Szabó István AZ ÁLLAMFŐ SZEREPE A KORMÁNYALAKÍTÁSBAN*1 1. Bevezetés A polgári állam egyik fontos alkotmányos alapelve a végrehajtó hatalom törvényhozás általi ellenőrzése volt. Ez feltételezte a hatalmi ágak megosztását, ahol a végrehajtó hatalom letéteményese az államfő lett. Hatékony ellenőrzés azonban nem valósulhatott meg a törvényhozás általi felelősségre vonás nélkül, vagyis az államfő felelőssége került a középpontba. Amennyiben egy állam már a polgári átalakulás kezdetén köztársaság volt, az államfő önállóan is gyakorolhatta a végrehajtó hatalmat, hiszen felelősségre vonása nem volt kizárt. A monarchikus államokban azonban az államfő a közhatalom gyakorlásáért nem tartozott felelősséggel, így mellé felelős minisztereket kellet állítani, s döntéseit pedig ezen utóbbiak ellenjegyzéséhez kötni. Az elsőre példa az Egyesült Államok, ahol az elnök egy személyben gyakorolja a végrehajtó hatalmat, a mellette álló miniszterek nem szinonimái az európai értelemben vett felelős minisztereknek. Az utóbbira az európai államok, ahol a polgári átalakulás idején szinte még mindenhol monarchia volt, s így a végrehajtó hatalom gyakorlása osztottá vált, abban az uralkodó és miniszterei is részt vettek. Később érdekes helyzet adódott azon európai államokban, amelyek köztársasági államformát vettek fel. Megszűnt a kényszer a végrehajtó hatalom osztott gyakorlására, hiszen az államfő felelőtlensége többé már nem létezett. Ennek legjelentősebb hulláma talán az első világháborút követő időszak volt. A helyzet érdekességét az adta, hogy kényszer ugyan nem volt a végrehajtó hatalom osztott gyakorlásának fenntartására, de igazából annak megszüntetésére sem. Ugyanis republikánus keretek között sem okoz semmilyen problémát, ha államfő és kormány együttesen létezik az államszervezetben. Voltak államok, ahol felvetődött az osztott modell megszűntetése, de érdekes módon inkább az államfői tisztség eltörlésére hajlottak volna. Így az egységes végrehajtó hatalom birtokosának a kormányt gondolták. 2 Mindez azt mutatja, hogy a XX. század elejének európai alkotmányozói az államfő és a kormány közül az utóbbit inkább alkalmasnak tartották a feladat ellátására. Végül az európai államok a köztársaság felvétele után is megmaradtak a végrehajtó hatalom osztott gyakorlása mellett. Az uralkodó helyére a köztársasági elnök lépett, de a kormány intézménye is megmaradt. És itt azt sem szabad elfelejtenünk, hogy az első világháború után létrejövő köztársaságok nagyobb része újonnan keletkező állam volt,3 amelyeknél még az sem mondható, hogy a tradíciók „bejáratták” az osztott modellt, s ezért *
A tanulmány közzététele a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként – az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében – az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 A tanulmány a K76472 OTKA kutatási program támogatásával készült. 2 Például Ausztriában a köztársasági alkotmány elfogadása közel két évig húzódott, s az egyik vitatott pont éppen az államfői intézmény volt. A keresztényszocialisták egy erős államelnököt szerettek volna, míg a szociáldemokraták egyáltalán nem akartak államfőt. Elképzelésük szerint a központi végrehajtó hatalom egyetlen szerve a Szövetségi Kormány lett volna. [Lehner, Oskar: Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte. 3. (ergänzte Auflage.) Linz, Universitätsverlag Rudolf Trauner, 2002. 290.; Lásd még Szabó István: Ausztria államszervezete 1918-1955. Budapest, PPKE JÁK, 2010. 112. o.] 3 Lengyelország, Csehszlovákia, a három balti állam, vagy akár Finnországot is ebbe a körbe tartozott. Abból a körből, amely létező állam volt 1918 előtt is, s a monarchiát köztársaság váltotta, csak Németországot és Ausztriát tudjuk említeni.
