Szilágyi Enikı* KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? „…a public administration éppúgy administration, mint a private administration, ezért a közigazgatásnak a gazdaságosság és eredményesség követelményeinek éppen úgy meg kell felelnie…” MAGYARY ZOLTÁN, 1942 „A politika annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósít.” SAÁD JÓZSEF, 2000
ÖSSZEFOGLALÁS Miközben a hazai közvélemény – különösen a lakosságot rövid távon rosszul érintı változások kapcsán – hajlamos azt hinni, hogy a jelenleg tapasztalt közigazgatási reformok az utóbbi évek termékei, a szakirodalom rámutat arra, hogy korántsem új vagy éppen divatos problémakörrıl van szó. Ebbıl rögtön adódhat egy általánosan nehezen megválaszolható kérdés, hogy miért nem sikerül a közigazgatás szervezetrendszerét és a közszolgáltatások szervezését úgy megoldani, amely nem igényli a folyamatos módosítást? Még mindig nem könnyő, de legalább ennyire érdekes kérdés, hogy mi fogja újra és újra a politikai döntéshozókat arra ösztönözni, hogy olykor a politikai PR részeként, olykor szakmai vagy gazdasági indokokra hivatkozva közigazgatási reformokba kezdjenek? Jelen íráshoz kötıdı elıadás az úgynevezett közigazgatási menedzsmentreformok kapcsán keresi a reformok valószínősíthetı okait, vagyis azokat a tényezıket próbálja felvázolni, amelyek kikényszeríthették bizonyos reformlépések megtételét az elıadás tárgyát képezı államokban és korokban. A menedzsmentreformok kapcsán elıadás némiképp eltér a hazai és a nemzetközi szakirodalomban bevett meghatározástól annyiban, hogy leghangsúlyosabb elemüknek a piaci szemlélet közszférába emelését tekinti. Az elıadás az absztrakt címében felvetett kérdésre adandó lehetséges válaszok mellett érzékeltetni kívánja, hogy a XIX. század végének közigazgatási szervezetrendszere, melyet a wilsoni, weberi és taylori elvek triumvirátusa determinált, hogyan alakult-alakul át a XXI. században a jelenlegi kihívások kapcsán. BEVEZETÉS Jelen írásban az úgynevezett közigazgatási menedzsmentreformokra1 vonatkozó kutatás jelenleg készülı háttértanulmányának körvonalait, eddigi legfontosabb megállapításait igyekszem felvázolni tömörebb formában. A háttértanulmány célja, hogy bemutassa: a szakirodalomban uralkodó állásponttal némiképp szembehelyezkedve (mely szerint a közigazgatási menedzsmentreformok a XX. század ’80-as éveiben jelentkeztek) igazolható az, hogy ezen reformok, pontosabban fogalmazva ezen reformok csírái jóval korábban is megjelentek már. Ez az írás a háttértanulmány néhány, fontosabb megállapítását emeli ki, illetve célja szerint hozzásegít a tanulmány alapkérdésének pontosabb megfogalmazásához is. *
Debreceni Egyetem, Közgazdaságtudományi Kar, Menedzsment és Marketing Tanszék, PhD-hallgató. A menedzsmentreformok értelmezésénél Jenei (2005) definíciójából indulok ki, mely szerint ezen reformok elsısorban a közszolgáltató rendszerek és szervetek hatékonyságának, eredményességének növelésére szolgáltak, és versenykörülményeket teremtettek a közszférán belül. Ezt kiegészítendı érdemes megemlíteni még Hughes (2003) megállapítását, mely szerint ezen reformok eredményeképpen a lassú, bürokratikus közigazgatás elmozdult egy rugalmasabb, piacorientált forma irányába. 1
22
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? A KÖRÜLMÉNYEK CSAK NAPJAINKBAN VÁLTOZNAK? Ha napjainkban valaki arról ír, hogy a világot az állandó változás tartja mozgásban, és leginkább csak az jellemzi, nem állít túl nagy újdonságot. Ahogy tapasztaljuk: a megújulás folytonos, és korántsem tartható lezártnak. Ahogy HÁMORI és SZABÓ írja, egy sajátos társadalmi-gazdasági rendszer felé tartunk, mely sokféleképpen címkézhetı: nevezhetı „poszt-indusztriálisnak”, „innovációsnak”, „digitálisnak” és így tovább (HÁMORI-SZABÓ [2004] 3. o.). Ebben a világban a közigazgatás megváltozott körülmények között létezik A közigazgatás szerepe a közgazdasági és jogi gondolkodás szerint az, hogy a gazdaság, illetıleg a társadalom egészséges mőködéséhez biztosítsa a keretfeltételeket. Tehát egyfajta stabilizáló, mőködést elısegítı funkciót tulajdonítanak neki. