SZÉCHÉNYI ISTVÁN EGYETEM Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Kari Habilitációs Bizottság
dr. Székely László
Magyar sajtó és médiajog A tudományos munkásság áttekintő összefoglalása
Habilitációs tézisfüzet
Győr, 2012
TARTALOM
I. A doktori fokozat megszerzése előtt végzett kutatási tevékenységem __ 5 II. Tudományos kutatások a magyar sajtó- és médiajog területén ______ 6 1. A sajtó- és médiajog helye a jogrendszerben és a kutatás módszertana _____________________________________________ 6 2. A hazai sajtójog rövid története ___________________________ 7 3. A szólás- és sajtószabadság, mint alkotmányos értékek és elméleti igazolásuk _______________________________________________ 9 4. Kitekintés ____________________________________________ 12 5. A szólás- és a sajtó szabadsága a magyar alkotmányos rendben – A sajtótörvény és a nemzeti hírügynökség ____________________ 12 6. A rádiózás és a televíziózás joga __________________________ 15 7. Az információszabadság ________________________________ 16 8. A sajtó- és médiajog polgári jogi összefüggései ______________ 17 9. A sajtó- és médiajog büntetőjogi összefüggései ______________ 18 10. Kapcsolódások a szerzői joggal __________________________ 19 11. Az on-line médiumok jogi helyzete _______________________ 20 III. Egyéb kutatási tevékenység ________________________________ 21
I. A doktori fokozat megszerzése előtt végzett kutatási tevékenységem Három évtizedes oktatói munkámhoz kapcsolódó tudományos kutatási tevékenységem fókuszában a személyiségi jogok hazai kialakulásának és fejlődésének története állt. A személyiségi jogok hazai elméletét reprezentáló nézetek első jelentkezésük korában – a XX. század első évtizedeiben – nagyon karakteres emberképre és társadalommodellre épültek, s nem egyszer az állam és a jog egész intézményrendszerére vonatkozó elvi és átfogó alapvetések keretében kerültek kifejtésre. Alapvető célkitűzésem az volt, hogy a személyiségi jogok kevéssé ismert és igen tanulságos hazai történetét az e jogok rendeltetéséről, funkciójáról és a magánjogi rendben való elhelyezkedésükről vallott nézetek tükrében tárja fel, remélve, hogy ezzel a mainál erősebb, igényesebb, a közjogias behatolásokkal szemben ellenállóbb, korszerű magánjogi elmélet alkotható a jelenben is. Kutatómunkám alapvetően eszmetörténeti, nem arra koncentrál, hogy a vizsgált időszakban a személyiségi jogok ténylegesen miként is funkcionáltak a bíróságok gyakorlatában, hanem arra, hogy a magánjog tudományának művelői, az irodalom reprezentánsai miképpen vélekedtek, milyen nézeteket képviseltek a személyiségi jogok rendeltetését és lehetőségeit illetően. Az egyes elméletek többnyire nem egymást kizáró, sokkal inkább egymásra reflektáló, egymást kiegészítő nézetek sorozata. Bár kutatásaim alapvetően elmélettörténeti jellegűek, mégsem kerülhettem el a személyiségi jogok jogtörténeti szempontú elemzését a kodifikáció első hullámáig terjedően. A magyar magánjogi kodifikáció mentében 1 az egymást követő szövegváltozatok genezisében a „tételes jog”, vagyis a tervezetekben szereplő személyiségi jogi megoldások és az ezekről vallott elméleti álláspontok már jóformán el sem választhatók egymástól, olyannyira szoros kölcsönhatás állt fenn a tudományos elméletek és a tételes jogi megfogalmazások egyes változatai között.2
1
(1900, 1912, 1914, 1916, 1928) A személyiségi jogok terén végzett kutatómunkám eredményeit nagymértékben tudtam hasznosítani az új magyar Polgári Törvénykönyv kodifikációjának szakértői előkészítése során, majd pedig a tényleges megszövegezésben is. 2
5
II. Tudományos kutatások a magyar sajtó- és médiajog területén A hazai sajtójog iránti személyes érdeklődésem még az 1990-es évek elején kezdődött, amikor a Magyar Újságírók Szövetségének Bálint György Újságíró Akadémiája állandó tanárának kért fel, hogy a hazai sajtójog anyagát oktassam és számon kérjem az általuk szervezett posztgraduális képzések keretében. Ekkor voltam kénytelen szembesülni azzal, hogy a sajtót, majd később az elektronikus médiumokat szabályozó hazai joganyag elméleti és gyakorlati kérdéseit tárgyazó tudományos munkák hiányoznak. A sürgető szükség – tanagyagot kellett a hallgatóknak biztosítani – előbb, a 90-es évek második felében egy viszonylag kisebb lélegzetű sajtójogi jegyzet elkészítésére ösztönzött, amelyet aztán több mint egy évtizeden át tankönyvként használhattak az érdeklődők. Később, a hazai médiatörvény hatálybalépését, illetve hogy a magyar sajtó- és médiajog című kurzusokat a pesti és győri karokon alternatív tárgyként való meghirdetését követően már nem volt tovább halogatható egy rendszeres, monografikus feldolgozású, áttekintő mű elkészítése a hazai sajtó és médiajog tárgyában. A jelen habilitációs eljárásban ez a nyomtatott kiadványként a Dialog-Campus Kiadónál 2007. év végén megjelent tudományos kötet szolgál a habilitáció témájául. Az alábbiakban tézisszerűen összefoglaltam a szóban forgó monográfiával elért kutatási eredményeket. 1. A sajtó- és médiajog helye a jogrendszerben és a kutatás módszertana Modern társadalmi körülmények között a jogrendszer többé-kevésbé objektív alapokon jogilag homogén jogágak szerint tagozódik, de másodlagosan, mintegy a klasszikus jogágak „alatt” a különböző jogágazatok eszközeit, módszereit vegyítő, jogilag heterogén, komplex jogterületek alakulnak ki. Ezek az ún. keresztülfekvő vagy kvázijogágak, s ezek sorába illeszthető be több más hasonló jogterület – pl. környezetvédelmi jog, fogyasztóvédelmi jog stb. – mellett a sajtó- és médiajog is. A sajtójognak nevezhető joganyag belső összefüggése meglehetősen laza, nem rendelkezik feszes logikai szerkezettel, alapvető jogintézményei szorosan illeszkednek a különböző klasszikus jogágak rendszerébe. A sajtó- és médiajog tárgyalása, leírása így meglehetősen nehéz feladat, nem könnyű megvonni azokat a határokat, amelyeken belül maradva kellene bemutatnunk a sajtó helyzetét meghatározó, különböző jogágakba tartozó jogintézményeket. A tárgyalás mélységének, a határozatok kijelölésének mindenkor lesznek esetleges, szubjektív elemei, bizonyos fokú „szerzői önkény” itt elkerülhetetlen. 6
