Szent István Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar Gazdasági Jogi és Közigazgatási Intézet ÉS KLÍMAJOG. egyetemi jegyzet

Szent István Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar Gazdasági Jogi és Közigazgatási Intézet

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG – egyetemi jegyzet – klímagazdasági szaktanácsadó, klímagazdasági szakközgazdász szakirányú továbbképzési szakos hallgatók számára

ELSŐ KIADÁS

SZERKESZTETTE: DR. CSEGŐDI TIBOR LÁSZLÓ

GÖDÖLLŐ 2012

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG 2. oldal

A JEGYZET SZERZŐI: ORLOVITS ZSOLT V. rész 2. fejezet, illetve VI. rész 4. fejezetének 1.§-a DR. CSEGŐDI TIBOR LÁSZLÓ

I-VII. részek

SZERKESZTETTE: DR. CSEGŐDI TIBOR LÁSZLÓ

LEKTORÁLTA: DR. (PHD) HERBST ÁRPÁD egyetemi docens, intézetigazgató

Minden jog fenntartva! Bármilyen másolás, sokszorosítás, illetve adatfeldolgozó rendszerben való tárolás a szerzők előzetes írásbeli hozzájárulásához van kötve. Bármilyen – fentitől eltérő – másolásnak, sokszorosításnak, (internetalapú vagy más) adatfeldolgozó rendszerben való tárolásnak büntető és polgári jogi következményei lehetnek.

© Csegődi Tibor László, Orlovits Zsolt 2012.


TARTALOMJEGYZÉK I. RÉSZ A KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK TÖRTÉNETE __________ 8 1. FEJEZET – A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELME ÉS AZ EZT ÉRINTŐ NEMZETKÖZI SZABÁLYOZÁS KIFEJLŐDÉSE ____________________________________________________________________________

8

1.§ RELEVÁNS KÉRDÉSEK AZ IPARI FORRADALOMIG ________________________________________________ 8 2.§ AZ IPARI FORRADALOM IDŐSZAKA ÉS AZ AZT KÖVETŐ ÉVTIZEDEK _________________________________ 11 3.§ A MODERN KÖRNYEZETVÉDELMI JOGALKOTÁS MEGINDULÁSA 1945 UTÁN ___________________________ 13

2. FEJEZET – A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELME ÉS AZ EZT ÉRINTŐ HAZAI SZABÁLYOZÁS KIFEJLŐDÉSE 23 1.§ RELEVÁNS KÉRDÉSEK A HONFOGLALÁSTÓL A KIEGYEZÉSIG ______________________________________ 23 2.§ A TERMÉSZET-ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM KEZDETEI HAZÁNKBAN, 1868 – 1990 ________________________ 24 3.§ A TERMÉSZET-ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM FŐBB IRÁNYAI HAZÁNKBAN, 1990-TŐL _______________________ 26

II. RÉSZ A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELMÉT ÉRINTŐ JOGI SZABÁLYOZÁS ______ 29 1.

FEJEZET – JOGELMÉLETI ALAPOK _____________________________________________________ 29

2.

FEJEZET – A NEMZETEK FELETTI JOG ALAPSZABÁLYAIRÓL __________________________________

31

1.§ NEMZETKÖZI JOGI ALAPVETÉSEK __________________________________________________________ 31 2.§ EURÓPAI UNIÓS JOGI ALAPVETÉSEK ________________________________________________________ 36

3.

FEJEZET – A BELSŐ JOG RELEVÁNS RENDELKEZÉSEI

_______________________________________ 41

1.§ KÖZJOGI ALAPVETÉSEK _________________________________________________________________ 41 2.§ MAGÁNJOGI ALAPVETÉSEK ______________________________________________________________ 49

III. RÉSZ A KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKIGAZGATÁS, ENGEDÉLYEZTETÉSEK, ÉS HATÁSVIZSGÁLATOK – HORIZONTÁLIS SZABÁLYOZÁSRÉSZ _______________________ 53 1.

FEJEZET – A KÖZVETLEN ÉS KÖZVETLEN SZABÁLYOZÓK ALKALMAZÁSA

______________________ 53

1.§ A KÖZVETLEN SZABÁLYOZÁS _____________________________________________________________ 53 2.§ A KÖZVETETT SZABÁLYOZÁS _____________________________________________________________ 57 3.§ AZ ÖNSZABÁLYOZÁS MÓDSZERE __________________________________________________________ 60

2.

FEJEZET – A MEGELŐZÉST CÉLZÓ KÖZIGAZGATÁSI JOGI ALAPÚ JOGINTÉZMÉNYEK ______________

62

1.§ A JOGINTÉZMÉNYEK STRUKTÚRÁJA ________________________________________________________ 62 2.§ A HAGYOMÁNYOS JOGINTÉZMÉNYEK _______________________________________________________ 63 3.§ SAJÁTOS KÖRNYEZETVÉDELMI JOGINTÉZMÉNYEK _____________________________________________ 65

3.

FEJEZET – A KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE ___________________

71

1.§ AZ ÁLLAMIGAZGATÁS-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA _______________________________ 71 2.§ A TERÜLETI-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA _______________________________________ 75 3.§ A HELYI-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA __________________________________________ 77

IV. RÉSZ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ JOGI FELELŐSSÉG – HORIZONTÁLIS SZABÁLYOZÁSRÉSZ _______________________________________________________________ 79 1.

FEJEZET – FELELŐSSÉGTANRÓL ÁLTALÁBAN ÉS A KÖRNYEZETÉRT VALÓ FELELŐSSÉG ____________

79

1.§ FELELŐSSÉGTANI ALAPOKRÓL KIBŐVÍTVE: CIVILJOGI VERSUS KÖZJOGI FELELŐSSÉG ___________________ 79 2.§ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ JOGI FELELŐSSÉG AZ USA-BAN ________________________________________ 81 2.

FEJEZET – A KÖRNYEZETÉRT VALÓ FELELŐSSÉG SZABÁLYOZÁSA AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS HAZÁNKBAN ___ 82 1.§ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ KÖZJOGI JELLEGŰ JOGI FELELŐSSÉG SZABÁLYRENDSZERE AZ EURÓPAI UNIÓBAN __ 82 2.§ KÖRNYEZETÉRT VALÓ KÖZJOGI JELLEGŰ FELELŐSSÉG HAZAI JOGSZABÁLYOKBAN _____________________ 85

V. RÉSZ AZ EGYES KÖRNYEZETI ELEMEK ÉS A TERMÉSZET VÉDELMÉRŐL – VERTIKÁLIS SZABÁLYOZÁS _______________________________________________________ 88 1.

FEJEZET – A TERMÉSZET VÉDELMÉNEK ALAPSZABÁLYAI

___________________________________ 88

1.§ ÁLLAT-ÉS NÖVÉNYFAJOK VÉDELME ________________________________________________________ 88 2.§ VÉDETT TERMÉSZETI TERÜLETEK __________________________________________________________ 90

2.

FEJEZET – A TERMŐFÖLDEK ÉS A TALAJ VÉDELME

________________________________________ 96

1.§ ÁTTEKINTÉS __________________________________________________________________________ 96 2.§ TERMŐFÖLDEK MENNYISÉGI VÉDELME ______________________________________________________ 97 3.§ TERMŐFÖLDEK MINŐSÉGI VÉDELME _______________________________________________________ 102 4.§ TALAJSZENNYEZÉSEK, ÉS A TALAJVÉDELEM SZANKCIÓRENDSZERE _______________________________ 106

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG 4. oldal 3.

FEJEZET – LEVEGŐVÉDELEM

_________________________________________________________ 110

1.§ NEMZETKÖZI FELLÉPÉS A LÉGSZENNYEZÉS ELLEN ____________________________________________ 110 2.§ EGYES LEVEGŐKÁROSÍTÓ ANYAGOK ______________________________________________________ 113 3.§ AZ EURÓPAI UNIÓ LEVEGŐMINŐSÉGI IRÁNYELVE ____________________________________________ 115 4.§ A LEVEGŐ VÉDELMÉRŐL SZÓLÓ 306/2010. (XII. 23.) KORM. RENDELET ___________________________ 119

4.

FEJEZET – VÍZVÉDELEM

____________________________________________________________ 124

1.§ VÍZVÉDELEM ALAPJAI A NEMZETKÖZI ÉS AZ EURÓPAI UNIÓS JOGBAN _____________________________ 124 2.§ VÍZVÉDELEM ALAPJAI A HAZAI JOGI SZABÁLYOZÁSBAN ________________________________________ 128

VI. RÉSZ HULLADÉKGAZDÁLKODÁS, ZAJSZENNYEZÉSEK, VALAMINT TELEPÜLÉSRENDEZÉS ____________________________________________________________ 135 1.

FEJEZET – ÁLTALÁNOS KERETEK

_____________________________________________________ 135

1.§ ALAPVETŐ HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI ELVEK _______________________________________________ 135 2.§ A JOGI SZABÁLYRENDSZER ÁTTEKINTÉSE, ANNAK SZÜKSÉGESSÉGE _______________________________ 136

2.

FEJEZET – EURÓPAI UNIÓS JOGI ALAPOK _______________________________________________

139

1.§ MI AZ A HULLADÉK? __________________________________________________________________ 139 2.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI KERETIRÁNYELV ÚJ SZABÁLYAI ___________________________________ 140 3.§ A HULLADÉKOK TERMIKUS MEGSEMMISÍTÉSÉNEK KÉRDÉSE AZ EU JOGBAN _________________________ 143

3.

FEJEZET – A HULLADÉKGAZDÁLKODÁS HAZAI SZABÁLYOZÁSA

_____________________________ 144

1.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI TÖRVÉNYÜNK ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEI ___________________________ 144 2.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS EGYES KÖVETELMÉNYEK __________________________ 146 3.§ A HULLADÉKOK KEZELÉSE ÉS HASZNOSÍTÁSA _______________________________________________ 147 4.§ A TELEPÜLÉSI SZILÁRD ÉS FOLYÉKONY HULLADÉKOK KEZELÉSE _________________________________ 148 5.§ VESZÉLYES HULLADÉKOK KEZELÉSÉVEL KAPCSOLATOS RENDELKEZÉSEK __________________________ 150 6.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁS SZERVEZÉSE __________________________________________________ 154 7.§ FELELŐSSÉG A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI SZABÁLYOK MEGTARTÁSÁÉRT __________________________ 155 8.§ HULLADÉKGAZDÁLKODÁS TÁRSADALMI NYILVÁNOSSÁGA, ADATKÖZLÉSI KÖTELEZETTSÉG ____________ 156 9.§ EGYES RELEVÁNS HULLADÉKÁRAMOK SZABÁLYOZÁSA A HAZAI JOGBAN ___________________________ 156

4.

FEJEZET – A ZAJVÉDELMI ÉS TELEPÜLÉSRENDEZÉSI JOGI ISMERETEK________________________

160

1.§ TELEPÜLÉSRENDEZÉSI ALAPVETÉSEK ______________________________________________________ 160 2.§ A KÖRNYEZETI ZAJ ÉS REZGÉS ELLENI VÉDELEM SZABÁLYOZÁSA _________________________________ 163

VII. RÉSZ A KLÍMAVÉDELEM ÉS A NEMZETKÖZI KVÓTAKERESKEDELEM SZABÁLYOZÁSÁNAK ALAPJAI ____________________________________________________ 167 1.

FEJEZET – A KLÍMAVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSA _______________________________________

167

1.§ A KLÍMAVÁLTOZÁS ÉS AZ ÓZONLYUK KIALAKULÁSÁNAK NEMZETKÖZI SZABÁLYRENDSZERE ___________ 167 2.§ A KIOTÓI JEGYZŐKÖNYV MECHANIZMUSA __________________________________________________ 170 3.§ AZ EURÓPAI UNIÓ EMISSZIÓKERESKEDELMI MECHANIZMUSÁNAK MŰKÖDÉSE _______________________ 175 4.§ A KIOTÓI RENDSZERREL KAPCSOLATOS REFORMELKÉPZELÉSEK __________________________________ 180

2.

FEJEZET – PIACI ALAPON MŰKÖDŐ KLÍMATŐZSDÉK

______________________________________ 182

1.§ A CHICAGÓI KLÍMATŐZSDE MŰKÖDÉSE ____________________________________________________ 182 2.§ AZ EURÓPAI KLÍMATŐZSDE MŰKÖDÉSE ____________________________________________________ 183


„Nincs értelme az ember alkotta tőke növelésének a megmaradó természeti tőke rovására, ha egyszer a kétféle tőke egymás kiegészítője.” Herman E. Daly „Tekintsük a globális felmelegedést megoldhatatlan problémák köntösében jelentkező lélegzetelállító lehetőségnek!” John Gardner


BEVEZETÉS Az emberi történelem első szakaszában, gondolkodásunkat a természeti erők uralmunk alá hajtása, majd pedig a technikai haladásba vetett feltétlen hit jellemezte. A káros következmények először csak a társadalom szerkezetében, majd a találmányok hadrafoghatóságában, végül a környezet állapotának romlásában mutatkoztak meg. A jog, számtalan funkciója mellett elősegíti a különböző akarattal egymás mellett élő emberek társadalomba, azaz egymás iránti függésbe, rendezését. A jog a kezdetektől fogva – írásos emlékek már az ókori mezopotámiai időkből fellelhetőek – igyekszik a maga módján a természeti környezet védelmét (is) ellátni, nem mindig eredményesen. A történelem hajnalán a környezetvédelem egyet jelentett a környezeti elemek – talaj, ivóvíz – védelmével, majd fokozatosan az állatok védelmére, a hulladékgazdálkodásra is kiterjedt. Napjainkban a környezetvédelmi jog az egyik leginkább dinamikusan fejlődő, egyben rendkívül összetett jogterület, amely magában foglalja a büntetőjogi, valamint a civiljogi, a közjogi, és a nemzetközi jogi szabályozás egyes területeit. Mindezek alapján egy az ember által támasztott környezetet érő kihívásokkal sikeresen megküzdő, ámde terjedelmes jogterület képe vázolható, legalábbis elméletben. A gyakorlatban a környezetvédelmi jog számos esetben nem bizonyul alkalmasnak a kezelendő problémák megoldására, adott esetben gazdasági és akár politikai szempontok is alááshatják e szabályok érvényre juttatását. Az 1945 utáni évtizedek – legalábbis először Európában, és Észak-Amerikában – az egyre korlátlanabb fogyasztást, valamint az öncélú növekedés őrületét hozták magukkal, amely mérhetetlen nyersanyag és energia igényességgel, adott esetben technológiai lemaradással párosult, így a rövid távú gazdaságstratégiák következtében pazarló termelési struktúrák jöttek létre. Ahogyan azt Herman Daly - az ökológiai közgazdaságtan nagy alakja - is megjegyzi: „a “nagy haszon”, amelynek érdekében a környezet, a közösségi normák és a nyugodt termelőmunka feláldozására ösztökélnek minket, valószínűleg nem is létezik”. Mára hibáink oda vezettek, hogy „a termékek és szolgáltatások iránti anyagi igényeket nem lehet tökéletesen kielégíteni”. E jegyzet a fentiek figyelembe vételével megpróbálja az Olvasót elméleti oldalról, de a gyakorlatiasság igényével végigvezetni ezen a különleges jogterületen. Ennek érdekében az elkövetkező fejezetekben a természeti környezet védelmét érintő nemzetközi és aquis communautaire alapú (vagyis Európai Uniós) jogi szabályozás alapjainak, azután a hazai környezetvédelmi jog jogforrásainak és alapvető jogintézményeinek ismertetése következik. A környezetvédelmi szakigazgatás működésének bemutatása inkább gyakorlati oldalról világítja meg az eddigi elméleti kérdéseket és válaszokat, ugyanúgy, mint az engedélyek, valamint a környezeti felelősség rendszerének ismertetése. Mindezek mellett a jegyzetben hulladékgazdálkodással, klímavédelemmel kapcsolatos fejezetek is megtalálhatóak. A jegyzet – a szak sajátosságaiból adódóan – nem tartalmaz környezetvédelmi büntetőjoggal és génmódosított szervezetekkel kapcsolatos ismereteket.


Felhívjuk a Tisztelt Olvasók figyelmét, hogy a jegyzetben fellelhető magyar jogszabályok hivatalos jogszabálygyűjteményből elérhetőek. Ennek címe: www.magyarorszag.hu, az oldalon a katalógus, keresés, jogszabálykereső menüpontokból található meg a jogszabálytár. Az Európai Uniós jogszabályok kereséséhez az alábbi honlap használatos: www.eurlex.europa.eu. A honlap menürendszere magyarul is rendelkezésre áll; használatához a keresett jogszabály úgynevezett CELEX-számára (vagyis Communitatis Europae Lex szám), vagy kulcsszavakra, esetleg a kibocsátó nevére, illetve a kibocsátás dátumára lehet szükség. Minden Tisztelt Hallgatónak eredményes, könnyű és élvezetes tanulást kívánnak a

jegyzet Szerzői és a jegyzet Lektora.


I. RÉSZ A KÖRNYEZETVÉDELEM ÉS JOGI SZABÁLYOZÁSÁNAK TÖRTÉNETE 1. FEJEZET – A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELME ÉS AZ EZT ÉRINTŐ NEMZETKÖZI SZABÁLYOZÁS KIFEJLŐDÉSE

1.§ RELEVÁNS KÉRDÉSEK AZ IPARI FORRADALOMIG

A korai földművelés, mint a természeti környezet átalakításának legfőbb oka

Harmóniában élni a természettel mind az emberiség mind pedig az egyes emberek egyik alapvető igénye, amely már nagyon korán – körülbelül 5 ezer évvel ezelőtt – jelentkezett, először a TávolKeleten. A természetes minták követését tartotta lényegesnek Konfucius, illetve az Erdők könyvei címen védikus írások születtek az ókori Indiában. Az indiai kultúra alapját továbbra is ezek az ősi bölcsességek képezik. Sok ezer évvel később Gandhi beíratta az 1947-ben készülő indiai alkotmányba, hogy minden indiai alapvető kötelezettsége a természet védelme, illetve az állapotának javítása – ide értve az erdőket, a hegyeket, a folyókat, a vadvilágot és az összes élőlényt. Más ősi kultúrák – például a sumérek –, és ősi vallások – így a dzsainizmus – kiterjedt kapcsolatot feltételeztek az istenek és a természet között, vagyis a természetben az isteneket tisztelték. Sajnos az ember – amellett, hogy az ősi idők óta tiszteli a természetet – céljainak eléréséhez, megélhetéséhez ki is zsákmányolja azt. Egyes, Tanzániában talált leletek szerint közel hatvanezer évvel ezelőtt az ősemberek már ismerték az erdőégetés technikáját, hogy termőföldhöz juthassanak. A természeti tényezők – a termőföld és a víz – nem kellő megbecsülése már az igen korai időkben jelentős kultúrák bukását és eltűnését hozta magával. Ahogyan megjelentek az első települések a Közel – és a Közép-Keleten az ember nekifogott a környező erdőségek kivágásához. Egyes kutatók az Édenkert elpusztulásának mítoszát az erdőirtások megjelenéséhez kötik. Annyi azonban bizonyos, hogy a sumér városállamok területén folyó erdőirtások következtében – illetve az intenzív öntözéses gazdálkodás folytatása okán – súlyos talajerózió és talajfelszíni sókiválás sújtotta a területet. A sumér városállamok lassan elnéptelenedtek, átadva a helyüket a babiloni és asszír kultúráknak. Krisztus előtt 2700 táján Úr városában a mondott folyamatok elleni hatásként erdővédelmi törvényeket hoztak meg, és a kérdés belekerült a Gilgames eposzba is. Minden valószínűség szerint tehát ekkorra tehető az írott környezetvédelmi tárgyú jogalkotás megjelenése a világban. Hasonló okok – talajerózió – mi-


att pusztultak el körülbelül Krisztus előtt 1000 táján Trója városa (később más görög kikötővárosok is), illetve egyes közép-amerikai indián kultúrák is. Krisztus előtt 300 táján az indiai Asóka király – a világon először – állatvédelmi törvényeket hozott meg, igaz még a dzsainista vallásból fakadó okoknál fogva, amely szerint minden életforma védendő. Látható tehát, hogy a korai évszázadokban az ember viszonyát a természettel elsősorban a vallás, valamint az azon – ritkán valós élethelyzeten – alapuló törvények határozták meg. Köztudomásúlag az ember társas lény, ezért egészen a korai történelmi időktől fogva igyekszik – a maga védelme, illetve a megfelelő táplálék-ellátás érdekében – embertársaival együtt településeket, városokat kialakítani. Körülbelül Krisztus előtt 2500 táján már a középkeleti Mohendzso daroban közegészségügyi és közcsatornázási munkálatok folytak, de hasonlókat figyelhettünk meg az ókori Rómában, és a görög városállamokban is. Már az ókori Rómában feljegyezték, hogy a lég-és zajszennyezés különböző formái a korabeli városi élet velejárói. Az akkori világ legnagyobb városának lakói sokat szenvedtek a légszennyezés (rengeteg szemét az utcákon) következtében, ráadásul a korabeli ipari termelés mindemellett vízszennyezést is okozott. Mindemiatt Rómában új közegészségügyi szabályokat hoztak meg – gondoskodtak a szegényekről, közkórházakat, közfürdőket, szennyvízelvezetőket építettek. Hasonló fejlettségű közhigiénia Európában csak a 18. század közepétől jelent csak meg. Időszámításunk után a városokban egyre nagyobb jelentőséget tulajdonítottak a biztonságos vízellátásnak, Krisztus utáni 80-ban a római szenátus vízvédelmi törvényt hozott a száraz évszakra tekintettel. Már az akkori A korai városiasodás által kiváltott problémák korban is jelentősen összefüggött a közegészségügy a környezetvédelemmel. Két példát érdemes erre említeni, mindkettőt a Római Birodalomból. A római szenátus – korábban pedig a görög városállamok – már Krisztus előtti 200 táján munkaegészségügyi és élelmiszerbiztonsági szabályokat dolgozott ki. Az utóbbira szükség is volt, mert az ókori Rómában – az ólom gyakori használata miatt, elsősorban a vízvezetékekben és a gyakran használt ún. ólomcukor miatt – szinten mindennapos volt az ólommérgezés. Történészek úgy tartják, hogy a város és a birodalom pusztulását az ólommérgezés miatti általános elbutulás okozta. A városok kialakulásával az ember döntően átalakította környezetét, saját jóléte szempontjából olyan létesítményeket alakított ki, amelyekkel addig nem látott problémákat – zajszennyezést, légszennyezést – produkált saját magának. Ezzel ellentétes folyamatok is említhetőek. A Bizánci Birodalomban – Krisztus után 535-ben, Jusztiniánusz császár parancsára – törvény született arról, hogy az emberiség közös tulajdonát képezik a természet törvényei alapján a levegő, a folyóvíz, a tenger és a tengerpart. Körülbelül a Római Birodalom bukása idején még Dél-Európától Környezetvédelem és jogalkotás a középkor és eltekintve a kontinens nagy részét sűrű erdő borította, amely az éva kora újkor idején. A századok alatt jelentősen megritkult. Akkoriban a faanyagot elsősorszmog megjelenése és ban hajóépítésre, valamint szén készítésére (illetve tüzelésre) használrövid jellemzése ták. Az 1300-as évektől előbb Franciaországban, majd Angliában


kódexben – átfogó és nagyon részletes törvénykönyvben – szabályozták a fakitermelés mértékét. Ennek ellenére Anglia erdősültsége az 1500-as évek végére nagyon lecsökkent, ellenben az ország szénigénye (kő-és faszén) jelentősen megnövekedett. Míg az 1650-es években évente mindössze két hajónyi szenet szállítottak évente Londonba Newcastle-ből, addig 50 év múlva már közel 600 hajónyit. A brit kőszénfelhasználás ekkortájt hárommillió tonna volt évente, ötször akkora, mint a világ többi részén. Indiában ezekben az időkben hindu fakivágás ellen tiltakozó mozgalom bontakozott ki, amelynek köszönhetően napjainkban létezhetnek favédő mozgalmak a Himalájában. 1973. március végén megalakul Indiában a Chipko Mozgalom, amelyben a himalájai falusiak egyes ősi fák kivágását akadályozzák meg. A kor másik nagy problémája – a szénfelhasználás miatt is – a városi szmog pusztító hatása. A szmog az angol smoke, füst és a fog, vagyis a köd szavakból képződik, magyarul füstköd. Megkülönböztetünk londoni típusú, vagy redukáló és oxidáló, azaz los angelesi típusú füstködöt. A londoni típusú szmog (asztmát és tüdőödémát okoz) jellemzője, hogy fosszilis tüzelőanyagok égetése miatt keletkezik, ezért sok kén-dioxidot, szálló port és kormot tartalmaz. Kialakulásához szükséges a szélcsendes, fagypont közeli, magas páratartalmú hőmérséklet, magas légnyomással. A los angelesi típusú szmog erős napsugárzás, gyenge légmozgás és közlekedési szennyezések – nitrogén-oxidok és szénhidrogének – hatására alakul ki – szabadgyökök kialakulásával. Ha az egyik szabadgyök, a peroxi-acetil-nitrát koncentrációja magas, akkor szabályoz korroziós hatást érhető el, az emberi egészséget súlyos károsítja. Nagyvonalú egyszerűsítéssel ugyan de kijelenthető, hogy az 1400-as évektől egészen az 1980-as évekig a szmog megoldhatatlan kérdés volt a világ nagyvárosaiban. 1306-ban I. Edward angol király megtiltotta, hogy a Parlament ülésszaka idején Londonban szénnel tüzeljenek, és ennek következtében szmog alakuljon ki. Történészek megállapították azt is, hogy I. Erzsébet angol királynő nem szeretett Londonban tartózkodni az 1500-as években az erős szmog miatt. 1661-ben megjelent művében John Evelyn angol tudós Londonban nagy közparkok létesítését, valamint virágok széles körű ültetését javasolja a szmog megakadályozása érdekében. Egy évvel később John Graunt halálozási statisztikák tanulmányozásával felfedezi, hogy a szmog – ami miatt Londonban „az utca túloldalára sem lehet átlátni” – következtében egészségügyi problémák jelentkeznek, ezért a kérdést közegészségügyi kérdésként kezeli ezt követően. A modernebb városok – így 1804-ben Pittsburgh – továbbra is szenvedtek a kőszénfüsttől, illetve a szmogtól, amely a lakosok komfort érzetét, és egészségét egyaránt veszélyeztette. Abban a korban csak egyféleképp tudtak védekezni a szmog ellen, egyre magasabb kémények építésével. A felsoroltakon kívül a középkor és a kora újkor egyes gondolkodóit az állatvédelem és a hulladékgazdálkodás kérdései foglalkoztatták a leginkább – már ami a környezetvédelmet illeti. A történelem első állatvédője Bartolomeo Chassenee francia ügyvéd volt akkor, amikor sikerült kiszorítani a vágóhidakat a városok központjából. Sajnos a


nagy felfedezések idején – akár félelemből, akár élelmezési, vagy kereskedelemi célból – számos állatfajt pusztítottak ki, például a mauritiusi dodókat, illetve a felfedezők új állatfajokat (kutyákat, macskákat, nyulakat, disznókat, stb.) hurcolnak be egyes területekre. Ebből máig tartó problémák adódnak – például Ausztráliában folyamatos a mezei nyúl túlszaporulat. A közhigiénia állapotának javítása érdekében az első lépések megtétele az 1700-as évekre tehető. Ebben az időszakban Benjamin Franklin – a híres amerikai államférfi – a hulladéklerakás modernizálása mellett harcolt Philadelphiában, részben sikerrel. A jogi csatározások során a közérdekre és a köz jogára hivatkozott. Az 1750-es években egyre többen hangsúlyozzák a közhigéniai állapotok javítását, elsősorban a szegények körében. 1762 – 1769 között, a Benjamin Franklin vezette philadelphiai bizottság célul tűzte ki a szennyvízkezelés és a hulladékgazdálkodás szabályozását. 1779-ben Johann Peter Frank (1745 - 1821) megírja az Egészségügyi Politika Teljes Rendszere Németországban című művét – e szerint a kormányzat felelőssége, hogy a tiszta víz, a csatornázás, a hulladékgazdálkodás, és egyéb egészségügyet is érintő intézkedések megtétele a közegészség biztosításának kötelezettsége nyomán. Egyes államokban – ahol a központi kormányzat hatalma nagyon erős volt –, így Itáliában és Németországban ez a megközelítés hamar sok követőt szerzett magának. 1789-ben Benjamin Franklin nagyobb mennyiségű pénzt biztosított egy friss vizet szállító vízvezeték építésére Philadelphiában, ahol elsőként ismerték fel, hogy a szennyezett víz fertőzéseket okozhat. Ebben az időben már jelentkeztek az első világvégét hirdető elméletek, amelyek közül egy-egy máig hatást gyakorol az egyes gondolkodókra. 1798-ban Thomas Malthus tiszteletes megírta a Tanulmány a népesedés törvényeiről (An Essay on the Principle of Population) című művét, amely a későbbiekben Darwin gondolkodására is nagy hatást gyakorolt. Malthus felfedezte, hogy a növények és az állatok sokkal több utódot „állítanak elő”, mint amennyi életben is marad a későbbiekben. Ugyanezt az emberekre nézve is igaznak tartotta, azzal, hogy a kivételt a szabályozott családpolitika jelentette a számára. Úgy gondolta, hogy a fő problémáknak a szegénység és az éhínség tekinthető. 1805-ben a francia de Grainville megírta a világ legelső világvége – elméletét. E szerint az emberi faj száma csökkenésre ítéltetett egy természetes folyamat eredményeképp. Az elmélet – és a mű – írója megjelenés napján öngyilkos lett.

2.§ AZ IPARI FORRADALOM IDŐSZAKA ÉS AZ AZT KÖVETŐ ÉVTIZEDEK

A természetvédelem megjelenése és horrorisztikus városi életkörülmények – környezetvédelem az ipari forradalom első évszázadában

Az ipari forradalom első évszázadát a városi, illetve kisvárosi életkörülmények jelentős leromlása, ezzel párhuzamosan számos környezetvédelmi jog szempontjából is jelentős esemény bekövetkezése jellemezte. Ebben az évszázadban egyes városiasodott területek életkörülményeit nyugodtan horrorisztikusan jellemezhetjük. Londonban az 1840-es években, míg az USA nagyvárosaiban az 1860-as évektől


Megújuló energiaforrások használata, fokozódó szmoghelyzet. Az első környezetvédelemmel kapcsolatos perek

bizottságok álltak fel az áldatlan állapotok kezelésére. A korabeli nyugat nagyvárosait még az 1870-es években is – a tiszta víz hiánya, és a sűrű iparosodottság miatt – a folyamatos szmog és a kolerával szennyezett víz jelenléte jellemezte. A világ első nemzeti parkját 1872. március elsején hozták létre, a Yellowstone Nemzeti Park a mai napig az egyik leglátogatottabb természeti érdekesség. 1890-re további nemzeti parkok születtek az USA-ban, így a Yosemite és a Sequoia. Az ember az ipari forradalom és a gépesítés által nyújtott elembertelenedésbe belefáradva kiállt az erdők, a folyók és a természet védelme érdekében. Ettől az időszaktól az amerikai kongresszus egyre nagyobb erdőterületeket nyilvánított védetté országszerte. Hasonló mozgalmak bontakoztak ki Európában is. Összességében elmondható, hogy a nemzeti parkok létrehozásával, erdők védetté nyilvánításával, a bölények, és vonuló madarak védelmével előbb az USA-ban, majd Európa-szerte megindult a természetvédelmi jogalkotás. Az ipari forradalomnak már ebben a korai szakaszában egyre-másra születtek meg a mai napig forradalminak ható találmányok, és módszerek megújuló energiaforrások alkalmazására az energiatermelés területén. 1893-ban egy baltimore-i felfedező, Clarence Kemp szabadalmaztatta a vízmelegítésre szolgáló tetőre szerelendő, napenergiával működő berendezést. 1910-re két cég Kaliforniában és Floridában versenyzett egymással és a villamosenergia-iparral. Egyedül 1937ben 15.000 egységnyi ilyen berendezést adtak már el. 1912-ben a Frank Shuman Sun Power Company az egyiptomi sivatagban napenergiával működő öntözőrendszert épít – az 55 lóerős berendezés ára 8200 amerikai dollár. A Dél-Afrikai Köztársaságba hasonló kivitelezését tervezték. 1941-ben 25000 – 60000 közötti tetőre szerelhető napenergiával működő vízmelegítőt állítottak üzembe Floridában és Kaliforniában. Miamiban az új építésű lakások 80%-át ezzel a technikával szerelték fel. A napkollektorok kezdetleges alkalmazása azonban nem javított a nagyvárosokat, így leginkább Londont érintő súlyos szmog helyzeten, csak 1892 telén ezer ember halt meg a városban, a füstköd következtében. Annak ellenére igaz volt ez, hogy Angliában és az USA-ban törvényi szabályozással próbálták visszafogni a károsanyag kibocsátást. 1896. áprilisában a svéd kémikus, Arrhenius felfedezte a szén-dioxid üvegházhatását a légkörben. Az angolszász nyelvterületen elterjedt jogrendszer – az úgynevezett common law – a későbbi felfogások szerint még nem volt eléggé fejlett ahhoz, hogy a környezetvédelmi jellegű jogesetekben kellőképp hasznosítható legyen. Ennek köszönhető, hogy 1900-ban, amikor az amerikai Legfelsőbb Bíróság előtt vízszennyezési per kezdődik, Missouri és Illinois államok között – az előbbi azzal vádolja az utóbbit és Chicago városát, hogy azok tisztítatlanul engedik be szennyvizüket a Mississippibe – a bíróság akkor még nem kifejezetten a vízszennyezés ellen foglal állást. Ugyanakkor 1907-ben, amikor légszennyezési per kezdődik az amerikai Legfelsőbb Bíróságon a bíróság döntésében korlátozza egyes légszennyezők – kén-dioxid, és egyéb füstök – kibocsátását, elismerve, hogy a kén-dioxid kibocsátás nyomán erdők pusztulnak ki, és emberek halhatnak meg, vagyis már ekkor elismer-


ve a savas esők létét. Az ügy vezető előadó bírája az amerikai igazságszolgáltatás és jogbölcselet nagy alakja, Oliver Wendell Holmes, Jr. volt. Az 1920-as évektől kezdődően az USA-ban, illetve az 1930-as évektől a Szovjetunióban a vízenergia felhasználása iránti igény egyre jobban növekedett, emiatt vízerőművek épültek. A vízvédelem és a vízenergia felhasználása elterjedése idején egyes környezetvédő illetve erre szakosodott mozgalmak már követelték az USA-ban – elsősorban – az ólmozott benzin betiltását, illetve környezet-és egészségkárosítónak nyilvánítását. Ennek ellenére követeléseik csak az 1990es évektől váltak csak valóra. 1926-ban, Salt Lake City-ben végezték el az első nagyarányú légszennyezettségi felmérést az USA-ban. A keleti parti városokban 1928-ban kezdték felmérni a légszennyezés mértékét. A jelentésből Vízvédelem és a légkiderült, hogy New Yorkban 20-50%-ban csökkent a napsütés mértészennyezettség elleni ke ebben az időszakban. 1930-ban Belgiumban, a Meuse folyó völfellépés – környezetvédegyében (erősen iparosodott területen) időjárási jelenség következtélem az 1930-as években ben három nap alatt a felgyűlt szmog 63 ember halálát okozta, 6000en betegedtek meg ennek következtében. Az USA-ban végül csak az 1939-es St. Luis-i szmog után vezettek be szmog ellenes jogszabályokat. 1937-ben Glen Thomas Trewartha a Wisconsin Egyetem tanára könyvében (An Introduction to Weather and Climate) először használja az üvegházhatás kifejezést, ráadásul szinte tökéletes pontossággal le is írja azt. Egy évvel később George S. Callendar brit mérnök tanulmányában (The Artificial Production of Carbon Dioxide and its Influence on Temperature) 200 időjárás-megfigyelő állomás adataira támaszkodva kifejtette az emberi tevékenység által előidézett globális felmelegedés elméletét.

3.§ A MODERN KÖRNYEZETVÉDELMI JOGALKOTÁS MEGINDULÁSA 1945 UTÁN

A modern levegőminőség-védelmi szabályozás kezdetei

Az ipari eredetű illetve a közlekedés által kibocsátott füst, és egyéb, a levegő tisztaságát – elsősorban a városokban – veszélyeztető káros anyagok elleni fellépés kezdetei egészen korai időkre nyúlnak vissza. A modern levegőminőség-védelmi szabályozás kezdetei azonban az 1940-es évekre, és az Egyesült Államok jogalkotására nyúlnak viszsza. Erre az időszakra az már világossá vált, hogy az ipari eredetű légszennyezés ellen az akkor meglévő jogi eszközökkel – amelyek javarészt civiljogi alapokon nyugodtak – is fel lehet lépni. 1941-ben nemzetközi döntőbíróság járt el az úgynevezett Trail Smelter ügyben. A kanadai Brit Kolumbia és az USA-beli Washington állam között elterülő völgyben épült kanadai kohó olyan kén-dioxid szennyezést bocsátott ki, amely károsította az amerikai oldalon lévő fákat és a termést. A bíróság kimondta, hogy egyetlen államnak sincsen joga arra, hogy saját területét úgy használja, úgy engedje át másnak használatra, hogy az így keletkezett füst egy másik államnak kárt okozzon, ha az eset komoly következménnyel jár, a károkozás egyértelmű


A globális felmelegedés és az ózonlyuk veszélyei

és meggyőzően bizonyítható. E bírósági ítélet újszerű felfogása nem csak abban állt, ahogyan a kártérítést és a kanadai kohó további működtetésének szabályozását elgondolta, hanem abban is, hogy elismerte – egy állam által okozott szennyezés kárt tehet egy másik állam javaiban is. Mindennek ellenére az akkori és az azt követő környezetvédelmi és levegőminőségi jogalkotás inkább a nemzeti jogszabályok, törvények, és egyéb jogi normák meghozatalát célozta. A határokon túlnyúló szennyezés elkerüléséhez a nemzetközi jog eszközéhez kellett volna nyúlniuk. Kétségtelenül ebben az időszakban a modern városok egyik legnagyobb problémája a légszennyezés volt. A szmog halálos áldozatainak száma azonnali intézkedések megtételét kívánta. 1948 október végén Pennsylvaniában 20 ember meghal, 600 kórházba kerül szmog következtében. Ugyanebben az évben Londonban 600-an halnak meg szmog következtében. Majd 1952-ben Londonban következett be a világtörténelem leggyilkosabb füstköd jelensége. Néhány nap leforgása alatt négyezer ember halt meg ennek következtében. 1953-ban a New York-i szmogban egy hónap alatt közel 200 ember hal meg. A tendencia jó tíz évvel később is folytatódott, a hatvanas évek közepén négy nap alatt 80 ember halt meg New Yorkban szmog következtében. Mindennek következtében 1950-ben az amerikai kormányzat és a nagyvállalatok összefognak a szmog ellen. Az 1950-es évek végétől egyre súlyosabb problémaként jelentkezett a benzin mellé adagolt ólom miatti ólomszennyezés és ólommérgezés is. 1962-től a világ nagy autógyártói szakítanak az ólom-tetraetillel, ezzel megnyílik az út az ólommentes üzemanyagok előtt. 1955-ben az amerikai Kongresszus elfogadta a későbbi tiszta levegő törvény (1963) elődjét a légszennyezés ellenőrzéséről szóló törvényt, a világ egyik első ilyen tárgyú jogszabályát. A jogszabály és a később bevezetett intézkedések következtében a kén-dioxid emisszió 40%-kal csökkent 1970 és 1990 között, továbbá a levegőtisztasági törvény elfogadása óta (1963) a szén-monoxid, a szmog, és az ózon-szintek is jelentősen csökkentek az USA-ban. Az 1990-es, illetve a 2000-es években számos közvélemény kutatás szerint – amelyeket a nyugati világ számos országában, így az USAban, de Magyarországon is elkészítettek – az embereket foglalkoztató egyik legnagyobb probléma a klímaváltozás, illetve az ózonlyuk terjedésének veszélye. A klímaváltozás, illetve az üvegházhatás felismerése már a 19. században megtörtént, ennek ellenére pontos következményeivel teljesen még most sem vagyunk tisztában. A felmelegedéssel kapcsolatos tudományos kutatások az 1950-es években gyorsultak fel, azóta ez a köztes tudományterület rengeteg változáson ment keresztül. 1953-ban Gilbert N. Plass a globális felmelegedésről írt tanulmányt, ebben kihangsúlyozza az ember szerepét, a fosszilis tüzelőanyagok nagyarányú felhasználását, valamint a szén-dioxid szerepét is. Kiszámolta, hogy a szén-dioxid légköri koncentrációjának megduplázódása a földfelszín hőmérsékletét 4 Fahrenheit fokkal megemeli. 1957-től Charles Keeling, kutató, valamint Roger Revell mérni kezdték a szén-dioxid koncentrációt a Csendes-óceán térségében, valamint a sarki jégmintákban. Annak ellenére, hogy egyre több


fórum hívta fel a figyelmet a világlégkör megváltozásának veszélyeire mindezen jelzések figyelmen kívül maradtak. Mindez az 1970-es évektől változott meg gyökeresen, amikor Sherwood Rowland és Mario J. Molina a világon először leírták, hogy a CFC-k – más néven: halogénezett szénhidrogének, elsősorban a Freon-12 – lebontják a Föld ózonrétegét – ezért a felfedezésükért a tudósok Nobel-díjat kapnak. Sajnos mire 1985-ben a brit Joe Farman – a NASA felvételeivel kiegészítve – tanulmányt publikál az Antarktisz feletti ózonlyukról és annak növekedéséről addigra az ózonlyuk hatalmasra növekedett. Az ózonréteg védelme érdekében az ENSZ keretein belül 1987ben megszületik a Montreali Jegyzőkönyv (1987) és a Bécsi Ózonréteg-védelmi Egyezmény (1985). 1987. 09. 16-án aláírják a Montreali Jegyzőkönyvet – 24 állam, így az USA, az EGK-tagállamok, Japán, Kanada – az ózonlyukat okozó gázok kibocsátásnak csökkentéséről. 1989-ben Európában megtiltják az ózonkárosító anyagok használatát. 1990-ben, a londoni jegyzőkönyvben 2000-re javarészt megtiltják az ózonkárosító anyagok használatát 93-ban államban. Abban az évben – 1988-ban –, amikor a NASA kutatói, James Hanson, és mások is arra figyelmeztették a világot, hogy a globális felmelegedés valószínűleg tengerszint emelkedéssel, szárazsággal, és fokozódó viharokkal jár majd, a Meteorológiai Világszervezet és az ENSZ Környezetvédelmi Programja (UNEP) létrehozta az IPCC-t, vagyis a Klímaváltozási Kormányközi Testületet. 1990-ben az ENSZ klímaváltozási jelentése szerint a felmelegedés meghaladhatja a két Fahrenheit fokot harmincöt éves viszonylatban. Egyben a jelentés a kibocsátás-csökkentésére szólított fel. 1991-ben Svédország elsőként karbonadót vezetett be a szén-dioxid kibocsátás csökkentésére. 2010-re az adó kibocsátott tonnánként elérte a 128 eurót. Egy évvel később – 1992-ben – a NASA magas koncentrációban talált a légkörben klór-monoxidot, ráadásul az ózonréteg Észak-Amerika, Európa és Oroszország felett 40%-kal volt vékonyabb a szokottnál. 1995. 09. 12-én a Meteorológiai Világszervezet jelentése szerint az ózonlyuk rekordméretűre növekedett. Néhány évvel később, 2001. június 9-én a Science magazinban megjelent NASA tanulmány szerint a világ 2000 nagyobb gleccserének többsége a globális felmelegedés miatt olvad. A Hirtelen klímaváltozás: elkerülhetetlen meglepetés című jelentés szerint a klímaváltozás nagyon gyors, katasztrofális változásokat hoz majd az emberekre, a tulajdonra, és a természeti ökoszisztémára egyaránt. Részben a fentieknek is tulajdonítható, hogy 2002ben a német kormány bejelentette, hogy 25 év alatt a szélenergiakapacitásukat drasztikusan kívánják fejleszteni. Ezzel is elő kívánták segíteni, hogy 1998-hoz képest mielőbb 10%-os kibocsátáscsökkentést érjenek elő. A 2004. februárban elkészült klímaváltozás jelentés amelyet a Pentagon hozott nyilvánosságra – elkövetkező, jövőbeli környezeti kataklizmákra figyelmeztetett. Ebben először tettek említést arról, hogy a klímaváltozás hatására Európa éghajlata lehűlhet, ahelyett, hogy felmelegedne. Másik – 2004. november 8-án megjelent – jelentés szerint az Arktisz jégtakarója 30 év alatt 10%-kal csökkent. Az egyre növekvő olvadás megemelheti a világtengerek szintjét, ezért az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága szerint úgyneve-


Klímaváltozás és éghajlati anomáliák

Környezetvédő mozgalmak megjelenése és nemzetközi jogilag releváns események

zett éghajlati menekültek számának drasztikus növekedésére kell számítani. A NASA illetékese, James Hansen szerint 2006. 09. 26-án a földfelszín hőmérséklete Kr. e. 12000 óta a legmelegebb, 30 éve évente 0,2 Celsius fokkal melegszik. Hansen szerint a klímaváltozásnak (2-3 Celsius fok emelkedés következtében) súlyos hatásai lehetnek – nagyarányú tengerszint emelkedés és fajok kipusztulása. 2006. 10. 30-án publikálják a Stern Jelentést, amely Tony Blair – akkori brit miniszterelnök – szerint egyértelműen mutatja a klímaváltozás drámaiságát. Az ENSZ Meteorológiai Világszervezet szerint a szén-dioxid koncentráció elérte a 379,1 ppm (parts per million megadja a rendszer millió (106) egységében az illető komponens mennyiségét ugyanazon egységben)-et világviszonylatban. 2007. 01. 10-én az Európai Unió elhatározta, hogy 2020-ra a károsanyag emiszsziót 20%-kal csökkenteni kell az 1990-es szinthez képest. A tervek szerint a bioüzemanyagok arányát 10%-ra kell növelni. Azonban 2008-ban egy amerikai tanulmány alapján kiderül, hogy sokkal több üvegházhatású gáz termelők, ha kivágják az őserdőket, helyette bioüzemanyag - gyártáshoz szükséges növényeket termelnek, mintha nem csinálnának semmit. 2007-ben az IPCC jelentést adott közre arról is, hogy mennyibe kerülne a klímaváltozás hatásaira való felkészülés az egyes államoknak, illetve a megelőzés. A szakértők szerint elég lenne a világ GDP-jének 0,12%-a, ellenben, ha nem, cselekszünk, akkor a világ GDP-jének 3%-a is elveszhet 2030-ra. Az északi-sarki jég 4,5 millió négyzetkilométerrel volt kisebb a megszokottnál ebben az évben. Ha minden ugyanúgy megy tovább, mint eddig – ez a business as usual állapot – a tudósok véleménye szerint nem kizárt 100 év alatt a 11 Fahrenheit fokos hőmérséklet-emelkedés sem. Ennek az az oka, hogy a sarkvidéki jég a globális felmelegedés hatására gyorsabban olvad, így kevesebb lesz a hóval/jéggel borított terület. Minél kisebb ez a terület – a fehér szín fényvisszaverő, és a sötét tenger fényelnyelő tulajdonságai miatt – a maradék annál jobban pusztul, a környező tenger annál jobban melegszik majd. 2009. májusában a kanadai Ontario államban szél-és napenergia térnyerésének kedvező átvételi árakat vezettek be, dán, és német minták alapján. 2010. januárjában Franciaországban bevezetik a karbonadót, melynek mértéke 17 euró tonnánként. A Meteorológiai Világszervezet szerint a 2001-es év a második legmelegebb volt 1860, a mérések kezdete óta. Az 1998-as év is rekordmelegnek számít a világtörténelemben. A legmelegebb 10 év közül 9 1990 óta következett be. 1999 és 2000 fordulóján például a La Nina jelenség következtében. A 2007. év végén kiderül, hogy minden idők legmelegebb éve a 2007-es volt. A hőmérsékleti feljegyzések történetében a 2000-2009 közötti időszak volt a legmelegebb világviszonylatban. A világunkban ismert környezetvédő, fenntartható fejlődést hirdető civil szervezetek többsége az 1960-as, 1970-es években alakult. Például 1961-ben Sir Peter Scott, Fülöp herceg, Aristoteles Onassis, valamint a holland herceg megalapítják a WWF-et. A máig leghíresebb környezetvédő mozgalom, a Greenpeace megjelenése azonban nem köthető közvetlenül egy évszámhoz. 1967-ben alakult meg a Green-


peace jogelődje – eredetileg a Csendes-óceáni nukleáris robbantások elleni tiltakozásul. Mint közismert az USA, majd később más nukleáris nagyhatalmak az 1960-as évekig eldugott Csendes-óceáni szigeteken folytattak föld feletti nukleáris kísérleteket, többek között a Bikini (vagy Pikini-) atoll környékén. A mai értelemben vett általános környezetvédő szervezet csak 1971-ben jön létre a meglévő átalakulása nyomán. Az első zöld párt az 1972-ben, Óceániában alakult United Tasmania Group volt. Európában először zöld párt Nagy Britanniában alakult 1973-ban, majd Németországban 1977-ben. Az 1960as évek végén azután több, környezetvédelmi szempontból jelentős momentum történt még. Az egyik legnagyobb hatású, hogy 1968-ban Garrett Hardin megírta a közlegelők tragédiáját is taglaló tudományos cikkét a Science folyóiratban. A máig ható gondolatokat megfogalmazó írást hazánkban Hankiss Elemér szociológus interpretálta. Ugyanebben az évben megalakult a The Friends of Earth, vagyis a Föld barátai nevű civil környezetvédelmi szakértő mozgalom. Ezekben az időkben, vagyis az 1970-es évek elején – részben az első olajpiaci válság hatására – egy baráti társaság átalakult a mindmáig legelismertebb és legelitebb környezetvédelmi szakértői szervezetté. Ez a szervezet a Római Klub, melynek „A növekedés határai” című, 1971-es jelentése szerint biztosra vehető egy globális ökológiai katasztrófa a 21. század közepén, vagy a második felében, melynek elkerülésére a gazdasági növekedés korlátozását javasolták, ami nem következett be eleddig. A korabeli környezetvédő csoportok világméretű cselekvést hirdettek a környezetszennyezés okozta problémákkal szemben, gyakran a nemzetek közösségéhez címezték véleményüket, ráadásul – mobilitásuknál és nemzetközi jellegüknél fogva – a világ számos pontján voltak képesek, akár egyszerre is fellépni. Itt említhető, hogy az 1990-es évek óta világviszonylatban is jelentős – A világ helyzete című – kiadványaikkal megjelenő, amerikai környezetvédő társaság, a Worldwatch Institute 1974-ben alakult. Mára nemzetközi szakértők garmadája dolgozik nekik, kiadványaik magas szakmai színvonalúak. Mindennek ellenére az 1960-as évek végéig a környezetvédelmi jogalkotás nagyrészt állami jellegű volt, vagyis nemzeti szinten létrehozott, nemzetközi értelemben csak részben egységes jogi normákból állott. Ennek egyik leginkább eklatáns példája az USA 1969-es Nemzeti Környezetpolitikai Törvény (NEPA). Ugyanakkor az egyes államokból eredő szennyezések gyakran más államokban is komoly következményekkel jártak. Ezek a problémák csak úgy voltak kezelhetőek, ha a szennyező és a károsult államok együttműködtek a megoldás érdekében. Ekkortájt nyert polgárjogot az a megközelítés, hogy ugyan minden állam felelős az általa okozott környezetszennyezésért, de egyes államok felelőssége mégis nagyobb. A fejlődő államok többsége nem tehető felelőssé azokért a környezeti károkért, amelyeket nem is ők okoztak. A környezetkárosítás és annak következményei globálissá váltak, és globális válaszokat igényeltek. Ehhez világviszonylatban érvényes jogi szabályok, nemzetközi jogi értelemben kötelező szerződések és jegyzőkönyvek megalkotását tűzte ki a nemzetközi közösség. Ez utóbbi munka két fő helyszíne az 1980-as


évektől kezdődően az ENSZ, illetve az akkor még Európai Gazdasági Közösségek (EGK), a későbbi Európai Unió. Az ENSZ első, környezetvédelemmel kapcsolatos nemzetközi konferenciáját 1972-ben tartotta Stockholmban. Ekkor fogadták el az ENSZ Környezetvédelmi Programját (UNEP). A környezetvédelem kezdeti lépéseit a problémák és megoldások szektorális kezelése fémjelezte, inkább az orvoslást segítő, mint a megelőzést szolgáló eszközökkel, amelyek leírására a "csővégi" (end-of-pipe) kifejezést alkalmazhatjuk. Ekkortájt ugyanis nem a környezetszennyezés redukálása, megelőzése, sokkal inkább a bekövetkezett súlyos károk orvoslása volt az elsődleges cél. Az ENSZ Közgyűlése – vagyis a világszervezetnek a tagállamok képviselőiből álló legfontosabb szerve – 1984ben arról határozott, hogy alakuljon meg a Környezet és Fejlődés Világbizottsága. A független szakértőkből álló szerv megalapozta a második környezetvédelmi világkonferencia koncepcióját. A Bizottságot Gro Harlem Brundtland, a Norvég Királyság miniszterelnöke vezette, és tagja volt LÁNG ISTVÁN magyar akadémikus is. Az ENSZ Közgyűlése 1987-ben, a Bizottság javaslatára egyhangúan elfogadta az „Our Common Future”, vagyis „Közös Jövőnk” című jelentését. Áttekintve a legfontosabb ágazatok helyzetét és problémáit, a következő területen javasoltak lépéseket: népesség és az emberi erőforrások, élelem biztosítása, fajok és ökoszisztémák, energia, ipar, városok. A jelentés hatására szervezték meg 1992. június 3 – 14 közötti időszakra Rio de Janeiróban a „Környezet és fejlődés” világkonferenciát, vagyis a második Föld csúcsot. A konferencia legfőbb feladatai voltak, az Agenda 21 elfogadása, a riói deklaráció, az erdővédelem alapelveinek kijelentése, a klímavédelmi keretegyezmény kidolgozása, és a Biodiverzitás Egyezmény megkötése. A konferencián elfogadott több általános érvényű egyezményen túlmenően, azt kiegészítendő ún. jegyzőkönyveket is elfogadtak. Ezek közül a legismertebb az 1997. december 11-én elfogadott Kyotói Jegyzőkönyv, a klímavédelmi keretegyezményhez kapcsolódóan. A riói konferenciát követően az Európai Uniónak is kifejezett céljává vált a gazdasági és társadalmi fejlődés előremozdítása a fenntartható fejlődés alapelvének figyelembe vételével. Az EGK létrehozásáról szóló Római Szerződésbe pedig belefoglalták, hogy bármely tagállam a Római Szerződéssel összeegyeztethető szigorúbb szabályokat alkalmazhat a környezetvédelem terén. 2002. augusztusában és szeptemberében tartották a fenntartható fejlődés világkonferenciát Johannesburgban, DélAfrikában. A konferencia nem tekinthető sikeresnek, a résztvevők sem voltak elégedettek a harmadik Föld Csúcson elért eredményekkel. Annak ellenére, hogy a világ vezetői 1997-ben hitet tettek az emiszsziós értékek csökkentésére, vagyis vállalták – nyugati államok 1990es bázisévvel, volt szocialista államok 1985-88 közötti bázissal –, hogy károsanyag-kibocsátásukat csökkentik, a végrehajtásra egészen 2005-ig kellett várni. Ennek az volt az oka, hogy az akkori világ legnagyobb károsanyag-kibocsátói, Oroszország, az USA és Ausztrália sokáig nem írták alá a jegyzőkönyvet. A vállalások szerint az államok összességében – 2012-ig – 5,2%-kal csökkentik károsanyag kibocsá-


Súlyos környezeti károk illetve fellépés ellenük

tásukat az 1990-es szinthez képest; mára tudható, hogy ezt a célt nem sikerült mindenhol hiánytalanul elérni. Ennek ellenére a 2005-ben még 10 millió dolláros karbonkereskedelmi üzlet 2006-ra 30 milliárd dollárossá nőtte ki magát. Javarészt az Európai Unió területén könyvelhető el fejlődés. Az UNEP számításai szerint a megújuló energetikai beruházások világviszonylatban, 2007-ben elérték a 100 milliárd dolláros határt. A kiotói jegyzőkönyv által létrehozott rendszer azonban csak 2012-ig rendelkezik érvényességgel, annak nemcsak megújítása, hanem teljes újragondolása szükséges. Ennek érdekében 2007. 12. 03-án Bali szigetén klímaváltozással kapcsolatos nemzetközi konferenciát tartottak, amelynek kifejezett célja az új kibocsátási értékek, vagyis sapkák kidolgozása volt. Ezt követően az egyik legnagyobb tárgyalási forduló – egyben kudarc – a koppenhágai volt 2009. decemberében. Az itteni tárgyalásokat elsősorban a fejlett és a fejlődő államok közötti – korábban említett okokra visszavezethető – vita jellemezte. Mindenesetre annyi megjegyezhető, hogy Kína és India helyzete különleges, hiszen – bár ezek az államok előszeretettel tekintik magukat fejlődőknek – gazdasági fejlődésük rendkívül nagy ütemű, nagyon sok nyersanyagot igényel, hiszen még mindig nagy arányban használnak fel elavult technikákat. Nem beszélve arról, hogy nyersanyagfüggőségük miatt számos ponton – leginkább Afrikában – megjelentek, és kőolaj, illetve földgázkutatásokba, őserdőkön átnyúló útépítésekbe, fakitermelésbe kezdtek. Mindezek ellenére a legtöbb fejlődő állam hiába követeli a fejlettektől a környezetbarát technikák (ingyenes, kedvezményes áru) átadását. A 2010. 11. 29 – 12. 10 közötti ENSZ éghajlatvédelmi tárgyalások Cancúnban már némely eredménnyel végződtek az éghajlatváltozás hatásainak enyhítése, illetve ennek finanszírozása terén. Ezen a tárgyalási fordulón szerencsére nem volt jellemző már, ami Koppenhágában nagyon is, miszerint a klímaváltozást tagadók egy csoportja szándékosan lejáratta a klímavédelem terén dolgozó tudósokat. Egy 2010. 07. 07-i jelentés szerint a Kelet-Angliai Egyetem kutatócsoportja nem változtatta meg az adatokat annak érdekében, hogy antropogénnak tüntesse fel a klímaváltozás tényét statisztikai számításaiban. A koppenhágai tárgyalások során ezt a kutatócsoportot számtalan támadás érte. Az ember környezetalakító tevékenységének útját számos kudarc, károk, sok esetben katasztrófák szegélyezik. Időben az 1950-es évekig mehetünk vissza terjedelmi okoknál fogva, de annyi elárulható, hogy azelőtt jellemzőek a bánya-és a vízerőművekkel kapcsolatos balesetek, illetve földcsuszamlások történtek, de sugárzó anyaggal kapcsolatosak is jellemzőek voltak. Az 1950-es évektől ez alapjaiban változott meg – 1950-ben következett be az első nukleáris baleset. Egy amerikai bombázó, amely nukleáris tölteteket szállított, felrobbant. 18 ember meghalt, hatvan megsérült. 1957-ben már mind a Szovjetunióban, mind Nagy Britanniában súlyos nukleáris baleset történik, atomerőműnél. Az előbbi méreteit jól jellemzi, hogy a csernobilinál is súlyosabb volt, mintegy negyedmillió embert érintett közvetlenül. 1978-ban az amerikai Three Mile Island szigeti atomerőmű baleset, illetve a rádióban elhangzott hamis felhívások miatt pánik tört ki, ez pedig áldozatokat követelt. Az 1960-as évektől szá-


mos tankerhajó baleset történt világszerte. A legfontosabbak 1967ben a Torrey Canyon tanker balesete (Anglia partjainál, több, mint százmillió liter olaj ömlik ki), az Argo Merchant balesete 1976-ban, amikor harmincmillió liter olaj ömlik ki. 1978-ban az Amoco Cadiz baleseténél 250 millió liter olaj ömlik a tengerbe – a szennyezés 177 kilométer hosszú tengerparti szakaszt érint. Tíz évvel később – 1989ben – Alaszka partjainál, az Exxon Valdez tanker balesete során negyvenmillió liter olaj ömlött a tengerbe. További súlyos és ismert környezeti katasztrófák helyszínei és okai: • 1976. 07. 10. Seveso, Olaszország: a Milánótól 15 kilométerre fekvő Seveso nevű város Chimiche Meda S. A. ipari üzemében 3000 kilogramm gáznemű vegyi anyag, többek között dioxin jutott a levegőbe és borította be a környéket. A baleset következtében a környékbeli állatok tömegesen pusztulni kezdtek, az embereken égésszerű bőrsérülések jelentkeztek. A mérgezés közvetlenül 37000 embert érintett, a dioxin szennyezés súlyos betegségeket, így rákot is okozott. • 1986. 11. 01. Basel, Svájc: a Sandoz, vegyipari óriásvállalat folyó melletti tároló üzemében tűz ütött ki. Azon a helyen rovarirtó szereket tároltak, ezért a helyi tűzoltóság súlyos hibát követett el, amikor az oltáshoz használt vizet tisztítatlanul a Rajnába engedte. A szennyezés következtében a Rajna élővilága csaknem elpusztult, a szennyezés egészen az Északi-tengerig jutott. A Sandoz 100 000 millió svájci frankot költött kompenzációra, ellenben az érintett országok folyótisztítással kapcsolatos megállapodásai miatt végül a Rajna később jelentősen megtisztult. • 1984. 12. 03. Bophal, India: egy helyi vegyi üzemben bekövetkező toxikus gáz szökés miatt 2000 ember azonnal, 8000 ember később meghal, 100000 ember súlyosan megsérül. A halottak és sérültek többsége gyermek. • 1998. 04. 25. Aznalcóllar, Spanyolország: a Boliden-Apirsa társaság által üzemeltetett bánya ülepítő tárolójából bányászati melléktermék szabadult ki, 5 millió köbméter toxikus sár, és ezen kívül savas víz formájában. A szennyezés 4600 hektárt érintett nemzeti parkok és folyóvölgyek területeit megfertőzve. A lerakódott sárréteg vastagsága két méter és 20 cm között mozgott. Az okozott kár elérte a 276 millió eurót, 2002-es árakon számolva. A társaság később tönkrement, miután 45 millió eurós büntetést szabtak ki rá a balesettel összefüggésben. • 2000. 01. 30. Nagybánya, Románia: az Aurul nevű aranybányász vállalat Nagybánya térségében működtetett cianidos ülepítőjének gátja átszakadva jelentős mennyiségű toxikus, ciános víz került a Tisza mellékfolyóiba, majd a Tiszába, amelyből minden életet megölt. • 2010. 10. 04. Kolontár – Devecser, Magyarország: a Magyar Alumínium Termelő és Kereskedelmi Zrt. Ajka és Devecser közötti 400 méter x 600 méteres tárolójának gátja átszakadt. Egymillió köbméter vörösiszap öntötte el Kolontár, Devecser és Somlóvásárhely mélyebben fekvő részeit. Az erősen maró hatású, egyebekben veszélytelen vörösiszap 40 négyzetkilométeres területen terült el. Tíz


A természetvédelem nemzetközi jogi szabályozásáról

ember meghalt, 150 megsérült. Hasonló – ipari jellegű – káresemények következményeinek elhárítására, illetve az elhagyott, súlyosan szennyező ipari létesítmények területének rekultivációjára 1979-ben egyes USA kongresszusi képviselők – John J. LaFalce és Daniel Moynihan – javaslatára létrehozták a Superfundot. Ez egy olyan állami pénzalap, amely a toxikus hulladékok kezelését képes megoldani és az adott területet mentesíteni a szennyezéstől. Sajnos 1992-re kiderült, hogy a Superfund működése nem volt sikeres, 1245 súlyosan szennyezett területből csak 84-et sikerült maradéktalanul megtisztítani. George W. Bush elnök a 2000es évek elején az alap működtetésére szánt anyagi forrásokat megkurtította, elnökségét követően azonban e területen is változtatások történtek. Európában Hollandiában, Olaszországban fogadtak el hasonló jellegű – elsősorban ipari jellegű környezeti katasztrófák esetén alkalmazható – felelősségi szabályokat. Végül 2004-ben megszületett az Environmental Liability Directive, vagyis a környezeti felelősségi irányelv. Mindezekről majd később. Mind az Európai Gazdasági Közösség, mind pedig az ENSZ jogalkotása tevékenysége nyomán az 1970-es években kezdett kialakulni a természetvédelemmel kapcsolatos jogi szabályozás. Ahogyan az már fentebb is említést nyert – világviszonylatban – a fajok nagyarányú pusztulása már a nagy felfedezések korában elkezdődött, az újonnan felfedezett kontinenseken. Mindez a kipusztulás mára tragikusan nagy méreteket öltött – leginkább a nagyirányú erdőirtások és a globális felmelegedés következtében. Korábban azonban nem volt ritka a veszélyeztetett – adott esetben nagy eszmei értékkel bíró – fajok levadászása, és illegális kereskedelme. Emiatt 1973-ban nyolcvan állam aláírta a veszélyeztetett fajok nemzetközi kereskedelmét szabályozó egyezményt, vagyis a CITES-t (Convention on International Trade in Endangered Species). Ugyanekkor az USA elfogadta a veszélyeztetett fajokról szóló törvényét. 1979-ben Bonnban nemzetközi egyezményben rögzítették egyes vándorló állatfajok védelmét. Ugyanebben az évben az EGK meghozta a madárvédelmi irányelvet, amelyről a későbbiekben szólunk majd. 1980-ban az UNEP és a WWF támogatásával a Természet-és Természeti-erőforrások Megőrzését szolgáló Nemzetközi Unió kidolgozta a világ természetvédelmi stratégiáját. 1982-ben megalakították a World Resources Institute-t. Ugyanebben az évben az ENSZ Alapokmánya természetvédelmi jellegű rendelkezésekkel bővült. Ezek szerint a természetet tiszteletben kell tartani, valamint alapvető folyamatait károsítani nem lehet. A genetikai életképesség a Földön nem sérülhet, vagyis valamennyi életforma populációja legalább akkora szinten kell álljon, hogy az a faj életképes maradhasson; e célból a természetes élőhelyeket védeni kell. A Föld valamennyi pontján érvényre kell juttatni a megőrzéssel/védelemmel kapcsolatos alapelveket – különleges védelmet érdemelnek például az egyedi élővilággal bíró területek, főleg, ahol veszélyeztetett fajok is élnek. Az egyes ökoszisztémák és szerveződések – földön, vízen, levegőben –, amelyeket az emberek hasznosítanak úgy kell használni/hasznosítani, hogy fenntartható maradjon szaporodóképességük. Ügyelni kell arra is, hogy a használat következtében


az ökoszisztémákkal együttműködő ökoszisztémák se sérülhessenek. A szép és nemes elvek ellenére a fajok kipusztulása tovább folytatódik, úgy, mint az esőerdők pusztulása is. Ez utóbbi nem mindig elítélhető, profitszerző érdekből. Az 1990-es évek végén, a 2000-es évek elején elsősorban az USA-ban, de Európában is bekövetkezett a bioüzemanyagok reneszánsza. Egyre nagyobb területeken kezdték az erre alkalmas növényeket termeszteni, de nemcsak a fejlett világban, hanem a fejlett világba szállítás céljából a fejlődő országokban is – például Indonéziában. A helyzet fonák jellegére akkor derült fény, amikor egy amerikai szakértői tanulmány beszámolt arról, hogy a bioüzemanyag gyártáshoz elengedhetetlen növények termeléséhez egyes államokban kivágták az őserdőket, illetve egyes emberszabású állatok életterét súlyosan veszélyzetették. Ezt követően – a nagyarányú bioüzemanyag alapanyag termelés következtében – olyan mezőgazdasági termék, amely élelemnek is jó – bizonyos alapvető élelmiszerek tekintetében világszerte hiány alakult ki. Mindezen okok együttesen oda vezettek, hogy egyes bioüzemanyagok korábbi felfogás szerinti termelésének és felhasználásának részben vége szakadt. Sajnos a 2000-es évek derekán túl a Nemzetközi Természetvédelmi Unió arra figyelmeztetett, hogy minden negyedik emlős kipusztulhat rövid időn belül. Abban az évben az amerikai Legfelsőbb Bíróság kimondta, hogy az amerikai haditengerészet által használt szonár károsíthatja a bálnákat és más vízi emlősöket. Az 1980-as évektől kezdődően egyre több folyó vonatkozásában – Nyugat-Európában elsősorban – döntöttek úgy a természetvédelmi szakemberek, hogy az indikátorfajok megjelenéséig folytatják a folyók (például a Rajna – lásd fentebb) megtisztítását az antropogén szennyezésektől. Az indikátorfajok – későbbiekben részletezendő fogalma szerint – ezek valamely környezeti tényezőre szűk tűrésű fajok, amelyek jelenlétükkel vagy hiányukkal jelzik a környezeti feltételeket. Maga a természetvédelem is sokat változott az elmúlt évtizedekben. Míg korábban – a környezetvédelem részeként – a veszélyeztetett fajok védelmére szorítkozott, addig manapság azon életközösségek teljes védelmét tűzi ki célul, amelyeknek a védett fajok a részét képezik. Ennek részeként az Európai Unió – későbbiekben részletezett módon – rendelkezik az élőhelyek (habitat) védelméről, valamint speciális, védett területek, vagyis NATURA 2000 területek kijelöléséről. A hazánkban – Európai Uniós, vagy magyar jogszabály alapján – védett fajok listája a következő weboldalon található: http://www.termeszetvedelem.hu/?pg=vf. Ugyanakkor a védett természeti területek keresője az alábbi, hivatalos oldal: http://www.termeszetvedelem.hu/vedett-teruletek-keresoje.


1.

ábra: a környezetvédelem fejlődése világviszonylatban. Forrás: saját szerkesztés.