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatásnak immunisnak kellene lennie a világban zajló folyamatokra, és persze nem is az –ahogy tapasztaljuk. Jól illusztrálja a XXI. században mőködı közigazgatási rendszerekkel, és azok megváltozásával kapcsolatos elképzeléseket az utóbbi évtizedek közigazgatási környezetének jellemzése. Ahogy BERÉNYI írja2, a nemzeti közigazgatási szervezetrendszerek átalakuló feltételek között kellett (és kell), hogy mőködjenek. Az új tendenciák, az új történelmi korszakok szerinte nem a naptárhoz igazodnak. Az általános vélekedés szerint, ha a XX. század utolsó két évtizedére gondolunk, szembetőnik, hogy az 1980-as évtized lezárultával valami gyökeresen más kezdıdött. A XXI. század kezdete pedig tulajdonképpen már a ’90-es évektıl datálható. BERÉNYI szerint az utóbbi két évtizedben új ipari-technikai forradalom kezdett kibontakozni, és a világ megismerkedett a globalizációval. Eközben kritikus probléma is jelentkezett a népességrobbanás „képében”, mely együtt járt az óriási jövedelemegyenlıtlenségekkel. A környezetrongálás ijesztı mértéket öltött. Új nemzetközi és gazdasági rend alakult ki. A társadalomszerkezetben is lecsapódtak az új rend hatásai: egyre komolyabb gondot okozott a szegénység vagy éppen a bőnözés. A nemzetállam koncepciója megrendült, és ebben nem kis szerepe lehetett a globalizácónak (BERÉNYI [2003] 60-75. o.). Más tényezıket is ki lehet emelni a folyamatok világméretővé válása kapcsán. A globalizáció számos aspektusa ugyanis óriási változást jelent az egyes piacok számára. A külsı verseny általában a belsı versenyre is ösztönzıleg hat. Az országhatárok lebomlása azt is jelenti, hogy mind az állam, mind az állampolgár számára megnövekedik a választás lehetısége olyan területeken is, ahol hagyományosan csak a hazai közszektor nyújtotta szolgáltatásokat. (TANZI [2005] 632. o.) A globalizáció tehát egy átalakulási kényszert is hoz magával: A külsı versenyben nem marad talpon az az intézmény, mely képtelen a viszonylag gyors alkalmazkodásra. Másrészrıl viszont a belsı versenyben is erıs kihívás éri az közszférát: nem csupán a hagyományos közszolgáltatási modell (az állam nyújtja a közszolgáltatásokat), hanem egyéb, alternatív szolgáltatásszervezési modellek is megjelennek, melyekben eltérı mértékben, de szerephez jut a magánszektor is. Érdemes kicsit bıvebben is foglalkozni a közszolgáltatások igénybevevıi és nyújtói, kapcsán a változásokkal. Ha általánosan fogalmazunk, akkor azt mondjuk, hogy a XXI. század fogyasztója gyorsaságot, pontosságot, személyre szabott szolgáltatást vár el, és nem érdekli, hogy az állam vagy más adja ezt meg neki. OSBORNE és GAEBLER (1994) rávilágít ennek hátterére. A bürokratikus modell (amely az utóbbi évtizedekben tetten érhetı változásokat megelızıen nyújtotta közszolgáltatásokat) egészen más feltételek között alakult ki, mint amilyenek korunkban jellemzıek. Egyrészt a társadalom, melyben a bürokrácia létrejött, sokkal lassúbb tempójú volt, a legtöbb állampolgárnak egyforma igényei és vágyai voltak, másrészt a helyi közösségek is sokkal erısebbek voltak, mint manapság. A szerzık szerint mára ez eltőnt, hiszen ma a globális piac korában élünk, mely óriási verseny-nyomás alá helyezi a gazdasági intézményeket. Ez a piac erısen szegmentálttá, sajátos igényeket kielégítıvé válik, s az állampolgárok kezdenek hozzászokni a kiváló minıséghez és a széles választékhoz. Ha 2
Berényi írása a szokásosan említett tényezıkre fókuszál, mely tényezık önmagában is jellegzetesen komoly szakmai viták tárgyát képezik. Például - hogy egy tényezıt kiragadjak – vitatott az is, hogy a globalizáció valójában hogyan hatott a jövedelemegyenlıtlenségekre. Ettıl eltekintve azonban leszögezhetı: valóban nagy horderejő változások zajlanak. 23
