Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011
Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
TEMESI ISTVÁN GONDOLATOK AZ ÖNKORMÁNYZATI ALAPJOGOKRÓL*
A Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kara 2010. április 26-án konferenciát rendezett, amelynek címe „Az állami ellenőrzés a helyi önkormányzatok felett, Franciaország és Magyarország összevetése” volt. A konferencián elhangzott valamenynyi előadás hamarosan megjelenik írott formában, azonban két tanulmány már megjelent.1 Az említett konferencia és tanulmány2 indította e sorok szerzőjének gondolatait az önkormányzati alapjogokról. Helyi önkormányzati rendszerünkről a hazai szakirodalomban általánosan érvényesül az a vélemény, miszerint a magyar alkotmányos szabályozás önkormányzati koncepciója természetjogias (emberi jogias) felfogást tükröz.3 Az ide vonatkozó alkotmányos szabályok közül talán leglényegesebb az Alkotmány 42. §-a, miszerint „a helyi önkormányzáshoz való jog a helyi választópolgárok közösségét megillető alapjog, valamint az Alkotmány 43. § (1) bekezdése, amely szerint ez az alapjog egyenlően megillet minden helyi önkormányzatot. Jelen - a fent említett konferencia által inspirált – tanulmányban arra a kérdésre keresek választ, hogy valóban természetjogias a magyar alkotmány felfogása az önkormányzati alapjogok szabályozása tekintetében?
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Közigazgatási szervezet és e-kormányzás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Imre Miklós. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Török Gábor egyetemi tanár (PTE). A szerző egyetemi docens (BCE Gazdálkodástudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 Az egyik hivatkozott tanulmány szerzője ANNE-ELISABETH COURRIER, címe: Állami ellenőrzés a helyi önkormányzatok felett – a francia és a magyar szabályozás összehasonlítása. Megjelent az Új Magyar Közigazgatás 2010. június-júliusi számában. A másik publikáció e tanulmány egy korábbi megjelenése: Gondolatok az önkormányzati alapjogokról. In.: 20 éves az önkormányzati rendszer (pp. 47.- 82.). Pécsi közigazgatás-tudományi közlemények 3. A „Jövő Közigazgatásáért” Alapítvány. Pécs. 2011. 2 Jelen sorok szerzője ehelyütt mond köszönetet a hivatkozott tanulmány írójának, Anne-Elisabeth Courriernek. 3 A hivatkozásokat hosszasan lehetne sorolni, de erre a lehetőségek miatt csak korlátozottan kerülhet sor. Lásd: BALOGH, HOLLÓ, KUKORELLI, SÁRI (2003): Az Alkotmány magyarázata. KJK KERSZÖV. Budapest, pp. 475. és FOGARASI (2009): A helyi önkormányzatok. HVG ORAC. Budapest, pp. 59.
*
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Erre a kérdésre úgy próbálok választ találni, hogy előbb néhány európai állam helyi önkormányzati rendszerének alkotmányos szabályozását tekintem át, majd a hazai alkotmánybíróság idevonatkozó határozatai közül néhányat. 1. Az önkormányzati alapjogok egyes külföldi alkotmányok szabályozásában A vizsgált országok kiválasztása önkényes, ugyanakkor törekedtem arra, hogy államszerkezet tekintetében Magyarországhoz hasonló államokat vizsgáljak meg. Az összehasonlításban helyet kapott a francia és a portugál közigazgatás, amely ugyan a decentralizált-regionalizált államszerkezet felé mozdult el, de hagyományait tekintve hosszú ideig centralizált államok voltak. 1.1 Franciaország Franciaország alkotmányának XII. Címe rendelkezik a helyi önkormányzatokról „A területi közösségek” címmel. A magyar alkotmányhoz hasonló a szabályozás abban, hogy a helyi önkormányzatokról kimondja, hogy törvény keretei között választott testületük útján önállóan szabályoznak és igazgatnak közügyekben (közösségi ügyekben). A francia alkotmány a mi fogalmaink szerinti önkormányzati feladatoknak azokat a feladatokat nevezi, amelyek megvalósítása az önkormányzati szinten legideálisabb, ezzel irányt mutat a jogalkotónak, hogy az ide vonatkozó törvényben milyen feladatokat határozzon meg a helyi önkormányzatok számára. A francia alkotmány rögzíti, hogy az állam képviselője, a Kormány őrködik a törvényesség, a közigazgatás ellenőrzése és a nemzeti érdek védelme felett. Tartalmilag ugyanezt a magyar alkotmány a kormányt szabályozó fejezetben helyezte el. A francia alkotmány is biztosítja a helyi önkormányzatok számára az anyagi javakkal történő szabad gazdálkodást, a bevételek egy részével vagy egészével való szabad rendelkezést, valamint a hatáskör-átruházáshoz kötelezően anyagi javak átruházását is rendeli a feladatok ellátásának anyagi alapjaként. Lényeges, sőt a leglényegesebb a különbség a magyar szabályozáshoz képest, hogy sem ez a fejezet, sem az alkotmány más rendelkezése nem nevesít önkormányzati alapjogokat. 1.2 Portugália A portugál alkotmány VIII. része rendelkezik a helyi önkormányzatokról. Önkormányzati alapjogok elnevezéssel itt sem találkozunk. A magyar szabályozáshoz hasonló megoldások, hogy 1. törvényben kell megállapítani az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, szervezetét és szerveik feladatkörét 2. az önkormányzatok saját vagyonnal és pénzügyi forrásokkal rendelkeznek és a pénzügyek rendszerét törvény szabályozza 3. az önkormányzatnak adókivetési joga van törvényi keretek között 4. az önkormányzatnak saját szabályozó hatásköre van
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
5. az önkormányzatnak saját személyi állománya van törvényi keretek által szabályozottan 6. az önkormányzatnak az állam személyi és tárgyi támogatást nyújt. Franciaország és Portugália után érdemes megvizsgálni az egységes államszerkezetű államok alkotmányát. Természetesen arra koncentrálunk, hogy az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás milyen, illetve önkormányzati alapjogok megjelennek-e ezeknek az országoknak az alkotmányaiban. 1.3 Csehország A cseh alkotmány igen szűkszavú az eddig vizsgált alkotmányokhoz képest, ami a helyi önkormányzatok szabályozását illeti. A helyi önkormányzatokról szóló „Hetedik fejezet” kevés olyan rendelkezést tartalmaz, amely önkormányzati „alapjognak” lenne tekinthető. Ilyen: 1. az önkormányzat joga az önigazgatáshoz 2. az önkormányzat joga a saját tulajdonhoz és a saját költségvetés szerinti gazdálkodáshoz 3. az önkormányzati hatáskörök meghatározásának kizárólagos törvényi formája 4. az önkormányzat rendeletalkotási joga 5. államigazgatási feladat kizárólag törvénnyel történő átruházása az önkormányzatra. 1.4 Dánia A dán alkotmány kilencedik fejezetében mindössze két cikk rendelkezik az önkormányzatokról, ami ráadásul formális, mert e két cikk a Feröer-szigetek és Grönland, valamint Izland polgárainak jogairól rendelkeznek. Értelemszerűen sem önkormányzati hatásköröket, sem alapjogokat nem találunk a dán alkotmányban. 1.5 Egyesült Királyság Az Egyesült Királyság nem rendelkezik kartális alkotmánnyal. Önkormányzatiság és önkormányzatok természetesen vannak, azonban önkormányzati alapjogok nincsenek. 1.6 Észtország Az észt alkotmány „Tizenegyedik fejezete” viseli a helyi önkormányzat címet és hasonlóan más, eddig vizsgált országokhoz, csupán néhány olyan rendelkezést tartalmaz, amelyet önkormányzati hatáskörként vagy jogosultságként határozhatnánk meg. Az ide vonatkozó rendelkezések:
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
1. a helyi önkormányzat független és a törvények szerint működik, feladata helyi közügyek intézése és szabályozása 2. az önkormányzatnak csak törvényben lehet kötelezettséget megállapítani és ennek költségeit biztosítani kell a nemzeti költségvetésből 3. az önkormányzat költségvetését önállón alakítja ki 4. az önkormányzat törvényi keretek között adót vethet ki és illetéket szedhet be 5. az önkormányzat szervezetét és ellenőrzését törvény szabályozza.