2. FEJEZET – A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELME ÉS AZ EZT ÉRINTŐ HAZAI SZABÁLYOZÁS KIFEJLŐDÉSE

1.§ RELEVÁNS KÉRDÉSEK A HONFOGLALÁSTÓL A KIEGYEZÉSIG

A magyar táj és élővilág gyökeres átalakításának folyamata

Magyarország területét a honfoglalás korában lápos, vizes területek, erdők, és füves puszták tették változatossá. Gazdasági, egyáltalán megélhetési érdekek alapján azonban a hagyományos magyar táj és környezet jelentős átalakuláson ment keresztül az évszázadok alatt. A folyókat szabályozták, a mocsarakat lecsapolták, az erdőket kiirtották. A megfelelő ismeretek hiánya miatt és az elsősorban haszonelvű cselekvés hatására bekövetkező változások sok esetben ökológiai szempontból nem voltak kedvezőek. A kedvezőtlen hatások kivédésére már a korai évszázadokban intézkedések történtek – az 1400-as években, Zsigmond király korában már törvényben szabályozták a bányák körüli erdők használatát és kitermelését. Minderre azért volt szükség, mert a nagyobb bányászvárosok területén – a bányászat faigénye miatt – szó szerint letarolták az erdőket akkorra. Ennek következményeképp árvizek, sárlavinák pusztítottak, illetve a talajerózió is magas fokot ért el. Zsigmond után más uralkodók is megerősítették ezeket a rendelkezéseket, így Ferdinánd, Mária Terézia is. Ide kapcsolódik Tessedik Sámuel szerepe és munkássága. Az 1700as években Tessedik talajjavítási, illetve a magyar Alföldön jellemző elsivatagosodási és elszikesedés elleni munkálatokkal hívta fel magára a figyelmet. Ennek érdekében a homokos talajt erdőkkel, gyümölcsösökkel kötötte meg – ő honosította meg az akácfát hazánkban. Az ő követői telepítették be például szőlővel a Duna-Tisza közötti homoktalajokat. A munkálatok jóformán a mai napig foly-


nak. Már a múlt század végén elkezdődött a két világháború között pedig nagy erővel folyt a korábbi erdők kiirtása után más módon nem hasznosítható kopár területek fásítása is. A legnagyobb méretű tájátalakítás mégis a török kor után kezdődött, egészen pontosan az 1700-as évek végén. A nagy térségeket érintő vízrendezési munkálatok - hatalmas méretű árvíz mentesítési, folyószabályozási és mocsár lecsapolási munkák – szükségességét az mutatja, hogy a népesség mintegy 140 év alatt – 1715 és 1851 között – 3,5 millió főről 11,5 millió főre növekedett. A munkálatok zöme az Alföldön folyt, de az ország egészét érintette. Még az 1960-as években is diákok százait vitték ki a Fertő tó vidékére, a Fertő-Hanság csatorna építkezésre – szocialista élmunkában –, hogy mielőbb irtsák ki a Hanság területén lévő mocsaras, nádas területet, így okozva visszafordíthatatlan károsodást a természetnek. Mindezen munkálatok alapvető céljaikat elérték – a Tisza vidékén megszűntek a mocsaras-lápos területek, a folyók szabályozottá váltak, a Balaton láprendszere sem létezett többé, a folyók sem léptek ki medrükből olyan könnyen, ugyanakkor erős vízhiány keletkezett az Alföldön. Ezen még az sem segített, hogy 1840-ben törvényben tiltották meg a vizek szennyezését. A természetátalakítás miatt a magyar madárállományban nagymértékű csökkenés következett be.

2.§ A TERMÉSZET-ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM KEZDETEI HAZÁNKBAN, 1868 – 1990

A természetvédelem kezdetei hazánkban - ornitológia

A madárállományban bekövetkező csökkenés végül is hazánkban természetvédő mozgalmak kialakulásához vezetett. Ennek következtében megszületett 1875-ben Olaszország és a Monarchia között a Nyilatkozat, amelynek értelmében Olaszországban megtiltották a vonuló madarak hálóval történő befogását, fészkeinek kirablását és a madarak árusítását. Az 1883. évi vadászati törvény már védelem alá helyezi az összes énekes madarat, néhány ritkább madárfajt pedig a költés idejére részesített oltalomban. Az erőfeszítések eredményeképp 1891-ben Budapesten tartották a második nemzetközi ornitológiai kongresszust, ezt követően – amellett, hogy a hasznos madarak védelmét a csőszök – mezőőrök feladatává tették – hasznosnak és védettnek nyilvánítottak ragadozó madarakat is védetté nyilvánították. A hazai környezetvédelem és természetvédelem első bázisa az 1884-ben, Herman Ottó vezetésével megalakult Magyar Ornitológiai Központ, amely a vadon élő állatvilág védelmét tekintette céljának. Mindennek hatására egy 1901-ben hozott törvény tovább bővítette a védett állatok körét – például denevérekkel, vakondokkal, sünnel, stb. Magyarország törvényben kihirdette az 1902-es madárvédelmi egyezményt is, 1906-ban. 1935-ben született meg a rendkívül korszerű és átfogó erdő-és természetvédelmi törvény, amely a természetvédelem feladatává tette a hasznos, vagy kipusztulással fenyegetett állatfajok védelmét elsősorban az élőhelyek zavarásának, elpusztításának, illetve a vadászatnak a megtiltá-


Természetvédelem és környezetvédelem a szocializmus időszakában

sával. Ettől kezdve 1945-ig 219 természetvédelmi terület létesült 2844 hektáros területtel. A 19. század végén az erőteljes iparosodás hatására, főleg a nagy kéntartalmú szenek égetése miatt, a légszenynyezés Budapesten már súlyos terhelést okozott. 1874-ben Fodor orvosprofesszor elkezdte a levegő szén-dioxid-, ammónia- és portartalmának mérését, és felismerte az időjárási tényezők hatását a légszennyezésre. Az 1930-as évek elejére – amikor már a Balaton porterhelését is elvégezték – biztos volt, hogy a legfőbb légszennyező anyag a szenek égetésével a levegőbe kerülő kén-dioxid. Emiatt az 1930-as években már rendszeressé vált a levegő korom- és kéndioxid-tartalmának vizsgálata Budapesten. Felmerülhet a Tisztelt Olvasóban a kérdés, hogy miért épp az 1960as években jelentek meg az első környezetvédelmi mozgalmak, és gondolatok világviszonylatban és hazai viszonylatban is. Mindez leginkább azzal magyarázható, hogy a környezetvédelem társadalmilag is megérthető problémává éréséhez nem elegendő a modern ipari termelés kialakulása, a szennyezés mértékének radikális megemelkedése. A világ – a második világháború után – ekkorra, az 1960-as évekre jutott túl a megélhetés, túlélés küzdelmein. Az emberi szükségletek – a mindennapos igényeken túlterjeszkedve – magasabb szintűvé váltak ekkorra. Az 1964. évi IV. törvény volt az első, a szocialista környezetvédelmi jellegű jogszabályok sorában, majd ezt követte az 1/1973. (I. 9.) MT rendelet a levegő tisztaságának védelméről, majd az 1976. évi II. törvény az emberi környezet védelméről. 1973-ban pedig megalakult az Építésügyi és Városfejlesztési Minisztérium Területfejlesztési Főosztályán a Környezetvédelmi Osztály. Sajnos azonban a magyar jogszabályok motivációi, céljai eltértek a nyugatiakétól. Hazánkban ugyanis nem alulról jövő társadalmi nyomás hatására alkották meg a szabályozást, hanem felülről jött a kezdeményezés. Mindezzel azt volt a cél, hogy a szocialista országnak mindene legyen – az a minden pedig legyen sokkal jobb – egy kapitalista országgal összehasonlítva. A legjobban ezt az támasztja alá, hogy a hatalom előírta a törvényben, hogy a környezetvédelem ne veszélyeztesse magasabb rendű termelési célok teljesítését. A végrehajtási rendeletekre – amelyek többek között tartalmazták a határidőket, egyes felelősségi szabályokat, stb. – még sok-sok évet kellett várni, így lényegében a jogszabály elvesztette kezdeti jelentőségét is. 1975-ben alakult meg az Országos Környezetvédelmi Tanács, 1977-ben az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Hivatal, majd 1987-ben a Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium. 1972-ben hozták létre az első magyar nemzeti parkot a Hortobágyon. Hazánkban – elméletileg – az emissziós határértékek sokkal magasabbak voltak, mint nyugaton. A szabályozásnak két fő eszköze volt, a bírságolás, és a környezetvédelmi alapból nyújtott támogatás – az előírások kikényszerítése azonban nem történt meg. Ráadásul – mivel csak állami vállalatok voltak – a bírságolás is értelmetlen volt, hiszen az állam egyik zsebéből a másikba tette át a pénzt. Akkoriban fő szennyező forrásnak az ipari termelés számított, azon belül a nehézipar. A szennyezés formája elsősorban a kén-dioxid


volt, de igen magas volt a szén-monoxid, és a nitrogénoxidok koncentrációja is. Emiatt gyakori volt iparosodott területeinken az átláthatatlan szmog. Emiatt (is) történt az 1980-as évek elején a váltás – Magyarország felhagyott – lassanként – a szénfűtéssel és földgázalapú fűtésre tért át. Ez a módozat sokkal olcsóbb is volt. A szocializmus nagy hibája volt még az energia és a víz árának dotálása, emiatt az energia-és vízfelhasználás irreális, pazarló volta. Hazánkban ebben az időszakban szétnyílt a közműolló – vagyis sokkal több háztartás rendelkezett vezetékes vízellátással, mint csatornázottsággal –, illetve irreálisan magas volt a műtrágya felhasználás is. A magas fokú – elsősorban levegő – szennyezés következtében a felnőtt férfiak várható életkora az 1980-as években romlani kezdett, már csak 68-as évnél állt. A szocializmus – mivel a társadalmi kezdeményezéseket elnyomta – idején nem léteztek Magyarországon zöld társadalmi mozgalmak az 1980-as évekig. Akkor azonban előbb a Balaton vízminőségének javításáért, majd a szénbányászatnak a karszt-és hévizekre gyakorolt káros hatásainak kiküszöböléséért, végül a Gabcikovo – Nagymaros Vízlépcső megépítése elleni tiltakozásul társadalmi mozgalmak szerveződtek. Ez utóbbit Duna Körnek nevezték. Összefoglalásul elmondható, hogy a szocializmus időszakában számos, környezetvédelmi szempontból jelentős jogszabály meghozatalára került sor, ugyanakkor ezek a jogszabályok jóformán szimbolikus jelentőséggel bírtak mindössze. A környezetszennyezés a nagyipari jellegű termelés meghonosodása miatt riasztó méreteket öltött a természetvédelmi területek hálózata kiépítésének megkezdése ellenére is. Azonban a nyugatihoz képest jóval alacsonyabb fogyasztási színvonal miatt a termelésünk kisebb globális megterhelést jelentett, a nyugati országokhoz képest. Egyedül kén-dioxid termelésünk volt mindenféleképp súlyosan számottevő. Hulladékkezelési rendszerünk – MÉH-telepek hálózata, iskolai hulladékgyűjtési akciók, stb. – a nyugathoz képest is fejlettnek minősült, nem beszélve a műanyag hulladék maihoz képest jóval kisebb mennyiségéről.

3.§ A TERMÉSZET-ÉS KÖRNYEZETVÉDELEM FŐBB IRÁNYAI HAZÁNKBAN, 1990-TŐL

A szocialista nagyipari termelés leépítése és a privatizáció

A szocialista nagyüzemek bezárása mind a mai napig ható problémák sorozatát hagyta az utókorra. Mint ahogyan az fentebb is említésre került a szennyezési normák ugyan a nyugati szinten álltak ezek betartatása igen nagy problémákba ütközött. Ennek okán jellemző volt az 1990-es években, hogy az országban számos helyen súlyosan környezetszennyező, ámde elhagyott ipari, mezőgazdasági létesítményeket, illetve csúnya tájsebeket találtunk. Elegendő itt utalni a Ferihegyi Repülőtér táján, és más kisebb repülőterek környékén elhagyott pakura tavakra, az elhagyott szovjet laktanyák okozta károkra, illetve a vasúti létesítmények környékén felgyűlt


Az új évezredben ható tényezők

szennyeződésekre. Akkoriban bármilyen veszélyes hulladék kerülhetett kommunális hulladék-lerakókba. A privatizáció során a nyugati befektetők hajlandóak voltak hazai létesítményeket, vagy inkább azok maradványait vásárolni, de az ott található szennyezésekért nem voltak hajlandóak felelősséget vállalni. A hatalmas menynyiségű szennyeződés lassú eltávolítása csak napjainkban, uniós forrásokból lehetséges, úgy-ahogy. Hazánkban nem volt számottevően nagyobb mértékű a szennyezés, mint más nyugati államban, mindössze – az előnytelen privatizációs szerződések miatt is – nagyobb költséget jelentettek a rekultivációs munkálatok az államnak, mint nyugaton. A gazdasági átmenet kezdetén – amikor csődbe ment a nehézipar és átalakult a gazdaság szerkezete – ugyan visszaesett a gazdaság általános teljesítménye, és a GDP szintje, ugyanakkor jelentősen nőtt a szolgáltató szektor szerepe. Ezek a folyamatok – párosulva az energiaforrások árának növekedésével, piacosodásával – jelentős emiszszió csökkenést eredményeztek. Mindemellett a műtrágya felhasználása is jelentősen csökkent. 1995-re jelentősen javult hazánk környezeti állapota, ám nem tudatos politikai – jogi döntések, hanem inkább a közvetett hatások és a szerencse eredményeképp. A levegőszennyezés csökkenésével ismét nőni kezdett a várható élettartam. Itt érdemes felhívni a figyelmet egy érdekességre – az életszínvonal csökkenése a rendszerváltás idején drasztikus volt, számos társadalmi betegség okozója lett. Ugyanakkor a fogyasztás és az ipari termelés szintjének jelentős csökkenése hozzájárult a környezet állapotának javulásához. Sokáig kérdéses volt, hogy a termelés ismételt növekedésével nem kezd-e az emisszió is ismételten növekedni. Az időszakban – 1995 és 2005 között – számos fontos jogszabály született. Kiemelendőek – egyelőre csak felsorolás-szerűen – az 1996. évi LIII. törvény a természetvédelemről, az 1995. évi LIII. törvény a környezetvédelemért, 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról, de jogszabályok születtek felszín alatti vizek védelmére, a Biológiai Sokféleség Egyezmény kihirdetésére, a Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia kidolgozására, stb. is. A mondottak ellenére az Európai Unió a múlt évtized elején – a csatlakozási tárgyalások lezárásához közeledve – a környezetvédelem jogi szabályozásának állapotát ítélte a legkritikusabbnak hazánkban. Az Európai Unió felismerte ugyanis, hogy például a magyarok által használt gépjárművek többsége a korábbiaknál nagyobb teljesítményt jóval alacsonyabb emissziós szint mellett tudja produkálni. Ugyanakkor az energiafogyasztásunk csökkenése még megoldatlan problémának számít. Egyes kutatók arra hívják a figyelmet, hogy a túlzott individualizáció – emellett a családok szerepének csökkenése – ahhoz vezet, hogy túl sok fogyasztási egység lesz, ezért a fogyasztás jelentősen növekszik majd. Az ipari eredetű szennyezés visszaesett az 1990-es évek szintjének körülbelül harmadára, addig a lakossági és közlekedési szennyezés összessége – az átmeneti csökkenés után – ismét növekedésnek indult. Egyre több, és egyre modernebb háztartási gépet – légkondicionáló, számítógép, televízió –


használunk otthonunkban az utóbbi években, amely mind-mind energiafogyasztás-növekedéssel jár. A lakossági szennyvízkibocsátás mára négyszer akkora, mint az ipar szennyvízkibocsátása. Az üvegházhatású gázok kibocsátásának egyik legnagyobb fokú felelőse az energiatermelés és felhasználás. Hazánkban – ahogy az EU-ban is – a környezetvédelem a negyedik legfontosabb társadalmi problémáról a tízedik lett, a közvélemény kutatások szerint 1993 és 2005 között. Sajnos a magyarok többsége úgy gondolja, hogy a szennyezés kibocsátásáért nem az állampolgárok, hanem a vállalati szféra a felelős, megoldást pedig a kormánytól – soha sem maguktól – várnak. A helyi jellegű szennyezések egyre lassuló ütemű csökkenést mutatnak hazánkban, ám a globális problémákat okozó szennyezések tekintetében a növekedés bizony megindult az utóbbi időben. Az EU korábbi 15 tagállama nem lenne képes kyotói céljaik teljesítésére, ha az új tagállamok kibocsátás-csökkenése a „gazdagabbak” emisszió-növekedését nem kompenzálná. Hulladék-kibocsátásunk növekedése lassabb, mint az EU-átlag, viszont háztartási energiafogyasztásunk emelkedik. Ökológiai lábnyomunk – az a terület, amely egy ország által termelt áruk és energia megtermeléséhez, a kibocsátott szennyezőanyagok közömbösítéséhez szükséges – változása 2009 és 1996 viszonylatában háromszoros növekedés. Hazánk globális perspektívából a túlságosan gazdag és túlságosan szennyező országok közé tartozik.


II. RÉSZ A TERMÉSZETI KÖRNYEZET VÉDELMÉT ÉRINTŐ JOGI SZABÁLYOZÁS 1.

FEJEZET – JOGELMÉLETI ALAPOK

A jogági felosztás

A korábbi tanulmányok során jogelméletből elsajátítottak ismétlését végezzük el e helyütt. A jog olyan magatartási szabályok összessége, amelyet jogalkotási hatáskörrel felruházott állami szervek, eljárási szabályok szerint, minden jogalanyra nézve általános jelleggel hoznak meg, illetve amely szabályok betartása erőszakkal is kikényszeríthető. A jog feloldja az érdekkonfliktusokat, konszenzust és ezáltal közjót teremthet. A jog által szabályozott társadalmi viszonyokat jogviszonyoknak nevezzük. A jogrendszer felosztható ún. belső jogra, amely az egyes államok jogát jelenti, és nemzetközi (valamint EU-s) jogra, amely államok között érvényesülő jogi normákat jelenít meg. Általában véve a belső jogot – annak tagozódása alapján – két részre, úgymint közjogra és magánjogra oszthatjuk fel. A közjog – magánjog felosztás egy tudományos általánosítás eredménye, a könnyebb megértést nagyban elősegíti, de a valóságot csak részben fedi. Számos olyan jogterületet – így a környezetvédelmi jogot – találhatunk, amely a két nagy jogág határán helyezkedik el, mindkettőből merítve. A közjog szabályozásának tárgya a jogalanyok és az állam közötti kapcsolat szabályozása. A közjog a közhatalom domináns jellegét hangsúlyozza – az ügy ura az állam. Jellemzőek rá az imperatív (parancsoló), kógens (kötelezően alkalmazandó) normák, amelyek által a kívánt jogi eredmény a kötelezettek akaratától függetlenül beáll, illetve jellemző rá az alá-fölé rendeltség. A magánjog szabályozásának tárgya az egyenlő és szabad jogalanyok egymás közötti, mellérendeltségi alapokon nyugvó viszonyainak szabályozása – lehetővé téve, hogy a jogalanyok saját érdekeiket érvényesíteni tudják. A magánjogra jellemzőek a diszpozitív rendelkezések, amelyek csak a kötelezettek akaratából állnak be. A kikényszeríthetőséget a bírói út alkalmazásának lehetősége biztosítja. Magánjogban az állam is csak egy jogalany, míg a közjogban az állam a domináns jogalany. Beszélhetünk tipikusan magánjogias jogágakról, így a polgári jogról, a családi jogról. Beszélhetünk tipikusan közjogias jogágakról is, így a közigazgatási jogról, az alkotmányjogról, a büntetőjogról, a pénzügyi jogról, stb. Amellett, hogy léteznek vegyes


A környezetvédelem és a természetvédelem fogalmai

2.

szakjogágak – agrárjog és munkajog, megkülönböztetünk kissé atipikus jogágakat is, így a környezetvédelmi jogot. A környezetvédelem olyan céltudatos, szervezett, intézményesített tevékenység, amelynek célja emberi tevékenységéből fakadó káros következmények megelőzése vagy kijavítása az élővilág és az ember károsodás nélküli fennmaradása érdekében. Ezzel szemben, vagy inkább ennek kiegészítéseképp természetvédelem olyan céltudatos szervezett és intézményesített emberi tevékenység, amelynek célja a természet élő és élettelen értékeinek feltárása, tudományos alapon nyugvó szakszerű fenntartása, kezelése, megőrzése.

ábra: a belső jogilag szabályozott életviszonyok csoportosítása. Forrás: saját szerkesztés.


3.

2.

ábra: a környezetvédelmi jog rendszere a jogági tagozódás tükrében. Forrás: saját szerkesztés.

FEJEZET – A NEMZETEK FELETTI JOG ALAPSZABÁLYAIRÓL

1.§ NEMZETKÖZI JOGI ALAPVETÉSEK

A nemzetközi jog alapvető jellemzése

A nemzetközi környezetvédelmi jog alapvető jellemzése. A nemzetközi jogi értelemben releváns környezeti kár fogalma

A nemzetközi jog alanyai – ellentétben a fentebb említettekkel – az egyes államok, nem pedig az egyes természetes vagy jogi személyek. A nemzetközi közjog, amit egyszerűsítve nevezhetünk nemzetközi jognak, egyetemes, vagyis általános – tehát az egyes szabályok minden, vagy majdnem minden államra nézve kötelezőek. Említést tehetünk regionális nemzetközi jogról is, ebben az esetben egymáshoz földrajzilag, vagy eszmeileg közel álló államok egy csoportja magukra nézve külön szabályokat ismer el. Számos lényeges környezetvédelmi jogi szabályt találhatunk a nemzetközi jog területén, azonban a nemzetközi jog nagyban eltér a belső jogtól, vagyis mindattól, amelyet az előzőekben jellemeztünk. Itt ugyanis nincsen sem törvényhozó, sem hagyományos értelemben vett bíráskodó, sem pedig végrehajtó szerv. A belső jogról beszélve megkülönböztettünk belső – jogalkotásra felruházott állami szerv – és külső jogforrást – jogszabály megjelenési formája. A nemzetközi jog forrásai ezzel szemben a nemzetközi egyezmények, a nemzetközi jogszokás, az általános jogelvek, valamint nemzetközi ügyekben eljáró bíróságok döntései. A nemzetközi környezetvédelmi jog a nemzetközi jog egyik ága, amelyre a fenti források közül leginkább a nemzetközi egyezmények, valamint bírói döntések megléte a jellemző (leginkább). Természetesen az általános jogelveknek, valamint a nemzetközi jogi szokásnak (leginkább az államok gyakorlatából, magatartásá-


ból vezethetők le, illetve az ezeket jogilag kötelezőnek tekintő meggyőződésből) is szerepe van. Ahogyan az már a fentiekben is említést nyert a környezetszennyezések átléphetnek országhatárokon – akár globális problémákat is okozhatnak – rengeteg embert érintve, és tetemes anyagi kárt okozva. Elegendő itt például a tiszai ciánszennyezésre gondolni, amely nemcsak Magyarországot és Romániát, hanem a folyó folyásirányába eső államokat, így Szerbiát (akkor még Jugoszláviát), Bulgáriát is érintette. Az államok felismerve saját cselekvési korlátaikat ezen ügyek tekintetében együttműködésre kényszerülnek. Ez az együttműködés sokkal hatékonyabb, ha nem az egyes felelős államokat kell keresni, hanem az államok közössége, vagyis a nemzetközi közösség gyakorol nyomást az egyes államokra. Nemzetközi közösség alatt – praktikusan – számos államot magában foglaló szervezeteket, így például az ENSZ-et kell érteni, amely az 1970-es évek óta elkötelezetten részt vesz a környezetvédelmi jogalkotásban. A nemzetközi testületek jelentéstétel rendszerén keresztül, vizsgálatokkal, illetve megfogalmazott szabványok révén ellenőrzik tagállamaik tevékenységét. Mindezeken túlmenően egyes jogtudósok úgy tartják, hogy a tiszta környezethez való jog emberi joggá vált. Kétségtelen, hogy egyes nemzetközi szerződések nemcsak értő, hanem szövegszerű olvasata alapján is ez a vélemény alátámasztható. E tekintetben fennáll egy nagy kihívás. Tegyük fel, hogy a gazdasági fejlődés állami érdek, míg a tiszta környezethez való jog – azonkívül, hogy az egyes állampolgárok alapvető joga – a nemzetközi közösség kötelező előírása. Ebben az esetben egyfajta ütközésnek lehetünk tanúi, hiszen a környezetvédelem és a fejlődés között ma még ellentmondás feszül, holott a „zöld” fejlődés lehet pusztán az igazi fejlődés. Vagyis mindez felfogható az államok szuverenitása és a nemzetközi együttműködés közötti érdekellentétnek. Az egyes államok a nemzetközi jog megsértése esetén számon kérhetők – a sértett állam igényt érvényesíthet a másikkal szemben. Emiatt az államok alapvető kötelezettsége, hogy úgy járjanak el, hogy ezzel ne sértsék mások jogait. Vagyis az államok tudtával, és beleegyezésével nem folyhat olyan tevékenység, amely más állam területét nem tartja tiszteletben. Egyes vélemények szerint az úgynevezett objektív felelősség, vagyis, hogy szennyezés esetén vétkességre tekintet nélkül helyt kell állniuk az államoknak, a helyes megközelítés. Más vélemények – ez tekinthető inkább elfogadottnak – szerint a megfelelő mérce a kell gondosság kifejtése a kárt okozó részéről. Kellő gondossággal az az állam jár el, amelyik mindig az adott ügy meghatározott körülményeinek fényében cselekszik. De vizsgálni kell a cselekmény és a kár (általában tényleges kár, fokozott veszéllyel járó tevékenység esetén kárveszély; de a kár mindenképp meghalad egy minimális mértéket) közötti távolságot, valamint az előreláthatóságot is. Ahogy változtak az idők – és fejlődött a nemzetközi jognak ez az igen fiatal ága – úgy tevődött át a hangsúly a bekövetkezett kár felmérésekor a vagyonvesztésről az élő erőforrások, ökoszisztémák károsodására, valamint a környezet szabadidős, és egyéb jog-


szerű használatába avatkozásra. Az Egyesült Nemzetek Szervezete, vagyis United Nations 1945. június 26-án, több hónapos előkészítő munka és tárgyalások nyomán, San Franciscóban alapított szervezet, amelynek ma már 193 állam a tagja; alapításakor 51 tagja volt. Az ENSZ az államok közötti együttműködést hivatott elősegíteni a nemzetközi jog, a biztonság, a gazdasági fejlődés, a szociális ügyek és az emberi jogok területén. Főbb szervei a Közgyűlés, a Biztonsági Tanács, a Gazdasági és Szociális Tanács, a Nemzetközi Bíróság, végül a Titkárság. Az ENSZ vezetője a főtitkár, aki 2007 óta Pan Gimun. Szakosított intézményei, és egyéb szervezeti között találhatunk környezetvédelemmel foglalkozókat, így a Meteorológiai Világszervezetet, és az ENSZ Környezetvédelmi Program-ot, vagyis az UNEP-et. Mint ahogyan az a fentiekből nyilvánvalóvá vált számunkra, az államoknak biztosítaniuk kell, hogy területükön mindenki tartsa tiszteletben az állam által vállalt nemzetközi kötelezettségeket. Ennek biztosítása érdekében a részes államok – amelyek például Magánszemélyek által okoegy nemzetközi egyezményt aláírnak – meghatározott szabályzott kárért való felelősség rendszert saját nemzeti jogukba iktatnak. Ennek értelmében azok a személyek, akik egy állam területén okoznak nemzetközi jogi értelemben is releváns környezetszennyezést, megsértik az adott állam jogát is, így felelősségük könnyebben megállapítható. A Tisztelt Olvasó számára meglehetősen furcsának – mindenesetre magyarázatra szorulónak hathat – az az összetétel, miszerint jogszerű tevékenységből fakadó károkért valaki felelősséggel tartozik. Bármilyen furcsa, mégsem tévedés, sajnos elképzelhető, hogy egy olyan tevékenység – amely jogilag egyáltalán nem tiltott – környezetileg káros következményeket okozhat. A Nemzetközi Jogi Bizottság 1978 óta foglalkozik ezzel a kérdéssel, azonban az eltelt idő alatt mindössze nemzetközi jogi szerződés tervezetek Nemzetközi helytállás a születtek mindössze (leginkább). Az egyik legfrissebb tervezet jogszerű tevékenységből szerint ezesetben olyan tevékenységek szabályozásáról van szó, fakadó károkért amely nemzetközi jog által nem tiltott tevékenységekre vonatkozik – ezeket az egyes államok területén, annak joghatósága, ellenőrzése alatt folytatják; e tevékenységek pedig fizikai következményképp beálló jelentős kár kockázatával járnak. A bizottság véleménye szerint ilyenkor az államok kötelesek jóhiszeműen együttműködni, jóvátétellel tartoznak, amelynek mértékét egymás közötti tárgyalásokon alakítják ki. A jóvátétellel a megsértett érdekegyensúlynak a helyreállítására kell törekedni.


4.

5.

ábra: a nemzetközi környezetvédelmi jog alapszisztémája. Forrás: saját szerkesztés.

ábra: a nemzetközi jogi értelemben releváns kár, valamint a felelősség kérdése. Forrás: saját szerkesztés.

Nemzetközi együttműködés környezetvédelmi ügyekben

A környezetvédelmi ügyekben tapasztalható nemzetközi együttműködés először – az 1970-es évek elején – a határokon átnyúló szennyezésekkel kapcsolatban alakult ki. Ezen belül aztán egyes elvek – elvárások – jelentek meg. Az egyik az, hogy az állam környezeti kár megtörténte, vagy annak veszélye esetén a többi államot – mondjuk a szomszédos országokat – az ismert környezeti kockázatokról értesíteni köteles. Ezt egészítette ki – saját tagállamaira – az OECD, vagyis a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, melynek ajánlása szerint olyan munkálatok megkezdése előtt, amelyek jelentős, határokon átlépő szennyezés kockázatát vonhatják maguk után információt kell nyújtani az esetleges érintett tagállamoknak. Ennek formája lehet katasztrófavédelmi tervek kicserélése, vagy akár az előzetes konzultáció kötele-


zettsége is. Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, vagyis Organisation for Economic Cooperation and Development Az OECD-ként ismert nemzetközi szervezetet – illetve jogelődjét – 1948-ban hozták létre, azzal a feladattal, hogy a második világháború utáni újjáépítésben (Marshall-terv) összehangolja a nyugati államok érdekeit. 1961-ben a szervezet átalakult, megszűnt a korábbi Európai Gazdasági Együttműködési Szervezet, átadva a helyét az OECD-nek, melynek célja, hogy segítse az államok kormányait a lehető legjobb gazdasági-szociális politika kialakításában. Három fő egysége a tanács (tagjai a tagállamok, nagykövetek útján), a titkárság, amely igazgatóságokra oszlik, és a bizottságok. Az OECD-ben hazánk 1996 óta tag. A fenti kötelezettséggel szinte egyidejűleg alakult ki a környezeti hatásvizsgálat elvégzésének kötelezettsége. A későbbiekben részletes kifejtésre kerülő jogintézmény majd az Európai Unió jogában fejlődik ki teljesen az 1980-as évek közepétől. A hatályos nemzetközi jogi előírások alapján az egyes államok kötelesek minden olyan jogi, közigazgatási, egyéb intézkedést megtenni, amelyek Környezeti hatásvizsgálat elvégzésének kötelezettsége ahhoz szükségesek, hogy biztosítsák a környezeti hatásvizsgálat elvégzését olyan tevékenységek esetében, amelyek jelentős, határokon átnyúló káros hatással bírhatnak. Mindezzel a végső cél biztosítani azt, hogy a végső döntés meghozatalakor a környezetvédelmi hatásvizsgálat eredményeit és a megtartott konzultációkat kellőképp figyelembe vegyék. Amikor súlyos, helyrehozhatatlan kár bekövetkezésének veszélye áll fenn, akkor a teljes tudományos bizonyosság hiányára nem lehet hivatkozni a környezeti romlás megakadályozása érdekében Elővigyázatossági megközemegtehető, költséghatékony intézkedések elhalasztása céljából. lítés Ennek az elvnek a nemzetközi vízvédelem területén éppen úgy, mint a nemzetközi levegővédelem területén egyre nagyobb jelentősége van. Egészen 1992-ig kellett várni arra, hogy a fejlett államok el-illetve felismerjék felelősségüket a globális környezetszennyezésben, leginkább a fejlődő államokkal szemben, azok vonatkozásában. Tény, hogy a világunkat terhelő környezetszennyezés túlnyomó részéért a fejlett államok, leginkább az USA, illetve ma már egyre inkább Kína (is) a felelős. Az is tényszerű azonban, hogy a globális felmelegedésből fakadó problémák (pusztító szárazság AfrikáA fejlett államok különös ban, elszaporodó betegségek, így például Dengue-láz Tajvanon, felelőssége árvizek Burmában és Bangladesben, egész szigetek eltűnése a Csendes-óceán és az Indiai-óceán apró szigetállamaiban, stb.) nagy része a fejlődő államokat érinti. 1992-ben azonban – riói nyilatkozat 7. pontja – nemzetközi jogi alapelvvé vált, hogy az államoknak közös, de megkülönböztetett felelősségük van a környezetvédelem vonatkozásában, hiszen a fejlett államoknak vezető szerepet kell játszaniuk az éghajlatváltozás elleni küzdelemben. A jelen és a jövő nemzedékeknek fejlődéssel és a környezettel Fejlődéshez való jog kapcsolatos igényeit méltányosan ki kell elégíteni amellett, hogy a fejlődéshez való jog is érvényesül. A nemzetközi és az Európai Unió környezetvédelmi jogának egyik A szennyező fizet elve leginkább alapvető elve a szennyező fizet elve, vagyis az a követelmény, hogy a szennyezés költségeit a szennyezőnek kell visel-


nie. Az elvet különösen előszeretettel alkalmazzák a veszélyes tevékenységekből eredő károk, illetve az ezzel kapcsolatos polgári jogi felelősség körében. Ezt az elvet az OECD is elfogadta.

2.§ EURÓPAI UNIÓS JOGI ALAPVETÉSEK Az Európai Unió, vagyis European Union Az Európai Unió egy különleges, nemzetek feletti – azok szuverenitásán részben nyugvó, elsősorban gazdasági célból létrejött –, jogalkotási hatáskörrel felruházott, önálló jogalanyiságú nemzetközi szervezet, amelynek létrehozása az 1952-ben hatályba lépő Montánunió Szerződéshez köthető. Az Európai Unió 1952 – 1957 között Európai Szén-és Acélközösségként (ESZA), majd 1957-től Európai Gazdasági Közösségként (EGK), illetve Európai Atomenergia Közösségként funkcionált egészen 1993-ig. Azóta beszélhetünk Európai Unióról, amelynek 2013-tól 28 tagja lesz majd. Az Európai Unió jogalkotó hatáskörrel felruházott szervei az Európai Unió Tanácsa (amely az állam-és kormányfők, illetve a szakminiszterek részvételével ülésezhet), az Európai Bizottság (ez az EU kormánya, tagállamok által jelölt biztosokból áll), Európai Parlament (politikai alapon szerveződő frakciókból, bizottságokból álló társjogalkotó szerv a Tanács mellett), végül az Európai Bíróság, amely bírából és főügyészekből álló, több részből felépülő testület. Az Európai Bíróság nem azonos a Strasbourgi (Európai) Emberi Jogi Bírósággal, az ugyanis az Európa Tanács egyik szerve. Az Európai Unió a tagállamok jogrendjétől teljesen független új jogrendet hozott létre, amelynek neve az aquis communautaire, vagyis közösségi vívmányok. A közösségi jog alapvetően különbözik a nemzetközi jogtól is, hiszen a nemzeti jogszabályokkal szemben elsőbbséget élvez, közvetlenül is alkalmazható, adott esetben közvetlenül hatályos is. A közösségi jog alanyai a tagállamok, valamint azok természetes és jogi személyei. Tagállami bíróságok előtt uniós jogra közvetlenül hivatkozni, arra jogot-követelést alapítani lehet. A közösségi jog alapvetően négy forrásra épül: • Elsődleges jogforrások: más néven a tagállamok egymással kötött szerződései. Az EGK-t 1957-ben a Római Szerződés nyomán hozták léte. A Római Szerződést a későbbiekben többször kiegészítették, például az Egységes Európai Aktával (Single European Act), valamint az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződéssel. Ezt követően számos módosítás történt még, így az Amszterdami Szerződés, Nizzai Szerződés, stb. Mindezen jogi dokumentumok az EU joganyagának szerves részét képezik, ahogy az egyes tagállamok csatlakozási szerződései is. Ide tartoznak még a tagállamok által kötött ún. szubszidiárius egyezmények (pl. kettős adóztatás megszüntetése az Unión belül) is. • Másodlagos jogforrások: az EU intézményei által alkotott jogi normák, így Rendelet: általános hatályú, minden részében kötelezően alkalmazandó, külön intézkedés nélkül is hatályba lépő, és a tagállamok jogának részét képező jogszabály. Irányelv: az elérendő célt tekintve a tagállamokat kötelező, egyébként a módszerek és az eszközök tekintetében azoknak szabad kezet adó jogszabály. Határozat: kizárólag címzetteknek (tagállam, természetes és jogi személyek) szóló, azokat kötelező, általában adminisztratív jellegű jogszabály. Nem kötelező aktusok: nyilatkozat, célkitűzés, alapelv, ajánlás, állásfoglalás. • Európai Bíróság által a tagállamok jogrendszereiből kiemelt és általános közösségi jogelvként elismert normák. • Az Európai Unió, mint a nemzetközi jog önálló alanya által harmadik államokkal kötött nemzetközi szerződések. Az EU jogszabályai – rendeletek, irányelvek, határozatok – a Közösségek Hivatalos Lapjában


nyernek hivatalos közzétételt. A Hivatalos Lap a Közösségek valamennyi tagállam hivatalos nyelvén, hetente öt alkalommal jelenik meg. Az európai integráció – eredetileg – az 1950-es évek elején többes célnak igyekezett megfelelni. Egyrészt addig egymással állandó vetélkedésben és sokáig hadban álló felek között igyekezett békés kapcsolatot teremteni. Másrészt azon nyersanyagok – szén, és ércek – kitermelése felett teremtett közös felügyeletet, amely nyersanyagok bányái vitatott hovatartozású területen helyezkedtek el. A Római Szerződés nyomán – idővel – az alapcélok átalakultak, az integráció bővült és finomodott – vámunió, egyéb értelemben vett gazdasági integráció alakult ki. A gazdasági integráció elősegítetAz Európai Unió környezet- te a jogharmonizációt a gazdasághoz közel eső területeken is. A védelmi jogának általános cél az volt, hogy az EGK valamennyi államában egyenlő esélyeket jellemzése biztosítsanak a vállalkozások és az egyes polgárok számára – először csak gazdasági, majd más területeken is. Azon jogi szabályozási területek, amelyekben tapasztalható eltérések – a tagállamok eltérő jogszabályi rendelkezései miatt – gátolták az elérendő nagy célt, a gazdasági integrációt, a jogharmonizáció potenciális területévé váltak. Így történt ez a környezetvédelem esetében is. Először a veszélyes anyagok csomagolása, osztályozása, jelölése tekintetében történt meg a lépés – a jogszabály előszava, vagyis preambuluma a tagállamok idevágó szabályai közötti különbségeket belső kereskedelem gátló tényezőnek jelölt meg. Az akkori hat EGK tagállam vezetői 1972-ben hitet tettek az egységesülő környezetvédelmi szabályozás kialakítása mellett. Ennek nyomán 1973-ban elfogadták az első környezetvédelmi akcióprogramot, amelyet azóta további öt követett. A környezetvédelmi akcióprogramok elsősorban környezetpolitikai dokumentuA környezetvédelmi akcióprogramok és azok jelentő- mok, amelyek kijelölik a közös cselekvés irányát, meghatározsége va a fejleszteni kívánt, kiemelt intézményeket. Az első környezetvédelmi akcióprogram két fő részből áll. Az első célokat és alapelveket fektet le, míg a második a környezet védelme és fejlesztése érdekében az egyes területeken konkrét közösségi tevékenységeket részletezve. 1) A szennyezés, környezeti ártalmak forrásánál történő fellépés. 2) A környezeti hatások figyelembe vétele. 3) Természeti erőforrások ésszerű használata. 4) Tudomány és technika környezetvédelmi célú fejlesztése. 5) A szennyező fizet alapelve. 6) Egyik állam sem okozhat környezeti kárt a másik tagálAz első környezetvédelmi lamnak. akcióprogram által megfogalmazott – máig meghatá7) A fejlődő országok érdekeinek figyelembe vétele. rozó - alapelvek 8) Az Európai Közösség és a tagállamok regionális és nemzetközi együttműködése. 9) A környezetvédelem a Közösségben mindenki ügye, amelyet minden szinten oktatni kell. 10) A környezeti cselekvés megfelelő szintjének meghatározása. 11) A tagállamok környezetvédelmi politikáinak harmonizálá-


sa. A hatodik környezetvédelmi akcióprogram középpontjában a fenntartható fejlődés állt. Az EU környezetvédelmi politikájára, valamint azok céljaira meghatározó hatást ez az akcióprogram, amely 2001 – 2010 között döntötte el mindezek eléréséhez szükséges intézkedéseket is. Az akcióprogram – amelyet 2005-ben revíziónak vetettek alá – a következő prioritásokat tartalmazta. Az éghajlatváltozás témakörében az üvegházhatású gázok koncentrációját olyan szintre hozni, amely nem károsítja a Föld légkörét. A A hatodik környezetvédelmi természetvédelmet illetően az akcióprogram célja a természeti akcióprogram rendszerek helyreállítása és a biodiverzitás csökkenésének megállítása. Az EU célja – az akcióprogram alapján – olyan környezetminőségi állapot megteremtése, hogy az emberi környezetterhelés ne befolyásolja károsan, vagy ne kockáztassa az ember egészségét. Végül a dokumentum alapján cél a természet fenntartható használata, és a fenntartható hulladékgazdálkodás. Annak ellenére, hogy ez a környezetvédelmi akcióprogram kitöltötte megszabott idejét még mindig jelentős hatást gyakorol az EU környezetvédelmi szakpolitikájának alakulására. Az Európai Unió környezetvédelmi jogalkotását sokáig az jellemezte, hogy jogalap nélkül zajlott, vagyis konkrétan a Római Szerződés nem tartalmazott egy ideig olyan rendelkezést, amelyre alapozni lehetett volna ezt a területet. Ebben az időben jelentős szerep jutott az Európai Bíróságnak, amely környezetvédelmi ügyekben eljárva joggyakorlatával alakította ki e terület szabályrendszerét. Ezt az időszakot – a környezetvédelmi jogban – bennefoglalt hatáskörök időszakának hívták. A kezdeti időszakban a Római Szerződés 2. cikk szerinti kiegyensúlyozott növekedés követelményébe értették a környezetvédelmet. Az ADBHUügyben született Európai Bíróság által meghozott döntés - e szerint Közösségileg előírni, hol lehet, kinek lehet hulladékolajat gyűjteni és semlegesíteni ellentétes a piac szabadságával - alapján a környezetvédelmi szempontok felülírhatják a tisztán piaci szemponAz Európai Unió környezettokat. Az EU alapszerződési rendszerébe 1987-től kerültek be fovédelmi jogalkotásának lyamatosan a környezetvédelmi rendelkezések, az Egységes Eurójogalapja pai Okmány nyomán. 1993 után a fenntartható fejlődés és a környezetvédelem egyenrangú céllá vált az EU többi céljával. Az 1997-ben megkötött Amszterdami Szerződés úgy módosította a Római Szerződést, hogy a fenntartható fejlődés előmozdítása az EU kifejezett céljává vált. Ettől fogva az EU összehangolja a gazdasági fejlődés és a fenntartható fejlődés szempontjait. Az Unió környezetvédelmi jellegű jogszabályok megalkotásakor bármilyen jellegű jogszabályi formában – rendelet, irányelv, stb. – meghozhatja döntését. Azonban bármilyen EU-s környezetvédelmi jogszabály megléte sem akadálya annak, hogy egy-egy tagállam a Római Szerződésnél szigorúbb szabályokat tartson fenn, vagy vezessen be. A Római Szerződés kötelezi az Európai Bizottságot arra, hogy a környezetvédelem magas szintjét mindig vegye figyelembe jogharmonizációs tárgyú javaslataiban. Az uniós környezetvédelem 1. A környezet minőségének megóvása, védelme és javítása. céljainak bemutatása


Az uniós környezetvédelmi elvek bemutatása

2. Az emberi egészség védelme. 3. A természeti erőforrások megfontolt és racionális hasznosításának biztosítása – környezetvédelem aktív oldalának hangsúlyozása. 4. Fenntartható fejlődés. 5. Regionális, vagy világméretű, környezeti problémákkal foglalkozó nemzetközi szintű intézkedések elősegítése. i. Megelőzés: az emberiség saját bőrén tapasztalhatta – a fentebb felsorolt ipari balesetek során is –, hogy a környezetvédelmi következmények, várható hatások előre jelezhetőek, ezért a környezetvédelmi engedélyek alkalmazásával nagy hangsúlyt kell fektetni a megelőzésre. A megelőzés kettős értelemben használatos: ártalmak keletkezésének megelőzése és a károsító folyamatok további hatásai elleni fellépés. ii. Az elővigyázatosság: ezt az elvet a Maastrichti Szerződés hozta be a közösségi jogba. E szerint kellő körültekintéssel elkerülhetőek és elkerülendőek a nem várt káros környezeti következmények. iii. A forrásnál való fellépés: a környezeti károkat elsősorban a keletkezésnél kell helyreállítani, legalábbis megpróbálni. iv. Az integráció elve: lényege a környezetvédelmi politika beépítése a Közösség többi politikáiba. Elméletileg ezt erősítette a hatodik környezetvédelmi akcióprogram is. Azért csak elméletileg, mert ezen a téren még számos tennivalója és lemaradása van sajnos az EU-nak. v. A szennyező fizet elve: ez az elv először az EGK-ban, vagyis 1975-ben került meghatározásra. A szennyező az, aki közvetve, vagy közvetlen károsítja a környezetet, vagy aki olyan körülményeket hoz létre, amelyek ilyen károkra vezethetnek. Az elv alapján a környezet terhelőjének, a szennyezőnek a lehető legteljesebb mértékben helyt kell állnia korábbi eljárása végett. vi. A védelem magas szintje: egyfajta általános követelmény az uniós környezetvédelemmel kapcsolatban. Az EU különböző fejlettségi szintű régióinak helyzetét figyelembe kell venni a környezetvédelmi követelmények kialakítása során. vii. Az arányosság elve: az Európai Bíróság joggyakorlata formálta ki ezt az általános elvet, amely a környezetvédelem területén jelenleg elengedhetetlen. E szerint a jogalkotás és a hatóságok csak olyan mértékben alkalmazhatnak kötelezettségeket, amilyen mértékben azok a közérdek szempontjából feltétlen szükségesek a kívánt célok elérése érdekében. A környezetvédelmi célok azonban – az Európai Bíróság joggyakorlata szerint – mindenképp előnyt élveznek a gazdasági célokkal szemben. viii. A szubszidiaritás elve: a közösségi jogra hivatkozva akár önkormányzat is hozhat végrehajtási szabályt, amennyiben ez összhangban áll a belső alkotmányos renddel. ix. Közösségi jog közvetlen hatálya.


6.

ábra: az Európai Unió környezetjoga kialakulásának folyamata. Forrás: saját szerkesztés.

A CITES-ügy tanulságai

A Dusseldorp-ügy tanulságai

Bolzano-i reptér ügy tanulságai

A dán palack ügy tanulságai

Napjainkban az Európai Unió környezetvédelmi döntéseit bármilyen jogszabályi formában meghozhatja és a tagállamok a Római Szerződéssel összeegyeztethető módon szigorúbb környezeti szabályokat is alkalmazhatnak. Az ezt alátámasztó CITESügyben Franciaország importengedélyt adott ki 6000 bolíviai vadmacska bőrre, amelyek bolíviai exportengedélye szállítási moratórium alatt készült. Az Európai Bíróság megállapítása szerint az Európai Unió – mint egy állam – csatlakozhat nemzetközi egyezményekhez, azokat rendeletben kihirdetheti, szigorúbb szabályokat megállapíthat. Ennek alapján az egyezmény a rendelet mellékletébe kerülhet. Az Európai Bíróság, és a többi tagállami bíróság a rendelet szerint kell döntsön, nem az egyezmény szerint. A Dusseldorp cég 2,5 millió tonna hulladékot feldolgozásra Németországba akart vinni, holland hatóságok ezt pedig nem engedélyezték, kivéve, ha a német hulladékfeldolgozás jobb minőségű, gazdaságosabb, mint Hollandiában. Az Európai Bíróság megállapítása szerint azonban ha környezetvédelmi köntösbe szigorításnak álcázva - monopolcégek védelmét akarjuk bujtatni, akkor ez jogtalan. A bolzanoi St. Jacob reptér 1925 óta katonai reptér, 1992-ben helyi rendelet született a reptér fejlesztési regionális tervről (kifutópálya és irányítótorony építés, stb.), idegenforgalmi céllal. Környezetvédők szerint nem foglalkozott a terv a környezeti hatásokkal. Az Európai Bíróság megállapításai szerint nem lehet az Európai Uniós jogszabályok alkalmazásakor – ízlés szerint – egyes követelményeket kihagyni. Dánia 1981-ben a sör és az üdítőitalok forgalmazására bevezette, hogy azokat csak visszaváltható betétekben lehet forgalmazni, olyanokban, amelyek a dánok által előzetesen elfogadottak. Megtiltották a fém dobozok használatát. 1984-ben enyhítettek a korábbi szigort, hiszen nem haladhatta meg az eltérés a 3000 hekto-


litert, és betét-visszatérítési rendszert kellett alkalmazni. Az Európai Bíróság megállapításai szerint a környezetvédelem követelménye korlátozhatja az áruk szabad mozgását, ha arányos a kívánt céllal. Itt a cél a hulladék csökkentése, de az nem indokolt, hogy külföldön a visszagyűjtési rendszer megszervezése ne legyen megszervezhető.

3.

FEJEZET – A BELSŐ JOG RELEVÁNS RENDELKEZÉSEI

1.§ KÖZJOGI ALAPVETÉSEK

A környezethez való jog, mint alapjog

Korábbi, mára hatálytalan alkotmányunkban – 1949. évi XX. törvény – szerepelt először, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, valamint, hogy a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. A 2012. január elsején hatályba lépő Alaptörvény a fenti jogszabályhelyek vonatkozásában is változtatásokat tartalmazott. E változtatások szerint a környezethez való jog az Alaptörvény Szabadság és felelősség című fejezetébe került – ezen belül is a XX. és a XXI. cikkekbe. A jelzett szakaszok értelmében mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, amely jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, [...] valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő. Magyarország alkotmányosan elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, ezért aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni. Elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni. Ez utóbbi kitétellel hazánk a Németországból illegálisan behozott hulladék kérdésére igyekezett – jogilag – válaszolni, bár némiképp feleslegesen, hiszen Európai Uniós hulladékkezelési, illetve hazai és német büntetőjogi szabályok, valamint EU-s és nemzetközi jogi hulladékgazdálkodási alapelvek alapján is jogtalannak volt nyilvánítható a korábban történt eseménysorozat. Minderről majd a hulladékgazdálkodással kapcsolatos fejezetben bővebben. A környezethez való jog alkotmányos alapjog, egészen pontosan harmadik generációs alapjog. A harmadik generációs kitétel arra utal, hogy először – a felvilágosodás idején, 1790-es évektől – a politikai és polgári alapjogok jelentek meg, majd 1945-től őket követték az úgynevezett ECOSOC, vagyis gazdasági-és szociális alapjogok. Az 1970-es évek végétől figyelhető csak meg a szolidaritási jogok megjelenése, amelyek közé a környezethez való jog is tartozik. A környezethez való jog különlegességét egyes jellemzői adják, amelyek szerint • globális jellegűek – az egész emberi faj, az élet megőrzését,


fenntartását célozzák; • környezeti problémák megoldásához nem elegendő egyetlen, vagy néhány állam fellépése; • a környezethez való jog sérelme, adott esetben nagyon sok embert érinthet, ráadásul ezek a hatások sokszor időben nagyon kitolódnak, vagyis a jogsérelem nem hoz azonnal létre – minden esetben – orvoslási kényszert. Most gondolatban térjünk vissza az alfejezet elején idézett jogszabályhelyekhez, egészen pontosan hasonlítsuk össze az új alaptörvény, és a régi alkotmány környezetvédelemre vonatkozó rendelkezéseit. Lényegében azonnal feltűnik számunkra a legnagyobb különbség, amelyek a jogok és kötelezettségek viszonyában rejlik. A korábbi alkotmány az állam kötelezettségévé tette a környezetvédelmet, ami természetesen rendjén van, csakhogy ez a szabályozás elégtelen volt. Alaptörvényünk – eleve árulkodó a fejezet címe, amely a környezeti szabályozást tartalmazza: szabadság és felelősség, vagyis jogok és kötelezettségek – szerint mindenkinek joga van az egészséges környezethez, ezt pedig elsősorban az állam biztosítja. Ugyanakkor mindenkinek kötelezettsége is, hogy ne károsítsa a környezetet, vagy, ha ezt tenné, akkor helyreállítani és a költségeket viselni köteles. Még egy magyarázat szükséges, felmerül ugyanis, mit jelent az egészséges környezet jelzős szerkezet. Valószínűleg a jogszabály hatályba lépését követően az Alkotmánybíróság alaptörvényünknek ezt a szakaszát értő értelmezésnek veti alá, addig is azonban biztos, hogy itt nem csak az emberi egészség szempontja érvényesül, hanem magának a természeti környezetnek az egészsége, vagyis sértetlensége és tisztasága is. Korábbi elméletek ide sorolták még a nukleáris biztonsághoz, a békéhez és a leszereléshez való jogot is. Ezen elméletek létjogosultsága nem vitatható, azonban – eltekintve az atomerőművek működésében az elmúlt években bekövetkező zavaroktól (Csehországban, és Magyarországon az elmúlt tíz évben illetve Japánban sajnos idén) – legnagyobb környezeti veszélyeinket nem a hidegháború idején tapasztalható kihívások jelentik. Jelenlegi problémáink sokkal nagyobbak és összetettebbek, magánál a hidegháborúnál is. A környezethez való jog – annak ellenére, hogy alkotmányos alapjog – mégsem alanyi jog. A kettő között az a különbség, hogy az alanyi jog minden ember számára kötelezően biztosítandó jogosultság, míg az alkotmányos alapjogi kitétel arra utal, hogy az állam kötelezi magát arra, hogy a környezethez való jogot érvényre juttatja. Vagyis a környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelezettségei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére a fent már említett alkotmányos rendelkezés. A környezethez való jog érvényesítéséhez alanyi jogokat is kell alapítania a törvényhozónak, de ezekre az a jellemző, hogy csak közvetetten függenek össze a környezetvédelemmel. A környezeti károk megtérítésére vonatkozó polgári jogi igény közvetlenül a tulajdonjog sérelmét orvosolhatja. Ide kívánkozik még egy gondolat. A környezethez való jog sérelme sokszor összefügg az élethez


való alkotmányos alanyi jog sérelmével. Egy-egy – például a fentebbiekben említett – környezeti katasztrófának az a legnagyobb tanulsága, hogy nemcsak a környezet, hanem sokszor az ember is sérül. A katasztrófák nyomán emberek meghalnak, vagy örökké nyomorékká válhatnak, de sok esetben elveszthetik életfeltételeiket, lakhatásukat, táplálékaikat. Vagyis a környezethez való jog szoros összefüggést mutat az élethez való joggal. Az alkotmányban és az alaptörvényben biztosított környezethez való jog a környezet védelmére, és az élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelezettséget jelenti. A természet védelmének jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más, magasabb szintű alkotmányos alapjog vagy érték érvényesüléséhez elkerülhetetlen. Ez összefüggésben áll azzal is, hogy a környezetben okozott károk maradéktalanul adott esetben jóvátehetetlenek, vagyis nagy szerepe van a megelőzésnek. A környezethez való jog – lévén alkotmányos alapjog, logikájából fakadóan – sérelme minden embert érint, vagyis sérelem esetén a jogorvoslathoz való jogot is mindenki számára kell biztosítani. Ennek következtében kaphattak – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (KET) alapján – a civil környezetvédő szervezetek úgynevezett actio popularis jogot. Ezek a társadalmi szervezetek – a közérdekű keresetindítás joga alapján – jogosultak arra, hogy a sérelmet szenvedettek érdekében együttes erővel fellépjenek, a sérelmet szenvedetteket a bíróság előtt képviselve pert indítsanak, vagyis a közjó érdekében cselekedhessenek. Környezetszennyezés, károsítás esetében mindenkinek joga van arra, hogy a környezethasználó és a hatóságok figyelmét erre felhívja, erre a hatóságnak törvényes határidők betartásával választ kell adni.

7.

ábra: a környezethez való alkotmányos alapjog főbb jellemzői. Forrás: saját szerkesztés.

Környezetvédelmi jog – közigazgatási jogi aspektus

A környezetvédelmi jog közjogi nézőpontjának egyik eleme a közigazgatási jogi. A közigazgatási jog a közigazgatás – vagyis a társadalom egész rendszerét átfogó, közfeladatok szervezésében, tervezésében, megvalósításában megmutatkozó, szakosodott, köz-


hatalommal felruházott (hatáskörrel-illetékességgel rendelkező) szervek/személyek – által végzett igazgatási tevékenység jogi szabályozását végzi el. Egyes állami szervek – kifejtésüket lásd később – központi államigazgatási szinttől (vagyis minisztériumoktól) egészen területi és helyi igazgatási szintig arra szakosodtak, hogy környezetvédelmi igazgatási tevékenységet lássanak el. Ők képezik hazánkban a környezetvédelmi közigazgatás magvát. Ez utóbbi kitétel – mármint a magva – némi kifejtésre szorul. Arról van ugyanis szó, hogy a környezetvédelem nem pusztán egy különálló közigazgatási aspektussal is rendelkező terület. A környezetvédelem – leginkább központi államigazgatási szinten – egy kifejezetten ágazatközi terület, vagyis számos minisztériumnak, és hivatalnak vannak környezetvédelemmel kapcsolatos részjogosítványai. Nem beszélve arról, hogy a környezetvédelem összekapcsolódik olyan állami szabályozási területekkel, így építésügygyel, egészségüggyel, stb., amelyeket nem is feltételeznénk. Egyszóval egy rendkívül szerteágazó területről beszélhetünk, amely helyenként elsődleges (pl. természetvédelem), más helyeken másodlagos jelleggel bír, például itt a földvédelemre gondolhatunk. A környezetvédelmi közigazgatás volt az a terület – ha régen még nem is így hívták –, amelyen keresztül az állam igyekezett szabályozni már a 19. századtól az új ipari létesítmények zaj-és levegőszennyezését, vagy épp a vízgazdálkodást. A környezetvédelmi igazgatás korai éveiben tehát szektoriális jellegű volt – inkább az orvoslást segítette, nem pedig megelőzött –, a komplex igazgatási terület megjelenése az 1970-es évektől indult meg hazánkban. Minderről a történelmi bevezetőben szóltunk részletesebben. Az államnak kötelessége környezetvédelem területén felelősséget és kötelezettségeket vállalni. E kötelezettségvállalás szerint az állam alakítja ki a környezetvédelem feltételeit, az állam felelős az állami szervek és az állami tulajdon által okozott környezeti veszélyekért és ártalmakért, valamint érvényesül az állam mögöttes felelőssége. Itt érdemes megemlíteni – egy későbbi fejezet bevezetéseképpen –, hogy komolyabb környezeti károk okozása esetén a felelősök nem mindig képesek a teljes, pénzben is kifejezhető kár megtérítésére. Természetesen az állam érvényesítheti büntetőhatalmát felettük, de a károk helyreállítását, még inkább megfizetését ekképp nem érheti el. Mindezek miatt fontos, hogy az állam mögöttes felelőssége fennálljon, vagyis ha máson nem lehetséges a kár pénzbeli értékét behajtani, akkor az államnak kötelessége a fennmaradó összeget kifizetni. Fejlettebb környezetvédelmi szabályozással rendelkező államokban az állam mögöttes felelőssége sokkal kisebb, hiszen ott különböző ún. viszontbiztosítási eszközökkel igyekeznek a károkozók felelősségét fenntartani. Az azonban bizonyos, hogy a környezetvédelmi közigazgatás túlnyomó része az állam, pontosabban a központi és a területi közigazgatás kezében van, helyi szintre ilyen jellegű feladatköröket kevéssé telepítenek. Elvárás az állami környezetvédelemmel szemben, hogy az állami érdeknek minősüljön, hogy kialakítást nyerjen egyfajta környezetvédelmi információs rendszer, nagyon lényeges a


környezetvédelmi oktatás és nevelés, illetve az is, hogy a környezetvédelmi szervezetrendszer tevékenységét tartalmi szempontból a jogalkotás határozza meg. Az állam kötelezettségeinek sorát – a környezetvédelem tekintetében – tovább erősítette az Aarhusi Egyezmény (elfogadva 1998. 06. 25-én), illetve az ezt hazánkban kihirdető 2001. évi LXXXI. törvény. E szerint a környezetvédelemben való társadalmi részvétel joga tartalmazza az információhoz való jogot, részvételt a jogszabályalkotásban, valamint részvételt a közigazgatási döntéshozatalban. A környezetvédelmi jogra – leginkább annak közigazgatási jogi vonulatára – jellemző a belső és a külső integráció. A külső integráció azt jelenti, hogy a környezetvédelem ügye, a környezeti érdekek a társadalmi fejlődés folyamata részévé válnak. A belső integráció kifejtése előtt előbb egy pótlólagos információval érdemes kezdeni. E szerint korábban az volt a felfogás, miszerint az egyes környezeti elemekre történő emberi ráhatást külön-külön kell kezelni, és engedélyezni. Ez a megközelítés – annak ellenére, hogy jogosnak, okszerűnek tűnhet – mégsem kielégítő. Egyik környezeti elemről ugyanis nagyon gyorsan átterjedhet a szennyezés a másikra – leginkább a talajból a vízbe, vagy fordítva. Épp ezek miatt a belső integráció lényege a környezetet érő hatások egységes kezelése. Ezért vezették be korábban az egységes környezethasználati engedélyt, amely magában foglalja a környezetvédelmi hatóság által kiadott különböző szakterületi engedélyeket. A környezetvédelmi közigazgatási jog fejlődése tekintetében időben elsődleges a hagyományos (közvetlen) közigazgatási szabályozás (illetve szabályozási módszer) volt. E tekintetben a jogszabály megléte, ezt követően (jogszabály alapján) határozathozatal, annak végrehajtása; majd a végrehajtás ellenőrzése és jogkövetkezmények alkalmazása (sok esetben szankció) sorrendet követve állították fel a prioritásokat. Esetenként a jogszabályi követelmények önkéntes jogkövetéssel valósulnak meg. Ez a módszer – hatásait el nem vitatva – egy nagyon komoly hátránnyal bírt, azzal, hogy kívülről hatott. A hagyományos értéksorrendek nem értékelődnek át ezáltal, valamint nem szükségképpen módosul a környezetterhelés folyamata sem. Időrendben ezt követően a gazdasági szabályozó (közvetett) módszerek megjelenése következett. Ez az előzőtől a gazdasági folyamatok befolyásolásának módszerében tért el. Pontosabban arról van szó, hogy ezen új módszer által a jogalkotás nem közvetlenül a környezethasználó magatartására hat, hanem a piac közvetítésével, annak reakcióit kihasználva fejti ki hatásait. A piac reagálása nyomán tehát a környezethasználó dönt, értékelve a piac reakcióit. A környezethasználó a piac reakciói nyomán korrigálhatja saját döntéseit. A közigazgatás szerepe, ellenőrzése nem marad el, mert a rendszer jogszabályokra épül – a kereteket továbbra is be kell tartani. Végül az önszabályozás módszerének megjelenése zárta, zárja a folyamatot, amely nevének ellenére, jogalkotást (ez ad kereteket pl. a szabályozott közösség és a közigazgatás közötti, társadalom bevonásával kialakuló együttműködésnek), és jogon kívüli szabályozást (szabványosítás)


feltételez. Kulcskérdés a környezetvédelmi közigazgatás tekintetében a határok kérdése – vagyis a környezethasználat elfogadható mértéke… Ebben a tekintetben – bármilyen kis mértékű is – a környezethasználat mindig a környezet terhelése mellett valósul meg. Lehetőség mutatkozik, egyrészt, standardok alkalmazására, vagyis meghatározni a környezethasználat elfogadható mértékét; ez a legtöbbször jogszabályok útján történik (de adott esetben közigazgatási határozatokkal is). Beszélhetünk a standardokon belül határértékekről – amelyek lehetnek környezetminőségi értékek (tekintettel egyes elemek tűrőképességére), vagy emissziós értékek – közvetlen előírásokról (pl. valamilyen követelmény megállapítása – összetételt illetően adott esetben) és listákról, mondjuk amely a veszélyes hulladékokról készült. A környezet használatát elfogadható mértéken tartják továbbá a technológiai előírások is. Ezek megkövetelik, hogy a környezethasználó a tevékenység gyakorlása, vagy ellenőrzése során a lehető leginkább környezetbarát technológiát használjon fel. A legismertebb és legáltalánosabb követelmény a BAT, vagyis best avaible technics. A BAT egyes részelemei a következők, megfelel a fenntarthatóság és a korszerűség követelményeinek, környezetterhelés mértékének csökkentésére/elkerülésére alkalmazzák – legjobb minden, ami a környezet védelme szempontjából a leghatékonyabb. A technika egyet jelent nemcsak az alkalmazott technológiával, hanem a módszerrel is, amelynek segítségével a berendezést tervezik, építik, stb.

8.

ábra: a környezeti közigazgatási jog alapelemei. Forrás: saját szerkesztés.


9.

ábra: a környezetvédelem büntetőjogias szabályozásának okai. Forrás: saját szerkesztés.

A környezetvédelmi büntetőjog alapjairól

A büntetőjog közvetlenül megjeleníti az állam büntetőhatalmát, egyes – emberi, közösségi együttélés alapvető – normái tekintetében. A környezet és a természet büntetőjogi védelme új jogterületnek számít mind hazai, mind nemzetközi értelemben egyaránt. Ennek kettős oka lelhető fel. Egyrészt a környezet büntetőjogi védelme egy olyan fokozott, rendkívül erőteljes védelem, amelyre sokáig nem volt szükség, hiszen nem történtek olyan magatartások, amelyek ezt indokolták volna. Másrészt miután megjelentek az első zöld mozgalmak, és megfelelő módon becsatornázták a későbbi természet-és környezetkárosítással kapcsolatos információkat létjogosultságot nyert ez a terület is. Megelőlegezve a későbbi fejezetben említendőket megállapítható, hogy a Magyar Köztársaság területén büntetőjogi szabályokat csak és kizárólag törvénybe foglalva lehet megtalálni garanciális okoknál fogva. Büntetőjogi joganyagunk túlnyomó része – a büntetőjog hatályának, a büntethetőségre, és az egyes alanyokra vonatkozó rendelkezéseknek (általános rész), valamint az egyes tényállásoknak (különös rész) többsége – az 1978. évi IV. törvényben, vagyis a Büntető Törvénykönyvben található. A közkeletűen BTK-nak nevezett jogszabály a környezetvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseket a közegészségüggyel kapcsolatos rendelkezések között tárgyalja. Ennek az az elsőrendű oka, hogy a környezet büntetőjogi védelme annak a fokmérője, hogy az állam hosszú távon is gondoskodik-e állampolgárainak jólétéről. A kérdés mindössze az állam fellépésének jogalapja. Sajnos ma még természetet nem károsító termelés nincsen, felvetődik akkor a kérdés, mikor avatkozzon be az állam a büntetőjog eszközével a folyamatokba. A válasz a megengedhetetlen károsítás illetve a megengedett károsítás elhatárolásában keresendő. A környezet büntetőjogi védelme esetén reális célt kell kitűznie a jogalkotónak, s mindennek a piacgazdaság viszonyai között kell megvalósulnia. Vagyis meg kell találni az arany kö-


zéputat a gazdasági igények és a természeti környezet minősége és a lakossági szükségletek között. Piacgazdasági körülmények (dinamikus társadalmi viszonyok) között nagyon nehéz feladat a környezet hatékony büntetőjogi védelmének megteremtése. Annál is inkább, mert piacgazdasági körülmények között a profit sokkal nagyobb csáberőt jelent, mintsem a környezetvédelem, vagy épp a jövő generációk érdekeire való összpontosítás. Ráadásul az államnak e tekintetben fokozottan szüksége van előre látásra, illetve hosszú távú gazdasági és egyéb politikai belátásra. Büntetőjogi szabályozásnál gondot kell fordítani a természeti környezet valamennyi elemének védelmére a termelő tevékenység valamennyi fázisán. A környezetvédelmi büntetőjog – amely meghatározza az egyes termelő egységek vezetőinek és alkalmazottainak cselekvési korlátait – valójában korlátot jelent a termelési viszonyok tekintetében, azonban e korlátokra mindenképp szükség van. Büntetőjogról lévén szó elengedhetetlen annak meghatározása, hogy mi a jogi tárgy, vagyis mi az a társadalmi viszony, amit adott büntetőjogi tényállás, passzus védeni szándékozik. A környezetvédelmi jellegű büntetőjogi rendelkezések – ugyanúgy, mint a többi tényállások is – a fennálló társadalmi viszonyokat rendelik védeni. A büntetőjog azért tartalmaz ökológiai követelményeket, hogy ezáltal biztosítsa a jövőbeli társadalom létét, illetve annak alapvető szükségleteit. Korábban a szocializmus idején erre a kérdésre azt a választ adták, hogy a környezetvédelmi büntetőjog célja az ország természeti javainak használati rendjét meghatározni, illetve a természeti javakban megtestesülő szocialista állami tulajdon védelmét biztosítani. Egy rendkívül érdekes – 1978-as felfogás – alapján azonban, összefoglalásul, megállapítható, hogy bármely környezetvédelmi jogszabályban végső soron közvetlen és közvetett jogi tárgy van. Közvetlen jogi tárgy természetesen a környezet védelme (környezet, vagy természet, vagy ezek egyik elemének védelme), de közvetetten az ember létének védelme, biztosítása. Mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szembesült már igen régen azzal az alapvető – környezetvédelmi büntetőjogot érintő – problémával, hogy a természet-és környezetkárosítás sok esetben kumulativitás eredménye, vagyis sok, kis negligens magatartás összessége, amelyek együttesen egy nagymértékű káreseményben kumulálódnak. Sajnos a jogtudomány eleddig nem tudott választ adni arra, hogy hogyan lehet e tekintetben perrendszerűen bizonyítani a pontos felelősséget. A magyar büntetőjog jelen állása szerint a környezetvédelmi jellegű bűncselekmények materiálisak, vagyis a bűnösség megállapításának feltétele, hogy a bűnös magatartásból tényleges környezetkárosodás, vagy veszélyhelyzet következzen be, illetve az ember élete, egészsége veszélybe kerüljön. A környezetet érintő bűncselekmények tárgyalásakor az is eldöntendő kérdés, hogy ki tekinthető a bűncselekmény sértettjének, hiszen e cselekmények nem egy konkrét személy, vagy személyek ellen irányulnak. Ennek a bűncselekménytípusnak lehetnek sértettjei, de elkövethető a tett sértettek nélkül is, pusztán a környezet veszé-


lyeztetésével. Végezetül kijelenthető, hogy környezetvédelmi delictumok (a delictum kifejezés a büntetőjogban bűncselekményt jelent) tekintetében különösen jelentős hangsúlyt kap a jogi személyek (pl. gazdasági társaságok) büntethetősége, és a közigazgatási tisztviselők felelőssége.