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? visszatekintünk a közszféra mőködését korábban leíró elképzelésekre (klasszikusan a weberi bürokrácia elméletre, a wilsoni közigazgatás-szervezési elvekre, a taylori munkaszervezésre), akkor szembetőnı a változás. A modern állampolgár másképp viszonyul a közigazgatáshoz is. GOODSELL (2006) rávilágít arra, hogy más és más elvárásokat fogalmazhatunk meg a közigazgatás rendszerével kapcsolatban, mégpedig annak megfelelıen, hogy kinek a szemszögébıl: az állam, a piac vagy a társadalom fókuszából tekintünk rá. A fogyasztó nézıpontját az utóbbi két fókuszpont veheti fel. GOODSELL szerint a piac úgy látja a közigazgatást, mint ami utánozza magánszektor értékeit, módszereit. Éppen ezért azt preferálja, ha a közszektort megérinti az üzleti kultúra, és az egész rendszer hatékony és minimalizált. Ez az állítás is alátámasztja a korábban írt tételt, hogy a modern fogyasztó azokat a jellemzıket keresi egy közszolgáltatásban is, melyeket a magánszférában igénybe vehetı szolgáltatásoktól is elvár. A társadalom fókuszából tekintve egy dolgot érdemes kiemelni, mégpedig azt, hogy a civil szféra számára a legfontosabb, hogy biztosítva legyen a közvetlen befolyás joga a bürokrácia mőködésébe (tehát a társadalmi kontroll a fontos számára). Milyen új fejlemények tapasztalhatók a közszolgáltatások kínálatának oldalán? VADÁL ILDIKÓ általánosságban fogalmazza meg ezeket a változásokat. Szerinte jól látható, hogy a XX. század történelmét áthatotta az állami feladatok mennyiségi változásán túl azok minıségi változása is. VADÁL szerint kétirányú folyamat zajlik Nyugat-Európában. Egyrészt állandóan újrafogalmazzák az állam szerepét; a növekvı pénzügyi, gazdasági és szociális problémák megoldására az állam újrafelfedezése a válasz, másrészt pedig a közfeladatok ellátása – különösen közszolgáltatások ellátása – egyre több új típusú szervezetet, eszközt és módszert igényel (VADÁL [2000] 1. o.). ZUPKÓ GÁBOR megállapítja, hogy az 1970-es évek a társadalmi és gazdasági környezet változása miatt új problémákra világított rá . A fejlett országokban addig növekvı közszektor bázisát megtépázta a gazdasági válság. A jóléti állam válságtüneteket produkált, növekedése nem volt tovább tartható. A közszektor fejlıdése a ’70-es évekig tulajdonképpen párhuzamos volt a jóléti állam szerepének bıvülésével, ami a közszolgáltatások körének és az ellátás mélységének folyamatos bıvülését is jelentette. A kormányzati szektor kiadásai – nemzeti össztermék arányában – (a század eleji 10-15%-ról) elérték a 40-50%-ot (ZUPKÓ (2002) 23.o.) BOYNE, MARTIN és WALKER (2004) cikkében szintén arról ír, hogy a közigazgatást bizonyos változások hatották át. A szerzık utalnak arra, hogy a változások globálisnak tekintethetık, s érintik a közszféra struktúráját, stratégiáját és kultúráját is. MICHALOPOULOS (2001) szintén globális változásokról, valamint arról ír, hogy a közmenedzsmentet világszerte újra felfedezték. A szerzı a globális változások közé a piacosítást, a reorganizációt, a deregulációt és a liberalizációt sorolja. MICHALOPOULOS a BOYNE és szerzıtársai által felvetett területeken túl az alábbi területeket jelöli meg a változás által áthatott területekként: központi, regionális és helyi szintek kapcsolata, a közszolgáltatások során alkalmazott szervezeti megoldások, a (köz)pénzügyi menedzsment, a közpolitika, a közigazgatási outcome3 és output értékelése JENEI (2005) a változások kapcsán azt hangsúlyozza, hogy a változások és a változások kezelésére indított reformok (a közintézményi menedzsmentreformok) nem egyformán érintették a közigazgatást és a közszolgáltatásokat. A közszolgáltatások terén egyértelmőbb és erıteljesebb elmozdulás történt a piaci típusú eszközök alkalmazása felé (JENEI [2005] 13. o.). Ezt a tényt, valamint a kínálati oldalt érintı legfontosabb változásokat jól illusztrálja és összegzi az 1. táblázat. Az 1. táblázatból és a leírtakból látható, hogy a korábbi bürokratikus állami modelltıl egy tényleges, valós elmozdulás figyelhetı meg az utóbbi évtizedekben. Nem teljesen igazolt azonban, hogy ez az elmozdulás mennyiben tekinthetı a közigazgatási reformtörekvéseknek.
