Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
TEMESI ISTVÁN A KÖZÉPSZINTŰ KÖZIGAZGATÁSI RENDSZER NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÁSA*
Legszélesebb értelemben a középszintű közigazgatás valamennyi, a központi igazgatás és a helyi igazgatás legalacsonyabb szintje közötti igazgatási szintet jelenthet. A jelenlegi magyarországi helyzetből kiindulva ez jelenthetné a kistérség, a megye és a régió valamennyi államigazgatási és önkormányzati közigazgatási szervezetét, illetve az ezeknek helyet adó szervezeti keretet. A témát azonban ennél szűkebben kell meghatározni, tekintettel arra, hogy az elméleti alapon valamennyi szóba jöhető középszintű szervezet tárgyalásának terjedelmei korlátai vannak. Témánk így elsősorban a regionális közigazgatás, azon belül a regionális önkormányzati közigazgatás és a regionális közigazgatási szervezetek kialakításához vezető út, a regionalizáció, valamint ennek háttere a regionalizmus. E tanulmány elsősorban nem arra koncentrál, hogy milyen konkrét formája, útja volt a régiók létrehozásnak Európa egyes államaiban, jóllehet ez sem maradhat említés nélkül. Inkább arra, hogy mi ennek a folyamatnak az eredője és feltételrendszere. Melyek azok a körülmények, amelyek a regionális közigazgatás kialakításának, létrehozásának kedveztek és milyen mozgatórugók állnak a folyamat hátterében? A regionális közigazgatás kapcsán mindenekelőtt szükséges leszögezni, hogy régió elnevezéssel viszonylag kisszámú európai országban találunk közigazgatási területi egységeket. Franciaországban, Belgiumban, Olaszországban és Portugáliában korlátozottan1 találunk regionális önkormányzatokat. Vitán felül áll, hogy a spanyol autonóm közösségek régiók, az európai uniós politikai színterén is így jelennek meg, ugyanakkor a görög régió elnevezésű – államigazgatási - területi egységek nem rendelkeznek önkormányzati önállósággal. Az Egyesült Királyságot alkotó Skócia és Wales, miként Anglia sem minősül régiónak, jóllehet önállóságuk egyre növekszik és e folyamatot sem regionalizációnak, hanem devolúciónak nevezik. A német szövetségi tagállamok EuróEz a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Tamás András egyetemi tanár (BCE). A szerző egyetemi docens(BCE Közigazgatás-tudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 Madeira és az Azori-szigetek regionális önkormányzata széles önállóságot biztosít, ezzel szemben a kontinentális Portugáliában az önkormányzati régiók kialakítása befejezetlen. *
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
pában és az Európai Unió intézményeiben régióként jelennek meg, de természetesen esetükben sem csupán igazgatási decentralizációról van szó. 1. Regionalizáció, decentralizáció, közigazgatási reform A regionalizáció folyamata sehol sem önmagában zajlott le a közigazgatásban, annak különböző szintjein. Minden olyan államban, ahol sor került a regionális közigazgatás, különösen a regionális önkormányzat létrehozására, ez összhangban volt a közigazgatási rendszer egészének megváltoztatásával. Még tágabb keretekben gondolkodva azt mondhatjuk, hogy a közigazgatási szervezet megváltoztatásának, a szervezeti reformnak a regionalizáció mindig csupán az egyik eleme. A regionalizáció mindig egy decentralizációs reform elemeként jelent meg, amely kiterjedt a központi közigazgatás feladatainak leépítésére és a helyi önkormányzati igazgatás rendszerének megváltoztatására is. Sőt, számos esetben a regionalizáció egy ennél tágabb keretben helyezhető el, vagyis nem kizárólag igazgatási decentralizációt, hanem politikai decentralizáció is megvalósított. Erre jó példa a spanyol autonóm közösségek létrehozásának folyamata, amelynek feltételeit egy teljes társadalmi és politikai rendszerváltozás teremtette meg. Hasonló volt a helyzet Portugáliában, ahol az 1974. évi forradalom eredményeként a régiók az 1976-os alkotmányban jelentek meg. Olaszországban az 1948. évi alkotmány hozta létre a régiókat, amely a II. világháborút követően, szintén egy társadalmi, politikai váltás hozadéka. A belga régiók létrehozása nem annyira forradalmi, hanem inkább szerves és lassabb fejlődés eredménye volt. A decentralizáció itt is meghatározó eleme volt a reformnak és napjainkra egyértelművé vált, hogy ez a decentralizáció is átlépte az igazgatási kereteket, amennyiben a belga állam az így létrejött félföderális kereteket is készül átlépni, ha nem lépte már át. Nem jellemző a forradalmi hevület a Brit szigetekre sem, ahol az Egyesült Királyságon belül a decentralizációtól a szakirodalom szerint is élesen megkülönböztetett devolúció (devolution) a skót és a walesi önállóságot növelte meg. Igaz, a regionalizmusnak és a regionalizációnak az Egyesült Királyságban éppen az angol igazgatáspolitika volt a színtere. A II. világháború után az államigazgatás regionalizálására többnyire a munkáspárt törekedett Angliában. Hangsúlyozzuk, hogy regionalizmus alatt többnyire az angliai eseményeket értik, az egyes országrészek önigazgatásának növelését célzó mozgalom, illetve politika a „devolution”. A francia regionalizáció sem önmagában zajlott le. A napóleoni igazgatási rendszer centralizmusát első ízben megtörő decentralizációs törvények gyökeresen alakították át a helyi önkormányzati rendszer működését, és ezen alapon hozták létre a régiót, mint új önkormányzati igazgatási szintet. Az 1980-as években megkezdett decentralizációs folyamat a mai napig nem állt meg, tehát ez sem nevezhető gyors lefolyásúnak. A regionalizáció, vagyis a régiók létrehozása minden alkalommal egy átfogó szervezeti átalakítás, vagy közigazgatási reform, illetve államreform keretében zajlott le. A nemzetközi példák azt mutatják, hogy a területi közigazgatás regionális átszervezése önmagában nem lehet sikeres, hanem mindig egy jól átgondolt és gondosan előkészített reformcsomag részeként került bevezetésre. A regionalizáció, mint a területi igazgatás egészét
