Szakértők és pártemberek Kormányzati elit Magyarországon 1848–2010 Szerkesztette
Ilonszki Gabriella
AKADÉMIAI KIADÓ, BUDAPEST
Ilonszky__.indd 3
2011.07.05. 11:06:57
A kötet adatgyűjtési munkáját az OTKA 62628. sz. A kormányzati elit Magyarországon című kutatásával (2006–2009) támogatta, az elemző munkához pedig a TÁMOP 4.2.1.B-09/1/KMR-2010-0005 programja (2010–2012) nyújtott segítséget. Itt mondunk köszönetet mindkét támogatásért, amelyek nélkül ez a kötet nem jelenhetett volna meg.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Írta Dukai Réka, Gyömöre Máté, Ilonszki Gabriella, Jankovics Soma, Kurtán Sándor, Lázár Levente, Ványi Éva
Lektor Hubai László
ISBN 978 963 05 8930 7 Kiadja az Akadémiai Kiadó, az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja 1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 19. www.akademiaikiado.hu
Első magyar nyelvű kiadás: 2011 © Ilonszki Gabriella (szerk.) 2011
Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás, a nyilvános előadás, a rádió- és televízióadás, valamint a fordítás jogát, az egyes fejezeteket illetően is. Printed in Hungary
Ilonszky__.indd 4
2011.07.05. 11:06:57
Tartalomjegyzék
A kötet szerzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bevezető. A kormányzati elit kutatási környezete (Ilonszki Gabriella) I. Ilonszki Gabriella Kormányzati elit Magyarországon, 1848–2010. Szakértelem és politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Jankovics Soma Az önálló kormányzás kezdetei Magyarországon. Miniszteri utak, 1848–1918 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Lázár Levente A két világháború közötti kormányzati elit. A státuszelit dominanciája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Gyömöre Máté Párhuzamos világok. Két átmenet Magyarországon, 1944–1949 . V. Kurtán Sándor Miniszterek az államszocializmus korszakában, 1949–1990 . . . . VI. Dukai Réka Politika és közigazgatás kapcsolata – különös tekintettel az 1990 utáni időszakra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Ványi Éva Szakma és politika. Politikai vezetők a kormányzatban, 1990–2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ilonszky__.indd 5
7 9
15
54
84 110 139
162
186
2011.07.05. 11:06:57
Kormányzati és parlamenti ciklusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Irodalomjegyzék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Ábrák és táblázatok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Ilonszky__.indd 6
2011.07.05. 11:06:57
A kötet szerzői
Dukai Réka – A Budapesti Corvinus Egyetemen szerzett politológus diplomát 2009-ben. Szakdolgozata és szakmai érdeklődése a közigazgatás területére vezette. Jelenleg is a közigazgatásban dolgozik. Gyömöre Máté – Budapesten született. Tanulmányait a Budapesti Corvinus Egyetemen végezte politológus-közgazdászként. 2008-tól a Progresszív Intézet (2010-től Magyar Progresszív Intézet) politikai elemzője. Szakterülete a politikai elitkutatás, belpolitikai, gazdaságpolitikai elemzés, politikai marketing és e-demokrácia. Ilonszki Gabriella – Politológus, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézetének munkatársa, az Elitkutató Központ vezetője. Az összehasonlító politikatudományon belül a politikai elitszereplőkkel és a demokrácia intézményrendszerével foglalkozik. Jankovics Soma – Dunaújvárosban született. 2009-ben politológus-közgazdász szakon végzett a Budapesti Corvinus Egyetemen. Kutatásait a választási magatartás, a politikai elit és a politikatörténet területén végezte. 2010-től az [origo] internetes portál gazdasági újságírója.
Ilonszky__.indd 7
2011.07.05. 11:06:57
Kurtán Sándor – Politológus, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézetének munkatársa. Kutatási területei: magyar parlament, magyar politikai elitek, titkosszolgálatok. Lázár Levente – Budapesten született. 2010-ben politológus-közgazdász, illetve környezeti menedzsment szakokon tett záróvizsgát a Budapesti Corvinus Egyetemen. 2008-tól a Környezetvédelmi Fejlesztési Igazgatóság munkatársa, ahol az Európai Unió által támogatott környezetvédelmi projekteket menedzseli. Ványi Éva – Politológus, történész, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Doktori Iskolájának doktorjelöltje, az Egyetem Politikatudományi Intézetének tudományos munkatársa. Kutatási területe a rendszerváltás utáni magyar kormányzati elit.