3
Az outcome értelmezése: társadalmi eredmény, mely az adott programmal elérni kívánt hosszú távú, külsı hatás (Horváth [2005]).
24
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET?
1. táblázat A menedzsment-reformok szolgáltatást nyújtókra vonatkozó tünetei JENEI (2005) alapján A tünet rövid elnevezése
Leírása
A közszolgáltató rendszer átalakulása
Olyan alapvetı átalakítás, mely jelentısen megnöveli a közszolgáltató rendszer hatékonyságát, eredményességet, az adaptációs képességet és az innovációs kapacitásokat, s mely olyan versenykörülményeket alakít ki, melyben az állami és civil szféra szolgáltató szervei versenyeznek.
A közszolgáltató szervezetek átalakulása
Oldódik a hierarchikus függıség, ellaposodnak a szervezetek, a szervezeten belül és a szervezetközi kapcsolatokban jellemzı a dereguláció. A szabályozás vezérelte szervezetek helyett küldetés vezérelte szervezetek alakulnak ki.
Eredményorientáltság
A közszolgálati programok eredményei alapján történik a finanszírozás.
Vállalkozásszerő mozzanatok
A mindennapi gyakorlat során a hatékony költséggazdálkodás, a megfelelı ellenırzés, a vállalkozásokra jellemzı szemléletmód jellemzı.
Mindenestre ez a rövid áttekintés is jól érzékeli, hogy olyan fontos változások zajlanak a világban, melyek a közszféra alkalmazkodóképességére is hatnak, így, közvetetten elıidézhetik a közigazgatási . A teljesség és a következetesség (egyébként fontos követelménye) nélkül érdemes néhány idézetet megnézni, melyek fókuszában ugyancsak a változás áll. ANTHONY GIDDENS (2000) munkájában4 szerepel egy – önmagában is sokszor idézett – mondat, mely szerint a világ rohan, s a végéhez közeledik. Ennek csupán az a pikantériája, hogy közel egy évezrede, s nem napjainkban hangzott el. Ugyanígy a változásokról szól SOMLÓ BÓDOG idézete (1907): „Az európai civilizációnak az a korszaka, amelyben élünk és a mely – minden jel arra mutat – az emberi társadalom egy beláthatatlanul mélységes átalakulásának hajnala, az állami tevékenység problémájára vonatkozólag is uj gyakorlatot kezdett.” Szintén korának megváltozó körülményeire figyelmeztet MAGYARY ZOLTÁN5, amikor azt írja, hogy: „… a posztindusztriális állammá való átalakulás független a politikai világnézettıl és a megváltozott viszonyokhoz való észszerő alkalmazkodás elengedhetetlen követelménye éppúgy, amint a háborúban is mindkét fél használ repülıgépet, tankot és tengeralattjárót…”(MAGYARY [1943] 2. o.) Látható tehát, hogy a XX. század húszas éveiben már megfogalmazódtak a címben is szereplı követelmények. Napjainkban pedig már szinte közhelyszerő, hogy megjelennek e követelmények a kormányprogramokban, 4
Az idézett mondat Wulfstan yorki érsek 1014-ben celebrált miséjének egy részlete: „A világ rohan, és végéhez közeledik”. 5 Magyary soraihoz némi kiegészítés szükséges. Magyarországon a két világháború közti idıszakban már jelentkeztek olyan reformtörekvések, melyek a közigazgatás modernizációját sürgették. Ezeknek egy fontos terméke az 1929. évi 30. törvénycikkely, mely az 1886. évi törvényhatóságokról és községekrıl szóló törvényeket jelentısen módosította. A törvény indoklásában már ekkor az szerepelt, hogy új és bonyolult feladatokat kell a közigazgatásnak megoldania, és a közigazgatást a „frissen lüktetı élethez” kell igazítani (Csizmadia [1987] 525. o.).Még 1924-ben megalakult az Országos Takarékossági Bizottság, ennek Magyary Zoltán, a késıbbi kormánybiztos is a tagja volt. Magyary feladata lett a közigazgatás szervezetrendszerének figyelemmel kísérése, jogszabálytervezet kidolgozása a reform végrehajtására. A gyakorlatban elképzelései nem valósulhattak meg a történelmi folyamatok kedvezıtlen alakulása miatt. Magyary lemondása után a Közigazgatási Racionalizálási Bizottság feladatává vált a jogszabályrendezés (Csizmadia [1987] 526. o.). 25