1
választották azt. De tény, ami tény, az államfő és a kormány intézménye a köztársaságokban is szétvált így a két államhatalmi szerv viszonyát itt is vizsgálat tárgyává kell tennünk. És most térjünk vissza ahhoz a megállapításunkhoz, hogy az alkotmányozók a kormányt inkább alkalmasnak tartották a végrehajtó hatalom gyakorlására. Kétségtelen tény az is, hogy a végrehajtó hatalom ellenőrzése a kormányon keresztül lényegesen jobban megvalósítható, mint az államfő útján. A törvényhozás ellenőrzési jogai tehát elsősorban a kormányon keresztül érvényesülnek, amely bizonyos függelmi viszonyt is teremt. Így a kormányra az államfő mellett a parlamentnek is befolyása lesz. Világos kölcsönhatás az is, hogy a parlament ellenőrzési joga korlátozza az államfő befolyását. Minél tovább erősítjük a parlamenti kompetenciákat, annál jobban tompulnak az államfő lehetőségei. Az államfő és a kormány viszonyát tehát alapvetően a parlament ellenőrzési jogai befolyásolják, így ennek lehetséges módozatait érdemes külön pontban áttekinteni. 2. A parlament kormánnyal szembeni ellenőrzési jogai Az ellenőrzési jogok minimuma a jogi ellenőrzés. A törvényhozó és végrehajtó hatalom szétválasztása után az alábbi „munkamegosztás” alakult ki: a törvényhozó hatalom feladata az államműködés szabályrendszerének meghatározása, a végrehajtó hatalomé pedig az, hogy e szabályoknak megfelelően működtesse az államot. A végrehajtó hatalom gyakorlója tehát nem sértheti meg a törvényeket. Ha ezt mégis megteszi, a törvényhozás felelősségre vonhatja. A király rendelkezik, a miniszter ellenjegyzi, de ha az intézkedés törvénysértő, a parlament a minisztert vád alá helyezheti. Ezért ezen esetekben – minden valószínűség szerint – a miniszter megtagadja az ellenjegyzést, így a törvénysértő intézkedés nem léphet hatályba. A jogi ellenőrzés tehát az alkotmányosság fenntartásának elengedhetetlen eleme. Ha hiányzik, a hatalmi ágak megosztására épülő államműködés még nem tud kialakulni. Jó példát jelenthet Magyarország, ahol a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztását már 1791-ben kimondták.4 A király intézkedései azonban még nem voltak miniszteri ellenjegyzéshez kötve, egyáltalán felelős minisztériumot sem szerveztek mellé. A jogi ellenőrzés hiánya miatt így semmilyen garancia nem volt arra, hogy a király a törvények betartásával kormányozza az országot. 1848 jelentős változást hoz, hiszen felállítják a minisztériumot, a miniszteri ellenjegyzést is bevezetik, s azt is világosan kimondják, hogy az ellenjegyzett intézkedésért a minisztert terheli a felelősség.5 A magyar példa azt szemlélteti, hogy önmagában a két hatalmi ág szétválasztásának rögzítése még nem elegendő, az ellenőrzési jogot is biztosítani kell. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyában tehát a jogi ellenőrzés az első és egyben nélkülözhetetlen elem. Az idő múlásával azonban emellett a politikai ellenőrzés is kialakult. A palament – különösen a költségvetési jogra támaszkodva – olyan miniszterek távozását is ki tudta kényszeríteni, akik nem követtek el törvénysértést. Az állami költségvetés elutasítása, vagy kedvezőtlen módosítása bármely kormány helyzetét elnehezítette. Egyáltalán a kormány rá volt szorulva arra, hogy törvényjavaslatait a parlament támogassa. Ha javaslatait szisztematikusan leszavazták, akkor hamar lehetetlen helyzetbe kerülhetett. Az első világháború után született alkotmányok már tételesen is rögzítették, hogy a képviselők bizalmát elvesztő kormány köteles lemondani.6 Azonban a költségvetési jogra 4
1791. évi XII. törvénycikk a törvényhozó és a végrehajtó hatalom gyakorlásáról 1848. évi III. törvénycikk 3. 4. és 18.§§ 6 A Minisztertanácsnak és bármely miniszternek a Szejm kívánságára le kell mondania. [A Lengyel Köztársaság 1921. évi Alkotmánya 58. cikkely (1) bekezdés] „A Birodalmi Kancellárnak és a birodalmi minisztereknek […] le kell mondania, ha a Birodalmi Gyűlés, konkrétan erre irányuló határozatával, a bizalmat megvonja tőlük.” [A Német Birodalom 1919. évi Alkotmánya 54. cikkely] 5