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
érintő változás, nem hagyhatja érintetlenül az államszervezetet sem. A régiókat nem csupán a működő közigazgatási szervezetrendszerbe kellett beilleszteni, hanem az államszervezetbe is, hiszen a közigazgatás az államszervezet része. Így a bírósági szervezet, a választási rendszer, sőt egyéb társadalmi és gazdasági intézmények sem maradtak érintetlenül egy regionális reform esetén. A regionalizáció, amennyiben új regionális önkormányzati szint létrehozásáról van szó, minden alkalommal decentralizációt valósított meg. A decentralizáció tűnik tehát a leglényegesebb elemnek. Ugyanakkor érdemes kihangsúlyozni azt, hogy a decentralizáció mit is jelent, milyen következményekkel is jár, hiszen a regionalizácót célzó hazai viták hevében ez gyakran elveszett. A decentralizáció a hatalmi jogosítványok átruházását jelenti a hatalmi központból attól szervezetileg és jogilag önálló jogalanyoknak. A közigazgatásra és azon belül a területi igazgatás kérdéskörére értelmezve ez azt jelenti, hogy a - centralizáció ellentéteként – a központi kormányszervek átadnak, átruháznak feladat és hatáskörükből a helyi, területi igazgatás relatív önállósággal, autonómiával rendelkező szerveinek. Az utóbbi évek hazai szakmai vitái mintha erről elfeledkeztek volna, de legalábbis a viták középpontjában elsősorban a megye kontra önkormányzati régió volt. Vagyis az, hogy mely megyei önkormányzati hatásköröket volna szükséges az önkormányzati régiókhoz telepíteni azzal a forgatókönyvvel számolva, hogy a megye nem szűnik meg. A regionalizáció nemzetközi tapasztalatai ezzel szemben azt mutatják, hogy a létrehozott regionális önkormányzatok a központi államigazgatás, elsősorban a központi kormány, illetve a minisztériumok (miniszterek) feladat és hatásköréből kaptak, ami nem véletlen, hiszen a decentralizáció lényege a munkamegosztás és ezzel együtt az önálló és felelős döntési hatalom megosztásának megvalósítása. Sajnos, a hazai szakirodalom eddig nem foglalkozott kellőképpen azzal, hogy a regionalizáció milyen hatással lenne a központi közigazgatásra, különösen a feladat és hatáskörök változására. Nem állította senki össze azoknak a feladatoknak a katalógusát, amelyeket a központi államigazgatás helyett a középszinten lehetne ellátni leghatékonyabban, vagyis a központi szervektől és a dekoncentrált szervektől átcsoportosítható feladatokat nem határozták meg. Ez azért is lenne lényeges, mert a regionális önkormányzati feladat és hatásköröknek általános receptje nincs. Ahány állam, annyiféle megoldás. Általánosnak nevezhető regionális önkormányzati hatáskör-lista nincs Európában, mindazonáltal össze lehet foglalni azon igazgatási feladatok körét, amelyekről elmondható, hogy többé-kevésbé regionális szinten szervezik meg ellátásukat. Ilyen az alap- és középfokú oktatás, az egészségügyi szolgáltatások, bizonyos infrastrukturális és energiaszolgáltatások, a környezetvédelem, a szabadidő eltöltésének és a turizmusnak a megszervezése, a területfejlesztésés rendezés, a regionális tervezés, a kulturális igazgatás és számos gazdasági igazgatási feladat. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a regionális önkormányzat létrehozása, legyen az decentralizáció vagy devolúció, elsősorban nem azzal jár együtt, nem az a lényege, hogy a régió egy másik önkormányzati szint helyét és hatásköreit veszi át, hanem a központi közigazgatást tehermentesíti. Ezt akkor is érdemes szem előtt tartani, ha ha-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
zai viszonylatban valószínű, hogy a regionális önkormányzat létrehozása a mai megyei önkormányzati rendszert nem hagyhatná érintetlenül. 2. A regionalizáció gyökerei Európában A regionalizáció eredői kapcsán mindenekelőtt azt a feltételrendszert kell megvizsgálni, amelyek közepette a regionális önkormányzatok létrehozása megvalósulhatott, vagy megvalósulhat. Ennek a feltételrendszernek a lényegét egy olyan társadalmi konszenzus, amely lehetővé teszi azt a politikai döntést, illetve annak meghozást, amely politikai konszenzus eredményeképpen létrejönnek az önkormányzati régiók. Ennek a politikai konszenzusnak a háttereként szolgáló társadalmi konszenzusnak pedig, van, vagy lehet kulturális, nyelvi, etnikai, nemzeti, vallási háttere és kell, hogy legyen egy igen erős gazdasági háttere. Ami a nemzeti, etnikai, kulturális, vallási, történelmi sajátosságokat illeti, ezek önmagukban sehol nem lettek volna elegendők a regionális önkormányzat létrehozásához. Az úgynevezett etnoregionalizmus, amely a nemzeti, etnikai regionális identitás szerepét kicsit leegyszerűsítve, azt meghatározó, sőt egyedüli tényezőnek tartja a regionalizáció folyamatában, erős gazdasági háttér, meghatározó gazdasági folyamatok nélkül nem vezetett volna eredményre. A tradíciók, a történelmi sajátosságok, a regionális identitás természetesen nagyban hozzájárult a regionalizmus és a regionalizáció