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? A fenti idézetekben6 alapvetıen az a közös, hogy bizonyos változások elıtt/folyamán születtek, akkor, amikor még nem lehetett teljesen tisztán látni a változások valós és hosszú távú következményeit. Általában azonban a változások változtatási kísérleteket (vagyis reformot) vonnak maguk után. A fenti megállapításokból levonható a következtetés: bizonyos tényezık idıtıl és kontextustól függetlenül a reformok irányába hathatnak. A reformok iránti politikai érdeklıdés jól láthatóan tehát nem újdonság. NEM ÚJ DIVAT Ennek ellenére a mai kor emberében a média híreit és a közélet eseményeit figyelve könnyen alakulhat ki az a kép, hogy a közigazgatási reformtörekvések új keletőek, az utóbbi évek termékei. Ennek az oka igen egyszerő: Magyarországon például folyamatosan azt hallani, hogy a kormányzat milyen területeken, milyen léptékkel és milyen célkitőzésekkel kezd egyes területek reformjába. Számos alkalommal megfigyelhetı azonban, hogy olyan változatási kísérleteket is szokás reformnak nevezni, melyek a szó szoros értelmében nem lennének azok, mivel kisebb jelentıségőek annál. Pedig a szó jelentése elvileg minden közéletben gondolkodó számára világos kell, hogy legyen. Köztudomású ugyanis, hogy reform alatt politikai eszközökkel (korunkban elsısorban a törvényhozás útján) történı, a társadalmi, gazdasági vagy éppen politikai rendszer részleteiben történı változást, a változás irányítását, koncepciójának kidolgozását értjük. Illetve hagyományosan ezt értenénk alatta, de figyelve a gyakorlatot – különösen a hazait – ez a jelentés valahogyan elsikkad. Mi lehet ennek az oka? Ahogy LOSONCZ (2006) írja: az intézkedések csepegtetése, a magyarázkodások, valamint a koalíciós partnerrel folytatott viták (vagyis a koalíciós pártok közötti egyet nem értés) határozatlanságot sugallhatnak a hazai gazdasági szereplıknek. Ez tulajdonképpen ellehetetleníti a reformot: hiszen a gazdasági szereplık általában az ellenzéki pártoknál jóval erıteljesebben támadják a kormányzati kiigazítási és reformterveket. LOSONCZ írásában arra is rávilágít, hogy önmagában kevés, hogy a kormány elkötelezett a reform iránt. Ha a kormányzat nem fogalmaz meg koherens reform-stratégiát, és nem vázolja fel, hogy egy adott kiigazítás eredményeképpen milyen jövıbeli áldozatokkal (és teszem hozzá LOSONCZ szavaihoz saját megjegyzésként: elınyökkel) járnak a tervezett intézkedések, akkor tulajdonképpen törvényszerő, hogy a reform felpuhul, és fogalma ismét hosszú idıre diszkreditálódik7. A szakirodalmat, a közigazgatás mőködését leíró jogszabályokat és egyéb dokumentumokat áttekintve viszont jól látható: a közigazgatás hatékony és eredményes szervezetrendszere, mőködése, valamint a közszolgáltatások ésszerő és minıségi biztosítása nem új8, és nem is újra elıbukkanó, hanem még mindig aktuális kérdés. A KIVÁLTÓ OKOK ÉS MOTIVÁCIÓK Egyelıre hipotetikusan felteszem9, hogy a közigazgatási reformok iránti – kormányzati – kereslet konstans. A konstans keresleten azt értem, hogy az idı múlásával nem mutat erıteljesen csökkenı tendenciát a közigazgatási reformok száma egy adott ország területén belül, vagyis tulajdonképpen állandónak tekinthetı számuk. Ez a kereslet természetesen a politikai döntéshozók kereslete a közigazgatási reformok iránt – hiszen elsısorban ık azok, akiknek formálisan a kezében van a reformok elindítása. Tagadhatatlan tény azonban, hogy a közigazgatási reformok (és általában minden gazdaságpolitikai döntés) mögött ott vannak a gazdasági szereplık, a legkülönfélébb érdek6