2.§ MAGÁNJOGI ALAPVETÉSEK

Környezetünk védelmének civiljogi kereteiről

Szükséges mindenekelőtt a Tisztelt Olvasó előtt tisztázni, hogy jelen alfejezetben – ugyan továbbra is környezetvédelmi jogról beszélünk –, mégis áttértünk annak egy állam által garantált, akár az állam büntetőhatalma által történő védelméről a környezetkárosítással elérhető károk (pénzben kifejezhető) megtérítésére – vagyis a közjog területéről a magánjog, polgári jog területére. A két jogterület különbségéről már szóltunk, kérjük a Tisztelt Olvasót, hogy az ott írtakat elevenítse fel a könnyebb elhatárolás érdekében. Ha a környezetjog felé a polgári jog irányából közelítünk akkor – mint kulcsszóval – a felelősség, illetve az anyagi kár kérdésével találkozhatunk először. Az ősi társadalmakban a felelősség korlátlan, differenciálatlan, és eredményfelelősség-jellegű volt. Az eredményfelelősség a legerősebb felelősségi forma, amely a károkozót – annak vétkességétől függetlenül – a káresemény bekövetkezése miatt kártérítésre, felelősségviselésre kötelezi. Ezt követően még évszázadok teltek el, amíg belevitték ezekbe a tényállásokba a szubjektivitást, vagyis a vétkességet. Idővel – a kereskedelem és a magántulajdon illetve az ember személyiségének fejlődése nyomán – a vagyoni szankció az okozott kárhoz igazodott, szétvált a büntetőjogi és a polgári jogi felelősség, sok esetben a vétkesség a felelősségre vonás alapvető követelményévé vált. A polgári jogi felelősség már korai formájában megfigyelhető a károkozás általános tilalma, amit jogilag általános polgári jogi delictum-nak nevezünk (jogellenes és vétkes magatartás a polgári jogban). Ez a megközelítés a polgári jog fejlődésével – porosz, osztrák és francia polgári törvénykönyvek az 1700-as évek második felétől – átkerült az európai jogalkotás fősodrába. A vétkességi elv trónfosztására a 19. században került sor a veszélyes üzem és az üzemi balesetek számának megszaporodásával. Ekkorra tehető, hogy a polgári jog teljesen elvált a büntetőjogtól, hiszen a polgári jogi felelősség funkciója a prevenció mellett a reparáció, míg a büntetőjogi felelősség alapja a szankció a prevenció mellett. Polgári jogban az okozott kárért a felelősséget viselheti a károkozó (kártérítés fizetése), vagy, ha jogosan okozták a kárt, akkor a károkozó kártalanít, de az sem kizárt, hogy a károsult is viselje a felelősség egy részét. Sor kerülhet teljes, vagy korlátozott kárelosztásra is, ha adott esetben – például környezetben okozott károknál – az okozott károk meghatározott célra létrehozott alapból térülnek meg.


A polgári jogi értelemben vett környezeti károkozás esetén is – ugyanúgy, mint általános esetekben – az úgynevezett kárkötelem (vagyis a kár következtében kialakult jogviszony) úgy néz ki, hogy egyik oldalán áll a károsult (legtöbb esetben jogosult a kártalanításra, vagy kártérítésre), míg a másik oldalon a károkozó, vagyis értelemszerűen legtöbbször kötelezett. Ha bármelyik oldalon egyidőben több személy is megjelenik, akkor a többalanyú károkozás esetén közös károkozásról van szó, amely egyetemleges felelősséget eredményez, fő szabály szerint. Egyetemleges a felelősség akkor, ha bármelyik károkozótól követelheti a károsult az egész kár megtérítését. A kár kérdése – vagyis mi az a kár, és hogyan fejezhető ki pénzben – a környezetvédelmi magánjog nagy dilemmája. Tegyük fel, hogy egy ipari létesítmény – büntetőjogba nem ütköző – felróható/vétkes cselekménye folytán egy természeti szempontból jelentős területet (de nem nemzeti parkot pl.!) komoly szennyezés ér. A szennyezés kárt okoz az ott élő embereknek (pl. nem tudnak a környéken élelmiszert termelni, halászni, stb.), kárt okoz a természetnek, így tovább. Az ott élő embereknek okozott kár kifejezése könnyebb, hiszen annak megállapításához a kimaradt jövedelmet, az esetleges orvosi kezelés költségeit, stb. kell figyelembe venni. A környezetnek okozott kár azonban nem egyenlő a kármentesítés, a helyreállítás költségeivel. A megfelelő helyreállításhoz ugyanis nem elegendő ismerni, hogy adott területen milyen állat és növényfajok élnek, hanem azt is ismerni kellene, hogy adott területen milyen az egyensúly. Melyik fajból mennyi egyed van, az egyedek száma idővel csökkenő, vagy növekvő tendenciát mutat-e, van-e esetleg olyan faj, amely indikátorfaj, vagy épp olyan, amely többi létét veszélyezteti. Vagyis – annak ellenére, hogy azt gondoljuk, hogy helyreállítjuk az okozott kárt – nagyobb kárt okozunk a helyreállítással, mert nem biztos, hogy valóban az eredeti állapot állt helyre. Mindez pusztán a kár fogalmának helyes értelmezéséhez szeretett volna hozzájárulni. A kárkötelemnek – mint jogviszonynak – ismeretesek az alábbi jellemző vonásai: A kárkötelem tárgya: közvetlenül maga a kár megtérítése, hiszen a jogviszony tárgya mindig az a magatartás, melyre a jogosult alanyi joga irányul és a kötelezett jogi kötelessége vonatkozik. A kárkötelem tartalma: azok a jogok és kötelességek öszszessége, amelyek a károkozót és a károsultat megilleti, kötelezik. A károsult jogai: fő joga a kártérítés követelése. A károsult kötelessége: a kár elkerülése, vagy enyhítése érdekében úgy köteles eljárni, ahogy adott helyzetben elvárható. A károsultat terheli a felelősség, hogy bizonyítsa az összefüggést a kár, és annak mértéke között, valamint az okozatosság meglétét is. A károkozó jogai: a legfőbb a káronszerzés tilalma, vagyis ha a károsult teljes kártérítést kap/akar, akkor azt, ami a kár után a dologból megmaradt nem tarthatja meg. Az a károkozót terheli, ellenkező esetben a károkozó jogosult kevesebb kártérítést fizetni.


Általános versus speciális felelősségi alakzatok

Veszélyes üzemi felelősség

A károkozó kötelessége: fő kötelessége a reparáció, vagyis a teljes kártérítés. De bizonyíthatja azt is, hogy a magatartása nem volt jogellenes, nem volt felróható. Az iménti történelmi bevezetővel összefüggésben könnyen belátható, hogy már az ősi időktől fogva a károkozás – ahogy a legtöbb esetben jogellenesnek tekintették – úgy általában tilos volt, függetlenül annak jellegétől, súlyosságától. Elsőként a napóleoni Code Civil, vagyis az 1804-es polgári törvénykönyv foglalta írásba a károkozás általános tilalmát, e szerint „minden emberi ténykedés, mely másnak kárt okoz, kötelezi azt, akinek hibájából a kár keletkezett annak megtérítésére”. Az angolszász országokban – elsősorban az USA-ban és az Egyesült Királyságban, valamint Írországban ehhez hasonló általános szabály/tilalom nem létezik, ahelyett ott állandóan változó körű károkozás fajták vezetnek kártérítésre. Azonban a napóleoni szabályoknak nagy hatása volt a német nyelvterületen, így az osztrák polgári jogban. A közel másfél évszázaddal később megszülető magyar polgári törvénykönyv is kimondja, hogy aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. A károkozó csak akkor mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Ezáltal a felelősség mindig differenciált, hiszen az adott helyzetben való elvárhatóság nem csak szituációtól, hanem az abban részes személyek jellemzőitől függ. Nem mindig elegendő azonban az általános felelősségi alakzat alkalmazása. Ez előbbit leginkább akkor vesszük elő a jogi eszköztárból, amennyiben a kár, vagy annak veszélye nem fokozott, másrészt eltér a speciális felelősségi esetben a károkozó megítélése is. Számos speciális felelősségi alakzat ismeretes, a mi esetünkben (környezetvédelemmel összhangban) egy alkalmazandó mégis, a veszélyes üzem működéséből eredő károkért való felelősség. A veszélyes üzem mibenlétét mintegy ezer évvel ezelőtt alakította ki az angolszász jog az ún. safety keep formula segítségével. Ebben határozták meg, hogy az akkori tudás szerinti veszélyes üzemet, a tüzet mekkora távolságokra lehet biztonságosan elvinni. A 19. századtól a veszélyes üzem előbb a francia jogban nyert kiterjesztő értelmezést (a gondatlansággal kapcsolatban), majd a német jogban, a porosz vasúti törvényben helyezték el. Veszélyes üzemi felelősség fennállása esetén nincsen jogellenesség, mint fogalmi elem, sokkal szűkebb az általánosnál az alanyi kör, az egyedüli kimentést a vis maior jelenti. A mai jogban veszélyes üzemi tevékenységnek számítanak többek között vadállatok tartása, gépi erővel hajtott járművek, nukleáris és robbanó anyagok, valamint a környezetet veszélyeztető tevékenységek. Ez utóbbi esetben a jogutódok felelőssége is megállapítható, sőt a jogsértő tevékenységért a felelősség az ingatlan használóját és tulajdonosát egyetemlegesen terheli. E szerint kár esetén a kártérítés mindkét féltől különkülön (vagy ettől, vagy attól) teljes összegben követelhető. A veszélyes üzemi tevékenység folytatója az üzembentartó. Az okozatosság (kauzalitás) ebben az esetben is alapfeltétel, ami viszont a kimentést illeti más szabályokkal találkozunk, mint általános eset-


ben. A kár oka elháríthatatlan legyen, ráadásul külső elháríthatatlan ok legyen adott technikai körülmények mellett. A veszélyes üzemi tevékenységek találkozása azt jelenti, hogy a felelősség ha többen egynek okozzák, egyetemleges. Egymás között a károkozók (egymásnak is kárt okoznak) általános szabályok szerint felelnek, vagy az számít, hogy melyiknél következett be a rendellenesség. A felelősség kizárása, korlátozása semmis.


III. RÉSZ A KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKIGAZGATÁS, ENGEDÉLYEZTETÉSEK, ÉS HATÁSVIZSGÁLATOK – HORIZONTÁLIS SZABÁLYOZÁSRÉSZ 1.

FEJEZET KALMAZÁSA

– A KÖZVETLEN ÉS KÖZVETLEN SZABÁLYOZÓK AL-

1.§ A KÖZVETLEN SZABÁLYOZÁS

A közvetlen szabályozás lehatárolása és eszközei

Mint az a második fejezetben kifejtésre került az állam, amikor az egyes jogalanyok – jogi, és/vagy természetes személyek – elsősorban gazdasági, vagy más életviszonyait környezetvédelmi szempontból szabályozni szeretné a közjog eszközeivel, akkor a közigazgatási jog e tekintetben az enyhébb szabályozási forma. A szabályalkotási jogosultság itt nem csak a törvényalkotó hatalmi ágat, vagyis az Országgyűlést, hanem a végrehajtó hatalmi ágat is illeti, leginkább itt található az a speciális szaktudás, ami különös jogi rendelkezések kidolgozásához elengedhetetlen. A környezeti engedélyeztetés és hatásvizsgálatok tekintetében azért beszélhetünk horizontális szabályozásról, mert az átfogja valamennyi környezeti elem, valamint a fajok és élőhelyek védelmét egyaránt. A környezetvédelmi szakigazgatás – lényegében a közigazgatás környezetvédelemmel kapcsolatos ügyekre szakosodott szervei – megmutatkozik tehát a törvényekben foglalt általános szabályanyagot részletező alacsonyabb szintű jogszabályok kidolgozásában, valamint mindezek végrehajtásában. Amikor közvetlen szabályozásról beszélünk, akkor a hagyományos, jogszabály/határozat – végrehajtás/ellenőrzés – jogkövetkezmény sorrendű szabályozási módszerrel állunk szemben. Ebben az esetben a jogalkotó meghatározza a kívánt állapotot, a szükséges eszközök körét, majd az állam a végrehajtást ellenőrzi, és szükség esetén negatív, hátrányos jogkövetkezményeket, szankciókat is alkalmazhat. Mindezek miatt a környezeti hatás ismerete a rendszer alapja, vagyis szükséges a környezetpolitikai koncepció kidolgozása, és a tervezés – ezek elvi állásfoglalások gyűjteményei. Ezután következhet csak – felelősen – a környezeti jogszabályok kidolgozása, akár törvényi, akár alacsonyabb szinten. Sok esetben a kör-


Kötelezések, korlátozások

nyezetpolitikai koncepciók országgyűlési határozat formáját öltik hazánkban. A környezetpolitikai koncepciók nyomán megalkotott általános érvényű, leginkább törvényi szabályozás, valamint a részletszabályokat tartalmazó alacsonyabb szintű jogszabályok vagy önkéntes jogkövetéssel, vagy pedig a közvetlen szabályozás útján jutnak érvényre. Az alkalmazott szabályozás legyen akár közvetett, akár közvetlen a kitűzött cél megvalósulásáról ellenőrzés útján kell meggyőződni, valamint szükség esetén jogkövetkezményeket kell alkalmazni. Az így megvalósuló visszacsatolások további jogalkotási, jogszabály módosítási lépések alapjai lehetnek. Számos tanulmány bírálta már korábban is a közvetlen szabályozó eszközök alkalmazását, leginkább azért, mert ezek az eszközök ún. rendszeridegen eszközök, vagyis gazdasági rendszeren kívülről jönnek, ezért a gazdaság, vagy annak szereplői nem képesek azonosulni az abban foglaltakkal, annak ellenére sem, hogy szabálykövető magatartást tanúsítanak. Mindez káros, hiszen a gazdasági szereplők az esetlegesen magas összegű bírságokat is hajlamosak beárazni, vagyis költségvetésükbe belekalkulálni, így semmiképp nem tesznek a környezetszennyezés elkerülése érdekében. Ugyanakkor a közvetlen szabályozók alkalmazása bizonyos fokig elkerülhetetlen. A közvetlen szabályozás eszköztára kettős: megkülönböztetjük ebből a szempontból a kötelezéseket – korlátozásokat, valamint az ellenőrzést. Amennyiben az arra kötelezettek magatartása – a szakigazgatás szerveinek eljárása ellenére sem – jogkövető, hátrányos jogkövetkezményképp bírságolás, és kötelezések – tiltások alkalmazása képzelhető el, vagy pedig – ha a megvalósított magatartás, vagy mulasztás egyben szabálysértési tényállás is – szabálysértési szankciók alkalmazása indokolt. E közvetlen beavatkozási eszközök leginkább a környezethasználó tevékenység megkezdésének, tényleges aktivizálódásának időszakában kerülnek bevezetésre. A környezetvédelmi hatóság határozatában – legtöbbször – konkrét kötelezettségeket jelöl meg a környezethasználó számára. A kötelezésekkel szemben alapvető követelmény, hogy a lehető leginkább egyértelműek kell legyenek, még akkor is, ha a kereteket jogszabályok határozzák meg ezesetben is. Az előírt kötelezettségek lehetnek általánosak és különösek is, illetve ide sorolhatóak az ezek megvalósulását segítő egyes beavatkozási lehetőségek is. Általában jellemző, hogy e jogi eszköz alkalmazása mérlegelési jogkört jelent, vagyis nemcsak elképzelhető, hanem általános és indokolt is a kötelezetthez (annak személyéhez) és a helyzet körülményeihez igazítani az egyes hatósági kötelezéseket. Ez utóbbiakban megnyilvánulnak a hatóság közhatalmi jogosítványai is, hiszen „ellenszegülés” esetén kényszerintézkedések alkalmazhatóak. A kötelezések vonatkozhatnak tevésre, nem tevésre (tevékenységtől való eltiltásra, vagy tevékenység korlátozására), vagy már megkezdett tevékenység/cselekvés abbahagyására; például valamilyen technológiai berendezés beszerelésére egy adott létesítményben. Az azonban


bizonyos, hogy a cél legfőképpen a jogsértések elkerülése, illetve a további jogsértések megakadályozása. Ebből is következik, hogy preventív jogi eszközzel állunk szemben. Környezetvédelmi törvényünk általános érvényű rendelkezése szerint a jogsértő köteles a környezetkárosítást abbahagyni, az okozott károkért helytállni, a tevékenységet megelőző állapotot helyreállítani. E három kötelezés egyszerre/együtt is alkalmazható.

10. ábra: a közvetlen szabályozás eszközeinek áttekintő ábrája

Ellenőrzés – a közvetlen beavatkozás előfeltétele

Az ellenőrzésnek számos fajtája ismeretes, így például Önellenőrzés: egyes esetekben jogilag kötelező, a környezetre káros tevékenység folytatójával szemben támasztott elvárás. Lényege szerint bizonyos szempontok szerint szükséges a végzett tevékenység vizsgálata, illetve a jelentéstétel. Önellenőrzésre köteles a veszélyes hulladék termelője például, vagy a szennyvízkibocsátó is. Társadalmi ellenőrzés: viszonylag hasonlatos az információhoz való joggal/joghoz. A társadalom lehet egyes, például környezetszennyező tevékenységek hatékony korlátja. Ehhez azonban az szükséges, hogy a társadalom egésze, vagy legalábbis egyes releváns csoportok hiteles forrásból, pontos információt szerezzenek adott tevékenységekről. Az információ nyilvánosságra hozatalát követően éled fel – adott esetben – az actio popularishoz való jog, mint az már korábban említést nyert. Hiába szerez tudomást az egyes ember mondjuk egy közelébe tervezett környezetszenynyező beruházásról, ha önmagában – lehetőségeit, vagy képességeit tekintve – nem képes hatékonyan fellépni ellene. Ám az actio popularishoz, vagyis a közösségi fellépéshez való jog általános közigazgatási hatósági eljárásokban történő meghonosítása miatt az egyén helyett adott esetben érdekvédő/környezetvédő egyesületek is felléphetnek, hatósági eljárást indíthatnak, perelhetnek. Ide kívánkozik az a kitétel, miszerint a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény alapján egy hatósági eljárásban az a személy lehet ügyfél, akinek jogát vagy jogos érdekét az


A környezetvédelmi szakigazgatásban alkalmazandó szankciókról általában

eljárás tárgyát képező ügy érinti. Jelen esetben adott jogsértés ugyan nem/nem csak adott – személyek védelmében fellépő – pl. környezetvédő egyesület/szervezet, stb., vagy egyes személyek jogát, jogos érdekét sérti, veszélyezteti, hanem adott esetben az egész társadalomét, vagy annak legalább egy részéét is. Adott civil szervezet a társadalom – vagy annak egy része – érdekét fogja képviselni adott ügyben. Hatósági ellenőrzés: az ellenőrzés leggyakoribb formája, amely leginkább a környezetvédelmi hatóságok, azok társhatóságai és az önkormányzatok eljárásában, ellenőrző cselekményében mutatkozik meg. E téren (is) nagyon lényegesek azok az eljárási határidőkkel, egyéb cselekményekkel kapcsolatos garanciális előírások, amelyeket közigazgatási jogi alapokból már a hallgatók elsajátítottak. Hatósági ellenőrzés esetén – jogsértést tapasztalva – az eljáró hatóság jogosult eljárási cselekményeket foganatosítani. Törvényességi ellenőrzés: törvényességi ellenőrzést csak – bíróságok útján történő beavatkozást követően -, mindössze a környezethasználó működése jogszerűségének, illetve egyes esetekben az eljárások jogszerűségének vizsgálatára hozta létre a jogalkotó. Az ellenőrzés feltételei: elsősorban a megfelelő jogi keretek megléte és a jogi eszközök és kötelezettségek pontos meghatározása. Az ellenőrzés indokai elsősorban kettősek lehetnek: • Eredeti körülményekben beálló változás: a változás ebben az esetben az engedély megadása – amely hatósági határozatban történhetett – óta következett be, vagyis ez egyfajta felülvizsgálatot jelent. • Bejelentési kötelezettség: ha az előzetes engedélyekben – egységes környezethasználati engedély például –, vagy szakhatósági állásfoglalásokban foglaltak tekintetében következik be változás, akkor az ügyfélnek bejelentési kötelezettsége van. Bejelentési kötelezettség áll fenn akkor is, ha mondjuk az alkalmazott technológia megváltozik. A közigazgatási jog rendelkezései szerint számos esetekben alkalmazható szankció, jogsértés esetén: jogszabályi feltételek megléte esetén, jogszabályi felhatalmazáson alapuló közigazgatási határozatokban foglalt feltételek teljesülésekor, kötelezettségek teljesítésének elmaradása esetén, stb. Az egyes közigazgatási jogi szankciótípusok a következőek lehetnek: • kötelezések és tilalmak, • szabálysértési tényállások (kifejtését lásd később), • bírságok: jogellenes magatartásra reagáló felelősségi eszköz, amely gyakran számszerűsíthető követelményekhez, vagy azok nem teljesítéséhez kapcsolódik, megfelelően egyéniesíthető mértékű. A bírságok – legalábbis szabály szerint – költségvetési környezetvédelmi alapokba folyhatnak csak be, ennek következtében csak környezetvédelmi célokra fordíthatóak. Egyes bírságtípusok:


csatornabírság: kibocsátási határértéket meghaladó szenynyezőanyag kibocsátása esetén vízvédelmi bírság: legtöbbször vonatkozó önellenőrzés elmulasztása esetén szabható ki, stb.

2.§ A KÖZVETETT SZABÁLYOZÁS Sokszor emlegetett közgazdasági tétel a környezetszennyezéssel kapcsolatban, hogy annak oka elsősorban a gazdasági tevékenység, elsősorban pedig az, hogy a környezetszennyezés externália, externális hatás. A mikroökonómiából már bizonyára ismert fogalom részletes kifejtésére természetesen itt nincsen lehetőség. Ismétlésül annyi árulható el, hogy a környezetszennyezés negatív externália, hiszen a szennyező tevékenység következtében fellépő kedvező gazdasági hatások – profit megszerzése – egy gazdasági szereplőnél, míg a kedvezőtlenek a gazdasági tevékenységhez közvetlenül nem is kapcsolódó társadalomnál és környezetnél csapódnak le. Vagyis a profit a környezetszennyezőé, míg a kár öszA közvetett, vagyis gazdasászege a társadalomé. gi jellegű szabályozókról Ezt a nyilvánvalóan kedvezőtlen helyzetet már igen korán – mináltalában tegy száz évvel ezelőtt – felismerték mikoökonómiával foglalkozó közgazdászok, egyben megfogalmazták az externáliák internalizálásának követelményét. Az externáliákat, vagyis a negatív külső gazdasági hatásokat gazdasági szereplőket érintővé kell tenni, elő kell segíteni jogi eszközökkel, hogy a piaci szeplők felismerjék a környezetszennyező tevékenységük tarthatatlanságát, és maguk tegyenek ellene. Bár ez így igen érthetően, mondhatni könnyen hangzik, az azonban komoly problémákba ütközik, hogy az egyes környezeti elemeket hogyan lehet anyagilag kifejezni, hiszen ez lenne szükséges ahhoz, hogy az okozott kár mértékét hitelesen meg tudjuk állapítani. A gazdasági eszközök tehát mindazon jogi formában megjelenő eszközökre utal, amelyek a negatív külső gazdasági hatásokat piacosítani igyekszik tenni, a piaci árakat valamennyi érték elfogadására alkalmassá tenni törekszenek. A hagyományos és a modernebb, gazdasági/piacbefolyásoló eszközök közötti fő különbség a gazdasági folyamatok befolyásolásának módszerében rejlik – az előbbiek közvetlenül gyakorolnak hatást a gazdasági folyamatok egyes elemeire. Az utóbbiak ezzel szemben arra törekednek, hogy a környezeti igényeket a piaci feltételek, a gazdasági tevékenység Hatások a piacon keresztül feltételrendszerének egészébe illesszék bele. Annak ellenére, hogy a potenciális szennyező választási lehetősége megmarad – szenynyez, vagy nem szennyez, de, ha szennyez azért bizonyosan piaci árat kell fizetnie. A piaci ár nem csak pénzben kifejezhető árat jelent. Vagyis ebben az esetben a jogi előírások nem közvetlenül az érintettek felé, hanem előbb a piac egésze felé csatornázódnak be, majd a piac rendszerében átalakulnak, és onnét már, mint piaci ösztönzők folytatják útjukat az egyes gazdasági szereplők irányába. A gazdasági szabályozók A gazdasági szabályozók alkalmazásakor nem szabad elfelejteni,

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG 58. oldal alkalmazásának kettős kritériuma

Alapvető szempontok a gazdasági szabályozók megtervezésénél

Az egyes gazdasági, vagyis közvetett szabályozók

hogy alkalmazásuk elsődleges kritériuma a környezeti érdekek megfelelő képviselete, védelme. Talán mondani is felesleges, de jogtalan versenykorlátozó, egyes piaci szereplőket másokkal szemben irreálisan nagy előnyhöz juttató lépéseket környezetbarát intézkedések köntösébe bujtatni. Másrészt a gazdasági szabályozók alkalmazásakor ügyelni kell arra is, hogy alkalmasnak kell lenniük a való árak megállapítására. Statikus hatékonyság: itt leginkább helyhez kötött szenynyezőkről van szó, az ő esetükben a hatékonyság a szennyezőanyag kibocsátás csökkentéshez szükséges összköltség-ráfordítás mértékében fejeződik ki. Leginkább itt rövid távú intézkedések megtételéről, azok hatásairól van szó. Dinamikus hatékonyság: itt leginkább hosszú távú hatásokat kell figyelembe venni, például technológiai változtatásokat, amelyeknek köztudomásúlag magas a költségigénye. Gazdasági változásokhoz való rugalmas alkalmazkodás: ebben az esetben az a cél – elsősorban –, hogy a változásokhoz a használatban lévő eszközökkel lehessen minél gyorsabban, rugalmasabban alkalmazkodni. Ellenőrzés és végrehajtás információigénye. i. DÍJAK ÉS ADÓJELLEGŰ ESZKÖZÖK: ezek a környezeti hatás nagyságán, és minőségén alapuló fizetési kötelezettséget jelentik, amelyeket az állam felé kell teljesíteni. A díjak és az adók között alapvető különbség az, hogy a díjak speciális célokat szolgálnak – ebben az esetben a környezetvédelmet –, míg az adók általában az általános állami gazdaságpolitika eszközei, csak mellékfunkcióként szolgálnak környezetvédelmi célokat. Díjak közül megkülönböztetünk: • Kibocsátási díjak: egységnyi szennyezésre nézve állapítják meg a környezetbe juttatott szennyezőanyag mennyisége alapján. Legtöbbször helyhez kötött források szabályozására alkalmazzák, ha a szennyezőnek lehetősége van műszaki innovációra. • Környezethasználati díjak: a természeti erőforrások használatáért, terheléséért kell fizetni, ha a szennyezés mértéke nem mérhető, de megjelenik. • Termékdíjak: olyan termékekre vetik ki őket, amelyek a termelési, a fogyasztási, vagy az értékesítési folyamat során veszélyesek a környezetre, környezeti problémákat okozhatnak mennyiségük okán, környezetre különösen veszélyes anyagokat tartalmaznak, elhasználódásukkal különös hulladékgazdálkodási problémát jelentenek. • Adó-és vámszabályok differenciált alkalmazása: mivel egyes termékek/szolgáltatások kevésbé veszélyesek a környezetre – mások pedig jobban – e téren eltérő fizetési kötelezettséget lehet megállapítani. • Közigazgatásai eljárási díjak: azok, amelyeket környezeti érdekekkel kapcsolatos eljárásokért, más közigazgatási szolgáltatásokért fizetnek. ii. A TÁMOGATÁSOK: az állam anyagi eszközökkel is előnyben


iii.

iv.

v.

vi.

vii.

részesít vagy ösztönöz bizonyos tevékenységeket, pozitív diszkriminációval, annak érdekében, hogy az elvárt magatartás esetleges nehézségeit ellensúlyozza. Sajnos ellentétes a szennyező fizet alapelvével, hiszen ezesetben a környezethasználók nem saját forrásaikat, hanem a közösség forrásait veszik igénybe. A támogatások rendszerével szemben alapvető követelmény az, hogy csak átmeneti helyzetben, például jelentős jogi követelmények változásakor, súlyos környezeti problémák esetén alkalmazható. A támogatások lehetnek vissza nem térítendő támogatások, kedvező kamatfeltételek mellett adott hitelek, kamatfizetési támogatás, adó-és vámkedvezmények, illetve pénzügyi garanciák. AZ ÁRAK BEFOLYÁSOLÁSA, VAGY SZABÁLYOZOTT ÁRAK LÉTREHOZÁSA: elsősorban természeti erőforrások igénybevétele esetén indokolt. Ide sorolható a tulajdoni viszonyok befolyásolása is. Az árszabályozás inkább jellemző az átmeneti gazdasági szabályozási időszakra. FELELŐSSÉGI ESZKÖZÖK: számos gazdasági tartalmú ~-ről beszélhetünk, például a bírság, vagy a polgári jogi kártérítési felelősség tartozik ide. AZ ÁLLAMI TULAJDON VAGY AZ ÁLLAM ÁLTAL BIZTOSÍTOTT SZOLGÁLTATÁSOK HASZNÁLATA: olyan gazdasági ösztönzőről, eszközről van szó, amelyek jellemzőbbek az átmeneti, piacgazdaságot építő rendszerekben, amikor az állami tulajdon még nagyobb mértékben van jelen. A BETÉT-VISSZATÉRÍTÉSI RENDSZEREK ALKALMAZÁSA: azon alapulnak, hogy a potenciálisan szennyező termékeket viszszaforgassa, újra felhasználhassa, vagy legalábbis begyűjtésre ösztönözzenek a rájuk kiszabott betétdíjakon keresztül. A díjfizetés ebben az esetben másodlagos jelentőségű, a lényeg az életciklus-elemzések alkalmazása, valamint a visszaforgatás útján a keletkező hulladék mennyiségének csökkentése. KIBOCSÁTÁSI JOGOK KERESKEDELME: a kibocsátási jogok piacosításának forrásánál a megszabott szennyezői kvóta áll, amelyet árusítani lehet. Mindezzel a cél mesterséges piacok létrehozása, a kibocsátóknak olyan típusú emissziós határokat állapítanak meg, mint más kibocsátás-ellenőrzési programoknál. Ha a vállalkozás kevesebb szennyező anyagot bocsát ki, mint amennyit lehetne, akkor a valóságos és a lehetséges kibocsátás közötti különbséget – kibocsátási jogot – eladhatja, az pedig jogot nyer a többletkibocsátásra. Beszélhetünk az alábbi mesterséges emissziós-piac fajtákról: Buborék eleven alapuló kereskedelem: adott terület fölé – a módszer segítségével – buborékot képzelnek, amelyben meghatározzák az immissziós szinteket, majd elosztják a kibocsátási jogokat az egyes gazdasági szereplők között, amelyek e határokat nem léphetik túl. Az egyes kibocsátási pontok között azonban az emissziók áthelyezhetőek. A kiegyenlítési elven alapuló piacosítás: ha adott cég tel-


jes környezeti terhelését vizsgáljuk, egy új beruházás vagy technológiai módosítás egyes szennyező anyagokat kisebb, másokat nagyobb mértékben érint. Ha a vállalkozás nem növeli a szennyezési szintet, akkor leegyszerűsödik a környezetvédelmi engedélyezés. Termelési maximumok, kvóták: elsősorban akkor alkalmazzák, amikor egy egész ország kibocsátási értékeire kell figyelni, adott esetben nemzetközi egyezményből fakadó kötelezettség teljesítése esetén. Kibocsátási jogok betétként történő kezelése: a kibocsátáskereskedelem lehetőségének bankbetétekhez hasonló tárolását, újra lehívását teszi lehetővé. Ezáltal lehetőség nyílik az előírtnál nagyobb mértékű csökkentések tárolására. viii. A KÖTELEZŐ FELELŐSSÉGBIZTOSÍTÁS, KÖTELEZŐ BIZTOSÍTÁSI ALAPOK: a kötelező környezeti felelősségbiztosítás alapján tehát a környezetszennyezés következtében károsult magánszemély vagy jogi személy részére téríti meg a biztosító a kárt, ha személy sérüléssel, vagyoni és pénzügyi kártérítési igénnyel jár együtt, a károkozó ismeretlen vagy nem tud helytállni. A környezeti biztosításnak egyik típusa kötelező, míg a másik önkéntes. Például a veszélyes tevékenységet folytatók köthetnek ilyen biztosítási szerződéseket, hogy tevékenységük káros környezeti kockázatainak anyagi következményeit elhárítsák, csökkentsék. ix. ÖKOCÍMKE: a környezetbarát termék megjelölés alkalmazásával a fogyasztói magatartás befolyásolására törekednek. A megjelölés államilag szabályozott, nyilvános eljárásban, pályázható meg és nyerhető el.

3.§ AZ ÖNSZABÁLYOZÁS MÓDSZERE

Együttműködés és önszabályozás

Az önszabályozás módszere keretében a jogi szabályozás és a piaci hatások olyan együttes szabályozottsági hátteret alakítanak ki, amelyre hagyatkozva a környezethasználók saját tevékenységük megszervezése révén olyan hasonló követelményeket valósítanak meg, mint a hagyományos szabályozás esetében az állam. Az önszabályozás részben hagyományos eszközöket alkalmaz, részben új eszközöket is igénybe vesz, mint a vállalatvezetés, és vállalati menedzsment. A mondottak alapján már körvonalazódik, hogy az önszabályozás módszere jogalkotást és jogon kívüli szabályozást egyaránt feltételez, hiszen a jogalkotás adja meg a kereteket a szabályozott közösség és a közigazgatás közötti, társadalom bevonásával kialakuló együttműködésnek. A jogon kívüli szabályozás pedig a szabványosítás valamilyen formáját jelenti, mégpedig leginkább az ISO – International Standardization Organisation – rendszerek alkalmazásával. Környezetvédelem tekintetében legtöbbször az ISO 14001-es rendszerről (környezetközpontú irányítási rendszer) beszélhetünk, de itt említhető még az ISO 51000-es rendszer (energetikaközpontú irányítási rendszer) is. Az ISO rendszerek,


A szabályozott közösség, illetve a piac reakciói

Önszabályozási döntések

Az eszközök egysége

Egy példa a mindennapi életből – egyes francia csokoládék, illetve azok csomagolása

valamint az EMAS működésének alapvető szabályairól lásd a jegyzet későbbi fejezetét. A szabályozott közösség, illetve a piac reagál a fentiek alapján kialakított követelményekre, vagyis az önkéntesség érvényesül. Az önszabályozási döntések – pl. menedzsment változása – jelentik a módszer következő lépését; a környezethasználó döntése nyomán működik tovább a rendszer, nem pedig a jogi és a jogon kívüli szabályok következtében. Az önszabályozási döntések elfogadhatóságáról a környezet, a társadalom, és a piac reakciói alapján dönthetünk. A társadalmi válaszok az együttműködés elvének gyakorlati megvalósulása miatt értékelhetőek. A nem megfelelő környezethasználói döntések folyamatos korrekciója az egész önszabályozási folyamat szerves része, itt szükség van azonban a közigazgatás ellenőrzésére, és a visszacsatolásra is, mint bármilyen más szabályozási módszernél. A gazdasági eszközök és az önszabályozás módszerének alkalmazása nem teszi feleslegessé a direkt eszközök alkalmazását, hanem kiegészítik azt, és e három együttes hatása formálja a környezeti jog egészét. Az Európai Unióban általánosan elfogadott követelmény a hulladékokkal, illetve a hulladékgazdálkodással kapcsolatban, hogy a termelődést igyekezni kell minél inkább visszaszorítani. Legfőképp a csomagolási hulladékok termelődésére igaz ez. Nyugateurópai államokban minderre létezik egy piacbarát, ugyanakkor rendkívül hatékony eszköz, amely azonban csak hosszabb távon fejti ki hatását. Ennek értelmében egyes termékek csomagolásán a gyártó/forgalmazó feltünteti pontosan azt is, hogy adott csomagolóanyag pontosan mit tartalmaz, és hány százalékban hasznosítható újra. Mindezt közérthetően, és nagyon szemléletesen közlik a fogyasztóval a termék csomagolásán. Várhatóan ennek a piaci intézkedésnek mi lesz a következménye. Remélhetőleg az, hogy adott terméket termelő piaci szereplők között egyre inkább elterjed az a gyakorlat, hogy a csomagoláson a mondott információkat feltüntetik. Ehhez erőteljesen hozzájárulhat a fogyasztók környezeti nevelése a másik oldalról. Ennek következtében ugyanis a fogyasztók – adott termék különböző fajtái közötti választás esetén – inkább a környezetbarát csomagolású terméket választanák, még akkor is, ha árban valamivel magasabb, mint mások. Idővel egyes termelők portékái így kiszorulnának a piacról, egyfajta piactisztulás következhetne be ezáltal. Az állam szerepe(-i) ebben az esetben a csomagolási hulladék csökkentés keretszámainak előírása, a csökkenés ellenőrzése, és az alább majd felsorolandó eszközök valamelyikének – leginkább díjak/adók kivetése – alkalmazásával a csökkentésben nem „közreműködő” gazdasági társaságok tevékenységének befolyásolása. Mindezek mellett jó, ha az állam minél inkább támogatja a környezeti nevelést, hogy az egyszeri fogyasztókból környezetbarát fogyasztók válhassanak.


2. FEJEZET – A MEGELŐZÉST CÉLZÓ KÖZIGAZGATÁSI JOGI ALAPÚ JOGINTÉZMÉNYEK 1.§ A JOGINTÉZMÉNYEK STRUKTÚRÁJA

Alapelvek munkálkodása – megelőzés és elővigyázatosság

A megelőzést szolgáló jogintézmények nevében az az alapvető elvárás fejeződik ki, hogy a környezeti károkat jobb megelőzni, elhárítani, vagy legalább felkészülni rájuk, mintsem e követelményeket figyelmen kívül hagyni. A korábbi fejezetekben felsorolt alapelvek közül a legfontosabbak – itt – a megelőzés és az elővigyázatosság. A megelőzés elve alapján az állam, illetve a közhatalom nevében fellépő közigazgatás megpróbálja feltérképezni például adott termelő létesítménnyel együtt járó környezeti hatásokat ezzel elejét venni esetleges környezeti károkozásnak a létesítményből kifolyólag. Az ide tartozó jogi eszközök kettős természetűek, lehetnek hagyományos jogintézmények és lehetnek sajátos környezetvédelmi jogintézmények is. Ez utóbbiak – hazánkban legalábbis – ugyan nyomokban 1989 előtt is jelen voltak, de az EGK/EU-s integráció, és jogharmonizációs kötelezettségek miatt nyerték el ma ismert formájukat az eltelt évek alatt. Hagyományos jogintézmények között tartjuk számon az engedélyeket, és a szakhatósági hozzájárulásokat, amelyek semmiképp sem keverhetőek össze az engedélyekkel. A hagyományos jogintézmények „hagyományos volta” abban áll, hogy e jogintézmények nem környezetvédelmi jog specifikusak, számos más szakigazgatás területén találkozhatunk velük még. A másik csoportba – sajátos környezetvédelmi jogintézmények – tartozó jogintézmények a környezeti hatásvizsgálat, az egységes környezethasználati engedély, a felülvizsgálat – teljesítményértékelés, a csőd-és felszámolási eljárásban megjelenő környezetvédelmi követelmények, valamint a határértékek, minősítések.


11.

ábra: a megelőzést szolgáló közigazgatási jogintézmények áttekintő ábrája. Forrás: saját szerkesztés.

2.§ A HAGYOMÁNYOS JOGINTÉZMÉNYEK

Az engedélyek lényegi jellemzői

Közvetlen versus közvetett környezetvédelmi engedélyek

Az engedélyek – az általános közigazgatási jogi nyelvezetben – általában egyes tevékenységek folytatásának, vagy építmény felállításának előfeltételei. Ez a környezetvédelmi jogban sincsen másképp. Definícióképp megállapítható, hogy az engedély jogosítást tartalmazó közigazgatási aktus. Az engedélyek általános lényegi jellemzője, hogy az egyes tevékenységek csak előzetes hatósági aktus birtokában tehetőek meg. Ebben az esetben az adott tevékenységek pontosan meghatározandóak, környezetvédelmi jog esetében pontosan meghatározandóak például az egyes emissziós határértékek, az aktus lényege a jogosítás megadása, anélkül jogellenes helyzet állna elő. Az engedélyezés mindig jogilag kötött, vagyis erőteljesen szabályozott eljárási rend szerint zajlik, kérelemre. A hatóság feltételeket szabhat az engedély kiadása során is. Közvetlen környezetvédelmi engedélyekről beszélhetünk, amennyiben adott jogosítást tartalmazó közhatalmi aktus valamilyen környezetvédelmi szempontból releváns tevékenységgel kapcsolatban tartalmaz rendelkezéseket. Ellenben a közvetett környezetvédelmi engedélyek arra alkalmasak, hogy – bár elsősorban nem környezetvédelmi tárgyú előírásokat tartalmaznak – mégis alkalmasak energetikai, környezetvédelmi célok elérésére is. Közvetett környezetvédelmi engedély például az építéshatósági engedély. Nagy-Britanniában – a tervek, illetve a jogszabályi követelmények alapján – 2013-tól csak gondosan tervezett passzív házak épülhetnek, míg 2016-tól az új házak szén-dioxid semlegesek lehetnek majd. Mindez – természetesen – nagyban kapcsolódik a szigetországban néhány évvel ezelőtt elfogadott klíma kerettörvényhez – melynek elfogadtatása a Friends of Earth nevű nemzet-


Az engedélyek kellékei

A keretengedélyek

A bejelentés

Szakhatósági hozzájárulás

közi környezetvédő mozgalomnak köszönhető –, illetve az abban foglalt rendelkezésekhez. Ennek nyomán 2013-tól NagyBritanniában kiadandó építéshatósági engedélyek egyben környezetvédelmi szempontokat is tükröznek majd, így lesznek igazából közvetett környezetvédelmi engedélyek. Az engedélyekben feltétlenül kell szerepeljenek egyes, alább felsorolt kellékek: az engedélyes, vagyis az engedély alanya, az engedély tárgya, különös elvárás e téren is a pontosság, vagyis a követelmények minél részletesebb, alaposabb meghatározása az engedélyek területi és időbeli hatálya, változások bejelentésének követelménye, jogkövetkezmények megállapítása. Az engedélyek mindig a határozatok tartalma szerint, nem pedig adott határozat egyes formai kellékei szerint ítélendőek meg. Az engedélyek közül – legfőképp a nagy ügyszám, az ügyfelekkel való bizalmi viszony kialakítása érdekében, stb. – egyre nagyobb jelentősége van a keretengedélyeknek. Ezt a lehetőséget tartalmazza az Európai Unió IPPC, vagyis Integrated Pollution Prevention and Control, vagyis egységes környezethasználati engedély irányelve. Ennek alapján egyes létesítmények/kategóriák esetén megtehető, hogy azok működését nem egyénileg meghatározott engedélyekkel szabályozzák, hanem általánosan kötelező szabályokkal, amelyeket egyformán alkalmaznak az ilyen létesítményekre. Alkalmazásuk egyes feltételei: minden esetben jogszabály tartalmazza azokat, a hatóság ellenőrzéssel bizonyosodik meg a feltételek betartásáról, a jogszabály felhatalmazása alapján végezhetik „az engedélyesek” tevékenységüket, a jogkövetkezmények az engedélyesekével azonosak, itt bejelentés szükséges a tevékenység folytatásához, stb. A bejelentés keretengedély alapján ellátható tevékenységek gyakorlásának alapfeltétele. Másodsorban azonban – ezáltal – a hatóságok információ-ellátását célozza. A bejelentésnek – az eddig látottaktól eltérően – csak részben van jogi következménye. Ugyanis a bejelentést nem követi automatikusan aktuskibocsátás a közigazgatási hatóság részéről, ugyanakkor ellenőrzési cselekményt a hatóság folytathat. Amennyiben a hatóság úgy találja, hogy adott tevékenység nem felel meg a jogi feltételeknek, akkor az ellenőrzés nyomán eljárást indít, ennek következtében aktuskibocsátásra sor kerül. A bejelentés mindig annak a személynek a kötelezettsége, aki adott környezethasználó tevékenységet folytatni szeretné – leginkább – keretengedély birtokában. A szakhatósági hozzájárulás – ezt ismét szükséges leszögezni – nem tekinthető engedélynek, hanem ahhoz szükséges döntés, vagyis inkább hatóságok közötti együttdöntés eredménye. Együttdöntésről azért beszélhetünk, mert az alaphatóság alapkérdésekben dönt, míg a szakhatóság szakkérdésekben, amennyiben adott kérdés eldöntéséhez speciális szaktudás szükséges, amellyel az alaphatóság nem rendelkezik. A döntések következtében határo-


zatcsomag kerül majd kiadásra, amely egy alapengedélyből és engedély tartalmú hozzájárulásokból áll. A szakhatóságok körét legtöbbször az engedélyezésről szóló norma sorolja fel, ezek közül az engedélyező hatóság választ, de egyes, ritka esetekben egyes szakhatóságok bevonása az eljárásba kötelező. A szakhatóságoknak mindig az eljárási határidők betartásával, a kijelölt tárgyon nem túlterjeszkedve, megfelelő indokolással kell meghozniuk döntésüket. Vagyis a szakhatóságok nem léphetik túl hatáskörüket, valamint az alap-és a szakhatóság véleménykülönbsége esetén egyeztetés indokolt.

3.§ SAJÁTOS KÖRNYEZETVÉDELMI JOGINTÉZMÉNYEK A környezeti hatásvizsgálat jogintézmény kialakulása – és nemzetközi elterjedése – erőteljesen kötődik az 1960-as évekhez, és az Egyesült Államokhoz, ahol a fokozódó mértékű környezeti ártalmak miatt fokozott mértékű jogalkotási és jogalkalmazási hullám indult el. A fokozott mértékű jogalkotási hullám következtében – annak egyik első termékeként – 1970. Január elsejétől hatályba lépett a National Environmental Policy Act, vagyis a Nemzeti Éghajlatvédelmi-politikai törvény. Jó tizenöt évnek kellett eltelnie, ameddig az Európai Gazdasági Közösségekben – a már fentebb említett környezetvédelmi jogharmonizáció követelménye nyomán – meghozta a 337/1985/EGK irányelvet a környezetvédelmi haA környezeti hatásvizsgálat tásvizsgálatról. Az irányelv átültetése a nemzeti jogokba 1988-ra jogintézmény nemzetközi kellett lezajlodjon, komoly módosítást pedig 1997-ben szenvedett kialakulásának története el a jogszabályi szöveg. E téren lényegesek még az Európai Bíróság vonatkozó ítéletei is. 1991-ben az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága – United Nations Economic Commission for Europe, vagyis az ENSZ európai kontinensen található regionális szerve – a finnországi Espoo-ban elfogadta a határokon túlterjedő hatásokkal kapcsolatos környezeti hatásvizsgálatról szóló nemzetközi egyezményt, így a hatásvizsgálat intézménye átkerült a nemzetközi jogba is. A nemzetközi szabályozás szerint a környezeti hatásvizsgálat olyan módszer és eljárás, amellyel a tervezett beruházások, tevékenységek környezeti kockázatait próbáljuk meg előre becsülni, illetve a jelentősnek tűnő károkat – amennyire lehetséges – csökkenteni. A környezeti hatásvizsgálat hazai kialakulásának története sok meglepetést tartogathat az Olvasó számára. Elsősorban azért, mert egy minisztertanácsi rendelet – amely a nagy-és célcsoportos beruházások előkészítő dokumentációjának részei szabályozta – még 1984-ben említést tett a környezeti hatásvizsgálatról, ugyanakkor A környezeti hatásvizsgálat azt nem szabályozta, vagyis nyitva hagyta a kérdést, mi is ez az jogintézmény hazai kialakuelvárás, jogi intézmény egyáltalán. Hat évet kellett várni annak lásának története érdekében, hogy megtörténjen a szükséges pontosítás, hiszen 1990-ben egy műszaki irányelvben végre magyarázatot adott a kormányzat arra nézve, hogy mit várnak el e tekintetben a jogalanyoktól. 1995-ben indult csak meg – az Európai Unióhoz való csatlakozási tárgyalások felgyorsulása követeztében is – a hatás-


A környezeti hatásvizsgálat követelményéről általában

Közbevetőleg az IPPC-ről

vizsgálat legfőbb alapjainak kimunkálása, majd számos módosítás nyomán megszületett a jelenleg is hatályos 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet, amely a környezetvédelemről szóló 1995. évi LIII. törvénnyel együtt alkalmas a környezeti hatásvizsgálat leszabályozására. Alapvető tételnek minősül, hogy a várhatóan jelentős környezeti hatással járó beruházások környezeti hatásvizsgálat végzés kötelezettsége alá esnek. Az Európai Bíróság vonatkozó ítéletei szerint e téren is a megelőzés és az elővigyázatosság elveinek van nagy jelentősége. Környezeti hatásvizsgálat végzése kötelező azoknál a beruházásoknál, amelyek esetén a jelentős környezeti hatás automatikusan feltételezett, vagy orientációs küszöbértékek, kritériumok alapján lehet erre a következtetésre jutni. Ilyenről van szó távolsági vasútvonalak, autópályák, repülőtéri kifutópályák esetén (bizonyos méterben kifejezett mérethatár felett), valamint mondjuk hulladékártalmatlanító létesítményeknél. A környezeti hatásvizsgálat végzése mérlegelendő – tevékenység lista alapján – olyan beruházásoknál, tevékenységeknél, amelyek a kötelezően hatásvizsgálat alá eső tevékenységek között nem szerepelnek, kivételt mindössze a már engedélyezett, kivitelezett, vagy kivitelezés alatt álló projektek olyan megváltoztatása jelent, amelynek jelentősen ártalmas hatása van a környezetre. Az Európai Uniós jogszabályok alapján, ha a projekt – adott esetben egy nyomvonalas projekt – időben és/vagy térben elkülönítetten, olyan szakaszokban valósul meg, amelyek küszöbérték alattiak, környezeti hatásvizsgálat-készítési kötelezettség nem áll fenn. Ezekben az esetekben a környezeti hatásvizsgálat végzése mérlegelhető. Ebben a fejezetben – korábbi szakaszaiban – már volt szó az IPPC-ről, amely külön irányelvben foglalt követelmény a környezeti hatásvizsgálat irányelvhez képest, azonban a két jogintézményt a magyar – már szintén említett – kormányrendelet egységes szerkezetbe foglal, vagyis egy jogszabályban egyesít. Így az egységes környezethasználati engedély (az IPPC magyar megfelelője) a 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet 2. mellékletében foglalt tevékenységek esetén nyer jelentőséget. E tevékenységek/létesítmények többek között az egyes kohóipari, üveggyártó, vegyipari létesítmények, valamint az 50 tonna vágott súly/napnál nagyobb termelési kapacitás feletti vágóhidak, stb. 2007. október végéig a kormányrendelet hatálya alá tartozó, meglévő létesítményeknek meg kellett szerezniük egységes környezethasználati engedélyüket, és az abban foglalt feltételeknek is meg kellett felelniük. A meglévő létesítmények 96%-a, időben eleget tett e követelménynek.


12. ábra: a környezeti hatásvizsgálat hatásmátrixa. Forrás: a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium szerkesztése.

Környezeti hatásvizsgálat eljárásfajtái

Ha a tevékenység környezeti hatásvizsgálat végzés kötelezettsége alá tartozik: először a kérelem és az előzetes vizsgálati dokumentáció benyújtására kerül sor, majd közbenső döntésre kerül sor. Ebben döntenek arról, hogy vagy meghatározzák a hatástanulmány tartalmi követelményeit, vagy pedig rögzítik az engedélyezést kizáró okokat. Ezt követően következhet a kérelem és a környezeti hatástanulmány benyújtása, majd az ismételt – ezúttal végleges – döntés meghozatala, amelyben vagy megadják az engedélyt, vagy elutasítják a kérelmet. Ha a tevékenység környezeti hatásvizsgálat végzése és egységes környezethasználati engedély kötelezettség alá is tartozik: először előzetes vizsgálatra kerül sor, ennek során benyújtják a kérelmet, valamint az előzetes vizsgálati dokumentációt, majd közbenső döntésre kerülhet sor. Ebben vagy a tartalmi követelmények meghatározására kerül sor, vagy rögzítik az engedélyezést kizáró okokat. Ennél a pontnál kettéválik az eljárás, attól függően, hogy a fent említett két eljárás összevonható, vagy sem. Előbbi esetben sor kerül a kérelem, a környezeti hatástanulmány valamint az egységes környezethasználati engedély dokumentációjának benyújtására, a végső döntés pedig lehet elfogadás, vagy elutasítás. Össze nem vonhatóság esetén az első szakaszban környezeti hatásvizsgálati eljárás folyik le, míg a második szakaszban döntenek az egységes környezethasználati engedély megadásáról, vagy annak elutasításáról. Ha a tevékenység csak egységes környezethasználati engedély kötelezettség alá tartozik: először a kérelem és az előzetes vizsgálati dokumentáció benyújtására kerül sor, majd megszületik a döntés, vagy előírják a kérelem tartalmi követelményeit, vagy rögzítik az engedélyezést kizáró okokat, ezt követően lefolytatható a fenti-


A környezetvédelmi felülvizsgálat és teljesítményértékelés

eknek megfelelően az eljárás. Ha a tevékenység csak környezeti hatásvizsgálati kötelezettség eseti megállapítása alá tartozik: először a kérelem és az előzetes vizsgálati dokumentáció benyújtására kerül sor, majd figyelembe veszik a környezeti hatás jelentőségét. Jelentős hatás esetén környezeti hatástanulmány eljárást, míg nem jelentős hatás esetén más környezethasználati engedély eljárást folytatnak le, vagy pedig engedélyezést kizáró okokat rögzítenek. Ha a tevékenység környezeti hatásvizsgálati kötelezettség, és egységes környezethasználati engedély kötelezettség eseti megállapítása alá egyaránt tartozik: először a kérelem és az előzetes vizsgálati dokumentáció benyújtására kerül sor, majd jelentős környezeti hatások esetén a döntés a hatástanulmány és a kérelem részleteinek meghatározása lehet. A két eljárás összevonhatósága, valamint nem jelentős környezeti hatás esetén egységes környezethasználati engedély iránti kérelem nyújtandó be, illetve elutasítás is lehetséges az eredeti kérelmet illetően. Mint láthatjuk a környezethasználók számára a jog meghatározza a működés feltételeit, azonban a környezethasználókkal szemben támasztott követelmények az időben előre haladva egyre nagyobb feladatot jelentenek, hiszen így lehet szinten tartani legalább az egyre sokasodó környezeti terheléseket. A környezethasználók pozíciójának – mennyire képesek megfelelni a piaci feltételeknek és egyben a jogi – igazgatási előírásoknak – figyelemmel kísérése mind a környezethasználók, mind pedig az állam számára lényeges kérdés. A környezetvédelmi felülvizsgálat nem más, mint részben a környezeti hatásvizsgálat gondolatának alkalmazása a folyamatos működés esetére, részben pedig az önszabályozási eszközként megjelenő auditálás átültetése jogi követelmények közé. A felügyelőségek akkor kötelezheti az érdekeltet felülvizsgálatra – környezetet érintő tevékenysége tekintetében –, amennyiben környezetszennyezést/környezetveszélyeztetést, vagy pedig környezetkárosítást észlel, különösen, ha ez kiemelten védett, vagy védett területen következik be, vagy engedélyhez kötött tevékenységet engedély nélkül végeznek, stb. A felügyelőség mérlegeli ebben az esetben is, hogy elrendelje-e a környezeti felülvizsgálat végzését, vagy sem, de erre nem köteles automatikusan. A felülvizsgálat tartalmi elemei meghatározzák, hogy mennyi információ származik a felülvizsgálat lefolytatásából ahhoz, hogy a jogrendszerbe ezúton beépített környezetvédelmi működési engedély jól funkcionálhasson. A környezetvédelmi felülvizsgálatnak ki kell terjednie többek között az alkalmazott technológiák ismertetésére, az okozott környezeti terhelések és igénybevételek adatokkal történő bemutatására, tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó műveletekre, az esetleges meghibásodások esetén a környezetbe kerülő szennyező anyagok és energiák meghatározására, stb. Végezetül meg kell határozni a felülvizsgálat keretében a környezetigénybevétel és szennyezés megszüntetésének, vagy legalábbis mérséklésének lehetőségeit és mértékét. Vagyis a teljes tevékenységre nézve cselekvési programot kell kidolgozni. Részleges felül-


A felszámolási eljárás és a végelszámolás környezetvédelmi követelményei

vizsgálat elrendelése esetén a felügyelőség maga határozza meg, hogy az előbb említett tételek közül – amelyekre kiterjedhet a felülvizsgálat – melyek kidolgozását milyen mélységben várja el. A részleges felülvizsgálat másik lehetősége, ha valóban egy-két kiemelt kérdést kell megvizsgálni pusztán. A hatásvizsgálathoz hasonlatosan a felülvizsgálat elvégzése is mind szakmai, mind anyagi szempontból a kötelezettet terheli, aki a felülvizsgálatot vagy maga végzi el, vagy szakértővel végezteti azt el. A környezeti teljesítményértékelés a felülvizsgálat elvégzése saját kezdeményezésre, ha követi a felülvizsgálat menetrendjét. A felülvizsgálatnak a tevékenység tényleges gyakorlása folyamatában való elvégzése indokolttá teszi, hogy a felügyelőség az eljárás során – az engedélyhez képest – más tartalmú határozatokat hozzon, vagy megadja a működési engedélyt – adott esetben környezetvédelmi intézkedések megtétele előírása mellett – vagy előírja a tevékenység folytatásának korlátozását, felfüggesztését. Ha a környezetvédelmi engedélyben, vagy a működési engedélyben foglalt tényekkel kapcsolatban bármilyen változás következne be – legfőképp, ha a tulajdonos személye változna – a változást a felügyelőségnek 15 napon belül be kell jelenteni. A környezetvédelmi felügyelőség a környezethasználatot egyebekben is köteles folyamatosan ellenőrizni. Ahogyan az a korábbi – első – fejezetből is kiderült sajnos a rendszerváltozás idején megszokott, hogy a felszámolási eljárás alá került volt szocialista vállalatok telephelyeinek környezeti károkat, tájsebeket, szennyezéseket hagytak hátra. A korábbi vállalatokat privatizáció útján felvásároló külföldi vállalkozások pedig nem kívántak felelősséget vállalni a korábbi cégek által okozott károk eltüntetése, megszüntetése érdekében. Természetesen a privatizációk „hőskora” lejárt, azonban sajnos ma is elképzelhető, hogy a felszámolási, vagy végelszámolási eljárásba vont vállalkozások korábbi telephelyeiken környezeti károkat hagyjanak hátra, ezért a jogalkotó korábban módosította a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló törvényt. A jogszabály alapján ezért a felszámolás elrendeléséről a bíróság értesíti a környezetvédelmi hatóságot is. A felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezet vezetője köteles a felszámolás kezdő időpontjától számított 15 napon belül a felszámolónak és az illetékes környezetvédelmi felügyelőségnek nyilatkozatot tenni arról, hogy maradtak-e fenn olyan környezeti károsodások, környezeti terhek, melyekből bírságfizetési vagy egyéb fizetési kötelezettség, a károsodások, illetve terhek rendezéséhez szükséges kiadás származhat. A hitelező vagy – az adós nevében – a felszámoló a felszámolási eljárás ideje alatt keresettel kérheti a bíróságtól annak megállapítását, hogy azok, akik a gazdálkodó szervezet vezetői voltak a felszámolás kezdő időpontját megelőző három évben, a fizetésképtelenséggel fenyegető helyzet bekövetkeztét követően ügyvezetési feladataikat nem megfelelően látták el, ezáltal elmulasztották a környezeti terhek rendezését. Ha többen közösen okoztak kárt, felelősségük egyetemleges. Az eljárás alatt folytatott tevékenység környe-


Határértékek

Környezetvédelmi minősítések szükségessége

zet-, természet- és műemlékvédelmi követelményeinek betartására, valamint a környezeti károk, illetve terhek rendezésére az adóst az illetékes hatóság határozatban is kötelezheti. A felszámolási eljárás alatt betartandó környezet-, természet- és műemlékvédelmi követelményeket a környezeti károk, illetve terhek rendezésének követelményeit és módját, továbbá az ebből eredő felszámolási költségnek minősülő kiadások körét külön kormányrendelet szabályozza. A felszámolás költségei közé tartoznak a felszámolás kezdő időpontja után az adós gazdasági tevékenységének ésszerű befejezésével, továbbá vagyonának megőrzésével kapcsolatos költségek, ideértve a környezeti károsodások és terhek rendezésének költségei. A határértékek – amelyek végeredményben a környezetvédelem hagyományos, de nélkülözhetetlen útját jelentik – nem mások, mint mesterségesen létrehozott szennyezési keretlehetőségek, a tudomány éppen akkor állás alapján. A határértékek lehetnek szennyezettséggel kapcsolatosak, kibocsátásiak, és igénybevételiek. A szennyezés jellegétől függően megkülönböztetünk általános érvényűt, területi szinten behatároltat, helyit, egyedit – adott környezethasználóra vonatkozik – stb. A határértékeket, azok alkalmazási szakterületétől függően a következő csoportokba rendezhetjük: ökológiai, egészségügyi, tervezési és rendkívüli helyzetekben alkalmazandóak lehetnek. Szennyezettségi határérték: ez határozza meg a kibocsátási és az igénybevételi határértékek kereteit. Kibocsátási határérték: termékekre, vagy technológiára, területre, esetleg egyes gazdasági területre, vagy termelési ágra vonatkozhatnak. Igénybevételi határértékek: itt a megkülönböztetés alapja az, hogy valamely környezethasználatra, vagy valamely területre, esetleg meghatározott termelői/felhasználói körre vonatkozó összmennyiségről van-e szó. Végül is mindegyik a környezeti elemre vonatkozik, de a különbséget az adja, hogy a jogalkotó mit tekint szabályozási alapegységnek. Határértékek megállapításánál figyelemmel kell lenni többek között a felkészülési idő meghatározására, a környezet/környezeti elem állapotára, a leghatékonyabb megoldás megtalálására, stb. Az egyes, környezetre veszélyt jelentő – kezelés, kialakítás hiányában – szennyező termékeket, technológiákat környezetvédelmi szempontból minősíteni szükséges, majd pedig gondoskodni kell a minőségbiztosítás feltételeiről. Egyes végrehajtási jogszabályok a környezetre veszélyt jelentő anyagok tekintetében veszélyességi fokozatokat állapít meg. Ennek alapja a várható környezeti hatás. Az anyag veszélyessége azonban magában hordozza mind a termék, mind pedig a technológia veszélyességét is. Az Európai Uniós jogalkotás egyes veszélyes vegyi anyagokat szabályoz, amelyek veszélyességét részben az anyagok egyes tulajdonságai alapján lehet megállapítani. Az így megállapított egyes veszélyes anyagokra különböző követelmények vonatkoznak. A gyártók – a használati utasításban, vagy a termék csomagolásán – kitérnek a


termék környezeti veszélyeire, sőt arra is, hogy adott terméket elhasználódás után hogyan kell kezelni.

FEJEZET – A KÖRNYEZETVÉDELMI SZAKIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE

3.

1.§ AZ ÁLLAMIGAZGATÁS-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA

A környezetvédelmi szakigazgatás csúcsának átalakulása

A Környezetügyért felelős Államtitkárságról

A vidékfejlesztési miniszter releváns környezetvédelemmel kapcsolatos feladatés hatáskörei

A hazai környezetvédelmi szakigazgatás csúcsán meglehetősen régen – 1987. évi VII. törvény óta – a Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium állt. A csúcsszerv elnevezése természetesen idővel számtalanszor változott – Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium 1994-től, Környezetvédelmi Minisztérium 1998-től, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium 2002től. A 2010. nyarán felálló új kormányzati struktúra jelentősen átértelmezte az évtizedek óta fennálló struktúrákat, nyolc csúcsminisztériumot, illetve alájuk rendelt államtitkárságokat hozva létre. Így 2010-től a Vidékfejlesztési Minisztérium Környezetügyért felelős Államtitkársága áll a környezetvédelmi szakigazgatás csúcsán. A Vidékfejlesztési Minisztérium Környezetügyért felelős Államtitkársága két helyettes államtitkárságból, illetve a hierarchiailag azok alatt található főosztályokból áll. A két helyettes államtitkárság – amely megfelel a 2010 előtti struktúrában a hagyományos értelemben vett államtitkárságoknak, bár attól összevontabb – a vízügyért felelős, és a környezet-és természetvédelemért felelős helyettes államtitkárságok. Az egyes főosztályok elnevezése jelentősen eltér a 2010 előtt tapasztaltaktól abban az értelemben, hogy csak vertikális szakterületekkel foglalkozó főosztályok vannak az államtitkárságban – pl. hulladékgazdálkodási főosztály –, átfogó, horizontális jellegű főosztályok nem, azok közösek a minisztérium többi szervezeti egységével. A vidékfejlesztési miniszter felel az agrárkörnyezet védelméért és az agrár-környezetgazdálkodásért, ezért biztosítja a környezet- és természetvédelmi követelményeknek is megfelelő agrárkörnyezetgazdálkodást, valamint a nem védett élővilág, és a táj védelmére vonatkozó ágazati követelmények és fejlesztési politika érvényesülését, illetve kialakítja a Natura 2000-rel kapcsolatos politikát. A miniszter továbbá meghatározza a föld-és talajvédelmi követelményeket, ellenőrzi a termőföld termőképességének megőrzését, javítását szolgáló tevékenységeket. A miniszternek feladat-és hatáskörei vannak továbbá erdőgazdálkodás, biodiverzitásmegőrzés területén, gondoskodik továbbá a környezeti elemek védelméről, a hulladékgazdálkodásról, a környezet védelmét szolgáló gazdasági szabályozó eszközökről, az integrált szennyezés és az országhatárokon átterjedő szennyezések megelőzéséről, stb. A környezetvédelemmel kapcsolatos mindenféle oktatási, és ezzel kapcsolatos tevékenység szabályozása maradéktalanul a vidékfejlesztési miniszterhez kapcsolható. A környezet-és természetvéde-


lemért felelős helyettes államtitkárság feladata a Nemzeti Park Igazgatóságok, valamint a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi (Fő-)Felügyelőség irányítása. A Környezetügyért felelős Államtitkárság irányítja és támogatja a Vízügyi és Környezetvédelmi Központi Igazgatóság, valamint az Országos Meteorológiai Szolgálat munkáját is. Az államtitkárság szakmai felügyelete alá tartozik a Hortobágyi Halgazdaság Zártkörűen működő Részvénytársaság, valamint a Hortobágyi Természetvédelmi Génmegőrző Nonprofit Kft. működtetése is. A környezetvédelem természeténél fogva – ez e jegyzet oldalairól is világosan látszik – számos jogterületre terjed ki, emiatt több minisztérium hatáskörei, feladatai között találunk környezetvédelemmel kapcsolatosat. Az érintett minisztériumok kötelesek e tekintetben együttműködni, ezt a kapcsolatot ágazatközi együttműködésnek nevezzük. A Vidékfejlesztési Minisztérium legfőképp három másik minisztériummal alakított ki ágazatközi együttműködési kapcsolatot. Ebből a Belügyminisztériummal az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (továbbiakban: OKF) vonatkozásában, amely alapvetően országos hatáskörű rendvédelmi szerv. Az OKF a polgári védelmet és az állami tűzoltóságot tömöríti; területi szervei is vannak. Az OKF általános feladata a katasztrófák elleni védekezésre történő felkészülés, a lakosság védelme, a vészhelyzetek megelőzése, valamint a károk felszámolásában való közreműködés. Ami azonban kifejezetten környezetvédelemmel kapcsolatos hatáskör: a veszélyes ipari üzemek engedélyezési és hatósági ellenőrzési rendszerének működtetése, többek között. A Vidékfejlesztési Minisztériumnak ágazatközi kapcsolata van a Nemzeti Erőforrás Minisztériummal is, azon belül az Állami A Vidékfejlesztési Miniszté- Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos rium ágazatközi kapcsolatai Környezetegészségügyi Intézetével (továbbiakban: OKI), amely a környezetvédelem tekinteországos intézet, egyben költségvetési szerv, egyben jogi személy. tében Az intézet törvényes képviselője a főigazgató, felügyeleti szerve az egészségügyért felelős miniszter. Az OKI közreműködik többek között a levegőminőségi határértékek szakmai megalapozásában, felülvizsgálatában, a lakosság tájékoztatásában. Ez a szerv vizsgálja még – számos feladat-és hatásköre mellett – a talaj szennyezettségét, a folyékony és szilárd települési hulladékokat, ipari és mezőgazdasági hulladékot, veszélyes hulladékokat, stb. A Vidékfejlesztési Minisztériumnak ágazatközi kapcsolata van a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium Klíma-és Energiaügyért felelős Államtitkársággal is, amely az országos, illetve ágazati szintű energiastratégiák, klímapolitikai programok kidolgozásáért felelős, továbbá ez az államtitkárság kezeli a klímavagyont is. Az államtitkárságon két helyettes államtitkárság működik, egyik a zöldgazdaságfejlesztésért és a klímapolitikáért felelős, míg a másik az energetikáért. Ez utóbbi legfontosabb feladata az ellátásbiztonság, a versenyképesség, és a fenntarthatóság együttes érvényre juttatása környezetvédelmi szempontok figyelembe vételével. Ennek az államtitkárságnak a feladat-és hatáskörébe tartozik az atomenergiával kapcsolatos ügyintézés is.