Ilonszky__.indd 8
2011.07.05. 11:06:57
Bevezető A kormányzati elit kutatási környezete
2010-ben sok tekintetben új kormányzati időszámítás kezdődött, lezárult az 1990-es rendszerváltás utáni első korszak. Ez önmagában is indokolja a kötet időbeli lehatárolását: témánk az 1848 és 2010 közötti időszak kormányzati szereplőinek, elsősorban a kormányminisztereknek a politikatudomány releváns szempontjai szerinti bemutatása, elemzése. Mégis, az írás és szerkesztés során megfogalmazódott a felismerés, hogy az alapkérdések és a legfontosabb elemzési szempontok korszakokon átnyúlóan a mai napig nagyon is hasonlóak e markáns vezetői csoport esetében. A kormányzati elit vizsgálatakor rendre két alapvető kérdés fogalmazódik meg. Az egyik a csoport nyitottságára, illetve zártságára vonatkozik, vagyis arra, hogy kik kerülnek, kerülhetnek be az említett körbe. A „kik ők?” az elitstúdiumok klasszikus kérdése. Ezen túlmenően azonban a kinevezési gyakorlat korszakonként változó tartalma kétségkívül következtetni enged a politikai rendszer általános jellemzőire is. Gondoljunk arra, hogy mit árul el a politikai rendszerről, ha a kinevezettek dominánsan egy bizonyos társadalmi rétegből kerülnek ki, vagy adott politikai pozíciók a belépés előfeltételei. Ezt a tételt a kötet több fejezete is bizonyítja majd: látni fogjuk, hogy miként őrzi a státuszelit a pozícióit a kormányzat szintjén még a két világháború közti időszakban is (Lázár, III. fejezet). Bebizonyosodik, hogy a miniszteri elit társadalmi hátterének változása, vagyis a szelekció társadalmi kinyílása a II. világháború után mégis bezáródást jelentett, mert
Ilonszky__.indd 9
2011.07.05. 11:06:57
10
Bevezető
szűk politikai szempontrendszer és intézményi korlátok határozták meg a pozícióba való kerülés feltételeit (Kurtán, V. fejezet). A másik kérdés is fontos és aktuális: a végrehajtó hatalom csúcsára kerülők kinevezésénél mennyire számítanak politikai szempontok és mennyire a szakértelem? E két szempont nem zárja ki egymást, és ideálisan a politikusi képességeknek és a szakmai képességeknek valamiféle együttese jelentheti a miniszteri attribútumokat. A politikus immanens erénye a vezetés, a meggyőzés képessége és a szövetségépítés, a szakértőé pedig a tudás és kompetencia, de a politikus erénye az is, ha megfelelően tudja mozgósítani és alkalmazni a szakértelmet, míg a szakértő miniszter nem lehet sikeres politikai lojalitás és megfelelő politikai szövetségesek nélkül. Vagyis bonyolultan és sokrétűen kapcsolódnak egybe a politikai és a szakértői tulajdonságok, képességek. E komplex kapcsolat ellenére van lehetőség e két szempont elkülönítésére a miniszter karrierútjának, korábban betöltött pozícióinak és általában a kiválasztás csatornáinak elemzésével. Gyakorlatilag mindegyik fejezet felteszi ezt a kérdést. A korszakokon átnyúló összehasonlítás meglepően kevés különbséget talál – legalábbis a politikai demokrácia intézményi keretei között működő rendszerekben – a politikusok és a szakértők egymáshoz viszonyított „arányában” (Ilonszki, I. fejezet), az 1990 utáni időszakra pedig sajátos politikus-szakértő karriert diagnosztizál az elemző (Ványi, VII. fejezet). A szakértelem és a politika kapcsolata nemcsak a miniszteri jellemzőkben ragadható meg, hanem a felső szintű közigazgatás tekintetében is. A miniszterek hátterét – olykor rekrutációs forrását – jelentő államtitkári csoport növekvő átpolitizálódásának folyamata is elemzésre kerül (Dukai, VI. fejezet). A kötet tanulmányainak egy része vállalja a történeti korszakok miniszteriális elitjének politikatudományi szempontú bemutatását, kronologikus rendben, de egyben tematikusan foglalkozik a miniszteriális elit előbb említett fontos jellemzőivel. Jankovics (II. fejezet) a hosszú liberális korszakot vizsgálva mutatja be, hogy a miniszteri karrierutak jelzik a rendszer fokozatos bezáródását és az innováció elmaradását, Lázár (III. fejezet) elsősorban a Horthy-rendszer minisztereinek társadalmi meghatározottságával foglalkozik, Gyömöre (IV. fejezet) az elfogyó hatalmú kormány személyi feltételrendszerével illusztrálja a kommunista hatalomátvétel előtörténetét,
Ilonszky__.indd 10
2011.07.05. 11:06:57
A kormányzati elit kutatási környezete
11