A készülı háttértanulmányban szisztematikus módon kívánom összegyőjteni a jelenleg hozzáférhetı forrásokat, melyek a magyar közigazgatási reformokkal, illetıleg az amerikai átalakulással kapcsolatosak – igazolandó, hogy a „hatékony és eredményes”, üzleti elveket a mőködésbe beépítı közigazgatás eszménye már a XIX. század derekán felbukkanó eszme volt. 7 Jól látható, hogy ez a tényezı (a reformok „darabokra esése”, az érdekcsoportok általi felpuhítása) egy logikus magyarázatként szolgálhat arra, hogy egy reformot miért követik az újbóli reformok. 8 Ahogy az elızıekbıl is látható volt,Magyarországon például már a XX. század ’20 éveiben megindult egy racionalizálási folyamat, mely a hatékonyságot és az eredményes mőködést tőzte zászlajára. 9 A hipotézis korrekt igazolása vagy elvetése a háttértanulmány feladata lesz. 26
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? csoportok és aktorok is. Tulajdonképpen egy-egy gazdaságpolitikai döntés kialakulása felfogható úgy, mint különbözı hatalmi viszonyok eredıje eredménye – amelyik erı dominálni képes, az meghatározhatja egy döntés kimenetelét. Ilyen szempontból könnyen belátható, hogy létezik a közigazgatási reformoknak egy származtatott kereslete is: az érdekcsoportok is motiválva lehetnek egy-egy reformban. A konstans kereslet – ha a logika útján indulunk el – alapvetıen két nagy okra, illetıleg a különbözı, felmerülı okok között kialakítható csoportra vezethetı vissza. Az egyik csoportot nevezzük „kiváltó okoknak10”, a másikat pedig „motiváló okoknak”. A két csoport között sem elméletileg, sem gyakorlatilag nincsen kizárva az átfedés: ugyanis elképzelhetı és minden bizonnyal létezik is olyan eset, amikor valós nyomás hatására kényszerül a politikai döntéshozás egy közigazgatási reform meghirdetésére, de egyúttal politikai motivációi, érdekeltségei is ugyanazon intézkedést diktálják. Érdemes finomítani a két csoportba tartozó okok fogalmát. A kiváltó okok értelmezése. Reformokat kiváltó okon következetesen olyan, a reform szükségességét a politikai rendszerben vagy a gazdasági rendszerben11 elıidézı változást értek, mely kellıen releváns és nagyhatású ahhoz, hogy mozgásba hozza a politikai erıket, és elkezdıdjön a reform. Ilyen változások számtalan formában jelentkeznek, ráadásul nem mindig vegytiszta formában, tehát a lehetséges variációk száma beláthatatlan. Néhány jellegzetes változást foglal össze a 2. táblázat. Összességében a „politikai alkalmazkodóképesség” javítása. A reformok motivációinak értelmezése. Szintén azt eredményezik, hogy egy-egy reform elindul, de a motiváló okok esetében nem szükségszerően létezik olyan változás, mely elengedhetetlenné teszi a reformot. A motiváló okok lehetnek politikai, gazdasági vagy akár pszichológiai eredetőek is. 2. táblázat A kiváltó okok és motivációk lehetséges fajtái Politikai eredető • A közigazgatás szervezetrendszer elavult, • A szervezetrendszer nem alkalmazkodóképes, Kiváltó okok le• a döntéshozatal nem hatékony hetséges fajtái • a szervezetrendszer a kormányzat ideológiájával nem kompatibilis stb. • a politikai PR elısegítése (választócsaloMotiváló okok gatás) lehetséges fajtái • hatalom stabilizálása
Gazdasági eredető • az államháztartás helyzete • a növekvı társadalmi igények • megváltozó (közszolgáltatásokhoz kötıdı) fogyasztói preferenciák • forrásátcsoportosítás (szélsıséges esetben korrupció)