Tekintettel arra, hogy a sajtó- és médiajog anyaga az előbbi értelemben nem rendelkezik immanens, belső logikai zártsággal, a tárgyalás módszereként azt találjuk célravezetőnek, ha sorra vesszük az egyes hagyományos jogágak azon legfontosabb intézményeit, amelyek több-kevesebb jelentőséggel bírnak a sajtó és a médiumok működése szempontjából. Önálló sajtójog jogági értelemben nem létezik, mert a sajtójognak nevezhető joganyag heterogén, több jogág joglogikai szerkezetébe illeszkedő intézményrendszert foglal magában, amelyek egységes rendszerbe – eltérő funkciójuk különböző hatásmechanizmusuk okán – nem foglalhatók. Mindazonáltal a sajtó- és médiajogot, mint sajátos, de csak nagyon relatíve körülhatárolható jogterületről beszélni mégsem értelmetlen absztrakció. Minden fontosabb jogágból kiválaszthatók azok a sajtó- és média művelői szempontjából kiemelkedő fontosságú intézmények és eljárások, amelyek – eredeti rendeltetésük mellett – a sajtó regulációját is ellátják. 2. A hazai sajtójog rövid története Visszatekintésünket az 1848-as polgári forradalom eseményeinél indokolt kezdeni, mert miként szerezte Európában, Pesten is a sajtószabadság és a cenzúra azonnali eltörlésének jelszavával, lényegében a tömegek nyomására, egyik pillanatról a másikra, de facto –a azaz külön jogalkotási aktus nélkül – valósult meg a sajtó szabadsága. A Helytartótanács már csak mint bekövetkezett tényt állapította meg, hogy a cenzúra hivatalosan is megszűnt. Áprilisban sor került a sajtótörvény megalkotására is a pozsonyi országgyűlés által. Az átdolgozott javaslat végül az 1848. évi XVIII. törvénycikként került elfogadásra, s mint ilyen, jogtörténetünk első sajtótörvénye lett. A szabadságharc leverése után Magyarországnak a Habsburg Birodalomba történt bekebelezésével hazánkban szünetelt a törvényhozás és az egyéb törvényes jogszabályok alkotása. A neoabszolutizmus (1849-1867) császári nyílt parancsokkal (pátens) kormányzott, ami témánk szempontjából azt jelentette, hogy az 1848-as sajtótörvényt is hatályon kívül helyezték. A kiegyezés után ismét hatályba lépett a 48-as első hazai sajtótörvény, s bár alkotói eredetileg ideiglenesnek szánták, mégis több mint hat évtizeden át szolgált mint a sajtó alapvető chartája. A kiegyezéssel rehabilitált 48-as
7
sajtótörvény egészen 1914-ig maradt hatályban, amikor is – szellemében még liberális – új törvényt hoznak (1914:14. tc.). Az 1914:14. tc. újabb sajtódelictumokat állított fel: szabályozta a fokozatos felelősséget, a helyreigazítási jogit és a sajtóeljárást. A fokozatos felelősség azt jelentette, hogy minden sajtóközleményért elsősorban a szerző, ha pedig az nem volt felelősségre vonható, sorrendben a kiadó (időszaki lapoknál előbb a felelős szerkesztő), végül a nyomdatulajdonos felelős, s őket lehetett sajtóbűncselekmény esetén perbe fogni. A szóban forgó sajtótörvény mindazonáltal igen rövid ideig volt ténylegesen hatályban, a rövidesen kitört első világháborúra való tekintettel a kivételes hatalom (1912:63. tc.) módot adott a háborús mozgósítás idejére vagy a hadviselés érdekének veszélyeztetése esetén a sajtótermékek kormány általi betiltására. Az 1918. évi II. ún. „néptörvény” összesen két paragrafust tartalmazott, amelyek megszüntették a sajtószabadságnak a kivételes hatalom alapján történt korlátozásait, eltörölték a kaució rendszerét, az utcai terjesztés engedélyezési eljárását, a cenzúra minden formáját. A tanácsállam bukása után ismét az 1914-es sajtótörvény lép hatályba, de ezenközben fennmaradnak azok a kivételes hatalom alapján kibocsátott rendeletek is, amelyek a belföldi időszaki lapok megjelenésének és terjesztésének eltiltására felhatalmazták a belügyminisztert, és lehetőséget adtak a külföldről érkező sajtótermékek ellenőrzésére (5484/1914., 5720/1914. ME sz. rend.). Az 1938 és 1944 közötti, több hullámban megjelenő ún. zsidótörvények is érintették a sajtó helyzetét. Az 1938. évi 15. tc. elrendelte a sajtókamara felállítását, s 20 %-ban maximálta a zsidó származású újságírók létszámát, amit egy évvel később már 6 %-ra szállítottak le. 1944-től pedig zsidók egyáltalán nem lehettek tagjai a kamarának, ami lényegében a foglalkozástól való eltiltással volt egyenértékű. A második világháborút követően, bár a köztársasági államformáról szóló 1946. évi I. törvény preambuluma a polgárok alapvető és elidegeníthetetlen jogai között sorolta fel a gondolat és vélemény szabad nyilvánításának jogát, a sajtó helyzetét újraszabályozó 11.290/1947. (IX. 23.) Korm. sz. rendelet egy liberális modellhez képest már igencsak szigorú korlátozásokat vezetett be. Az ideiglenesnek szánt szabályozás szerint sajtóterméket, könyvet, időszaki és nem időszaki lapot kinyomtatni csak engedéllyel volt szabad.