és Kurtán (V. fejezet) a totalitárius és poszttotalitárius időszak miniszteri tipológiájával bizonyítja e szakaszok eltérő jellegét. Politikai kormányok vagy szakértő kormányok, szakértő miniszterek és politikus bürokraták – valószínűleg nem csak a politika személyi dinamikája miatt foglalkoztatják a kutatókat és más érdeklődőket ezek a kérdések. A kormányzás eredményét és eredményességét is szeretnénk kitalálni, előre látni a kormányzati elit vizsgálata alapján. Pedig a kapcsolat nem egyértelmű. Kiváló felkészültségű miniszterek és kormányaik is megbukhatnak, míg olykor a szerencse a középszerűek mellé áll. Ez az általános igazság rögtön további két szempontra figyelmeztet: az elit szerepére és a jó kormányzás problémájára. Egy sokszor használt hasonlattal élve, a politikai elit nem üres hajóváz, amit a politikai áramlatok löknek ilyen vagy olyan vizekre, hanem olyan hajó, amely maga is irányít – és legalábbis része a hullámverésnek. Az elittel foglalkozó kutatók többsége egyetért abban, hogy az elitcsoport tevékenysége – legalábbis részben – következik a csoport jellemzőiből: milyenek a tapasztalatai, milyen a felkészültsége, milyen elképzelési vannak feladatairól és további karrierútjáról. Tegyük hozzá azonban, hogy ezeket a jellemzőiket a közpolitikai igények és lehetőségek, valamint az egyéb intézményi feltételek tartják mintegy talpazaton. A fent használt hasonlathoz visszatérve: a közpolitikai és intézményi hullámokat még az összeszokott legénység és az autoritással bíró kapitány sem tudja mindig a hajó javára fordítani. Amennyiben a kormányzást a hozzáértés, szakértelem, valamint a politikai irányítás, vezetés képessége kettős dimenziójában értelmezzük, ez maguknak a végrehajtóknak, a minisztereknek és egyéb kormányzati szereplőknek jellemzőire épül. Várható-e, hogy a hozzáértéssel és politikai vezetési képességgel nem rendelkező kormányzati elit „jól kormányozzon”? De a kormányzás minőségét – vagyis sikerességét, eredményességét, hatékonyságát – a kormányzati szereplőkön kívül számos tényező befolyásolja. Milyenek a feltételek: a gazdasági, társadalmi, sőt a nemzetközi kontextus? Rossz pozícióból indulva – mondjuk egy vesztes háború után – a kevésbé eredményes kormányzati teljesítmény is siker. A modern magyar történelem bővelkedik olyan időszakokban, amikor ez a fajta kontextus – terhes örökség, súlyos alkalmazkodási kényszer, nemzetközi nyomás – nagyban befolyásolta a kormányzati teljesítmény minőségét.
Ilonszky__.indd 11
2011.07.05. 11:06:58
12
Bevezető
Bár nem célunk és feladatunk a kormányzati teljesítmény mérése és értékelése, ezzel az eszközzel gyakran élnek a kormányok és a kormányzás kutatói. Pedig a kormányzati tevékenység eredményei (kivéve, ha valamilyen akut válság kezelése a feladat) általában hosszabb távon mutatkoznak meg. Előfordul természetesen, hogy egy rövid időszak, kormányzati szerepvállalás valamilyen tekintetben különösen eredményes, a kormányzati szereplők reagálni tudtak egy feladatra, sikeresen oldották meg azt – vagy éppen ellenkezőleg, egyértelműen kudarcos a végrehajtó hatalom, mert azonnal kiderül, hogy az irány rossz, a döntés megvalósíthatatlan, a veszteség (akár társadalmi, akár gazdasági értelemben) óriási. Összességében azok a miniszteriális szereplők – kormányok – vannak kedvezőbb helyzetben, akik hosszabb időn át viselnek kormányzati szerepet, hiszen ez valószínűleg (legalábbis demokratikus viszonyok között) jó „külső feltételeket”: békét, társadalmi nyugalmat, szilárd legitimációt jelent, és így időt a felkészülésre és a feladatok megvalósítására. Nem kell érvelni amellett, hogy az ilyen időszakok sem voltak túl gyakoriak a magyar történelemben. Az idő és a kormányzás kapcsolatát tekintve ennél is többről van szó azonban: nagy valószínűséggel több évtized után kaphat megfelelő értékelést, hogy jó volt-e egy nemzetiségi politikai, egy társadalombiztosítási politikai vagy éppen egy külpolitikai irány és konkrét döntéssor. Sikerült-e az ország fejlődésének útjával összhangban, az ország érdekeinek megfelelően cselekedni, a kormányzat tevékenysége javította-e az ország és az állampolgárok többségének további esélyeit és lehetőségeit az eredményes teljesítésre? Vagy éppen félrevitte ezt a fejlődést, mert rosszul értelmezte a feladatot és a lehetőségeket, bármi lett légyen is ennek az oka: felkészületlenség, önérdek, ideológiai vagy egyéb, például külpolitikai elfogultság és fixáltság. Mindezen jelenségekkel találkoztunk kutatásunk során. Vannak a mérhetőn kívüli tényezők is, amelyek minősítik egy kormány teljesítményét. Bár nem gondoljuk, hogy az állampolgári emlékezet mindig igazságos lenne a politikai-kormányzati szereplőkkel szemben, a siker meghatározásánál nem hagyható ki az állampolgári elégedettség, az a meggyőződés, hogy valamely kormány alatt jobb lett az ország és az állampolgár helyzete. Sőt, a sikerességhez hozzátartozhat a sikeresség hite: mennyire fogadja el a közvélemény az adott kormányzat irányító szerepét, tekinti egyszerre hiteles és eredményes vezetőnek tagjait. Az előbbi és igazán nem
Ilonszky__.indd 12
2011.07.05. 11:06:58