1.7 Finnország A finn alkotmány „Tizennegyedik fejezete” (Közigazgatás és önkormányzat) címmel az önkormányzatokra vonatkozó szabályokat közösen tartalmazza az állami közigazgatásra, de még az egyetemek önkormányzatára vonatkozó szabályokkal is. Az önkormányzatokra vonatkozó rendelkezések kimondják, hogy: 1. az önkormányzatok működésének szabályait törvénnyel kell szabályozni 2. az önkormányzat adót szedhet be. 1.8 Görögország A görög alkotmány VI., „A közigazgatás” címet viselő fejezete tartalmazza az önkormányzatokról szóló rendelkezéseket, azonban együtt az állam igazgatására, így a független hatóságokra vonatkozó rendelkezésekkel. A görög alkotmány a helyi önkormányzat hatáskörét a helyi közügyekben vélelmezi. A továbbiakban az alkotmány szerint: 1. törvény határozza meg, hogy mi minősül helyi közügynek, illetve mi azok kiterjedése és típusai 2. a helyi önkormányzatot törvény állami feladat ellátására is felruházhatja 3. a helyi önkormányzati szervek igazgatási és pénzügyi függetlenséget élveznek 4. az állam kizárólag törvényességi szempontból ellenőrzi az önkormányzatok működését, amit törvény szabályoz. 1.9 Hollandia A holland alkotmány „Hetedik fejezete” közös szabályait tartalmazza a helyi önkormányzatoknak (tartományok és községek) és a köztestületeknek. Rögzíti, hogy: 1. törvény feloszlathat községeket és tartományokat, illetve újakat létesíthet 2. a helyi önkormányzatok átruházhatják hatáskörüket saját szerveikre 3. törvénnyel a szabályozás joga elvonható a helyi önkormányzatoktól 4. törvénnyel kel szabályozni a helyi önkormányzatok szervezetét, összetételét és igazgatási szerveik jogait és felügyeletét 5. a helyi önkormányzatok által beszedhető adókat és a kormányzathoz fűződő pénzügyi viszonyokat törvény szabályozza.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
1.10 Írország Az ír alkotmánynak csak egyetlen cikke, a 28/A. cikk tartalmaz szabályokat az önkormányzatokra nézve. Rögzíti, hogy az állam elismeri a helyi önkormányzatok szerepét törvényben átruházott helyi hatalom gyakorlásában és feladatok teljesítésében. A közvetlenül választott helyi szervek, valamint feladat- és hatáskörük meghatározását az alkotmány a törvényhozásra bízza. Következésképpen helyi önkormányzati feladat- és hatásköröket, alapjogokat az alkotmány nem nevesít. 1.11 Lengyelország A lengyel alkotmány az első, „A Köztársaság” című fejezetében rögzíti, hogy területi egységek alkotta önkormányzatok részt vesznek a közhatalom gyakorlásában, majd a helyi önkormányzatokról külön fejezet, a hetedik rendelkezik „Helyi önkormányzatok” címmel. A helyi önkormányzatok feladata a más közhatalmi szerv hatáskörébe nem utalt feladatok ellátása. Az alkotmány szerint a helyi önkormányzatok: 1. tulajdonnal és más vagyoni jogokkal rendelkeznek 2. önkormányzatisága bírói védelmet élvez 3. törvénnyel kötelezhetők más feladatok ellátására, amelyek átruházását törvénnyel kell szabályozni 4. feladataik arányában jogosultak támogatásra 5. saját bevételekkel rendelkeznek, amit törvény határoz meg 6. jogosultak törvény keretei között adókat, illetékeket kivetni 7. jogalkotó és végreható szervekkel rendelkeznek 8. belső szervezeti felépítésüket törvény kereti között maguk állapítják meg 9. tevékenysége törvényességi felügyelet alá esik 10. jogalkotó szerve feloszlatható súlyos alkotmánysértés vagy törvényesetén 11. jogosultak egyesülni 12. jogosultak nemzetközi és hazai önkormányzati egyesülésekhez csatlakozni. Az önkormányzatokat érintő alkotmányos szabályozás a vizsgált alkotmányok közül a lengyel alkotmányban a legrészletesebb és ebben a tekintetben leginkább hasonlítható a magyar megoldáshoz. Önkormányzati alapjogokról ugyan nem szól a lengyel alkotmány, de kétségtelen, hogy számos rendelkezése úgy rendelkezik, hogy „jogosult”. 1.12 Lettország A lett alkotmányban nincs önálló, a helyi önkormányzatokról szóló fejezet. Az általános rendelkezések rögzítik az állam négy területének (területi egységének) elnevezését. Az önkormányzatokat érintő egyetlen további rendelkezés az alapvető emberi jogok között
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
található, amely biztosítja az egyén jogát az önkormányzati tevékenységben való részvételre. 1.13 Litvánia A litván alkotmány kifejezetten rögzíti az állam egységes jellegét. A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozás a helyi közigazgatásra vonatkozó szabályokkal együtt, a X. fejezetben található. Ez a fejezet rögzíti, hogy törvény szabályozza az önkormányzati szervek megszervezésének és tevékenységének szabályait, valamint hogy a helyi önkormányzatok: 1. felelős végrehajtó szervet választanak 2. törvény keretei között autonómiával rendelkeznek 3. saját költségvetést fogadnak el 4. jogosultak törvény keretei között adót kivetni 5. bírósághoz fordulhatnak jogaik megsértése esetén 6. jogsértő döntései ellen bírósághoz lehet fordulni. Következésképpen a litván alkotmány nem alapjog elnevezéssel, de néhány, a mi fogalmaink szerinti önkormányzati alapjogot biztosít. 1.14 Luxemburg A luxemburgi alkotmány IX. fejezete rendelkezik a községekről, mint helyi önkormányzatokról. Az önkormányzatok: 1. jogosultak rendelkezni vagyonukról és saját érdekeltségeikről 2. költségvetést és zárszámadást fogadnak el évente 3. rendeletet fogadnak el 4. szerveinek összetételét, szervezetét és jogait törvény szabályozza 5. feletti felügyeletet törvény írhat elő. Az alkotmányos szabályozás nem említi a feladatokat, ugyanakkor a saját érdekeltség meglehetősen tág fogalom. 1.15 Málta A máltai alkotmány nem rendelkezik az önkormányzatokról, csak utal rájuk. 1.16 Svédország Svédországban a kormányzás szerkezetéről szóló alkotmánytörvény első fejezete rendelkezik a helyi önkormányzatokról, mely szerint a helyi önkormányzatok: 1. döntéshozó hatásköreit választott tanácsok gyakorolják 2. adókat vethetnek ki feladataik ellátása érdekében.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