8
A kommunista rezsim által elfogadott 1949-es „népköztársasági” alkotmány a szólás- és sajtószabadság jogát már eleve nem emberi jogként deklarálta, hanem olyan lehetőségként, amelyet az állam csak „a dolgozók érdekeinek megfelelően”, tehát korlátozottan és ellenőrzötten biztosít. Az 1956-os forradalom leverése után újabb kormányszintű rendelet váltotta fel az 1947. évit, ámbár a szabályozás szelleme és jellege alig változott. A 26/1959. (V. 1.) Korm. sz. rendelet szerint továbbra is engedély volt szükséges a sajtótermékek kiadásához és terjesztéséhez egyaránt. Ilyen előzmények után született meg a szocializmusnak nevezett korszak első törvényi szintű sajtójogszabálya, az 1986. évi II. törvény. Ami az alapelveket illeti, a törvény csaknem változatlan formában konzerválta a 40es évek vége óta folyamatosan érvényesülő tájékoztatási elképzeléseket. A sajtótörvény eredeti, 1986-os változatának célja nem a sajtószabadság alkotmányos alapjogának garantálása, hanem a sajtó és munkatársainak közigazgatási jogállásának szabályozása volt. Még rosszabb volt a helyzet – a jogszabályi háttér tekintetében is – a rádiózás és a televíziózás területén. Az állampárt sajtó- és médiamonopóliuma természetesen kiterjedt az elektronikus médiumokra, ennek azonban jóformán nem is volt jogszabályi alapja. Az 1986-os sajtótörvény szűkszavúan mindössze annyit közölt, hogy rádió- illetve televízió műsort csak a Magyar Rádió, ill. a Magyar Televízió készíthet. Tetézte mindezt, hogy hatályban volt egy kormányhatározat 1974-ből, amely a Magyar Rádió és a Magyar Televízió kormányfelügyeletét írta elő. Összességében tehát tökéletesen indokolt kijelentés, hogy hazánkban 1990ig – némely tekintetben, mint látni fogjuk az azt követő évekig – oly sok más, jogállamban természetesnek számító alkotmányos alapjog mellett, sem a sajtó, sem a rádiózás és a televíziózás szabadsága nem érvényesülhetett. 3. A szólás- és sajtószabadság, mint alkotmányos értékek és elméleti igazolásuk A címben szereplő két alkotmányos szabadságjogot közös kifejezéssel a gondolatközlés vagy véleménynyilvánítás szabadságának is szokás nevezni, s méltán tartják őket a fejlett demokráciák, jogállamok legbecsesebb szabadságjogának. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948) 19. 9
cikkelye és a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának (1966) 19. cikkelye egybehangzóan emberi jogként ismerik el a szólás szabadságát. Hosszú út vezetett az intézményesített egyházi cenzúra, majd a vélemények feletti államhatalmi kontroll mindennapos gyakorlatától idáig. A polgári forradalmak – már ahol voltak ilyenek – mindenütt eltörölték a cenzúrát. A Virginiai Alkotmány (1776), az Ember és Polgár Jogainak Deklarációja (1789) Franciaországban, a belga alkotmány (1831), a sajtószabadságról szóló 1848:XVIII. tc. Magyarországon stb. mind a demokratikus társadalmak becses alapjogaként deklarálják a szólás és gondolatközlés szabadságát, a cenzúra megszüntetését. A sajtó útján közölhető gondolatok körét korántsem csak az előzetes cenzúra eszközével lehet megbéklyózni: jelentős vagyoni megterhelést jelentő óvadék előírásával meg lehet akadályozni a szabad lapalapításhoz fűződő jog gyakorlását, megelőző lépéseket lehet előírni nemzetbiztonsági, bűnüldözési érdek védelmében, az ifjúság, a közérdek, vagy a köznyugalom oltalma érdekében stb. Az egyes országok alkotmányai általában nem határozzák meg a sajtószabadság tartalmi összetevőkre is kiterjedő fogalmát, ezt inkább az állam jogalkalmazóira (alkotmánybíráskodás, rendes bíróságok gyakorlata stb.) ill. a tudományos elméletre bízzák. Az elmélet általában az alábbi összetevőkre szokott utalni: - az előzetes cenzúra tilalma; - sajtótermék elkobzására csak jogszabálysértés esetén, kizárólag bírósági határozat alapján kerülhet sor; - a sajtótermékek terjesztése szabad, azt korlátozni csak törvény alapján lehet; - a sajtótermék szerzői, kiadói, előállítói és terjesztői ellen eljárást csak jogellenes cselekmény elkövetése miatt és csak bírói úton lehet lefolytatni. Újabban, a XX. század második felétől a gondolatközlés és a sajtó klasszikus szabadságába fokozatosan kezdték beleérteni az új közvetítő eszközök útján közölt tartalmak alkotmányos szabadságát is, így a rádiózás és televíziózás, az Internet felhasználása és más kommunikációs eszközök útján kifejlett gondolatok is a szólásszabadság védelme alá kerültek. Ma már nem egyedülálló a német Alaptörvény azon megoldása sem, hogy a szólásszabadság elválaszthatatlan részének tekinti a polgárokat megillető tájékozódáshoz való jogot, tehát az információhoz jutás alkotmányos jogát, illetve szabadságát. Ezen a téren az állam passzivitása már nem elegendő, itt aktív állami beavatkozásra van szükség ahhoz, hogy a polgárok 10
