door zwart te werken. De beleidskeuze om asielzoekers tijdens hun procedure te verbieden om te werken of een opleiding te volgen, is met name ingegeven door de idee dat dit een aanzuigende werking zou kunnen voorkomen. Diezelfde keuze keert zich als een boemerang tegen de wens de overheid om personen terug te laten keren en ontwikkeling in het land van herkomst te brengen. Personen die jaren passief hebben gewacht zijn moeilijk te bewegen om actief en zelfstandig aan een ondernemingsplan te werken, moeilijk op de arbeidsmarkt in het herkomstland te bemiddelen en in het algemeen moeilijk te bewegen tot terugkeer. Ze hebben het gevoel niets mee te kunnen nemen naar huis. Geen positieve ervaringen, geen werkervaring, geen geld, geen opleiding. Het beleid om werk en scholing van asielzoekers te verbieden, sorteert slechts op de korte termijn een gewenst effect: er is geen aanzuigende werking. Op de lange termijn is het - óók vanuit justitieperspectief - nadelig, omdat uitgeprocedeerde asielzoekers er minder snel door terugkeren. Hetzelfde sobere asielbeleid dat aankomst ontmoedigt, ontmoedigt terugkeer. Het is de vraag in hoeverre dit beleid nog van deze tijd is. Vooral nu de asielprocedures sneller doorlopen worden, is het risico van aanzuigende werking geringer dan voorheen. Er moet dan ook overwogen worden om asielzoekers tijdens de procedure meer kansen te geven zichzelf te ontwikkelen. Bied bijvoorbeeld meer scholings- of stagemogelijkheden aan. Cursussen Engels zijn bijvoorbeeld relatief goedkoop aan te bieden, vrijwel voor iedereen relevant en zonder veel vooropleiding te volgen. Het mes snijdt voor asielzoekers én de Nederlandse overheid aan twee kanten; als asielzoekers uitgeprocedeerd raken, hebben ze hun kansen vergroot om bij terugkeer succesvol te reïntegreren in hun eigen land. Als zij een status krijgen, hebben ze hun kansen vergroot om succesvol in de Nederlandse maatschappij te integreren. Aanbeveling: Investeer in asielzoekers tijdens die in asielprocedure verkeren.

42

5.2

Doelgroep

Ook ten aanzien van individuele terugkeerders hinkt het Nederlandse terugkeerbeleid op twee gedachten. Een (uitgeprocedeerde) asielzoeker stimuleren tot terugkeer naar het land van herkomst, is het perspectief van het Ministerie van Justitie. Een (uitgeprocedeerde) asielzoeker ondersteunen bij duurzame reïntegratie in het land van herkomst, vormt het perspectief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit duale perspectief vertaalt zich in sommige gevallen in de financieringsvoorwaarden die aan terugkeerprojecten worden gesteld. Financiering voor Angola Conexcao kwam zowel van het Ministerie van Justitie (COA), als het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Ontwikkelingssamenwerking). Het project had dus twee heren te dienen. Onduidelijk was waar het primaat van het project lag; bij het stimuleren van terugkeer, of bij het ondersteunen van terugkeerders? Dat de keuze voor het perspectief méér dan een dogmatische of theoretische is, blijkt uit de implicaties die financiering heeft gehad voor het doelgroep waaraan assistentie kon worden geboden. Dat slechts legale asielzoekers die zich nog in Nederland bevonden aan het project konden deelnemen, was een direct gevolg van de COA-voorwaarden voor financiering. COA had er belang bij om asielzoekers te stimuleren om de opvang te verlaten en terug te keren. Vanuit een ontwikkelingsperspectief was beperking van de doelgroep irrelevant en zelfs contraproductief. Het is namelijk aannemelijk dat juist asielzoekers die alles verkocht hebben om naar Nederland te reizen en niets hebben om naar terug te gaan, tot het uiterste gaan om illegaal in Nederland te blijven. Degenen die de beste mogelijkheden hebben op reïntegratie - familie, goede opleiding - zullen relatief eerder terug gaan als zij nog legaal zijn. Eerstgenoemde groep valt níet onder de doelgroep, maar heeft over het algemeen juist wel behoefte aan extra ondersteuning. Laatstgenoemde groep valt wél onder de doelgroep, maar heeft relatief weinig behoefte aan ondersteuning. Door illegaal geworden ex-asielzoekers uit te sluiten, kunnen juist diegenen die het meest om ondersteuning verlegen zitten hier geen beroep op doen. Het ligt daarom voor de hand om iedere vorm van terugkeerondersteuning te verbreden met illegaal geworden ex-asielzoekers.22 Een meer pragmatische reden om hiertoe over te gaan, is dat er daardoor gewoonweg meer personen gebruik kunnen maken van de gealloceerde financiële middelen. Een van de belangrijkste redenen waarom de doelstelling van dertig terugkeerders via de Angola Conexcao pilot niet is behaald, was dat slechts een beperkte doelgroep kon deelnemen aan het project. Aanbeveling: Stel bij de financiering van initiatieven die duurzame reïntegratie van terugkeerders tot doel hebben niet de beperking dat illegaal geworden ex-asielzoekers niet kunnen deelnemen.