Az első fejezet rövid rendelkezésein kívül „Az igazságügyi és általános közigazgatás” című tizenegyedik fejezet rögzíti, hogy a helyi önkormányzatokra át lehet ruházni közigazgatási feladatot. 1.17 Szlovákia A szlovák alkotmány „Negyedik fejezete” rendelkezik a helyi önkormányzatokról, ami települési és területi önkormányzat lehet. Az alkotmány szerint a helyi önkormányzat: 1. szabadon rendelkezik vagyonával és pénzeszközeivel 2. saját jövedelemmel rendelkezik, és állami támogatásban részesül 3. adók és illetékek képezhetik bevételét törvény szabályozása alapján 4. jogosult társulni 5. kötelezettségeit és autonómiájának korlátait törvény határozza meg 6. tevékenységébe az állam törvényben meghatározott eszközökkel avatkozhat be 7. jogosult rendeleteket alkotni 8. szervei a képviselő testület és a polgármester 9. törvénnyel átruházott államigazgatási feladat ellátására kötelezhető. Az alkotmányos szabályozás nemzetközi összehasonlításban viszonylag részletesnek és terjedelmesnek mondható, amely tekintetben közel áll a magyar szabályozáshoz, amennyiben néhány, a mi fogalmaink szerinti önkormányzati alapjog megjelenik benne. 1.18 Szlovénia A szlovén alkotmány V. fejezete „Az önkormányzat” címet viseli, amelyen belül „A helyi önkormányzat” című A) pont részletesen rendelkezik a helyi önkormányzatokról. A helyi önkormányzat: 1. a község, amelynek feladatkörébe az alkotmány a helyi ügyeket utalja, de ezek tartalmát nem részletezi 2. számára az állam törvénnyel átruházhat állami feladatokat, amelyek ellátását felügyeli 3. saját forrásokból gazdálkodik 4. jogosult állami támogatásra 5. önkéntesen társulhat 6. tevékenységét az állam ellenőrzi. 1. 19 Következtetések: A fenti áttekintésből az alábbi következtetéseket lehet levonni: 1.) Jelentősége van, illetve lehet annak, hogy van-e önálló fejezet a helyi önkormányzatokról az adott állam alkotmányában. Ha van is ilyen címet viselő fejezet, akkor jelentősége van annak, hogy mi a tartalma, hiszen egyes alkotmányok ugyan rendelkeznek
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
ilyen című fejezettel, ám az lehet alig néhány rendelkezés, vagyis ebben az esetben jelentősége csekély. A helyi önkormányzatról önálló fejezet, illetve szerkezeti egység rendelkezik Csehország, Észtország, Lengyelország, Luxemburg, Szlovákia, Szlovénia alkotmányában. Nincs önálló önkormányzati fejezet, vagyis a helyi önkormányzatokra vonatkozó alkotmányos szabályozás közösen - egy fejezeten belül - más önkormányzati vagy közigazgatási szervekkel együtt található az alábbi államok alkotmányaiban: Finnország – az állami közigazgatással, Görögország – a közigazgatás címet viselő fejezetben, Hollandia - a köztestületekkel együtt, Litvánia – helyi közigazgatással együtt, Svédország - a kormányzás szerkezetében. Formálisan külön fejezet, de tartalmilag nincs a helyi önkormányzatokat szabályozó önálló fejezet a dán és az ír alkotmányban. Dánia alkotmányában az ide vonatkozó rendelkezés csak formális, Írországéban csupán egyetlen cikk tartalmaz szabályokat az önkormányzatokra nézve. Egyáltalán nincs az alkotmányban fejezet a helyi önkormányzatokról Lettország és Málta alkotmányaiban. 2.) Az Önkormányzati alapjogok formálisan – vagyis ezzel az elnevezéssel - sehol, egyetlen vizsgált alkotmányban sem jelennek meg. A magyarhoz hasonló önkormányzati alapjogok tartalmilag kisebb-nagyobb számban megjelennek az alábbi országok alkotmányaiban. A sorrend összeállításakor törekedtem a sor elejére azon államok alkotmányát tenni, amelyek bővebben, a végére azokét, amelyek szűkebben határozzák meg az önkormányzatok jogosultságait. Lengyelország, Szlovákia, Csehország, Litvánia, Észtország, Szlovénia, Luxemburg. A felsorolt országok közül valójában csak a lengyel, a szlovák és a cseh alkotmány nevezhető meg olyannak, amely több mint 2-3 önkormányzati jogosultságot rögzít. A többi ország alkotmánya alig 1-2 ilyen jogosultságot rögzít, a listán nem található államok alkotmányai pedig nem nevesítenek helyi önkormányzati jogosultságokat. 3.) A helyi önkormányzatiság alapelemei Megpróbáltam összefoglalni a helyi önkormányzatiság – szakirodalom szerinti – három alapelmének a helyi önállóságnak, a demokratikusan választott saját szervezetnek és a helyi közügyek széles körének alkotmányban történő megjelenítését. Természetesen az, hogy a helyi önállóság e feltételei nem jelennek meg rögzítve egy adott állam alkotmányában, még nem jelentik azt automatikusan, hogy a helyi önkormányzatok valódi önállósága ne valósulna meg. Csupán azt vizsgáltam, hogy az egyes alkotmányok – hasonlóan a magyarhoz – ezeket megjelenítik-e.4 3.1.) Az alkotmány szerint - legalább - általánosan meghatározott feladatköre van a helyi önkormányzatnak Észtországban, ahol feladatuk a helyi közügyek intézése és szabályozása; Lengyelországban, ahol feladatkörüket a más közhatalmi szerv hatáskörébe nem utalt feladatok alkotják; és Szlovéniában, ahol feladatkörükként a helyi ügyek kerülnek meghatározásra. 4 Az Egyesült Királyság értelemszerűen nem jelenik meg ezekben a kategóriákban.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
Nincs alkotmányban pontosan megjelölt feladatköre a helyi önkormányzatoknak Csehországban, ahol az alkotmány az önkormányzati hatáskörök meghatározásának kizárólagos törvényi formáját írja elő. Hollandiában, Írországban és Szlovákiában az alkotmány szintén csak arról rendelkezik, hogy törvénnyel kell szabályozni a helyi önkormányzatok feladatkörét. Görögországban a helyi önkormányzatok feladatkörét az alkotmány úgy határozza meg, miszerint a helyi közügyekben vélelmezett, míg Luxemburgban a saját érdekeltségben nevezi meg a helyi önkormányzati feladatok körét. Dánia, Finnország, Lettország, Litvánia, Málta, Svédország alkotmánya nem tesz említést az önkormányzatok feladatköréről. 3.2.). Az önálló szabályozás és igazgatás, mint önkormányzati hatáskör „a helyi közügyek intézése és szabályozása” formulával jelenik meg az észt és „igazgatási önállóság” kifejezéssel a görög alkotmányban. Ezt a hatáskört tartalmilag a cseh, a lengyel, a luxemburgi és a szlovák alkotmány is rögzíti. Nem jelenik meg az önálló szabályozás és igazgatás, mint önkormányzati hatáskör Dánia, Finnország, Hollandia, Írország, Lettország, Litvánia, Málta, Svédország, Szlovénia alkotmányaiban. 3.3.). Az alkotmány kimondja az önálló szervezetalakítás jogát törvény keretei között Lengyelországban és Litvániában. Az észt alkotmány szerint ezt törvény szabályozza. Finnországban az alkotmány szerint az önkormányzatok működését, Hollandiában a helyi önkormányzatok szervezetét törvénnyel kell szabályozni. A szlovák alkotmány a képviselő testületben és a polgármesterben nevesíti a helyi önkormányzatok szerveit. A luxemburgi alkotmány szerint a helyi önkormányzatok szerveinek összetételét, szervezetét és jogait törvény szabályozza. A cseh, a dán, a görög, az ír, a lett, a máltai, a svéd és a szlovén alkotmány nem rendelkezik a szervezetalakítás jogáról. 3.4.) Az önálló gazdálkodás, tulajdon, pénzügyek és adóbevétel, valamint a saját bevételek jogát az alábbi táblázat szemlélteti.