sikeréhez, de arra is találunk nemzetközi példát, hogy ezek hiányoznak, ezzel szemben a gazdasági tényezők mindig erőteljesen meghatározóak. A spanyol és a belga regionalizmusnak egyértelműen, de még az olasznak is meghatározó eleme a regionális identitás, különösen nemzeti, nyelvi, kulturális esetleg vallási téren. Ugyanakkor a flamand mozgalom sikeréhez, így a flamand régió fejlődéséhez szükség volt a frankofón Belgium, Vallónia gazdasági hanyatlásával párhuzamosan Flandria gazdasági fejlődésére, vagyis a gazdasági egyensúlynak, az országon belüli megváltozására. Ezt a gazdasági folyamatokat befolyásoló demográfiai változások is megerősítették. Spanyolországban a katalán és a baszk regionalista törekvések hagyományai középkori eredetűek, de a spanyol regionalizáció meghatározó befolyással bíró eleme mégis a fejlett katalán és baszk gazdaság volt. Az iparosítás korában Baszkföld nehézipari központtá lett és a hagyományosan fejlett kereskedelemmel rendelkező Katalónia erős polgárivállalkozó rétege olyan befolyásos gazdasági tényezőként tudott fellépni, amelynek oldalvizén a gazdaságilag elmaradott, de nyelvileg, nemzetiségileg, kulturálisan önálló Galícia is az első fázisban jutott regionális önállósághoz. Hasonlóan gazdasági indíttatása volt az olasz regionalizáció első lépésének, amelyben az északi és déli országrész közötti éles gazdasági különbségek és ellentétek játszottak meghatározó szerepet, nem feltétlenül a kulturális, nyelvi vagy nemzeti sajátosságok. Ezek jelentékeny mértékben inkább csak Dél-Tirolt és az Aosta-völgyet jellemzik, Friuli-Venezia Giuliát, Szardíniát és a Mezzogiornot nem különösen. Portugália hazánkhoz sok tekintetben hasonlít. Például a terület és a népességszám mellett a társadalom viszonylagos homogenitása, illetve a nyelvi, nemzeti, kulturális kisebbségek nem jelentős szerepe, illetve szétaprózódott elhe-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
lyezkedése tekintetében is. A regionális autonómia eredete Portugáliában inkább földrajzi tényezőkkel és azzal a politikai helyzettel magyarázható, ami a rendszerváltás idején kialakult és kedvezett a két viszonylag nagy önállósággal rendelkező tengeren túli régió létrehozásának 1976-ban. Franciaországban a látszat – a korzikai, breton és baszk mozgalmak – ellenére a nemzeti, etnikai sajátosságok nem játszottak meghatározó szerepet a regionalizációban. Ezzel szemben a fejlesztéspolitika, ami a gazdasági egyenlőtlenségek kiegyenlítését, a főváros vidék közötti különbség csökkentését célozta, valamint a társadalom és az állam megújításának kényszere már sokkal inkább. A regionalizáció igazi mozgatórugója tehát úgy tűnik, hogy a gazdaság, az állami szerepvállalás a gazdaságban és annak megváltozása. A XX. század utolsó évtizedeiben bebizonyosodott, hogy az állam, egyértelműen megnövekedett gazdasági jellegű tevékenységét, a közfeladatok ellátását és a közszolgáltatások biztosítását csak a helyi önkormányzatoknál, elsősorban a településeknél lényegesen nagyobb keretek között fejtheti ki hatékonyan. Azokban az államokban, ahol a regionalizáció megvalósult, ez rejlik a regionalizmus és a regionalizáció sikere mögött. Mindezt a kulturális, nemzeti, etnikai, nyelvi, vallási vagy történelmi alapon létrejött regionális identitás természetesen elősegítette. Ennek megfelelően a regionális identitással rendelkező területeken a regionális igazgatás működése sokkal hatékonyabb. Ide kívánkozik hazánk vonatkozásában az a megjegyzés, ami a regionális identitáskutatást érinti. Sajnos Magyarországon eddig nem készült átfogó, az egész országra kiterjedő kutatás a lakosság regionális identitásáról. Csak feltételezni lehet, hogy a közelmúltban létrehozott, majd meg is szüntetett, államigazgatási régiók még nem hoztak létre a lakosság települési és a megyei kötődéshez hasonlítható területi identitását. Visszatérve az Európában lezajlott és jellemző regionalizáció okaira, illetve eredőire, azokat a hatékonyságnak a közigazgatásban történő növelését, valamint a főváros, város és vidék kiegyensúlyozatlan fejlődésének csökkentését jelölhetjük meg az 1980-as években. Az 1990-es években pedig, inkább a területi különbségek fejlettségbeli kiegyenlítése és a versenyképesség növelése került előtérbe. Utóbbit a globalizáció és az európai integráció előrehaladása kényszeríti ki. Az állami szerepvállalás és a regionalizmus kapcsolatát illetően igen kifejező Oliver Freeman2 megállapítása, miszerint „az állam egyszerre túl nagy és túl kicsi”. Ez egyrészt azt fejezi ki, hogy a globalizált világban a XIX. században kialakult és a XX. században is meghatározó nemzetállam modellje alapján működő államok számos gazdasági problémát képtelenek önmaguk megoldani. A nemzetközi gazdasági tér, illetve az európai integráció részeként, ebben a környezetben csak nemzetközi együttműködés, illetve különböző gazdasági integrációs szervezetek alanyaként képes hatékonyan ellátni a gazdaságirányítási feladatainak végrehajtását. Az állam kénytelen elfogadni, hogy a problémák és a gazdasági folyamatok globalizálódásával ezek megoldása eredményesen kizárólag nemzetközi szervezetek sokasága útján történő együttműködés keretében lehetséOLIVER FREEMAN (1993): Régionalisme et Régionalisation en Europe. I.n.: Regionalism in Europe: Traditions and New Trends. Szerk.: Janusz Slugocki. European Centre for Regional and Ethnic Studies, Bydgoszcz; European Cultural Centre, Geneva.