hozzájussanak pl. a rádiózás és televíziózás során a számukra szimpatikus, értékrendszerükhöz közelálló véleményekhez, nézetekhez. Az elektronikus média világában a „véleménypiac” pluralizmusának fenntartása a klasszikus sajtószabadság liberális eszménye. A szólás- és sajtószabadság elméletei, igazolásai röviden arra a kérdésre keresik a választ, hogy mire való a szólásszabadság egy demokratikus jogállamban, vagy is miért tekintünk rájuk úgy, mint becses értékeinkre, tehát milyen alapon illeti meg a társadalom tagjait a kifejezés szabadsága akár magánéletükben, akár a nyilvánosság előtt. A szólásszabadságra vonatkozó elméleti igazolások alapvetően befolyásolják a szólásra vonatkozó jogfelfogást és új értelmezések alapjául szolgálnak, továbbá az elméletek segítségével ellenőrizhetjük a kifejezésre vonatkozó szabályozás konzekvens voltát. Az alapkérdés az, hogy vajon egy kifejtett nézet, gondolat vagy vélemény társadalmi hasznossága határozza-e meg a védelem mértékét, vagy a lehetséges értéktől függetlenül minden – hasznos és haszontalan – közlés egyenlő és azonos védelemben részesül. A szólásszabadság – ideértve a sajtó szabadságát is – instrumentális alátámasztása abból indul ki, hogy a kifejezés szabadsága eszköze (instrumentuma) annak, hogy a társadalomban létező valamennyi vélemény, gondolat kifejtése kerüljön, napvilágot lásson, így a problémák megoldásához – az „igazság” kiderítése – lehetségessé válik. Ezen az alapon egyébként kifejezetten téves, vagy akár káros gondolattartalmak is védelmet élvezhetnek, hiszen téves mivoltunk nyilvános vitában majd bizonyságot nyer, s ezzel ösztönzi a társadalom tagjainak helyes felismeréseit. Szokás ezt koncepciót a „vélemények piaca” (marketplace of ideas) kifejezéssel illetni John Stuart Mill nyomán. Korlátja viszont ennek az instrumentális megközelítésnek, hogy a szólás szabadsága elvileg csak a közügyekben való megszólalás számára ad teljes szabadságot, tehát végső soron csak a politikai véleményeket védi teljes körűen. A konstitutív igazolás képviselői abból indulnak ki, hogy az egyén alapvető joga saját önkifejezésének szabadsága, s ez a szabadság mások irányába tett közléseinek tartalmától és annak értékességétől tökéletesen független. A mondanivaló tárgya vagy annak tartalma az államhatalom számára nem mérlegelhető, hogy ennek alapján engedje, vagy éppen tiltsa meg a kifejezés lehetőségét. Az önkifejezéshez való individuális jog ettől még alkotmányosan szűkíthető abban az esetben, ha a szólás mások jogainak vagy törvényes érdekeinek nagyobb vagy erősebb sérelmét okozza, vagy 11
ennek a sérelemnek reális a valószínűsége. A döntés mindig a konkrét eset körülményeinek a mérlegelésével hozható meg, ha a szólás által okozott hátrányok mértéke meghaladja az elhallgattatás miatt elszenvedett sérelmet, úgy a tiltás alkotmányosan igazolható. A korlátozás azonban sohasem a közlés tartalmán alapul, hanem a közlés helyének, idejének és valamennyi körülményeinek gondos mérlegelésén. E felfogás szerint nem létezhetnek eleve tiltott szavak vagy gondolattartalmak, minden a közlés körülményeitől függ. A doktrína alkalmazása a gyakorlatban nagy rugalmasságra képes a körülmények mérlegelése folytán, s jól alkalmazkodik a különböző államok eltérő történelmi, kulturális és jogi hagyományaihoz. A szólás szabadságának határai így nagyon is különbözhetnek országonként, ugyanakkor ettől mégsem kérdőjelezhető meg egyik vagy másik állam jogrendjének alkotmányossága. 4. Kitekintés A demokratikus jogállamok jogszabályai és a jogéletük gyakorlata, noha kivétel nélkül elismerik a szólás és sajtó szabadságának alkotmányos jogát, mégis jelentős különbségeket mutatnak a kimondhatóság határait illetően mind a közbeszédben, mind a magánérintkezésben. Ezek a különbségek számtalan okra vezethetők vissza, hogy csak a leginkább jelentőseket említsük: történelmi fejlődésük, kulturális hagyományaik, jogi tradíciók különbözősége, a társadalmi érintkezési viszonyok, a nyilvánosság szerkezetének eltérő volta stb. A különbözések mellett ugyanakkor nem ritka a jogi megoldások hasonlósága, párhuzamossága sem. Minderre tekintettel a monográfia kellő részletességgel önálló fejezetekben összefoglalja az Egyesült Államok, Franciaország, Németország és az Emberi Jogok Európai Bíróságának a szólás- és sajtószabadsággal kapcsolatos alkotmányossági tradícióit, tapasztalatait. 5. A szólás- és a sajtó szabadsága a magyar alkotmányos rendben – A sajtótörvény és a nemzeti hírügynökség A magyar alkotmány már a rendszerváltást megelőzően is tartalmazott rendelkezést a szólás- és sajtószabadságról – a nemzetközi szalonképesség igénye ezt elkerülhetetlenné tette –, de az alapjog tartalmát rögtön meg is 12