10
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
1. Táblázat: Az önálló gazdálkodás, tulajdon, pénzügyek és adóbevétel, valamint a saját bevételek joga
Csehország Észtország Finnország
Tulajdon X
Gazdálkodás X X*
Pénzügyek
Adókivetés
Saját bevétel
X X
X X
Görögország X Hollandia X X X X X X Lengyelország Litvánia X* X X Luxemburg X X* Svédország X X Szlovákia X X X X X Szlovénia X X * Megjegyzés: a *-gal jelölt esetekben önálló költségvetésről rendelkezik az adott alkotmány. A dán, az ír, a lett és a máltai alkotmány ezeket nem garantálja a helyi önkormányzatoknak. 2. Az önkormányzati alapjogok a hazai alkotmánybírósági joggyakorlatban 2.1 A nemzetközi összehasonlítást követően magyar alkotmánybírósági határozatokból próbáltam következtetni az önkormányzati alapjogok mibenlétére. Ennek érdekében először általánosan, majd specifikusan a tulajdonjogra, mint önkormányzati alapjogra figyelemmel vizsgáltam a joggyakorlatot. 1. Az 1/1993. (I. 13.) AB határozat szerint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselőtestület jogaiként fogalmazza meg azokat az önkormányzati alapjogokat, amelyek a helyi önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Ez az alkotmányi szabályozás – szól a határozat - elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. Következtetésünk, hogy az alkotmányos szabályozást, amely a helyi önkormányzatoknak biztosít alapjogokat és amely alapjogok a választópolgárok közösségét illeti meg, az Alkotmánybíróság azzal pontosítja, hogy az önkormányzati alapjogokat egyben a képviselő-testület jogaiként határozza meg. 2. A 18/1993. (III.19.) AB határozatból kiolvasható az Alkotmánybíróság álláspontja, miszerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkot-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
mány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Következtetésünk, hogy az önkormányzati alapjogok az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének védelme alatt állnak. Az is megállapítható, hogy az önkormányzati alapjogok bizonyos szempontból, mégpedig az alkotmányos védelem szempontjából hasonlóak az ún. alapvető jogok között szabályozott - alapvető jogokhoz. Felmerül tehát a kérdés: az önkormányzati alapjogok fenti alkotmánybírósági értelmezés szerint hasonlóak az embert természetétől fogva és elidegeníthetetlenül megillető jogokhoz? A válasz a 18/1993. (III.19.) AB határozat alapján egyértelműen igen. Még akkor is ha a 1320/B/1990 AB határozatból következik, hogy az Alkotmány 8. §. (1) bekezdése az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogairól rendelkezik, és azt is csak feltételezhetjük, hogy ez a hasonlóság nem azonosságot jelent az önkormányzati alapjogokkal. 3. A 22/1993. (IV.2.) AB határozat kimondja, hogy az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozása - az 1990. évi LXIII. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás eredményeként – a helyi népszavazás jogát a helyi önkormányzás alapjogának egyik összetevőjeként állapítja meg. Ez a határozat utal egy korábbira, amely szerint az Alkotmány 42. §-ában megfogalmazott helyi önkormányzás joga a közigazgatási egység választópolgárai közösségének alkotmányos alapjoga. Ez a jog tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, s egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is jelenti, ahogyan azt a 18/1993. (III.19.) AB határozat kimondta korábban. A helyi önkormányzás alapjoga tartalmát tekintve a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségének a népszuverenításból fakadó olyan jogosultsága, amely a helyi közhatalmat megtestesítő önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárait. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése a helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviselőtestület útján, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat. Az Alkotmány 44/A. §-a meghatározza a helyi képviselőtestület alapjogait. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati alapjogok tartalmának értelmezése révén megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok a képviselőtestület kiemelkedő hatásköri jogosítványai, amelyek elsősorban a Kormánnyal szemben védik az önkormányzatok önállóságát mondta ki a 4/1993. (II.12.) AB határozat. Az Alkotmány a képviselőtestület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatáskörök tekintetében a helyi népszavazást nem zárja ki. Mivel azonban ezek az alkotmányi rendelkezések a képviselőtestület alapvető hatáskörét jelölik meg, azok képviseleti úton történő gyakorlása tekintendő elsődlegesnek. Ebből az is következik, hogy az Alkotmány a törvényhozóra bízza annak megállapítását, hogy az önkormányzati alapjogok tekintetében milyen körben teszi lehetővé, illetőleg tiltja meg azok helyi népszavazással történő gyakorlását. Fentiekből arra lehet következtetni, hogy a helyi képviselőtestületnek is vannak alapjogai, mert az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselőtestület jogaiként fogal-
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
mazza meg az önkormányzati alapjogokat. Az Alkotmánybíróság határozata azt is megállapította, hogy a helyi képviselőtestület alapjogai egyben - kiemelkedő – hatásköri jogosítványok. 4. A 34/1993. (V. 28.) AB határozat rámutat arra, hogy több alkotmánybírósági határozat – jelesül a fent említett 18/1993. (III.19.) és a 22/1993. (IV.2.) AB határozat – is megállapította, hogy az Alkotmány 42. §-ában megjelölt települések és területi egységek választópolgárainak közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jognak az Alkotmány 44. §-ában megállapított mindkét összetevője, tehát mind a választott képviselőtestület útján, mind pedig helyi népszavazással gyakorolható megnyilvánulása alapjognak minősül. Azt is kimondja, miszerint természetes, hogy a helyi önkormányzáshoz való alapjogra is vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése, amely szerint: "A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja". Ezúttal az a következtetés vonható le, hogy az alkotmányos védelem mellett még egy szempont, jelesül a törvényi szabályozás követelménye az, amely szerint a helyi önkormányzáshoz való alapjog azonos tekintet alá esik az alkotmányos alapjogokkal. 5. A 77/1995. (XII. 21.) AB határozat kimondja, hogy az Alkotmány 44/A. §-a a helyi képviselő-testület jogaiként meghatározza és ezzel alkotmányos védelemben részesíti a helyi önkormányzatoknak azokat az alapjogait, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiáját hivatottak biztosítani. Ezen önkormányzati alapjogok között állapítja meg a 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a képviselő-testületnek azt a jogát, hogy önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan szabályoz és igazgat. Az Ötv. idézett rendelkezései önkormányzati ügyként, a helyi önkormányzatok önkormányzati feladataként határozzák meg az egészségügyi ellátásról való gondoskodást. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettséget törvény állapítja meg. Az Ötv. 1. § (5) bekezdése, valamint 8. §-ának (3) bekezdése a kötelezően ellátandó feladatok tekintetében külön nevesítetten is kimondja, hogy kötelező feladat- és hatáskört a helyi önkormányzat számára csak törvényben lehet előírni. Az Alkotmány és az Ötv. e rendelkezéseiből következően a helyi önkormányzatokat az egészségügyi ellátás biztosítása körében terhelő kötelezettségeket is törvényben kell meghatározni. Ebből, véleményem szerint, az következik, hogy az Alkotmány 44/A. §-ban meghatározott jogok - a helyi önkormányzatok alapjogai egyben - a helyi képviselő-testület jogai. Kérdésként merül fel, hogy van-e különbség „a jogai” illetve „a jog gyakorlója” között. A 44/A. § nyelvtani értelmezése arra az eredményre is juttathat, hogy ezeket a képviselőtestület csak gyakorolja, következésképpen nem alanya a jogoknak, mert a jogok alanya a választópolgárok közössége. Ez az alkotmánybírósági határozat kimondja, hogy az Alkotmány védelemben részesíti az önkormányzatok alkotmányos alapjogait. Ugyanakkor az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, mint látni fogjuk különbséget tesz az alkotmányos alapjogok két kategóriája között.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
6. Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság korábban több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét.5 Ezekben megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott, - az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő – alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Következtetésképpen az is levonható, hogy az önkormányzati alapjogok hatáskörcsoportok, vagyis a korábbi, 22/1993. AB határozat szerint hatásköri jogosítványok az autonómia garanciái. Ezek az önkormányzati alapjogok a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújtanak alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára, továbbá az Alkotmány azokat nem részesíti azonos alapjogi védelemben. Ebből adódik a kérdés, hogy az önkormányzati alapjogok mégsem alapjogok? Vagy ha mégis alapjogok, akkor nem ugyanazon alkotmányos védelem alatt álló alapjogok, mint az Alkotmány XII. fejezetében, az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő alapvető jogok? Ha mindezt elfogadjuk, akkor az alapjogoknak két kategóriája van? Mindenesetre feltűnő, hogy 1993 és 1996 között az Alkotmánybíróság véleménye jelentősen megváltozott az önkormányzati alapjogok természetét illetően. 7. Az 1/2001. (I. 17.) AB határozat szerint az önkormányzat helyi önkormányzati ügyekben meglévő önálló szabályozási joga önkormányzati alapjognak tekintendő, amely – éppen e jellegénél fogva és erre tekintettel – fokozottabb védelem alatt is áll. Ez a határozat is utal arra, hogy az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét.6 Ezekben a határozatokban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia al5 Például: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396. 6 Például 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
kotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan mutatott rá a fent említet 56/1996. (XII. 12.) AB határozat. Fentiekből az következik, hogy ez az alkotmánybírósági határozat, jóllehet utal az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatban kimondott korlátozhatóságra és feltételekre, mégis inkább úgy tűnik, hogy az Alkotmánybíróság felfogása visszatért az 1996 előtti koncepcióhoz, amennyiben azt emeli ki, hogy az alkotmányos védelem megilleti az alapjogokat és különbségeket sem tesz az egyes alapjogok kategóriái között. 2.2 Azok az alkotmánybírósági határozatok, amelyeknek tárgya az önkormányzati tulajdonhoz való jog arra engednek következtetni, hogy ez egy sajátos önkormányzati alapjog. Ezért szükséges ezeknek is a bevonása az elemzésbe. 8. Egy igen korai alkotmánybírósági határozat, az 1320/B/1990 AB határozat szerint nem sérti az állami tulajdon nemzeti vagyon jellegét az, ha az állami tulajdon kizárólagos tárgyai - Alkotmány 10. §. (2) bek. - közé nem tartozó egyes javak kikerülnek az állam tulajdonából. Ebből következik, hogy az Alkotmány 8. §. (1) bekezdése, amely az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogairól szól és a (2) bekezdés, amely e jogok lényeges korlátozását tiltja, nincs közvetlen összefüggésben a 10. §. (1) bekezdéssel, már csak azért sem, mert a 10. §. (1) bekezdésben a tulajdon alanya maga az állam, ami kizárja az alapjogi jelleget, minthogy az állam alkotmányos alapjog alanya nem lehet. Az emberi, illetve állampolgári alapjogokról szóló tételek majd az ezeket rögzítő alkotmányok és más jogszabályok egyik célja éppen az, hogy az egyén jogait garantálják az állam hatalmával szemben. Következésképpen, ha az alapjogok alkotmányi szabályozása azt a célt szolgálja, hogy az egyén jogait garantálja az állam hatalmával szemben, akkor az önkormányzat tulajdonjogának, mint alapjognak a védelme is az állammal szembeni védelem kell, hogy legyen, ha az eddigi logikát követjük. Ez – véleményem szerint – paradox helyzetet eredményez, hiszen ezzel azt állítanánk, hogy az önkormányzat - amelynek tulajdonjogát védelem illeti meg az állammal szemben - nem az állam, illetve az állam szervezetének része. Ez a paradoxon még akkor is fennáll, ha elfogadjuk az állami és az önkormányzati feladatok különbözőségét és elválaszthatóságát. Fenti okfejtés szerint az önkormányzat nem része az államnak, hiszen az állammal szemben az államot védeni lehetetlen, de legalábbis nem kell. Márpedig a hivatkozott alkotmánybírósági határozat a tulajdonjog az állammal szemben részesül alkotmányos védelemben. Természetesen a magam részéről nem tartom elfogadhatónak azt az egyébként nem ismeretlen álláspontot, hogy az önkormányzat nem az államszervezet része. Ha azt feltételezzük, hogy az önkormányzati alapjogok alanya a választópolgárok közössége, akkor felmerül a kérdés: az önkormányzat tulajdonjogának, mint alapjognak a védelme, a választópolgárok közösségének a tulajdonjogát, mint alapjogot védi? A fenti alkotmánybírósági határozatból tehát akár le lehetne vezetni azt a következtetést is, ha ezt a teóriát elfogadnánk, hogy az önkormányzat ezek szerint nem az államszervezet része, de legalábbis nem állami szerv. Az a kérdés is felmerül, hogy ha az önkormányzat nem állami szerv, nem része az államszervezetnek, márpedig a tulajdonjoga
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
alapján nem, hiszen az védelemben éppen az állammal szemben részesül, akkor milyen szervnek minősül? 9. A 4/1993. (II. 12.) AB határozat kimondta, hogy az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata úgy értelmezte az önkormányzati alapjogok tartalmát, hogy abba azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A.§-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskör-csoportok, amelyek az önkormányzatok – elsősorban a kormánnyal szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Ez a határozat rámutat, hogy a 324/B/1991. határozat már - az önkormányzati alapjogokról időközben kialakított alkotmánybírósági értelmezéssel összhangban – az Alkotmány 44/A, 12. és 9.§-át összefüggésükben tekinti, s kimondja, hogy az Alkotmány "a helyi önkormányzat számára tulajdonjoga gyakorlása tekintetében ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet." A határozatban hivatkozott „ugyanolyan alkotmányos védelem” értelmezésem szerint valójában a tulajdonosnak, a tulajdonjognak szól, nem az önkormányzati alapjognak. További következtetés, hiszen kimondja az idézett határozat, hogy az önkormányzati alapjog, ha tulajdonjogról van szó, nem alapjog, hanem hatáskör csoport. Vagyis két féle értelmezés lehetséges: 1. az önkormányzati alapjogok valójában hatáskör-csoportok. 2. az önkormányzati alapjogok egyben hatáskörcsoportok is. További kérdésként merül fel, hogy értelmezhetjük-e úgy, hogy kizárólag a tulajdonjog egyben hatáskörcsoport is, vagy ez valamennyi önkormányzati alapjogra érvényesül? A kérdést úgy is megfogalmazhatjuk, hogy külön kategóriát képez-e, különös természetű alapjog-e az önkormányzati alapjogok között a tulajdonjog? 10. A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat rögzíti, hogy az Alkotmány 12.§ (2) bekezdése értelmében az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. Az Alkotmány alapján nem merülhet fel a kérdés, hogy a helyi önkormányzatok, mint a közhatalom gyakorlói, alapjogi védelemben részesülnek-e az állami közhatalommal szemben. Az Alkotmány 42.§, 43.§ és 44/A.§-ának együttes olvasata kétségtelenné teszi az alapjogi védelmet az említett alkotmányi rendelkezések által meghatározott körben. A 4/1993.(II.12.) AB határozat indokolásának IV. része tartalmazza az AB állásfoglalását az Alkotmány 44/A.§-ában meghatározott alapjogok természetéről és korlátairól. Eszerint az alapjogvédelem az általános, illetve az Öt. felhatalmazása alapján hozott törvények keretében érvényesül; a 44/A.§-ban megjelölt alapjogok valójában az önkormányzatok önállóságát szolgáló hatáskörcsoportok; az önkormányzati tulajdon, mint ekképpen értelmezett alapjog az önkormányzat tulajdonosi jogállásának sérthetetlenségét biztosítja. Nincs ellentmondás a tulajdonvédelem, illetve az önkormányzatok, mint alkotmányos közhatalmi szervek tulajdonosi minőségéből adódó lakásgazdálkodási hatáskör, illetve a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény keretében maradó – rendeletalkotási kötelezettség között. A tulajdonvédelem illetve az önkormányzati önállósághoz szükséges hatáskör sértetlensége itt ugyanannak a tárgynak két oldala.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