2
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
ges. Következésképp az állam túl kicsi. Ugyanakkor az állam túl nagy is egyben. Mérete miatt távol van számos gazdasági, szociális, jóléti, kulturális, környezetvédelmi probléma keletkezésének és így az ebből adódó igazgatási feladatok megoldásának helyszínétől. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a helyi önkormányzati rendszer, a történelmileg kialakult helyi közösségek túl kicsinek és erőtlennek bizonyulnak, hogy harmonikus társadalmi és gazdasági fejlődést biztosítsanak. A településen és a településkörnyéken alapuló közigazgatási területbeosztás szűk keretnek bizonyult, amelyben képtelenség megszervezni az egyre bővülő közszolgáltatások ellátását az új feladatok ilyen tömegének megjelenése következtében. Hasonlóan vélekedik Wagstaff, aki a nemzetek feletti politikai szint erősítését és a regionalizációt látja szükségesnek. Meglátása szerint a hidegháború lezárását követően a központi államhatalmat centrifugális erők részéről éri politikai nyomás a nemzetállam ellenében, amit a globalizált világgazdaság nyomása kísér. Az államhatalomnak erre a kihívásra kell választ adnia, mégpedig kettős szerepben: termelőként és fogyasztóként. A kihívásra adott válaszoknak Wagstaff az Európai Monetáris Uniót és a Maastrichti Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elvét látja.3 Keating szerint a régió olyan társadalmi alrendszer, ami nem a társadalom egészéhez kapcsolódik, mint az állam, ezért a regionalizmus nem lehet államszervezési alternatívája. A régió nem helyettesítheti az államot, és nem törekedhet az állam társadalmat szabályozó, illetve legitimációs funkciójára. Ugyanakkor a regionalizációval megváltozik a hatalomgyakorlás módja. A regionalizmus a nemzetállamban a regionalizmus a centralizáció logikus reakciójaként jelent meg, azonban ez mára megváltozott. A modern posztindusztriális államban a társadalom atomizálódik, a hagyományos politikai törésvonalak eltűnnek, megváltoznak, vagy realativizálódnak. A regionalizmus olyan identitássá válhat, amely a hagyományos politikai irányzatokon átível és időlegesen, vagy állandóan érdekeket kovácsol össze. A regionális önkormányzat létrehozása a hatalom gyakorlásának, a kormányzásnak és az igazgatásnak egy olyan módját valósítja meg, ami a területi szereplők együttműködésén alapul. Ezt nevezzük governancenak, szemben a korábban alkalmazott governmenttel. A területi, regionális szereplők egymással mellérendelt viszonya különbözik a hagyományos kormányzástól, ahol közigazgatás hierarchikus felépítése alá- fölérendeltségi kapcsolatban álló szervezetek működését feltételezte.4 Regionális önkormányzat létrehozására ugyanakkor nem minden európai államban került sor, sőt ezek az államok valójában kisebbségben vannak. A regionalizácó ugyan az egyik lehetséges válasz a közigazgatás gazdasági és politikai környezetének változására, de mégsem az egyetlen. Egyrészt a föderális szerkezetű államokban a regionalizáció nem tudott teret nyerni, ennek értelme a tagállamok önálló közigazgatása miatt nem is lett volna. Ráadásul a tagállamok számos szövetségi államban, így Németországban vagy Ausztriában, a régiók szerepét is ellátják az Európai Unió szervezeteiben. PETER WAGSTAFF (1999): Regions, Nations, Identities. I.n.: Regionalism in the European Union. Szerk.: Peter Wagstaff. Intellect, Exeter – Portland. p. 4. 4 MICHALE KEATING (1998): The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Edward Elgar. Cheltenham, Northampton. pp. 127-129. 3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
Nyugat-Európában az 1970-es években indult útjára az a decentralizációs hullám, ami néhány, korábban is említett állam esetében regionalizációval járt. Azonban nem szabad elfelejteni, hogy sok helyen ez a decentralizációs hullám a községek, vagyis helyhatóságok fúzióját is eredményezte és más megoldások is születtek, például a nagyvárosok és környékük egységes igazgatási egységbe szervezése. Végeredményben, és ez tanulságként szolgálhat a nemzetközi példákból, a regionalizáció lezajlott néhány európai államban, de korántsem vált általános jelenséggé, mint azt korábba itthon sajnos gyakran állították. Gondoljunk az Egyesült Királyság és különösen Anglia, Svédország, és a kisebb államok, így Hollandia, Írország, Dánia példájára, vagy a felemás portugál regionalizációra. Azt is érdemes kiemelni, hogy az 1970-es években indult decentralizációs hullám az 1980-as évek végére tulajdonképpen leállt, kifulladt. Ennek ellentmondó példa csupán talán Franciaország, amely éppen évtizedünkben folytatta a decentralizációs reformot. 3. A regionális önkormányzat létrehozása Témánk szempontjából természetesen sokkal lényegesebb, hogy azokban az államokban, ahol megvalósult az önkormányzati régiók létrehozása, ez hogyan zajlott és milyen tanulsággal szolgálhat számunkra. A regionális önkormányzat létrehozása mindenhol lépésről lépésre, hosszú folyamat eredményeképpen valósult meg. Ennek nyilván számos oka van. A legjelentősebbek egyike, hogy a regionális önkormányzatot, mint közigazgatási szervet és a közhatalom letéteményesét be kellett illeszteni az aktuális működő közigazgatási és kormányzati rendszerbe, mi több az államszervezetbe, valamint gazdasági, társadalmi és politikai rendszerbe. Meg kellett találni helyét szervezetileg és funkcionálisan is. Spanyolországban a területi önállóságnak évszázados hagyományai voltak és vannak. A