semmisítette, illetve relaktivizálta azzal, hogy leszögezte, e jogot is csak „a szocializmus és a nép érdekeinek megfelelően” szabad gyakorolni. Noha előírta azt, hogy állampolgári a lapjogokra vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthat meg, a második világháborút követő, első törvényi szintű sajtójogi szabályozásra, – mint már utaltam rá – egészen 1986-ig kellett várnunk. A szabad véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága nem abszolút jog a magyar alkotmányos felfogásban sem, az alapjogok korlátozhatóságának általános szabályai vonatkoznak ezekre is: A Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága az idézett alkotmányi rendelkezésekből kiindulva számos határozatában leszögezte: a véleménynyilvánítás alapjoga alkotmányos „anyajog”: ez egyrészt azt jelenti, hogy más alkotmányos jogok ebből eredeztethetők, másrészt azt is, hogy e jog érvényesítésének már érdekekhez képest prioritása van. Mind az instrumentális, mind a konstitutív legitimáció érveit felsorakoztatja egy 2001-ben meghozott határozatában, amikor a véleményszabadság alkotmányos értelméről értekezik. A közügyek vitatása során tett – különösen a sajtó útján eszközölt – közlések védelmi szintje magasabb a magyar gyakorlat szerint is. Az alapjogi korlátozás legitimációja és arányossága szempontjából különösen fontos, hogy „az állam akkor nyúlhat az alapjogok korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy, ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Az egyéni véleménynyilvánítás szabadság szubjektív joga mellett az Alkotmány 61. §-ából következik a demokratikus közvélemény kialakulása 13
feltételeinek és működése fenntartásának biztosítására irányuló állami kötelezettség. Ezért a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos határait úgy kell meghatározni, hogy azok a véleményt nyilvánító személy alanyi joga mellett a közvélemény kialakulásának illetve szabad alakításának a demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen érdekét is figyelembe vegyék. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése, egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A sajtóról szóló 1986. évi II: törvény a [és a végrehajtásról szóló 12/1986. (IV. 22.) MT rendelet] rendszerváltásunk számos következetlenségének paralitikus jegyeit viselte magán. Az Alkotmány 1989-es reformjával összefüggésben a sajtótörvény is módosításra került, s ennek köszönhetően számtalan, a pártállami tájékoztatási monopólium fenntartását szolgáló rendelkezést hatályon kívül helyeztek. Az így torzóban maradt törvény megújításához, az Alkotmány ígérete sajtószabadságról szóló törvény elfogadásához azonban a képviselők kétharmadának igenlő szavazata szükséges, így az elavult, következetlen és sokat kritizált törvény már huszadik születésnapját is megérte. A Sajtótörvény a Magyar Távirati Iroda létéről egyetlen mondatban emlékezett meg, miszerint: „A Magyar Távirati Iroda, mint Országos hír-, sajtó- és fotóügynökség ellátja a belföldi hírszolgálat feladatait, és részt vesz a külföldre irányuló tájékoztatásban” Az Alkotmány már ismertetett 61. § (4) bek.-e szerint a hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőjének kinevezéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Ez már önmagában előrelépésnek számít a pártállami időkhöz képest, amikor is az MTI-ről mindössze egy minisztertanácsi határozat rendelkezett, kimondva, hogy az egy, a kormány közvetlen felügyelete alatt álló országos hatáskörű szerv, amelynek vezérigazgatóját, helyettesét és a főszerkesztőt a kormány nevezi ki. Miután az Alkotmánybíróság e helyzet alkotmányellenességét megállapította, az Országgyűlés 1996-ban fogadta el a nemzeti hírügynökségről szóló törvényt – preambuluma szerint – abból a megfontolásból, hogy az biztosítsa a véleménynyilvánítás és tájékoztatás szabadságát, a tájékoztatás függetlenségét, kiegyensúlyozottságát és tárgyilagosságát. A munka értelemszerűen részletes kommentárt ad a sajtótörvény és a nemzeti hírügynökségről szóló törvény szabályaihoz. 14
6. A rádiózás és a televíziózás joga A sajtószabadság, a gondolatközlés és véleménynyilvánítás szabadságjoga különleges problémákat vetett fel az elektronikus tömegkommunikációs eszközök, mindenekelőtt a rádió és a televízió tömeges elterjedésével. A nyilvánosság szerkezete gyökeresen átalakult, módosult a sajtó funkciója, határtalanul kitágult a politikai folyamatok résztvevőinek és megfigyelőinek köre. Ezek a jelenségek átalakították a sajtó társadalmi szerepét: a sajtó szinte önálló hatalmi ágként jelenik meg, mert a tömegkommunikációs eszközök, mint közvetítő intézmények az állam és a polgárok közé ékelődtek. A változások eredője, hogy a hagyományos értelemben védelmi, az állam passzivitását feltételező véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos intézménye egyre inkább kibővült olyan új szabályozási aspektusokkal, amelyek feltételezik az állam aktívabb beavatkozását az elektronikus sajtó strukturális, intézményi viszonyaiba. A frekvenciák korlátozott száma miatt és a monopóliumok kialakulásának megakadályozása érdekében államilag is szabályozni kell a frekvenciák elosztási rendjét. Az ún. közszolgálati rádiózás és televíziózás – politikai értelemben – még érzékenyebb terület, amely ugyancsak igényli az intenzívebb jogi beavatkozást. A közszolgálati rádiók és televíziók rendeltetése az, hogy az adót és esetleg külön díjat is fizető állampolgárok pénzéből finanszírozottan őket tájékoztassa, művelődésüket és szórakoztatásukat szolgálja. A köz általi finanszírozás ellenében jogos elvárás a kiegyensúlyozott és szakszerű tájékoztatás. A kiegyensúlyozottság egyrészről a sokféle közönségigény lehető legteljesebb kielégítését, másrészt ideológiai és politikai semlegességét és az államtól való függetlenséget feltételez. Ilyen igények biztosítására a hagyományos, passzív értelemben felfogott sajtószabadság már nem alkalmas eszköz, egyre inkább szükség van a jogalkotás útján megkonstruált strukturális és eljárási garanciákra is. Hasonló intenzitású állam beavatkozásra a kereskedelmi célú rádiózás és televíziózás területén nincsen szükség. Itt döntő szempont a médiamonopóliumok kialakulásának lehetőség szerinti megakadályozása, mert a verseny szabadságának indokolatlan korlátozása ezen a területen is a véleménynyilvánítás szabadságát veszélyezteti. Minden egyéb korlátozás csak olyan mértékben fogadható el, amennyiben az a nyomtatott sajtó esetében is legitim.
15
A fenti megfontolások tükrében a monográfia áttekinti összehasonlító alkotmányjogi megközelítésben a nálunknál fejlettebb nemzeti jogrendszerek megoldásait a szóban forgó területen, majd a hazai médiatörvény elméleti és gyakorlati problémáit tárgyalja. Foglalkozik a földfelszíni továbbítású műsorszolgáltatás, a műhold vagy kábel útján továbbított műsorszolgáltatás, a közszolgálati médiumok és a médiahatóság (ORTT) kérdéseivel. A vonatkozó rész két legerőteljesebb fejezete a médiatörvény tartalomszabályozásával és a kiegyensúlyozott tájékoztatás elvének panaszbizottsági és bírósági gyakorlatával ismerteti meg az olvasót, nem fukarkodva az intézményeket illethető kritikákkal sem. 7. Az információszabadság Az alapjogok legújabb generációjához tarozó információszabadság, vagy más néven a közérdekű adatok megismeréséhez való jog a magyar Alkotmányba 1989-ben került be. „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van … arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.” Európában először Svédország alkotott törvényt arról, hogy minden polgárnak joga van hivatalos iratokba betekinteni (1766). Ha nem is kifejezetten az információszabadság biztosítása érdekében, de témába vágó rendelkezést tartalmazott az Ember és polgár jogainak francia deklarációja (1789), midőn kimondta: „a polgároknak joguk van ahhoz, hogy a közkiadásokat akár személyesen, akár képviselőiken keresztül megvizsgálják, azokhoz hozzájáruljanak, felhasználásuk módját ellenőrizzék, s megosztásukat, kivetésüket, behajtásukat és fenntartásuk tartamát megállapítsák”. A múlt század hetvenes évei óta minden fejlett európai és nem európai demokráciának már megvan a saját információszabadsági törvénye. Az Európa Tanács és Közösség számos dokumentuma is igyekezett ösztönözni a tagállamok nemzeti jogalkotásait ezen a téren. Az információszabadság, mint a bárkit, így a sajtó és médiumok munkatársait is megillető alkotmányos alapjog végső soron az állami és más közhatalmi szervezetek működésének, a közpénzek felhasználásának átláthatóságát hivatott biztosítani. Aligha szorul bővebb bizonyításra, hogy valódi véleménynyilvánítási és sajtószabadság elképzelhetetlen a közérdekű adatok nyilvánosságát biztosító hatékony jogi garanciák nélkül. A gondolatközlés és a sajtó szabadságának deklarálása üres frázis akkor, ha a közügyek intézői, a közigazgatás szervei 16
szabad belátásuk szerint szolgáltathatnának információkat, vagy tennék azokat hozzáférhetetlenné az érdeklődők számára. A közügyek vitatásának, az ilyen kérdésekben történő véleménynyilvánításnak és gondolatközlésnek alfája és ómegája a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog. Az információszabadság alkotmányunkból levezethető alaptétele tehát az, hogy a főszabály a hatalom működésének nyilvánossága, amely alól kivételt csak törvény teremthet, s mindenkor a kért adatot megtagadó hatalmi, közfeladatot ellátó szernek kell bizonyítania – ha szükséges a független bíróság előtt –, hogy az adatszolgáltatást jogszerűen tagadta meg. A munka tehát áttekinti az 1992-es adatvédelmi törvény részletszabályait és bírósági gyakorlatát, az államtitkokkal kapcsolatos szabályozást és az elektronikus információszabadság hazai állapotát. 