ZÁRÓ GONDOLATOK Ebben a rövid írásban igyekeztem körvonalazni az elkészítendı háttértanulmány alapkérdését, nevezetesen: mi mozgatja a közigazgatási reformok elindítását? Jelen írás illusztrálni tudta, hogy a közigazgatási reformtörekvések nem új keletőek, hazánkban már a XX. század elsı harmadában jelentkeztek. A kérdés persze továbbra is nyitott még: hogy valós tényezık indítják el a reformokat vagy csupán a politikai érdek? Valójában a kutatás jelen fázisban azt mondanám, hogy ezen ténye10
Megjegyzem, hogy némiképp félrevezetı lehet szóhasználatom. Egy közigazgatási reform kapcsán ugyanis mind a „kiváltó” és mind a „motiváló” okok arra vezetnek, hogy elidul a reform, ilyen értelemben tehát mindkét csoport „kiváltja” a reformot. Azért alkalmazom azonban mégis ezt a két kifejezést, mert érzékeltetni szeretném, hogy az elsı csoportban tényleges változás indukálja a reformot, míg a második csoportban nem feltétlenül kell, hogy ilyen változás létezzen. 11 A társadalmi rendszerben bekövetkezett változások elemzése is fontos kérdés lehet, de ésszerőségi okokból, valamint azért, mert valószínősíthetıen egyéb társadalomtudományi diszciplínák (jellegzetesen a szociológia) rendelkeznek a megfelelı eszköztárral és érdekeltséggel a társadalmi rendszer elemzését illetıen, ehelyütt (illetve a háttértanulmányban) eltekintek tıle. 27
SZILÁGYI E.: KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK IRÁNTI KONSTANS KERESLET? zık egyfajta eredıje határozza meg a reformok indítását. A politikai-gazdasági érdekek és változások viszont jól láthatóan a rendszer sajátosságai, s ha valóban ezek determinálják a közigazgatási reformokat, akkor azt lehet mondani, hogy a közigazgatási reformok iránti kereslet (és származtatott kereslet) az idıben lényegileg nem változik, vagyis: konstans. FELHASZNÁLT IRODALOM BERÉNYI SÁNDOR [2003]: Az Európai Közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Rejtjel Kiadó, Budapest, 60-75. o. BOYNE, G., MARTIN, S., WALKER, R. [2004]: Explicit reforms, implicit theories and public service improvement. Public Management Review, Vol 6., Issue 2, pp. 189-210. GIDDENS, A.[2000]: Elszabadult világ. Hogyan alakítja át életünket a globalizáció? Perfekt Kiadó. Budapest. GOODSELL, C. T. [2006]: A New Vision for Public Administration. Public Management Review, Vol 8. HÁMORI BALÁZS – SZABÓ KATALIN [2004]: Az ipari kapitalizmustól az információgazdaság felé – Mi változik és mi nem? Vezetéstudomány, XXXV. évf. 10. szám, 2-15. o. HORVÁTH M. TAMÁS [2005]: Közmenedzsment. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs. HUGHES, O. E. [2003]: Public Management and Administration. An Introduction. Palgrave Macmillan, New York. JENEI GYÖRGY [2005]: Közigazgatás-menedzsment. Századvég Kiadó, Budapest. LOSONCZ MIKLÓS [2006]: Rögtönzés, sodródás vagy program? Élet és Irodalom, 50. évf. 27. szám. MAGYARY ZOLTÁN [1943]: Válasz a „Magyar közigazgatás” bírálóinak. Megjelent: Magyar Jogi Szemle 6. kötet, 1–6. o. MICHALOPOULOS, N. [2001]: Trends of Administrative Reform in Europe: Towards Administrative Convergence? International Public Management Review, Vol 2. No 2. pp. 39-54. OSBORNE, D. – GAEBLER, T. [1994]: Új utak a közigazgatásban. Kossuth Kiadó, Bp., 31-41. old. SAÁD JÓZSEF [2000]: Magyary Zoltán. Budapest: Új Mandátum Könyvkiadó. SOMLÓ BÓDOG [1907]: Állami beavatkozás és individualismus. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Bp. TANZI, V. [2005]: The Economic Role of the State in the 21st Century. CATO Journal, Vol. 25., No. 3. 632. o. VADÁL ILDIKÓ [2000]: Korszerő közigazgatás – avagy: kényszer szülte megoldások a közszolgáltatások megszervezésében. Magyar Közigazgatás, L. évf., 1. szám, 1-6. o. ZUPKÓ GÁBOR [2002]: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég Kiadó, Bp.
28