2007. decemberi hatállyal módosították az akkor hatályos, állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényt, majd ezt követően az Országgyűlés 2008. májusában megválasztotta először a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát (korábban több országgyűlési biztos működött, közülük a legfontosabb az állampolgári jogok országgyűlési biztosa volt). Az akkori szabályozás szerint a biztosnak legfőbb feladata az egészséges környezethez való alapvető jog védelme volt. Feladatának ellátása érdekében a biztos visszásságokat vizsgált ki, orvoslásuk érdekében általános és egyedi intézkedéseket kezdeményezhetett. Az akkor kialakított hazai, „zöld biztoshoz” hasonló jogintézmény a világon nem sok létezett. Ehhez hasonló tevékenységet végez Kanada Ontario tartományának környezetvédelmi biztosa, emellett Izraelben működött és Finnországban működik még jelenleg is egy olyan parlamenti testület, mely figyelemmel kíséri a jövő nemzedékekkel kapcsolatos állami gondoskodást, tervezést. 2012. január elejétől hatályos szabályozás szerint a bevett rendszer nagyban megváltozott. Az Alaptörvény az országgyűlési biztos helyett az alapvető jogok biztosa megnevezést alkalmazza. A hatályos szabályozás szerint nincsenek külön biztosok, egy alapvető jogok biztosa működik, aki feladatait a helyetteseivel való munkamegosztásban látja el. Az alapvető jogok biztosa a 2011. évi CXI. törvény alapján, különösen a hivatalból indított eljárások során nagy figyelmet fordít az Alaptörvény P) cikkében meghatáAz alapvető jogok biztosának feladatai és hatáskörei a rozott értékek (jövő nemzedékek érdekei) védelmére. Az alapvető jövő nemzedékek érdekeivel jogok biztosa véleményezi a jövő nemzedékek életminőségét közkapcsolatban vetlenül érintő terveket és koncepciókat, valamint javaslatot tehet ezt az alapvető jogot érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, illetve nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére is. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese figyelemmel kíséri a jövő nemzedékek érdekeinek érvényesülését, és rendszeresen tájékoztatja az alapvető jogok biztosát tapasztalatairól, felhívja figyelmét a természetes személyek nagyobb csoportját érintő jogsértés veszélyére, az alapvető jogok biztosának hivatalbóli eljárás megindítását javasolhatja, közreműködik az alapvető jogok biztosának vizsgálatában, valamint javasolhatja, hogy az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybírósághoz forduljon. Az Országgyűlés az alapvető jogok biztosának a javaslatára választja meg az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettesét, aki felett – a megbízatás létrejöttének és megszüntetésének kivételével – a munkáltatói jogokat az alapvető jogok biztosa gyakorolja. Alapvető jogok biztosának és helyettesének minden olyan jogász végzettségű, az országgyűlési képviselők választásán választható magyar állampolgár megválasztható, aki a harmincötödik életévét betöltötte, jogász végzettségű, továbbá kiemelkedő elméleti tudással vagy legalább tízéves szakmai gyakorlattal rendelkezik, és a jövő nemzedékek érdekeit érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkezik.


Huszonkét tagú testület, szerv a környezetvédelmi szakigazgatás széles körű, társadalmi, tudományos és szakmai megalapozása érdekében hozták létre. Tagjai 1/3 – 1/3 – 1/3 arányban a társadalmi szervezetek, szakmai-gazdasági érdekképviseleti szervek és a tudományos élet tagjai közül kerülnek ki. Lényegében a korOrszágos Környezetvédelmi mányzat javaslattevő, tanácsadó, véleményező szervét jelentik. Tanács Egyszerre két elnöke is van, úgymint egy testület által választott, valamint egy „mindenkori”, a környezetvédelemért felelős miniszter személyében. Létrehozására jogalappal a környezetvédelemről szóló 1995. évi LIII. törvény 45. § szolgált. Az Országos Környezetvédelmi Tanács 1996. április 12-én tartotta első, alakuló ülését. Az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség (továbbiakban: OKTVF) a vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt álló központi hivatal, Budapest székhellyel. Önállóan működő és gazdálkodó, közhatalmi szerv, amelyet a főigazgató vezet. Az OKTVF alaptevékenysége körében szolgáltatja a kormányzati munka ellátásához szükséges adatokat, elemzi és Országos Környezetvédelmi, értékeli a feladat- és hatáskörét érintő jogszabályok végrehajtását, Természetvédelmi és Vízellenőrzi a területi szervek hatósági munkáját, jogszabálytervezeügyi Főfelügyelőség teket véleményez, koordinálja a határokon átterjedő környezeti hatásokkal kapcsolatos hatósági feladatokat, ellátja az integrált szennyezés megelőzéssel, az elérhető legjobb technikák (Best Available Technics) műszaki dokumentációinak kidolgozásával kapcsolatos, továbbá a továbbképzési feladatokat. Az OKTVF továbbá autópálya építéseknél - egyes nevesített esetekben - eljár környezetvédelmi engedélyező hatóságként. Központi hivatalok A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. Alapvetően a minisztériumok feladatkörébe tartozó egyedihatósági ügyek ellátását végzik, tehermentesítve a minisztérium szűken vett apparátusát. Vezetőit a miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatalok, szemben a kormányhivatalokkal a) nem tartoznak a Kormány közvetlen irányítása alá, b) profiljuk döntően hatósági tevékenység c) vezetőjüket a miniszter nevezi ki és menti fel, d) működési területük dekoncentrált területi szerveik révén az ország egészére kiterjed. Az Országos Vízügyi Főigazgatóság (továbbiakban: OVF) belügyminiszter irányítása alatt álló, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv, amelyet főigazgató vezet. Az OVF alaptevékenysége körében többek között koordinálja és felügyeli a Országos Vízügyi Főigazga- vízügyi közfoglalkoztatási feladatok ellátását, továbbá ellátja a tóság területi szintű igazgatóságok országos szintű irányítását, illetve a vízközmű társulatok törvényességi ellenőrzésének feladatát is. Az OVF végzi az egyes európai uniós források felhasználásával megvalósuló vízügyi központi, pályázati, valamint kiemelt kormányzati fejlesztések megvalósításával összefüggő feladatokat is. 2012. elején létrejött, miniszter által irányított, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv. Önálló jogi személyiNemzeti Környezetügyi Intézet séggel nem rendelkezik. Területi szintű kirendeltségei vannak. Alaptevékenysége körébe tartozik a vízgyűjtő gazdálkodás, víz-


ügyi tárgyú nemzetközi kapcsolatok koordinálása, vizeink állapotértékelése, BAT útmutatók készítése, hulladékgazdálkodási műszaki útmutatók készítése, és így tovább. A hatályos joganyag értelmezése szerint működése valamelyest hasonlít az egyesült államokbeli szövetségi környezetvédelmi hatóságéra (EPA).

2.§ A TERÜLETI-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA Az országos szerv alárendeltségében, de önállóan működő és gazdálkodó közhatalmi szerv, amelyet igazgató vezet. Észak-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Győr Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Szombathely Közép-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Székesfehérvár Dél-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Pécs Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Budapest Tiszántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Debrecen Felső-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Nyíregyháza Észak-magyarországi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, Miskolc Közép-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és VízKörnyezetvédelmi, Terméügyi Felügyelőség, Szolnok szetvédelmi és Vízügyi FelüAlsó-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi gyelőségek Felügyelőség, Szeged Első fokon eljáró hatóság, másodfokon az országos szerv jár el. A felügyelőség állami alaptevékenysége körében összegyűjti és az Országos Környezetvédelmi Információs Rendszer rendelkezésére bocsátja az annak működéséhez szükséges - feladatkörével összefüggő - adatokat, továbbá együttműködik más ellenőrző és információs rendszerekkel. Továbbá közreműködik a nemzetközi feladatok végrehajtásában; véleményezi a kiemelt térségekre vonatkozó, a regionális, a megyei és a kistérségi területfejlesztési koncepciót és programot, a kiemelt térségi és a megyei területrendezési tervet, a helyi építési szabályzatokat, valamint a településrendezési terveket. Mindemellett még többek között részt vesz a környezeti tudat- és szemléletformáló feladatok ellátásában. Adott esetben felügyelőség az ott meghatározott területen környezetvédelmi igazgatási szervként működteti a hatósági tevékenység ellátásához szükséges regionális laboratóriumot, valamint a rendkívüli szenynyezések észlelése céljából a mérő-megfigyelő rendszert. Gyulán és Baján a Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségek kirendeltségei működnek. A vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt álló, önállóan működő Nemzeti Park Igazgatóságok és gazdálkodó közintézeti típusú közszolgáltató szervek. A 10 kü-


lönböző nemzeti park igazgatóság élén igazgatók állnak. Aggteleki Nemzeti Park Igazgatóság, Jósvafő Balaton-felvidéki Nemzeti Park Igazgatóság, Csopak Bükki Nemzeti Park Igazgatóság, Eger Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóság, Pécs Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóság, Esztergom Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság, Sarród Hortobágyi Nemzeti Park Igazgatóság, Hortobágy Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóság, Kecskemét Körös-Maros Nemzeti Park Igazgatóság, Szarvas Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság, Őriszentpéter A kormány által kijelölt 10 nemzeti park igazgatóság lefedi hazánk teljes területét, ugyanakkor határaik nem illeszkednek egyik közigazgatási határhoz (megye, régió, stb.) sem, határaik pusztán környezeti, földrajzi szempontok alapján lettek kijelölve. A kormány a védett természeti területek természetvédelmi kezeléséért felelős szervként az Nemzeti Park Igazgatóságot (továbbiakban: NPI) jelölte ki. A Kormány természetvédelmi őrszolgálatként a Természetvédelmi Őrszolgálatot jelöli ki, amely az NPI szervezetén belül működik. A nemzeti park igazgatóságok természetvédelmi szabálysértések elbírálására, nyilvántartás vezetésére, ellenőrzés végzésére, továbbá a természetvédelmi őrszolgálat működtetésére közhatalmi jogkörrel rendelkeznek. Az NPI alaptevékenysége körében többek között ellátja a védett és fokozottan védett természeti értékek, védett és fokozottan védett természeti területek, a Natura 2000 területek, valamint a nemzetközi természetvédelmi egyezmény hatálya alá tartozó területek és értékek természetvédelmi kezelésével kapcsolatos feladatokat, kivéve azokat a feladatokat, amelyeket más szerv (pl. jegyző) vagy természetes személy köteles ellátni. Vagyonkezelői feladatokat is ellátnak a vagyonkezelésben lévő állami tulajdonú vagyontárgyak tekintetében. Ellátják továbbá a természetvédelmi kutatással, az élőhelyek kialakításával és fenntartásával, valamint a sérült, károsodott élőhelyek helyreállításával, valamint rehabilitációjával kapcsolatos feladatokat is. Együttműködnek a kulturális örökségvédelmi szakigazgatási szervekkel azok külön jogszabályban meghatározott kulturális örökségvédelemmel kapcsolatos feladatainak ellátásában.


13. ábra: Nemzetipark-igazgatóságok működési területe 2008. áprilistól. Forrás: Nemzeti Park Igazgatóság.

Területi Vízügyi Igazgatóságok

A belügyminiszter irányítása alatt, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szervek. Élükön az igazgató áll. A közmunkaprogramok összehangolása érdekében került a vidékfejlesztési tárcától a Belügyminisztérium irányítása alá a 12 területi vízügyi igazgatóság. A vízüggyel kapcsolatos törvény és rendeletalkotás, a szakmai irányítás és felügyelet, a kutatás-fejlesztés, a hatósági és ellenőrzési feladatok továbbra is a Vidékfejlesztési Minisztérium hatáskörében maradnak. Az igazgatóságok alaptevékenységük körében vízügyi igazgatási szervként járnak el. Többek között véleményezik a kiemelt térségekre vonatkozó, a regionális, a megyei és a kistérségi területfejlesztési koncepciót és programot, a kiemelt térségek és a megyei területrendezési tervet, koordinálnak, illetőleg közreműködnek a működési terület vízgazdálkodását érintő koncepciók és tervek elkészítésében. Továbbá gondoskodnak a közcélú, állami és önkormányzati, továbbá saját célú vízi létesítmények fejlesztési, fenntartói, üzemeltetési összhangjának megteremtéséről és közreműködnek a települési ivóvízminőségjavítással, valamint közreműködik nemzetközi, különösen a határvízi egyezményekből adódó feladatok ellátásában, illetve a vízügyi kutatási, oktatási, nevelési és ismeretterjesztési tevékenységben. Vízminőség-ellenőrzéssel kapcsolatos laboratóriumokat is üzemeltethetnek.

3.§ A HELYI-SZINTŰ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA A polgármesterek, illetve a főpolgármester önkormányzati környezetvédelmi hatóságnak minősülnek a környezetvédelmi, terméFőpolgármester, polgármesszetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szerter vek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése alapján.


Jegyző, főjegyző

A környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése alapján a jegyzők önkormányzati környezetvédelmi hatóságnak minősülnek. Feladataik többek között: eljárni egyes hulladékgazdálkodással kapcsolatos kérdésekben, helyi jelentőségű védett természeti területeknél, védett fasoroknál természetvédelmi hatóságként, állatvédelmi kérdésekben, stb.


IV. RÉSZ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ JOGI FELELŐSSÉG – HORIZONTÁLIS SZABÁLYOZÁSRÉSZ 1. FEJEZET – FELELŐSSÉGTANRÓL ÁLTALÁBAN ÉS A KÖRNYEZETÉRT VALÓ FELELŐSSÉG 1.§ FELELŐSSÉGTANI ALAPOKRÓL KIBŐVÍTVE: CIVILJOGI VERSUS KÖZJOGI FELELŐSSÉG

Felelősségtani repetitórium

Az általános fogalom alapján a felelősség egy személy kötelezettsége, valamilyen elfogadott jog (nemzetközi, vagy magánjog) szabályai szerint, annak a kárnak a helyreállítására, amelyért minden valószínűség szerint a személy felel. Feltételei: 1) Kár okozása történt valamilyen tevés, vagy nemtevés okán, szándékosság, vagy gondatlanság alapján. 2) A kár egy veszélyes tevékenység végzése nyomán következett be. 3) A személynek a kompenzációs kötelezettsége szerződés alapján áll fenn. Az egyik csoportosítási szempont szerint (felelősök köre) megkülönböztetjük az állam felelősségét, amely szerint a nemzetközi jog elfogadott szabályai alapján, az egyik államban bekövetkezett károkért egy másik országot terheli a felelősség; illetve a civil jogi felelősséget, amely egy, civiljogi személy felelősségét jelenti, például két személy viszonylatában. Más csoportosítási szempontok alapján megkülönböztetünk általános környezeti felelősséget, amely nem valamiféle, a környezetre potenciálisan veszélyes tevékenység-fajta meglétét kívánja, hanem ide tartozik minden tevékenység-fajta, amely a környezetben károkat okozhat. E szerint a megközelítés szerint minden környezetben esett kár kezelhető, függetlenül a tevékenység-fajtától, amely okozta azt; illetve termékfelelősséget, amely felelősség-fajta a termék előállítójára, forgalmazójára, importőrre, vagy akár a kiskereskedőre terheli a felelősségvállalást a személyi sérülésekért, vagy tulajdoni károsodásokért, amelyet az adott termék használata okozott. A felelőssé tehető személyek köre, és a kimentési lehetőségek alapján beszélhetünk szubjektív felelősségről, amely esetén adott személy felelőssége azért áll fenn, mert vétkesen járt el, például megszegte a jog által előírt elővigyázatosságot. Feltételei: 1) adott személynek elővigyázatossági kötelezettsége van, és


Horizontális szabályozás versus vertikális szabályozás

A Luganoi Egyezmény

2) megszegi azt, akár szándékosan, akár gondatlanságból, és 3) jogi értelemben vett kár bekövetkezik, és 4) fennáll az okozatossági összefüggés. Részelemei a következők: • Elővigyázatossági kötelezettség: kötelezettségre utal, amely egy olyan személyt érint, aki releváns tevékenység-fajták feletti ellenőrzésért felelős, és mindent (a tőle, vagy a helyzettől függő legjobbat) meg kell tennie a károk elhárítása érdekében. • Okozatosság: arra a jogi követelményre utal, hogy valamilyen tevés, vagy mulasztás, amely kapcsolatban van a bekövetkezett kárral, szükséges. Megkülönböztetés tehető ténybeli és jogi értelemben. Az előbbi szükséges, de nem elégséges, míg az utóbbi már az előbbit is magában foglalja, illetve egy jogi relevancia vizsgálatot is adott jogrendszer alapján. • Gondatlanság: ez az elővigyázatossági kötelezettségnek történő eleget tétel hibáját takarja. Objektív felelősségről, amely a felelősség megállapítása vétkesség hiányában is. Ez a felelősség-típus szelektív, és csak bizonyos tevékenységfajtáknál elfogadható (pl. tengeri tankerekben történő olajszállítás). Különböző védekezési lehetőségek, és időbeli, illetve pénzbeli korlátok igen elemi részét képezik ennek a felelősségfajtának. Beszélhetünk továbbá eredmény/abszolút felelősségről, amely felelősség-fajta rendkívül ritka, nem tartalmaz lehetőséget védekezési lehetőségek (kibúvók), és korlátok alkalmazására sem. E dolgozat tekintetében is a parancs egy, a jogrendszer megengedő, vagy tiltó szabályára való utalást jelent; a helyreállítás annak az állapotnak az újra-felállítását takarja, amely a kár bekövetkezése előtt is fennállott. A felelős személy magatartás-lehetőségei közül ez az egyik lehetőség. A kár, a sérülés típusától függően ez a tevékenység nem mindig lehetséges. Továbbá a kompenzáció a bekövetkezett kár anyagi helyreállítását fedi. Egyes jogrendszerekben megengedett, ha a helyreállítás nem lehetséges. A bíróság megállapíthatja a sérült, elpusztult javak piaci ára alapján a kompenzáció mértékét. A környezetért való felelősség jogi szabályozása tekintetében azért számít horizontálisnak a szabályozás, mert az átfogja valamennyi környezeti elem, valamint a fajok és élőhelyek védelmét egyaránt; mindezekre együttesen vonatkozó szabályokat állapít meg. A horizontális szabályozás ellentéte a vertikális szabályozás, amely csak az egyes környezeti elemekre, vagy fajok védelmére terjed ki. A környezetvédelmi jogot messzemenőkig jellemzi ez a kettősség. 1993-ban, az Európa Tanács égisze alatt köttetett a Luganoi Egyezmény a Környezetre Veszélyes Tevékenységekből Származó Károkért Való Civiljogi Felelősségről. Az egyezmény célja, egyrészt az, hogy a környezetre veszélyes tevékenységekből származó károkért megfelelő kártérítést adjon, másrészt az, hogy gondoskodjon a megelőzésről, és a helyreállításról. Az aláíró országok területén bekövetkező eseményekre alkalmazandó az egyezmény hatálya, függetlenül attól, hogy a baleset hol követke-


Környezetvédelmi felelősség: civiljog versus közjog

zett be, vagy attól, hogy esetleg nem részes állam területén következett be. Az egyezmény területi hatályának kiterjedése a viszonossági elven is alapulhat. Vagyis a hatálya alá tartozhat az a kár is, amely az indikatív felsorolás szerint a hulladékkezelést, GMOk felhasználását, stb. is magában foglalhatja. Ezeket a tevékenységeket közhatalommal felruházott szervezhetek is végezhetik. Nem tartozik az egyezmény hatálya alá a nukleáris tevékenységgel okozott károk rendszere, a mélytengeri bányászat, a hadászati tevékenységek, és a kereskedelmi tevékenységek sem. Ugyanígy nem terjed ki a zárt rendszerekben történő szállítási módozatokra, így a vezetékes kőolaj, vagy földgáz szállítására sem. A kontinentális jogrendszerek a civiljogi felelősség oldaláról, míg az angolszász a közigazgatási jogi/közjogi felelősség oldaláról közelítik meg a környezeti felelősség kérdését. A környezetért való civiljogi felelősség „híve” a fent említett Luganoi Egyezmény is, ugyanakkor az Európai Uniós jogalkotás következtében – a 2004/35/EK irányelv megalkotásával, és tagállamokat érintő átültetési kényszer kiszabásával – a közjogi jellegű jogalkotás jelentős teret nyert a kontinentális jogban is.

2.§ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ JOGI FELELŐSSÉG AZ USA-BAN

A környezetért való felelősség jogi szabályozása az USA-ban

A szövetségi Átfogó Környezetvédelmi Felelősségi, Kompenzációs Törvényt (CERCLA/Superfund) 1980-ban fogadta el az amerikai törvényhozás. A Superfund nagy pénzalapot hozott létre az olyan esetekre, amikor egyébként a szövetségi kormány feladata lett volna a helyreállítás. A Superfund által felállított felelősségi rendszer széles körű, visszaható hatályú, és objektív volt, a jelenlegi, és múltbeli tulajdonosok, tevékenység-végzők, szállítmányozók, stb. irányában, a kormányzati környezetvédelmi kiadások megtérítése, a károk helyreállítása érdekében. Az első években a superfund számos vita tárgyát képezte. Ennek az is oka volt, hogy a szövetségi környezetvédelmi hatóság (EPA) hasonló tapasztalatokkal nem rendelkezett. Ráadásul a jogszabály kikényszerítése sem megfelelően haladt. 1986-ban a CERCLA-t alaposan kiegészítette a SARA (Superfund Kiegészítő, és Újrafeljogosító Törvény). Az EPA ezek után a nagy ipari területek ellenőrzéséről áttért a bányák, és az üledék-eltávolítási projectek ellenőrzésére. A jogszabály a „szennyező fizet” elven alapul. 4 csoport tekintetében állít fel felelősségi kritériumokat, így a jelenlegi tulajdonosok, és a tevékenység-végzői, azon időpontbeli tulajdonosok, tevékenységvégzők, amikor a veszélyes anyagok a létesítményből kikerültek, bizonyos szállítmányozók, azok a személyek, akik a veszélyes anyagok kikerülését lehetővé teszik. A superfund felelősségi rendelkezései objektívek, visszaható hatályúak, a leggyakrabban egyetemlegesek és önállóak a felelősök közt. Kimentési lehetőségek a háborús helyzet, a vis maior, és a szerződéses viszonyban nem álló harmadik személyek cselekményei. A felelősök kötelezhetők a helyreállítási intézkedések megtételére, ha pedig nem ennek megfelelően járnak el, büntetést, illetve háromszoros büntető-


kárpótlást fizetnek. Az EPA végrehajthatja a helyreállítást, amely után keresetet nyújt be a károkozó ellen a költségek megfizetése iránt. Az EPA döntései felülvizsgálhatók aszerint, hogy a hivatal mérési eredményeinek megfelelő helyreállítási intézkedéseket végezték-e. Ugyanakkor ez kizárt az intézkedés végrehajtása előtt, vagyis előbb a helyreállítás elvégzése, és csak azt követően a pereskedés. A Non-Governmental Organization-ok, a civilek nem jogosultak a felelősségi rendelkezéseket kikényszeríteni. A Superfund magában foglalja az állami kármentesítési/tisztítási normákat is. Lényeges továbbá még a szövetségi Természeti Erőforrások Megőrzéséről, és Helyreállításáról Szóló Törvény (RCRA). Lehetőséget ad ugyanis az állampolgároknak, hogy, ha a hulladékkezelés helytelensége okán környezetet fenyegető veszélyt tapasztalnak peres eljárást indítsanak.

2. FEJEZET – A KÖRNYEZETÉRT VALÓ FELELŐSSÉG SZABÁLYOZÁSA AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS HAZÁNKBAN 1.§ A KÖRNYEZETÉRT VALÓ KÖZJOGI JELLEGŰ JOGI FELELŐSSÉG SZABÁLYRENDSZERE AZ EURÓPAI UNIÓBAN

A zöld könyv és a fehér könyv

Az irányelv tárgya, hatálya

A környezetért való felelősségi irányelv, vagyis az Environmental Liability Directive (továbbiakban: ELD) megalkotásához vezető első lépcső az úgynevezett Fehér Könyv közzététele volt. Az Európai Bizottság 1995-re elkészítette a Fehér Könyv tervezetét, amelyet egészen 1999-ig ki lehetett egészíteni. A Bizottság Fehér Könyve megismételte azt a koncepciót, hogy a szennyező ne csak a hagyományos értelemben vett károkért, hanem a környezeti károsodásokért (és helyreállításért) is feleljen. A védett természeti erőforrásokat helyre kell állítani, ott is, ahol a szennyező kiléte például nem állapítható meg. A Fehér Könyv a helyreállítást a kár fogalmával hozta összefüggésbe, habár a kár általános fogalma már nem volt használatos. Egyrészt, mert a kártérítés hatása sokszor a károkozóra károsabb, mint a maga a kár hatása. Másrészt, ahol a helyreállítás nem lehetséges, ott alternatív megoldásokat kell figyelembe venni, amelyek a helyreállítással azonos eredményre vezetnek, de az első pont itt is figyelembe veendő. A környezeti felelősséggel kapcsolatos Európai Unió szintű tárgyalások nem pusztán nyelvi értelemben jelentenek eltérést a hagyományos, a „szennyező kártérítést fizet” elvtől. Ez a folyamat erőteljes eltérést jelez a kompenzációs elvtől az indokolt költségen történő helyreállítás elvének irányába. Több éves előkészítő munka, és számos nemzetközi szervezet általi véleményezést követően 2004. április 30.-tól hatályos az ELD, amely horizontális hatállyal rendelkezik. 2007. április 30-ig kellett a tagállamoknak átültetni nemzeti jogukba az irányelv rendelkezéseit a 19. cikk alapján. Az irányelv tárgya, egyben célja a környezeti károk megelőzése, és felszámolása érdekében keretrendszer létrehozása a szennyező fizet elvének alkalmazásával. Az irányelv hatálya, és ebben a kivé-


telek rendszerét illetően megkülönböztethetjük a következőket: víz, talaj, védett fajok, természetes élőhelyek. E tekintetben kapcsolódások nevezhetők meg már hatályos uniós jogszabályokkal, amelyek vertikális értelemben egy-egy környezeti területet szabályoznak. A kárfogalom tekintetében az egyes vertikális területek szerinti kárfogalmat az ELD fényében kell tekintenünk. A víz esetében kár akkor történik, ha a víz ökológiai, kémiai, mennyiségi összetevőit jelentősen hátrányos hatás éri. Az ELD szerint a talajban esett károk kártípus rendhagyó, mert olyan „eseményt” jelöl, amely jelentősen káros hatással, vagy annak veszélyével jár az emberi egészségre, és a talajba, vagy annak felszínére juttatott kémiai anyagok, mikro-organizmusok, más orgaA kárfogalom nizmusok, készítmények következtében áll elő. E két elem tekintetében beszélhetünk a tárgyi felelősségről. Míg a következő kettő vétkességi felelősséggel egészíti ki a rendszert. Valamennyi olyan kár az ELD hatálya alá tartozik, amelynek súlyosan kedvezőtlen hatása van a védett fajok, vagy a természetes élőhelyek kedvezőnek tartott állapotának elérésére, vagy az adott szint megtartására. Az ELD elemzése során hamar kiderülhet, hogy az irányelv komolyabb korlátok közé szorul a következő felsorolás, azaz a kivételek rendszere következtében. Ide tartozik a vis maior, a háború, ha egyes nemzetközi egyezmények (veszélyes és mérgező anyagok szállítása, olajszennyezéssel okozott károk például) alkalmaKivételek rendszere zási körébe tartozik a károkozó tevékenység, beleértve a jövőbeni módosításokat is, atomenergiával kapcsolatos tevékenységek, olyan diffúz szennyeződések, ahol nincs okozati összefüggés a kár, és a tevékenység közt, természeti katasztrófák elleni védelmet szolgáló tevékenységek, stb. Az irányelvben szabályozást nyernek a tevékenység végzőjének kötelezettségei akkor, amikor kár bekövetkezése fenyeget, és akkor, amikor be is következett a kár. A kár bekövetkezését közvetlenül megelőzően a következőkben foglalhatók össze a tevékenység végzője köteles megelőző intézkedések megtételére, a hatóságok tájékoztatása, hatóság kötelezése alapján további információA tevékenység végzőjének szolgáltatásra, intézkedések megtételére, költségek viselésére. A kötelezettségeiről tevékenység végzőjének kötelezettségei megváltoznak a kár bekövetkezését követően. Ettől kezdve kötelesek a kompetens hatóság tájékoztatni minden releváns részletről, kárfelszámolási, egészségvédelmi, szennyeződéskezelési, helyreállítási, és más intézkedések vázolni, a hatóság kötelezése alapján további információt szolgáltatni, költségek viselése. A kompetens közigazgatási hatóságra szintén kötelezettségeket ró az ELD, mind a kár bekövetkezését megelőzően, mind azt követően. Az előbbi esetben a hatóság - amennyiben az arra kötelezett A hatóság kötelezettségeiről, nem teljesíti kötelezettségét -, akkor erre őt kötelezi, utasítja, toés egyes formulákról vábbá elvégzi a szükséges intézkedéseket. A kár bekövetkezését követően a hatóság köteles harmadik fél felkutatni, ha a károkozó bizonyítja, hogy a kárt az okozta, a helyreállítás költségeinek viselni, majd költségek behajtását kezdeményezni 5 éves elévülési


Időbeli hatály

Felvetődő problémák

A helyreállítás szempontrendszere

határidővel, végül közös kár okozásánál költségmegosztást kezdeményezni, különösen adott termék esetén gyártó, és felhasználó közt. A legutóbbi pontban foglalt intézkedésre szükség lehet részben, vagy egészben. Részben akkor, ha a szükséges kiadások (összes költség) meghaladják a behajtandó összeget, vagy a gazdasági szereplő nem azonosítható. Egészben akkor, ha a károkozó hatósági kötelezés, utasítás alapján járt el, amely nem felelt meg az akkor indokolhatónak, vagy teljes mértékben a tevékenység folytatására lehetőséget adó hatósági engedélynek megfelelően. Ezt a kimentési formulát permit defence-nek nevezi a jogszabály, illetve a jogirodalom. Ugyancsak a közigazgatási hatóság viseli a teljes költséget, ha a tevékenység végzője nem járt el sem gondatlanul, sem vétkesen, és a tevékenység ellátása során a legjobb technológiát alkalmazza. Ez a kimentési formula a state-of-the-art defence. Az ELD-nek nincs visszaható hatálya, csak azok a károk tartoznak ide, amelyek 2007. 04. 30. után keletkeztek/éreztették hatásukat. Elévülési idő az irányelv értelmében harminc év. A természet „szolgáltatásai”, legalábbis részben, gazdasági szakemberek szerint közjavak. Minden esetben csak a „szolgáltatások” bizonyos részei fejezhetők ki pénzben. Ezen „szolgáltatásoknak” csak egy része felbecsülhető, és számszerűsíthető, és csak nagyon kevésnek van piaci értéke. Ám, még ha ezt tudnánk is, akkor is ezek gazdasági értékek a helyettesíthetőség függvényei: például, hogy folyószennyezések esetén vajon ez-e az egyetlen folyó a környéken… Az ELD ezért koncentrál inkább a károk helyreállítására, és nem annyira a pénzügyi kártérítésre. Az elsődleges helyreállító intézkedések épp a károsodott területen lévő természetes erőforrásokat állítják vissza a baleset előtti állapotba. A kiegészítő helyreállító intézkedések akkor szükségesek, amikor az elsődlegeseket nem lehet elvégezni, vagy ha nem elegendő csak egy eredeti állapothoz közeli állapotot elérni. Kiegyenlítő helyreállítás a természeti erőforrásokban esett ideiglenes károkat állítja helyre. Gyakran a természeti erőforrások ún. közbenső veszteségeinek helyreállítása előtérbe kerül az előbbi elsődleges helyreállítás dacára. A helyreállítási intézkedéseket úgy is meg lehet tervezni, hogy a jövőben, amíg a helyreállítás be nem fejeződik, úgy veszi figyelembe a közbenső veszteségeket, ahogyan az, az ideális állapotnak megfelel. Az ún. azonos helyreállítás (egy faj elpusztulásakor egyes területeken ugyanazt a fajt próbálják majd visszatelepíteni) nemzetközi értelemben számos felelősségi szabályozás alapjául szolgál. A funkcionális megegyezés, a földrajzi egyezőség, a sérült természeti erőforrás fajtája alapján egyszerűsítéseket lehet tenni a kulcsfunkciók iránya (az egész ökoszisztéma indikátor fajai) alapján is. Ráadásul lényegesnek tűnik még, az irányelv követelése alapján is, hogy ekvivalenciát teremtsen a „non-use” értékek inkorporálásával. Magyarán a helyreállítás, pótlás után a természeti erőforrásoknak azonos „hasznokat” kell nyújtaniuk az embereknek, mint az eredeti (de megsérült, vagy megsemmisült) erőforrásoknak.


2.§ KÖRNYEZETÉRT VALÓ KÖZJOGI JELLEGŰ FELELŐSSÉG HAZAI JOGSZABÁLYOKBAN

1995. évi LIII. törvény IX. fejezetének vonatkozó, releváns rendelkezései

Környezetvédelmi törvényünk elvi jellegű megállapítása szerint a környezethasználó büntetőjogi, szabálysértési jogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. A környezethasználó a környezetkárosítást, környezetveszélyeztetést köteles abbahagyni, attól tartózkodni, a hatóságot azonnal tájékoztatni, környezetkárosodás bekövetkezése esetén minden lehetséges intézkedést megtenni a környezetkárosodás enyhítése, a kárelhárítás, illetve a további környezetkárosodás megakadályozása érdekében. Környezetkárosodás bekövetkezése esetén a környezethasználó az eredeti állapotot vagy a külön jogszabályban meghatározott, az eredeti állapothoz közeli állapotot helyreállítani, valamint a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást visszaállítani vagy azzal egyenértékű szolgáltatást biztosítani, illetve az általa okozott környezetkárosodásért helytállni és a megelőzési, illetve helyreállítási költségeket viselni. Az előírt intézkedések elmulasztása, és eredménytelenség esetén végső soron a hatóság a környezetveszélyeztető, illetve környezetkárosító tevékenység folytatását korlátozza, az általa megállapított feltételek biztosításáig felfüggeszti vagy megtiltja. A környezethasználó meghatározott tevékenységéhez környezetvédelmi biztosíték adására köteles, továbbá a tevékenységével okozható előre nem látható környezetkárosodások felszámolása finanszírozásának biztosítása érdekében – külön jogszabályban meghatározott feltételek esetén – környezetvédelmi biztosítás kötésére kötelezhető. A környezethasználó a külön kormányrendeletben meghatározottak szerint környezetvédelmi céltartalékot képezhet a jövőben valószínűleg vagy bizonyosan felmerülő környezetvédelmi kötelezettségeire. A környezetkárosodásért, illetve a környezetveszélyeztetésért való felelősség – az ellenkező bizonyításáig – annak az ingatlannak a környezetkárosodás, illetve környezetveszélyeztetés bekövetkezésének időpontját követő mindenkori tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a környezetkárosítást, illetve környezetveszélyeztető magatartást folytatták. A tulajdonos mentesül az egyetemleges felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli. A környezethasználó köteles a környezetkárosodást megelőző intézkedéseket megtenni, valamint környezetkárosodás esetén a helyreállítási intézkedések megtétele során elsődleges helyreállítási intézkedésként a környezetnek vagy valamely környezeti elemnek, illetve a környezeti elem által nyújtott szolgáltatásnak az eredeti állapotát vagy ahhoz közeli állapotát helyreállítani. Ha az elsődleges helyreállítási intézkedés nem vezet eredményre, vagy a károsodott környezeti elemet erre alkalmas kiegészítő helyreállítási intézkedésként környezeti elemmel, illetve a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást erre alkalmas környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni, vagy pedig ha a pótlás sem vezet eredményre, a kör-


90/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet

nyezeti elemet vagy a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást erre alkalmas környezeti elemmel vagy környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni. A környezetvédelmi igazgatási szerv egyes esetekben a külön jogszabályban meghatározottaknak megfelelően megteheti a szükséges környezetkárosodást megelőző, illetve helyreállítási intézkedéseket saját maga, illetve azt mással elvégeztetheti. Ha több környezetkárosodás, illetve több környezeti elemet érintő környezetkárosodás egyidejű helyreállítása szükséges és a helyreállítás egyidejű megvalósítására nincs lehetőség, a környezetvédelmi hatóság dönt a környezetkárosodások helyreállításának sorrendjéről. A környezetvédelmi hatóság döntése során figyelembe veszi a környezetkárosodások jellegét, kiterjedését, súlyosságát, a természetes regenerálódás lehetőségét, továbbá a környezetkárosodásoknak az emberi egészségre jelentett kockázatát is. Jogerősen megállapított környezetkárosítás esetén a környezetvédelmi hatóság a helyreállítási intézkedés megtételére kötelező határozatában elidegenítési és terhelési tilalmat rendel el a helyreállítási intézkedés megtételére kötelezett személy azon ingatlanaira, amelyek a helyreállítási intézkedés költségeinek előreláthatólag finanszírozandó összegére kellő fedezetet nyújtanak. Aki jogszabályban, hatósági határozatban, közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusban megállapított, közvetlenül vagy közvetve a környezet védelmét szolgáló előírást megszeg, illetve határértéket túllép, a jogsértő magatartás súlyához – így különösen az általa okozott környezetszennyezés, illetőleg környezetkárosítás mértékéhez, időtartamához és ismétlődéséhez – igazodó környezetvédelmi bírságot köteles fizetni. A környezetvédelmi bírságot a környezet igénybevételi járulékon és a környezetterhelési díjon felül kell megfizetni. A környezetvédelmi bírság adók módjára behajtandó köztartozás. A környezetveszélyeztetés megszüntetése érdekében környezetkárosodást megelőző intézkedéseket, a környezetkárosodás megszüntetése érdekében helyreállítási intézkedéseket kell tenni. A helyreállítási intézkedés keretében kárelhárítást, illetve kármentesítést kell végezni. A környezethasználó környezetveszélyeztetés esetén köteles különösen haladéktalanul ellenőrzése alá vonni, feltartóztatni, eltávolítani vagy más megfelelő módon kezelni a környezetkárosodást okozó anyagokat, illetve más károsító tényezőket. A környezethasználó azonnali beavatkozást igénylő környezetkárosodás bekövetkezése esetén kárelhárítást (a továbbiakban: kárelhárítás), minden más esetben kármentesítést köteles végezni. Azonnali beavatkozás szükséges, amennyiben a környezetkárosodás a közegészségügyet, a közbiztonságot veszélyezteti, illetve amennyiben a környezetkárosodás felszámolása azonnali beavatkozással eredményesebben, hatékonyabban, gazdaságosabban végrehajtható, illetve a jövőbeni környezetkárosodás megelőzhető. A környezethasználó a környezetveszélyeztetés, illetve környezetkárosodás helyéről, jellegéről és mértékéről haladéktalanul köteles tájékoztatni a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságot. Amenynyiben a környezethasználó személye ismert, azonban önmaga


nem képes a környezetkárosodást megelőző intézkedések megtételére, a kárelhárítás elvégzésére, az igazgatóság szakmai irányítása mellett köteles részt venni a kárelhárításban. A kárelhárítást amennyiben rendelkezésre áll - üzemi és területi tervek alapján kell végrehajtani. Kárelhárítási területi tervek készítésére az igazgatóság köteles. Az üzemi és területi terveket a felügyelőség hagyja jóvá. A kárelhárításhoz szükséges anyagokat és eszközöket a kárelhárítási tervek alapján kell meghatározni. A területi kárelhárítási tervekben rögzített kárelhárítási anyagok és eszközök készenlétben tartásáról az igazgatóság gondoskodik. A környezetkárosodás felderítésére bejelentésre vagy hivatalból kerülhet sor. A környezetkárosodás felderítése az igazgatóság és nemzeti park igazgatóság feladata. A környezetkárosodás minősítése a felügyelőség feladata az igazgatóság, a nemzeti park igazgatóság, a megyei népegészségügyi szakigazgatási szerv és erdészeti hatóságként a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal bevonásával. Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal (MgSzH) A Hivatal a 274/2006. (XII.23.) Korm. rendelet hatályba lépésével jött létre 2007. január 1jén, megalakulásakor 11 jogelőd szervezetet vontak össze. 2011. január 1-jén hatályba lépett a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatalról szóló 327/2010. (XII.27.), valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szerveiről szóló 328/2010. (XII.28.) Korm. rendelet. Az MgSzH a vidékfejlesztési miniszter irányítása alatt működő, önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely az egész országra kiterjedő illetékességgel rendelkezik. A hivatal országos laboratóriumhálózatot működtet, s irányítja többek között a növénytermesztéssel, az állattenyésztéssel, az állategészségüggyel, a talajvédelemmel, illetve az élelmiszerlánc-biztonsággal kapcsolatos feladatokat, de a takarmánybiztonság, a vadgazdálkodás, a halászat, az erdőgazdálkodás szintén hozzátartozik tevékenységéhez. A hivatal munkatársai foglalkoznak növényvédelemmel, növényi termék ellenőrzéssel, agrárkörnyezet-védelemmel, talajvédelemmel, borellenőrzéssel, állatvédelemmel és az agrárpiaci rendtartás működésének szervezésével és ellenőrzésével is. Az MgSzH közreműködik a nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségek végrehajtásában, valamint – kijelölés alapján – ellátja az ország képviseletét egyes európai uniós és nemzetközi szervezetben. Az MgSzH a Vidékfejlesztési Minisztérium felügyelete alatt szervezi, összehangolja és ellenőrzi a megyei kormányhivatalok mezőgazdasági szakigazgatási szerveinek szakmai tevékenységét, meghatározza a szakmai minőségirányítási elveket, továbbá részt vesz a tagállami működésből fakadó feladatok végrehajtásában.


V. RÉSZ AZ EGYES KÖRNYEZETI ELEMEK ÉS A TERMÉSZET VÉDELMÉRŐL – VERTIKÁLIS SZABÁLYOZÁS 1. FEJEZET – A TERMÉSZET VÉDELMÉNEK ALAPSZABÁLYAI 1.§ ÁLLAT-ÉS NÖVÉNYFAJOK VÉDELME

A biodiverzitás védelme

Földünk biodiverzitása, vagyis a fajok biológiai sokféleségéből fakadó sokszínűsége néhány évszázada nagyrészt antropogén okok miatt jelentős mértékű csökkenést mutat. A biológiai sokféleség része egy-egy ország, nemzet védendő örökségének, hiszen egyegy jól elkülöníthető területen olyan fajok élhetnek, amelyek máshol nem fordulnak elő a világban. Nemzetközi jogi értelemben a biológiai sokféleség megőrzésének alapvető célja, a földi élet minden formájának megőrzése mellett az, hogy az ember a biodiverzitás komponenseit fenntartható módon használja, illetve a genetikai források hasznosításából származó jövedelmet igazságosan ossza el. Az ENSZ Mezőgazdasági Világszervezetének (FAO) becslése szerint például az elmúlt száz évben a mezőgazdaságban használt fajták sokféleségének 75%-át elvesztettük, a maradék negyedrész java pedig veszélyeztetett. Sajnos biodiverzitás nélkül nincsen agrártermelés sem, hiszen a fajtaszám-csökkenés, illetve néhány faj egyeduralkodóvá válása sebezhetővé teszi a világ élelmezését. A Biológiai Sokféleség Megőrzéséről szóló egyezményt 1992. június 13-án írták alá Rio de Janeiróban, melyet hazánk is ratifikált az 1995. évi LXXXI. törvényben. Az egyezmény értelmében a biológiai sokféleség a bármilyen eredetű élőlények közötti változatosságot jelenti, beleértve többek között a szárazföldi, tengeri és más vízi-ökológiai rendszereket, valamint az e rendszereket magukban foglaló ökológiai komplexumokat. Vagyis ide tartozik a fajokon belüli és a fajok közötti sokféleség, illetve maguknak az ökológiai rendszereknek a sokfélesége, a biodiverzitás fenntartható megőrzése. Ez a követelmény a biológiai sokféleség komponenseinek olyan módon és ütemben történő használatát jelenti, mely nem vezet a biológiai sokféleség hosszú távú csökkenéséhez, ezzel fenntartva a benne lévő lehetőséget a jelen és jövő generációk igényeinek és törekvéseinek kielégítésére. A természetvédelem elsődleges, gyakorlati céljai közé tartozik: a) a növényi biodiverzitás fenntartása; b) az állatfajok sokféleségének megőrzése;


Növényfajok sokféleségének védelme

Állatfajok sokféleségének védelme – madárvédelmi irányelv tekintetében

Természetes élőhelyek védelme

c) a nővény- és állatfajok társulásainak (az ún. biocönózisoknak), valamint élőhelyeiknek (az ún. biotópoknak) védelme. A természetvédelem gyakorlati céljai közé tartozik a növények sokféleségének megismerése és megőrzése. A Riói Egyezmény célkitűzése szerint a veszélyeztetett növényfajok 60%-a legalább a származási országban gyűjteményekben legyen elérhető, továbbá meg kell őrizni a kultúrnövények és a jelentős növényfajok 70%át, és a hozzájuk kapcsolódó tudást. Mindennek érdekében számos államban – így hazánkban is – génbankokat hoztak létre, az őshonos növény- és állatfajták megőrzése érdekében. Egyes tudósok véleménye szerint az egyszerű vetőmagvak (általában) az egész emberiség közös örökségét képezik, míg a hazai növényfajták magvai nemzetünk közös örökségét képezik. Sok esetben a tipikusan magyar fajta, vagy tájjellegű növényből készített élelmiszer, illetve ital a hasznosítás módjával egyetemben hungarikumnak minősül, ezért védettség alá esik. Az állatfajták védelmén belül az egyik kiemelt terület a vadon élő madarak védelme. Az Európai Uniós tagállamok területein a természetesen előforduló vadmadarak nagy részének állománya csökkenést mutatott a korábbi évtizedekben. Ezen madárfajok főként vonuló madarak, így állományuk az emberiség közös örökségét képezi. A madarak állományát elsősorban az emberi tevékenység káros hatásai, a természetes élőhelyek csökkenése, állapotuk romlása, a madarak befogása és megölése csökkentették le drasztikusan. Természetesen különbség van a nagyon elszaporodott állományú vadon élő madarak vadászata és a védett madarak vadászata között. Figyelembe kell venni azt is, hogy számos területen az ember által betelepített fajok komoly károkat okoztak a korábban ott lévő, őshonos állatállományban. A madarak és élőhelyeik védelme érdekében az egyes tagállamok a következő intézkedéseket tehetik meg: a) védett területek kialakítása, b) védett területeken belüli és kívüli élőhelyek ökológiai szempontú fenntartása és kezelése, c) biotópok kialakítása, illetve a tönkretett élőhelyek helyreállítása. A veszélyeztetettség szempontjából megkülönböztetünk: • kipusztulással fenyegetett fajokat, • élőhelyüket meghatározott változásaira érzékeny, ún. indikátor fajokat, • a kis állományuk, korlátozott helyi elterjedésük miatt ritkának minősített fajokat, • élőhelyük egyedi jellege miatt különleges figyelmet érdemlő egyéb fajokat. A tagállamok az arra legalkalmasabb területeiket egyes fajok védelme érdekében különleges védelmi területekké minősíthetik. Ezeken a védett területeken az egyes fajok számára az államok biztosítják a szennyezés és elpusztítás-mentes, valamint zavarásmentes életkörülményeket. A madárvédelmi irányelv alapján a szántók, mint táplálkozó, dürgő, esetleg fészkelő-területként lettek


kijelölve. Az átfogó szemléletű élőhely-védelem közösségi jogi megnyilvánulása a NATURA 2000 területek védelme. A természetes élőhelyek (angolul: habitat, innen a jogszabály közkeletűen „habitatirányelv” elnevezése), illetve vadon élő állat- és növényfajok védelméről szóló irányelv értelmében a biodiverzitás megőrzése a tagállamok európai területein, a természetes élőhelyek és a vadon élő fajok megőrzésén keresztül nagyon lényeges közérdek. Az irányelv átfogó szemléletet képvisel minden élőhely védelmében. Az irányelv megteremtette a speciális természetvédelmi területek átfogó európai ökológiai hálózatát, amelyet NATURA 2000-nek hívnak. Az Európai Unió jogi szabályozása szerint a NATURA 2000 területek kijelölése során egyik tagállamnak sincsen mérlegelési joga. Azokban az országokban, amelyekben a meghatározott fajok nagyobb számban fordulnak elő, nagyobb arányban kell azokat kijelölni. A kijelölés mértékét tehát nem a szándék, vagy egy adott ország gazdasági teljesítőképessége, hanem a természeti állapota határozza meg. A NATURA 2000 területek egybeeshetnek a magyar jog szerint kijelölt védett természeti területekkel, viszont azokkal nem egyeznek meg. Az elválasztás fő szempontja a következő: a Natura 2000 területeken egy vagy néhány faj érdekében kell - szükség esetén - intézkedni, a védett természeti területeken pedig valamennyi faj, azaz az egész rendszer áll védelem alatt. A Natura 2000 területet veszélyeztető beruházás csak közérdekből (emberi egészség vagy élet védelme, a közbiztonság fenntartása, a környezet védelme szempontjából kiemelt jelentőségű érdek) engedélyezhető, melynek tényéről az Európai Bizottságot tájékoztatni kell. Kiemelt jelentőségű Natura 2000 terület esetében a beruházás csak kiemelt közérdekből, a Bizottság előzetes jóváhagyásával valósítható meg. A kijelölendő területek esetében a tagállamoknak javaslattételi joguk van, de a végső döntést hosszú vizsgálati folyamat eredményeképpen a Bizottság hozza meg. Magyarországon a Natura 2000 területek kiterjedése 20,6 százalék, míg az Európai Unió 15 tagállamának átlaga 17,5%. Az itthoni Natura 2000 területek 40 százaléka már a kihirdetés előtt is külön jogszabállyal kihirdetett védett természeti terület volt, ezek státusza és az ezeken érvényes szabályozás semmilyen formában sem változott.

2.§ VÉDETT TERMÉSZETI TERÜLETEK

Természeti területek

A védelemre érdemes céloknak alárendelten különös jelentőségű övezeti besorolást nyernek a természeti területek, amelyek olyan erdő, gyep, nádas művelési ágú, vagy művelés alól kivett, illetve mező- és erdőgazdasági hasznosításra alkalmatlan földterületek, ahol az élőhelyek kialakulására az emberi beavatkozás csekély mértékben hatott, az ott lejátszódó biológiai folyamatokat alapvetően a természetes önszabályozás jellemzi, és közvetlen emberi beavatkozás nélkül is fennmaradnak.


Érzékeny természeti területek

Az oltalom alá helyezés módozatai

A természeti területek egy része speciális minősítésű. Ezek lehetnek: • védelem alá helyezett természeti területek, melyek célja a különleges jelentőségű növény- és állatfajok, földtani, víztani, tájképi értékek védelme, a biológiai sokféleség fenntartása; • védőövezetek, melyek rendeltetése az, hogy megakadályozza azoknak az emberi beavatkozásoknak a hatását, amelyek a védett természeti terület állapotát kedvezőtlenül befolyásolnák; • Natura 2000 területek, melyek olyan uniós szintű védelemben részesített természeti területek, ahol a 92/43/EGK irányelvben tételesen felsorolt közösségi jelentőségű állat- és növényfajok, valamint ezek élőhelyeinek kiemelt védelme valósul meg a nemzeti jog szerint védelem alá helyezett és védelem alá nem helyezett természeti területeken is; • érzékeny természeti területek (ÉTT), melyek kijelölésének célja az ökológiai szempontból érzékeny földrészleteken olyan természetkímélő gazdálkodási módok fenntartása, amelyek állami támogatással ösztönzött, a földhasználó által önként vállalt korlátozások révén biztosítják az élőhelyek védelmét, a biológiai sokféleség, a tájképi és kultúrtörténeti értékek összehangolt megőrzését. Az érzékeny természeti területeket úgy kell kijelölni, hogy a) azok területe összefüggően legalább a 3000 hektárt elérje; b) főként rét, legelő, nádas, halastó művelési ágú földrészletekből álljon; c) de ilyen területté nyilvánítható az egyébként nem természeti területnek minősülő szántó, szőlő, kert, gyümölcsös, fásított terület művelési ágú földrészlet is, ha azon extenzív, természetkímélő módon mezőgazdasági termelés folyik, és jelentős természeti érték előfordulási helyeként ismert. Az érzékeny természeti területek kijelölésére és létesítésére bárki tehet javaslatot az illetékes nemzeti park igazgatóságnak. Az igazgatóság a beérkezett javaslatról helyszíni bejárással egybekötött tárgyalást tart mindazok bevonásával, akiket az érzékeny természeti területté nyilvánítási eljárás érint. Ha az igazgatóság az eset összes körülményét mérlegelve a létesítéssel egyetért, felterjeszti javaslatát a Vidékfejlesztési Minisztériumhoz. A vidékfejlesztési miniszter dönt újabb érzékeny természeti terület létesítéséről és azt a vonatkozó miniszteri rendelet mellékletében közzé teszi. A létrehozott érzékeny természeti területen a természetvédelmi törvény természeti területekre vonatkozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Az ilyen földrészleten folytatott természetkímélő gazdálkodáshoz az Agrár-környezetgazdálkodási Program (AKG) keretében meghirdetett pályázatok útján támogatás vehető igénybe. A természetkímélő gazdálkodás előírásait, a támogatás részletes feltételeit és mértékét a pályázati felhívás és a támogatási szerződés tartalmazza. A magyar, nemzeti szintű jogi szabályozást tekintve a természetvédelmi oltalom alá helyezés két fő lehetséges esete különíthető el: a) egy meghatározott természeti területet nyilvánítanak védet-


té, vagyis egy kijelölt természeti területtel védenek természeti értékeket, illetve b) egyes állat- és növényfajokat, valamint társulásokat részesítenek kiemelt oltalomban (ha a védelemre szoruló faj egyedei olyan területeken is előfordulnak, ahol a terület maga nem nyilvánítható védetté). Egy természeti terület védettség alá helyezése történhet • a természetvédelmi törvény rendelkezésénél fogva, vagy • védetté nyilvánítási eljárás lefolytatása alapján. A természetvédelmi törvény erejénél fogva, tehát külön minősítő eljárás lefolytatása nélkül országos jelentőségű védett természeti területek a barlangok, források, lápok, víznyelők, szikes tavak és egyes földtani képződmények, a kunhalmok és földvárak. Ez utóbbi két kategóriába tartozó emlékek átmenetet képeznek a természeti és a kulturális örökség között, de a jogalkotó úgy döntött, erősebb a természeti kötődésük. • A kunhalom olyan kultúrtörténeti, tájképi és élővilágvédelmi szempontból jelentős domború földmű, amely kimagasodó jellegével meghatározó eleme lehet a tájnak. Előfordulásuk a Kárpát-medence alföldi területein jellemző. Többségükben a honKülön minősítő eljárás nélfoglalás előtti időkből származó, mesterségesen létrehozott földkül is védelmet élveznek halmok. Általában 5-10 m magas, 20-50 m átmérőjű kúp vagy félgömb alakú képződmények, amelyek legtöbbször vízpart mellett, de már vízmentes helyen terülnek el, temetkezőhelyek, sírdombok, őr- vagy határhalmok voltak. • A földvár olyan védelmi céllal létesített vonalas vagy zárt alakzatú földmű, amely azonosíthatóan fennmaradt domborzati elemként kulturális örökségi, felszínalaktani, illetve tájképi értéket képvisel. Az őskortól a középkorig használt erődítménytípus volt, de a magyar földvárak döntő többsége még az Árpád-kor előtt épült, így keletkezésük körülményeiről kevés írott forrással rendelkezünk, s ezért igen nagy a régészeti jelentőségük. Védetté nyilvánítási eljárás keretében a természetvédelemért felelős vidékfejlesztési miniszter jogosult országos jelentőségű természeti területet védetté nyilvánítani. A helyi jelentőségű természeti terület védetté nyilvánítása a települési önkormányzat hatáskörébe Védett természeti területek tartozik. típusai A védett természeti területek típusai a következők: i. nemzeti park, ii. tájvédelmi körzet, iii. természetvédelmi terület, iv. természeti emlék. A nemzeti park olyan országos jelentőségű, természeti adottságaiban lényegesen meg nem változtatott, nagyobb kiterjedésű terület, amelynek elsődleges rendeltetése a külön¬leges jelentőségű növény- és állattani, földtani, víztani, tájképi értékek védelme, a bioNemzeti parkjaink lógiai sokféleség és természeti rendszerek működésének fenntartása. A nemzeti park terü¬lete lehet egybefüggő (pl. Hortobágyi Nemzeti Park, Aggteleki Nemzeti Park) vagy több, különálló területből álló, ún. mozaik típusú (pl. Kiskunsági Nemzeti Park).


A természetvédelmi őrszolgálatról

Tájvédelmi körzetek

A nemzeti parkok területéből idegenforgalmi céllal ún. bemutató övezeti területek jelölhetőek ki. Hasonló besorolásúak a nemzeti parkok, illetve más védett természeti területek mentén kialakított tanösvények, és a jelzéssel ellátott túraútvonalak is, amelyen állomáshelyekhez kötődően, tájékoztató táblák, kiadványok segítségével ismerhetők meg az érintett terület természeti értékei és kulturális öröksége. Bejárásuk különösen azok számára jelenthet élményt, akik önállóan, gyalogszerrel, hosszabb-rövidebb séta keretében szeretnék felfedezni, megismerni egy védett természeti terület értékeit, érdekességeit, látnivalóit. A nemzeti park igazgatóságok önállóan, vagy valamely természetvédelmi, természetjáró civil szervezettel közösen számos túraútvonalat létesítettek és tartanak fenn, melyek döntő többsége nemzeti parkban, tájvédelmi körzetben vagy természetvédelmi területen vezet át. Azokat a területeket, melyeket természetes vagy természetközeli állapotban, emberi tevékenység által nem, vagy csak kis mértékben érintett módon kell fenntartani, természeti övezet besorolást kapnak. A már természetvédelmi oltalom alá helyezett terület egyes kiemelten védett övezeteit a miniszter fokozottan védett természeti területté minősítheti. Ilyenek például a nemzeti parkok területén belül kijelölt ún. bioszféra rezervátumok, melyek a védelem alá helyezett nemzeti parkok, tájvédelmi körzetek és természetvédelmi területek nemzetközileg kiemelkedő tudományos értéket képviselő részletei, és így kizárólag tudományos kutatási célból látogathatóak. A nemzeti parkonként külön-külön működő nemzeti park igazgatóságok ellátják a) védett és fokozottan védett természeti területek, valamint a Natura 2000 területek természetvédelmi kezelésével, b) a természetvédelmi kutatással, az élőhelyek kialakításával, fenntartásával és rehabilitációjával kapcsolatos feladatokat; c) a működési területükön lévő védett természeti területek nyilvántartásának vezetését, d) a természetvédelmi őrszolgálat működtetését. A védett természeti értékek és területek őrzése, megóvása, károsításának megelőzése érdekében egyenruhával és szolgálati lőfegyverrel rendelkező természetvédelmi őrök teljesítenek szolgálatot, akik jogosultak hatósági eljárást, szabálysértési és büntetőjogi felelősségre vonást kezdeményezni, illetve azonnali intézkedést elrendelni. 2010-től korlátozott jogkörökkel polgári természetőrök is teljesíthetnek szolgálatot. A természetvédelmi őrszolgálatot a nemzeti park igazgatóságok, illetve helyi jelentőségű védett természeti terület esetében a helyi önkormányzatok működtetik. A tájvédelmi körzet olyan jellegzetes természeti adottságokban gazdag, a nemzeti parkokhoz képest kisebb, többnyire összefüggő terület, ahol az ember és a természet kölcsönhatása jól megkülönböztethető jelleget alakított ki és elsődleges rendeltetése a természeti értékek megőrzése (pl. Pilisi Tájvédelmi Körzet, Gerecse Tájvédelmi Körzet). A jelentősebb természeti értéket képviselő tájvédelmi körzetekből hozták létre az előzőekben bemutatott


Természetvédelmi területek

Természeti emlékek

Védetté nyilvánítási eljárás

Védett természeti területek hasznosítása

nemzeti parkokat. A természetvédelmi terület jellegzetes és különleges természeti értékekben (védett fajok és életközösségei, továbbá barlangok, ásványok, ősmaradványok) gazdag, kiterjedését tekintve kisebb, általában egy-egy település határában lévő természeti terület, amelynek elsődleges rendeltetése a természeti értékek védelme. A természeti emlék a természet különleges egyedi képződménye, melyet egyedileg védelem alá helyezhetnek. Nemzeti park és tájvédelmi körzet kizárólag országos jelentőségű természeti területen alapítható, melyre a vidékfejlesztési miniszter jogosult, de az eljárást az illetékes nemzeti park igazgatóság folytatja le. A helyi jelentőségű természetvédelmi területek, természeti emlékek védetté nyilvánítási eljárásban a települési önkormányzat jegyzője az eljáró hatóság, amely megkeresi az illetékes nemzeti park igazgatóságot azzal, hogy az adott területet országos jelentőségű védett természeti területté kívánja-e nyilvánítani. Amennyiben a válasz nemleges, akkor az önkormányzat jegyzője a képviselő-testület elé terjesztheti az adott terület helyi jelentőségű természetvédelmi területté nyilvánítása iránti javaslatát. A védetté nyilvánítás előkészítő eljárással indul. Az eljáró hatóság az összes érdekelt fél bevonásával konzultatív megbeszélést és helyszíni szemlét tűz ki, amelyre meg kell hívni • a védetté nyilvánításra javaslatot tevő személyt vagy szervezetet (pl. a helyi természetvédelmi egyesület képviselőjét), • valamennyi érdekelt hatóságot, így különösen a földhivatal, az Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal, a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség, a nemzeti park igazgatóság képviselőjét, valamint • mindazokat, akiket a védetté nyilvánítás közvetlenül érint (tulajdonos, földhasználó), hiszen rájuk az oltalom megadása kötelezettségeket ró. Az eljáró hatóság az érintett területet az eljárás lefolytatásának időtartamára, de legfeljebb 3 hónapra ideiglenes védettség alá helyezheti. Amennyiben a védetté nyilvánítási javaslatot országos jelentőségű természeti terület esetén a miniszter, helyi jelentőségű terület vonatkozásában a település képviselő-testülete elfogadja, az rendeleti úton kerül kihirdetésre, és gondoskodni kell a védettség tényének ingatlan-nyilvántartásba való bejegyeztetéséről is. A védett természeti területek hasznosítására vonatkozó részletes szabályokat a természetvédelmi törvény tartalmazza. A legáltalánosabb követelmény az, hogy tilos a védett természeti terület állapotát és jellegét a természetvédelmi célokkal ellentétesen megváltoztatni. Ezt az általános követelményt a törvény számos rendelkezése konkretizálja és részletezi. Védett természeti területen a) autópályát, valamint a vadon élő állatfajok ismert vonuló útvonalait keresztező egyéb nyomvonalas létesítményt (pl. közutat, csatornát) úgy kell megépíteni, hogy a vadon élő állatfajok egyedeinek átjutása – megfelelő térközönként – biztosítva legyen; b) tilos olyan épületet, építményt, nyomvonalas létesítményt


megvalósítani, amely a terület jellegét és állapotát veszélyezteti, károsítja, vagy a tájképi egységet megbontja; c) gondoskodni kell a vadon élő életközösségeik, a biológiai sokféleség fennmaradásához szükséges természeti feltételek megőrzéséről; d) a terület vagy annak meghatározott része felett a természetvédelmi hatóság kezdeményezésére repülés számára tiltott vagy korlátozott légteret kell kijelölni. Védett természeti területen az illetékes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség hatósági engedélye szükséges • kutatás, gyűjtés végzéséhez; • termőföld művelési ágának a megváltoztatásához, • fasor, facsoport kivágásához, telepítéséhez, • nád és más vízinövényzet irtásához, aratásához, • a kijelölt és kiépített tűzrakóhely kivételével erdőterületen tűz gyújtásához; • horgászathoz; • közösségi és tömegsportesemények, sportversenyek rendezéséhez, • technikai jellegű sporttevékenység folytatásához; • az arra kijelölt utak kivételével a járművel való közlekedéshez. Védett természeti terület károsítása, veszélyeztetése vagy jogellenes zavarása esetén a természetvédelmi hatóság köteles az ilyen magatartás tanúsítóját a tevékenység folytatásától eltiltani, természetvédelmi bírsággal sújthatja, valamint ellene szabálysértési vagy büntető feljelentést tehet. A védett természeti területen lévő erdőben • kerülni kell a teljes talaj-előkészítést és a vágásterületen az égetést; • telepítés kizárólag őshonos fafajokkal, természetkímélő módon végezhető, • a fakitermelést vegetációs időszak alatt csak kivételesen indokolt esetben (pl. növényegészségügyi okból), a természetvédelmi hatóság hozzájárulásával lehet végezni; • tarvágás pedig csak nem őshonos fafajokból álló, vagy természetes felújulásra nem képes állományokban - összefüggően legfeljebb 3 hektár kiterjedésben – engedélyezhető. A tulajdonos vagy földhasználó köteles tűrni, hogy a természetvédelmi hatóság a védett természeti terület tudományos megismerése, bemutatása érdekében • a földrészletet megközelítse, • az ingatlant időlegesen használja (pl. őrzés); • a terület állapotát ellenőrizze, • a területen hatósági tájékoztató és eligazító táblákat helyezzen el. A felsorolt tevékenységekkel okozott tényleges kárt a hatóság köteles a földhasználónak megtéríteni. Az erdőterületeken – melyek jelentős része védett természeti terü-


letnek minősül – annak eredeti rendeltetésétől függetlenül üdülés és sportolás céljából gyalogosan bárki saját felelősségére ott tartózkodhat, amit a terület erdőgazdálkodója tűrni köteles. Kivétel ez alól, ha az erdőgazdálkodó erdei munkavégzés vagy az új telepítés védelme érdekében elrendelte a látogatás korlátozását. A vadászat időtartamára a vadászatra jogosult az erdőgazdálkodó hozzájárulásával átmenetileg szintén korlátozhatja az erdő egyes részeinek a látogatását. A korlátozást az erdei utak elején (táblával) jelezni kell. Az erdőben lovagolni, illetőleg járművel közlekedni csak az arra kijelölt úton szabad. Erdőben lovas és technikai sportversenyt rendezni csak az erdőgazdálkodó hozzájárulásával és az erdészeti hatóság engedélyével lehet. Az üdülési, sportolási célú látogatásért az erdőgazdálkodó díjat nem kérhet, azonban jogosult megtéríttetni a látogatókkal, illetve a rendezvény szervezőjével a ténylegesen felmerült költségeit és kárát. A gyakorlatban az igénybevételről az erdőgazdálkodóval előzetesen meg kell állapodni, különösen huszonnégy órát meghaladó üdülési, sportolási célú tartózkodás, táborozás, sportverseny tartása esetén. Amennyiben az erdő látogatója az erdő védelmére, valamint az erdő látogatására vonatkozó előírásokat megszegi, az erdészeti hatóság határozata alapján erdővédelmi bírságot köteles fizetni, melynek legkisebb mértéke ötezer, legnagyobb mértéke kétszázezer forint.

2.

FEJEZET – A TERMŐFÖLDEK ÉS A TALAJ VÉDELME

1.§ ÁTTEKINTÉS

A szabályozás nagyobb egységeinek áttekintése

A modern társadalmakat jellemző intenzív földművelési módok, a környezetszennyezés elleni védekezés, a természetközeli állapotban lévő földterületek drasztikus csökkenése hatására a korlátozottan rendelkezésre álló termőföld okszerű használatára vonatkozóan közjogi (közigazgatási) beavatkozások sokasága épült ki. Tágabb értelemben a földvédelem tárgya a föld felszíne és felszín alatti rétegei, azaz a talaj, az alapkőzet és az ásványi anyagok együttese, azonban a táj és az emberi települési környezet védelméről szóló szabályok is túlnyomórészt földhasználati előírásokat tartalmaznak, de az élővilág, illetve a vizek védelmére vonatkozó szabályok között is számos földhasználati előírás található. A földvédelmi jog körében beszélhetünk a földhasználat, a föld igénybevétele és terhelése, a föld szennyezése és károsítása, továbbá veszélyeztetése, mint emberi beavatkozások, illetve az ezek nyomán beálló állapotváltozás fokozatairól. Általánosan elfogadott megállapítás, hogy a földvédelmi szabályozás csak az emissziós forrásoknál (pl. a szennyezés, károsítás helyén) lehet hatékony. A transzmissziós szakasz (pl. a szennyezés szétterjedése a talajvíz által) annak diffúz jellege folytán a jog számára többnyire nem, vagy csak nehezen megragadható, az immisszió bekövetkezése (pl.


a szennyező hatás megjelenése a talajvíz közvetítésével patakokban, folyókban) pedig már sokkal inkább a kárfelelősség, kárelhárítás, illetve kárenyhítés problémáit veti fel. A földvédelmi normák további általános sajátossága, hogy csak másodlagosan célozzák meg a föld-tulajdonost. A földhasználati kötelezettségek elsősorban a termőföld mindenkori használóját terhelik. Ha a tulajdonos és a használó személye nem azonos (például haszonbérlet útján történő művelés esetén), a kötelezettségek a földtulajdonost csak mint szükségképpeni földhasználót terhelik. Így amennyiben a földhasználati nyilvántartásban nincs bejegyzett földhasználó, a földhivatal által kivetett földvédelmi bírságot a tulajdonossal szemben kell kiszabni. A következőkben kifejezetten a termőföldek védelmére vonatkozó szabályozást tekintjük át, melynek három területe: 1) a termőföld mennyiségének védelme, azaz a termőföld más célú hasznosításának korlátozása; 2) a föld minőségének védelme, azaz a talajvédelem szabályozása; valamint 3) a föld mint természeti terület és élőhely védelme, azaz a mezőgazdasági művelés alatt álló védett és érzékeny földterületek kiemelt védelme.