8. A sajtó- és médiajog polgári jogi összefüggései A polgári jogot hagyományosan a vagyoni viszonyok rendezésére hivatott jogi normák összességeként szokás definiálni, amelynek rendeltetése mindenekelőtt az áruviszonyok és azok dinamikus elemeinek szabályozása. Ugyanakkor a legutóbbi egy-két évszázad jogfejlődése bebizonyította, hogy noha a polgári jog alapvetően továbbra is a vagyoni viszonyok szabályainak rendszere, a polgári jogi eszköztár s maga a polgári jogi szankciórendszer nagyon is alkalmas a nem vagyoni természetű, sőt egyenesen személyi jellegű viszonyok jogi rendezésére is. A személyiségi jogok védelmének elismerése időben egybeesik a liberalizmus szabad gazdaságába való állami beavatkozás megjelenésével. Az általános személyiségi jogot a liberalizmus társadalmi igazságtalanságai elleni védekezés hívta életre, s kezdetben a személyt, mint tulajdonost volt hivatva védeni. A gazdasági személyiségvédelem így elsősorban a tulajdonosi pozíciók egyenlőtlenségét igyekezett korrigálni. A XIX. század végén megjelenő személyiségi jogok esetében világosan kimutatható az anyagi, vagyoni viszonyokhoz való szoros kötöttség megléte. A XX. század második felében a fejlődés tendenciája a személyiség jogi védelmének általánosodása irányába mutat. Ennek következtében a személyiségi jogok napjainkban már nemcsak az állam és az egyén szféráinak elhatárolásában kapnak jelentős szerepet, hanem a jog mellérendelt szereplőinek egymás közti viszonyában is intenzíven érvényesülnek. 17
A sajtó és média működése, mindennapi gyakorlata szempontjából természetesen a polgári jog egészének szerepe van, hiszen a sajtószervek általában egyben sajátos gazdálkodószervezetek is, amelyek üzletszerű gazdasági tevékenység keretében töltik be rendeltetésüket. Így a sajtószervek és médiumok nap mint nap szerződések tucatjait kötik meg, tulajdonjogokat szereznek és idegenítenek el, átalakíthatják saját szervezetüket egyik társasági formáról egy másikra stb. Ezek a problémák azonban az újságírói hivatás napi gyakorlatától meglehetősen távol állnak. A monográfia kétségkívül legterjedelmesebb része a polgári jogi személyiségvédelemmel foglalkozik, mint olyan intézményrendszerrel, amely igen intenzív módon tartalomszabályozást valósít meg a sajtó és a más médiumok irányában, kijelölve a kimondhatóság határait, a köz- és a magánszféra közötti elhatároló vonalat. Az idevágó rész főbb tárgyait: a személyiségvédelem magánjogi jellegzetességei, a Ptk. generálklauzulája, a külön is nevesített személyiségi jogik, különösen: a névjog, a becsületvédelem, a jóhírnév védelme, a sajtó-helyreigazítás, a válaszjog, igazságügyi és bűnügyi tudósítások, a képmás és hangfelvétel oltalma, titokvédelem, személyes adatok védelme, kegyeleti jog és a jogsértések jogkövetkezményei. 9. A sajtó- és médiajog büntetőjogi összefüggései A szólás- és a sajtó szabadságának a büntetőjog eszközeivel – az állam büntető hatalmával való fenyegetéssel – való korlátozásának megengedhetősége a demokrácia és a jogállamiság egyik legkényesebb kérdése. Általánosságban azonban leszögezhetjük, hogy bár a nemzetközi tapasztalatok szerint a szólás kriminalizálása csak egészen kivételesen, s csak végső esetben elfogadható eszköz egy jogállamban más alkotmányos értékek védelmében, önmagában az a tény, hogy az állam bizonyos közléseket vagy tartalmakat a büntetőjog eszközeivel is üldözni rendel – még nem jelenti a jogállamiság elvének sérelmét. A nagyobb óvatosságra a demokratikus közvélemény alakításának, a kormányzat és a közélet szereplőit érő bírálatoknak, tehát a tág értelemben vett közbeszédnek a büntethetőségével kapcsolatban van szükség. A büntetőjog hivatása az, hogy társadalmilag elvárt magatartásszabályokat elfogadtassa, kikényszerítse a büntetőjogi büntetés kilátásba helyezése
18
útján. Szabályozásának módszere elsősorban a büntetőjogi büntetéssel való fenyegetés. Pontosan ez az a körülmény, amely a jogalkotójától mindenkor nagy körültekintést igényel, ha bizonyos gondolattartalmak büntethetőségét lehetővé tevő büntetőjogi tényállásokat állapít meg, ezért a jogintézmények – a büntetések – súlyára tekintettel az arányosság követelménye itt már eleve más mértékegység alkalmazását követeli meg, mint mondjuk a polgári jog ehhez képest „soft” szankciói esetén. A fenti megfontolásokra tekintettel a könyv csokorba gyűjtötte azokat a bűncselekményeket, amelyek tipikusan a média tartalomszabályozását is tárgyazzák, s így a sajtót direkt módon is érintik. Így foglalkozik többek között a közösség elleni izgatás, az önkényuralmi jelképek használata, a rágalmazás, a becsületsértés stb. tényállásokkal és ezek bírósági gyakorlatával. 