középkorban a mai régiók területén található egyik-másik tartomány széleskörű kiváltságokkal rendelkezett. Ezeket máig igyekeznek megőrizni, gondoljunk csak a forales rendszerére Baszkföldön és Aragóniában. Az autonómiagondolat évszázadokon keresztül élénken jelen volt a spanyol közéletben, sőt a polgárháborút megelőzően a köztársaság az alkotmányos kereteket is biztosította. Annak ellenére, hogy a diktatúra államhatalma üldözte és elnyomta, a demokratikus átmenet idején mégis a többség számára magától értetődő és természetszerű volt a baszk, a katalán és a galíciai regionális autonómia létrehozása, amely így több évszázados organikusan fejlődő regionalizmus eredményeképpen jött létre. Belgiumban a regionalizáció első kulcsfontosságú eseményének a nyelvi határok 1963-as kijelölésének és így a nyelvi régiók létrehozásának több évtizedes előzménye volt. Ezt több lépcsőben követték azok az alkotmányreformok, amelyek mára az államot a föderalizmus határára juttatták. A decentralizációs hagyományokkal rendelkező Olaszországban a hirtelen és tulajdonképpen a semmiből jött 1948-as regionalizáció sokáig tartalmatlan maradt az alkotmányos szintű szabályozás ellenére. A fejlődés itt is lépésről lépésre lassan valósult meg, és
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
így töltötték fel tartalommal valamennyi régió feladat és hatáskörét. A közelmúlt alkotmánymódosítása itt is felveti a kérdést, hogy vajon az út vége a föderális államszerkezet lesz-e. Franciaországban a centralizált napóleoni állammodell több mint egy évszázadon keresztül érintetlen volt. A regionalizmust hosszú időn keresztül reakciósnak és államellenesnek tekintették, egyben az elmaradottsággal, a maradisággal tartották egyenlőnek. A regionalizáció csírái érdekes módon viszonylag korán 1871-ben jelentek meg a megyeközi konferencia képében, de maradandó eredményt még az I. világháború idején 1917-ben létrehozott regionális gazdasági szervezet sem jelentett. A mai regionális önkormányzatok fejlődése valójában 1964-ben vette kezdetét, jóllehet 1955-ben már rendelet szabályozott regionális cselekvési programokat és megjelent a 22 programrégió. A fejlődés itt is organikus volt, hiszen a regionalizáció az államigazgatásban kezdődött és utóbb terjedt át az önkormányzati igazgatásra főbb lépcsőfokai 1972, 1982,1986 valamint 2003. Portugália, amely a regionális önkormányzattal rendelkező államok között a „leggyengébb láncszem” figyelemreméltó regionalizmus hiányában hozta létre 1976-ban két regionális önkormányzatát. E folyamat folytatása egyelőre várat magára 4. A regionalizáció feltételei Itt az ideje a néhány nemzetközi megoldás után megvizsgálni, hogy mi szükséges a regionalizációhoz. A regionalizáció értelmezése itt elsősorban a regionális önkormányzat létrehozása. Ezt azért lényeges leszögezni, mert a regionalizmus értelmezhető az államigazgatásra is, vagyis az államigazgatás területi egységeinek átalakítására, úgy ahogyan hazánkban is megkezdődött. A regionális önkormányzat létrehozásának alapja mindenekelőtt annak igazgatásiszakmai indokoltsága. Értem ez alatt, hogy a szakma – nyilván viták eredményeképpen kiérlelt - konszenzusra jut abban, hogy a regionális önkormányzat létrehozása szükséges. E szakmai konszenzus kulcsszerepére azért kell felhívni a figyelmet, mert éppen hazánkban a jelek szerint a több mint egy évtizedes régióvita, a jelek szerint – a sikerrel kecsegtető pillanatokat követően – úgy tűnik, hogy holtpontra jutott. Márpedig szakmai konszenzus hiányában nincs politikai konszenzus sem, ami pedig a feltételrendszer másik lényeges eleme, hiszen a regionalizáció politikai döntés eredménye. Ez a politikai döntés pedig, politikai konszenzus nélkül elképzelhetetlen. A politikai konszenzus feltétele ugyanakkor a széles társadalmi támogatottság. Következésképpen e széles társadalmi támogatottság vizsgálata arra terjed ki, hogy számba vesszük azt, hogy kik az érdekeltek és kik az ellenérdekeltek a regionális önkormányzat létrehozásában, vagyis az érdekeltségi rendszereket. Általában jellemző, hogy a helyi önkormányzatok ellenzik a regionalizációt, mert saját pozíciójuk gyengülésétől tartanak. Attól tartanak, hogy hatásköreik egy része átkerül a regionális önkormányzathoz. Ennek indokoltsága nyilvánvalóan a regionalizáció mikéntjétől és az újonnan létrehozott regionális szint feladat és hatáskörének kialakításától függ. Azonban arról semmiképpen nem szabad elfelejtkezni, hogy a regionalizáció álta-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
lában decentralizációt valósít meg, és ennek keretében a központi kormányszervek hatásköréből ruháznak át feladatokat a régiók számára. A decentralizáció a regionalizáció lényeges és elválaszthatatlan tartalmi eleme, ezért a központi közigazgatási ellenérdekeltsége is jellemző, amennyiben valamennyi államigazgatási szerv, mint hatalmi tényező szintén ragaszkodik a jelentőségét igazoló feladataihoz és nem szívesen ad át a regionális önkormányzatnak sem feladatot, sem az ehhez járuló jogosítványokat vagy anyagi forrásokat. Ki kell emelnünk az önkormányzati ügyekért felelős minisztert, illetve minisztériumot, aki, illetve amely a közigazgatási status quo fenntartásában érdekelt, vagyis szintén ellenérdekelt. A gazdasági fejlesztésért felelős miniszter, illetve minisztériuma a regionális önkormányzat létrehozásával, amely a nemzetközi tapasztalatok tükrében jelentős befolyással bír a területfejlesztésben