2.§ TERMŐFÖLDEK MENNYISÉGI VÉDELME

Földhasznosítási kötelezettség művelési ág szerint

Termőföldek hasznosítása

A földhasználó köteles a termőföldet választása szerint • művelési ágának megfelelő termeléssel, vagy • termelés folytatása nélkül, a talajvédelmi előírásokat betartva hasznosítani. A hasznosítási kötelezettségek elsődlegesen preferált formája a mezőgazdasági művelés, ugyanakkor nem jelenti a hasznosítási kötelezettség elmulasztását, ha a termőföldet termelés folytatása nélkül, de mindvégig a helyes mezőgazdasági és környezeti állapotot fenntartva (termőképes állapotban, a gyomnövények megtelepedését és terjedését megakadályozva) ugaroltatjuk. Ezt a szabályt támasztja alá, hogy az így pihentetett termőföld után is igényelhető a területalapú támogatás. A mezőgazdasági művelési kötelezettség, mint hasznosítási kötelezettség korlátját jelenti – különösen természetvédelmileg védett területeken – a tájvédelem. A táj alaktani és helyi éghajlati jellegét meghatározó elemeit (domborzat, jellegzetes felszíni alakulatok, természetes vízfelületek és vizes élőhelyek), a természetközeli területek természetes növényállományát, általában a kulturális vagy történeti szempontból jelentőséggel bíró tájértékeket a termőföld hasznosítása során meg kell őrizni. A földhasznosítási kötelezettségek betartását a földhivatal földvédelmi eljárás keretében, helyszíni szemle útján rendszeresen ellenőrzi. A termőföld nem megfelelő hasznosítása esetén a földhasználót földvédelmi bírsággal sújtják és felszólítják művelési kötelezettsége teljesítésére. A termőföld művelési ágának megváltoztatását – az ingatlan-


nyilvántartásban bekövetkező adatváltozás miatt – minden esetben be kell jelenteni a körzeti földhivatalnak. Fontos szabály, hogy amennyiben a termőföld egy részének változik csak meg a művelési ága, és az érintett terület nagysága eléri a 400 m2-t, a bejelentéshez földmérő mérnök által készített változási vázrajzot is csatolni kell. Vannak azonban olyan esetek, amikor a bejelentés önmagában nem elegendő, hanem külön engedélyhez kötött a művelési ág megváltoztatása. Természetvédelmi oltalom alatt álló gyep és nádas művelési ágának megváltoztatásához a területileg illetékes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség engedélyét is be kell szerezni, s azt a művelési ág megváltoztatásának földhivatalhoz történő bejelentéséhez csatolni kell. Erdő művelési ágú termőföld művelési ágának megváltoztatásához, vagy más módon hasznosított termőföld erdőterületté való átminősítéséhez a területileg illetékes megyei kormányhivatal erdészeti igazgatóságának engedélye szükséges. Halastó művelési ág változáshoz és halászati tevékenység végzéséhez az illetékes vízügyi igazgatóság, valamint a megyei kormányhivatal földművelésügyi igazgatósága vadászati és halászati osztályának, szőlő művelési ág változáshoz az adott területen illetékes hegyközség hegybírójának, a telepítési jog megszerzése szempontjából pedig az Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalnak; míg gyümölcsös művelési ág változáshoz a települési jegyző hatósági engedélye szükséges. A termőföld művelési ágának bejelentés, illetve engedély nélküli vagy az engedélytől eltérő megváltoztatása esetén a földhasználó köteles a területet az ingatlan-nyilvántartás szerinti művelési ágba visszaállítani és földvédelmi bírságot fizetni. Az ingatlannyilvántartás szerinti művelési ág visszaállításának kötelezettségét megállapító határozatot a körzeti földhivatal, illetőleg az erdészeti hatóság hozza meg. Amennyiben a földhasználó a termőföld rendeltetését meg kívánja változtatni, azaz ki kívánja vonni a mezőgazdasági művelés alól, más célú hasznosításról beszélünk. Az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni. Más célú hasznosításnak minősül: a) a külterületi földet a település rendezési terve alapján belterületbe vonni, hogy azon más célra hasznosítandó földrészleteket Termőföld más célú haszno- (pl. építési telkeket, ipari-kereskedelmi egységet, helyi közutat) sítása lehessen kialakítani; b) a termőföld rendeltetésszerű hasznosításától időlegesen vagy véglegesen eltérni, így különösen a termőföldön § épületet vagy más építményt elhelyezni, azt részlegesen beépíteni; § olyan beruházást végrehajtani, mely legalább egy gazdasági évben a mezőgazdasági termelést akadályozza (pl. alagcsövezés, vezetékfektetés); illetve más művelési ágban


Időleges más célú hasznosítás

§ bányászati célból igénybe venni; c) üzemi-gazdasági és infrastrukturális hasznosítású terület fásítása (pl. út, vasút mentén vagy egyéb gazdasági létesítmény, major területén). Termőföldet más célú hasznosítással járó beruházás céljára csak kivételesen, elsősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével lehet felhasználni. A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény korlátozó szabálya szerint az átlagosnál jobb minőségű, öntözésre berendezett, meliorált, szőlő vagy gyümölcs-ültetvényként hasznosított földterületek csak különösen indokolt esetben, és amennyiben ez lehetséges, csak időlegesen, illetve kizárólag ún. helyhez kötött beruházás céljára (pl. közlekedési és köz¬mű kapcsolat kiépítése, bányaüzemhez szükséges létesítmény) vehetőek igénybe; hulladéklerakó telepek kialakítására pedig kizárólag mezőgazdasági művelésre alkalmatlan vagy az átlagosnál gyengébb minőségű területet lehet kijelölni. Aki termőföldet más célra kíván hasznosítani, azt csak a területileg illetékes körzeti földhivatal által kiadott hatósági engedély birtokában teheti meg. Az engedély érvényét veszti, • ha a más célú hasznosításra az engedély kiadásától számított 4 éven belül nem kerül sor, • vagy az engedély jogosultja a más célú hasznosítás jogáról írásban lemond. A termőföld más célú hasznosítása lehet A) időleges vagy B) végleges. Időleges más célú hasznosítás esetén az érintett termőföld legalább egy gazdasági évben mező- vagy erdőgazdasági termelésre alkalmatlanná válik, a lábon álló termény megsemmisül, vagy jelentős terméskiesés következik be, illetőleg a mezőgazdasági munkák akadályozására kerül sor, vagy a talajszerkezet károsodik. A termőföld más célú időleges hasznosítása csak meghatározott időre, de legfeljebb öt évre engedélyezhető, ha a kérelemhez mellékelik a terület eredeti állapotának helyreállítására készített tervet. A más célú hasznosítás befejeztével a földhasználó köteles az eredeti, mezőgazdasági művelésre alkalmas állapotot helyreállítani, amit a földhivatal és a megyei kormányhivatal talajvédelmi szakemberei helyszíni szemlén ellenőriznek. Külön engedély nélkül, de földhivatali bejelentés mellett lehet csak termőföldet § víz- és egyéb szállítóvezeték fektetése, § légvezeték tartóoszlopok és egyéb villamos berendezések felállítása, § bányaszolgalmi jog gyakorlása, illetve § veszélyhelyzet (havaria) elhárítására, pl. szükség-víztározó létesítése céljából használatba venni. A felsorolt esetekben a más célú hasznosítást annak megkezdésétől számított nyolc napon belül a földhivatalnak be kell jelenteni. Ennek elmulasztása esetén a jogosultnak a földvédelmi járulékon


felül annak háromszoros összegét földvédelmi bírságként kell megfizetni. Végleges más célú hasznosításról akkor beszélünk, ha a termőföld öt évnél hosszabb időre kikerül a mezőgazdasági művelés alól. Ilyen esetben földhivatali engedély beszerzése mindig kötelező. A termőföld más célú hasznosítása esetén földvédelmi járulékot kell fizetni. A járulék a földterület igénybe vételekor, tehát jogszerű magatartás tanúsítása esetén is fizetendő díjtétel, mely a föld mennyiségi védelmét szolgálja azáltal, hogy jelentősen megdrágítja a termőföldek rendeltetésének megváltozatását. A fizetési kötelezettség azt terheli, aki tevékenysége során termőföldkiesést okoVégleges más célú hasznosí- zott. A belterületbe vonásért a helyi önkormányzatnak is földvétás delmi járulékot kell fizetnie, kivéve, ha azt önkormányzati bérlakás, egészségügyi, oktatási vagy szociális intézmény építése, temető létesítése vagy településegyesítés megszüntetése, illetve új község alapítása miatt kezdeményezi. A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény úgy rendelkezik, hogy amennyiben termőföldet nem mezőgazdasági művelési célra veszik igénybe, akkor a tulajdonos (beruházó) a föld minőségétől függően változó mértékű földvédelmi járulékot köteles fizetni. A termőföld és a mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi föld véglegesen más célú hasznosításáért a következő táblázat szerinti egyszeri földvédelmi járulék fizetendő. FÖLDVÉDELMI JÁRULÉK VÉGLEGES KIVONÁS ESETÉN Minőségi osztály Szántó, Rét, legelő, szőlő, kert, gyümölcsös nádas, fásított terület 92 000 x AK 48 000 x AK I. 76 000 x AK 40 000 x AK II. 60 000 x AK 32 000 x AK III. 44 000 x AK 24 000 x AK IV. 28 000 x AK 16 000 x AK V. 20 000 x AK 12 000 x AK VI. 12 000 x AK 8 000 x AK VII. 4 000 x AK 4 000 x AK VIII. Ha a más célú hasznosítás az adott földrészletet csak részlegesen érinti, akkor arányosítással meg kell határozni az beruházással érintett nettó földterület AK-értékét, és ennek alapján kell a járulék összegét megállapítani. Így ha pl. egy 1500 m2 területű, összesen 3 AK értékű földrészletből csak 500 m2-t kívánunk más célból hasznosítani, 1 AK után kell a járulékot megállapítani. Az eljárás során fizetendő járulék minimális mértéke – az AKértéktől függetlenül – 10.000 Ft. Ha a terület AK értéke nem szerepel az ingatlan-nyilvántartásban, a járulék összegét a településen levő szántók átlaga alapján, a negyedik minőségi osztályra vonatkozó szorzók alkalmazásával kell megállapítani. A termőföld időleges más célú hasznosítása esetén a járulék mértéke minőségi osztályra tekintet nélkül az első évre vonatkozóan az AK-érték ezerszerese, de legalább 10.000 Ft, a szorzót azonban évente öt-


százzal növelni kell mindaddig, amíg a terület eredeti állapotába helyreállítva vissza nem kerül a mezőgazdasági termelésbe. A földvédelmi járulék másfélszeresét kell megfizetni, ha öntözésre berendezett, illetőleg talajvédelmi létesítményekkel felszerelt termőföldet hasznosítanak más célra. A földvédelmi járulék felét kell fizetni, ha a termőföldet engedély alapján és annak megfelelően • mezőgazdasági tevékenység céljára (pl. mezőgazdasági üzemi beruházás), vagy • haltenyésztésre is alkalmas víztározó létesítésére hasznosítják. Nem kell földvédelmi járulékot fizetni, ha a termőföldet engedély alapján és annak megfelelő módon a) talajvédelmi létesítmény (pl. belvízelvezető csatorna, drénezés, véderdő, természetvédelmi beruházás) céljára használják fel; b) közüzemi vagy lakossági ivóvíz- és csatornaellátást szolgáló létesítmények, 2 hektárt meg nem haladó nagyságú területen szociális és egészségügyi közintézmény vagy sportlétesítmény építése céljára hasznosítják; c) egyes mezőgazdasági célú beruházások érdekében hasznosítják, így különösen öntözőcsatornát építenek, vagy a föld tulajdonosa, illetve haszonélvezője részére a mezőgazdasági termeléshez szükséges lakó- és gazdasági épületet és egyéb üzemi beruházást létesítenek, amennyiben az együttes alapterületük 400 m2-nél, regisztrált mezőgazdasági vállalkozó vagy őstermelő esetén 1000 m2-nél nem nagyobb. Földvédelmi járulék megfizetése alól – az előzőekben felsorolt esetek kivételével – felmentés nem adható és részletfizetési kedvezmény sem engedélyezhető. A határidőre ki nem fizetett földvédelmi járulék köztartozásnak minősül, melyre végrehajtási eljárás indítható. A termőföld aranykorona (AK) értéke fontos szerepet játszik nemcsak a földvédelmi járulék, hanem a földvédelmi bírság megállapítása során is. Ha ugyanis a más célú hasznosítást jogsértő módon végezte a beruházó, a földvédelmi járulék mellett szintén az AK-értéktől függő nagyságú földvédelmi bírság fizetésére is kötelezik. A földvédelmi bírság a jogsértő magatartás feltétlen, kimentést nem engedő, ismételten is kiszabható szankciója. Földvédelmi bírságot köteles fizetni az, aki neki felróhatóan a termőföldet engedély vagy bejelentés nélkül, illetve az előírásoktól eltérően hasznosítja más célra, vagy az időleges hasznosítást követően a termőterületet az eredeti állapothoz képest alacsonyabb minőségi osztályú termőföldként vonta be újra a mezőgazdasági termelésbe, esetleg a hasznosítást engedélyező határozatban megállapított határidő eltelte után teszi a termőföldet termelésre újra alkalmassá. Termőföldön megvalósuló beruházás esetén talajvédelmi járulékot kell fizetnie a megyei talajvédelmi hatóság részére annak, aki humuszos termőréteget távolít el és annak teljes mennyiségét a más


célú hasznosítással érintett területen nem tudja elhelyezni. A talajvédelmi járulék mértéke • 1-2,5% humusztartalom esetén 150 Ft/m3, • 2,5% fölötti humusztartalom esetén 250 Ft/m3. A talajvédelmi járulék nem bírság, hanem jogszerű magatartás esetén is fennálló fizetési kötelezettség. Az önkormányzati jegyző építésügyi hatósági jogkörében eljárva építéshatósági engedélyt ad ki a külterületi, mezőgazdasági művelés alatt álló földrészleteken épület vagy építmény elhelyezésére. Az építésügyi szabályok mezőgazdasági művelés alatt álló területeken a következők: • a 720 m2-t el nem érő mezőgazdasági területen építményt elhelyezni nem szabad, • a 720–1500 m2 közötti területnagyságú területen – a nádas, a gyep és a szántó művelési ágban nyilvántartottak kivételével – a földrészlet alapterületének legfeljebb 3%-án, elsősorban a tárolás célját szolgáló egyetlen gazdasági épület és egy terepszint alatti építmény (pince) helyezhető el, • az 1500 m2-t meghaladó területen építmény(ek) – darabszám szerinti korlátozás nélkül –összesen a földrészlet 3%-os beépítettségéig helyezhetőek el; • lakóépület szőlő, gyümölcsös és kert művelési ág esetén 3.000 m2, egyéb művelési ágban 6.000 m2 telekterület felett helyezhető el úgy, hogy az a megengedett 3%-os beépítettség felét nem haladhatja meg, az épületmagasság pedig legfeljebb 7,5 m lehet. A mezőgazdasági területen több önálló telekből birtoktest alakítható ki. A mezőgazdasági birtoktest egy mezőgazdasági birtokközponthoz tartozó, attól legfeljebb 20 km-es távolságon belüli, az ingatlan-nyilvántartásban önálló helyrajzi számon bejegyzett és azonos családi mezőgazdasági vállalkozás tagjainak tulajdonában álló termőföldterületek és a működéshez szükséges üzemi és lakó építmények elhelyezésére szolgáló területek összességét jelenti. A birtoktest esetében a 3%-os beépíthetőség a birtoktesthez tartozó összes telek területe után számítva csak az egyik telken összevontan is kihasználható, mint birtokközpont, ha a telek területe legalább a 10.000 m2-t eléri, és a beépítés a szomszédos telkek rendeltetésszerű használatára nincs korlátozó hatással. A birtokközpont telkén a beépítettség legfeljebb 45%-os lehet. A termőföldön megvalósuló építési tevékenység egyben más célú hasznosításnak is minősül, emiatt azt a földhivatalnál is be kell jelenteni, és a kiszabott földvédelmi járulékot is be kell fizetni.

3.§ TERMŐFÖLDEK MINŐSÉGI VÉDELME

A talajvédelem alapvetései

A talajvédelem célja a termőföld minőségének megóvása, fizikai, kémiai és biológiai romlásának megelőzése, illetőleg elhárítása. Fizikai szempontból a földszerkezet káros megváltozását jelenti a mezőgazdaságban alkalmazott nehézgépek kiváltotta talajtömörülés, a termőföld minőségét veszélyeztető víz- és szélerózió, ké-


A talaj jogi fogalma

miai-biológiai szempontból pedig a növényvédelmi szerek és műtrágyák használatához kötődő talajszerkezet-változás, a szélsőséges vízháztartási helyzetek, a szikesedés, a savanyodás, a beépített területeken fellépő túlzott talajfedettség. A fizikai, kémiai és biológiai romlást, illetve szennyezést előidéző folyamatok megelőzését, valamint a talaj termékenységének fenntartását arra alkalmas, szakszerű talajvédő művelési eljárásokkal, talajvédelmi létesítményekkel és beavatkozásokkal kell biztosítani. A talajvédelem hazai jogi szabályozása – a FAO Talajcharta és az Európai Talajcharta rendelkezéseivel összhangban – figyelembe veszi az Európai Unió vonatkozó témakörben született rendeleteiben, irányelveiben foglaltakat. A hatályos jogi szabályozás szerint a földtani közeget a föld felszíne és felszín alatti rétegei (a talaj, valamint az ásványokat és ezek természetes és átmeneti formáit is beleértve a kőzetek) alkotják. Fentiek alapján a talaj a földtani közeg legfelső rétege, ami ásványi részecskékből, szerves anyagból, vízből, levegőből és élő szervezetekből áll. A termőföld védelméről szóló törvény tovább pontosítja a talaj fogalmát. Eszerint talajnak minősül a föld felszínének élő közege, amelynek legfontosabb tulajdonsága a termékenység, egyben feltételesen megújuló természeti erőforrás. Fontos megjegyezni, hogy nem a termőtalajról, hanem általában a talajról ad fogalmat a törvény, ami azért nagy jelentőségű, mert ameddig a talaj jog szerinti fogalma megállapítható, ott a bányászati törvény előírásai nem alkalmazhatók. Mindez azért lényeges, mert ha már a talajt, mint élő közeget meghaladó mértékű a nyersanyag-kitermelés (pl. kavicsbánya), ezt a tevékenységet már a bányászati törvény szabályozza, kivéve, ha a kitermelt anyag nem értékesítési célú, hanem a földtulajdonos által birtokban tartott földrészleteken kerül bedolgozásra, elhelyezésre. A földvédelmi törvény talajfogalmából a talaj mélységi kiterjedése közvetlenül nem vezethető le, de mindaddig, amíg a talajszelvény élő közeget jelent, azaz a biológiai aktivitás kimutatható, addig jogi értelemben talajról van szó akkor is, ha az egyébként ásványi anyagokat is tartalmaz. A felszíni folyamatoktól nagymértékben függően az ilyen, biológiai aktivitást felmutató talaj a földfelszíntől számított 150-200 cm mélységig tart általában. Azonban a konkrét tevékenység pontos meghatározása kapcsán erre vonatkozóan talajtani szakvélemény készítése elengedhetetlen. A talaj jogi fogalmának tisztázása kapcsán érdemes továbbá felhívni a figyelmet arra, hogy a föld méhének kincsei az állam tulajdonát képezik, miközben a földfelszín jellemzően magántulajdonban van. Emiatt a talaj feletti tulajdonlás kapcsán egy sajátos szomszédjogi viszony alakul ki. A földhasználók szennyező magatartása ugyanis a termőtalaj, a talajvíz és más felszín alatti vizek közvetítésével az ásványi anyagok közvetlen veszélyeztetését is jelenti, így ez a magatartás az állam közvetlen tulajdoni sérelmével is járhat. Természetesen a tétel megfordítottja is igaz, a mélységi szennyezés a földfelszín, azon belül a termőtalaj közvetlen veszé-


Állami feladatok a talajvédelemben

lyeztetését eredményezi. Az állami feladatok a tervezés, a kutatás-fejlesztés, a nyilvántartás és a megelőzés tevékenységi körökbe sorolható. Így különösen: a) a talajdegradációs folyamatok következtében kialakult kedvezőtlen talajállapot megszüntetésével kapcsolatos tevékenységek támogatása; b) gondoskodás a környezetkímélő és termőföldminőségromlást megelőző technológiák, eljárások elterjesztéséről és kapcsolódó kutatási-fejlesztési tevékenység szervezéséről, támogatásáról; c) a termőföld minőségromlásának megelőzése, a minőség fenntartásával kapcsolatos tevékenységek támogatása jogi, gazdasági és műszaki szabályozó, ill. pénzügyi-érdekeltségi rendszer kialakításával. Bár a talajvédelmi feladatokat közvetlenül a földhasználó valósítja meg, ezt az állam különböző eszközökkel segítheti elő. A talajvédelemmel összefüggő engedélyezési és hatósági feladatok ellátását az illetékes megyei kormányhivatal növény- és talajvédelmi igazgatóságai mint talajvédelmi hatóságok látják el. A megyei kormányhivatal talajvédelmi igazgatóságai hatósági engedélyt adnak ki a) talajjavításhoz, b) mezőgazdasági tereprendezéshez, c) a veszélyeztetett talajokon végzett talajjavító vagy talajvédő műszaki beavatkozásokhoz, létesítmények megvalósításához, d) hígtrágya, szennyvíz, szennyvíziszap termőföldön történő felhasználásához, az állattartás során keletkező szervestrágya kivételével, e) nem mezőgazdasági eredetű nem veszélyes hulladék termőföldön történő felhasználásához. Az engedélyezéséhez a kérelem mellett talajvédelmi terv, a tereprendezéshez és a talajvédő műszaki beruházásokhoz pedig kiviteli terv benyújtása is szükséges. A talajvédelmi tervnek kötelezően részét képezi az adott területen készült, 5 évnél nem régebbi talajtani szakvélemény is. Hatósági bizonyítványt adnak ki a földhasználó kérésére (pl. pályázat beadásához) a talajvédelmi előírások betartásáról, valamint a termőföldhasználat követelményeinek szabályszerű teljesítéséről. Szakhatósági állásfoglalást készítenek, ha adott esetben a hatósági engedély kiadása valamely más közigazgatási szerv feladata, de jogszabály kötelezően előírja a talajvédelmi hatóság bevonását az eljárásba (pl. az ültetvénytelepítési engedélyt az önkormányzati jegyző adja ki, a mezőgazdasági öntözőmű létesítését pedig a vízügyi felügyelőség hagyja jóvá, de mindkettőhöz kötelező kikérni a megyei talajvédelmi hatóság állásfoglalását is). A szakhatósági állásfoglalás bekérése elsődlegesen nem az engedélyt kérő ügyfél, hanem az engedélyt kiadó hatóság feladata. A talajok minőségi változásainak, környezeti állapotának folyamatos figyelemmel kísérése céljából az MgSzH országos talajtani adatbázist és Talajvédelmi Információs és Monitoringrendszert


A földhasználó talajvédelmi kötelezettségei

(TIM) működtet. A megyei kormányhivatal talajvédelmi felügyelők útján ellenőrzi a jogszabályban meghatározott talajvédelmi kötelezettségek teljesítését, illetve a szükséges hatósági engedélyek meglétét. A talajvédelmi felügyelő hivatalos személynek minősül, arcképes igazolvánnyal kell rendelkeznie, amely hatósági feladatok ellátására jogosítja. A talajvédelmi felügyelő jogosult: a) a talajvédelmi kötelezettségek teljesítését, b) az előírt engedélyek, szakhatósági hozzájárulások meglétét, továbbá az azokban foglalt talajvédelmi követelmények betartását folyamatosan ellenőrizni és azok megsértése esetén szankciókat alkalmazni. A talajvédelmi előírások egy része általános, minden termőtalaj esetén betartandó kötelezettség. Így a földhasználó köteles • a termelőhely ökológiai adottságaihoz igazodó talajvédő gazdálkodást folytatni, • a talaj humuszos termőrétegét megőrizni, • a talaj tápanyag-szolgáltatását és a növény tápanyagigényét figyelembe vevő, környezetkímélő tápanyag-gazdálkodásról, a talaj szervesanyag-tartalmának megőrzéséről gondoskodni, • a talaj szennyezésének megakadályozása céljából a termőföldet a minőségét rontó talajidegen anyagoktól megóvni, • a talaj tömörödésének megelőzésével vagy megszüntetésével a káros vízbőség vagy belvíz kialakulását megakadályozni. A földhasználó a talaj védelme érdekében köteles előzetes talajtani szakvéleményt készíttetni mezőgazdasági célú tereprendezéshez, talajjavításhoz, szennyvíz, szennyvíziszap mezőgazdasági célú felhasználásához és hígtrágya kijuttatásához, valamint a termőföld öntözéses hasznosításához. Magyarországon mintegy 2.3 millió ha termőföld terület veszélyeztetett vízerózióval, illetve a szél okozta deflációval. Tekintettel arra, hogy az erózió nem csupán az adott földhasználó földterületének termékenységét veszélyezteti, hanem igen káros következményeket jelenthet a környező földterületek talajára is, törvényi előírás szól művelési áganként (szántó-, ültetvény- és legelő területeken) a talajvédő földhasználat szabályairól. Eszerint a víz- és szélerózióra hajlamos területen gazdálkodó személy köteles • az erózió/defláció által talajpusztulásnak kitett szántó talajfedettségét jól szolgáló növényeket termeszteni, • szükség esetén talajvédő gyep-, cserje- és erdősávot telepíteni, • legelőterületeken fokozott gondot fordítani a talajt kímélő legeltetésre, és ahol a gyeptakaró a talajvédelem követelményeinek nem felel meg, azt felújítással helyreállítani; • a csapadékvíz talajba jutását elősegítő, a talajerózió elleni védelmet fokozottan biztosító ún. szintvonalas, azaz a terület lejtésirányára merőleges művelést folytatni. Ugyancsak a talajok termékenységét kedvezőtlenül befolyásoló folyamat a savanyodás és a szikesedés. A savanyodás Magyarországon a termőföldterületek közel 50%-át érinti különböző mér-


tékben. Ezeken a talajokon az esetleges nehézfém szennyezések is mobilizálódhatnak és fennáll a veszélye azok táplálékláncba kerülésének. Igen káros talajdegradációs folyamat az ún. másodlagos szikesedés, amelyet az öntözővíz kedvezőtlen minősége idézhet elő. Fentiek megelőzése, illetve a káros folyamatok csökkentése érdekében a gazdálkodó • a savanyodásra hajlamos talajokon köteles nem savanyító hatású műtrágyát kijuttatni, vagy a savanyító hatású műtrágyát megfelelő mésztrágyázással kiegészíteni; • a szikesedésre hajlamos területen köteles a szikesedés elleni talajjavítást végrehajtani, illetve olyan minőségű öntözővizet alkalmazni, amely másodlagos szikesedést nem idéz elő. Az erdők talajának fokozott védelme érdekében az erdőgazdálkodó köteles az erdőnevelés és fakitermelés során az erdő talajának erózió és tömörödés elleni védelméről gondoskodni. A termőföldön történő beruházásokat (ipari, mezőgazdasági, településfejlesztési, közlekedési, vízi stb.) úgy kell megtervezni, hogy a létesítmények elhelyezése a környező területeken a talajvédő gazdálkodás feltételeit ne rontsa. A beruházások megvalósítása során a beruházó köteles gondoskodni a humuszos termőréteg megmentéséről, ezért a beruházás során szükség esetén köteles a humuszos talajréteget letermelni és az épülettel vagy más építménnyel nem fedett terülteken felhasználni úgy, hogy a humuszos termőréteg vastagsága az eredeti termőréteggel együtt az 1 métert ne haladja meg. Ha erre nincs lehetőség, talajvédelmi járulék megfizetése mellett termesztő közegként történő felhasználás céljára értékesíthető. Termőföldön sem a beruházás megvalósítása során, sem azt követően hulladékot lerakni, tárolni tilos.

4.§ TALAJSZENNYEZÉSEK, ÉS A TALAJVÉDELEM SZANKCIÓRENDSZERE

A talajszennyezésre vonatkozó szabályrendszer

A föld felszínén, továbbá a felszín alatti rétegekben csak olyan tevékenység folytatható, illetőleg csak olyan anyagok helyezhetők el, amelyek a föld minőségét, továbbá a talaj fogalma alá tartozó természetes folyamatokat nem szennyezik, illetőleg nem károsítják. A föld igénybevételével járó tevékenységet olyan, a talajterhelési határértékeket egyedileg meghatározó hatósági engedélyezési rendszer működtetésével kell szabályozni, hogy az megakadályozza a föld, mint környezeti elem szennyezését és kizárja annak károsítását. A talajvédelemben kitüntetett szerepet kapnak a különböző növényvédőszerek és termelést növelő anyagok használatával kapcsolatos meghatározott magatartást előíró szabályok is. Ezek jelzik, hogy az agrárium klasszikus földvédő szerepéből elsőszámú földszennyezővé lépett elő. A környezetvédelmi törvény szerint az egyes földhasználati tevékenységek végzéséhez kiadott hatósági engedélyekben, illetve szakhatósági állásfoglalásokban a talajterhelés megengedett mértékére vonatkozóan a talajvédelmi hatóság egyedi kibocsátási határértékeket is köteles meghatározni. Az előírások megsértése esetén az előzetes felszólítást követően elrendelhető a termőföld mi-


nőségének romlását okozó tevékenység megszűntetése, a szennyező források felszámolása. A földtani közegre nézve kockázatosnak minősített (K1 és K2) anyagokat az Európai Gazdasági Közösség Tanácsa által kiadott 80/68 EGK számú irányelv, továbbá az Európai Parlament és Tanács 2000/60 EK irányelv mellékletei tartalmazzák. Ilyenek különösen a szerves halogén vegyületek (pl. foszfor- és ónvegyültek) és olyan anyagok, amelyek a vízi környezetben (pl. talajvízzel érintkezve) szerves halogéneket képezhetnek (pl. higany, kadmium, szénhidrogének, cianidok). A kockázatosnak minősített anyagok konkrét talajvizsgálatokon alapuló koncentrációs határértékei nemzeti szinten kerülnek meghatározásra a felszín alatti víz és a földtani közeg minőségi védelméhez szükséges határértékekről szóló 6/2009. (IV. 14.) KvVMEüM-FVM együttes rendelet alapján, a következő paraméterek szerint. • A háttérkoncentráció (A) olyan reprezentatív érték, mely megmutatja az egyes kockázatosnak minősített anyagok talajban való előfordulását természetes vagy ahhoz közeli állapotban. A háttérkoncentrációs értékeket irányértéknek kell tekinteni addig, amíg a konkrét vizsgálatok alapján meghatározásra kerül az adott területre jellemző ún. bizonyított háttérkoncentráció (Ab). • A szennyezettségi határérték (B) a talajokban és a talajvízben feldúsuló szennyező anyagok még megengedett koncentrációjának felső határát mutatja. A földtani közeget ért szennyezések és azok hatásainak környezetvédelmi minősítéséhez, valamint a szükséges konkrét védelmi intézkedések megtételéhez, esetleges szankciók kiszabásához ebből a szennyezettségi határértékből (mint viszonyítási alapból) kell kiindulni. Ezt a (B) értéket kell tehát összevetni a vizsgált földrészleten ténylegesen mért adattal.


Fentiek mellett az Európai Tanács 86/278 EGK számú irányelve tartalmaz kifejezetten a talaj védelmére vonatkozóan rendelkezéseket. Az irányelv célja az, hogy úgy szabályozza a derítőiszap mezőgazdasági felhasználását, aminek révén a talajra, a növényzetre, az állatokra és az emberre veszélyes, káros hatások bekövetkezése el¬hárítható legyen. A derítőiszap ugyanis a talajok nagyfokú elszennyeződéséhez vezethet, amely különösen igaz a nehézfém tartalmú iszapokra. Az e tárgykörben, a vonatkozó uniós irányelvvel összhangban született hazai előírásokat az 50/2001. (IV.3.) számú kormányrendelet tartalmazza. A szabályozás tárgyi hatálya a szennyvízelvezető művel összegyűjtött és szennyvíztisztító műben tisztított szennyvíz, illetve kezelt szennyvíziszap mezőgazdasági területre történő kijuttatását, felhasználásának szakmai feltételeit, a gyűjtött és kezelt települési folyékony hulladékok mezőgazdasági felhasználásának feltételeire terjed ki. Mezőgazdasági területen csak kezelt szennyvíziszap, szennyvíziszap-komposzt és tisztított szennyvíz használható fel, tisztítatlan szennyvíz, nyersiszap, valamint a kezeletlen települési folyékony hulladék vagy más kezeletlen iszap nem. Fontos szabály továbbá, hogy termőföldön szennyvíziszap nem tárolható. A felhasználásra kijelölt mezőgazdasági területre csak az azonnal felhasználható és bedolgozható szennyvíziszap mennyiség szállítható ki. A szennyvíziszapot a talaj felszíne alá kell juttatni, vagy felszíni kijuttatás esetén szikkadás után haladéktalanul be kell dolgozni. A szennyvíz, szennyvíziszap és szennyvíziszap komposzt mező-


A talajvédelem szankciórendszere

Talajvédelmi bírság

gazdasági felhasználása engedélyhez kötött tevékenység, amit az illetékes megyei talajvédelmi szerv legfeljebb öt évre adhat meg. A kérelmet a földhasználónak vagy a szennyvízkezelő berendezés üzemeltetőjének kell benyújtania. Ha a föld használója és a tulajdonosa nem azonos (pl. a földet haszonbérlő műveli), akkor a földtulajdonos hozzájárulása is szükséges. Ennek elmulasztása a földtulajdonos részéről a haszonbérleti szerződés azonnali felmondásának lehetőségével jár! Szennyvíz, szennyvíziszap nem használható fel olyan talajon, amely a) a szennyezettségi (B) határértéket meghaladóan tartalmaz mérgező (toxikus) elemeket és káros anyagokat, b) pH-értéke 5,5-nél alacsonyabb, c) termőrétegének vastagsága 60 centiméternél kevesebb, d) talajvizének évi átlagos szintje 150 cm-nél magasabb, e) talajvizének nitrát koncentrációja meghaladja az 50 mg/l értéket, f) felszíne fagyott, hóval borított vagy vízzel telített, g) rét vagy legelő művelési ágban hasznosított, illetve védett természeti terület; h) a felszíni vizek parti sávjában, hullámterében található, i) ha a felszínen vagy a felszín alatti 10 méteren belül karsztképződmények (mészkő, dolomit) találhatóak, j) ha a földterület zöldségnövények és talajjal érintkező gyümölcsök termesztését szolgálja, a termesztés évében, valamint az azt megelőző évben. Termő szőlő és bogyósgyümölcs-, valamint intenzív, alacsony törzsű gyümölcs-ültetvényekben szennyvizet és szennyvíziszapot csak a vegetációs időn kívül lehet felhasználni. Szántóföldi növények termesztésére, valamint takarmánytermesztésre használt területen szennyvíziszap csak a betakarítás és a következő vetés közötti időszakban használható fel. A talaj szennyvízzel történő öntözése szántóföldi növények esetében azonban megengedhető a vegetációs időn belül is, de a kijuttatás befejezésétől a betakarításig legalább három hét várakozási időt kell betartani. Szennyvizek és szennyvíziszapok mezőgazdasági felhasználása esetén háromszáz méter védőtávolságot kell tartani a lakott területtől, valamint a lakóépülettől. A talajvédelmi hatóság a talajvédelmi kötelezettségek súlyos megsértése esetén a földhasználóval, a beruházóval vagy más kárt okozó személlyel szemben különböző talajvédelmi szankciókat alkalmazhat. A legjellemzőbb, döntően represszív jellegű szankciók a következők: 1. talajvédelmi bírság; 2. talajvédelmi járulék; 3. talajterhelési díj; 4. szabálysértési és büntetőjogi tényállások. A termőföld védelméről szóló törvény előírásainak megszegése esetén szabható ki, így különösen: § az eróziónak kitett, továbbá savanyodásra vagy szikesedés-


Talajvédelmi járulék

Talajterhelési díj

3.

re hajlamos területeken a talajjavítás elmulasztása, továbbá a domborzati, talaj- és csapadék viszonyoknak nem megfelelő művelési mód alkalmazása esetén a földhasználó hektáronként 30.000 Ft, de legalább 60.000 Ft talajvédelmi bírsággal sújtható; § az előírt talajvédelmi hatósági engedélyek, illetve talajtani szakvélemény beszerzésének elmulasztása esetén a minimális talajvédelmi bírság összege az engedély nélküli tevékenység típusától függően hektáronként 50.000 Ft-tól 200.000 Ft-ig terjedhet; § a talaj humuszos termőrétegének engedély nélküli eltávolítása esetén a bírság mértéke hektáronként 1 millió Ft, de legalább 500.000 Ft. A talajvédelmi bírság fizetése alól felmentés nem adható és az azt kiszabó határozat jogerőre emelkedésétől számított 15 napon belül meg kell fizetni. A határidőre meg nem fizetett földvédelmi bírság összege után késedelmi kamatot kell felszámítani és köztartozásként behajtani. A bírság ismételten is kiszabható és megfizetése nem mentesít a szabálysértési felelősség miatt megállapított további szabálysértési bírság befizetése alól. Talajvédelmi járulékot fizet a talajvédelmi hatóság részére az, aki egyébként jogszerűen, megfelelő engedély birtokában humuszos termőréteget távolít el és annak teljes mennyiségét a más célú hasznosítással érintett területen nem tudja elhelyezni. A talajvédelmi járulék mértéke • 1-2,5% humusztartalom esetén 150 Ft/m3, • 2,5% fölötti humusztartalom esetén 250 Ft/m3. A talajvédelmi járulék nem bírság, hanem jogszerű magatartás esetén is fennálló fizetési kötelezettség. A talajterhelési díjfizetési kötelezettség azt a szennyvíz-kibocsátót terheli, aki az egyébként rendelkezésére álló közcsatornára nem köt rá, hanem helyette egyéb szennyvízelhelyezést, pl. egyedi zárt szennyvíztározót alkalmaz. A talajterhelési díj alapja a méréssel igazoltan felhasznált, illetve mérési lehetőség hiányában az átalány alapján meghatározott víz mennyisége, csökkentve a locsolási célú felhasználásra figyelembe vett vízzel. A talajterhelési díj egységdíjának mértéke: 120 Ft/m3, melyet módosíthat a felszín alatti víz állapota alapján megállapított területérzékenységi szorzó. Ennek értéke érzékeny területen 1,5; fokozottan érzékeny területen 3,0. A talajterhelési díj alapja csökkenthető azzal a számlákkal igazolt mennyiséggel, amelyet a kibocsátó szennyvíztárolójából olyan szervezettel szállíttat el, amely a folyékony hulladék jogszabályi előírások szerinti elhelyezését igazolja.

FEJEZET – LEVEGŐVÉDELEM

1.§ NEMZETKÖZI FELLÉPÉS A LÉGSZENNYEZÉS ELLEN A Föld légköre

A légkör – általánosan véve – egy égitest felszínét körülvevő gázburok, vagyis az égitest forgása nyomán magával vitt gázrészecskék összessége. A Föld légköre különböző rétegekből áll, így tro-


A légszennyezés, mint lokális probléma

poszféra (20 km-ig), sztratoszféra (50 km-ig), mezoszféra (85 km-ig), termoszféra (690 km-ig), végül ezen kívül az exoszféra. Földünk légköre legnagyobb mennyiségben nitrogén gázt tartalmaz, majd mennyiségi sorrendben oxigént, argont, szén-dioxidot, és egyéb gázokat nagyon kis mennyiségben (metán, neon, hidrogén, ózon, szén-monoxid, kénszármazékok stb.), továbbá vízgőzt és szálló port is. A légkör vastagsága azonban a teljes bolygó átmérőjéhez képest igen vékony, ezért légkörünk meglehetősen sérülékeny, ámde életfontosságú alkotórésze a bolygónak. A legfőbb légszennyező források – jelenleg – túlnyomórészt antropogén eredetűek, így a felhasznált szénhidrogének, erdőégetések, metángáz különböző (főleg mezőgazdasági) forrásokból, stb. Ugyanakkor nem volt ez mindig így. A földtörténet korábbi szakaszaiban – és elvétve napjainkban is – egyes vulkánkitörések eredményeképp hatalmas mennyiségű vulkáni hamu került a légkörbe, amely – adott esetben – akár a napfényt is elhomályosíthatta. Ezek a folyamatok képesek voltak a Földön az élet szinte valamennyi formáját nagyon rövid idő alatt elpusztítani. Nem szabad elfelejtkezni arról sem, hogy a szén-dioxid – amely a legfontosabb üvegházhatású gáz – igen nagy szerepet játszott az élet kialakulásában. Annál is inkább, mert üvegházhatás nélkül a Föld nagyon barátságtalanul hideg bolygó lenne, teljességgel alkalmatlan a magasabb rendű élet feltételeinek kialakulására, megtartására. Sajnos a széndioxid mennyisége az ipari forradalom óta meglehetősen, 280 ppm-ről 370 ppm-re növekedett napjainkra. A ppm rövidítés megfelel a parts per million, angolszász mértékegységnek, amely milliomod részecskét jelent egy egységnyi levegőben. A várható növekedés még ezt az ütemet is jóval meghaladja majd. A széndioxid mennyisége a légkörben eltérő attól függően, hogy télen, avagy nyáron, valamint melyik féltekén nézzük. Ugyanis a növényzet nyáron elnyel hatalmas szén-dioxid mennyiséget a fotoszintézis következtében, míg télen a lombhullatással ugyanaz a mennyiség felszabadul ismét. A Föld légköre nemcsak a gázösszetételének köszönhetően, hanem az ismert – itt nem részletezhető – légköri viszonyoknak, vagyis a nagy légáramlási rendszereknek köszönhetően szabályozza a Föld klímáját (egyelőre). A légszennyezés sor ezer éven keresztül lokális probléma volt, csak az utóbbi időben vált globálissá. A probléma már akkor felmerült, amikor az ember – a tüzet felfedezvén – először nyúlt az erdőégetés technikájához, majd az első városoktól kezdődően – a keletkezett hulladékkal, és a háztartások szén-és fatüzelése következtében – szén-dioxidot (is) bocsátott ki környezetébe. Mindezen tevékenységek nem voltak hatással az egész Föld légkörére, ezért nem is okoztak abban változásokat, a légkör lépes volt megújulni ebben az időszakban. Lokális szinten azonban komoly problémák keletkeztek. Itt érdemes felhívni a figyelmet a történelmi bevezető fejezetben már olvasható tényekre – a városok szmog-problémáira már a középkortól fogva, az ókori városok rossz, bűzös levegőjére, illetve mindezen gondok meglétére egészen a huszadik század közepéig, végéig. A légszennyezés – még mint lokális probléma –


államok közötti konfliktusokhoz is vezetett, ezért mintegy száz év óta nemzetközi jogban is jegyzett problémaként tartjuk számon. Lényeges – így elöljáróban – megjegyezni, hogy a légszennyezést jogszerű tevékenységgel is ki lehet váltani, mint a már említett Trail Smelter ügyben, 1941-ben. Ez utóbbi ügyből fejlődött ki évtizedek alatt a ma már alapelvvé nemesedett szennyező fizet elve.

14. ábra: a légszennyezés lokálisból globális problémává válása. Forrás: saját szerkesztés.

A légszennyezés, mint globális probléma

A légszennyezés az 1945-öt követő évtizedekben globális problémává vált – amellett, hogy lokálisan is jelentős negatív tényező maradt – ezért a nemzetközi fellépés ebben a kérdésben is elengedhetetlenné vált. Az OECD 1974-ben kísérelte meg a nemzetközi jogilag releváns légszennyezés definícióját megragadni. E szerint légszennyezés anyag, vagy energia antropogén módon, közvetve vagy közvetlen környezetbe juttatása. Káros következményekkel jár az emberekre, a környezetre, akadályozza a jogszerű környezethasználatot. Ebből az következik, hogy a nemzetközi jogilag releváns légszennyezés megvalósulásához nem elegendő a veszélyeztetés megvalósulása, hanem káros következmény – például egészségkárosodás, vagy pénzben kifejezhető kár – meg kell valósuljon, a jogszerű környezethasználat akadályozása mellett. A már többször említett Trail Smelter ügyben a Brit Kolumbiában lévő gyár által az 1920-as évek végén kibocsátott kénes füst tönkretette a határ amerikai oldalán a farmerek ültetvényeit, emiatt indult kártérítési per a két állam között. Az OECD definíciójának kedvező következményeképp 1979-ben megindult a légszennyezéssel kapcsolatos nemzetközi jogalkotás. E jogalkotás kettős irányban haladt tovább. Részben több államot érintő légszennyezés irányában, részben pedig globálisan ható légszennyezés következményeinek (ózonlyuk, és globális felmelegedés kialakulása) elhárítására. Ami az előbbi fejlődési utat illeti, azon az első állomás a határokon túlnyúló levegőszennyezésről szóló genfi egyezmény volt


1979-ben. Lényeges, hogy a szennyezés (ezesetben) fizikai eredete egy állam területe. A szennyezés káros hatást gyakorol egy, vagy több másik államra, olyan távolságban, hogy az egyes kibocsátók szennyezésben való részesedése nem különíthető el. Sajnos az egyes aláírók szerény kötelezettségeket vállaltak, például azt, hogy lehetőség szerint fokozatosan csökkentsék/akadályozzák meg a levegőszennyezést, valamint a felek számára előírt az információcsere és a konzultációkon alapuló stratégiák kidolgozása, valamint az, hogy konzultációkat kell tartaniuk. Létrehozták az egyezménynyel összhangban a levegőszennyező anyagok nagy távolságra való eljutásának megfigyelése és értékelése céljából létrehozott európai együttműködési programot. Az egyezményhez – amely a megszokott módon – keretjellegű volt, a részletszabályok kidolgozása érdekében jegyzőkönyveket csatoltak. Így az első a kén (kén-oxidok, leginkább a kén-dioxid, amely a levegő vízgőztartalmával érintkezve kénessavat alkot, így a savas esők egyik fő alkotóeleme; a kén-dioxid nem üvegházhatású gáz, ellenkezőleg nagy mennyiségű vulkáni hamuval a légkörbe kerülve lehűlést okoz) kibocsátás csökkentésére 1985-ben, Helsinkiben megkötött jegyzőkönyv. Ez a nemzetközi jogi dokumentum 1993-ig elérendő, minimum 30%-os csökkentést irányoz elő (bázisév az 1980as). Felülvizsgálatára 1994-ben került sor, az oslói jegyzőkönyvben, amely 2000-re, 2005-re és 2010-re folyamatos csökkentési menetrendet irányoz elő. Az EU egyes tagállamok számára ennél is nagyobb mértékű csökkentést írt elő 2003-ig. További jegyzőkönyv még az 1988-as, szófiai jegyzőkönyv, amely nitrogénoxidok kibocsátásának és határokon átnyúló mozgásának megakadályozásával foglalkozik. A salétromsav ipari gyártása során ammóniát oxidálnak nitrogén-monoxiddá, amely a levegő oxigéntartalmának hatására nitrogén-dioxiddá alakul. Ezt oxidatív körülmények között vízben elnyeletik, így nyerik a salétromsavat. Azonban az oldódás nem tökéletes, így a gyárkéményekből távozó nitrogén-dioxid a levegő víztartalmával reakcióba lépve salétromsavat, illetve salétromossavat alkothat. A nitrogén-oxidok üvegházhatású gázok. 1988-ban a cél az volt, hogy a nitrogén-oxidok kibocsátása 1994-re ne haladja meg az 1987-es szintet. Lényeges szerepet játszott itt még a technológia és információcsere.

2.§ EGYES LEVEGŐKÁROSÍTÓ ANYAGOK

A PM10 és a PM2,5 szennyezésről

Érdemes már így az elején megjegyezni, hogy a légszennyezés nem azonos az üvegházhatású gázok légkörbe bocsátásával, habár az előbbi egy olyan kategória, amely az utóbbit magában foglalja. A légszennyezésből származó, a növényzetet és a természetes ökoszisztémákat fenyegető veszély a városi térségektől távolabb eső helyeken a legjelentősebb. A légszennyező anyagok köre számos, ezek közül hazánkban elsősorban téli időszakban gyakori a szálló por. A szálló por nem más, mint a levegőben eloszlott finom szemcséjű szilárd, vagy folyékony anyag, amely több részecskeátmérőjű méretben létezik. Neve, a PM az angol


Kén-oxidok

Szén-monoxid

particulate matter kifejezésből származik. A 10 mikrométernél kisebb méretű részecskéket szálló pornak, az ennél nagyobb részecskéket ülepedő pornak nevezzük. Jelentősége a 10, illetve a 2,5 mikrométer méretű részecskéknek van, hiszen az előbbiek már belélegezhetőek. Az utóbbiak nem, vagy nehezen ürülnek ki a tüdőből. Az Európai Környezetvédelmi Ügynökség 2009-ben az ózon és a részecskeszennyezettségről közölt európai körképet egy átfogó tanulmányban. E szerint hazánkban évente 16000 ember hal meg PM10-légszennyezés miatt, emiatt 38 állam szempontjából hazánk a negyedik legrosszabb helyet foglalja el. A PM10 elsősorban természetes forrásokból származik, így kőzetalkotó ásványi elemekből, illetve szerves anyagokból, amelyek felületére további szerves anyagok, toxikus fémek tapadnak. E részecskék 32%-át szerves anyag alkotja, 52%-át pedig ásványi anyag. A PM2,5 részecskék a légkörben a gázfázisú kémiai reakciók termékei vagy égéstermékek kondenzációja útján termelődnek. Emiatt nagy arányban tartalmaznak ammóniát, szerves vegyületeket, kormot, átmeneti és nehézfémeket. A kisebb méretű részecskék 19%-át alkotja a korom, 41%-át szerves anyagok, és 14%-át ásványi anyagok. A PM10-re és a PM2,5-re nem határozható meg olyan kibocsátási határérték, amely ne jelentene egészségügyi kockázatot. Az atmoszféra közvetlen eredetű kén-dioxid tartalmáért az emberi tevékenység mellett a vulkáni tevékenység egyaránt a felelős. A vulkanikus gázok kb. 90%-a vízgőz, a maradéka pedig szén-dioxid és kén-dioxid, változó arányban. Természetes úton-módon továbbá még az óceánokban található fitoplanktonok következtében kerülhet dimetil-szulfid a légkörbe, amely ott különböző hidroxilgyökök következtében oxidálódnak, így kén-dioxid termelődik. Ami az antropogén kén-dioxid termelődést illeti, ezek legjelentősebb forrása a fosszilis tüzelőanyagok égetése, azonban a kőolaj és a kőszén kéntartalma között jelentős különbség mutatkozik. A kőolajban lévő ként tartalmazó molekulák egyszerű technológiával eltávolíthatóak. Ugyanakkor a szilárd szénből nehezebben távolítható el a kéntartalom. A fosszilis tüzelőanyagok felhasználása mellett jelentős antropogén kén-dixoid forrás a színesfém kohászat is. Az szén-monoxid kibocsátásért körülbelül 10-50%-ban az antropogén források a felelősek, míg a többi természetes forrásból származik. A két forrásból kibocsátott szén-monoxid között jelentős eltérés mutatkozik. A természetes forrásokból származó kéndioxid eloszlása ugyanis egyenletes, míg az antropogén forrásokból származó eloszlása koncentrált. Természetes körülmények (mocsaras, lápos területek, óceánok felszíne, zöld levelek klorofill tartalmának elbomlása) között a képződés sebessége és az atmoszférából való távozás sebessége nagyjából azonos. Humán források környezetében a képződés sebessége sokkal nagyobb, emiatt felhalmozódás következik be. Az antropogén szén-monoxid termelődéséért leginkább a közlekedés, majd a mezőgazdaság (égetés, erdőtüzek miatt), az ipari szennyezők és a fosszilis tüzelőanyagokkal működő erőművek a felelősek.


Nitrogén-oxidok

A nitrogén-oxidok is – az előzőekhez hasonlóan – természetes úton és emberi tevékenység következtében keletkezhetnek. Természetes eredetű nitrogén-oxid források a talajba került elhalt élő szervezetek nitrogéntartalmának lebomlása, folyómedrek fenekén kialakult oxigénhiányos környezetben (is) mikrobiológiai tevékenység során képződhetnek. Az emberi tevékenység következtében termelődő nitrogén-oxidok egyre nagyobb mennyisége a közlekedésnek, a fosszilis tüzelőanyagokat felhasználó energiatermelésnek, és a műtrágyázásnak köszönhető. A nitrogén-oxidok légköri koncentrációja évente 0,2%-kal növekszik. A nitrogén-oxidok, valamint a kén-dioxid elsősorban felelősek a savasodásért, és az eutrofizációért.

3.§ AZ EURÓPAI UNIÓ LEVEGŐMINŐSÉGI IRÁNYELVE

Alapvetések

A jegyzet elején már említett hatodik környezetvédelmi akcióprogram – amely 2001-től határozza meg az Unió környezetvédelmi politikáját – megállapítja annak szükségességét, hogy a légszenynyezést olyan szintre kell visszaszorítani, amely minimálisra csökkenti az egészségre gyakorolt káros hatásokat. A levegőminőségi előírások e tekintetben különösen nagy hangsúlyt kapnak, egyébként a vízvédelmi előírásokkal egyetemben. Mind a két esetben lényeges szempontok – nem csak a környezeti elem minőségének védelme, és figyelése –, hanem a lakosság tájékoztatása is. A levegőszennyezés elleni fellépés során mindig a szennyezés forrásánál kell hatni, valamint lényeges szerepe van a szubszidiaritás elve érvényesülésének is. A légszennyező anyagok kibocsátásának csökkentése során az Egészségügyi Világszervezet (WHO) előírásaira, programjaira kell tekintettel lenni. Kvázi alapelv, hogy a környezeti levegő minőségének vizsgálatakor figyelembe kell venni a levegőszennyezésnek kitett népességcsoportok és ökológiai rendszerek méretét. Ha a levegőminőség állapota jó, ezt az állapotot fenn kell tartani vagy tovább javítani. Ha a környezeti levegő minőségére vonatkozóan meghatározott célkitűzések nem teljesülnek, a tagállamok hoznak intézkedéseket a határértékek és a kritikus szintek betartása, valamint, amennyiben lehetséges, a célértékek elérése és a hosszú távú célkitűzések megvalósítása érdekében. A környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló 2008/50/EK irányelv – amely magában egyesíti öt, hat korábbi irányelv szabályrendszerét, keretirányelvként – az ózonszennyezés csökkentését prioritásnak tartja. Az új irányelv megalkotásának egyik célja, hogy a levegőminőségi szempontokat más szakpolitikákba integrálják; hiszen az energiapolitikát illetően az energiahatékonyság növelésével az emissziót is csökkenteni lehet, a mezőgazdaságban fontos a műtrágya felhasználás racionalizálása, valamint fontos még a környezetkímélő közlekedési módok elterjesztése. Az irányelv rendelkezései szerint a helyhez kötött méréseket kötelezővé kell tenni azokban a zónákban és agglomerációkban, ahol az ózonra vonatkozó hosszú távú


Az irányelv által elérni kívánt célok

Környezeti levegő, valamint szennyező anyag

Határérték

Kritikus szint

Az egyes küszöbértékek

célkitűzéseknek, vagy más szennyező anyagok vizsgálati küszöbértékének túllépése tapasztalható. Változatlanul fenn kell tartani az ózonexpozíció által az emberi egészségre, a növényzetre és az ökoszisztémákra gyakorolt káros hatások elleni hatékony védelem biztosítását célzó célértékeket és hosszú távú célkitűzéseket. Ennek érdekében meg kell határozni az ózonnal kapcsolatos riasztási és tájékoztatási küszöbértékeket. Annak érdekében, hogy a forrásnál történő kibocsátás csökkentés elérhető legyen, további lépéseket irányoz elő az irányelv a nehézgépjárművekbe szerelt motorok kipufogógáz-kibocsátás csökkentése, az üzemanyagtöltő állomásokon kiszökő gőzök és gázok csökkentése, stb. tekintetében. Miként a nemzetközi jogban is az irányelv előírja az egyes uniós tagállamok számára a konzultáció kötelezettségét, ha egy másik tagállamból származó jelentős mértékű szennyezést követően egy szennyező anyag szintje meghaladja vagy feltehetőleg meg fogja haladni a megfelelő levegőminőségi célkitűzéseket, vagy adott esetben azok tűréshatárral megnövelt értékeit, illetve a riasztási küszöbértéket. Bizonyos szennyező anyagok, mint például az ózon vagy a szálló por országhatárokon átterjedő jellege miatt szükség lehet a szomszédos tagállamok közötti koordinációra a levegőminőségi tervek és rövid távú cselekvési tervek kidolgozása és végrehajtása, valamint a nyilvánosság tájékoztatása során. Az Európai Unió fenntartja magának a jogot, hogy a határokon átnyúló légszennyezés esetén – a szubszidiaritás elvéből kifolyólag – közösségi intézkedéseket lehessen hozni a káros hatások elkerülése érdekében. Többek között (és elsősorban) a környezeti levegő minőségének fenntartása ott, ahol az jó, a levegőminőségre vonatkozó információk nyilvánossága, és a levegőminőség vizsgálata, továbbá olyan levegőminőségi célkitűzések meghatározása, amelynek nyomán az emberi egészségre, és a környezet egészére gyakorolt káros hatásokat el lehet kerülni. A környezeti levegő nem más, mint a troposzférán belüli szabadtéri levegő, míg a szennyező anyag a környezeti levegőben lévő és az emberi egészségre és/vagy a környezet egészére valószínűsíthetően káros hatást gyakorló bármely anyag. Az emberi egészségre és/vagy a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából tudományos ismeretek alapján meghatározott szint, amelyet adott időtartamon belül kell elérni, elérése után pedig nem szabad túllépni. Tudományos ismeretek alapján meghatározott szint, amely felett például a fákat, egyéb növényeket, természetes ökológiai rendszereket közvetlen káros hatás érthet. E tekintetben az embert nem kell ideérteni. Az irányelv tűréshatárnak nevezi a határérték azon százalékát, amellyel a határérték túlléphető, irányelvben meghatározott feltételek szerint. Tájékoztatási küszöbérték: az a szint, amely felett a rövid idejű expozíció veszélyt jelent az emberi egészségre a lakosság valamely különösen érzékeny csoportja tekintetében, és amelynél


Célérték

Felső vizsgálati küszöbérték

Zónák

A környezeti levegő vizsgálata kén-dioxidokra, nitrogén-oxidokra, szálló porra, szén-monoxidra, ólomra, benzolra

azonnali és megfelelő tájékoztatásra van szükség. Riasztási küszöbérték: az a szint, amely felett a rövid idejű expozíció veszélyt jelent az emberi egészségre a teljes lakosság tekintetében, és amelynél a tagállamoknak azonnali lépéseket kell tenniük. Az emberi egészségre és a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából meghatározott szint, amelyet – amennyiben lehetséges – adott időtartam alatt kell elérni. Az a szint, amely alatt a környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából lehetőség van a helyhez kötött mérési és modellezési technikák és/vagy indikatív mérések (kevésbé szigorú adatminőségi célkitűzésnek felelnek meg) kombinációjának alkalmazására. A zónák a levegőminőség vizsgálatának és kezelésének céljából valamely tagállam területének a tagállam által behatárolt részei. Valamennyi zónában és agglomerációban el kell végezni a levegőminőség vizsgálatát és kezelését. Az új irányelv – mint ahogyan ez fentebb szerepelt – öt, hat korábbi irányelv, és uniós jogszabály egyesítésével született meg, de úgy, hogy a meglévő levegőminőségi határértékeket és kapcsolódó előírásokat változatlanul hagyja, egyben egyszerűsíti az adatszolgáltatási kötelezettséget, valamint módosítja a monitoring szabályokat is. Új követelményként a PM2,5-re is kiterjeszti a szabályozást. 2010-től ezen anyag tekintetében a célérték 25 µg/m3, 2015től ez a szint határérték lesz. 2020-ig 20%-os terhelés-csökkentés a cél. A tagállamoknak minden szükséges, aránytalanul magas költséggel nem járó intézkedést meg kell tegyenek a PM2,5 kibocsátás csökkentése érdekében, hogy teljesíteni tudják az irányelv által meghatározott célokat. Az új irányelv a PM10 tekintetében is egyfajta moratóriumot tett lehetővé, három év haladék kérhető a szálló por tekintetében, ha annak oka a kedvezőtlen időjárási viszonyokban, vagy országhatárokon való átterjedő jellegben kereshető. A tagállamoknak részletesen be kell mutatni, hogyan kívánják elérni a szennyezettség csökkentését. 2010-től lehetőség merült fel a határértékek betartása alóli mentességre a nitrogén-oxidok és a benzol tekintetében legfeljebb öt évre, ha bizonyítható, hogy a tagország minden lehetséges intézkedést megtett. Részletesebben a túllépés nem lehet nagyobb, mint a jogszabályban megadott maximális tűréshatár, és intézkedési terv készítési kötelezettség áll fenn, biztosítandó, hogy a határértékek új időpontra nézve teljesüljenek. A kiemelésben említett szennyező anyagok tekintetében a tagállamoknak valamennyi zónájukban és agglomerációjukban a környezeti levegő minőségével kapcsolatos vizsgálatokat kell végezniük. A levegőminőségi vizsgálatfajták mindig attól függenek, hogy az egyes légszennyező anyagok milyen szinten vannak jelen a légkörben. Így például a környezeti levegő minőségének vizsgálata céljából helyhez kötött méréseket kell alkalmazni valamennyi olyan zónában és agglomerációban, ahol a szennyező anyagok szintje meghaladja az ezen szennyező anyagokra vonatkozó felső vizsgálati küszöbértéket. A finom szálló por tekintetében a levegő-


A környezeti levegő vizsgálata az ózon tekintetében

A környezeti levegő minőségének kezelése

Levegőminőségi tervek

szennyezés jelentős forrásaitól távol eső vidéki háttérhelyszíneken is vizsgálatokat kell végezni. Helyhez kötött méréseket kell végezni abban a zónában vagy agglomerációban, ahol az ózon koncentrációja az előző öt mérési év bármelyikében meghaladta a meghatározott hosszú távú célkitűzések szerinti értékeket. Amennyiben öt évnél rövidebb időre vonatkozó adatok állnak rendelkezésre, a tagállamok összegezhetik a rövid idejű – a valószínűsíthetően legmagasabb szint szerinti időpontban és helyen elvégzett – mérési kampányok eredményeit az emissziókataszterekből és a modellezésből származó eredményekkel annak meghatározása céljából, hogy imént említett hosszú távú célkitűzések szerinti értékeket túllépték-e ezen ötéves időtartam alatt. Az irányelv mind az ózon, mind az előbb említett légszennyező anyagok tekintetében még azt is meghatározza, hogy az egyes mintavételi pontokat milyen kritériumok felhasználásával kell felállítani. Minden tagállam biztosítja, hogy területén legalább egy olyan mintavételi pontot felállítsanak és üzemeltessenek, amely az ózonelőanyagok koncentrációjáról szolgáltat adatokat. Azokban a zónákban, és az agglomerációban, ahol a környezeti levegőben lévő kén-dioxid, nitrogén-dioxid, PM10 és PM2,5, ólom, benzol, szén-monoxid szintje a határérték alatt van, a tagállamok egyetlen kötelezettsége e szennyezők szintjének határérték alatt tartása. Azokon a területeken, ahol a légszennyezés jelen van, tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a fenti szennyezők szintje a levegőben egy kritikus szintet ne lépjen túl. A kritikus szintet az irányelv a mellékletében határozza meg. Az irányelv mellékleteiben meghatározott határértékek, célértékek teljesítése céljából a tagállamok biztosítják az olyan zónákra és agglomerációkra vonatkozó levegőminőségi tervek kidolgozását, ahol a környezeti levegőben lévő szennyező anyagok szintje túllép bármilyen határértéket vagy célértéket, valamint az ezekhez kapcsolódó bármilyen megfelelő tűréshatárt. A levegőminőségi tervek magukban foglalhatnak érzékeny népességcsoportok, például gyermekek védelmére irányuló egyedi intézkedéseket. Amennyiben több szennyező anyag tekintetében kell levegőminőségi terveket készíteni vagy végrehajtani, a tagállamok adott esetben a levegő minőségével kapcsolatos olyan integrált terveket készítenek és hajtanak végre, amelyek valamennyi érintett szennyező anyagra kiterjednek. Amennyiben egy adott zónában vagy agglomerációban fennáll a veszélye annak, hogy a szennyező anyagok szintje meghaladja az irányelv mellékletében meghatározott egy vagy több riasztási küszöbértéket, a tagállamok a túllépési kockázat csökkentése vagy az ilyen túllépés időtartamának korlátozása érdekében cselekvési terveket dolgoznak ki a rövid távon meghozandó intézkedések megjelölésével. A rövid távú cselekvési tervek az adott esettől függően hatékony intézkedéseket írhatnak elő az olyan tevékenységek ellenőrzésére és – szükség esetén – felfüggesztésére, amelyek hozzájárulnak a határértékek, célértékek vagy riasztási küszöbértékek túllépésének kockázatához. Ezen cselekvési tervek magukban foglalhatnak olyan intézkedéseket is,


amelyek a gépjárműforgalommal, az építkezési munkákkal, a kikötőben lévő hajókkal, az ipari üzemek vagy termékek alkalmazásával vagy a lakossági fűtőberendezésekkel kapcsolatosak. Rövid távú cselekvési terv kidolgozását követően a tagállamok a nyilvánosság, valamint a megfelelő szervezetek – például környezetvédelmi szervezetek, fogyasztói egyesületek, érzékeny népességcsoportok érdekeit képviselő szervezetek és egyéb érintett egészségügyi szervek és a megfelelő ipari szövetségek – számára hozzáférhetővé teszik a konkrét rövid távú cselekvési tervek megvalósíthatóságára vonatkozó tanulmányok eredményét és a tervek tartalmát, valamint az e tervek végrehajtására vonatkozó információkat. Amennyiben azonban fennáll a veszélye az ózon tekintetében az irányelv mellékletében riasztási küszöbérték túllépésének, a tagállamok kizárólag abban az esetben dolgoznak ki ilyen rövid távú cselekvési terveket, amennyiben véleményük szerint – figyelembe véve a nemzeti földrajzi, meteorológiai és gazdasági feltételeket – a kockázat, valamint az ilyen túllépés időtartamának vagy súlyosságának csökkentésére számottevő lehetőség van. Amennyiben a levegőszennyező anyagok az országhatárokon történő jelentős mértékű átterjedés következtében bármely riasztási küszöbértéket, határértéket vagy tűréshatárral növelt célértéket, illetve bármely hosszú távú célkitűzést túllépnek, az érintett tagállamok együttműködnek és adott esetben közös tevékenységeket dolgoznak ki annak érdekében, hogy megfelelő, de arányos intézkedések révén megszüntessék az ilyen túllépéseket. A tagállamok olyan rövid távú közös cselekvési terveket dolgoznak ki és valósítanak meg, amelyek más tagállamok szomszédos zónáira terjednek ki. A tagállamok biztosítják, hogy más tagállamok azon szomszédos zónái, ahol rövid távú cselekvési terveket dolgoztak ki, minden szükséges információt megkapjanak. Amennyiben a tájékoztatási küszöbértéket vagy a riasztási küszöbértékeket a nemzeti határokhoz közel eső zónákban vagy agglomerációkban túllépik, a lehető leghamarabb értesíteni kell az érintett szomszédos tagállam illetékes hatóságait. Az információt a nyilvánosság számára is hozzáférhetővé kell tenni.