10. Kapcsolódások a szerzői joggal A szerzői jog a szellemi alkotások joganyagának része, relatíve önálló területe a magánjognak, s évszázados múlttal rendelkező intézményrendszerrel bír. A jogág nyújtotta védelmi rendszer központi gondolata az, hogy a személyt, mint sajátos alkotó tevékenységet végző, a társadalom számára értéket létrehozó minőségben is oltalmazni kell, elsősorban a létrehozott alkotás, mint eredmény tekintetében biztosított kizárólagos jogokkal (monopólium). A szerzői jog főleg a művészet, irodalom, tudomány területén létrehozott alkotások védelmére hivatott jogterület, de a szabályozás mára már átfogja a klasszikus szerzői alkotásokon kívül a szerzői tevékenység eredményével „szomszédos” és egyes kapcsolódó teljesítményekhez (előadóművészek, hangfelvétel előállítók, rádió és televízió szervezetek stb.) fűződő egyes érdekek oltalmát is. A sajtó és média mindennapos működése során a szerzői jog által védett alkotások tömeges előállítója és „fogyasztója” is egyszerre, s ilyenként kiemelkedő szerepet tölt be az egyes szerzői műfajok közönségéhez szóló közvetítésében. A könyv ezért tartalmaz sommás összefoglalást a sajtó és média mindennapi gyakorlatában szükséges szerzői jogi ismeretekről is. 19
11. Az on-line médiumok jogi helyzete Az Internet vagy világháló által lehetővé tett kommunikáció egy jelentős része magántermészetű közlések cseréje, amelyre a benne résztvevők létszámától függetlenül (pl. levelezési lista) a zártság és a részvétel elhatározásának az autonómiája jellemző. Az állam és a jog ezen a területen elsősorban csak, mint a kommunikáció zavartalanságának biztosítója, az adat és titokvédelem garantálója kaphat szerepet, aktívabb szerepvállalás kifejezetten káros volna. Az Interneten azonban a nyilvánosság felé irányuló kommunikáció is zajlik, s lényegét tekintve igencsak különböző módon, mint a rádiózás és televíziózás esetében: a kommunikátor által előállított tartalom valamely nyilvánosság számára elérhető helyen tárolódik és a felhasználó ahhoz az általa választott időben, saját elhatározása alapján juthat hozzá. A tartalom előállításának és a világhálón nyilvánosan hozzáférhetővé tételének egyszerűsége ugyanakkor a tartalom előállító-tartalom fogyasztó szerepek relativizálódásával is együtt jár, egyre jellemzőbb az interaktivitás, a többirányú kommunikáció. A tartalmak interaktív cseréje miatt mára már helyesebb, ha mint – noha nem teljesen egyenjogú – résztvevőkről beszélnénk a világháló szereplőiről. Az Interneten folyó nyilvános kommunikáció része a médiarendszer egészének. Egyrészt a hagyományos nyomtatott sajtó és a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás egy jelentős része hozzáférhető az Interneten keresztül, másrészt szabadon megválasztott tartalmuk előre ki nem számítható felhasználói csoportok számára interaktív módon való hasznosítást biztosít, tehát az egyéni és kollektív gondolatközlés és véleményszabadság kiélésének korábban elképzelhetetlenül hatékony eszköze. Az elérhető tartalmak jelentős része ugyanakkor olyan, többnyire magánszemélyektől származik, akiket a kifejezés alkotmányos jogával élve semmiféle hivatásbeli vagy szervezeti megkötöttség nem befolyásol a tartalom kialakítása során. Az Interneten folytatott kommunikáció, a tartalomszolgáltatás ugyanúgy része az Alkotmány által védett sajtó- és véleményszabadságnak, mint a hagyományos kommunikáció bármely más formája. Az alkotmányos jogok védelmének ugyanolyan szintjét kell biztosítani az on-line környezetben folytatott kommunikációban, s a szólás és sajtószabadság ugyanolyan – már tárgyalt – korlátai érvényesülhetnek csak ezen a területen, mint általában bármely szólás vonatkozásában. 20
Ennek megfelelően az on-line környezetben folytatott kommunikáció is alá van vetve az általános törvények (Ptk., Btk. stb.) már ismertetett tartalomszabályozó intézményeinek és megoldásainak. A polgári jog által biztosított személyiségvédelem ismertetett szabályai az on-line környezet körülményei között is hatályosulnak. A jogi környezetben (2010, 2011) bekövetkezett változások a téma alapos újrafeldolgozást teszi indokolttá, ez azonban még a jövő feladata számomra. III. Egyéb kutatási tevékenység Az elmúlt öt esztendőben a fentieken túl kivettem részem az új Polgári Törvénykönyv előkészítő munkálataiból is. A Szerkesztőbizottság felkérésére én írtam az új kódexnek az ember jogképessége, az ember cselekvőképessége és a személyhez fűződő jogokra vonatkozó fejezeteit. Ugyancsak az elmúlt öt évben elkészítettem a sajtótörvény és a fogyasztóvédelmi törvény kommentárjait, összesen mintegy ezer oldal terjedelemben. Ezek a Magyar Hivatalos Közlönykiadó gondozásában jelentek meg 2008-ban és 2009-ben, csak digitális, azaz CD lemezen elérhető formátumban.
21