és jelentős források felett diszponál, szintén veszít hatalmi pozíciójából, ezért lesz ellenérdekelt. Vannak még olyan további területi tényezők, amelyek a területi forráselosztás rendszerében elfoglalt, illetve kiharcolt pozíciójuk gyengülését láthatják a regionális önkormányzat létrejöttében, ezért állnak az ellenérdekelti táborba. Itt találjuk helyi, területi országgyűlési képviselőket, a helyi-területi államigazgatási szervezet apparátusát, valamint a parlamenti pártokat és ezek apparátusát. Mielőtt elrettennénk az ellenérdekeltek hosszú sorának listája láttán, vegyük számításban, hogy ezek a tényezők nem megkerülhetetlenek, illetve lássuk, hogy kik lehetnek érdekeltek a regionális önkormányzat létrehozásában. Mindazon területi szereplők érdekeltek a regionális önkormányzat létrehozáséban, akik lehetőségeik bővülését látják benne. Lehetnek közöttük civil szervezetek. Nyilvánvaló, hogy erős regionális identitás esetén, a nemzeti, kulturális, nyelvi, vallási, stb. sajátosságok érvényre juttatását célul kitűző társadalmi szervezetek jöhetnek szóba. Felkarolhatják a regionális kezdeményezést az érdekképviseleti szervek, amelyek politikai szereplők és természetesen a politikai pártok is. Számos példa van a regionális nemzetiségi politikai pártok, mozgalmak aktív szerepére, amely hozzájárult a regionalizációhoz. A legjellemzőbb példák Flandria, Baszkföld, Katalónia, de arra is van példa, hogy a regionalizmust országos párt veszi fel a politikai programjába, miután helyi-területi szinten megváltoznak a politikai erőviszonyok: Franciaország. Nagyon lényeges a kedvező feltételek között, hogy a gazdaság szereplői a regionális gondolat és a regionális önállóság támogatói közé álljanak. Az üzleti szféra lehetőleg a politikától minél távolabb álló gazdasági rendszert, üzleti életet és politikamentes igazgatást tart kívánatosnak. A regionalizációnak kedvező szituáció létrehozásában aktív szerepet játszhatnak a területi szereplők, amelyek célirányos együttműködését nevezi Keating „fejlesztési koalíciónak”.5 A fejlesztési koalíció gondolata az amerikai városfejlesztési politikából származik. A fejlesztési koalíció a társadalmi és politikai szereplőktől, osztályoktól független, helyi alapokon szerveződő, a gazdasági fejlődést célzó szövetség egy adott helyen és adott MICHAEL KEATING (1998): The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Edward Elgar. Cheltenham, Northampton. p. 144. 5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
időben. Összetétele helyszíntől függően változhat. A fejlesztési politikát a külső piacok helyi forrásokra és lehetőségekre gyakorolt hatásának az eredményképpen alakítják ki, amit a fejlesztési koalíció összetétele, a régió intézményi szerkezete és a kulturális tényezők összessége befolyásol. Ebben a politikai vezetésnek is jelentős szerepe lehet. A fejlesztési koalíciókat a terület, az intézmények, a társadalmi összetétel, a kultúra és a külső kapcsolatok alapján lehet elemezni. A helyi igényeknek, a szervezett társadalmi és politikai mozgalmaknak tehát legalább olyan nagy jelentősége van a regionalizáció támogatásában, mint a régió gazdasági szereplőinek. Természetesen nem hagyható ki az érdekeltek körének áttekintéséből a központi hatalom, a központi közigazgatás sem. E tekintetben a nemzetközi példák azt mutatják, hogy a regionális reform megvalósításának a politikai változás kedvez. Ez legalább kormányváltást jelent, amire példa Franciaország, de lehet nagyobb volumenű politikai változás, teljes vagy nagy kiterjedésű társadalmi-politikai rendszerváltás, mint a spanyol, vagy a portugál regionalizáció. Olaszországot is ide sorolhatjuk az 1948-as kezdet tekintetében. Maradva a kormányzati pozícióban álló erők változásának eseténél, a regionális reformot politikai célkitűzésként megfogalmazó erőknek akkor volt esélyük a program megvalósítására, amikor ezt kormányra kerülésükkor azonnal, vagy közvetlenül utána valósították meg. A kormányzati pozícióban eltöltött hosszabb idővel a kormányzó politikai erők elkényelmesednek, a hatalmi pozíciók megszilárdulása már nem motiválja őket a változtatásra. 5. A regionalizáció ideológiai háttere, a regionalizmus Mint korábban megállapítottuk, a regionalizáció decentralizációt valósít meg. Kérdés, hogy milyen a regionalizáció viszonya a modernizációhoz. A regionalizáció és a modernizáció közé hiba volna egyenlőségjelet tenni. Ugyan számos példa azt mutatja, hogy a regionalizáció a modernizációt, a közigazgatás megújítását szolgálja, ilyen például Franciaország. Ugyanakkor a regionalizáció önmagában mégsem egyenlő a modernizációval, hanem annak egyik eleme. A modernizációnak, a közigazgatás megújításának ki kell terjednie a közigazgatás valamennyi elemére, így a teljes közigazgatási szervezetre, beleértve a helyi és a központi igazgatást, valamint a személyzetre és a funkciókra. Sajnos Magyarországon az elmúlt évtizedben, szakmai körökben is elterjedt az a vélekedés, miszerint a közigazgatás reformját a regionalizációval lehet megvalósítani, holott ez csak a reform egyik eleme (lenne). A regionalizáció és a modernizáció viszonyát és azt, hogy nincs mindig teljes egyenlőség közöttük, sőt olyan példa is van, amikor ellentétes érdekeket szolgálnak, a regionalizáció politikai, ideológia hátterének további boncolgatásával is érdemes megvizsgálni. Ennek során azt állapíthatjuk meg, hogy a regionalizmus, illetve a regionalizáció korántsem jelentette minden esetben a haladást, a modernséget. Erre legjobb példa a konzervatív regionalizmus, amely ellenállt a nemzetállam képében megjelenő modernizációnak, vagyis valójában a központosító és uniformizálására való törekvéseknek. Erre példa a XIX. századi regionalizmus Spanyolországban, ami a karlisták bázisává vált és a francia regiona-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