4.§ A LEVEGŐ VÉDELMÉRŐL SZÓLÓ 306/2010. (XII. 23.) KORM. RENDELET

A rendelet hatálya

Levegőterheltség

A fent említett irányelv alapján alkotott kormányrendelet hatálya elsősorban a levegőterhelőkre terjed ki, akik természetes, jogi személyek, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek lehetnek, amelyek tevékenysége/terméke, stb. levegőterhelést okoz, vagy okozhat. Nem terjed ki a rendelet hatálya a zárt terek levegőminőségének védelmére, vagy az ionizáló és nem ionizáló sugárzásból eredő levegőterhelésre, stb. Az irányelv által meghatározott fogalmakon túlmenően néhány további definíció a kormányrendelet kapcsán. Olyan, légszennyező forrás környezetében kialakult – meghatározott időtartamra vonatkoztatott – általános levegőterheltségi szint, amelyhez hozzáadódik a vizsgált légszennyező forrás kibo-


Légszennyezés és légszennyezettségi határérték

Bűz

Diffúz (légszennyező) forrás Helyhez kötött légszennyező forrás Légszennyező pontforrás

Egészségügyi határérték

Immisszió Emisszió

Általános levegővédelmi szabályok

Bűzterhelésre vonatkozó külön szabályok

Egyes levegőminőségi elő-

csátásának hatása. A légszennyezés nem más, mint légszennyező anyag kibocsátási határértéket meghaladó mértékű levegőbe juttatása. Légszennyezettségi határérték az emberi egészségre, illetve az ökológiai rendszerre gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából, a tudományos ismeretek alapján meghatározott levegőterheltségi szint, amelyet jogszabályban vagy hatósági határozatban előírt időtartamon belül el kell érni, és elérése után nem szabad túllépni. Szaghatással járó légszennyező anyag vagy anyagok keveréke, amely összetevőivel egyértelműen nem jellemezhető, az adott környezetben környezetidegen, és az érintett terület rendeltetésszerű használatát zavarja. Olyan levegőterhelést okozó tevékenység vagy kibocsátó felület, amelynél a légszennyező anyag kibocsátási jellemzői méréssel vagy műszaki számítással egyértelműen nem határozhatók meg. Levegőterhelést okozó pont-, vonal- vagy diffúz forrás. Az a levegőterhelést okozó forrás, amelynél a légszennyező anyag kibocsátási jellemzői méréssel vagy műszaki számítással egyértelműen meghatározhatóak. Az emberi egészségre gyakorolt káros hatások kerülése, megelőzése vagy csökkentése céljából, a tudományos ismeretek alapján meghatározott, tartós egészségkárosodást nem okozó levegőterheltség szintje. A levegőben valamely légszennyező anyag koncentrációja vagy a légszennyező anyag adott időtartam alatt felületekre történt kiülepedése. Légszennyező anyag levegőbe juttatása. Az irányelvben foglalt követelmények alapján a levegővédelmi intézkedéseket/előírásokat számos más területen is érvényre kell juttatni, így például társadalmi-gazdasági programokban, terület-és településfejlesztésben, helyi önkormányzatok környezetvédelmi programjaiban. Mindez annak az általános követelménynek való megfelelést is célozza, miszerint tilos a légszennyezés, valamint a levegő lakosságot zavaró bűzzel való terhelése, továbbá a levegő olyan mértékű terhelése, amely légszennyezettséget okoz. A kormányrendelet által meghatározott különböző levegőterheltségi szint határértékek és a helyhez kötött légszennyező pontforrások kibocsátási határértékei háromévente felülvizsgálatra szorulnak. Abban az esetben, ha a kormányrendelet kiadását követően kap egy tevékenység – amely bűzterhelést okoz – például egységes környezethasználati engedélyt, vagy környezeti hatásvizsgálat végzésére kötelezhető, akkor a bűzterhelést okozó létesítmény köré védelmi övezetet kell kialakítani. Ennek nagyságát a felügyelőség a domborzat, a szélirány, a védendő területek, stb. figyelembe vételével határozza meg. Ezeket a környezetterhelő – bűzzel járó – létesítményeket lakóépületektől, oktatási, nevelési, egészségügyi, szociális és igazgatási épületektől minél messzebb kell elhelyezni; ezek az épületek a védelmi övezetben sem lehetnek. Helyhez kötött légszennyező forrás létesítésekor az engedélyezési

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG 121. oldal írások

Tájékoztatási kötelezettség

Levegőminőségi terv készítésének kötelezettsége

Ózoncsökkentő programok

eljárás során csak akkor állapíthatóak meg a levegővédelmi követelmények úgy, hogy azok túlléphetik az egészségügyi határértéket, ha például a légszennyező forrás létesítése következtében a levegőterhelés és a levegőterheltség szintje kisebb lesz, mint a légszennyező forrás létesítése előtti állapotban volt. Amely légszennyező forrásnál az elérhető legjobb technikával nem biztosítható az egészségügyi határértékek betartása, az elérhető legjobb technikánál szigorúbb követelményeket kell meghatározni. A Magyar Köztársaság területén a levegőterheltségi szintet és a légszennyezettségi határértékek betartását az Országos Légszennyezettségi Mérőhálózat vizsgálja. Az adatok alapján a levegő minőségének rendszeres értékelését, valamint a mérések pontosságának biztosításához szükséges feladatok ellátását, stb. a Levegőtisztaság-védelmi Referenciaközpont látja el. Az Országos Légszennyezettségi Mérőhálózat által mért levegőterheltségi adatok interneten keresztül történő elérhetőségét, és a nyilvánosság folyamatos tájékoztatását, a környezetvédelemért felelős miniszter által vezetett minisztérium honlapja biztosítja. A tájékoztatásnak kötelező tartalmaznia a határ-és célértékeket, az egyes küszöbértékeket, az egyes légszennyező anyagok emberi egészségre gyakorolt hatásait, és így tovább. Azon zónák tekintetében, amelyekben a levegő kén-dioxid, nitrogén-oxid, nitrogén-dioxid, PM10, PM2,5, ólom, benzol vagy szénmonoxid szintje az éves levegőminőségi értékelés alapján meghaladja a határértéket, levegőminőségi terv készítése szükséges. Ennek végrehajtásával a légszennyezettségi határértékek betartása biztosítható. Azon zónák tekintetében, amelyekben az arzén, kadmium, nikkel és 3,4-benz(a)pirén vagy PM2,5 koncentráció szintje az éves levegőminőségi értékelés alapján meghaladja a célértéket, illetve a hosszú távú célkitűzést, a költséghatékonyság szempontjából arányos levegőminőségi terv készítése szükséges, amelynek végrehajtásával a célértékek betartása biztosítható. Azokra a zónákra és agglomerációkra, ahol több légszennyező anyag koncentrációja haladja meg a légszennyezettségi határértéket, az összes légszennyező anyagra vonatkozó, integrált levegőminőségi tervet kell készíteni. Amennyiben bizonyítható, hogy az egészségügyi határérték túllépése a közutak téli homokszórásának vagy sózásának tulajdonítható, a zónára és agglomerációra levegőminőségi terv kidolgozása nem szükséges. A levegőminőségi tervek végrehajtását a felügyelőség ellenőrzi, továbbá a levegőminőségi terv elkészítése, módosítása és felülvizsgálata során a tervezeteket közzéteszi (30 napra) a saját hirdetőtábláján és honlapján, valamint kezdeményezi az érintett települési önkormányzat polgármesteri hivatalának hirdetőtábláján és a környezetvédelemért felelős miniszter által vezetett minisztérium honlapján való közzétételét. Az érintett nyilvánosság a levegőminőségi terv és annak módosítása vagy felülvizsgálata tervezetére a tájékoztatás közzétételétől számított 30 napon belül tehet véleményt, illetve észrevételt. Azokra a zónákra és agglomerációkra, ahol a talaj közeli ózon koncentrációja meghaladja a célértéket, illetve a hosszú távú célki-


Füstköd-riadó, és füstködriadó tervek

Országhatárokon átterjedő szennyezés

Légszennyező anyagok kibocsátásának szabályozása

tűzést, a felügyelőségnek a közlekedési hatóság, vagy a települési önkormányzatok véleményének figyelembevételével, az érintett légszennyezők bevonásával meg kell határoznia azokat az aránytalanul nagy költségeket nem igénylő intézkedéseket, amelyek biztosítják a célértékek, illetve a hosszú távú célkitűzés elérését. Ezek kidolgozására többek között a környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló jogszabályban meghatározott stratégiai zajtérkép és intézkedési tervek elkészítésével összhangban kerül sor. Szmoghelyzet akkor alakul ki, amennyiben kedvezőtlen meteorológiai viszonyok közepette, több forrásból származó szennyezőanyag-kibocsátás következtében a légszennyezettség tartósan és nagy területen meghaladja egy vagy több légszennyező anyag tájékoztatási, vagy riasztási küszöbértékét. Ekkori rendkívüli levegővédelmi intézkedések megtétele indokolt. Erről szükséges a lakosságot is tájékoztatni. Sajnos egyes településeken – azok mikroklímájánál, széljárási viszonyainál fogva – szmoghelyzet kialakulásával számolni kell; itt érdemes biztosítani a légszennyezettség folyamatos mérésének feltételeit. Ezeken a területeken a vészhelyzetek elkerüléséhez, az esemény tartósságának csökkentéséhez szmogriadó tervet kell kidolgozni és végrehajtani. Abban az esetben, ha a füstköd riadó helyzet kialakult, a tervben foglaltak szerint kell a lakosságot tájékoztatni, szükséges a helyhez kötött és mozgó légszennyező források működését korlátozni, vagy megtiltani. A korlátozások elrendelése során figyelemmel kell lenni a meteorológiai előrejelzésekre, a szmoghelyzet súlyosságára, a közegészségügyi, a közlekedési hatóságok véleményére, valamint a felügyelőség véleményére is. Országhatárokon átterjedő szennyezések kialakulása esetén a környezetvédelemért felelős miniszter szükséges, hogy értesítse az érintett szomszédos államokat, kölcsönös segítségnyújtást kezdeményezzen, valamint a szükséges információkat a környező államokkal megossza. A szomszédos országok kibocsátásai következtében az országban kialakuló küszöbértéket, határértéket, tűréshatárral növelt célértéket meghaladó szennyezettség csökkentésére kétoldalú kapcsolatok keretében megfelelő és arányos intézkedések, levegőminőségi tervek, füstköd-riadó terv kidolgozását kell kezdeményezni. Levegőtisztaság-védelmi engedélyek kibocsátása akkor indokolt a felügyelőség által, a hatáskörébe tartozó légszennyező forrás létesítése, teljesítménybővítése, élettartalmát meghosszabbító felújítása, alkalmazott technológiájának váltása, használatba vétele esetén. A felügyelőség – eljárási módtól függetlenül - a levegőminőségi tervben és az ózoncsökkentési programban foglaltakra való tekintettel, a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló jogszabály szerint meghatározott elérhető legjobb technika alapján állapítja meg a levegőtisztaság-védelmi előírásokat. A felügyelőség által előírt kibocsátási határértékek lehetnek magasabbak is, mint a jogszabályok által előírtak. A felügyelőség a létesítési engedélyhez adott szakhatósági állásfoglalásában előírhatja a használatbavételi, működési


engedély feltételeként, hogy próbaüzem során vagy a használatbavétel engedélyezése után a kibocsátások meghatározása, a kibocsátási határértékek betartásának, illetőleg az adatszolgáltatás helyességének ellenőrzése érdekében mérésekkel határozzák meg a kibocsátásokat. A mérési terv és a próbaüzem előírásának, illetve időtartamának meghatározásakor a technológia várható környezeti kockázatát kell figyelembe venni. A nem a felügyelőség hatáskörébe tartozó légszennyező forrás létesítéséhez, teljesítménybővítéséhez, élettartalmát meghosszabbító felújításához, alkalmazott technológiájának váltásához, használatba vételéhez nem kell levegőtisztaság-védelmi engedély. Helyhez kötött légszennyező pontforrások üzemeltetőjét – mivel ebben az esetben is érvényre kell juttatni a levegőminőségi követelményeket – környezetvédelmi hatóság az üzemeltetés során a légszennyező forrás üzemeltetőjét mérésre kötelezheti. A legfeljebb öt évre kiadható engedély megadásához az engedélyes a kérelemhez csatolja a műszaki dokumentációt annak igazolására, hogy adott műszaki megoldás megfelel az elérhető legjobb technológia alapján meghatározott levegővédelmi követelményeknek. Diffúz légszennyező források üzemeltetése során is érvényre kell jutatni a levegővédelmi követelményeket, hiszen az ilyen légszennyező források csak a lehető legkevesebb légszennyező anyag levegőbe juttatásával alakíthatóak ki, működtethetőek és tarthatóak fenn. A működtetés, fenntartás során az üzemeltető a diffúz forrás környezete és az ingatlan rendszeres karbantartásáról és tisztántartásáról gondoskodik. A felügyelőség a bejelentésre kötelezett diffúz forrásra vonatkozó levegővédelmi követelményeket a környezetvédelmi engedélyben vagy az egységes környezethasználati engedélyben állapítja meg. Ha adott légszennyező forrás nem tartozik az előbbi követelmény hatálya alá, viszont vele szemben hatósági intézkedés szükséges, akkor a hatóság a forrás bejelentésére kötelezheti az üzemeltetőt. E bejelentésre kötelezett diffúz légszennyező forrás működtetéséhez engedély szükséges. A felügyelőség az egyes diffúz forrásokra határozatban állapít meg kibocsátási határértéket, anyagfelhasználási határértéket, levegővédelmi követelményeket. Engedély ebben az esetben is legfeljebb öt évre adható ki. Mozgó légszennyező forrás forgalomba helyezésére és üzemeltetésére a légi-, vasúti, vízi- és közúti közlekedésről szóló jogszabályok irányadók. Autópálya, autóút vonalforrás létesítése esetén a közlekedési létesítmény tengelyétől számított 50 méteren belül, az egy- és kétszámjegyű országos közút, valamint vasút vonalforrás létesítése esetén a közlekedési létesítmény tengelyétől számított 25 méteren belül nem lehet és nem helyezhető el lakóépület, üdülőépület, oktatási, nevelési, egészségügyi, szociális és igazgatási épület. Rendszeresen és tartósan okozott légszennyezettség esetén ennek megelőzésére, csökkentésére intézkedéseket a közlekedési hatóság rendel el a környezetvédelmi hatóság kezdeményezésére. Bűzzel járó tevékenységek végzése esetén az elérhető legjobb


technológiát kell alkalmazni. Ha az elérhető legjobb technika nem biztosítja a levegő lakosságot zavaró bűzzel való terhelésének megelőzősét, további műszaki követelmények írhatók elő. Ha azonban e követelmény műszakilag nem biztosítható, a bűzzel járó tevékenység korlátozható, felfüggeszthető vagy megtiltható. Többek között az engedélyköteles légszennyező pont- és diffúz forrás üzemeltetője legkésőbb a légszennyező forrás működési engedélykérelmének benyújtásával egyidejűleg, vagy az előzőekAdatszolgáltatási kötelezett- től eltérő esetben legkésőbb a tevékenység megkezdése előtt a ség felügyelőség részére a kormányrendelet 4. melléklet szerinti adattartalommal levegőtisztaság-védelmi alapbejelentést tesz, legkésőbb a tárgyévet követő év március végéig. Ettől eltérő időszakonként is tehető jelentés, a műszaki sajátosságoktól függően. Levegővédelmi követelmények megsértése esetén levegőtisztaság-védelmi bírság szabható ki. A kiszabás során figyelembe kell venni a mulasztás körülményeit, a súlyosságát, időtartamát és ismétlődését, stb. A fenti körülmények mérlegelése esetén a bírság összegét 75%-kal csökkentheti. A levegőterhelő tevékenység korJogkövetkezmények látozható, vagy felfüggeszthető, esetleg megszüntethető például üstköd-riadó terv alapján elrendelt intézkedés be nem tartása, vagy a levegővédelmi terv alapján kidolgozott intézkedési terv be nem tartása esetén. A bűzzel járó tevékenység is megtiltható, felfüggeszthető, vagy korlátozható például az előírt bűzcsökkentő műszaki követelmények be nem tartása esetén. Első fokon alapesetben a felügyelőségek járnak el. A jegyző első fokon a következő ügyekben járhat el többek között: a nem gazdasági tevékenység keretében végzett tevékenység okozta bűzterheléssel, és a nem gazdasági tevékenység keretében működő diffúz légszennyező forrással kapcsolatban, a legfeljebb 500 kWth névAz eljáró hatóságok köre leges bemenő hőteljesítményű, háztartási és közintézmény tüzelőberendezés forrásával kapcsolatban, stb. További felsorolási elemek a kormányrendelet 36.§ (2) bekezdésében érhetőek el. A polgármester, fővárosban a főpolgármester a füstköd-riadó terv végrehajtásával kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben jár el első fokon.

4.

FEJEZET – VÍZVÉDELEM

1.§ VÍZVÉDELEM ALAPJAI A NEMZETKÖZI ÉS AZ EURÓPAI UNIÓS JOGBAN

A vízvédelem főbb területei

Az 1992-es Helsinki Egyezmény alapjai

Mind a nemzetközi jogban, mind pedig az uniós és a nemzeti jogokban, jogunkban a vízvédelem alapvetően felosztható felszín alatti és felszín feletti vizek védelmére. Nemzetközi jogban azok a vízfolyások tekinthetőek relevánsnak, amelyek több állam területén helyezkednek el. 1992-es Helsinki Egyezmény a nemzetközi vízfolyások védelméről leglényegesebb rendelkezése szerint minden részes állam intézkedéseket szükséges tegyen a nemzetközi vízfolyásokat károsító hatások megelőzése, illetve csökkentése érdekében. Ilyen káros


hatásoknak tekinthetőek azok, amelyek az egészségre, biztonságra, flórára-faunára, talajra, levegőre, kulturális örökségre gyakorolnak káros hatást. Az egyezmény által alkalmazott alapvető elvek köre leginkább az elővigyázatosság elvére, a szennyező fizet elvére, valamint az elérhető legjobb technológia alkalmazásának elvére terjednek ki. A nemzetközi jogi bizottság ajánlása alapján 1997-ben született meg az Egyesült Nemzetek Szervezete keretei között a nemzetközi vízfolyások nem hajózási célú használata tekintetében a nemzetközi egyezmény. Alapvető követelmények a nemzetközi vízfoNemzetközi vízfolyások nem lyások használóival szemben, hogy a használat legyen méltányos hajózási célú használata és ésszerű, valamint álljon összhangban a nemzetközi vízforrás védelmével. Abban az esetben, ha kár következne be - szükség esetén - konzultáció, részes államok közötti adatcsere és figyelmeztetés leadása - az esetlegesen érintett államok számára - lehetnek az indokolt és megteendő lépések. Az Európai Unió vízügyi politikájának keretét a 2000-ben elfogadott, 2000/60/EK irányelv határozza meg, amely maga után vonta az egész, vízre vonatkozó szabályozási rendszer átalakítását. Általános célja a vízvédelmi politika fejlesztése a fenntarthatóság, és az integráció elérése érdekében. Mindemellett koherenciát szándékozott teremteni a jogi szabályozásban, egyensúlyt a költséghatékonyság, és a környezeti hatékonyság között. Mindezt annak érdekében, hogy az ivóvíz szolgáltatás megfelelően működhessen, elegendő vizet lehessen szolgáltatni a gazdasági szereplők számára is, ugyanakkor a vízi környezetvédelmet, végül az árvíz és a szárazság káros hatásait egyaránt kezelni lehessen. A célkitűzési rendszer alapja a megfelelő vízminőség biztosítása, amelynek alapgondolata a magas szintű védelem, vagyis a vizek jó ökológiai állapotának meghatározása, valamint az ehhez igazított követelmények kidolgozása. A keretirányelv tehát – a fenti célok figyelembe vételével – megalapította a közösségi vizek védelmének kereteit, megelőzte a toAz Európai Unió vízügyi politikájának keretei vábbi minőségromlást, megvédte és javította a vízi és szárazföldi ökoszisztémák állapotát. Napjainkban a vízfogyasztás igen magas méreteket ölt – számos államban gondot okoz a vízfogyasztás magas szintjének fenntartása –, emiatt az Unióban is alapvető követelmény a fenntartható vízfogyasztás biztosítása. A keretirányelv a mondottakat négy különböző módszer segítségével éri el. Elsősorban általános kereteket teremt, amelyen belül a Közösség, a nemzeti és regionális hatóságok fejleszthetik az integrált és koherens vízvédelmi politikát. Másodsorban a biztonsági háló szabályaival meghatározza a vízvédelmi problémákat és a jövőben ezekre is kiterjesztik a vízvédelmi szabályozás tárgykörét, harmadsorban biztosítja a szükséges nyilvánosságot is. Végezetül megfelelő alapot teremt a vízi környezet állapotára és az arra vonatkozó hatásokra kiterjedő információk gyűjtéséhez és vizsgálatához, valamint az információk révén a hatóságok fejleszthetik a környezetvédelmi politikát. Jó vízminőséget akkor lehet biztosítani, amennyiben többek között


vizsgálják a vízgyűjtők tulajdonságait, a felszíni és felszín alatti vizeinek állapotát, intézkedési programokat alakítanak ki és működtetnek a jó vízminőség elérése érdekében, stb. Kiegészítő követelmények között lehet számon tartani a baleseti szennyezések elleni fellépéseket, illetve olyan mechanizmusok kialakítását, amelyek biztosítják, hogy a vízhasználat díjai fedezzék a megfelelő állapot helyreállítási költségeit, és így tovább. A vízvédelmi keretszabályozás tehát kiterjed a határértékekkel kapcsolatos minőségi és kibocsátási tilalmak és engedélyek kibocsátására, meghatározására, valamint a vízgyűjtő-területi menedzsment-rendszer kidolgozására. A minőségi és kibocsátási határértékek kidolgozása során tilalmak és engedélyek rendszerét alakítják ki. Ilyen tilalmaknak tekinthető a közvetlen kibocsátás Az Uniós vízvédelmi jog áttekintése tilalma, a vizek használatának tilalma, illetve egyes árucikkek piacra helyezésének tilalma. Emellett az e körben emlegethető engedélyek köre a kibocsátási és lerakási engedélyekre terjed ki. A vízgyűjtő menedzsment-rendszer tervek és programok kidolgozásában érhető tetten. Végül beszélhetünk egyéb jogintézményekről is, mint árumegjelölés, és best practices kódex kidolgozásáról. Természetesen a legfontosabb jogintézmény a vízminőségi határKörnyezetminőségi határér- értékek meghatározása, valamint ezek (minőségi határértékek) tékek mérésének gyakoriságát, helyét, módszerét, minták tárolását, stb. szabályozó rendelkezések kidolgozása. Az Uniós szabályok szerint az egyedi kibocsátási engedélyezési eljárások leglényegesebb tartalmi eleme az, hogy a hatóságoknak meg kell győződniük arról, vajon a kérelmező meg tud-e felelni majd a rögzített kibocsátási határértékeknek, vagy sem. Ha előre Kibocsátási határértékek úgy tűnik, hogy a válasz nemleges lesz, akkor nem lehet szó az engedély kiadásáról. Az engedélyben foglalt határérték egyszerre tartalmazza a kibocsátott anyag maximális koncentrációját és a kibocsátott teljes mennyiséget. A felszíni vizekbe meghatározott anyagfajtákat tartalmazó vizek kibocsátása önmagában is előzetes engedélyhez kötött. Ezekben az engedélyekben a hatóságok az előírások teljesítésére meghatározott határidőket szabnak, illetve az engedély is meghatározott időKibocsátási engedély re szól (bár megújítható). Egyes esetekben elképzelhető továbbá, hogy a felszín alatti vizekbe történő szennyezőanyag-kibocsátás is engedélyezésekhez kötött; továbbá olyan anyagok elhelyezése is, amelyek a talajvizet érinthetik. Szükséges az engedélyek kiadását megelőzően előzetes vizsgálat lefolytatása, abban az esetben, ha egyes veszélyes, szennyező Lerakási engedély anyagok üzemen kívüli, végleges-időleges elhelyezése történik a felszínen, ahonnan ezek az anyagok beszivárogva a talajba, és a felszín alatti vizekbe ún. közvetett kibocsátást eredményezhetnek. A szennyező anyagokat tartalmazó vizek közvetlen bevezetése Közvetlen kibocsátás megtiltása általános tilalom alá esik. Az Unió speciális emissziós szabályain belül is külön szabályokat Egyes árucikkek piacra tartalmaz a közülük időrendben elsőként megjelent tisztítószerekre juttatásának megtiltása vonatkozó szabályozás. Bizonyos vizek használatá- A tilalmazás jogintézményével adott esetben a vízminőséget szanak megtiltása


Monitoring, szennyezőforrások feltárása

Árumegjelölés

Szennyezés csökkentő programok, akciótervek

Vízminőség védelem a környezeti felelősségi irányelv alapján

bályozó Uniós normák is élhetnek. Az Európai Unióban a monitoring jogintézmény alkalmazása előfordul hatósági intézkedések betartásának ellenőrzése területén, másfelől a környezet állapotában végbemenő változások figyelemmel kísérése területén. Szerepel a tisztítószerekkel kapcsolatos szabályozásban, kisebb súllyal a vízminőségi szabályok között is, leginkább a csecsemők által fogyasztható vizekre vonatkozó jelölési szabályként. A jogfejlődés modern, a jogkövetést közvetve elősegítő eszközeivel az uniós vízjog már régóta, egészen 1976 óta él. Az ekkor alkotott irányelv szennyezés csökkentő programokat ír elő egyes anyagokra, míg a mezőgazdasági nitrátforrásokról rendelkező szabályokra jellemző volt – korábban is – speciális és érzékeny zónák kijelölésével kapcsolatos intézkedések alternatívájaként akcióprogramokat ajánlani. A felszín alatti, és felszín feletti vizek károsítása történhet először is vízkivonással. Ekkor előfordulhat, hogy túl kevés víz kerül a folyómedrekbe, vízzel elárasztott területekre, mindezek pedig biológiai következményekkel is járnak. A földrajzi feltételektől függően a vízkinyerésnek káros hatása lehet a talajvíz minőségére is, hiszen így a vízművek számára nehézséget okoz a víz egyes ásványi anyag alkotóelemei (arzén, nikkel, ásványi sók) mértékének szinten tartása. Ezáltal a kinyert víz vagy hasznosíthatatlan lesz, vagy speciális kezelést igényel, mielőtt ivóvízként hasznosítanák, ugyanakkor a jelentősen káros hatás (és így a környezeti károk) fennforgása mérlegelendő. A károsítás történhet még a talajvíz szennyezésével is. Ebben az esetben, a káros anyagok koncentrációja meghaladja az előírt egészségügyi határértéket, a szennyezés középpontjától 100 méternél is tágabb körben. Károsodás érheti a friss, felszín feletti vizet is. Az újabb környezeti kár biológiai és kémiai hatásainak meghatározásakor figyelembe kell vennie a felszín feletti víz, szennyezés-kori állapotát – baseline condition. Ennek az állapotnak az akár egy fokozattal történő romlása már azt jelenti, hogy a vízvédelmi irányelv rendelkezései nem teljesülnek adott esetben. Sőt a kiterjedtebb, a vízi élővilágot is érintő szennyezések már az ELD hatálya alá is tartoznak, hiszen jelentősen kedvezőtlen hatással járnak. Ugyanez áll arra az esetre, ha a víz jó kémiai állapota romlana. Ha a káros hatás előtt a vízzel elárasztott/borított terület ökológiai állapota jó – high potential -, akkor a jelentősen kedvezőtlen hatás ezt alsóbb fokra – good potential – csökkenti. Viszont, ha a jelentősen káros hatás sem csökkenti egy vízi terület ökológiai állapotát bizonyos szint alá, csupán rontja az állapotot, akkor mégsem tartozik az adott behatás az irányelv hatálya alá. A fenti értelemben vett jelentősen kedvezőtlen hatás, a „kényszer” kategóriába sorolva, úgyis értelmezhető, amely elvitte az ökológiai állapotot esetlegesen a „kiválóból” a „kielégítő” irányába. Ha a vízi terület ökológiai állapota a szenynyezés pillanatában közepes, vagy éppen szegényes (esetleg nagyon szegényes) nincs megfelelő kategorizálás, amely a jelentősen kedvezőtlen hatás nyomán előálló állapotcsökkenést megfelelően


érzékeltethetné. A vizek kémiai állapotának meghatározása technikai korlátokba ütközik. Hiszen ehhez meg kell határozni a környezet-kémiai minőségi követelményeket ökotoxikológiai és egészségügyi mérések alapján. Ezek befolyásolják azt az értéket, amilyen koncentrációban a vegyi anyagoknak még épp nincs káros hatásuk az ökoszisztémára.

2.§ VÍZVÉDELEM ALAPJAI A HAZAI JOGI SZABÁLYOZÁSBAN

Hazánk vízrajza, vízfogyasztásunk

A vízhasznosításról

A vízigények kielégítése

Magyarország teljes területe, a Duna vízgyűjtőkerület része. Az országon átfolyó víz átlagos mennyisége 120 milliárd m3/év, amelynek egy lakosra vetített értéke - a világ összes országát figyelembe véve - nálunk a legmagasabb. A vízkészletek területi és időbeli megoszlása szélsőséges. A fajlagos felszíni vízkészlet az egyik legmagasabb érték Európában, 11 000 m3/év/fő körüli, de az országon belüli lefolyás (600 m3/év/fő) hozzájárulása ehhez meszsze a legkisebb a kontinensen. A közüzemi vízművek által termelt víz mintegy kétharmada sérülékeny ivóvízbázisból származik (azaz a felszíni eredetű szennyezés kevesebb, mint 50 év alatt elérheti a vízbázist). Felszín alatti vízkészletünk európai viszonylatban kiemelkedő jelentőségű, a felszín alatti vizek környezeti és használati értéke egyaránt nagy. Az ivóvízellátás 95 %-a felszín alattivízből történik, ugyanakkor a rétegvizek jelentős részének természetes minősége nem felel meg az ivóvízminőségi előírásoknak: a probléma 870 település (2,7 millió ember) ivóvízellátását érinti. A vízkivételek mintegy 75 %-a a felszín alatti vizekből történik. A kivett víz jelentős része nem kerül vissza a felszín alatti rendszerbe, hanem elpárolog vagy a felszíni vizekbe jut. A vízhasznosítás területei: emberi személyes fogyasztás, lakosság közvetlen vízszükségleteinek kielégítése, ivóvíz, háztartási víz, termelői célú fogyasztás, termelés, energia, szállítás. A vízkitermelés (környezeti elem igénybevétele) lokális és regionális áramlásokat involvál. A kitermelés mértékétől függően jellemezhető ez a hatás. A vízutánpótlás általában a felszín irányából, a talajvízből történik, amely a leggyakrabban szennyeződik. Ritkábban a horizontális irányból, de onnan is a pangó vízkészletek mobilizálódnak a rosszabb vízvezető rétegekből. Vízhasználatot csak olyan területeken lehet engedélyezni, ahol a szükségletnek megfelelő szabad vízkészlet rendelkezésre áll. Ezen belül is az egyes vízhasználati igényeket nemzetgazdasági jelentőségük szerinti sorrendben lehet kielégíteni. Aki vízkészlet hasznosítására jogot szerzett köteles azt biztonságban tartani és egyúttal gondoskodni a keletkező szennyvizek összegyűjtéséről, elvezetéséről, kezeléséről és elhelyezéséről. Az ivóvíz ellátást, az ásvány és gyógyvíz hasznosítást szolgáló vizeket, védőidomok, védőterületek megjelölésével a vízkészlet hasznosítónak védelemben és biztonságban kell tartania. A vízigény forrása lehet felszíni víz, illetőleg felszín alatti víz. A vízigény kielégítése vízkivétellel történik, amely a felszíni, illetőleg felszín alatti víz mennyiségének csökkenését eredményező közvetlen vagy közvetett beavatkozással járó tevékenység. A ren-


delkezésre álló víz szabály szerint lekötött, illetőleg szabad (le nem kötött) vízkészlet. A vízhez való jog szabályozásában alapvető szabályozási elem a naturális redisztribúció, az árszabályozással vegyített és közvetett naturális redisztribúció, kevésbé a piaci tranzaktív szabályozás, nem egyszer a kényszeren alapuló szabályadás. A víztulajdon, illetőleg vízhasználat globális-regionális geopoltikai, állami szinten fenn álló közbiztonsági meghatározottsága ad magyarázatot a vízjogi szabályozás közjogi jellegére. A víztestek állapota olyan általánosan jellemző állapot, amelyet a felszíni víztest esetében az ökológiai és kémiai állapot közül, felszín alatti víz esetében pedig a mennyiségi, valamint a fizikai és kémiai (együtt: minőségi) állapot közül a kevésbé jó jellemez. A környezetvédelmi törvény szerint a víz kitermelésének és felhasználásának feltételeit vízkészlet- típusonként igénybevételi határérték figyelembe vételével kell megállapítani. A törvény fokozott védelem alá helyezi az ivóvízellátást, az ásvány és gyógyvíz hasznosítást szolgáló vízkészleteket. A víz igénybevétele esetén gondoskodni kell többek között arról, hogy a vizek hasznosíthatóságát biztosító mennyiségi és minőségi körülmények ne romoljanak, a víztartó képződmények és a tágabb környezet minőségéről, a vízi és vízközeli, továbbá a felszín alatti víztől közvetlenül függő szárazföldi élőhelyek és élő szervezetek fennmaradásához szükséges feltételek megmaradásáról, stb. A vízigények a felhasználható vízkészlet mennyiségi és minőségi A vízigény kielégítésének védelmére is tekintettel elsősorban a vízhasználat céljára még le természeti feltétele: a rennem kötött vízkészletből elégíthetők ki. Vízkészletnek a társadadelkezésre álló vízkészlet lom számára hozzáférhető és igénybe vehető vizeket tekintjük. A vízkészlet-gazdálkodás azoknak a tevékenységeknek az összessége, amelyeknek célja a vizek használatára irányuló igények kielégítése oly módon, hogy ennek következtében a vizek állapotában visszafordíthatatlan változás ne következzék be és a vízkészlethez való hozzáférés lehetősége ne csökkenjen. A vízkészlet a meghatározott helyen, térrészben, adott időpontban vagy időszakban mérhető, vagy különféle feltételekkel meghatározható vízmennyiség (m3), vagy időegység alatti vízforgalom (m3/év, m3/s stb.). Lekötött vízkészlet a vízjogi engedélyben meghatározott Vízkészlet-gazdálkodás jogok és kötelezettségek szerint az engedélyben megjelölt vízigény, illetve felhasználható vízmennyiség, továbbá vízjogi üzemeltetési engedély szüneteltetése esetén az engedély szerint felhasználható vízmennyiség. Az igénybe vett vízbázis az, amelynek vízkészletét részben vagy teljes mértékben már igénybe veszik. A lekötött vízbázis, olyan igénybe még nem vett, elvi vízjogi engedéllyel már lekötött lehetséges vízbázis, amelyről már tudott, hogy a felszín alatti víz kitermelésére alkalmas víznyerő területet ki, és milyen célra fogja igénybe venni. A vizet, mint környezeti elemet csak olyan mértékben szabad igénybe venni, hogy a vízkivétel és a vízutánpótlódás egyensúA vízigénybevétel szabályailya minőségi károsodás nélkül megmaradjon, és teljesüljenek a ról vizek jó állapotára vonatkozó célkitűzések elérését biztosító követelmények. A víz utánpótlódása a felszín alatti víztestbe egy évben


vagy annál hosszabb időszak alatt a csapadékból és a felszíni vizekből, illetve a szomszédos felszín alatti víztestekből, továbbá mesterséges beszivárogtatásból belépő vízmennyiség. A felszíni vizek utánpótlódása víztestbe egy évben vagy annál hosszabb időszak alatt a csapadékból, a vízgyűjtő területéről, más felszíni vizekből érkező vízmennyiség. A felszíni víztest a felszíni vizek különálló, jelentős eleme (így például a tó, tározó, vízfolyás, folyó, patak, csatorna) vagy ezek egy része, szakasza. A felszín alatti víztest itt a felszín alatti víz térben lehatárolható részét jelenti. Az állam környezetvédelmi tevékenysége keretében meg kell határozni a környezeti elemek mennyiségi és minőségi értelemben elérendő célállapotát. Felszín alatti víztest vagy víztest csoport jó mennyiségi állapotú többek között, ha a hosszabb időszakra, legalább hat évre számított átlagos éves vízkivétel nem haladja meg a vízgyűjtő-gazdálkodási tervben meghatározott hasznosítható felszín alatti vízkészletet, vagy felszín alatti víztől közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémát a felszín alatti vízkivételek miatt nem A célállapotról éri károsodás. Fontos követelmény a jó mennyiség állapotjellemzőket illetően, hogy ne következzen be a vízmozgás irányának olyan megváltozása, ami tartós romláshoz vezethet, és a felszín alatti víztől közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémákat se érje károsodás. A vízmozgás irányának megváltozása annak következménye, hogy a felszín alatti vizek kitermelése következtében leszivárog a felszínről a szennyezett víz, elszennyezve a felszín alatti vizek maradékát. A víz felhasználása, igénybevétele során egyrészt ún. használt víz, másrészt szennyvíz keletkezik. Használt víz a termelési, szolgáltatási, fogyasztási tevékenység során használt, a használat következtében csak fizikai tulajdonságaiban megváltozott víz. Szennyvíz a termelési, szolgáltatási, fogyasztási tevékenység során használt, a Használt víz versus szenny- használat következtében fizikai, kémiai vagy biológiai minőségévíz ben megváltozott, vízszennyező anyagot tartalmazó víz. Vízkészlet hasznosítására vízjogi létesítési engedély csak akkor adható, ha ezzel egyidejűleg gondoskodnak a keletkező használt víz, szennyvíz, a csapadékvíz elvezetéséről, kezeléséről, gyűjtéséről, stb. Aki a vízkészlet hasznosítására jogot szerzett, köteles az említett tevékenységekről gondoskodni. A vízigény kielégítési sorrendje a következő: - a létfenntartási ivó és közegészségügyi, katasztrófa-elhárítási, - gyógyászati, valamint a lakosság ellátását közvetlenül szolgáló termelő- és szolgáltató tevékenységgel járó vízigények, A vízigények kielégítési - állatitatási, haltenyésztési, sorrendje - természetvédelmi, - gazdasági, - egyéb (például sport, rekreációs, üdülési, fürdési, idegenforgalmi) célú vízigények találhatók. A víz, mint környezeti elem igénybevételéért járó díjat a vízkészletet igénybevevőnek, illetőleg a fogyasztónak kell megtérítenie. A díjfizetés kötelezettségéről Ugyanez az elv érvényesül a szennyvíz, mint veszélyeztető elem ártalmatlanítása és elhelyezése kapcsán is. A vízhasználó (az a


A vízingatlanok tulajdoni és használati viszonyai, vízgazdálkodás

A vízingatlan, mint a közjogi korlátozások tárgya

személy, aki vizet szolgáltatás teljesítésére vagy saját céljaira vesz igénybe) és üzemi vízfogyasztó (aki ivóvizet szolgáltató közműről a saját gazdasági célú vízhasználatához településenként évi 10 000 m3-nél nagyobb vízmennyiséget használ fel) a vízjogi létesítési, üzemeltetési engedélyben lekötött vagy engedély nélkül felhasznált, az üzemi fogyasztó a ténylegesen igénybe vett vízmennyiség után vízkészletjárulékot köteles fizetni. A vizek és a vízi létesítmények használatáért díj felszámításának van helye. Víz üzemszerű szolgáltatása esetén az ivóvízért, továbbá a mezőgazdasági vagy ipari felhasználás céljára szolgáló vízért vízdíjat kell fizetni. A polgári törvénykönyv alapján a föld méhének kincsei kizárólag az állam tulajdonában vannak, külön törvény eltérő rendelkezése hiányában. A polgári jog alapján különbséget kell tenni a föld méhének kincsei (közöttük témánk szempontjából fontos hévíz, hőforrás, vízforrás) és természeti erőforrások között. A víz a földhöz és az agrárjog ingó tárgyaihoz hasonló stratégiai jellegű termék, amely egy adott állam közbiztonságának elsődleges és alapkérdése. A vízingatlanoknál meg kell különböztetni a szabad rendelkezésű, illetőleg kötött, hatósági rendelkezésű vizeket. A szabad rendelkezésű vizeknél (un. nem közjavak) a magántulajdon közjogi korlátozása és annak mértéke a tárgyalandó kérdés. A kötött rendelkezésű közvizek esetében a közjog a vízügyi igazgatás útján szabályozza a vízfelhasználás, vízgazdálkodás és ehhez tapadó vízvédelem viszonyait. Többek között a felszín alatti és a felszíni vizek, a felszín alatti vizek természetes víztartó képződményei, illetőleg a felszíni vizek medre és partja, valamint a vizek lefolyási és áramlási viszonyait, mennyiségét, minőségét, medrét, partját vagy a felszín alatti vizek víztartó képződményeit befolyásoló vagy megváltoztató tevékenységek, és létesítmények stb. A vízingatlan fogalom nem azonos a víz és tartóképződményei fogalmával. Hiszen ide kell sorolnunk még az ún. vízi-ingatlanokat, így például az árvízvédelmi vízi létesítményeket, vagy épp a vízi közműveket, esetleg a vízbázisokat, illetve a vízi létesítményeket. A felszín feletti víz ingatlanként tartóközegével a mederrel, a víztartó képződményekkel együtt ingatlan és tárgya a tulajdonjognak. A polgári törvénykönyv szabályozása alapján a mélységi vizek az állami köztulajdon tárgyai. Ide tartoznak többek között a hévizek, az ásványi- és gyógyvizek mint kasztvizek, rétegvizek, amelyek tulajdona kötött, az állami tulajdon kizárólagos tárgyát alkotják, forgalomképtelenek. A felszíni vizek esetében is különbséget kell tenni álló- és folyóvizek, természetes, illetőleg mesterséges vízingatlanok között. Az állam kizárólagos tulajdonában vannak többek között a felszín alatti vizek és azok természetes víztartó képződményei, nagyobb természetes tavaink (Balaton, Velencei-tó, Fertő-tó, Hévízi-tó), folyók, patakok, holtágak, mellékágak és azok medre, a folyóvízben újonnan keletkezett szigetek, folyók, csatornák szabályozó művei, hajó- vagy egyéb zsilipei, árvízkapui, a folyók duzzasztott terei, az államhatárt alkotó vagy metsző, valamint a 20 m3 másodpercenkénti torkolati vízszállítást meghaladó vízfolyások, stb. A helyi


Köztulajdonú vízparti ingatlanok

A köztulajdonú vizek hasznosítása

Az ingatlantulajdon korlátozásának vízjogi esetei – vízszolgalmi jogok

önkormányzatok tulajdonában vannak törzsvagyonként a helyi önkormányzatoknak átadott vizek és vízilétesítmények (ide értve a víziközműveket is). Az átadott vizek és közcélú vízilétesítmények forgalomképtelenek, a nem közcélú víziközművek korlátozottan forgalomképesek, csak közszolgáltatási célra hasznosíthatók. Az ingatlan tulajdonosának tulajdonában vannak többek között az ingatlan határain belül keletkező és ott a befogadóba torkolló vízfolyások, valamint az ingatlan határain belül lévő természetes állóvizek, amelyek más ingatlanon elhelyezkedő vizekkel közvetlen kapcsolatban nincsenek. Az állami tulajdonban lévő vizekről és vizilétesítményekről a közérdek mértékéig a központi költségvetés, illetve vízgazdálkodási társulat, a helyi önkormányzat tulajdonában lévő vizekről és vízilétesítményekről a központi és az önkormányzati költségvetésben meghatározott pénzeszközök, illetve vízgazdálkodási társulat útján kell gondoskodni. Az egyik fajta vízgazdálkodási társulat a vízközmű társulat, amely közfeladatként a település, az együttesen ellátható települések belterületi, illetve lakott területi részének közműves vízellátását, szennyvízelvezetését, szennyvíztisztítását, a belterületi vízrendezést és csapadékvíz elvezetést szolgáló vízilétesítményeket hoz létre, illetve fejleszt. A természetes vizek partját a tulajdonos állam, vagy helyi önkormányzat közérdekű célokra tartja fenn, ezért az államtól vagy önkormányzattól beépítetlen ingatlantulajdon természetes vizek partján nem szerezhető. Az állam a kizárólagos tulajdonában, valamint a helyi önkormányzat, önkormányzati társulás törzsvagyonában lévő víziközmű létesítmények létesítéséről, fenntartásáról, üzemeltetéséről gondoskodhat többek között úgy, hogy olyan gazdálkodó szervezetet hoz létre, amelyben kizárólagos részesedéssel rendelkezik, vagy a működtetés gyakorlásának időleges jogát koncessziós szerződésben átengedi, stb. A szolgalmi jogok a vízjogi engedélyezéssel járó járulékos jogok, ezeket az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni. Vízvezetési szolgalmi jog: az ingatlan tulajdonosa (használója) köteles tűrni, hogy a vízügyi igazgatási szervezet területi szervének határozata alapján a közcélú vízilétesítményt ingatlanán elhelyezzék és üzemeltessék, illetve az ehhez szükséges vízimunkákat elvégezzék, feltéve, ha az az ingatlan rendeltetésszerű használatát nem zárja ki. Vízhasználati szolgalmi jog: a vízügyi igazgatási szervezet területi szerve - kérelemre - engedélyezi meglévő és vízjogi engedély alapján üzemelő vízilétesítményhez történő csatlakozást, ha a létesítmény az eredeti rendeltetésének, valamint a csatlakozó céljának együttesen megfelel, illetve arra alkalmassá tehető. A szolgalommal terhelt ingatlan tulajdonosa követelheti, hogy - a vízhasználat gyakorlása és az engedélyezett munkák elvégzése kellő kímélettel, az ingatlan rendeltetésszerű használatának sérelme és akadályozatása nélkül történjék; - a jogosult az ingatlanon lévő, általa használt műveket és beren-


Az ingatlantulajdon korlátozásának vízjogi esetei – Közérdekű használati jogok

Az ingatlantulajdon korlátozásának vízjogi esetei – Ingatlanhasználati korlátozások

A vízjogi engedélyek rendszere

dezéseket kellően karbantartsa, illetve közös használat esetén a reá eső munkákat elvégezze, a költségeket viselje. A parti ingatlan tulajdonosa (használója) köteles tűrni, hogy a meder tulajdonosa, illetve megbízottai szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben az ingatlanhoz fűződő érdekek figyelembevételével az ingatlanon keresztül a víz partján bejárjanak, vagy a földrészlet fekvése szerint illetékes vízügyi hatóság határozata alapján az ingatlanát árvízi tározóként kijelöljék, stb. Az ingatlan tulajdonosa, használója az ingatlant csak úgy hasznosíthatja, művelheti, hogy ezáltal a vizek természetes lefolyását ne akadályozza, a víz minőségét ne károsítsa, stb. A közérdekű mederszabályozáshoz szükséges területet az ingatlan tulajdonosától meg kell vásárolni, vagy – ha nem jönne létre adásvételi szerződés – azt ki kell sajátítani. Az ivóvízbázisok, vízkivételi művek védelme érdekében kijelölt védőterületen, védősávon a külön jogszabályban, illetve a védőterületet megállapító hatósági határozatban meghatározott, vízbázist veszélyeztető tevékenységet a tulajdonos nem végezhet. A vízjogi engedélyezési rendszer, mint a közvetlen mennyiségi és minőségi vízvédelme eszköz a vízhasználathoz való hozzájutás közérdekű kontrollját valósítja meg. Emiatt például vízjogi engedély szükséges vízhasználat, vízimunka és vízilétesítmény műszaki tervezéséhez, elvégzéséhez, létesítési, üzemeltetési engedélyekhez. Az engedélyezési rendszer ugyanakkor kiterjed a szakhatósági közreműködésre, a vízjogi kötelezettségek megállapítására, a víziszolgalmak engedélyezésére, illetve létesítésére is. A vízjogi engedélyt a vízügyi hatóság kérelemre adja ki, amennyiben a vízilétesítmény, a vízimunka illetve a vízhasználat többek között nem veszélyezteti a vízkészlet védelméhez fűződő érdeket, valamint megfelel a kiadott vízgazdálkodási, műszaki és biztonsági szabályoknak. A kérelem elbírálásakor többek között vizsgálni kell a vízbeszerzés, vízhasználat és a vízelvezetés lehetséges helyét, módját, ezek esetleges változatait, az átlagos vagy szélső értékek meghatározásával a kivehető (felhasználható) víz mennyiségét. Vízkészlet hasznosítására vízjogi létesítési engedély csak akkor adható, ha ezzel egyidejűleg a hasznosítással összefüggésben keletkezett szennyvíz, valamint a csapadékvíz összegyűjtéséről, elvezetéséről, kezeléséről és a környezetvédelmi előírásoknak megfelelő elhelyezéséről is gondoskodtak. Vízimunka, illetőleg vízhasználat az a tevékenység, vízilétesítmény pedig az a műtárgy, berendezés, felszerelés vagy szerkezet, amelynek az a rendeltetése, hogy a víz lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrének vagy partjának állapotát a vizek kártételeinek elhárítása, illetőleg a víz hasznosítása céljából befolyásolja. A létesítési engedélyt az építtető, beruházó, a megszüntetési engedélyt vízilétesítmény átalakításához vagy megszüntetéséhez, továbbá az üzemeltetési engedélyt az üzemeltető köteles megszerezni. Vízhasználat gyakorlásához, vízilétesítmény használatbavételéhez, az üzemeltetéshez szükséges


vízjogi üzemeltetési engedélyt annak kell kérni, aki a vízhasználattal vagy a létesítmény üzemeltetésével járó jogokat és kötelezettségeket közvetlenül gyakorolja, illetve teljesíti. Az üzemeltetési engedély kérelemre adható meg az építtető részére. Vízjogi létesítési engedély nélkül megépített vagy attól eltérően megvalósított vízimunka vagy vízilétesítmény esetén az építtetőnek a vízügyi hatóságtól fennmaradási engedélyt kell kérni. A vízjogi engedély módosításánál, visszavonásánál és a tevékenység szüneteltetésénél a vízjogi engedély kiadására vonatkozó szabályok az irányadók. A vízjogi engedély az engedélyes kérelmére – az engedély kiadásánál irányadó jogszabályi előírásokra is figyelemmel – módosítható. A vízjogi engedély visszavonható, ha az engedélyes többek között a jogszabályban foglalt, illetőleg engedélyben előírt feltételeknek és kötelezettségeknek a vízügyi hatóság felhívása ellenére az abban megállapított határidő alatt nem tesz eleget, vagy a vízilétesítmény fenntartására és üzemeltetésére vonatkozó kötelezettségét a vízügyi hatóság felhívása ellenére nem végzi el, stb. A vízjogi engedélyt vissza kell vonni, ha alapvetően megváltoztak azok a feltételek és körülmények, amelyek az engedély alapjául szolgáltak.


VI. RÉSZ HULLADÉKGAZDÁLKODÁS, ZAJSZENNYEZÉSEK, VALAMINT TELEPÜLÉSRENDEZÉS 1. FEJEZET – ÁLTALÁNOS KERETEK 1.§ ALAPVETŐ HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI ELVEK

Az elvek forrása

A megelőzés elve

Újrafelhasználás, újrafeldolgozás

Végleges ártalmatlanítás optimalizálása

A hulladékgazdálkodási szabályrendszer felépülése

Az Európai Gazdasági Közösség első hulladékgazdálkodási stratégiáját 1989-ben fogadták el, a hulladékgazdálkodási keretirányelv 1991-es módosításakor így már ebből indultak ki a döntéshozók. A stratégia öt irányelvet különböztetett meg, ebből három igazán lényeges e körben. A megelőzésnek két lehetősége van, technológia útján történő megelőzésről, vagy termékek útján történő megelőzésről egyaránt beszélhetünk. A két megközelítési módban egy közös pont van, a hulladéktermelés csökkentése. A technológiákkal kapcsolatos legfőbb elképzelés az ún. tiszta technológiák alkalmazása, míg a másik esetben – termékek útján történő megközelítés – a cél a termék teljes életciklusa környezeti hatásának megállapítása. Abban az esetben van „értelme”, ha már hulladék keletkezett. Ez az alapelv azokra a hulladékokra vonatkozik, amelyeket nem lehet újrafelhasználni, illetve újra feldolgozni. Az ártalmatlanításnak két alapvető fajtája ismeretes, az égetés, illetve a lerakás. Mindkettőnek komoly feltételrendszere ismeretes, azonban a lerakás – amely a maradékok végleges elhelyezését szolgálja – csak rendkívül szigorú feltételek mellett történhet. Ennek meghatározása során figyelemmel kell lenni a helykiválasztásra, helyek kialakítására, azok üzemeltetésére, a hulladékok előkezelésére, végül az elfogadásra kerülő hulladék típusára és a bezárást követő ellenőrzésre. A hulladékgazdálkodási szabályok struktúrájának meghatározása során figyelemmel kell lenni arra, hogy megkülönböztethetünk hulladékgazdálkodási keretszabályokat, vagyis általános hulladékgazdálkodási szabályokat és különös hulladékgazdálkodási szabályokat egyaránt. Az általános hulladékgazdálkodási szabályok megkülönböztetik a hulladékot általában, valamint a veszélyes hulladékokat, amelyek kezelésére rendkívül szigorú szabályok vonatkoznak. Általános hulladékoknak tekinthetjük a települési hulladékokat – amelyek lehetnek folyékonyak, vagy szilárdak –, illetve a termelési hulladékokat. E két utóbbi csoportba tartozó


hulladékfajták tekintetében fontos a megelőzés, vagy az újrafeldolgozás – újrafelhasználás, illetve a kezelés, ártalmatlanítás. Különös hulladékgazdálkodási szabályok vonatkoznak a csomagolási, egyes ipari tevékenységekből származó, és egyéb hulladékokra.

2.§ A JOGI SZABÁLYRENDSZER ÁTTEKINTÉSE, ANNAK SZÜKSÉGESSÉGE

Hazánkban érvényesülő hulladékgazdálkodási szabályok. A keretirányelvek gyors egymásutánja

A szabályozás jelentősége, szükségessége

A hazai hulladékgazdálkodásunk alapját természetesen az uniós szabályozás vonatkozó részei képezik. Az Európai Unió jelenleg is hatályos hulladék stratégiája 2003-ban, illetve 2005-ben született meg. Ennek alapján is megállapítható, hogy 2010. december 12-ét követően az addig érvényesülő hulladékgazdálkodási keretek gyökeresen megváltoztak. A keretszabályozás alapját továbbra is a 2008/98/EK irányelv, vagyis a hulladék keretirányelv alkotja, amely a 2006/12/EK irányelvet váltotta. A keretszabályozás része a hulladékok szállítását szabályozó 1013/2006/EK rendelet is. A hulladékkezelési műveletek terén alapvető fontossággal bír a hulladéklerakás szabályait magában foglaló 99/31/EK irányelv, illetve a hulladékégetésről szóló 2000/76/EK irányelv, amely azonban úgy alkalmazandó, hogy közben figyelemmel vannak az integrált szennyezés-megelőzésről és csökkentésről szóló – újrakodifikált, egyebekben a korábbi irányelv és annak módosításait csak egységes szerkezetbe foglaló – 2008/1/EK irányelv rendelkezéseire. A hulladékáramokra külön szabályozás vonatkozik, így a szennyvíziszap, elemek akkumulátorok, a csomagolási hulladék, a roncsautó, elektronikus hulladék, stb. tekintetében. Uniós csatlakozásunk idején az Európai Tanács 75/442/EGK irányelve volt hatályban, ezt 2006. május 17-étől váltotta az Európai Parlament és Tanács 2006/12/EK hulladék keretirányelve. Ez utóbbi jogszabály 2010. december 12-ével bezárólag volt hatályban, 2008 ugyanezen napjától ráadásul egyszerre a 2008/98/EK irányelvvel. Ez utóbbi jogszabály átültetésének kellett 2010. végére befejeződnie az egyes tagállamokban. Hazánkban lényeges szerep jut még a fenti, uniós szabályokat átültető jogszabályoknak. Ide tartozik – keretjogszabályként – a 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról, illetve a 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról. Kiegészítő jelleggel itt említhető – korábbi fejezetekben volt is szó már róla – a 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról, illetve a 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. Ahogyan az Európai Bizottság korábbi kommünikéje megállapította, a hulladék környezetvédelmi, társadalmi és gazdasági kihívást jelent az európai polgárok számára. Ugyanakkor a hulladékgazdálkodási és -újrafeldolgozási szektor növekedési üteme nagy és az Európai Unió 25 tagállamában a becsült forgalom 100 milliárd euró felett van. A szektor munkaigényes emiatt 1,2–1,5 millió munkahelyet biztosít. Az újrafeldolgozó iparág egyre több erőfor-


rással látja el a feldolgozóipart: az Európai Unióban gyártott papír és acél legalább 50%-a, az üveg 43%-a és a színesfémek 40%-a jelenleg újrafeldolgozott anyagból származik. A hulladékgazdálkodásban alapvető változások mentek végbe 1975, az első szabályozási kísérletet követően egészen napjainkig. A hulladék egyre inkább – és ez következik a számokból is – az ipar számára értékes erőforrás. Ezt a megváltozott szerepét csak akkor tudja megfelelően ellátni a hulladék, ha új technológiákat alkalmaz az ipar – a gyártás során –, annak érdekében, hogy folyamatosan csökkentsék a veszélyes anyagok használatát például a járművekben, vagy épp az akkumulátorokban, illetve az elektronikus berendezésekben. Célként jelentkezik továbbá, hogy az erősen szennyező hulladéklerakókat, égetőket felszámolják, az égetés során levegőbe kerülő dioxinok kibocsátását csökkentsék. Mint azt mindannyian tapasztaljuk egyszerű, mindennapi bevásárlásaink során, egyre inkább használunk – nem csak a multinacionális vállalatok – lebomló csomagolóanyagokat, illetve bevásárlótáskákat és szatyrokat. Mindezek ellenére a helyzet nem tökéletes, további lépések szükségesek a jogi szabályozás tekintetében, hiszen a hulladékkeletkezés nem állt meg. Márpedig közgazdaságilag a hulladékok további keletkezése az erőforrások környezetvédelmileg nem hatékony használatának tüneteként értékelhető. Mint azt korábban említettük az ezirányú további cselekvéseket az Európai Unió környezetvédelmi cselekvési programjai is támogatják. Néhány évvel ezelőtti adatok alapján az Európai Unióban a települési hulladék ártalmatlanítása hulladéklerakó telepeken való elhelyezéssel (49%), égetéssel (18%), újrafeldolgozással és komposztálással (33%) történik. Nagy eltérések vannak a tagállamok között, kezdve azokkal, ahol az újrafeldolgozás a legkisebb (90% hulladéklerakó, 10% újrafeldolgozás és energetikai hasznosítás), azokig, ahol környezetbarátabb a hulladékok kezelése (10% hulladéklerakó, 25% energetikai hasznosítás és 65% újrafeldolgozás). Az Európai Unió hulladékgazdálkodási politikájának alapja a hulladékhierarchia. E szerint ideális esetben cél a hulladék keletkezésének megelőzése, ahol pedig ez nem lehetséges, ott a lehető leginkább alkalmazni kell az újra használatot, újrafeldolgozást, illetve az energetikai hasznosítást. A társadalmi – gazdasági fejlődéssel remélhetőleg feljebb lépünk ebben a hierarchiában, vagyis a hulladék várhatóan minél nagyobb mértékben hasznosul újra, és egyre kevesebb mennyiség kerül majd a lerakókba. 1990 és 1995 között az Európai Unióban és az Európai Szabadkereskedelmi Társulásban (EFTA) a hulladékkeletkezés összességében 10%-kal, míg ugyanakkor a GDP csak 6%-kal nőtt. E kedvezőtlen folyamatok nagyrészt a települési szilárd hulladék mennyiségének alakulásával függenek össze, ugyanakkor sajnos a kisebb mennyiségű – de nagyon fontos – hulladékáramok mennyisége is növekedett, hiszen például 1998 és 2002 között 13%-kal több veszélyes hulladék keletkezett. Sajnos az Európai Környezetvédelmi Ügynökség becslése szerint a hulladék papír/karton, üveg és műanyag mennyisége 2020-ig 40%-kal fog nőni, de az OECD előrejelzései szerint a


keletkező települési szilárd hulladék mennyisége is tovább fog nőni 2020-ig, valamivel kisebb ütemben. Ez utóbbi megállapítás azonban nem igaz a 10 új uniós tagállamra, ahol a települési hulladék növekedésének valamivel gyorsabb ütemével kell számolnunk ebben az évtizedben. Bár az újrafeldolgozás és égetés aránya növekszik, a hulladéklerakóban elhelyezett hulladék abszolút menynyisége nem csökken, hanem a keletkező hulladék mennyiség nő. A hulladéklerakóra kerülő hulladék műanyag mennyisége például 21,7%-kal nőtt 1990 és 2002 között, annak ellenére, hogy a hulladéklerakókban elhelyezett hulladék műanyag százalékos aránya 77%-ról 62%-ra esett. § Jogalkalmazási problémák: szakszerűtlenül működtetett hulladéklerakók léte, nem teljesen tisztázott fogalom meghatározások (például nem tudni pontosan mikor szűnik meg a hulladék hulladéknak lenni), veszélyes hulladékok jogsértő szállítása, stb. § Hulladékkeletkezés megelőzése: annak ellenére, hogy hoszÚjonnan felmerülő hulladékgazdálkodási problémák szú évekig kiemelt célkitűzés volt a hulladékkeletkezés megelőzése, a kitűzött célok nem valósultak meg kellőképpen. § Újrafeldolgozás, energetikai hasznosítás arányának növekedése: a folyamat iránya ugyan pozitív, mégis kezelési szabványok a hulladéklerakókra, égetőművekre, újrafeldolgozásra csak részben vannak. Kevesebb hulladék kerüljön a hulladéklerakókba: az Európai Unió igyekszik a jogalkalmazás, és a gazdasági eszközök ösztönzésével emelni a hulladéklerakás árát, annak érdekében, hogy kevesebb hulladék kerüljön a lerakókba. Sajnos azonban néhány hulladékáram tekintetében előfordulhat továbbra is, hogy a lerakás marad az egyetlen életképes lehetőség. Több komposzt és energia a hulladékokból: a hulladékok eltérítésével a hulladéklerakóktól, az előbbiek a hulladékhierarchiában magasabban lévő különféle olyan csatornákba kerülnek, amelyek környezetvédelmi szempontból jobbak. A hulladékokból való energiakinyeréssel bizonyosan növelhető az energiahatékonyság az Európai Unióban, és hosszú távon A közösségi hulladékgazdálkodási politika várt hatácsökkenthető a közösségek harmadik országokból származó sai 2012-2013 tájára energia iránti függősége is. Ennek érdekében az Európai Bizottság hatékonysági küszöbértékek használatának bevezetését javasolja a települési égetőművekben alkalmazott hulladékkezelés hasznosításként vagy ártalmatlanításként történő besorolására. Hatékonyabb, és több újrafeldolgozás: szükséges – a környezeti kockázattal arányosan – újrafeldolgozó létesítményekre minőségi munimumszabványok megállapítása, annak érdekében, hogy az újrahasznosítás preferált hulladékgazdálkodási alternatívává váljon. Mindez annál is inkább igaz, mert az újrafeldolgozásra vonatkozó minőségi szabványok ösztönzik az újrafeldolgozott anyagok iránti keresletet és növelik azok elfogadottságát. A hulladék papír felhasználása új papír előállí-


tására például megkétszereződött 1991 (25%) és 2004 (50%) között.

2. FEJEZET – EURÓPAI UNIÓS JOGI ALAPOK 1.§ MI AZ A HULLADÉK?

A hulladék fogalma

A Palin Granit ügy

Hulladék versus melléktermék

A jogi szabályozás folytonosságát igazolandó a hulladék fogalma a 2006/12/EK irányelvben, illetve az azt váltó 2008/98/EK irányelvben jóformán megegyezik. E szerint a hulladék olyan anyag, vagy tárgy, amelytől birtokosa megválik, megválni szándékozik, vagy megváltozni köteles. A definícióból világosan látszik, hogy az tartalmaz egy objektív, illetve két szubjektív elemet egyaránt. Mind a megválik, mind pedig a megválni szándékozik kitételek szubjektív, a megválni köteles pedig objektívnek tekinthetőek. A megválik szó magyarázata során a teleológiai értelmezés szabályai szerint érdemes eljárni, hiszen ez egy meglehetősen tág meghatározás. Figyelemmel kell lenni e tekintetben a megelőzés és az elővigyázatosság elveire, valamint a hatékonyság követelményére. Mindezek mellett arra is tekintettel kell lenni, hogy az Európai Unió a környezet magas szintű védelmét tűzte ki célul alapvető dokumentumaiban. A Finnországból az Európai Bíróság elé került ügyben 2002-ben felmerült, hogy mi is számít hulladéknak az akkor még hatályos 1975-ös jogszabály alapján. Az ügy alapján megállapítható, hogy az adott cég gránitot termelő kőbányát üzemeltetett, és az így keletkezett maradék hulladék kő hulladéknak minősülése merült fel kérdésként. Ugyanis, ha hulladéknak minősült volna a kő, akkor a helyi közegészségügyi hatóságnak nem lett volna joga lerakásra is kiterjedő engedélyt kiadni, míg ha nem minősült volna hulladéknak, akkor pedig más eljárási szabályok és követelmények vonatkoztak volna adott estre. A bíróság – más hasonló ügyek mellett – ebben az esetben is elvi éllel állapította meg a következőket. Akkor is hulladéknak minősíthető a maradék kő, ha már hasznosítást követően válik meg tőle a birtokosa, illetve szándékában áll megválni tőle. Ha a kőbányászatból származó olyan maradék kövek birtokosa, amelyeket meghatározatlan ideig tárolnak, arra várva, hogy majd hasznosításra kerüljenek, megválik, vagy megválni szándékozik az ilyen maradék kövektől akkor azokat a továbbiakban hulladéknak kell tekinteni. A maradék kövek tárolási helye, ezek összetétele és az a tény, még ha bizonyított is, hogy a kérdéses kövek nem jelentenek kockázatot az emberi egészségre, vagy a környezetre, nem releváns kritériumok annak meghatározása során, hogy a köveket hulladéknak kell-e tekinteni. A hulladék keretirányelv 5 cikke alapján melléktermék – további feltételek teljesülése mellett – valamely anyag, vagy tárgy, amely olyan előállítási folyamat során keletkezik, amelynek elsődleges célja nem e termék előállítása. A melléktermék és a hulladék –


mint alapvető hulladékgazdálkodási fogalmak – elválasztásának szempontjai az irányelv alapján: • az anyag, vagy tárgy további felhasználása biztosított, • az anyag, vagy tárgy további – a szokásos ipari gyakorlattól eltérő feldolgozás nélkül, közvetlen felhasználható, • az anyagot vagy tárgyat valamely előállítási folyamat szerves részeként állítják elő; valamint • a további használat jogszerű, azaz a konkrét használat tekintetében az anyag vagy a tárgy megfelel a termék adott használatára, valamint a környezet- és az egészségvédelemre vonatkozó összes követelménynek, és nincsenek a környezetet és az emberi egészséget általánosan károsító hatásai. Mindebből is látható, hogy a melléktermék a termelési folyamat integráns részét képezi, további felhasználása biztosított – nem úgy, mint a hulladéké – további használata jogszerű és biztos. Egy lényeges – ámde itt még csak esetleges – kérdés eldöntése ide kívánkozik, attól, hogy adott hulladéknak gazdasági értéke mutatkozik, még beszélhetünk hulladékról.

2.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI KERETIRÁNYELV ÚJ SZABÁLYAI

A jogszabály hatálya, és a hulladékhierarchia

A hulladékkezelés engedélyezése

Az irányelv tárgyi hatálya alól számos kérdéskört kivett a jogalkotó különböző okoknál fogva. Ide tartoznak például a légkörbe kibocsátott gáz-halmazállapotú anyagok, az építési munkálatok során kitermelt szennyezett talaj, radioaktív hulladék, hatástalanított robbanóanyagok, stb. Más közösségi jogszabályok rendezhetik a szennyvíz, a nem vágás útján elpusztult állatok tetemei, egyes állati melléktermékek, valamint a kitermelő iparágak működése során keletkező hulladékok kérdését. A jogszabály élesen megkülönbözteti egymástól a hulladékot, a veszélyes hulladékot – amely rendelkezik az irányelv mellékletében felsorolt veszélyes tulajdonságok közül eggyel –, a biológiailag lebomló hulladékot, valamint az ipari úton termelődő illetve kenőolaj hulladékokat. Különbség tehető a hulladék termelője – az ő tevékenysége során keletkezik a hulladék –, a hulladék birtokosa, stb. között. A hulladékhierarchiával kapcsolatban lásd az alábbi ábrát a következő oldalon. A fordított háromszög ábra azt az elvárást hivatott kifejezni, hogy jó lenne, ha a lehető legtöbb hulladék nem is termelődne, vagyis a legfontosabb szerepe a megelőzésnek van. A korábbi irányelv alapján – 2006/12/EK irányelv 9-11. cikkek – az engedélyezés kérdésköre kevésbé részletes, mintsem a mostani szabályozásban, hiszen például nem tartalmazza az irányelv a bezárásra, utógondozásra vonatkozó szabályokat. A mostan hatályos irányelv alapján elmondható, hogy az engedélyezési szabályok az irányelv 23-26. cikkeiben találhatóak javarészt. E szerint a hulladékkezelést végezni kívánók számára engedély előírása kötelező. Az engedély általában kitér a kezelhető hulladék típusára, és


mennyiségére, az adott művelettípushoz az adott telepre érvényes műszaki és egyéb követelményekre, meghozandó biztonsági és elővigyázatossági intézkedésekre, stb. Az engedélyek mindig határozott időre szólnak, de megújíthatóak. A korábbi jogi szabályozáshoz képest jóval szigorúbb szabály szerint, amennyiben az illetékes hatóság úgy ítéli meg, hogy az alkalmazni kívánt kezelési módszer környezetvédelmi szempontból elfogadhatatlan, akkor meg kell tagadnia az engedély kibocsátását. A 13. cikkre tekintettel környezetvédelmi szempontból elfogadhatatlan egy hulladékkezelő létesítmény, ha kockázatot jelent környezeti elemekre, kellemetlen zajt, vagy szagot okoz, vagy hátrányosan befolyásolja a tájat, vagy különleges érdeklődésre számot tartó helyeket. MEGELŐZÉS: az anyag vagy termék hulladékká válását megelőzően hozott olyan intézkedések, amelyek csökkentik a hulladék mennyiségét, vagy a keletkezett hulladék környezetre és emberi egészségre gyakorolt káros hatásait, vagy az anyagok és a termékek ártalmasanyag-tartalmát. ÚJRAHASZNÁLAT/REUSE: olyan művelet, amelynek révén a nem hulladéknak számító termékeket vagy alkatrészeket újra felhasználják arra a célra, amelyre eredetileg szolgáltak. ÚJRAFELDOGOZÁS/RECYCLE: olyan hasznosítási művelet, amelynek során a hulladék anyagokat termékké vagy anyaggá alakítják, akár azok eredeti használati céljára, akár más célokra. Ez magában foglalja a biológiai szerves anyagok feldolgozását is, nem tartalmazza azonban az energetikai hasznosítást és az olyan anyaggá történő feldolgozást, amelyet üzemanyagként vagy feltöltési műveletek során használnak fel.