Mint korábban láttuk, a 4/1993. (II. 12.) AB határozat a tulajdonost, a tulajdonjog alanyát védi általában, de nem kifejezetten az önkormányzatot. Ez úgy is értelmezhető, hogy az önkormányzatot csak tulajdonosi mivoltán keresztül védi. Ezzel szemben a 64/1993 AB (XII. 22.) határozat ezt mondja: nem merülhet fel a kérdés, hogy a helyi önkormányzatok, mint a közhatalom gyakorlói, alapjogi védelemben részesülnek-e az állami közhatalommal szemben. Kérdés, hogy ki, illetve mi részesül védelemben? A tulajdonjog, amelynek alanya jelen esetben az önkormányzat, vagy maga az önkormányzat, vagy a tulajdonjog alanya általában és mindig, ami jelen esetben az önkormányzat? Az önkormányzat tulajdonjogának, mint alapjognak a védelme valójában a tulajdonosnak, a tulajdonjognak szól, nem az önkormányzati alapjognak, ha a 4/1993. (II. 12.) AB határozatból indulunk ki. Ugyanakkor és ezzel szemben felmerül a kérdés: a helyi önkormányzatok tulajdonosként, mint a közhatalom gyakorlói, alapjogi védelemben részesülnek-e az állami közhatalommal szemben? A 64/1993 AB (XII. 22.) határozat az önkormányzat tulajdonosi jogállásának sérthetetlenségét mondja ki. Mindezekből arra következtetünk, hogy az alkotmányos védelem a tulajdonost, mint a tulajdonjog alanyát is védi [4/1993. (II. 12.) AB határozat], egyben védi a helyi önkormányzatot, mint az alapjog alanyát [64/1993 AB (XII. 22.) határozat]. 11. Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat szerint nem áll fenn az államnak alkotmányos kötelezettsége arra nézve, hogy általa létrehozott bizonyos szervezeteket – feladat- és hatáskörüknek megszüntetése, elvonása után – továbbra is fenntartson, csak azért, mert e szervezeteket működési feltételeik biztosítása érdekében vagyonnal látott el, így tulajdonnal rendelkeznek. Ebben a határozatában elvi éllel mutatott rá az Alkotmánybíróság arra, hogy állami szerveknek az állammal szemben nincsenek alkotmányos alapjogaik. Márpedig a társadalombiztosítási önkormányzatok – ahogy ezt az a társadalombiztosítás igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Öit.) miniszteri indokolása is kiemelte – az államszervezet részét képezték. A továbbiakban rámutatott az Alkotmánybíróság arra, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok “saját” vagyona “célvagyon” volt. Ez a tény az Öit. vonatkozó, idézett rendelkezéseiből explicit módon következik. Az Alkotmánybíróság az ún. “célvagyon” funkcionálásával és alkotmányi védelmével kapcsolatos álláspontját a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában fejtette ki. Amennyiben az állam alkotmányosan jogosult megszüntetni, azt a “célt”, amelynek megvalósítása érdekében meghatározott szervezeteket vagyonnal, tulajdonnal látott el, e “cél” megszüntetése, átcsoportosítása következtében a szervezet tulajdona is elveszti funkcióját, így azt az állam a működési céllal együtt jogszerűen vonhatja vissza. Minthogy a társadalombiztosítási önkormányzatok a sajátos céllal tulajdonukban álló vagyont csak az általuk kezelt társadalombiztosítási Alapok működtetésére fordíthatták, e sajátos cél megszűnésével működésük feltétele, ezzel koherens összefüggésben pedig saját vagyonuk feletti rendelkezési jog értelemszerűen megszűnt, vagyonukat ettől fogva kizárólag “önfenntartásra” fordíthatnák. Ha nem így lenne, a társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására a társadalombiztosítási önkormányzatok működtetésén kívül más, alternatív megoldás alkotmányosan nem volna megvalósítható.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
17
Mivel az állami szervek “célvagyona” alkotmányos tulajdonvédelmet magával az állammal szemben eszerint nem élvez, a társadalombiztosítási önkormányzatok pedig az államszervezet részeiként állami feladatokat teljesítettek, az Alkotmány 13. §-a alapján az állammal szemben ezek a szervek se részesülhetnek alkotmányos tulajdonvédelemben. A korábban kifejtettek szerint ugyanakkor nem volt az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége arra nézve, hogy társadalombiztosítási önkormányzatokat hozzon létre és működtessen, így ilyen alkotmányi kötelezettség nyilvánvalóan a tulajdonjog védelmének – erre nézve nem is irányadó – szabálya útján közvetetten sem keletkeztethető, illetőleg tartható fenn. Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmány e rendelkezése alapján tehát a társadalombiztosítás működtetése állami feladat. A társadalombiztosítási önkormányzatok eszerint – szemben más köztestületekkel, így például a kamarákkal – kizárólag államigazgatási feladat meghatározott módon történő ellátására jöttek létre. Míg a kamarák és a törvény által létrehozott egyéb köztestületek, amelyek kényszertagsággal rendelkeznek és kényszerfinanszírozással működnek, csak részben látnak el közhatalmi funkciókat, a társadalombiztosítási önkormányzatok kizárólagos feladata közhatalmi volt, azok semmiféle “civil” funkcióval nem rendelkeztek. Így a társadalombiztosítási önkormányzatoknál az “egyesülési elem” teljesen hiányzott, vagyis azok “állami jellege” aggálytalanul bizonyítható, ezért az önkormányzatok az Öit. által nem váltak alapjogi jogosultakká, tehát “az államszervezet részei”ként működött önkormányzatok tekintetében a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságának és egyenlő védelemben való részesítésének alkotmányi rendelkezése irreleváns és nem is járhat azzal, hogy e szervek “köztulajdona” a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. §-a) védelmét élvezze az állammal szemben. Megalapozatlan ezért az indítványozónak a más jogi személyekre, illetőleg civil szerveződésekre vonatkozó analóg érvelése. Nem állami szervezeteket az állam valóban nem szüntethet meg, csak alkotmányos alapon. E szervezetek létét ugyanis alkotmányos alapjogok és nemzetközi emberi jogi egyezmények garantálják. Az államszervezetnek, az állami szerveknek, így az önkormányzati alapon szerveződött társadalombiztosítási igazgatási szerveknek sincsenek azonban alapjogaik: az állami szervek az alapjogok kötelezettjei és nem jogosultjai. Nem alkalmazható a helyi önkormányzatok analógiája sem. Ezeknek pozitív alkotmányi alapja van, az önkormányzatok az Alkotmány 43. §-a alapján, továbbá az Alkotmány 44/A. §-ában felsoroltak alapján sajátos alapjogokkal – köztük tulajdonhoz való joggal – rendelkeznek. A helyi önkormányzatokkal szemben a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával nem szűnt meg a társadalombiztosítás állami jellege, az önkormányzatiság csupán az irányítás sajátos szervezeti megoldását jelentette. Eddig az alkotmánybírósági határozat, amelyből arra lehet következtetni, mert kimondta, hogy az állami szerveknek az állammal szemben nincsenek alkotmányos alapjogaik. Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok rendelkeznek alkotmányos alapjogokkal, akkor e logikát követve a helyi önkormányzatok nem állami szervek. (Itt ismét
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