5.3

Europese samenwerking

Gedurende de tweede helft van 2007 vormden Angolezen de grootste groep terugkerende asielzoekers vanuit Nederland. Desalniettemin toont de pilot aan dat het aantal te gering was om bepaalde terugkeerondersteunende initiatieven goed vorm te geven. Dit was bijvoorbeeld duidelijk waarneembaar bij de poging om bemiddeling naar werk te realiseren. Het ‘aanbod’ van terugkeerders uit Nederland was laag, evenals het aantal Nederlandse bedrijven. Zonder de suggestie te wekken dat dit een garantie tot succes zou zijn geweest, zouden de kansen op bemiddeling zijn toegenomen als niet slechts uit Nederland afkomstige terugkeerders aan het project hadden kunnen deelnemen, maar ook uit andere Europese landen terugkerende Angolezen. Van de vraagbaakfunctie van het kantoor in Angola kon in de pilot slechts gebruik gemaakt worden door Nederlandse terugkeerbegeleiders en uit Nederland teruggekeerde Angolezen. In andere Europese landen was men niet op de hoogte van het bestaan van het kantoor en binnen de kaders van 22

Het belangrijkste argument om geen ondersteuning te verlenen aan illegalen, is dat hiervan een aanzuigende werking van illegalen uit omringende Europese landen van zou kunnen uitgaan.

43

het project was er niet in voorzien dat kantoormedewerkers assistentie zouden verlenen aan terugkeerders uit andere Europese landen. Achteraf bezien is dit jammer geweest. Het kantoor had mogelijk van grotere waarde kunnen blijken als een kring van terugkeerders uit andere Europese landen eveneens geasisteerd zou kunnen worden. Met name als de in dit rapport gedane suggestie wordt gevolgd om in landen van herkomst lokale aanspreekpunten te realiseren, is het aanbevelenswaardig om dat in Europees perspectief vorm te geven. Een sterkere integratie van terugkeerondersteuning in Europees verband leidt tot schaalvergroting. Daardoor kan een bundeling van expertise en informatie ontstaan, waardoor mogelijk kosteneffectiever en succesvoller geopereerd kan worden. Een bijkomend voordeel is dat harmonisering van terugkeerondersteuning aanzuigende werking vanuit EU-landen kan inperken. De overheid kan door middel van fondsensverstrekking stimuleren projecten in Europees verband uit te voeren. Aanbeveling: Stimuleer terugkeerondersteunende projecten waarbij samenwerking met Europese partners wordt gezocht.

44

Literatuurlijst Ammassari, S. (2005) Migration and Development: new strategic outlooks and practical ways forward, the cases of Angola and Zambia, IOM Migration Research Series, nr. 21, Genève Docquier, F. & Marfouk, A. (2006) International migration by education attainment, 1990-2000, in: Çalgar Özden and Maurice Schiff, eds., International migration, Remittances, and the Brain Drain, World Bank and Palgrave Macmillan, tabel 5.4 CIDIN (2008) Towards a better embeddedness? Monitoring assistance to involuntary returning migrants from Western countries, January 2008 Easterly, W. (2006) The White Man’s Burden; Why the West’s efforts to aid the rest have done so much ill and so little good, London: Penguin books E,til (2006) Monitoring & Evaluation TOP Project; first measurement round 2006, 14 augustus IOM (2008, nog te verschijnen) Reaching out to the Unknown, Den Haag Legrain, P. (2007) Immigrants; your country needs them, London: Little, Brown Ministerie van Buitenlandse Zaken (2004) Ontwikkeling en Migratie, beleidsnotitie, juli, TK 2003–2004, 29 693, nr. 1, Den Haag Van Wijk, J. (2007) Luanda-Holanda; irreguliere (asiel)migratie van Angola naar Nederland, Nijmegen: Wolf Legal publishers World Bank (2003) CRS in the Oil Sector in Angola: World Bank Technical Assistance Study, [http://siteresources.worldbank.org/INTPSD/Resources/Angola/Angola_CSR_Report__FINAL3.pdf] (geraadpleegd januari 2008)

45