EGYÉB HASZNOSÍTÁS, ILLETVE ÁRTALMATLANÍTÁS. Utóbbi minden művelet, amely nem hasznosítás, még ha a művelet másodlagos jelleggel anyag- vagy energiavisszanyerést eredményez.

Szankciók kérdése

A szankciók ebben a körben olyan megfelelő intézkedések, amelyek módjának, mértékének megválasztása tagállami hatáskörben van. Ez azt jelenti, hogy a jogalkotó a kereteket adja meg a jogalkalmazó számára, aki/amely az egyedi ügy összes körülményére nézve dönt a szankció mértékéről. Szankciónak minősülhet például a hulladékok elhagyása, vagy illegális lerakása, továbbá az ellenőrizetlen kezelés megtiltása. A szankcióknak hatékonynak, arányosnak, és visszatartó erejűnek kell lennie az alapvető elvárások szerint. A korábbi – 2006-os – irányelv nem tartalmazott általános szankciókat előíró cikkeket, helyette az egyik cikk az illegális lerakás tilalmát, másik a rendszeres ellenőrzés kötelezettségét, míg a


A hulladékstátusz megszűnése

Elvárások az újrahasználattal, újrafeldolgozással kapcsolatban

Hulladékgazdálkodással kapcsolatos felelősség

Hulladékgazdálkodási tervek

Hulladékmegelőzési programok

harmadik a szennyező fizet elvét tartalmazta. A jelenleg hatályos irányelv 36. cikke azonban tartalmaz a szankciókkal kapcsolatos rendelkezéseket, mint ahogyan az a bekezdés elején említést nyert. Egy adott hulladék megszűnik hulladéknak lenni, ha hasznosítási műveleten esik át, valamint adott rendeltetéssel általánosan használják, piaca van, rá kereslet mutatkozik rá, megfelel adott rendeltetések műszaki és jogi követelményeinek, felhasználása nem okoz környezeti és egészségügyi káros hatásokat. 2015-ig elkülönített hulladékgyűjtési rendszert kell felállítani a papír, fém, műanyag, és üveghulladék tekintetében. 2020-ig a háztartásokból származó papír-, fém-, műanyag- és üveghulladék, illetve lehetőség szerint egyéb forrásokból a háztartásokból származó fenti hulladékáramokhoz hasonló hulladék estében az újrahasználatra való előkészítést és az újrafeldolgozást tömegében átlagosan minimum 50 %-ra kell növelni. 2020-ig a nem veszélyes építési és bontási hulladékok újrahasználatra történő előkészítését, újrafeldolgozását és az egyéb, anyagában történő hasznosítását, ideértve a feltöltési műveleteknél más anyagok helyettesítésére történő használatot tömegében minimum 70 %-ra kell növelni. Átmeneti időszak állapítható meg azon tagállamok számára, amelyek 2008-ban a fenti hulladékkategóriák esetében kevesebb, mint 5%-ban végeztek újrafeldolgozást. A hulladék kezelése elsősorban az eredeti hulladéktermelő, vagy más hulladékbirtokos kötelezettsége, ha nem a hulladéktermelő, vagy a birtokos végzi a kezelést, akkor közvetítő, vagy vállalkozás által kezelt hulladékkezelési műveleteket végző létesítménnyel végeztetheti el a fenti tevékenységet. Harmadik lehetőség, hogy hulladékgyűjtővel bonyolíttatja le ugyanezt. Mindez csak általános szabály, hiszen a tagállamok jogosultak a részletes szabályok megállapítására, valamint szigorúbb szabályokat is megállapíthatnak az irányelvben foglaltaknál. Az irányelv arra próbálja szorítania tagállamokat, hogy mielőbb alakítsa ki a háztartási vegyes települési hulladékokat hasznosító létesítmények integrált és megfelelő hálózatát. A hulladékok kezelése, ártalmatlanítása során figyelemmel kell lenni az önellátás, és a közeliség elveire. Az egyes tagállamok illetékes hatóságaik útján egy, vagy több hulladékgazdálkodási tervet készítenek, amelyek együttesen a tagállam teljes földrajzi területét lefedik. A hulladékgazdálkodási tervek elemzést tartalmaznak az érintett földrajzi egység aktuális hulladékgazdálkodási helyzetéről, valamint meghatározzák a környezetbarát újrahasználatra való előkészítés, az újrafeldolgozás, a hasznosítás és a hulladék ártalmatlanításának javítása érdekében meghozandó intézkedéseket, és értékelést arról, hogy a terv miként fogja támogatni ezen irányelv célkitűzéseinek és rendelkezéseinek megvalósítását. A tagállamoknak legkésőbb 2013. év végéig kell hulladékmegelőzési programokat kidolgozniuk. E programokat vagy beépítik a hulladékgazdálkodási tervekbe – esetleg más környezetvédelmi programokba – vagy külön programokként működnek tovább. Amennyiben az ilyen programot beépítik a hulladék-


Ellenőrzések, nyilvántartások veszélyes hulladékok kezelése esetén

gazdálkodási tervbe vagy más programokba, akkor a hulladékmegelőző intézkedéseket egyértelműen meg kell határozni. Az ilyen célkitűzések és intézkedések célja a gazdasági növekedés és a hulladékkeletkezés által okozott környezeti hatások közötti öszszefüggés megszüntetése. A tagállamok a fent említett hulladékmegelőzési programokat, illetve hulladékgazdálkodási terveket legalább hatévente értékelik, illetve módosítják. Az európai környezetvédelmi ügynökség éves jelentésében szerepelteti a hulladékmegelőzési programok teljesítésével és végrehajtásával kapcsolatos előrehaladás értékelését. A tagállamok biztosítják, hogy az érdekelt feleknek és hatóságoknak, valamint a közvéleménynek lehetősége legyen a hulladékgazdálkodási tervek és a hulladékmegelőzési programok kidolgozásában részt venni, illetve a már elkészült programokhoz hozzáférni. A tagállamok a terveket és a programokat egy nyilvánosan hozzáférhető weboldalon közzéteszik. A hulladékkezelési műveleteket végző létesítményeket vagy vállalkozásokat, a hulladékgyűjtést vagy hulladékszállítást hivatásszerűen végző létesítményeket vagy vállalkozásokat, a közvetítőket és a kereskedőket, a veszélyes hulladékot termelő létesítményeket vagy vállalkozásokat az illetékes hatóságok megfelelő időszakos ellenőrzésnek vetik alá. A gyűjtési és a szállítási műveletekre vonatkozó ellenőrzéseknek ki kell terjedniük a begyűjtött és elszállított hulladék eredetére, tulajdonságaira, mennyiségére és rendeltetési helyére. Például olyan létesítmények vagy vállalkozások, amelyek veszélyes hulladékok termelői és a veszélyes hulladékot foglalkozásszerűen gyűjtő és szállító vagy a veszélyes hulladék kereskedőiként és közvetítőiként eljáró létesítmények és vállalkozások időrendben vezetett nyilvántartással kell rendelkezzenek a hulladék mennyiségéről, tulajdonságairól, eredetéről, és ahol az lényeges, rendeltetési helyéről, gyűjtési gyakoriságáról, szállítási módjáról és kezelési módszeréről. Ezeket az információkat kérésre az illetékes hatóságok rendelkezésére kell bocsássák. Veszélyes hulladékok esetében a nyilvántartást legalább három évig meg kell őrizni, kivéve a veszélyes hulladékot szállító létesítményeket vagy vállalkozásokat, amelyek esetében a nyilvántartást legalább 12 hónapig kell megőrizni.

3.§ A HULLADÉKOK TERMIKUS MEGSEMMISÍTÉSÉNEK KÉRDÉSE AZ EU JOGBAN

A hasznosítás és az ártalmatlanítás közötti megkülönböztetés jelentősége – a viták alapja

Általánosan megállapítható, hogy a hulladék export-import tekintetében az ártalmatlanítási célú behozatal korlátozható. Ráadásul az egyes tagállamok és gyártók meghatározott hasznosítási kötelezettséggel bírnak az egyes hulladékfajták tekintetében, így például csomagolási hulladéknál, vagy kiselejtezett járműveknél, esetleg elektronikai termékeknél. Az Európai Bíróság esetjogából az következik, hogy a hasznosítás-ártalmatlanítás megkülönböztetés, elválasztás alapja az, hogy milyen elsődleges célt szolgál. A hasznosítás elsődleges célja az, hogy a hulladék hasznos célt szolgál-


Egyfajta megoldás… A 2008/98/EK irányelv alapján

Összefoglalásként, avagy a veszélyes hulladékégetés besorolása az új keretirányelv alapján

3.

FEJEZET

jon annak révén, hogy olyan más anyagok helyébe lép, amelyeket ugyanarra a célra használtak volna, természeti erőforrásokat őrizvén így meg. Ezzel szemben az égetés elsődleges célja az, hogy lehetővé tegye a hulladék energiahordozóként történő felhasználását. A műveletet olyan körülmények között folytatják le, melyek alapján megalapozottan hihető, hogy az energiatermelést folytat, így különösen a megtermelt és visszanyert energia mennyisége nagyobb, mint az égetés során felhasznált energia, továbbá az így keletkező többlet energia hő vagy elektromos energia formájában valóban felhasználásra kerül, végül az égetésre kerülő hulladék többsége megsemmisül és a megtermelt energia többségét visszanyerik, illetve felhasználják. Többek között az energiahordozók kiváltásának célját az Európai Bíróság szerint az egyedi üzem szintjén kell bizonyítani. Az imént már részletesen elemzett hulladék keretirányelv rendelkezéseire, valamint a hulladék hierarchiára szükséges ismét visszatérnünk egy-egy definíció erejéig. Az alábbi definíciók közül az utóbbiról már esett szó. E szerint a hasznosítás bármely művelet, amelynek fő eredménye az, hogy a hulladék hasznos célt szolgál annak révén, hogy olyan más anyagok helyébe lép, amelyeket egyébként valamely konkrét funkció betöltésére használtak volna, vagy amelynek eredményeként a hulladékot oly módon készítik elő, hogy az ezt a funkciót akár az üzemben, akár a szélesebb körű gazdaságban betölthesse. Ezzel szemben az ártalmatlanítás minden olyan művelet, amely nem számít hasznosításnak, még akkor is, ha a művelet másodlagos jelleggel anyag-vagy energia visszanyerést eredményez. Kérdés például mindezek alapján is, hogy a veszélyes hulladékégetők helyzetét hogyan kalibráljuk a rendszerben, hiszen elvben nem kizárt, hogy hasznosításnak minősítsük ezt a fajta tevékenységet. Ami a települési hulladékégetők helyzetét illeti: konkrétan meghatározott energiahatékonysági paraméterek mellett hasznosítás a tevékenység, egyébként ártalmatlanításnak minősül. Egyfajta jogalkalmazói bűvészkedéssel szembesülhetünk e jogterület szemlélése során. Annál is inkább igaz ez, hiszen vitás, mi is kell alkalmazni az új irányelv általános rendelkezéseit, avagy a bírói esetjog azon elemeit, amelyeket az új irányelv nem írt felül.

– A HULLADÉKGAZDÁLKODÁS HAZAI SZABÁLYOZÁ-

SA 1.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI TÖRVÉNYÜNK ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEI

A törvényünk célja, és hatályai

A hazai hulladékgazdálkodási törvény elemzésének, értelmezésének egy rövidebb módját végezzük el jelen körülmények között, leginkább azért, mert – nyilvánvalóan – nagyobbrészt a fent már említett uniós szabályokon alapul. A törvényalkotó célja a jogsza-


A hulladékgazdálkodás hazai alapelvei

Gyártói felelősség elve

Megosztott felelősség elve

Az elvárható felelős gondosság elve

Az elérhető legjobb eljárás elve

bállyal az volt, hogy ezáltal mind az emberi egészséget, mind az épített és a természeti környezetet védje, egyfajta fenntartható fogyasztási szokásokat alakítson ki. Továbbá lényeges cél a természeti erőforrásokkal való takarékos gazdálkodás elősegítése is, annál is inkább, mert a hulladékok termelődése környezeti terhelést okoz, ezért is a hulladékok mennyiségének és veszélyességének csökkentése lényeges kérdés. A törvény hatálya kiterjed minden hulladékra, illetve hulladékgazdálkodási tevékenységre, létesítményre. Ez tekinthető a jogszabály általános tárgyi hatályának. Ugyanakkor itt is érvényesül a régi, római jogból eredő axióma, miszerint lex specialis derogat legi generali, vagyis az általános jogszabályok hatályát lerontják a különös jogszabályok. Bővebben, ha egy adott, jellegénél fogva nagyon speciális jogviszonyt nem csak külön ezt szabályozó, hanem egy általános jogszabály is szabályoz, akkor az általános jogszabály csak olyan kérdésekben juthat szerephez, amelyeket a speciális jogszabály nem tartalmaz rendelkezéseket. Hulladékgazdálkodási törvényünkben mindez úgy jelenik, hogy a törvény hatálya – ha más jogszabály e kérdéseket másképp nem rendezi – kiterjed az ásványi nyersanyagok kitermelése során, vagy azzal együtt kitermelt, azokról fizikailag leválasztott dolgokra, állati hulladékokra, hatástalanított robbanóanyagokra, stb. nem terjed ki a törvény hatálya a radioaktív hulladékra, és a levegőbe kibocsátott szennyezőanyagokra sem. Egyes alapelvek – korábban már emlegetett, hasonló, vagy azonos nevű alapelvekkel való egyezőség miatt – nem igényelnek újabb kifejtést. Ide tartozik a megelőzés, az elővigyázatosság, a szennyező fizet elve, elvei. Ezzel szemben az alábbi elvek szerepeltetése indokolt. Az elv alapján a termék előállítója felelős a termék és a technológia jellemzőinek a hulladékgazdálkodás követelményei szempontjából kedvező megválasztásáért, ideértve a felhasznált alapanyagok megválasztását, a termék külső behatásokkal szembeni ellenállóképességét, a termék élettartamát és újrahasználhatóságát, a termék előállításából és felhasználásából származó, illetve a termékből keletkező hulladék hasznosításának és ártalmatlanításának megtervezését, valamint a kezelés költségeihez történő hozzájárulást is. Az elv és a gyártói felelősség alapján fennálló kötelezettségek teljesítésében a termék és az abból származó hulladék teljes életciklusában érintett szereplőknek együtt kell működniük. Az elv alapján a hulladék mindenkori birtokosa köteles a lehetőségeinek megfelelően mindent megtenni annak érdekében, hogy a hulladék környezetet terhelő hatása a legkisebb mértékű legyen. Az elv alapján törekedni kell az adott műszaki és gazdasági körülmények között megvalósítható leghatékonyabb megoldásra; a legkíméletesebb környezet-igénybevétellel járó, anyag- és energiatakarékos technológiák alkalmazására, a környezetterhelést csökkentő folyamatirányításra, a hulladékként nagy kockázatot jelentő anyagok kiváltására, illetőleg a környezetkímélő hulladékkezelő technológiák bevezetésére.


A közelség elve

A regionalitás elve

Az önellátás elve

A fokozatosság elve

A példamutatás elve

A költséghatékonyság elve

Az elv alapján a hulladék hasznosítására, ártalmatlanítására a környezeti és gazdasági hatékonyság figyelembevételével kiválasztott - lehető legközelebbi, arra alkalmas létesítményben kerülhet sor. Az elv alapján a hulladékkezelő létesítmények kialakításánál a fejlesztési, gazdaságossági és környezetbiztonsági szempontoknak, valamint a kezelési igényeknek megfelelő területi gyűjtőkörű létesítmények hálózatának létrehozására kell törekedni. Az elv alapján - országos szinten, a területi elv és a közelség elvének figyelembevételével - a képződő hulladékok teljes körű ártalmatlanítására kell törekedni, ennek megfelelő ártalmatlanító hálózatot célszerű kialakítani és üzemeltetni. Az elv alapján a hulladékgazdálkodási célokat ütemezett tervezéssel, egymásra épülő lépésekben, az érintettek lehetőségeinek és teherviselő képességének figyelembevételével kell elérni. Az elv alapján az állami és helyi önkormányzati szervek a munkájukban érvényesítik a törvény céljait és elveit. Az elv alapján a hulladékkezelés szabályainak kialakítása, a hulladékgazdálkodás szervezése során érvényesíteni kell, hogy a gazdálkodók, felhasználók által viselendő költségek a lehető legnagyobb környezeti eredménnyel járjanak.

2.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATOS EGYES KÖVETELMÉNYEK

Hulladékgazdálkodás általános szabályai

A gyártók kötelezettségei

A törvény alapján mindenféle tevékenységgel kapcsolatban elvárás, hogy megtervezése és végzése során legyenek tekintettel arra, hogy ezáltal minél kevésbé szennyezzék a környezetet. Amennyiben a hulladékképződés elkerülhetetlen, akkor figyelemmel kell lennie a keletkező hulladék mennyiségének csökkentésére, illetve a veszélyességének csökkentésére, az ártalmatlanítás megkönnyítésére. Ennek érdekében elő kell segítenie az anyag-és energiatakarékos technológiák alkalmazását, a hulladék termelésifogyasztási körfolyamatban való tartását, a hulladékként kockázatot jelentő anyagok kiváltását. A magyar törvény szerinti hulladékhierarchia a következő: újra felhasználás, újrafeldolgozás, energiahordozóként történő hasznosítás. Ártalmatlanítás csak a végső esetben lehetséges. A gyártó köteles mind a terméket, mind annak csomagolását úgy kialakítani, hogy az segítse elő a fenti célok megvalósulását. Vagyis a gyártó a technológia megválasztása, a termékfejlesztések során figyelemmel kell legyen az alacsony energiahasználat követelményére, valamint arra, hogy adott termék használata minél kevesebb hulladékkal járjon. A gyártó köteles továbbá tájékoztatni a fogyasztókat a termék és csomagolása hulladékgazdálkodási szempontból lényeges tulajdonságairól, valamint köteles jelölni a csomagolás hulladékszegény, újrafelhasználható voltát, anyagösszetételét, stb. A jelölés a legtöbb esetben hazai környezetbarát védjeggyel, vagyis a zöld színű, fehér alapon elhelyezett cédrussal


történik, de adott esetben a szöveges tájékoztatás is lényeges. Egyes termékekre, vagy termékcsoportokra nézve a gyártók, illetve forgalmazók kötelesek a használt termékeket – az általa belföldön forgalmazott termékekből származó hulladékot, valamint a használt termékeket visszafogadni, a környezetkímélő hasznosítás, vagy ártalmatlanítás végett. Egyes hulladékáramok esetében, így például az elemek, műszaki cikkek, gyógyszerek, stb. e kötelezettségből gazdasági valóság vált mára. E visszaforgatásra vagy kormányzati kötelezés – kormányrendeletbe foglalva –, vagy a gyártó saját döntése alapján kerülhet sor. Egyes esetekben a gyártó visszavételi kötelezettségének teljesítését, valamint az önkéntes visszavételt a megosztott felelősség elve alapján megállapodással – részben, vagy egészben – átruházhatja a forgalmazóra, vagy az arra feljogosított hulladékkezelőre. A megállapodást a környezetvédelmi hatóságnak jóvá kell hagynia. A forgalmazó saját döntése alapján is visszafogadhatja és visszaváltA forgalmazó kötelezettségei hatja az általa forgalmazott használt terméket, azok csomagolását, vagy hulladékát. A forgalmazó azonban köteles azt a használt terméket, csomagolást, hulladékot, amely után a felhasználó betétvagy letéti díjat fizetett a felhasználótól visszavenni, a díjat részére visszafizetni. A begyűjtés ösztönzésére a forgalmazó is alkalmazhat betéti-vagy letéti díjat. A felhasználó – végfelhasználó – köteles a szervezett hulladékgyűjtést igénybe venni. Ha a felhasználó gazdálkodó szervezet mentesül a fenti kötelezettség alól, amennyiben a hulladék kezeléA felhasználó kötelezettségei séről a hulladék termelőjére vonatkozó szabályok szerint gondoskodik. Egyes esetekben a felhasználó kötelezettsége a hulladékká vált termék kötelező visszaszolgáltatásában áll a visszavételre kötelezett irányába. A hulladék termelője, vagy birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező/birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, gondoskodva a további ártalmatlanításról, illetve hasznosításáról. Ezt A hulladék termelőjének/birtokosának kötelea kötelezettségét a hulladék termelője saját maga is teljesítheti zettségei megfelelő berendezés, vagy létesítmény alkalmazásával, illetve az arra feljogosított kezelőnek történő átadással. A hulladék termelője, vagy birtokosa kötelezhető a szelektív gyűjtés végzésére.

3.§ A HULLADÉKOK KEZELÉSE ÉS HASZNOSÍTÁSA

Hulladékkezelés

Hulladékkezelési tevékenységnek minősül a hulladékok gyűjtése, szállítása, előkezelése, tárolása, hasznosítása, ártalmatlanítása, stb. a környezetvédelmi hatóság engedélye mellett. Hulladékkezelési tevékenységet csak és kizárólag szigorú nyilvántartási és adatszolgáltatási szabályok betartása mellett, a használt technológia, berendezés, eszköz, anyag engedélyeztetésével lehet végezni. Lényeges még megjegyezni, hogy a technológiákból származó, a technológiai folyamatba visszavezetett maradék anyag, valamint a már használt, de eredeti céljára ismételten felhasználható termék


a forgási ciklusból történő kilépésekor válik hulladékká. A hulladék – fenti kezelési tevékenységi körén kívüli – további kezelésének megfelelő elkülönített gyűjtése a hulladék termelőjének vagy birtokosának kötelezettsége. A hulladéknak – a szabályok megtartása mellett történő – gyűjtése külön környezetvédelmi hatósági engedély nélkül is végezhető. A begyűjtés úgy történik, hogy a hulladékkezelő a hulladékot a termelőktől, vagy a birtokosHulladékgyűjtés és begyűjtól rendszeresen gyűjtik, és begyűjtőhelyre szállítják, vagy átvetés szik gyűjtőpontokon. Ha gazdálkodó szervezet nem veszélyes hulladékot változatlan formában történő értékesítés okán átvesz, akkor ezt a tevékenységet – jogszabályban foglalt feltételek megtartása mellett – hulladékkereskedőként végezheti. Hulladék begyűjtési tevékenység végzése környezetvédelmi hatósági engedélyhez kötött. A hulladék szállítása során a környezet nem szennyeződhet, ellenkező esetben a szállító köteles gondoskodni a szennyeződés eltávolításáról. Üzletszerű, és rendszeres hulladékszállítási tevékenységet csak környezetvédelmi engedély birtokában lehet végezni. Hulladékimport csak hasznosítás céljára, környezetszennyezéstől óvakodva, környezetkárosodás kizárása mellett, engedély birtokában lehetséges. Hulladékok hazánk területén történő átszállítása, Hulladékszállítás, és export- illetve exportja, importja esetén tekintettel kell lenni a vonatkozó import nemzetközi szerződésekre, és uniós normákra. Hulladékszállítással szemben kifogás akkor emelhető a magyar hatóság részéről, amennyiben a bejelentő, vagy a címzett (bejelentő ebben az esetben a tevékenység folytatásához engedélyt kérő, a címzett pedig az, akinek érdekében a szállítás történik) foglalkozástól eltiltás hatálya alatt áll, vagy büntetőjogi felelősségüket már környezetvédelmi bűncselekmény tekintetében megállapították, vagy kármentesítési kötelezettségüket nem teljesítették, stb. A mondott uniós rendelkezések figyelembe vételével a hulladékok hasznosítása történhet anyagának ismételt felhasználásával, a hulladék alapanyagként történő újrafelhasználásával, és az energetikai hasznosítás útján. A hulladék hasznosítójának biztosítania kell, Hulladékhasznosítás hogy a hasznosítással előállított termék az elsődleges alapanyagból előállított terméknél ne okozzon nagyobb környezetterhelést. A hulladék hasznosítása esetén a gyártóra, a hulladék birtokosára és a hulladékkezelőre vonatkozó előírásokat kell alkalmazni. Történhet – engedélyek birtokában – lerakással, termikus ártalmatlanítással, fizikai – kémiai eljárás igénybe vételével. Új, települési Hulladékok ártalmatlanítá- hulladék lerakására szolgáló létesítmény kizárólag térségi célokra sa építhető. Hulladéklerakóban előkezelés nélkül hulladék nem ártalmatlanítható. A lerakással ártalmatlanítható hulladékok körét, és a lerakás feltételeit külön jogszabály határozza meg.

4.§ A TELEPÜLÉSI SZILÁRD ÉS FOLYÉKONY HULLADÉKOK KEZELÉSE Az ingatlan tulajdonosának kötelezettségei

A települési ingatlanok tulajdonosa, használója, birtokosa köteles


Települési önkormányzatok kötelezettségei

az ingatlanon keletkező az ideiglenes tárolásra szolgáló létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni, vagy megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja. Az ingatlantulajdonos a települési hulladék egyes összetevőit (pl. a veszélyes hulladékokat) köteles elkülönítetten, a környezet veszélyeztetését kizáró módon gyűjteni; a meghatározott begyűjtőhelyre vinni vagy a begyűjtésre feljogosított hulladékkezelőnek átadni, stb. A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn. Gazdálkodó szervezet köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről megfelelően nem gondoskodik, vagy azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés környezeti szempontból lényegesen kedvezőbb megoldással történik. A közszolgáltatás kiterjed a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítására, illetve a települési folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítésére és a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítésére és működtetésére. A közszolgáltatás kiterjedhet begyűjtőhelyek (hulladékgyűjtő udvarok, átrakóállomások, gyűjtőpontok), előkezelő és hasznosító (válogató, komposztáló stb.) telepek létesítésére és működtetésére is. A települési önkormányzat a helyi feltételekhez igazodva, rendeletében előírhatja a települési szilárd hulladék egyes összetevőinek szelektív gyűjtését. A települési önkormányzatok a hulladékgazdálkodási feladataik ellátása érdekében társulási szerződéseket köthetnek, vagyis a szomszédos illetve egymáshoz közeli települési önkormányzatok közösen tarthatnak üzemben hulladékkezelésre szolgáló létesítményt továbbá a közszolgáltatás ellátására közös gazdálkodó szervezetet hozhatnak létre. A települési önkormányzat képviselő-testülete a vonatkozó terület- és településrendezési tervekben foglaltak figyelembevételével és a helyi hulladékgazdálkodási tervnek megfelelően kijelöli az érintett települések igényeit kielégítő települési hulladékkezelési létesítmények helyét, valamint többek között a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait, a közszolgáltatás ellátásának rendjét, a közszolgáltatót megnevezi. Az önkormányzat meghatározza továbbá az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét. A közszolgáltatási díj mértéke a szolgáltatás jellegének, a kezelt hulladék mennyiségének és minőségének, a


szolgáltató szükséges ráfordításainak, stb. függvénye. A települési önkormányzat hulladékgazdálkodási tárgyú rendeleteinek tervezetét a szomszédos és az intézkedéssel érintett más települési önkormányzatoknak, a megyei önkormányzatnak tájékoztatásul, valamint a felügyelőségnek véleményezésre megküldi. A települési hulladékkezelési közszolgáltatást ellátó közszolgáltató - amelyet az önkormányzat legtöbbször közbeszerzési eljárásban választ ki - feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása. Települési hulladékkezelési közszolgáltatást az a hulladékkezelő végezhet, aki többek között biztosítani tudja a közszolgáltatás azon személyi és tárgyi feltételeit, amelyek garantálják a közszolgáltatás tartós, rendszeres és a Hulladékkezelési közszolgálkörnyezetvédelmi szempontoknak maradéktalanul megfelelő ellátatás tását, továbbá környezetvédelmi hatósági engedéllyel rendelkezik. Fontos még, hogy megfelelő mértékű biztosíték, garancia meglétét igazolja, és hogy a települési hulladékkezelési közszolgáltatást végző a települési önkormányzat képviselő-testületével közszolgáltatás ellátására szerződést kössön, legalább 10 évre szólóan. A kizárólag a hulladék begyűjtésére, illetve szállítására vonatkozó szerződést legfeljebb 10 évre szólóan lehet megkötni. Ha a közszolgáltató a közszolgáltatás ellátása során többek között előírásokat, szabályokat sértve járt el, akkor a szerződés hat hónapos felmondási idővel felmondható. Az illegálisan lerakott hulladék elhagyott hulladéknak minősül. Az ilyen hulladék esetében is a hulladék tulajdonosát terheli a kezelés kötelezettsége. Amennyiben nem lelhető fel a hulladék tulajElhagyott hulladék donosa, akkor a kezelési kötelezettség az ingatlan tulajdonosára száll át, függetlenül attól, hogy tudatával történet-e a lerakás, vagy sem. A települési önkormányzat feladata a közterületek szervezett, A közterületek tisztán tartá- rendszeres tisztán tartása is. Adott esetben az ingatlantulajdonosok sa tisztán tartási feladatait – az önkormányzat feladataival egyetemben – a települési önkormányzat rendeletben állapítja meg.

5.§ VESZÉLYES HULLADÉKOK KEZELÉSÉVEL KAPCSOLATOS RENDELKEZÉSEK

A Hulladékminősítő Bizottság és a hulladékok veszélyességének megállapítása

A Hulladékminősítő Bizottság elnökből, elnökhelyettesből és öt tagból álló testület, amelynek elnöke a környezetvédelemért (is) felelős minisztérium képviselője, elnökhelyettese az egészségügyért is felelős minisztérium képviselője. A tagok valójában teljesen független képviselők, vagyis sem hulladéktermelő, sem pedig kezelő szervezetnél nincsen érdekeltségük. A bizottság valamennyi tagját három évre nevezik ki. A hulladék veszélyességéről vagy veszélytelenségéről, valamint a hulladék kódszámáról és megnevezéséről a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség – a


Veszélyes hulladékok kezelésének általános szabályai

A veszélyes hulladékok termelőinek elsődleges kötelezettségei

A hulladék birtokosának kötelezettségei

Veszélyes hulladékokkal kapcsolatos tevékenységek engedélyek nélkül is

Hulladékgazdálkodási terv veszélyes hulladék esetén

Háztartásban keletkező veszélyes hulladékokról

Bizottság szakértői véleménye alapján – határozatot hoz. A minősítés eredményét a Főfelügyelőség nyilvánosan közzéteszi. A hulladékok besorolását (a már megállapított kódszámok és megnevezések tekintetében) a termelő, vagy a birtokos köteles elvégezni. Ha ez utóbbi két személy e kötelezettségének nem tenne eleget, akkor helyettük eljárási jogosultsággal az illetékes környezetvédelmi felügyelőség rendelkezik. A hulladék-minősítési kérelmet akkreditált laboratórium által végzett mintavétellel és azon alapuló megalapozó vizsgálatokkal kell alátámasztani. Minden tevékenységet, amelynek ellátása, vagy gyakorlása során veszélyes hulladék keletkezik, úgy kell megtervezni és végezni, hogy a veszélyes hulladékok termelődésének minél inkább elejét vegyük, a hasznosítást minél nagyobb mértékben segítsük elő, kezelésük a munkaegészségügyi és munkabiztonsági szabályok betartása mellett történjen. Elsősorban a veszélyes hulladékok termelőjének elsődleges kötelezettsége, hogy minden veszélyes hulladékot eredményező tevékenységéről anyagmérleget készítsen, valamint nyilvántartást vezessen és adatokat szolgáltasson, valamint a veszélyes hulladék tárolására és kezelésére használt létesítményei és berendezései üzemeltetéséről üzemnaplót vezessen. Az elővigyázatosság elve alapján a külön jogszabályokban kihirdetett hulladékjegyzékekben nem szereplő, vagy ismeretlen öszszetételű hulladékot veszélytelenségének, illetve veszélyességének megállapításáig veszélyes hulladéknak kell tekinteni, amelyet a hatóság engedélye nélkül tilos más hulladékkal vagy anyaggal összekeverni. A veszélyes hulladékot eredményező tevékenységéről a termelőnek anyagmérleget kell készítenie. A veszélyes hulladék birtokosa köteles a veszélyes hulladék sorsát szoros elszámolásban nyilvántartani, bizonylatolni, és arról a környezetvédelmi hatóságoknak adatokat közölni. A veszélyes hulladék birtokosa köteles megakadályozni, hogy tevékenysége végzése során a veszélyes hulladék a talajba, a felszíni, a felszín alatti vizekbe, a levegőbe jutva szennyezze vagy károsítsa a környezetet. A veszélyes hulladékok kezelője tevékenységének végzése során köteles a lehető leghatékonyabb megoldást, illetve a Bizottság véleménye szerinti BAT-ot alkalmazni. A veszélyes hulladékokkal kapcsolatos kezelési tevékenységhez nincsen szükség a környezetvédelmi hatóság engedélyére, amenynyiben azokat a termelő telephelyén belül gyűjtik és mozgatják, illetve a veszélyes áruk szállítására is jogosult termelőnek, az előírásoknak megfelelő járművével saját veszélyes hulladékának saját telephelyei közötti vagy a kezelőhöz átadásra történő szállítása tekintetében stb. A veszélyes hulladék termelője alapesetben köteles legalább 3 évre szóló, a veszélyes hulladék keletkezésének megelőzésére, veszélyességének és mennyiségének csökkentésére, hasznosítására vagy ártalmatlanítására vonatkozó, az általánostól eltérő hulladékgazdálkodási tervet készíteni. A háztartásban, illetőleg intézményi fogyasztásból, felhasználásból


vagy szolgáltatásból keletkezett veszélyes hulladékot a termelő köteles elkülönítve, a környezet szennyezését vagy károsítását kizáró módon gyűjteni és az annak begyűjtésére és szállítására, illetőleg ártalmatlanítására engedéllyel rendelkező hulladékkezelő részére átadni, valamint a szolgáltatásért járó díjat megfizetni. A háztartásokban keletkező veszélyes hulladék gyűjtésére, illetve más forrásból származó, kis mennyiségben keletkező veszélyes hulladék gyűjtésére hulladékgyűjtő udvar üzemeltethető. Közvetlenül a keletkezés helyén a veszélyes hulladékot környezetszennyezést kizáró tárolás igénybe vételével, legfeljebb egy évig lehet tárolni. A veszélyes hulladék termelőjének, ha a veszélyes hulladék átadása a kezelő részére nem közvetlenül a munkahelyi gyűjtőhelyről történik, akkor a telephelyen kialakított üzemi gyűjtőhelyen köteles gyűjteni, ahol a veszélyes hulladék legfeljebb egy évig tartható. Amennyiben a veszélyes hulladék termelőjének több telephelyén keletkezik veszélyes hulladék, e veszélyes hulladékok egy telephelyen is gyűjthetők, ha a keletkezési hely és az átvételre jogosult kezelő létesítménye közötti távolság nagyobb, mint a két telephely közötti távolság. Az üzemi gyűjtőhelyen tovább nem Veszélyes hulladékok begyűjtése és tárolása tartható, de igénybe vehető hulladékkezelői kapacitás hiánya miatt átmenetileg nem kezelhető veszélyes hulladékok legfeljebb 3 évig tartó tárolására telep létesíthető. Jogilag begyűjtő járatnak nevezzük – ezzel szállíthatóak tömegtől függetlenül hulladékjárművek, hulladékolajok, és hulladékakkumulátorok, stb. – a tevékenység végzésével kis mennyiségben keletkező, vagy a speciális gyűjtőhelyen összegyűjtött veszélyes hulladéknak (egyébként max. 2000 kg-nyi) a kezelőhöz történő elszállítására szolgáló lehetőséget. A hulladék birtokosa kizárólag abban az esetben veheti igénybe a hulladékgyűjtő udvart gyűjtés céljára, ha évente legfeljebb összesen 500 kg veszélyes hulladéka keletkezik. Veszélyes hulladéknak az ország területére történő behozatala, onnan történő kivitele, illetve az ország területén történő átszállítása csak a környezetvédelmi hatóság engedélyével, a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának és ártalmatlanításának ellenőrzéséről szóló Bázeli Egyezmény előírásaival összhangban végezhető. A szállító, illetve a begyűjtő csak olyan veszélyes hulladékot szállíthat, amelyre az engedélye feljogosítja, és amelyre vonatkozik a szerződése. Ha a kezelő a szállított veszélyes hullaVeszélyes hulladékok szállí- dékot nem veszi át, azt a szállítónak a termelőhöz vissza kell száltása, és felelősségi szabályok lítania. Amennyiben a termelő a veszélyes hulladékot nem fogadja vissza, a szállító kérésére az illetékes környezetvédelmi felügyelőség köteles azonnal intézkedni a veszélyes hulladék elhelyezése érdekében. A veszélyes hulladék szállításra való előkészítése és erre alkalmassá tétele a hulladék termelőjének kötelessége. A veszélyes hulladék átadásával a felelősség átszáll az átvevőre. A veszélyes hulladék szállítója felelős azért, hogy a hulladék az átvett mennyiségben, csomagolásban és összetételben, a szállítási dokumentumokban feltüntetettek szerint jusson el rendeltetési helyére. Veszélyes hulladékok hasz- A veszélyes hulladék hasznosítása olyan kezelési tevékenység, nosítása melynek révén a kezelésnek alávetett veszélyes hulladékot alap-


Veszélyes hulladékok ártalmatlanítása

Engedélyezés

Alkalmazható szankciók köre

anyaggá, illetve alapanyagból előállított termékkel egyenértékű termékké alakítják át. Például ilyen az égetés során keletkezett hő felhasználása, ha a hő környezetvédelmi szempontból biztonságosan volt végezve. Miként az általános hulladékok esetében itt is igaz a hulladékhierarchia, vagyis a veszélyes hulladéknál is előbb az alapanyag, illetve termék formájában történő hasznosítás lehetőségét kell biztosítani. A hasznosítási engedély megadása során figyelembe veendő relevánsabb szempontok a következők: a kérelmező hasznosítási technológiájának értékelése, illetve a hasznosítás során keletkező új hulladékokat, illetve a nem hasznosítható, megmaradó hulladékok mennyiségét és kezelését. Ahhoz, hogy külföldről veszélyes hulladékot hozzunk be hasznosítás végett szükséges, hogy a hasznosító létesítmény a hulladék teljes menynyiségének vonatkozásában a szükséges időtartamot meghaladó érvényességű működési engedéllyel rendelkezzen, valamint a hasznosítás nem sérthet környezetvédelmi érdeket, illetve a művelet elvégzésére van még szabad kapacitás, stb. A hulladékok összetétele alapján történhet veszélyes hulladéklerakó telepen végzett végleges lerakással, kémiai eljárásokkal, így égetéssel, fizikai-kémiai eljárások és biológiai eljárások útján. Az utóbbi kettő feltételeit a környezetvédelmi felügyelőség állapítja meg engedélyében, míg az előbbi esetekben a részletes szabályokat jogi rendelkezések határozzák meg. Amennyiben a veszélyes hulladékok kezelési technológiájában változás következik be, például új technológiák jelennek meg, vagy új berendezések, akkor adott technológiák alkalmazója kérheti ezek alkalmazása céljából a technológiák környezetvédelmi minősítését. Ez a feladat is a fent már említett Bizottságra hárul majd. A technológiát minősítő határozatban megnevezik azokat a veszélyes hulladékokat, amelyek kezeléséhez az adott technológia alkalmazható. Engedélyhez kötött hulladékgazdálkodási tevékenység annak a szervezetnek vagy külföldi vállalkozás Magyarországon nyilvántartásba vett fióktelepének engedélyezhető, amely biztosítani tudja a megfelelő személyi és tárgyi feltételeket, megfelelő mértékű pénzügyi garancia meglétét igazolja, telephellyel rendelkezik. A veszélyes hulladékokkal kapcsolatos ügyekben eljáró környezetvédelmi hatóságok az illetékes környezetvédelmi felügyelőség, illetve a Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség. Az engedély meghosszabbítására irányuló kérelem elutasítása, illetve a működési engedély visszavonása esetén a korábbi engedélyes, illetve tevékenységet folytató köteles a veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységet a környezet szennyezését, illetőleg veszélyeztetését kizáró módon beszüntetni, és a birtokában levő veszélyes hulladék ártalmatlanításáról gondoskodni. Üzemzavar, vagy bármi más rendkívüli esemény bekövetkezése esetén az üzemeltetőnek azonnal intézkednie kell a veszélyhelyzet megszüntetéséről, főleg, ha a zavar a lakosságot, vagy a környezetet veszélyezteti. Szankcióként kötelezés alkalmazható, amennyiben a birtokos kötelezettségeinek nem tesz eleget, vagy az engedélyhez kötött tevé-


kenységet nem az engedélyben foglaltak szerint végzi. A kötelezés a jogsértő állapot megszüntetésére, valamint a tevékenység korlátozására vagy felfüggesztésére is irányulhat. A veszélyes hulladékokkal kapcsolatos kötelezettségek megszegése esetén a veszélyes hulladék termelőjét, birtokosát a környezetvédelmi hatóság kötelezheti külön jogszabályban meghatározott veszélyeshulladékbírság megfizetésére.

6.§ A HULLADÉKGAZDÁLKODÁS SZERVEZÉSE

Hulladékgazdálkodási terv

A megyei önkormányzat feladatai

Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv az Országgyűlés által megalkotott – a Nemzeti környezetvédelmi Program részét képező – hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseit tartalmazó, a törvényben foglaltak elérését célzó dokumentum. Az országos terv képezi az alapját a környezetvédelmi igazgatási szervek külön jogszabályban megjelölt területre a vonatkozó területrendezési és területfejlesztési tervekben foglaltakkal összhangban készített területi hulladékgazdálkodási tervnek. Ezt az igazgatási szervek a területen lévő, illetve működő helyi önkormányzatok, érintett más hatóságok, érdek-képviseleti és környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonásával készítik el. A megyei önkormányzat az országos és a területi tervvel összhangban, a területén lévő települési önkormányzatokkal egyeztetetten önálló megyei hulladékgazdálkodási tervet készíthet. Az országos és a területi hulladékgazdálkodási tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban a települési önkormányzat illetékességi területére helyi hulladékgazdálkodási tervet dolgoz ki. Az egy körjegyzőséghez tartozó vagy hulladékgazdálkodási feladataikat társulásban vagy más módon közösen ellátó települési önkormányzatok fent említettek szerinti kötelezettségüket közös hulladékgazdálkodási terv kidolgozásával és kihirdetésével is teljesíthetik. Az országos, a területi és a helyi hulladékgazdálkodási tervek megvalósíthatóságának biztosítása érdekében egyes, a hulladékgazdálkodási feladatokat jelentősen befolyásoló gazdálkodó szervezetek kötelesek egyedi hulladékgazdálkodási tervet készíteni, azt a települési önkormányzattal egyeztetni, és jóváhagyásra a felügyelőségnek megküldeni. A különböző szintű hulladékgazdálkodási terveket - a Nemzeti Környezetvédelmi Programban, a tervezési területre vonatkozó környezetvédelmi programban, a terület- és településfejlesztési, valamint terület- és településrendezési dokumentumokban foglaltakkal összhangban - hat évre készítik el és 3 évente beszámolót állítanak össze az abban foglaltak végrehajtásáról. A hulladékgazdálkodási terv tartalmazza többek között a kapcsolódó, alapvető műszaki követelményeket, az egyes hulladéktípusokra vonatkozó speciális intézkedéseket, az elérendő hulladékgazdálkodási célokat, stb. A megyei önkormányzat feladata a megye területén a hulladékok környezetkímélő kezelésének elősegítése.


A hulladékgazdálkodás gazdasági eszközei

A hulladékgazdálkodási célok megvalósítását szolgáló kezelőhálózat létrehozását cél- és címzett támogatásokkal és egyéb finanszírozási eszközökkel kell elősegíteni, de a települési önkormányzat e törvény alapján kötelezően ellátandó feladataihoz kapcsolódó és azok végrehajtását biztosító állami támogatásról elsősorban a költségvetési törvényben kell gondoskodni. Amennyiben a települési önkormányzat a közszolgáltatás ellátására vonatkozó kötelezettségének nem tesz eleget, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv kezdeményezi, hogy a feladathoz kötött költségvetési támogatást az azt folyósító szervezet a közszolgáltatás megszervezéséig visszatartsa, illetve zárolja. A több települési önkormányzat feladatait megvalósító, illetőleg térségi feladatokat ellátó hulladékkezelési létesítmények beruházásai, valamint a betelt hulladéklerakók felülvizsgálatot követő rekultivációja állami támogatásban részesíthető.

7.§ FELELŐSSÉG A HULLADÉKGAZDÁLKODÁSI SZABÁLYOK MEGTARTÁSÁÉRT

Általános jogi felelősség

Biztosíték, biztosítás

Hulladékgazdálkodási bírság

Hulladékkal való környezetveszélyeztetés vagy környezetkárosítás esetén a környezetvédelmi törvény (valamint adott esetben Büntető Törvénykönyv) rendelkezései szerint kell eljárni. Hulladéklerakó létesítmény esetében a létesítménnyel, illetőleg a lerakott hulladékkal okozott környezeti károkozás elévülési ideje a létesítmény lezárásától számított 30 év. Az a gazdálkodó szervezet, amelynek tevékenysége során adott mennyiségű veszélyes hulladék keletkezik, valamint a hulladék kezelője külön jogszabályban meghatározott biztosíték adására köteles, illetve a tevékenységével okozható előre nem látható környezeti károk felszámolása finanszírozásának biztosítása érdekében környezetvédelmi biztosítás kötésére kötelezhető. Hulladékkezelő létesítmény esetében a biztosítéknak fedeznie kell a létesítmény bezárásakor, illetőleg a tevékenység felhagyásakor szükséges felszámolási költségeket. Hulladéklerakó esetében ennek fedeznie kell a lerakó utógondozásának és legfeljebb harminc évig történő monitorozásának költségeit is. Hulladékgazdálkodási bírságot az a személy köteles fizetni, amely, vagy aki tevéssel, vagy mulasztással hulladékgazdálkodási jogszabályt, vagy rá vonatkozó hatósági határozat előírásait megsérti, vagy az abban foglaltaknak nem megfelelően tesz eleget. Továbbá bírságot kell fizessen az is, aki a hatósági engedélyhez, hozzájáruláshoz, bejelentéshez kötött hulladékgazdálkodási tevékenységet engedély, hozzájárulás vagy bejelentés nélkül vagy attól eltérően végez, illetve a hulladékgazdálkodásra vonatkozó előírások megsértésével a környezetet veszélyezteti, károsítja. A hulladékgazdálkodási bírságot a környezetvédelmi hatóság szabja ki, a cselekményről való tudomásszerzéstől számított egy éven belül. A cselekmény elkövetésétől számított öt éven túl nem szabható ki bírság, kivéve, ha a cselekmény jogszerűtlen állapot fenntartásával


valósul meg. A hulladékgazdálkodási bírság nem mentesít a büntetőjogi, a szabálysértési, továbbá a kártérítési felelősség, valamint a tevékenység korlátozására, felfüggesztésére, tiltására, illetőleg a megfelelő védekezés kialakítására, a természetes vagy korábbi környezet helyreállítására vonatkozó kötelezettség teljesítése alól.

8.§ HULLADÉKGAZDÁLKODÁS TÁRSADALMI NYILVÁNOSSÁGA, ADATKÖZLÉSI KÖTELEZETTSÉG

Tájékoztatási kötelezettség

Nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettség

Hulladékgazdálkodási információs rendszer

A Kormány az Országos Hulladékgazdálkodási Tervet hatévente, és ezt követően annak minden felülvizsgálatakor közzéteszi. A megyei és a települési önkormányzatok a hulladékgazdálkodási terveikben meghatározottak teljesüléséről szóló beszámolókban teszik közzé a területükön keletkező hulladékok mennyiségét, a hulladékgazdálkodás helyzetét, a hulladékkezelő létesítmények állapotát, üzemeltetését és mindezek környezeti hatásait bemutató információikat. A hulladék termelője, birtokosa és kezelője a külön jogszabályokban meghatározott módon és tartalommal köteles a tevékenysége során keletkező, más birtokostól átvett vagy másnak átadott hulladék mennyiségét és összetételét fajtánként nyilvántartani, az általa végzett kezelésről, a kezelt és a kezelés eredményéből származó hulladékokról nyilvántartást, a kezelőlétesítmények működéséről üzemnaplót vezetni, és ezekről a hatóságoknak bejelentést tenni. A fentiek szerinti kötelezettség nem terjed ki azon ingatlantulajdonosokra, akik települési hulladékukat a közszolgáltatónak szerződés alapján átadják. A hulladékgazdálkodással kapcsolatos egységes, a nemzetközi követelményeknek is megfelelő információs rendszert az Országos Környezetvédelmi Információs Rendszer önálló részeként a környezetvédelemért felelős miniszter alakítja ki és működteti. A környezetvédelmi hatóság eljárásához szükséges adatokat valamennyi hatóság, állami, önkormányzati szervezet, valamint a közszolgáltató köteles a külön jogszabályokban meghatározott módon és tartalommal a környezetvédelmi hatóság rendelkezésére bocsátani.

9.§ EGYES RELEVÁNS HULLADÉKÁRAMOK SZABÁLYOZÁSA A HAZAI JOGBAN

Elemek, akkumulátorok hulladékainak visszavételéről

E tárgyban az Európai Unió joganyagában a 2006/66/EK irányelv van hatályban, illetve hazánkban a 181/2008. (VII. 8.) Korm. rendelet. Ez utóbbit illetően szükséges a szabályok részletezését közölni a továbbiakban. A rendelet tárgyai hatálya kiterjed az elemekre, akkumulátorokra, az ezekből képződő hulladékokra, és az ezzel kapcsolatos visszavételi és begyűjtési tevékenységre. Az elem kifejezés alatt mind az újratölthető, mind pedig az újra nem


Hulladékká vált gépjárművek

tölthető elektromos áramforrásokat, mind az elemcsomagokat (összekapcsolt, felhasználó által szét nem bontható), mind a gombelemet, az ipari és a gépjármű elemet értjük. Akkumulátorok alatt is – ennek megfelelően – az ipari akkumulátorokat, gépjármű akkumulátorokat, valamint az akkumulátorcsomagokat egyaránt értjük. A hulladékká vált elemek és akkumulátorok vonatkozásában a gyártónak (illetve a forgalmazónak) ingyenes visszavételi kötelezettsége áll fenn. A visszavételi kötelezettség megnyilvánulhat begyűjtőhelyek – népsűrűséget is figyelembe kell itt venni – működtetésében. Mindezen kívül a gyártókat tájékoztatási kötelezettség is terheli, elsősorban az elemekben, akkumulátorokban felhasznált anyagok hatásait, a rendelkezésre álló visszavételi, és begyűjtési rendszerek, stb. tekintetében. A gyártó az elemek, illetve akkumulátorok visszavételéről, begyűjtéséről és kezeléséről a felhasználói visszavitel ösztönzése érdekében, évente legalább két alkalommal országosan, általános tájékoztató közleményt tesz közzé. A gyártó visszavételi és begyűjtési kötelezettségét átruházhatja részben, vagy egészben egy koordináló szervezetre (amely az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségtől 5 évre megkapott engedély alapján működő nonprofit szervezet, minimum 30 millió forint alaptőkével). A gyártó és az átvevő (aki az átruházni kívánt hulladékkezelési tevékenység végzésére jogosult) megállapodást kötnek egymással az átveendő hulladék mennyiségét, típusát, stb. illetően. A gyártónak a megkötött megállapodást jóváhagyás céljából be kell nyújtania az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség részére. A gyártónak a megállapodás megszűnését, vagy módosítását is be kell jelentenie. Az engedéllyel rendelkező koordináló szervezetekről és a bejelentést tevő gyártókról a főfelügyelőség nyilvántartást vezet. Ha akár a koordináló szervezet, vagy a gyártó nem tesz eleget kötelezettségeinek, a felügyelőség hulladékgazdálkodási bírság megfizetésére kötelezheti. Az elemek, illetve az akkumulátorok forgalmazása vonatkozásában jelentős szerep jut a kereskedőknek is, amelyek kötelesek a gyűjtőedénybe helyezett elemeket és akkumulátort átvenni, valamint a kereskedő a közte és a gyártó között létrejött értékesítési szerződésben meghatározott elem, illetve akkumulátor mennyiséget a gyártónak vagy annak megbízottjának köteles átadni. A gyártó köteles a hordozható elemek és akkumulátorok visszavételi, begyűjtési és hulladékkezelési kötelezettsége ellátásának biztosítására vagyoni biztosítékkal rendelkezni. E tárgyban az Európai Unió joganyagában a 2000/53/EK irányelv van hatályban, illetve hazánkban a 267/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet. E rendelet hatálya kiterjed a gépjárművekre, azok alkatrészeire, és anyagaira, valamint a hulladékká vált gépjárművekre is, de nem terjed ki a környezet veszélyeztetése nélkül tartott muzeális jellegű, illetve egyes esetekben a háromkerekű gépjárművekre. A gyártó kötelezettsége, hogy az anyag- és alkatrész-beszállítóival együttműködve a leghatékonyabb megoldással úgy alakítsa ki a gépjárművet, hogy az mind az anyag, mind az energiafelhaszná-


A csomagolási hulladékok

lásnál a veszélyes összetevők csökkentésével járjon, valamint a bontás során a hulladék környezetkímélő módon ártalmatlanítható legyen. Továbbá cél, hogy új alkatrészek, autók gyártásakor újra feldolgozott anyagokat alkalmazzanak. A gyártók kötelesek a forgalomból kivont vagy kivonni szándékozott hulladékká vált gépjárművet az utolsó tulajdonostól visszavenni, illetve ennek érdekében olyan átvevőhálózatot kialakítani, amely a hulladékká vált gépjárművek visszavételét közúton legfeljebb 50 kilométeren belül biztosítja. Továbbá köteles még például tájékoztatást adni a gépjárművek és összetevőik hasznosíthatóságáról, a roncsautók környezetkímélő kezeléséről, stb. A visszavételi kötelezettségét a gyártó teljesítheti saját telephelyén, illetve szerződés alapján a forgalmazónál és a bontónál, valamint a bontó nevében eljáró gazdálkodó szervezetnél egyaránt. A visszavett, hulladékká vált gépjárművet az átvevő szerződés alapján köteles a bontónak az átvételt követő 90 napon belül átadni. A hulladékká vált gépjárművet az átvevőnek vagy a gyártónak legalább ingyenesen át kell vennie. A gyártó köteles az általa létrehozott és működtetett, illetve szerződésekkel kialakított visszavételi és kezelési rendszer meglétét a főfelügyelőségnek bejelenteni. Amennyiben a gyártó a kötelezettségátruházási lehetőségek valamelyikét alkalmazza, akkor a bejelentést a kötelezettséget átvállalónak (neki ehhez a tevékenységhez engedély szükséges, amelyet a főfelügyelőségtől kap meg) kell megtennie. A főfelügyelőség a bejelentés alapján a gyártót, illetve a gyártó kötelezettségeit átvállalót nyilvántartásba veszi. A gyártó és a forgalmazó a gépjármű értékesítésekor köteles a vásárlót tájékoztatni arról, hogy a gépjármű hulladékká válása esetén hol és milyen feltételekkel biztosítja annak visszavételét. Ezen információkat a lehetséges vásárlók számára is nyilvánosan hozzáférhetővé kell tenni. A gyártónak – jelenleg – olyan kötelezettsége van, hogy az átvett, hulladékká vált gépjárművek tekintetében az újrahasználatának és hasznosításának együttes aránya legalább az évi 85 tömeg%-ot, az újrahasználat, újrafeldolgozás és visszanyerés együttesen legalább az évi 80 tömeg%-ot el kell érje. A hulladékká vált gépjármű bontását és az abból származó bontott alkatrészek és anyagok újrahasználatra, hasznosításra, illetőleg ártalmatlanításra történő továbbadását bontó végezheti. A bontó köteles minden, a gyártókkal, forgalmazókkal, átvevőkkel, koordináló szervezetekkel kötött szerződése alá tartozó, illetve minden más, a nyilvántartásba vételekor megjelölt típusú hulladékká vált gépjármű tulajdonostól történő átvételére. A bontó telephelyének, és az ottani tevékenységnek meg kell felelnie környezetvédelmi követelményeknek. A gépjármű tulajdonosa köteles a forgalomból véglegesen kivonásra szánt, amennyiben nem kívánja megjavíttatni hulladékká vált gépjárművet a bontónak, a gyártónak vagy az átvevőnek átadni. Az előírt kötelezettségek teljesítését a környezetvédelmi hatóság a közlekedési hatóság bevonásával évente ellenőrzi. E tárgyban az Európai Unió joganyagában a 94/62/EK irányelv van hatályban, illetve hazánkban a 94/2002. (V. 5.) Korm. rende-


let. E rendelet hatálya kiterjed az ország területén forgalmazott termékek csomagolására, és a csomagolási hulladékra, valamint azokra, akiknél a csomagolás előállítása történik, ezzel kapcsolatos tevékenységet folytatnak. De nem terjed ki a rendelet hatálya a radioaktív anyagok csomagolására, és ennek hulladékára. A csomagolás minden olyan anyag, amelyet a termelő vagy a felhasználó valamely termék befogadására, megóvására, kezelésére, szállítására és bemutatására használ, továbbá például a forgalmazás helyén történő megtöltésre tervezett és szánt, csomagolási funkciót ellátó tételek. E téren a hasznosítási díj a koordináló szervezet részére, az általa a visszavételi, hasznosítási és az ezzel összefüggő adatszolgáltatási kötelezettség a kötelezettől történő átvállalása fejében, az átvett csomagolási hulladék fajtája és mennyisége függvényében meghatározott díj. A csomagolás lehet elsődleges, másodlagos és harmadlagos annak függvényében, hogy forgalmazási egységet képez a termékkel, vagy amelyektől a termék elkülöníthető, esetleg a fogyasztói vagy gűjtő csomagolás kezelését, szállítását, a károsodás elkerülését elősegítő csomagolás. Olyan csomagolás nem forgalmazható, amelyben a nehézfémek összesített koncentrációja meghaladja a 0,01 tömegszázalékot, kivéve ólomkristály csomagolás, vagy műanyag rekesz, stb. Nem forgalmazható olyan csomagolás, amely nem felel meg a rendeletben foglalt lényegi követelményeknek. A gyártó a csomagolás anyagára, hulladékára, illetve a csomagolási hulladék kezelésének módjára utaló azonosító jelölést alkalmazhat, azonban csak külön jogszabályban, vagy e rendeletben meghatározottak szerint. A csomagolási hulladék visszavételét, valamint hasznosítását a gyártónak kell biztosítania. A gyártó e kötelezettségét saját maga teljesíti, vagy hasznosításra jogosult gazdálkodó szervezetnek átadással teljesítheti, illetve az arra alkalmas csomagolás újrahasználatát biztosíthatja. A felhasználók számára terméket forgalmazó gyártó a visszavételi és hasznosítási kötelezettség átadásáról megállapodhat azzal a csomagolóanyagot, -eszközt előállítóval, akitől azt közvetlenül beszerezte, ha a felhasználóknak forgalmazott termék csomagolása az éves szinten műanyag vagy fém esetén összesen az 500 kg-ot, papír vagy fa esetén az 1000 kg-ot, üveg esetén a 2000 kg-ot nem haladja meg. Visszavételi kötelezettség alapján 2012. december 31. napjáig el kell érni, hogy a hulladékká vált csomagolóanyagok tömegének legalább 60%-a hasznosításra, vagy hulladékégető műben energiahasznosítás mellett elégetésre kerüljön, valamint legalább 55%-a, de legfeljebb 80%-a anyagában kerüljön hasznosításra. A hasznosítási kötelezettség teljesítésének minősül a Magyarországon képződött és begyűjtött csomagolási hulladék külföldön megvalósított hasznosítása is. Koordináló szervezet tevékenysége végzéséhez szükséges engedély iránti kérelemről a főfelügyelőség dönt. Koordináló szervezet adatkezelési tevékenységet folytat, bárki számára igénybe vehető szolgáltatást nyújt, szükséges mértékű jegyzett tőkével rendelkezik, stb. A koordináló szervezet, vagy a gyártó – kötelezettségeinek elmulasztása esetén – hulladékgazdálkodási bírság fizetésére kötelezhető.


Az érintett gyártók, forgalmazók, hulladékhasznosítók, stb. csatlakozhatnak – korlátozások nélkül, különbségtétel nélkül – a koordináló szervezethez, amely a csomagolási hulladék hasznosítására vonatkozó, valamint adatszolgáltatási kötelezettségének körében, évente, de legfeljebb két éves időközönként megállapítja a különböző csomagolásfajtákra vonatkozó hasznosítási díj mértékét és számításának módját. A koordináló szervezet által megállapított hasznosítási díj egy, de legfeljebb két évre alkalmazható. A hasznosítási díj mértékét és számításának módját a környezetvédelemért felelős miniszter által vezetett minisztérium honlapján közzé kell tenni.

4.

FEJEZET MERETEK

– A ZAJVÉDELMI ÉS TELEPÜLÉSRENDEZÉSI JOGI IS-

1.§ TELEPÜLÉSRENDEZÉSI ALAPVETÉSEK

A zaj-és rezgésvédelem szabályozási alapjai – alapelvek, és jogi közelítések

Az építési jog struktúrája, valamint a településrendezés

A zaj-és rezgésvédelmi rendelkezések értelmezése és vizsgálata során is a megelőzés, valamint az elővigyázatosság elveire kell tekintettel lennünk. Mivel mindkét alapelvet részleteiben elemeztük korábbi fejezetekben ezért itt csak az említés szintjén esik szó róluk. A környezetvédelmi törvény rendelkezései szerint a környezethasználat és a környezet igénybevétele során a környezeti, műszaki és gazdasági körülményeket figyelembe vevő, leginkább hatékony megoldás szerint kell eljárni, amennyiben lehet az elérhető legjobb technikát alkalmazva. Vagyis a környezeti elemek meglévő állapotát egyrészt megőrizni, másrészt javítani szükséges. Hasonlóképpen nyilatkozott az Alkotmánybíróság is számos alkalommal, az egészséges környezethez való jog elemzése során. Főleg a zaj-és rezgésszennyezések, de egyébként a hulladékokkal való szennyezettséget illetően is a megelőzés elve érvényesülésének első lépcsője a településrendezés. Az építési jogi szabályozás csúcsán az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény áll. Az építési törvény tartalmazza mind a településrendezési jog, mind az építésrendészeti jog alapvető szabályait. Hatálya kiterjed minden településrendezési döntésre és minden építési munkára. Egyes különleges építményfajták (nyomvonal jellegű építmények, kőolaj és földgáz tárolására, bányaműveléshez szükséges építmények, nukleáris és vízi létesítmények, honvédelmet, belbiztonságot, a határátkelést szolgáló építmények) esetében az építési törvényt az ezen építményekre vonatkozó külön törvényekkel és kormányrendeletekkel együtt, az azokban foglalt kiegészítésekkel és eltérésekkel kell alkalmazni. Az építési törvény széles körben ad felhatalmazást a Kormánynak és az építésügyi igazgatásért felelős belügyminiszternek végrehajtási jogszabályok megalkotására. Ezek közül ki-


Mi is az a településrendezés?

A településrendezés szereplői

emelkedő jelentősége van az Országos Településrendezési és Építési Követelményeket (OTÉK) meghatározó 253/1997. számú kormányrendeletnek. Az OTÉK szabályozza a településrendezési tervek műszaki tartalmát, azt, hogy a tervezés során a település területén milyen rendeltetésű területfelhasználási egységek és övezetek alakíthatók ki. Tartalmazza továbbá az építmények elhelyezésének, közműellátásának szabályait, az építmények létesítésére és biztonságos használatára vonatkozó alapvető műszaki előírásokat. Az OTÉK előírásai kógens szabályok, azoktól eltérni csak az OTÉK-ban megállapított szigorú feltételek mellett, a helyi építésügyi szabályzatban vagy egyedi engedély alapján szabad. Az imént említett építési törvény miniszteri indokolása alapján a településrendezés igen sokirányú tevékenység gyűjtőfogalma, amely lényegében a település területének megfelelő felhasználását és az ezzel kapcsolatos építkezést, ezek révén a kedvező településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település működőképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti. A településrendezés olyan jogterület, amelynek a közérdek – mind az országos, mind a térségi, mind pedig a települési – és a jogos magánérdekek összehangolásával biztosítania kell a település területfelhasználásának valamint infrastruktúra hálózatának fejlesztési lehetőségét. Mindezt olyan módon, hogy az tegye lehetővé a település fejlődésének fenntarthatóságát és a természeti, táji, környezeti és építészeti értékek védelmét, fejlesztését és segítse elő az erőforrások kíméletes hasznosítását. Mindebből látszik, hogy a településfejlesztés komplex szemléletmódot kívánó, sokszereplős, véleményezi folyamat. Többek között a települési környezet, a táj- és településkép, településrendezési és az építészeti-műszaki tervek szakszerűségének, magas színvonalának biztosítása, stb. érdekében az ország területén építészeti-műszaki és településrendezési tervtanácsok működnek. Az építésügy központi irányítását az építésügyért felelős belügyminiszter végzi. A miniszter egyes településrendezési és építésügyi feladatait központi, valamint regionális tervtanácsok útján látja el. A tervtanács vezetője az országos, illetve a területi főépítész. A helyi szintű tervtanácsokat a megyei és a települési önkormányzatok működtetik. A megyei önkormányzati közgyűlések – a megyei főépítész által vezetett tervtanács által előkészítve – feladata a településrendezési tervek és a megyei közgyűlés által elfogadott megyei területrendezési terv összhangjának előmozdítása, valamint a megye arculatát befolyásoló, több települést érintő táji, természeti és épített környezet védelme és alakítása, a települési önkormányzatok erre irányuló tevékenységének segítése. A települési önkormányzat képviselő-testületének kötelező feladata, hogy gondoskodjon a helyi építési szabályzat, illetőleg a településrendezési tervek elkészítéséről, jóváhagyásáról, időszakonkénti felülvizsgálásáról, módosításáról. Építéshatósági ügyekben első fokon jogosult eljárni a várossá nyilvánított települési önkormányzat jegyzője, kerületi önkormányzat jegyzője, vagy az építéshatósági önkormányzati társulás központjának jegyzője. Az elsőfokú épí-


A településrendezési jogi szabályozás jellemzői

A településrendezés feladatkörei

Településrendezési tervfajták és szabályzatok

tésügyi hatóság feladata többek között az, hogy jóváhagyás előtt véleményezi az illetékességi területén a helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket. Építéshatósági ügyekben másodfokon a megyei kormányhivatal vezetője jár el. A különböző szintű tervdokumentumokkal szemben alapvető elvárás, hogy az alacsonyabb szinten – például helyi önkormányzati szinten – meghozott tervdokumentum rendelkezései nem lehetnek ellentétesek a magasabb szinten meghozott tervdokumentum rendelkezéseivel. Ezek a dokumentumok ugyanis egymásba illeszthetőek, a jogbiztonság alapvető követelményének szolgálata érdekében. Általában véve a településrendezési jog szabályozza a településrendezési tervek fajtáit, jogi hatásukat, a településrendezési tervezés rendjét, a tervezési jogosultság körét, a területfelhasználás, beépítés szabályozását, valamint a rendezési tervek érvényesítését szolgáló eszközöket. A település területének, telkeinek felhasználására és beépítésére vonatkozó helyi szabályok kialakításával meghatározza a település rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit, különös figyelmet fordítva a térségi, települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtésére, az esetleges érdekütközések feloldására, valamint a település adottságainak figyelembevételével biztosítsa a település működőképességét, infrastrukturális ellátottságát a környezeti ártalmak minimalizálása mellett. Végezetül feladata még, hogy biztosítsa a település megőrzésre érdemes, jellegzetes szerkezetének, építészeti és természeti arculatának védelmét. A települési önkormányzat képviselő-testülete törvényben előírt kötelező településrendezési feladatainak a településszerkezeti terv, a szabályozási terv és a helyi építési szabályzat elkészíttetésével és elfogadásával tesz eleget. A településszerkezeti terv meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését. A településszerkezeti tervet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal fogadja el és legalább tízévenként felül kell vizsgálnia, szükség esetén módosításáról vagy új terv elkészítéséről kell gondoskodnia. A településszerkezeti terv nem jogszabály, közvetlen kötelező erővel nem bír sem a polgárokra, sem a szervezetekre, sem pedig az ingatlanok tulajdonosaira. A szabályozási terv az a településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési előírásokat térképen, rajz formájában ábrázolja. Szabályozási terv készülhet a település egész közigazgatási területére vagy külön-külön az egyes településrészekre is. A szabályozási tervet önkormányzati rendelettel fogadja el a települési önkormányzat képviselő-testülete. A szabályozási terv jogszabály, amelynek rendelkezései mindenkire kötelezőek. A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti


A településrendezési eljárás egyes releváns elemei

tervvel összhangban kell állnia. A helyi építési szabályzat az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító jogszabály, amelynek fő funkciója, hogy a jog nyelvére lefordítsa, jogi formába öntse a szabályozási tervben a műszaki tervezés nyelvezetével megfogalmazott célkitűzéseket és előírásokat, meghatározza a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, a környezet természeti, épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket. Mivel a helyi építési szabályzatot a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendelettel fogadja el, az mindenkire kötelező magatartási szabályokat tartalmaz. Az önkormányzati területrendezési tevékenység rendkívüli jelentőségénél fogva nyilvánosan zajlik, a képviselő-testületnek egyeztetési és véleményezési kötelezettsége van. A helyi építési szabályzat tervezetét és településrendezési terveket azok megállapítása, illetve jóváhagyása előtt a polgármesternek véleményeztetnie kell a jogszabályokban meghatározott államigazgatási, az érintett települési érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, - amelyek 45 napon belül adhatnak írásos véleményt. A véleményezési eljárás befejezése után a településrendezési eszközöket az elfogadásuk előtt a polgármesternek legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie. Az elkészített terveket, illetőleg a szabályzatot a véleményezési eljárást követően, de még az elfogadásuk előtt szakmai véleményezés céljából meg kell küldeni a főváros és a megyei jogú városok esetén az építésügyért felelős szakminiszternek, más települések esetén a területi főépítésznek. A miniszter, illetőleg a területi főépítész szakmai véleményét a képviselő-testülettel ismertetni kell.