szükséges hangsúlyozni, hogy e látszat ellenére sem fogadható el, miszerint a helyi önkormányzat nem az államszervezet része.) Arra tekintettel, hogy a helyi önkormányzatok alkotmányos közhatalmi szervek, további következtetésem, hogy a közhatalmi szerv ezek szerint - nem egyenlő az állami szervvel. További következtetésünk lehet, ha a fenti logikát követnénk, el kellene fogadnunk, hogy a helyi önkormányzat nem az államszervezet része, ellenben a társadalombiztosítási önkormányzatok amíg meg nem szűntek – ahogy ezt az Öit. miniszteri indokolása is kiemelte – az államszervezet részét képezték. Csakhogy analógia az helyi önkormányzat tulajdonjoga és az állami szervek tulajdonjoga között - a hivatkozott alkotmány bírósági határozat szerint - a pozitív jogi alap miatt nem alkalmazható. A helyi önkormányzatok létét alkotmányos alapjogok garantálják. Ez viszont arra enged következtetni, hogy az önkormányzati alapjogok létezésének alapja a pozitív jog és nem a természetjog, mint például az ember elidegeníthetetlen természetes jogai esetében, ha elfogadjuk e jogok természetes jellegét. Ismét csak felmerül a kérdés, hogy az önkormányzat nem állami szerv? Az alapjogok szabályozásból és annak alkotmánybírósági értelmezéséből, valamint a pozitív jogi szabályozásból is, mint például az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény, amelynek 50. § (1) bekezdése külön nevesíti az állami szerveket és az önkormányzatokat, akár ezt a következtetést is le lehetne vonni. 12. A 47/2001. (XI. 22.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróság már több határozatában7 vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét és megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint “az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül”. Ez az alapjog jogi természetét tekintve eltér a helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján megillető más alapjogoktól. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzatok számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő — és ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját —, a törvényhozó saját bevételi források megteremtése, illetőleg állami támogatás útján gondoskodjék a feladat ellátásá7 Például 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 6873; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
19
hoz szükséges anyagi eszközökről. Míg a többi önkormányzati alapjogot az Alkotmány a képviselő-testület hatásköreként, autonóm döntési jogosultságaként szabályozza, e szabályban az önkormányzat joga a törvényhozást terhelő kötelezettségként nyer megfogalmazást. Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány e rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi tényállás azzal, hogy a feladataik ellátásához megfelelő bevételekhez való jogot a helyi önkormányzatok jogosultságaként határozza meg, a törvényhozó kötelezettségévé teszi azt, hogy olyan saját forrásokat biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő bevételeket nyújtanak a törvényben meghatározott feladataik ellátásához. Az önkormányzatok saját bevételi forrásokhoz való jogosultságának érvényesülését az Alkotmány más módon is garantálja. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és d) pontjában önkormányzati alapjogként szabályozza és biztosítja az önkormányzatok számára az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot és a helyi adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett hatásköröket is biztosít az önkormányzatok számára ahhoz, hogy a feladataik ellátásához olyan saját bevételi forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének meghatározása az önkormányzati autonómia körébe tartozik. A helyi önkormányzatok saját bevételi forrásainak körét az Ötv. 82. §-a határozza meg. A 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a feladatarányos állami támogatásra való igényét fogalmazza meg. Azaz a törvényhozó köteles a helyi önkormányzatok gazdálkodásához olyan állami támogatást nyújtani, amely a törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll. Az Alkotmány e rendelkezéséből következően a törvényhozó a törvényben meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának gazdasági feltételeit megfelelő saját bevételi források és feladatarányos állami támogatás útján köteles biztosítani, a saját bevételi források és az állami támogatás meghatározásának módjára, mértékére, a saját bevételek és az állami támogatás arányára nézve az Alkotmány további rendelkezéseket nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában értelmezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt kötelezettség tartalmát: “Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről — megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával — köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások — törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott — komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
20
biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára.” Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. (1) bekezdés c) pontjából a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely biztosítja a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételeket. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit, az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik. Már korábban – a 4/1993. (II. 12.) AB határozat kapcsán - felmerült az a kérdés, hogy a tulajdonjog különös természetű alapjog, vagyis az önkormányzati alapjogok között külön kategóriát képez. Hasonló kérdést vet fel az imént hivatkozott 47/2001. (XI. 22.) AB határozat, mert a saját bevételre továbbá a többletfeladatokkal arányban álló állami támogatásra való jogot egy olyan alapjognak nevezi, amely jogi természetét tekintve eltérő a többi önkormányzati alapjogtól, amit szintén tekinthetünk külön kategóriának – vonható le következtetésként. 2.3 Összefoglalva az eddig leírtakat, az alkotmánybíróság eddig vizsgált 12 határozatából az alábbi következtetéseket lehet levonni. Zárójelben feltüntettem, hogy a fenti 12 határozatból melyikre hivatkozom. A választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga - az önkormányzati alapjogok - a képviselő-testület jogai (1), illetve egyben a képviselőtestület jogai is. A helyi képviselőtestületnek is vannak alapjogai - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a helyi képviselőtestület jogaiként fogalmazza meg az önkormányzati alapjogokat - (3) és (5). A helyi képviselőtestület alapjogai egyben - kiemelkedő – hatásköri jogosítványok (3). Az Alkotmány védelemben részesíti az önkormányzatok alkotmányos alapjogait (5) és (7). Az önkormányzati alapjogok az alkotmányos védelem szempontjából hasonlóak az embert természetétől fogva sérthetetlen és elidegeníthetetlenül megillető jogokhoz. Azt csak feltételezzük, hogy ez a hasonlóság nem azonosságot jelent, mert az „azonosság” kifejezést a vizsgált határozatok nem alkalmazzák. (2) Az önkormányzati alapjogok is fokozott védelemben részesülnek. (7) Az alkotmányos védelem mellett van még egy szempont, a törvényi szabályozás követelménye, amely szerint a helyi önkormányzáshoz való alapjog azonos tekintet alá esik az alkotmányos alapjogokkal (4). Az önkormányzati alapjogok hatáskörcsoportok, amelyek az autonómia garanciái (6) (7) és (10). Az önkormányzati alapjogok a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújtanak alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára és az Alkotmány nem részesíti azonos alapjogi védelemben őket. (6) Következésképpen: vagy az alapjogoknak két kategóriája van, vagy az önkormányzati alapjogok mégsem alapjogok. Ha az első állítást fogadjuk el, és az önkormányzati alapjogok mégis alkotmányos alapjogok, akkor nem ugyanazon alkotmányos védelem alatt álló alapjogok, mint az Alkotmány XII. fejezetében, az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő alapvető
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
21