lizmus egészen az 1960-as évekig. Franciaországban a regionális gondolatot kezdve a Nagy Francia Forradalom új állami és kormányzati berendezkedésének megteremtésétől, sokáig reakciósnak és fejlődésellenesnek tartották. Példaként említhető még a jakobita mozgalom Nagy-Britanniában, és Olaszországban a déli konzervatív politikai elit Rómaellenes ideológiája. A regionalizmus politikai vonatkozása kapcsán érdemes megemlíteni, hogy az nem köthető kizárólag egyetlen politikai ideológiához. Valójában az a meglepő, hogy milyen sok, egymással éles ellentétben álló politikai ideológia tűzte zászlajára. Kis túlzással tulajdonképpen valamennyi, a politikai palettán található ideológia felhasználta már. A már említett jobboldali konzervatív regionalizmus nem jelenti azt, hogy minden jobboldali politikai erő viszonyulása konzervatív volna a regionalizációhoz. Az úgynevezett polgári regionalizmus a modernizációhoz köthető, földrajzilag pedig, a gazdaságilag fejlett régiókhoz. Ezekben a régiókban a dinamikusan fejlődő tulajdonosi vállalkozó réteg arra törekedett, hogy megszabaduljon a nemzetállam és az államhatalom képében megjelenő ballaszttól, amit az elmaradottabb országrészek jelentettek, legalábbis szerintük. Példa erre a XIX. század végén kibontakozó katalán vagy a baszk regionalizmus, a regionális reformokat sürgető olasz Confidustria az 1960-as években, illetve Baden-Württenberg Németországban és Flandria Belgiumban. Az úgynevezett progresszív regionalizmus a baloldalhoz köthető. Ilyen volt a Mouvement Régionalist Français és a Félibrige Rouge Franciaországban, a meridionalista mozgalom Olaszországban, illetve a progresszív mozgalmak Skóciában és Walesben. A jobboldali regionalizmus további megjelenési formája a jobboldali populista, amely vészesen közelít a szélsőséghez. Olaszországban az Északi Liga és előtte a Lombard Liga, Belgiumban a Flamand Blokk, és néhány francia regionalista mozgalom említhető példaként. Ismerünk nacionalista, valójában szeparatista regionalista mozgalmakat is, ami a szélsőjobboldal területe. Ezek az általuk történelminek nevezett európai régiókban tevékenykednek. Ide nem számítva az - inkább irredenta – észak-ír mozgalmat, a legerősebb ezek közül a baszkföldi Herri Batasuna és a Skót Nemzeti Párt. A mérsékelt flamand és a katalán mozgalom nem törekszik elszakadásra, megelégszik az állam átalakításával. Végül ideológiailag semleges a regionalizmus egyik legmodernebb formája, a technokratikus és depolitizált. Ezt a típusú regionalizmust az 1960-as és 1970-es évek regionális politikája jeleníti meg, amelyet a fejlődés és a modernizáció szinte teljes depolitizáltságának víziója motivált. Ez a regionalizmus a regionalizációt tisztán technikai problémaként kezeli, ideológiától mentesen, a politikailag semleges intézményeket részesíti előnyben, ami a szakértői rétegnek kedvez, és támogatásra talál a tőkebefektetők részéről.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
6. A regionális állam A regionalizált államokat összehasonlítva, azt a megállapítást tehetjük, hogy a közöttük lévő különbségek sokkal meghatározóbbak, mint a közös sajátosságaik. Ez nyilvánvaló, hogy részben a közigazgatás nemzeti jellegével magyarázható. A közigazgatáshoz hasonlóan a nemzeti sajátosságok itt is meghatározóak. A különbségekről részben már volt szó. Megállapíthatjuk, hogy a regionalizációnak általános, mindenhol felhasználható receptje nincs. A regionalizáció, miként a decentralizáció országonként más és más megoldás ment végbe. Ehhez tegyük gyorsan hozzá, hogy természetesen csak azokban az országokban, ahol ez végbement. Számos európai állam közigazgatása ugyanis a decentralizációs hullámmal is dacolt. A különböző államokban a regionális önkormányzatoknak ott, ahol létrejöttek, különböző az alkotmányos szabályozása és a jogállása, a szervezeti felépítése, a hatásköre, a pénzügyi rendszere, az intézményi háttere, a hivatali apparátusa, a politikai kapacitása, a más közigazgatási szervekkel és a civil társadalommal való viszonya és a társadalmi-gazdasági környezete. Ennek ellenére közös sajátosságokat is össze tudunk foglalni. Így a korábban számba vett gazdasági tényezők szerepe a regionális önkormányzat létrehozásában, különösen a területi egyenlőtlenségek kiegyenlítése, mint célkitűzés, vagy a város és vidék fejlettségbeli különbsége. Számos regionalizált országban a gazdasági eredőket segítették a kulturális, nemzeti, nyelvi sajátosságok, amelyek bizonyos régiókat jellemeznek az országon belül. Hasonlóságot találunk a politikai sajátosságokban is, ilyen különösen a centrum-periféria viszonya. Végül meghatározó az európai integráció, amely elősegítette a regionalizációt, például a regionális politikájával. Ha Magyarországot akarjuk beilleszteni ebbe a rendszerbe, azt kell tapasztalnunk, hogy a regionalizált államokhoz viszonyítva sokkal több különbséget találunk, mint hasonlóságot. A sokáig példaként hivatkozott úgynevezett „etnoregionalizmus” szempontjából valójában egyáltalán nem találunk közös vonásokat. A történelmi események