2.§ A KÖRNYEZETI ZAJ ÉS REZGÉS ELLENI VÉDELEM SZABÁLYOZÁSA

A rendelet és hatálya

Alapfogalmak – környezeti zaj Alapfogalmak – környezeti zaj-vagy rezgésforrás Egyes zaj-és rezgésvédelmi határértékek meghatározása

A kérdéssel – vagyis a környezeti zaj és rezgés elleni védelem szabályozásával – a 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet foglalkozik. A rendelet hatálya – általánosan – azokra a tevékenységekre, létesítményekre terjed ki, amelyek környezeti zajt, illetve rezgést okoznak/okozhatnak. Ugyanakkor nem terjed ki a rendelet hatálya többek között a közterületi rendezvényekre, a munkahelyi zajhatás által okozott foglalkoztatási veszélyre, közlekedési járműveken belüli zajra, vagy épp a közlekedési járművek által keltett egyes zajokra, így a mentők, tűzoltók és rendőrök szirénahangjára. A levegőnek olyan mértékű és minőségű nyomásingadozása, amely a védendő környezetben észlelhető. Üzemi, építési, szabadidős (kulturális, szórakoztató, sport-vagy vendéglátó létesítmény, stb.), közlekedési és egyéb létesítmény, gép, berendezés, illetőleg olyan tevékenység, amely a védendő környezetben környezeti zajt vagy környezeti rezgést okoz. A határértékek meghatározása az Európai Unióban mindig vonatkozó uniós irányelvek alapján történik. Ezalól három kivétel mu-


Általános rendelkezések

A zajvédelmi és rezgésvédelmi hatóság kijelölése

A hatásterület

tatkozik. Repülőgépekre irányadó értékeket a nemzetközi polgári repülést szabályozó 1944-es chicagói egyezmény szabályozza. A háztartási eszközökről szóló irányelv mérési módokra utal, egyben hivatkozik uniós szabványokra e tekintetben. Végezetül az építési gépparkról szóló irányelv a határértékek meghatározását további irányelvekre bízza. A védendő környezetben – így például lakó, és/vagy üdülőterületen, oktatási-egészségügyi létesítmények és temetők területén, zöldterületeken, fokozottan védett területeken – tilos veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A kibocsátási, terhelési határértékek túllépését külön, szakjogszabály szerint kell jelentősnek tekinteni. A zaj és rezgésvédelmi értékek megállapításához a hatóság méréseket, vizsgálatokat, számításokat végezhet, vagy e tevékenységek elvégzésére kötelezheti a zajforrás üzemeltetőjét. Zaj- és rezgésvédelmi ügyekben az elsőfokú hatósági jogkört a kistérségekről szóló külön jogszabályban meghatározott kistérség székhelye szerinti települési önkormányzat jegyzője, a főváros esetében a kerületi önkormányzat jegyzője gyakorolja, leginkább adott épületen belüli tevékenységeknél, védendő épületek védendő helységeinek belső tere, valamint építés, illetve gépjárművek javítása, stb. esetén. A másodfokú hatósági jogkört a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség gyakorolja. Adott esetben – a rendelet első mellékletében, illetve 4.§-ban fel nem sorolt esetekben, vagy egyéb tevékenységek egy telephelyen történő együttes végzése esetén – a felügyelőség gyakorolhatja az első fokú jogkört is, továbbá fokozottan zajos területekkel kapcsolatos eljárásokban. A felügyelőség jár el első fokon akkor is, amennyiben előzetes vizsgálat köteles, környezeti hatásvizsgálat köteles vagy egységes környezethasználati engedélyköteles tevékenység zaj- és rezgésvédelmi ügyéről van szó. A rendelet kizárólagos illetékességről is említést tesz, hiszen a honvédelmi és katonai célú építmények vonatkozásában az első fokú hatósági jogkört a Közép-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség gyakorolja. A környezeti zajforrás hatásterületét méréssel és számítással határozzák meg (zajtérkép) például egységes környezethasználati engedélyezési eljárásban, vagy környezeti hatásvizsgálat eljárásban, illetve környezetvédelmi felülvizsgálat eljárásban. Egyéb esetekben környezeti zajforrás tekintetében vélelmezett hatásterülettel számolnak, az ingatlant magát és attól 100 méteres területet. Ha az egységes környezethasználati engedélyezési eljárást környezeti hatásvizsgálati eljárás előzi meg, akkor a korábbi eljárásban megállapított hatásterületet kell figyelembe venni. A hatásterület megállapításának a kormányrendeletben a fentiektől pontosabb – műszerekkel is megállapítható – számítási módja ismeretes. Ezekben az esetekben decibelben meghatározott háttérterhelésszámítással foglalkozik (gazdasági területek zajtól nem védendő részén nappal 55 dB, éjjel 45 dB) a jogszabály, amely azt is megállapítja, hogy a mérés során milyen magasságban kell végezni.


Konkrétabb példaképp új tevékenység telepítéséhez és megvalósításához szükséges szállítási tevékenység hatásterülete az a szállítási útvonalakkal szomszédos, zajtól védendő terület, amelyen a szállítási, fuvarozási tevékenység legalább 3 dB mértékű járulékos zajterhelés-változást okoz. Ebben az esetben a járulékos zajterhelést a szállítási útvonalak mentén az alaptevékenység megvalósítási helyszínétől legfeljebb 25 km távolságon belül kell vizsgálni. A környezeti rezgésforrás hatásterülete az a terület, ahol a forrástól származó környezeti rezgés meghatározott rezgésterhelésnövekedést okoz. A környezetbe zajt vagy rezgést kibocsátó létesítmények tervezésénél, és megvalósításánál, valamint a védendő területek kijelölésénél figyelemmel kell arra lenni, hogy zaj-és rezgés határértékek teljesüljenek, valamint, hogy a belső téri zajterhelési határértékek a használatbavétel időpontjára teljesüljenek. A környezetvédelmi Létesítéssel kapcsolatos zaj hatóság a háttérterhelés mértékére vonatkozó, rendelkezésére álló és rezgés elleni védelmi adatokat kérelemre a létesítmény tervezőjének vagy tulajdonosákövetelmények nak rendelkezésére bocsátja. A létesítésére irányuló engedélyezési tervben szereplő zaj- és rezgésvédelmi intézkedéseket és a rezgéscsökkentő műszaki megoldásokat a zaj- és rezgésforrás üzembe helyezésének, illetve használatbavételének időpontjára meg kell valósítani. Környezeti zajt előidéző üzemi vagy szabadidős zajforrásra vonatkozóan a tevékenység megkezdése előtt a környezeti zaj- és rezgésforrás üzemeltetője köteles a környezetvédelmi hatóságtól környezeti zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. Amennyiben ezt nem tenné meg, akkor a környezetvédelmi hatóság felhívja a fenti kötelezettség teljesítésére. Nem szükséges a környezeti zajkibocsátási határérték megállapítását kérni többek között, amennyiben a tervezett környezeti zajforrás hatásterületén nincs védendő terület, vagy a hatásterület határvonala a számítások, illetve mérések alapján a környezeti zajforrást magába foglaló telekingatlan határvonalán belülre esik és a telekingatlant a zajforrás üzemeltetőjén kívül Üzemi vagy szabadidős zajforrásra vonatkozó egyes más személy nem használja. A zajkibocsátási határértékről a körszabályok nyezetvédelmi hatóság dönt. A hatóság hivatalból is eljárhat, ha olyan tények birtokába jut, amelyek kibocsátási határérték megállapítja a kibocsátási határértéket, valamint az üzemeltetőt az eljárás lefolytatásához szükséges adatok szolgáltatására kötelezi. Akkor is hivatalból jár el a hatóság, amennyiben az eljárás folyik írásban, de a határérték megállapítására vonatkozó kérelmet viszszavonja a kérelmező. Új kibocsátási határértékek megállapítása érdekében a környezeti zajforrást üzemeltető a környezeti zajforrás területén és hatásterületén bekövetkező minden olyan változást, amely határérték-túllépést okozhat, 30 napon belül, külön jogszabályban foglalt eljárás szerint köteles bejelenteni a környezetvédelmi hatóságnak. Közlekedési vonalas létesít- A közlekedési vonalas létesítmény kialakítására vonatkozó engeménnyel kapcsolatos előírá- délyezési tervének zaj- és rezgésvédelmi munkarészében igazolni sok kell, hogy a külön jogszabály szerinti zajterhelési határértékek a


távlati forgalom nagysága mellett teljesülnek. Határérték feletti zajszennyezés esetén a környezetvédelmi hatóság – ha nincsen zajvédelmi intézkedési terv – a hatóság az üzemeltetőt zajvédelmi részleges környezetvédelmi felülvizsgálatra kötelezi, vagy a közlekedési hatóságnál kezdeményezheti az üzemeltető rászorítását zaj-és rezgéscsökkentő intézkedések megtételére. Ha a környezetvédelmi hatóság azt állapítja meg, hogy a szabadidős vagy üzemi zajforrás által okozott zaj a zajkibocsátási határértéket túllépi, akkor a zajforrás üzemeltetőjét intézkedési terv benyújtására kötelezi. Ennek jóváhagyása (ha az intézkedési terv végrehajtása biztosítja a zajkibocsátás határérték alá csökkentését) esetén az üzemeltető a benne foglaltak megvalósítására kötelezhető. Ellenkező esetben a hatóság a zajkibocsátást korlátozhatja, vagy meg is tilthatja, attól függően, hogy az mennyivel lépi túl a megengedett zajszintet. Ellenben olyan közüzemi létesítményeknél, ahol a zajszint nem csökkenthető határértékre, a környezetvédelmi hatóság fokozottan zajos területet jelöl ki. Mielőtt a hatóságnak megküldik, az intézkedési terv tervezetébe az érintett ingatlantulajdonosok betekinthetnek, arra észrevételt tehetnek. FokozotIntézkedési terv, fokozottan tan zajos területre nem adható kiépítési engedélye kórházaknak, zajos területek temetőknek, iskoláknak, egyetemeknek, kutatóintézeteknek, stb. A meglévő – ilyen – épületek engedélyköteles bővítése is csak feltételek mellett képzelhető el – megfelelő passzív akusztikai védelemre tervezett megoldással egyetemben. A fokozottan zajos területen fekvő ingatlanok tulajdonosai a zajvédelmi intézkedésekre vonatkozó igényeket a fokozottan zajos terület kijelölésétől számított 6 hónapon belül jelenthetik be a közüzemi létesítmény üzemeltetőjének. Az igénybejelentés nyomán történő – övezeten belüli legnagyobb zajterhelési övezetben – három éven belül kötelező zajvédelmi intézkedéseket végrehajtani. Fokozottan zajos területen kijelöléskor meglévő, jogerős építési engedéllyel rendelkező védendő lakó- és üdülőépület tulajdonosának igénylése alapján a zajforrás üzemeltetője köteles biztosítani épületek megfelelő paszszív akusztikai védelmét. A környezetvédelmi hatóság zaj-, illetőleg rezgésvédelmi bírság fizetésére kötelezi a környezeti zaj-, rezgésforrás üzemeltetőjét, ha az a határozatban megállapított kibocsátási határértéket túllépi, vagy ebbéli kötelezettségeinek nem tesz eleget, stb. A környezetvédelmi hatóság a bírságolandó magatartásról való tudomásszerzésétől számított 1 éven túl, illetve a bírságolandó magatartás tanúsításától számított öt éven túl nem szabhat ki bírságot. Ha azonban a Zajvédelmi és rezgésvédelmi magatartás jogszerűtlen állapot fenntartásával valósul meg, a bírbírság kiszabása ságolás elévülése mindaddig nem kezdődik meg, amíg a jogszerűtlen állapot fennáll. A zajbírságot a bírságot megállapító határozat jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül kell megfizetni. A zajbírság és rezgésbírság hathavonta ismételhető. Egyes kirívó esetekben – éjszakai zajtúllépés esetén – a zajvédelmi bírság másfélszeres szorzóval állapítandó meg. A bírság kiszabása mérések elvégzése nyomán történhet meg.


VII. RÉSZ A KLÍMAVÉDELEM ÉS A NEMZETKÖZI KVÓTAKERESKEDELEM SZABÁLYOZÁSÁNAK ALAPJAI 1. FEJEZET – A KLÍMAVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSA 1.§ A KLÍMAVÁLTOZÁS ÉS AZ ÓZONLYUK KIALAKULÁSÁNAK NEMZETKÖZI SZABÁLYRENDSZERE

Az ózonlyuk szabályozása

A történelmi bevezetőben írtak alapján megállapítható, hogy már igen régen, az 1970-es években felfedezték egyes – mesterségesen előállított anyagok – magas légköri ózonbontó képességét. Ezeket az anyagokat – összefoglaló néven – halogénezett szénhidrogéneknek nevezzük. A halogénezett szénhidrogének közül leginkább a difluor-diklórmetánnak, vagyis a FREON-12-nek van rossz híre, hiszen az ipari folyamatokban is gyakran használt vegyületből nagy mennyiségben jutott a légkörbe, ahol megtámadta a sztratoszféra ózontartalmú részét. Az ózonréteg nagyon vékony, hiszen az ózonmolekulákból nagyon kevés található a magas légköri rétegekben, mindössze egy molekula minden százezerből, ez egy 3 mm-es rétegnek felel meg. A magas légkörbe feljutó antropogén vegyületek elősegítik az ózon bomlását, ezáltal a vékony védőréteg további vékonyodását. Az ózonréteg elvékonyodásával egyre nagyobb mennyiségű ultraibolya sugárzás jut el a Napból a földfelszínre, ezáltal például bőrrákot okozva az arra hajlamos embereknél. 2006-ban az Antarktisz felett az ózonlyuk mérete elérte a 29,5 millió négyzetkilométert. Idén – 2011-ben – tavasszal az Arktisz felett az ózonréteg 80%-a eltűnt, egyébként az északi féltekén az ózonszint kb. 4%-kal csökken évente. Az ózonréteg elvékonyodásával kapcsolatban (de vonatkozik ez a globális felmelegedésre is) az ENSZ Közgyűlése 43/53 számú határozatában kimondta, hogy mindezen problémák „az emberiség közös gondjai”, amelyeket csak nemzetközi, globális alapon lehet kezelni és megoldani. 1985-ben fogadták el a sztratoszférikus ózonréteg védelméről szóló bécsi egyezményt. Az egyezmény szintén keretjellegű volt, ezért szükséges volt kiegészítése jegyzőkönyvekkel. Az egyezmény alapján a részes felek, vagyis az aláíró államok meghatározták az ózonbontó vegyületek előállítására vonatkozó követelményeket, jogalkotási lépéseket és egyéb intézkedéseket hoztak/hoznak, kialakítottak egyfajta vitarendezési mechanizmust, stb. Az egyezmény kiegészítéseképp 1987-ben elfogadták a Montreali jegyzőkönyvet az


ózonréteget lebontó anyagokról. Ez előirányozta a CFCkibocsátás csökkentését, és a halonok használatának befagyasztását. Maguk a részes államok sem tartották megfelelőnek a tervezett/megtett intézkedéseket, ezért 1989-ben kiadták az ózonréteg védelméről szóló helsinki nyilatkozatot, amelyben kijelentették, hogy legkésőbb 2000-ig kivonják a CFC-ket (fokozatosan) a termelésből és a felhasználásból. 1992-ben további kiegészítéseket fogadtak el Koppenhágában, a különböző vegyi anyagok forgalomból való fokozatos kivonásának menetrendjéről, és bővítették a szabályozott anyagok körét is. Ezzel jóformán egyidejűleg az Európai Gazdasági Közösségek 91/594 (III. 4.) tanácsi rendelete előírta, hogy 1997. 06. 30-át követően CFC-anyagok nem állíthatóak elő, hacsak a Bizottság úgy nem dönt, hogy a termelés elengedhetetlen. Érdemes a Tisztelt Olvasó figyelmét felhívni arra, hogy a jegyzet első fejeztében olvasottakat ismételje át az üvegházhatás és a globális felmelegedés felfedezését illetően. A globális felmelegedés elleni fellépés alapvető, egyben egyik első jogi dokumentuma a Rio de Janeiróban 1992-ben elfogadott ENSZ éghajlatváltozás keretegyezmény, amelynek célja az üvegházhatású gázok légköri koncentrációjának (legalább) stabilizációja. Az alábbi táblázat az egyes üvegházhatású gázok (angolszász elnevezéssel A klímaváltozás nemzetközi jogi szabályozása, valamint az rövidítve Green House Gases, vagyis GHG-k) összefoglaló tábüvegházhatású gázok lázata, amely tartalmazza a gázok megnevezését, leírását, szerepét, valamint globális felmelegedést elősegítő potenciálját (szintén angolszász elnevezésből rövidítve Global Warming Potencial, vagyis GWP). Ez utóbbi mutatót adott anyag légkört melegítő hatása alapján – például a légkörben maradás, ózonnal való interakcióba lépés… figyelembe vételével – számolják ki. Általában szén-dioxid egyenértékre szokták kifejezni a többi üvegházhatást okozó gáz tekintetében. A legfontosabb üvegházhatású gázok áttekintő táblázata GWP, vagy menyKeletkezése Leírása nyisége

CO2

CH4

O3

4 milliárd éve jelen van a légkörben, akkor 80% koncentrációban

szerves anyagok lebomlása alacsony oxigéntartalmú területeken – rizsföldek, kérődző állatok, mocsarak, hulladékgazdálkodás, kőolajföldgáz kitermelés, stb. Az O2, és a napenergia interakciójából jön létre. Az elmúlt

Szerepe a légkörben a felesleges széndioxidot az elpusztuló növények vitték a föld alá, most vagy fotoszintézissel, vagy óceáni elnyeléssel tűnik el

ma a legismertebb, és legnagyobb mennyiségű GHG

jelenleg évente 8,8 gigatonna (8,8 milliárd tonna) kerül a levegőbe, 58%-a marad a levegőben

a második legfontosabb GHG

GWP-je az előbbi 21-szerese, az üvegházhatás 17%áért felel

hatással van a sztratoszféra víztartalmára, 10 évig tartózkodik a légkörben

Légkörünk egyik legfontosabb összetevője, legnagyobb

Az ózonlyuk jelenleg még létezik, eltűnését, hatvan

Kisebb részét elnyelik a növények, és a napsugárzással


NxOy

50-100 évben fokozódott az ózontermelődés a troposzférában, ahol az ózon GHG-ként funkcionál. a nagyarányú műtrágyahasználat miatt, illetve a kipufogógáz következtében túl sok nitrogén kerül a légkörbe

mennyiségben a sztratoszférában található, védve a Földet a káros mennyiségű UV sugárzástól.

éven belülre teszik.

tűnik el.

a nitrogén-szint 17%-kal nőtt 1750 óta

a nitrogén-oxidok 270-szer hatékonyabban fogják fel a hőt

a sztratoszférában a nitrogén lebontja az ózont, így felelős az ózonlyuk kialakulásáért

Az 1980-as évekig aeroszolokban, tisztítószerekben, hűtőfolyadékokban használták őket, ám 1987-ben számos nemzet aláírta a montreali egyezményt, szabályozva e vegyületek felhasználását.

Szintjük 1994-ben tetőzött a troposzférában. Az azóta alkalmazott HFC-k kevésbé károsítják az ózonréteget, de erősítik az üvegház-hatást, GWPjük 13 000-szer erősebb is lehet, mint a CO2-é, és akár 100 évig is megtalálhatóak a légkörben.

-

Halokarbonok, és más szintetikus anyagok

szenet, és más halogén elemeket tartalmaznak, így klórt, brómot, fluort, és néha hidrogént

Vízgőz

A vízgőz metán lebomlásával, repülőgép-forgalomból juthat nagy mennyiségben a légkörbe.

a legelterjedtebb GHG

-

Aeroszolok

Természetes úton vulkánokból, tengeri permetből, stb. származnak, antropomorf módon a földfelszín átalakításából, és hagyományos üzemanyagok elégetéséből keletkezik.

Kisméretű részecskék, szabadon lebegve a levegőben.

Az aeroszolok azt a területet lehűtik, ahol előfordulnak nagyobb mennyiségben, a légkörben.

A magasabb hőmérsékletű föld légköre sokkal több vízgőzt tartalmazhat, ellenőrizhetetlenné téve az üvegházhatást. Az aeroszolok jelentős szerepet játszanak a felhőképződésben is, mert az apró részecskék magukhoz vonzzák a vízrészecskéket, vagyis kondenzálják azokat.

Valamennyi – egyezményben részes állam – vállalta, hogy időszakonként nemzeti jelentést készít az antropogén eredetű üvegházhatású gázok forrásonkénti emissziójáról és a nyelők teljesítményéről, nemzeti és regionális intézkedési terveket készítenek, előmozdítják a fenntartható gazdálkodást, elősegítik a vonatkozó kutatást, információáramlást, és a technológiai fejlesztéseket, stb. A fent már említett nemzetközi környezetjogi elvekből az is kitűnik, hogy a probléma jelen állása leginkább a mostani fejlett államoknak köszönhető, ezért az ő kötelességük elsősorban, hogy a fejlődőknek segítséget nyújtsanak a klímaváltozás megelőzésére. Az egyezmény által létrehozott – a vállaltak betartását ellenőrző legfőbb szerv a felek konferenciája. Az egyezmény 1994ben lépett hatályba, majd ahhoz számos jegyzőkönyvet fűztek az azóta eltelt időszakban. Mindezek részletes bemutatásáról a ké-


sőbbi fejezetben részletesen szó lesz majd.

15. ábra: a globális légszennyezésre adott nemzetközi jogi válaszok. Forrás: saját szerkesztés.

2.§ A KIOTÓI JEGYZŐKÖNYV MECHANIZMUSA

Az ENSZ éghajlatváltozási keretegyezménye

Az ENSZ Közgyűlésének 43/53. számú határozata kimondja, hogy a globális éghajlatváltozás az emberiség közös gondja, ezért a Meteorológiai Világszervezet és az UNEP 1988-ban létrehozta az Éghajlatváltozási Kormányközi Testületet, az IPCC-t. A testület célja a megfigyelési adatok, modellezési és hatáselemzési vizsgálatok eredményeinek áttekintése, értelmezése, tudományos konszenzus kialakítása és közzététele. Az 1980-as évek végén nemzetközi és nemzeti fórumokon, ENSZ-, kormányközi, kormányzati és nem-kormányzati (NGO - Non-Governmental Organization, jelentős, jelen esetben környezetvédelemmel foglalkozó, szakértő civil szervezetek) szinteken is felmerültek a kötelezettségvállalások és garanciák kérdései, az antropogén eredetű CO2 kibocsátás stabilizálásának és csökkentésének témájában. Mindvégig kiemelt kérdés volt az átalakuló gazdaságú – vagyis volt szocialista – országokra vonatkozó kötelezettségek rögzítése. Az 1992-es Környezet és Fejlődés Világkonferencián, vagyis UNCED-en, amelyet Rio de Janeiróban tartottak 117 ország állam- és kormányfőjének részvételével, írták alá az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményét. A Keretegyezmény az éghajlatváltozás káros hatásait úgy határozza meg, mint a fizikai környezetben vagy élőhelyekben bekövetkező - az éghajlatváltozásból eredő - módosulásokat, amelyeknek jelentős ártalmas hatásai vannak a természetes és mesterséges ökológiai rendszerek összetételére, ellenálló képességére, és termékenységére, a társadalmi-gazdasági rendszerek működésére, illetve az emberi egészségre és jólétre. A részes felek elismerték az átalakuló országok tekintetében a világátlagot meg-


haladó antropogén üvegházgáz kibocsátásának tényét, de hangsúlyozták, hogy a korlátozásra vonatkozó kötelezettségvállalás teljesítésére csak a fejlett országokhoz képest enyhébb feltételekkel van mód. A Keretegyezményt hazánk 1994. 02. 24.-én ratifikálta, és az 1995. évi LXXXII. törvénnyel hirdette ki. A keretegyezmény 2. cikkelyében található a célkitűzés megfogalmazása szerint a végső cél az éghajlati rendszerre gyakorolt veszélyes antropogén hatás megakadályozása az üvegház-gázok légköri koncentrációjának stabilizálása révén, olyan időn belül kell elérni, hogy az ökológiai rendszerek alkalmazkodni tudjanak az éghajlati változáshoz, valamint az éghajlatváltozás az élelmiszertermelést se fenyegesse. Az Egyezmény 1994-ben lépett hatályba. A Részes Államok első konferenciáját 1995-ben tartották meg Berlinben. Az ekkor elfogadott ún. „Berlini Mandátum” alapján megkezdődtek a tárgyalások a kibocsátásokkal kapcsolatban. A viták középpontjába ismét a felelősség kérdése került, a fejlődő és a fejlett országok egymásra próbálták hárítani azt. A Részesek Konferenciájának második ülésszakát Genfben tartották 1996-ban, ahol a résztvevő 161 ország megerősítette, hogy a következő, Kiotóban tartandó konferencián olyan előterjesztést készítenek, amelyben meghatározzák az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére vonatkozó ütemtervet. A Részesek Konferenciájának harmadik ülésszakán, 161 ország delegációja, valamint nemzetközi szervezetek, nem kormányzati szervezetek képviselői által elfogadott kiotói jegyzőkönyv célja a kibocsátásokra vonatkozó kötelezettségek szigorítása volt. A kibocsátás csökkentését összesen 38 iparosodott, és átalakuló gazdaságú ország vállalta átlagosan 5,2%-kal a 2008-2012 közötti időszakra. A kibocsátás korlátozást illetve csökkentést az egyes orA kiotói jegyzőkönyv szágok a keretegyezményben meghatározott bázisszint százalékában adták meg. Ez Ausztrália, Izland és Norvégia esetében csupán a növekedés korlátozását jelenti, míg Oroszország, Ukrajna és ÚjZéland szinten tartást vállalt. A többi ország az üvegházhatású gázok kibocsátásának 5-8%-os csökkentését vállalta. A forrásonkénti kibocsátásokból levonható az adott gázok légkörből való kikerülése, amit a nyelők biztosítanak. A nyelők fogalma és jelentősége A nyelő azon létesítmény, vagy a biomassza, amely valamilyen üvegházhatású gázt, aeroszol részecskét vagy azok képződését előidéző anyagot képes megkötni a légkörből. Itt azokat az emberi beavatkozásokat (így erdőtelepítés) veszik figyelembe, amelynek köszönhetően nő a nyelők kiterjedése, vagy felvevő képessége. E beavatkozások körét a Jegyzőkönyv csak általánosan tünteti fel, az elszámolás módozatainak meghatározását a Részesek Konferenciájára bízza.


16. ábra: A Jegyzőkönyv részes államainak tényleges és vállalt, CO2 egyenértékű kibocsátása. Forrás: EUROSTAT, Kiotói Jegyzőkönyv mellékletei, saját szerkesztés. A sötét színű oszlopok által megtestesített kibocsátás az 1990-es – volt szocialista államoknál 1985-87-es – értékeket testesíti meg, míg a világos színű oszlopok a 2006-os kibocsátási szintet mutatják meg. A kibocsátási szint értelmezéséhez álljon itt egy példa: Ausztria CO2 egyenértékű üvegházhatású gáz kibocsátási bázisértéke 100, bázisév: 1990. A Jegyzőkönyv alapján Ausztriának 92%-ra kellene csökkentenie kibocsátását, 2012-re. Ezzel szemben 2006-ra Ausztria nem nyolc százalékkal csökkentette, hanem 15,20%-kal növelte kibocsátását, 1990-hez viszonyítva.

A kiotói jegyzőkönyv

A Jegyzőkönyv – amely a szükséges számú elfogadását követően, 2005. február 16-án hatályba lépett – kötelező hatályának elismeréséről az Országgyűlés a 49/2002. (VII. 19.) OGY határozattal döntött, kihirdetése a 2007. évi IV. törvénnyel történt meg. A jogszabály szerint a jegyzőkönyv azon naptól számított kilencvenedik napon lép hatályba, amikor legalább 55 részes fele - beleértve az I. mellékletben szereplő azon feleket, akik együttesen az I. mellékletben szereplő felek 1990. évi összes széndioxid-kibocsátásának legalább 55%-áért felelnek - letétbe helyezte megerősítő, elfogadó, jóváhagyó vagy csatlakozási okiratát. A Jegyzőkönyvnek az Európai Unió nevében történő jóváhagyásáról, valamint az abból származó kötelezettségek közös teljesítéséről a 2002. április 25-i 2002/358/EK Tanácsi határozat döntött. Hazánk 6%-os kibocsátás csökkentést vállalt az 1985-87-es évek átlagához képest a 2008-2012-es időszakban, amelyet – a gazdasági szerkezetváltásra tekintettel – megszorítások nélkül teljesíteni tud. A Jegyzőkönyv egyrészt részletes jelentési kötelezettséget ír elő az államok számára az üvegházhatású gáz kibocsátásokkal kapcsolatosan, másrészt a teljes hazai kibocsátási jogosultság nyilvántartására nemzeti forgalmi jegyzék létrehozását és működtetését is. Az Európai Unió ezzel párhuzamosan kidolgozta saját kibocsátás csökkentési, illetve kereskedelmi rendszerét, megteremtve a kapcsolatot a fentiekkel. Az első mellékletben szereplő országok vállalták, hogy politikákat dolgoznak ki, és intézkedéseket hajtanak végre például az energiahatékonyság növelése, új és megújuló energiaformák, és környezetvédelmi szempontból haladó és újszerű technológiák kutatása, támogatása, fejlesztése és növekvő mértékű alkalmazása érdekében egyrészt. Másrészt vállalták, hogy együttműködnek a többi, I. mellékletben szereplő féllel, a fentiekkel kapcsolatos hatékonyság növelése érdekében. Az egyes államok esetében úgy kell figyelembe venni az üvegházhatású gázok kibocsátásának változását, hogy a nyelők méretének változására, a szénkészletek


Alapfogalmak:

alakulására, és felhasználása tekintettel vannak. Az államok a fenti adatokat nyilvánosságra hozzák, míg a Felek Konferenciája ki kell dolgozza azokat a módszereket, iránymutatásokat - ezek a második kötelezettségvállalási időszaktól alkalmazandóak -, amelyekkel megismerhetőek e tényezők megváltozásának hatásai a karbonháztartásra. A részes államok által benyújtott, emisszióval kapcsolatos információinak szakértő csoportok ellenőrzik hitelességét. A szakértő csoportok munkáját titkárság hangolja össze. A teljesítésről, a felmerülő problémákról a szakértői csoport jelentést készít a Felek Konferenciája számára. A jelentések eljutnak végül mindegyik félhez. A jegyzőkönyvben foglaltak végrehajtását a titkárság tudományos-technológiai kisegítő testület, és végrehajtó kisegítő testület segítségével ellenőrzi. Ha az egyik részes állam az egyik időszakban kevesebb üvegházhatású gázt bocsát ki, mint amennyit lehetne, ezt a mennyiséget a másik időszakra nézve írattathatja, ám a kibocsátás csökkentés nem járhat a fejlődő államok számára káros hatásokkal. Az Európai Unió tagállamok kibocsátása nem lépheti túl a rájuk közösen megállapított értékeket, ám ha ez nem teljesíthető, akkor a rájuk önállóan kiszabott kibocsátási szinteket kell teljesítsék. Az első kötelezettségvállalási időszak előtt a részes államoknak fel kell állítaniuk a nemzeti kibocsátáscsökkentési terveket, figyelemmel az éghajlatváltozással foglalkozó kormányközi munkacsoport által kidolgozott módszerekre, melyek a technológia és a tudomány állása, az államok kezdeményezései alapján megváltoztathatóak. A jegyzőkönyv által létrehozott pénzügyi eszközök felhasználásával, a fejlett államok támogathatják(/-hatnák) a fejlődőket a végrehajtásban, de a pénzek bilaterális csatornákon keresztül is eljuthatnak a fejlődőkhöz. Az emissziókereskedelem rendszerét hazánkban az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye, és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló 2007. évi LX. törvény honosította meg. A törvény 2008. január elsején lépett hatályba. Az emissziókereskedelem legfontosabb definícióinak áttekintő bemutatása Az államok által a Jegyzőkönyvben vállalt üvegházhatású gáz kibocsátás Rugalmassági meccsökkentés elérését szolgáló kiegészítő hanizmusok eszközök. Az első időszakban az üvegházhatású gázoknak a légkörből nyelő által történő eltávolítása esetén megállapított és Eltávolítási egység kiadott vagyoni értékű jog, amely egy CO2-egyenérték kibocsátására jogosít. A kibocsátható mennyiség alapján megállapított és kiadott vagyoni értékű Kibocsátható mennyijog, amely egy CO2-egyenérték kiboségi egység csátására jogosít. Angol eredetű rövidítése: AAU. Egyes volt szocialista országokban a nagyipar, és az iparszerű mezőgazdasáForró levegő gi művelés megszűnése nyomán kelet-


kező üvegházhatású gáz kibocsátás hiány. Legfőképpen az orosz és ukrán potenciál óriási. Nemzetközi együttműködéssel megvalósuló projekttevékenység, amelynek során a befektető ország beruházása, egy, a Keretegyezmény I. mellékletében nem szereplő fogadó ország területén, üvegházhatású gáz kibocsátás csökkenést vagy nyelők általi eltávolításának növelését eredményezi. Az első mellékletben foglalt felek kibocsátáscsökkentési kötelezettségük Tiszta fejlesztési mec- teljesítéséhez használhatják azokat a hanizmus – Clean projekteket, amelyeket a fejlődő állaDevelopment mokban hajtottak végre az emisszió Mechanism csökkentése érdekében. Az ellenőrzésről a felek konferenciájának CDM végrehajtó tanácsa gondoskodik. A beruházásból származó jövedelem részben a rendszer fenntartására részben a klímaváltozás hatásainak leginkább kitett fejlődő országok megsegítésére szolgál. A 2000-2008 között megszerzett igazolt kibocsátáscsökkentések felhasználhatóak a 2008-2012 között a kötelezettAz ségvállalások teljesítéséhez. emissziókereskedelem A tiszta fejlesztési mechanizmus eredrendszere: Igazolt kibocsátás csökkentési egység – ményeként megállapított és kiadott vaCertified Emission gyoni értékű jog, amely egy CO2 egyeReduction Units nérték kibocsátására jogosít fel. Nemzetközi együttműködéssel megvalósuló projekttevékenység, amelynek során a befektető ország beruházása, a fogadó ország területén üvegházhatású gáz kibocsátás csökkenést vagy nyelők általi eltávolításának növelését eredményezi. A megfelelő emissziós egységeket a beruházó kapja meg, és azokat később az adott ország, vagy vállalata a Együttes végrehajtás kiosztott összes kvótájának bizonyos – Joint Implementation mértékében számolhatja be kötelezettségeinek teljesítésére. A JI projektek főként a következő területeken támogathatók: az energiahatékonyság javítása, biogáz gyűjtése, hasznosítása, szélenergia és geotermikus energia hasznosítása és erdőtelepítés. Mivel az átadott emisszió csökkentési egységek az állami vagyon részét képezik, fontos, hogy


Kibocsátás csökkentési egység – Emission Reduction Units

a létrehozott szabályrendszer alapján csak olyan beruházások kerüljenek JI projektként jóváhagyásra, melyek megvalósítása egyébként nem lenne gazdaságos, vagy egyébként nehezen leküzdhető akadályokba ütközne. Az együttes végrehajtás eredményeként megállapított és kiadott vagyoni értékű jog, amely egy CO2 egyenérték kibocsátására jogosít fel.

3.§ AZ EURÓPAI UNIÓ EMISSZIÓKERESKEDELMI MECHANIZMUSÁNAK MŰKÖDÉSE

European Emission Trade System – ETS általános bemutatása és fázisai

Az ETS jelenlegi működésének alapjai

A fentiek alapján is kijelenthető, hogy a világ üvegházhatású gáz kibocsátásának jelentős arányú csökkentése a legköltséghatékonyabb módon úgy érhető el, ha a szén-dioxidhoz árat rendelünk. Az Európai Unió Emissziókereskedelmi Rendszere négy alapelven nyugszik: korlátozáson és kereskedelmen alapuló rendszeren, amelyben kötelező a részvétel a hatáskörébe tartozó ágazatokba tartozó cégek számára, erős a megfelelőségi keretrendszer, végül a piac az egész Európai Unióra kiterjed, de emellett kihasználja a világ más részein elérhető kibocsátáscsökkentési lehetőségeket is. 1. fázis - kísérleti fázis (2005.01.01. - 2007. 12. 31.): Sikeresen meghatározta a széndioxid árát, létrehozta a kibocsátási egységek szabad kereskedelmét szerte az EU-ban, valamint a nyomon követéshez, bejelentéshez és a rendszer hatáskörébe tartozó vállalkozások tényleges kibocsátásainak ellenőrzéséhez szükséges infrastruktúrát. A rendszer azokra a CO2-kibocsátásokra terjedt ki, amelyek az áram- és hőfejlesztő ipar nagy kibocsátású létesítményeiből, valamint egyes nagy energiaigényű ipari ágazatokból származtak. 2. fázis (2008.01.01. - 2012.12.31.): Az 1. fázisban bejelentett, ellenőrzött kibocsátási értékek alapján a Bizottság a 2. fázisban engedélyezett kibocsátási egységek mennyiségét 6,5 %-kal a 2005-ös szint alá csökkentette, ezáltal garantálva a kibocsátások tényleges csökkenését. Ebben az időszakban az EU és tagállamai kötelesek megfelelnek a Kiotói Jegyzőkönyvben rájuk meghatározott kibocsátási céloknak. A rendszer földrajzilag is terjeszkedett, Izlandra, Norvégiára, és Liechtensteinre, valamint kiterjed ezentúl a salétromsav előállítása során keletkező dinitrogén-oxid kibocsátásaira is. 3. fázis (2013.01.01. - 2020.12.31.): hozzá kell járulnia a kibocsátáscsökkentésbe való hosszú távú beruházások ösztönzéséhez. Lehetővé kívánják tenni, hogy az ETS III központi szerepet tudjon játszani az Európai Unió 2020-as éghajlati és energiaügyi céljainak elérésében. Az üvegházhatású gázok Európai Unión belüli kibocsátásának ellenőrzését szolgáló rendszerről szóló, 1993. június 24-i 93/389/EGK Tanácsi határozat mechanizmust hozott létre az üvegházhatású gázok kibocsátásainak nyomon követésére és a kapcsolódó kötelezettségek teljesítésének értékelésére. A környe-


zetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló, 1996. szeptember 24-i 96/61/EK Tanácsi irányelv teremtette meg a környezetszennyezés megelőzésének és csökkentésének valamint az üvegházhatású gázok kibocsátására vonatkozó engedélyek kiadásának általános kereteit. Az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozatában foglalt hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program az éghajlatváltozást cselekvési prioritásként határozta meg, és előírta a közösségi szintű kibocsátási kereskedelmi rendszer 2005-ig történő létrehozását. Megerősítette, hogy a Közösség a 2008 és 2012 közötti időszakra az 1990es szinthez képest 8 %-kal kívánja csökkenteni az üvegházhatású gázok kibocsátását, valamint hosszabb távon azok globális kibocsátását az 1990-es szinthez képest körülbelül 70 %-kal csökkenteni kívánja. Azt, hogy a közös vállaláshoz melyik tagállam milyen mértékben járuljon hozzá tehermegosztási megállapodáson keresztül határozzák meg az Európai Unióban. A 96/61/EK direktívát módosító 2003/87/EK irányelv szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy egyes meghatározott tevékenységeket végző üzemeltetők rendelkezzenek az üvegházhatású gázok kibocsátására vonatkozó engedéllyel, illetve nyomon kövessék és jelentsék az e tevékenységek esetében megjelölt üvegházhatású gázok kibocsátását. Az Európai Parlamenti és Tanácsi irányelv 2003. október 25én lépett hatályba, a közösségi rendszer, többek között, az alumíniummal kapcsolatos, illetve vegyi tevékenységekből származó, a CO2-n kívüli egyéb üvegházhatású gázokra is kiterjeszthető. A tagállamok állapítják meg az irányelv megsértésekor alkalmazandó szankciók szabályait, gondoskodva a végrehajtásról is. A szabályokat és az intézkedéseket, tagállami és közösségi szinten, a gazdaság minden ágazatában meg kell alkotni, és végre kell hajtani. Az illetékes hatósághoz benyújtott kibocsátási engedély kérelemnek tartalmaznia kell többek között a létesítmény, tevékenységei, a technológia, az alkalmazott nyersanyagok, a tervezett monitoring rendszerek leírását. Az engedély tartalmazza például a jogosult nevét, címét, a fentiekre vonatkozó adatokat, a monitoringgal szemben támasztott követelményeket, jelentési követelményeket. Tényszerű és átlátható követelményrendszerre alapozva minden egyes időszak vonatkozásában, minden tagállam a Bizottság iránymutatásai alapján kidolgozza saját nemzeti tervét - a Bizottság elutasíthatja ezeket a terveket, ha a hatályos jogi rendelkezéseknek nem felelnének meg -, hogy összesen hány egységet kíván az adott időszakra kiosztani és azokat miként kívánja kiosztani, a tervet pedig legalább 18 hónappal előbb nyilvánosságra kell hozni. A 2008. január 1-jével kezdődő ötéves időszakra a tagállamok az egységek legalább 90 %-át térítésmentesen osztják ki. Az illetékes hatóság az adott ötéves időszakok minden évében az adott év február 28-ig kiadja az összes kiosztandó egység egy részét. A kiosztásnak három módja ismeretes: aukció (itt a vállalkozások maguk döntik el, mennyi kvótát kívánnak vásárolni, illetve az ár piaci viszonyok között alakul), szétosztás (itt ingyen osztják ki a kvótákat, bázisévhez viszonyított kibocsátásuk alapján), és kiigazí-


tás (a vállalat itt is ingyen kap kvótákat, ha növelte kibocsátását többet, ha csökkentette, kevesebbet). Az egyes egységek átruházhatóak közösségen belüli személyek között, valamint közösségen belüli személyek és harmadik országbeli személyek között, az irányelv eljárási rendelkezései alapján. A tagállamok biztosítják, hogy a létesítmény üzemeltetője április 30-ig átad annyi egységet, amennyi az előző naptári évben a létesítményből származó és megfelelően ellenőrzött teljes kibocsátása, majd ezeket az egységeket törlik. A fel nem használt egységek, a következő ötéves időszak kezdete után négy hónappal automatikusan törlésre kerülnek. Az üzemeltetők az év végét követően jelentést tesznek az év folyamán a létesítményből származó kibocsátásokról az illetékes hatóságnak. Minden üzemeltető, aki adott év április 30-ig nem adott át az előző évi kibocsátásait fedező megfelelő mennyiségű egységet, többlet-kibocsátási bírság megfizetésére kötelezhető. A bírság megfizetése nem mentesíti az üzemeltetőt, hogy a többlet kibocsátásnak megfelelő mennyiségű kibocsátási egységet átadjon a rákövetkező évben. A bírság mértéke minden egyes, kibocsátott, de visszaadott egységekkel nem fedezett CO2 tonna-egyenérték után €100. A fenti műveletek pontos nyilvántartása érdekében nyilvános kibocsátásiegység-forgalmi jegyzéket hoztak létre a tagállamok. Kibocsátási egységet bárki birtokolhat. Az Európai Emissziókereskedelmi Rendszerben (European Emission Trade System – ETS) a kibocsátási egységeket European Allowance-nak nevezik, és EUA a bevett rövidítése. A Bizottság központi tisztviselőt jelöl ki az egységekkel kapcsolatos műveleteket tartalmazó független ügyleti jegyzőkönyv vezetésére, aki a jegyzőkönyvön keresztül minden, a jegyzékekbe bevitt ügyletet automatikusan ellenőriz. Ha szabálytalanságot talál, akkor értesíti az érintett tagállamot vagy tagállamokat, amelyek a szabálytalanságok rendezéséig nem jegyezhetik be a kérdéses ügyletet vagy az érintett kibocsátási egységekkel kapcsolatos bármely más ügyletet. Az ETS hatáskörébe eső valamennyi létesítménynek az illetékes hatóságtól engedélyt kell kérnie a Kiotói Jegyzőkönyv keretében ellenőrzött hat üvegházhatású gáz mindegyike tekintetében. Az engedély kijelöli az adott létesítmény esetében a kibocsátás nyomon követésére és bejelentésére vonatkozó követelményeket, ezért kiadásának feltétele, hogy a működtető képes legyen az üzem kibocsátásainak nyomon követésére és bejelentésére. A működteAz ETS működése a gyakor- tőknek minden naptári évet követően be kell jelenteniük az ETS latban, röviden körébe tartozó üvegházhatású gázok általuk termelt kibocsátásait. A jelentéseket egy független ellenőrnek is meg kell vizsgálnia az ETS-re vonatkozó jogszabályokban lefektetett kritériumok alapján, majd nyilvánosságra kell hozni azokat. Azon működtetők, akik az előző évre vonatkozóan az ellenőrzés során nem kielégítőnek ítélt jelentést készítettek, nem adhatnak el kibocsátási egységeket mindaddig, amíg egy ellenőr nem hagyja jóvá módosított jelentésüket. Az ETS működését 2013-tól Egy, túlnyomórészt 2008-as keltezésű (de annál frissebb jogszabáérintő reformok áttekintése lyi elemek is tartalmazó - lásd például 2011/278/EK határozat)


intézkedéscsomag 2013. január elsejével az ETS jelentős reformját tűzte ki célul. A reform része - mintegy első lépcsője - működésének teljes áttekintése kezdetekig visszamenőleg. Az EU az EUROPA 2020 stratégiában is kötelezettséget vállalt arra, hogy 2020-ra legalább az 1990-es szintek 20 %-ával csökkenti összes kibocsátásait, illetve akár 30 %-kal is, amennyiben más fejlett országok ehhez hasonló arányú csökkentésekre kötelezik magukat az új világméretű éghajlatvédelmi egyezmény keretében. Az Európai Unió azt is célul tűzte ki, hogy 2020-ra energiája 20 %-át megújuló energiaforrásokból teremti elő, valamint az energiahatékonyság javítása révén energiafogyasztását 20 %-kal az előrejelzések szerint várható szint alá csökkenti. A reform következtében várhatóan az ETS kiszámíthatóbban működik majd, jobban összehangolt szabályok lesznek érvényben. Mindazonáltal a rendszer hatásköre szerény mértékben növekszik (légi közlekedést 2012-ben bevonják), továbbá olyan létesítményekre is ki fog terjedni, amelyek a szén-dioxid kibocsátások elkülönítésével, szállításával és geológiai tárolásával foglalkoznak. A légitársaságoknak – függetlenül attól, hogy mely országban található székhelyük – elegendő kibocsátási egységgel kell rendelkezniük ahhoz, hogy fedezni tudják az EU-ba irányuló, innen induló, illetve az EU-n belüli járataik kibocsátásait. A kibocsátási egységek maximális mennyiségét 2020-ig és azon túl évente 1,74%-kal csökkentik, lineáris módon. 2013-tól a kibocsátási egységek legalább 50 %-át árverésen kell majd megvásárolni, a cél pedig az, hogy 2027-re elérjék teljes árverésre bocsátásukat. Kivételes elbánásban részesülhetnek egyes nagy energiaigényű iparágak. Az áramtermelő ágazat elvileg 2013-tól kezdve kénytelen lesz az összes kibocsátási egységét megvásárolni, ugyanis a tapasztalatok szerint az áramfejlesztők még akkor is át tudták hárítani a kibocsátási egységek elvi költségét a vásárlóikra, amikor azokat ingyen kapták. A többi ágazat folyamatosan fog átállni az árverezésre; 2013-ban kezdetben a kibocsátási egységek 20 %-át bocsátják árverésre, majd az arány 2020-ig 70 %-ra fog emelkedni, és a tervek szerint 2027-re térnek át a teljes árverezésre. Az árveréseket a nemzeti kormányzatok rendezik, de ezeken minden, az EU területéről érkező vásárló részt vehet. Az árverésre bocsátandó kibocsátási egységek 88 %-át annak függvényében fogják szétosztani a tagállamok között, hogy az ETS körébe eső létesítményeik milyen arányban vették ki részüket a 2005-ben mért, ellenőrzött kibocsátásokból. A kormányzatok kivehetnek az ETSből egyes kis létesítményeket, amennyiben olyan egyéb intézkedések vannak érvényben, amelyek nyomán ezek kibocsátásában azzal egyenértékű csökkenés áll be, mint ami a rendszer hatására következne be. Ezáltal lehetővé válik, hogy az ETS az Unió teljes üvegházhatású gáz kibocsátásának 43%-át lefedje, kezelje. 2013-ig még a tagállamok nemzeti kiosztási terveinek objektív és átlátható kritériumokon kell alapulniuk, ebbe beleértve az ETS-t létrehozó jogi keretrendszerben lefektetett közös szabályokat is. Amikor egy adott létesítmény részére kiosztják a kibocsátási egy-


ségeket, figyelembe kell venni azt is, hogy az milyen mértékben képes csökkenteni az egyes tevékenységeiből származó kibocsátásokat, valamint nem szabad több egységet kapnia, mint amennyire várhatóan szüksége lesz. Miután az Európai Bizottság jóváhagy egy nemzeti tervet, a kibocsátási egységek összmennyiségét már nem lehet megváltoztatni; ha pedig a tagállam véglegesítette a kiosztását, az egyes létesítményeknek kiosztott kibocsátási egységekhez sem lehet már nyúlni. Azok a létesítmények, amelyek nem adnak le annyi kibocsátási egységet, amivel fedezni tudnák az előző évi kibocsátásaikat, büntetést kapnak. A következő év során további kibocsátási egységeket kell beszerezniük, amelyekkel ki tudják egyenlíteni a hiányt, nevük nyilvánosságra hozatala révén pellengérre állítják őket, valamint a megengedetten felül minden egyes tonna CO2-ért visszatartó bírságot kell fizetniük. Az eredetileg tonnánként 40 euróban megállapított bírság jelenleg már tonnánként 100 euróra emelkedett. 2013-tól kezdve a bírság az euróövezet éves inflációs rátáját fogja követni. A kibocsátási egységeket nem nyomtatják ki, hanem a tagállamok által létrehozott elektronikus nyilvántartásokban szereplő számlákon tárolják. A rendszerben a CDM- és JI-projektekből származó egységeknek az uniós rendszeren belüli nyomon követését és felhasználását lehetővé tevő eszközök is szerepelnek. A nyilvántartások rendszerét az Európai Unió szintjén egy központi adminisztrátor felügyeli, aki egy független ügyletnyilvántartáson keresztül minden ügyletet ellenőriz, hogy történt-e bármi szabálytalanság. Amennyiben észlel szabálytalanságokat, az ügylet nem véglegesíthető mindaddig, amíg ki nem javították azokat. Az Európában folytatott kereskedelem a CO2-kibocsátási egységek világméretű forgalmának mintegy 73 %-át tette ki, amelynek összértéke 2008ban 92,4 milliárd euró volt. 2013-tól kezdve a kibocsátási egységek felhasználására vonatkozó szabályok attól fognak függni, hogy a 2012 utáni időszakra vonatkozóan megköttetik-e egy kielégítő nemzetközi éghajlatvédelmi egyezmény. Míg erre sor nem kerül, a működtetők átvihetik a 3. fázisra a 2. fázisban fel nem használt valamennyi kibocsátási egységet, valamint egy korlátozott további mennyiséget. 2013 januárjától kezdve azonban csak olyan kibocsátási egységek lesznek felhasználhatóak az ETS-ben, amelyek az új egyezményt ratifikáló harmadik országokból származnak, illetve a Bizottság által jóváhagyott új típusú projektekhez kapcsolódnak. A 2003/87/EK irányelv személyi hatályának áttekintése Létesítmény Üzemeltető Új kibocsátó Minden olyan helyhez kötött Bármely személy, aki léte- Olyan, egy, vagy több, releműszaki egység, amelyben sítményt üzemeltet, vagy irá- váns tevékenységet folytató egy vagy több, az I. számú nyít, illetve – amennyiben létesítmény, amely jellegémellékletben felsorolt tevé- erre a nemzeti jogszabály nek, vagy működésének válkenység vagy bármely más, lehetőséget ad –, akire a léte- tozása, illetve bővítése folyazzal közvetlenül együtt járó sítmény műszaki működése tán a Nemzeti Kiosztási Terv tevékenység folyik, illetőleg feletti gazdasági döntéshoza- Bizottságnak való megküldé-


amely műszakilag kapcsoló- tali hatáskört ruházták. dik az adott telephelyen folytatott tevékenységhez, és amely hatással lehet a kibocsátásokra és a légszennyezésre.

sét követően szerzett üvegházhatású gáz kibocsátására vonatkozó engedélyt, illetve módosították engedélyét.

4.§ A KIOTÓI RENDSZERREL KAPCSOLATOS REFORMELKÉPZELÉSEK A Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia elkészítését a 2007. évi LX. törvény 3. §-a írta elő a törvényalkotó számára, célkitűzéseit a Nemzeti Éghajlatváltozási Programok hajtják végre. A dokumentum szerint a középtávú nemzeti klímapolitikának erősítenie kell a klímatudatosságot, javítania az éghajlatváltozáshoz való Nemzeti Éghajlatváltozási alkalmazkodó képességet, valamint csökkentenie az anyag-és Stratégia 2008 – 2025 energiaigényességet, és ezáltal az üvegházhatású gázok kibocsátását. A Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégia számításai szerint, ha az Európai Unió 30%-os kibocsátás csökkentést ír elő, akkor hazánkban az üvegházhatású gáz kibocsátást az 1990-es szinthez képest 27-34%-kal csökkenteni kell az elkövetkező évtizedekben. A zöld könyvben a Közösségek komolyan számot vetett az energiafüggőségével, ebbéli kiszolgáltatottságával, energia-és környezetpolitikájának hibáival. A klímaváltozás, és a magas üvegházhatású gáz kibocsátás fő okozója a jelenlegi, főleg fosszilis energiahordozókat felhasználó energiaipar. Az Európai Unió energiafüggősége miatt az elkövetkező 20-30 év alatt várhatóan egy trillió (sic!) euró beruházására lesz majd szükség. Mindennek ellenére, a norvég gázmezők kimerülése miatt, a harmadik országoktól való gázfüggőség el fogja érni 25 év alatt a 80%-ot. Jelenleg ez az arányszám 50% körül mozog. A világ energiaigényének növekedését a dokumentum 2030-ra 60%-osra teszi, az első évtized közepéhez képest. A zöld könyv szerint hat kulcsfontosságú területre koncentrálással – így például az energiaszerkezet diverzifikációjáEgy idevágó zöld könyv val, vagy a fenntartható fejlődés követelményének szem előtt tar2006-ból... Európai Stratégia az energiaellátás fenntásával, illetve innovációval – megelőzhetőek a későbbi problétarthatóságáért, versenyké- mák. A közösségi dokumentum hangsúlyozza a megújuló energiapességéért, és biztonságáért források használatának elterjesztését, de az energiahatékonysági szempontok előtérbe helyezését is, valamennyi ágazatban. Vagyis az energetikai – klimatikai válság ellen integrált megközelítést sürget. A fentiek figyelembe vételével – az Európai Bizottság számításai szerint – az Európai Unió energiafelhasználásának akár 20%-át is, vagyis 60 milliárd eurót is meg lehetne takarítani az elkövetkezőkben. A Bizottság energiahatékonysági kampányok elindítását, a közlekedési szektor energiahatékonyságának növelését, az energetikai befektetések ösztönzését tartja többek között, hosszú távon, megfelelő eszköznek a mondottak elérésére. De fontosnak tartja még a CO2 geológiai tárolási módszerek gazdaságossá tételét, és a megújuló energiaforrások részarányának növelését is. A 2008-as brit klímaváltozá- A 2000-es évek második felében a Föld barátai – Friends of Earth

KÖRNYEZETVÉDELMI ÉS KLÍMAJOG 181. oldal si törvény. Válasz a nemzetközi jogi szabályozás egyes hiányosságaira

Kísérlet a kiotói mechanizmus megreformálására

nevű nemzetközi környezetvédő szövetség - a nevezett nemzetközi szervezetnek tagja a Magyar Természetvédők Szövetsége is nyomást gyakorolt a brit kormányra annak érdekében, hogy megszülessen a világ első klímavédelmi törvénye. A Képviselők Háza, vagyis a parlament alsó háza 2008-ban tárgyalta a javaslatot, amely elfogadása után még abban az évben a Lordok Háza elé került. A mondottakhoz hozzátehető, adalékként, hogy a jogszabályt elfogadta nem sokkal később az önálló skót törvényhozás is. A jogszabálynak több szempontból is jelentősége van témánk szempontjából. Mint az a fentiekben látszott, eleddig, nem beszélhettünk kifejezetten nemzeti klimatikai jogi szabályozásról, annak ellenére sem, hogy az egyes államok által ratifikált nemzetközi klímavédelmi egyezményeket a nemzeti jogokba át kellett ültetni. A nemzetközi jogi instrumentumok ráadásul nem járultak hozzá, hogy világviszonylatban, vagy legalább a fejlett államok szintjén, középtávon – kevesebb, mint tíz év alatt – érdemben csökkenhessen az üvegházhatású gázok kibocsátása. A vázoltaktól a közösségi jogalkotás annyiban tért el, hogy egyrészt a tagállamok által közösen vállalt emissziós célokat egy közös rendszerben képzeli el teljesíteni. Másrészt a közösségi jogalkotás felismerte az energetika jelentőségét is e téren. A fentiekkel ezt kívántam érzékeltetni… A nemzeti jogalkotás azonban sokáig megmaradt az alacsony szintű szabályozásnál, ezek a jogi aktusok nem is rendelkeztek igazán kötelező erővel, sokkal inkább célkitűzések voltak. A brit klímavédelmi törvény által egy hosszú idő óta fennálló hiátust igyekeztek betölteni. A törvény célul tűzi ki, hogy 2050-re az üvegházhatású gáz kibocsátást nettó értékben, 1990-hez képest 60%-kal csökkentse. Ez az irányszám csak a mindenkori környezetvédelemért felelős miniszter által módosítható, nemzetközi jogi kötelezettségből, vagy a tudomány állásának megváltozásából fakadóan. A brit kormány célkitűzése szerint a 2018-2022 közötti időszakra az ország üvegházhatású gáz kibocsátását, 1990-hez képest, 26%kal kell csökkenteni. A miniszter a karbon költségvetés kérdését rendeletileg szabályozza, ezen felül köteles évente a parlament előtt beszámolni az adott évi karbon kibocsátás mértékéről. A miniszter kötelessége, hogy minden évben a parlament előtt nyilatkozzék, minden üvegházhatású gáz tekintetében az éves, országos gáz kibocsátási mennyiséget, nyelő mennyiséget és a nettó kibocsátás mennyiségét, a fentiek meghatározásának módszereit, valamint az aggregát értékeket illetően. A brit környezetvédelemért felelős miniszter, mielőtt rendeletileg szabályozza adott ötéves időszak alatt a légkörbe bocsátható üvegházhatású gáz mennyiséget, tekintettel kell legyen többek között tudományos ismeretekre, gazdaságossági, versenyképességi, szociális, energetikai összefüggésekre egyaránt. A kiotói jegyzőkönyvet napjainkig összesen 190, olyan állam ratifikálta, amelyek az összes üvegházhatású gáz 63,7%-t bocsátják ki. A kvótakereskedés szabályait 2001-ben a bonni és marrakeshi konferencián dolgozták ki, majd 2005-ben Montrealban megállapodtak a már említett együttes végrehajtás és a tiszta fejlesztési


mechanizmus elszámolásának szabályairól. 2005-ben a Közösségek a kibocsátás 40%-t adó energiaigényes ágazatok több mint 12 ezer létesítményére kiterjedő kvótarendszert vezetett be. Az államés kormányfők 2007-ben, a Bali szigetén tartott megbeszélésükön, megállapodtak abban, hogy 2009-ben Koppenhágában tartják legközelebbi találkozójukat, azért, hogy egyrészt megszülessen a 2012–2020 közti időszak globális klímaszabályozása, másrészt, hogy már a fejlődők is részt vállaljanak a kibocsátás mérséklésében. 2009. december 7-én két szakpolitikai dokumentumról indultak az egyeztetések. Egyrészt egy új, az 1997-ben aláírt kiotói jegyzőkönyvet felváltó egyezményről, amihez az USA is csatlakozna majd. A másik a kiotói jegyzőkönyvet ratifikáló országok eddigi eredményeit tekintette át, és a megmaradt CO2-kibocsátási kvóták beszámításáról szólt volna. A tárgyalásokat mindvégig beárnyékolták a fejlett és a szegény világ közti óriási eltérések. A fő töréspont az európaiak 2020-ra vállalt 20 – feltételesen 30%-os kibocsátáscsökkentési vállalásai mellett elenyészőnek ható 4-5%os amerikai ígéret volt. Kína és a fejlődő országok pedig elfogadhatatlannak tartották a fejlettek által a kibocsátáscsökkentési célokra és energiahatékonysági törekvéseik elérésére 2020-ig felkínált évi 100 milliárd dolláros támogatás ellenőrzési mechanizmusát is. A december 18-i megállapodásukban az államok hitet tettek amellett, hogy a klímaváltozást a közös, de megkülönböztetett felelősség, és az eltérő képességek elveinek megfelelően kezelik. Bár a fejlett államok segítséget ígértek a fejlődőeknek, de a jövőben ezen államoknak is számot kell adniuk majd kibocsátásukról, annak kezeléséről. A Felek megállapodtak tehát egy Koppenhágai Zöld Klímaalap létrehozásában, és működtetésében is.

2.

FEJEZET – PIACI ALAPON MŰKÖDŐ KLÍMATŐZSDÉK

1.§ A CHICAGÓI KLÍMATŐZSDE MŰKÖDÉSE A CCX 2003-mas alapítása Richard Sandor nevéhez is köthető. Sandor a chicagói kereskedelmi vezetés prominens személyisége volt az 1970-es években, aki az 1990-es évekig tevékenyen részt vett a kén-dioxid emissziókereskedelem beindításában, melynek működési elvei a mai napig meghatározzák az emissziókereskedelem működését. Sandorral később a Time magazin számára James Cameron készített interjút, aki a KlímaváltoRichard Sandor és a Chicazási Alap elnöke volt akkoriban. Sandort a magazin azon száma, go Climate Exchange (CCX) amelyben az interjú megjelent, a környezetvédelem hősének kiáltotta ki. A CCX egy teljesen piaci alapon működő, üvegházhatású gáz adatbázis, valamint üvegházhatású gáz csökkentő és kereskedelmi rendszer, melynek hitelesítését az Értékpapír-kereskedők Nemzeti Szövetsége végzi. Mind a CCX, mind a később említendő ECX, esetében a szennyezési jogok fogalma kvótákra, és projekt alapú ügyletekre osztható. A CCX hat, alapvetőnek tartott üveg-


házhatású gáz kibocsátásának csökkentésével, és kereskedelmével foglalkozik jogilag szabályozott módon, és eszközökkel. Vezetői az üzleti és a K+F szférából érkező szakemberek, ugyanakkor a CCX csak észak-amerikai illetőségű kibocsátás-kereskedelemmel foglalkozhat. A CCX működési sémája alapján a tagok kötelezik magukat bizonyos kibocsátási sapka betartására. Azoknak, akik ennél nagyobb mértékben csökkentenek, fölöslegük keletkezik, mellyel szabadon rendelkeznek. Azok, akik a sapkát nem érik el, úgy felelhetnek meg a célértéknek, hogy Carbon Financial Instrument-t (CFI) vesznek a CCX-en. A CFI-k két részből állnak, az engedélyekből és a tőzsdei kiegyenlítésekből. A CCX-en, már a 2008. év első félévének adatai szerint, júliusban 47786 darab CFI ügylet köttetett, amely 4,8 millió tonna CO2 kibocsátásnak felel meg, az árak 20 napos időintervallumonként 14%-kos mozgást mutattak. A CCX kibocsátás-csökkentési ütemterve két periódust különböztet meg. A 2003-2006 közötti időszakban évente 1%-os kibocsátás csökkentés a kötelező, az 1998-2001-es átlaghoz képest. A 2007-2010 közötti időszakban olyan csökkentés igyekeztek teljesíteni, hogy 2010-re 6%-os csökkenés legyen elérhető, az 1998-2001 közötti időszak átlagához, vagy a 2000-es év értékéhez képest. A CCX kiegyenlítési programjai nyomán CFIügyeletek köttetnek olyan projekt tulajdonosokkal, amelyek üvegházhatású gáz kibocsátása nem számottevő. Azon vállalkozások, melyeknek számottevő üvegházhatású gáz kibocsátása van, továbbá el kell kötelezzék magukat az üvegházhatású gáz csökkentés érdekében. Kiegyenlítési szolgáltató az a vállalkozás, amely a maga nevében jár el. Míg kiegyenlítési aggregátorok járnak el azon vállalkozások nevében, amelyek évi szinten kevesebb kibocsátást képviselnek, mint 10 ezer tonna szén-dioxid egyenérték. Az egyes programok főbb mutatóit hitelesítők vizsgálják meg rendszeresen.

2.§ AZ EURÓPAI KLÍMATŐZSDE MŰKÖDÉSE

Az European Climate Exchange (ECX), és egyéb karbonpiaci szereplők

Az ECX nemzetközi viszonylatban is vezető karbon kereskedelmi létesítmény. Jelenleg két típusú karbon-egységgel kereskedik, CER-rel, és EUA-val. Az ECX-en a kereskedés 2005. áprilisában kezdődött, amikor az európai CO2 kibocsátásokkal kapcsolatos határidős ügyletek elindultak, 2006. októberi opciókkal. CER-rel kapcsolatos határidős és opcionális ügyletek 2008-tól indultak meg. A CDM piacon az összes kredit 53%-a Kínában, 16%-a pedig Indiában fog keletkezni 2012-ben. Dél-Amerika csak 290 ilyen programot regisztrált, míg a Magreb-országok csak 13 darabot. A határidős ügyletek olyan származtatott ügylet, melyben annak két szereplője kötelezettséget vállal egy termék jövőbeni adásvételének lebonyolítására a jelenben rögzített feltételekkel, azaz már most rögzítik az adás-vételben szereplő mennyiséget, az árat (kötési árfolyam), és az adás-vétel pontos időpontját. A tőzsdei eladási vagy vételi opció olyan határidős ügylet, amelynek jogo-


sultja díjfizetés ellenében jogot szerez arra, hogy egyoldalú nyilatkozattal előre meghatározott áron és időpontban, illetve időtartamon belül, meghatározott árura határidős ügyletet eladóként vagy vevőként kössön az opció kötelezettjével, aki az ügyletet eladóként vagy vevőkét köteles megkötni. Az ECX tekintetében az utóbbi időben óriási volumen-növekedés tapasztalható. A 2008-as volument a 2009-es már 171%-kal haladta meg, egy 118 milliárd dolláros világpiacon. Az ECX karbon szerződései szerepelnek az ICE Jövő Európája tőzsde listáin. Az ECX és az ICE Jövő Európája partnerségi megállapodást írtak alá, amely szerint az ECX részt vesz a termék fejlesztésében és forgalmazásában, míg az ICE az elektronikus kereskedelmi felületet biztosítja. Az ICE szabványosítja a szerződések szövegezését, a jogi háttérről pedig a brit Pénzügyi Szervezetek Hatósága gondoskodik. Egy ICE ECX EUA határidős ügylet megfelel 1000 EUA-nak, vagyis 1000 tonna CO2nek. Jelenleg már több, mint száz vezető világcég kereskedik ECX emissziós termékekkel. Az ECX a Climate Exchange Public Limited Company társaság részét képezi, hivatalos helyiségei Londonban találhatóak. A vállalatcsoportnak tagja még a Chicagói Klímatőzsde, és a Chicago Climate Futures Exchange is. Az ICE Jövő Európája pedig az Intercontinental Exchanges társaság 100%-os tulajdonában van, amely az egyes papírok kereskedelmét saját elektronikus platformon keresztül végzi, ez az alkalmazás a WEBICE. A 2008-2012 közötti időszakban az ETS-ben részes entitások számára megengedett, hogy 1,4 milliárd kiotói kvótát felhasználjanak belátásuk szerint. A kvóták lehetnek CER-ek, ERU-k egyaránt. Becslések szerint 2013. elejéig a CER-ek generálhatnak 3 milliárd kiotói kvótát, míg ERU-k csupán az előbbi érték tizedét. A JI kétarcú mechanizmus, hiszen a projektek végrehajtását ellenőrizhetik adott esetben a befogadó országban, vagy pedig a JI felülvizsgálati bizottság által egyaránt. Ha a végrehajtást a JI felülvizsgálati bizottság ellenőrzi, akkor jobban biztosítható, hogy valóban végre is hajtják azokat, mint ahogyan az is, hogy a projektek valóban hosszú távú kibocsátás csökkentéssel járnak majd. Az AAU-kat ERU-ká alakítani egy viszonylag egyszerű folyamat ezek után, főleg, ha az ellenőrzést a befogadó ország végzi el. Mivel a keletkezett AAU feleslegek eladása lehetséges, így az áruba bocsátandó ERU-k mögött lehet, hogy nincsen is valódi emissziócsökkenés. A kiotói egyezmény aláíróinak összességében 10 milliárd tonna AAU-feleslege van (forró levegő), ebből Oroszországnak 5 milliárd tonna, és Ukrajnának 2 milliárd tonna. Kiemelkedő karbonpiaci kereskedelmi tényezők még az európai térségben a New York Stock Exchange tulajdonában álló BLUENEXT, a NORDPOOL, valamint a CLIMEX is. Az előbbi az azonnali CO2 kereskedelem bonyolításával foglalkozik, és főként az európai vállalkozásokhoz kötődik, míg a CLIMEX az energiatermelés során keletkező CO2 értékesítésének helye. Megemlíthető, hogy 2009-ig még egy, a CCX-hez, és az ECX-hez képest másképp működő, méreteiben is eltérő klímatőzsde működött még a világban, ez az Új-Dél-Walesi Piac, Ausztráliában, hiszen


az ország legnépesebb tagállama 2003-ban kötelező kibocsátáscsökkentési célokat fogalmazott meg. Hazánkban például a VERTIS brókerház vállalkozik arra, hogy magyar, és más nemzetiségű karbonkibocsátási jogokat értékesít a piacon.

Szent István Egyetem Gazdaság- és Társadalomtudományi Kar Gazdasági Jogi és Közigazgatási Intézet ÉS KLÍMAJOG. egyetemi jegyzet

Recommend Documents