jogok (6). 1993 és 1996 között az alkotmánybíróság véleménye jelentősen megváltozott az önkormányzati alapjogok természetét illetően (6). A tulajdonjogot érintő alkotmánybírósági döntések látszólag logikailag nehezen illeszthetők be az eddigi gondolatmenetbe. Azonban a logikai lánc folyamata néhány lépést követően mégiscsak megfigyelhető lesz. Az állam alkotmányos alapjog alanya nem lehet (8) és állami szerveknek az állammal szemben nincsenek alkotmányos alapjogaik (11). A helyi önkormányzatoknak vannak az állammal szemben alapjogaik, például a tulajdonjog. Az önkormányzatok nem állami szervek, hanem alkotmányos közhatalmi szervek, következésképpen az alkotmányos közhatalmi szerv nem ugyan az, mint az állami szerv (11). Ha az önkormányzat nem állami szerv, akkor ebből az a következtetés adódik, hogy az önkormányzat nem része az állami szervezetrendszernek (8). Korábban már jeleztem, hogy ezzel az állásponttal jómagam nem azonosulok, és az sem kétséges, hogy ennek a megállapításnak az elfogadása nagyon súlyos további következményekkel járhatna. Ugyanakkor az alapjogok szabályozásból és annak alkotmánybírósági értelmezéséből, valamint a pozitív jogi szabályozásból is, mint például az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény, amelynek 50. § (1) bekezdése külön nevesíti az állami szerveket és az önkormányzatokat ismét csak azt a következtetés vonható le, hogy az önkormányzat nem állami szerv (11). Az önkormányzat tulajdonjogának - mint alapjognak - a védelme valójában a tulajdonosnak, a tulajdonjognak szól, nem általában az önkormányzati alapjognak (9). Ugyanakkor és ezzel szemben vajon a helyi önkormányzatok tulajdonosként, mint a közhatalom gyakorlói, alapjogi védelemben részesülnek-e az állami közhatalommal szemben? A válasz az önkormányzat tulajdonosi jogállásának sérthetetlensége (10). Ebből az a következtetés vonható le, hogy az alkotmányos védelem a tulajdonost, mint a tulajdonjog alanyát is védi (9), egyben védi a helyi önkormányzatot, mint az alapjog alanyát (10). Az önkormányzat tulajdonjoga, mint önkormányzati alapjog kétféleképpen is értelmezhető. Egyrészt az önkormányzati alapjogok valójában hatáskörcsoportok. Másodsorban az önkormányzati alapjogok egyben hatáskörcsoportok is. További kérdésként merül fel, hogy ez az értelmezés kizárólag a tulajdonjogra, vagy valamennyi önkormányzati alapjogra érvényesül? (9) Az a kérdés is megfogalmazódik egyben, hogy külön kategóriát képez, különös természetű alapjog-e az önkormányzati alapjogok között a tulajdonjog? Korábban – a 4/1993. (II. 12.) AB határozat kapcsán - felmerült az a kérdés, hogy külön kategóriát képez, különös természetű alapjog az önkormányzati alapjogok között a tulajdonjog. Hasonló kérdés feltevését, vagyis egy különös természetű alapjog létezését az Alkotmánybíróság egy másik döntése is indokolttá teszi (12). Az, hogy a helyi önkormányzat nem az államszervezet része más kontextusba is felmerült, a társadalombiztosítási önkormányzatok kapcsán. Ahogyan azt az Öit. miniszteri indokolása is kiemelte a társadalombiztosítási önkormányzatok az államszervezet részét képezték (11). Ugyanakkor a helyi önkormányzat tulajdonjoga és az állami szervek tulajdonjoga között nem alkalmazható analógia, mégpedig a pozitív jogi alap miatt. Következésképpen a helyi önkormányzatok létét alkotmányos alapjogok garantálják. Vagyis az önkormányzati alapjogok létezésének alapja a pozitív jog, tehát semmiképpen sem
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
22
a természetjog, mint például az ember elidegeníthetetlen természetes jogai esetében. (11) Igaz, ez utóbbit, vagyis, hogy az alapjogok természetes jogok lennének, a magyar alkotmány nem mondja ki. A veleszületett jog értelmezés kérdése, egyben értelmezés tárgya. Ha elfogadjuk, hogy a pozitív jogi szabályozás következtében illetik meg az alapjogok az embert születésénél fogva, akkor e jogok nem természetes jogok. 3. Alapjog vagy alapjogok? Az alapjogok természete. Formálisan és nyelvtanilag értelmezve az Alkotmány 42. § még csak a „jog” kifejezést alkalmazza, a 43. § már az „alapjogok” kifejezést alkalmazza és zárójelben utal a 44/A. §ra, mintha azok lennének az alapjogok. Az Alkotmánybíróság határozatai is következetesen alapjogokról, a helyi önkormányzatok alapjogairól beszélnek és a szakirodalom is következetesen alapjogokról ír. A magyarországi jogfelfogás pozitivista. A jog fogalma a pozitív jogra korlátozódik, arra, amit tételeztek, amit írásba foglaltak. Az Alkotmányra úgy tekintünk, mint alapvető normára és hivatkozási alapra, amihez igazodni kell. A pozitivista koncepció az alkotmányra, mint a szuverenitás kifejeződésére tekint, ezért azt alapvető normaként kezeli és alapnormaként az alkotmány szövegén kívül semmi másra nem lehet hivatkozni. Az Alkotmány rögzíti, hogy a helyi önkormányzatok alapjogokkal rendelkeznek, amelyeket – mint az Alkotmány 44/A. § rögzíti - biztosítani kell. Ezt értelmezve arra a következtetésre jutunk, hogy a jog egyenlő az írott joggal. Ezeket, az alapjogként tételezett és nevesített jogokat nem lehet másképp értelmezni, tiszteletben kell tartani azokat, biztosítani kell őket, védelemben részesülnek. Ezek az alapjogok érvényesülnek más, nem alkotmányos alapelvekkel szemben is. Önmagában attól a ténytől, hogy az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány tételezi, alapjognak minősülnek. Az alkotmányban történő megjelenésük alapjoggá teszi őket. Ez a pozitivista felfogás. Ugyanakkor van egy másik lehetséges értelmezés is. Nem attól kap alapjogi minőséget egy jog, mert az alkotmányban tételezik, hanem éppen fordítva: az alapjogi minőség miatt tételezik az alkotmányban. Ezt az értelmezést indokolhatjuk azzal, hogy nem minden alapjog ténylegesen, ami megjelenik az alkotmányban és alapjognak nevezik. Az alkotmány rögzíti a közhatalmi szervek jogosultságait, mégsem tekintjük ezeket a jogosultságokat alapjogoknak. A helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatása az Országgyűlés alapjoga lenne? A kormány rendeletalkotási joga alapjog? Ez utóbbi azért is érdekes, mert a helyi önkormányzat rendeletalkotási joga az alkotmány szerint alapjog. Nem attól alapjog egy alapjog, hogy valaminek az alapját képezi? Az önkormányzatok vajon minek az alapját képezik?8 A helyi önkormányzatok alapként szolgálnak valaminek, vagy a választópolgárok közösségét, az embereket szolgálják? Esetleg a helyi önkormányzatok a jogállam védelmét szolgáló eszközként szolgálnak? 8 Ha hihetünk a hivatkozott alkotmánybírósági határozatoknak, akkor az államszervezetnek biztosan nem.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
23
Az 1789-es Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata jogokat deklarál. Deklarálja az ember veleszületett és elidegeníthetetlen jogait.9 Értelmezés kérdése, hogy – egyedül önmaga – létrehozza vagy deklarálja, vagy létrehozza és deklarálja is egyben e jogokat. Vajon a magyar alkotmány deklarálja az önkormányzati alapjogokat? Közelebb állunk a valósághoz, ha azt állítjuk, hogy a magyar alkotmány létrehozza az önkormányzatok alapjogait, amikor tételezi ezeket az alapjogokat. Következtetésünk tehát, hogy a pozitivista megközelítés miatt valljuk az önkormányzati alapjogokról, vagy ha úgy jobban tetszik, hatáskör-csoportokról, hogy azok jellege alapjogi, vagyis, hogy azok alapjogok. Ugyanakkor a természetes személyek alapjogaihoz képest az önkormányzati alapjogok inkább jogi eszközök, hatáskör-csoportok. Ezt ugyan az Alkotmánybíróság így nem mondta ki, de az önkormányzati alapjogoknak a többi, az Alkotmány XII. fejezetében tételezett alkotmányos alapjogoktól való megkülönböztetése tény és talán ebbe az irányba tett lépésként is értelmezhető. Visszakanyarodhatunk kezdő tételünkhöz! Valóban természetjogias a magyar alkotmány felfogása az önkormányzati alapjogok szabályozása tekintetében? Felhasznált Irodalom: 1. Az Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata 2. Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK KERSZÖV. Budapest, 2003. 3. Courrier, Anne-Elisabeth: Állami ellenőrzés a helyi önkormányzatok felett – a francia és a magyar szabályozás összehasonlítása. Új Magyar Közigazgatás 2010. júniusjúlius. 4. Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG ORAC. Budapest, 2009. 5. Tóth Judit –Legény Krisztián (szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Complex. Budapest, 2006. 6. Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK KERSZÖV. Budapest, 2005.
9 Lásd a Nyilatkozat preambulumát.