következtében hazánkban nincsenek kulturális, nyelvi, vallási, nemzeti, etnikai alapú területi különbségek. A meghatározó tényezők közül a gazdaságiakat emelhetjük ki, elsősorban az egyes országrészek közötti területi különbségeket, vagy a főváros-vidék és az urbanizált illetve rurális térségek közötti fejlettségbeli különbségeket. Ha a legtöbb alkalommal hivatkozott öt európai államot sorra vesszük, Olaszország, Spanyolország és Belgium egyértelműen alig mutat hasonlóságot Magyarországgal. Párhuzamot gyakorlatilag nem tudunk vonni. Az országok mérete nem adhat összehasonlítási alapot, mert európai léptékben is két nagy és egy kicsi államról van szó. Az etnikai, nyelvi, kulturális, földrajzi sajátosságok sem teszik lehetővé az összehasonlítást. A szóban forgó három állam közül talán a spanyol politikai helyzet mutat némi hasonlóságot hazánkkal, amennyiben az 1970-es években ott a miénkhez hasonló rendszerváltás, demokratikus átmenet zajlott le. A legtöbb hasonlóságot Portugália és Magyarország között találjuk, mert a két ország mérete, népessége, társadalmi homogenitása, unitárius nemzetállami szerkezete, a közelmúltban lezajlott demokratikus társadalmi és politikai átmenet, a centralizáció erős és a
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
befejezetlen decentralizáció hagyományai, valamint a gazdasági fejlettség területi különbségei, például a főváros szerepe megannyi közös sajátossággal szolgál. Sajnos azonban a hazánkhoz minden tekintetben leginkább hasonló ország éppen a befejezetlen regionalizáció példája, és mint ilyen nem nevezhető sikertörténetnek. A két nagy önállóságot élvező régió, Madeira és az Azori-szigetek mellett a kontinentális országrész régiói nem jutottak önkormányzati önállósághoz és a regionalizáció megmaradt az államigazgatás keretei között. Végül essék szó Franciaországról, amellyel, különösen a végrehajtás forgatókönyvével a hazai regionalizáció mutat hasonló vonásokat. A köztársaság az 1789-es forradalmat követően, nemkülönben a császárság, Európában a centralizált és uniformizált közigazgatás modellje volt és ebben szintén mutat hasonlóságot hazánkkal. A regionalizáció tekintetében a hazai szakirodalomban és a politikai programokban is megjelent a francia regionalizációhoz nagyon hasonló forgatókönyv, ami szerint az államigazgatás regionális alapúvá történő átalakítását követheti majd a regionális önkormányzat létrehozása. Ennek tervezett útja először az államigazgatási ágazati szervek regionálissá történő átszervezése volt, amely folyamatot a közigazgatási hivatalok regionalizálása tett volna teljessé. Az ehhez hasonló út, ha nem is pontosan így, Franciaországban járható volt. Igaz, a koncepció kiérlelésére és a megvalósításra több idő állt rendelkezésre, mint itthon. Hazánk vonatkozásában ugyan beszélhetünk a későn jövők előnyéről, azonban jelenleg akkor sem jelenthetjük ki, hogy a francia megoldás alkalmazása minden tekintetben sikeres volna Magyarországon. Franciaország esete azért is tanulságul szolgálhat, mert itt a regionalizáció válaszként szolgált egy mélyülő társadalmi válságra, a modernizáció eszközévé vált, beleértve az állam megújítását és eszköze lett a gazdasági, fejlettségbeli különbségeknek, amelyek kritikus méreteket öltöttek az egyes országrészek között, különös tekintettel a főváros és környékének dominanciájára. A francia regionalizmus akkor lett sikeres, amikor egy meghatározó politikai erő mellé állt és ezt követően sikerült a két nagy politikai oldalnak kompromisszumot kötnie a megvalósításáról. 7. Összegzés Összegzésként három megállapítást tartok lényegesnek kiemelni. Az első, hogy a regionalizáció sikerének feltétele a politikai kompromisszum és a mögötte álló társadalmi konszenzus. A második az időtényező. A regionalizáció minden esetben hosszú, több évtizedes folyamat, rendszerint organikus fejlődés eredménye. Erre tekintettel valóságos csoda volna, ha hazánkban regionális önkormányzatok működnének alig tíz évvel az után, hogy a kormányzat programjának része lett. Végül nagyon lényegesnek tartom, hogy a regionalizációt sehol sem célként jelölték meg, hanem eszközként. A regionalizáció minden regionalizált államban a decentralizáció, a modernizáció megvalósításának, a gazdasági versenyképesség és igazgatási hatékonyság
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
növelésének, valamint a társadalmi és politikai konszenzus megteremtésének az eszköze volt. Felhasznált irodalom 1. Freeman, Oliver: Régionalisme et Régionalisation en Europe. I.n.: Regionalism in Europe: Traditions and New Trends. Szerk.: Janusz Slugocki. European Centre for Regional and Ethnic Studies, Bydgoszcz; European Cultural Centre, Geneva. 1993. 2. Keating: The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Edward Elgar. Cheltenham, Northampton. 1998. 3. Temesi István: A regionalizmus. I.n.: Közigazgatás az Európai Unió tagállamiaban. Szerk.: Lőrincz Lajos. UNIÓ, Budapest. 2005. 4. Temesi István: Spanyolország közigazgatása. I.n.: Közigazgatás az Európai Unió tagállamiaban. Szerk.: Lőrincz Lajos. UNIÓ, Budapest. 2005. 5. Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, különös tekintettel a megyék regionális célú megerősítésére. I.n.: Régió, közigazgatás, önkormányzat. Magyar Közigazgatási Intézet. Budapest. 2001. 6. Wagstaff Peter: Regions, Nations, Identities. I.n.: Regionalism in the European Union. Szerk.: Peter Wagstaff. Intellect, Exeter – Portland. 1999.