2
tett utalásból látható, hogy politikai felelősség az alkotmány tételes előírása nélkül is létezhetett. Angliában már a XVIII. században megtalálható,7 s Magyarországon is szokásjogi alapon alakult ki.8 A kormány kinevezése azonban még mindig a király (az államfő) jogosítványa maradt. A parlament irányában fennálló politikai felelősség megjelenése annyiban változtatta meg a hatalmi súlypontokat, hogy az államfő a miniszterelnök kiválasztásakor a képviselőházi többség véleményét is kénytelen volt figyelembe venni. Persze amíg a parlamentben nem alakul ki politikai váltógazdálkodás, addig a király mozgástere nagyobb. Az előbb ezért is hoztam az angol és a magyar példát, merthogy mindkét államban volt a kormánynak politikai felelőssége, Magyarországon azonban a királynak mégis jóval nagyobb volt a befolyása a kormány összetételére, mint Angliában.9 A politikai ellenőrzésnek egy következő, erősebb változata, amikor a képviselők nem csak a már kinevezett kormányt mozdíthatják el, hanem a hivatalba lépéshez is szükséges az előzetes jóváhagyásuk. Ezzel párhuzamosan az államfő általában elveszíti a kormány (miniszterelnök) felmentésére vonatkozó jogát. A kormányt tehát a parlament előzetes jóváhagyásával még az államfő nevezi ki, de a kinevezés után azt már csak a parlament hívhatja vissza.10 A felmentési jog megszűnése jelentősen tompítja a kormány államfő irányában fennálló függőségét. [lásd 5. pont] Az utolsó lépés pedig az, amikor már nem az államfői kinevezés előzetes jóváhagyása a joga, hanem a parlament maga választja meg a kormányt (miniszterelnököt). Az államfőnek még lehet javaslattételi joga, de a parlamentarizmus legerősebb formációjában ezt is megvonják tőle, a kormányfő jelölése is egy parlamenti bizottság, vagy meghatározott számú képviselő joga lesz.11
7
Mezey Barna-Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris Kiadó, Budapest. 2003. 222-223. o. 8 Bár a független felelős magyar minisztériumról szóló 1848. évi III. törvénycikk csak jogi felelősséget rögzített, mégis azon egységes vélemény alakult ki, hogy a kormányt politikai felelősség is köti a képviselőház irányába. [Nagy Ernő: Magyarország közjoga (Államjog) Atheneum irodalmi és nyomdai Rt, Budapest 1901. 321. o.; Ferdinandy Gejza: A magyar alkotmányjog tankönyve. Franklin Társulat, Budapest 1911. 391-392. o. Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1932. 477-478. o.; Bölöny József: Magyar közjog. II. kötet. Budapest, 1943. 181-182. o.] 9 Szente Zoltán a dualizmuskori kormányzatról írt munkájában részletesen elemzi ezt a problémakört. [lásd Szente Zoltán: Kormányzás a dualizmus korában. Budapest, Atlantisz Kiadó 2011. 32-41. o.; 243-313. o.] 10 Ezt a modellt követi például az 1947-es olasz, vagy Románia 1991-es román alkotmány is. A kérdést később részletesen érintjük, a példa pedig a román alkotmány lesz, mert itt a felmentés tilalma tételesen is rögzítve van. [lásd 5. pont] 11 A parlamentarizmus e legerősebb formája először az 1920-as osztrák alkotmányban jelent meg, ahol a Szövetségi Kormányt a képviselőház (Nemzeti Tanács) a saját Főbizottságának javaslatára választotta. [Az Osztrák Köztársaság 1920. évi Alkotmányának 1920 és 1929 között hatályos szövege 70. cikkely (1) bekezdés; lásd: Szabó 195-196.] Hasonló szabályokat tartalmaz az 1949-es német alaptörvény is. Bár a jelölés joga először a Szövetségi Elnököt illeti, de ha személyi javaslatát a Szövetségi Gyűlés elutasítja, a második fordulóban már a képviselők állíthatnak jelöltet. [A Németországi Szövetségi Köztársaság 1949. évi Alaptörvénye 63. cikkely (2) bekezdés] Érdekes a hatályos magyar Alaptörvény szabályozása. Jelölési joga csak a köztársasági elnöknek van, tehát személyi javaslatának esetleges parlamenti elutasítása után ismét az államfő jelölhet. A konstruktív bizalmatlansági indítványnál azonban a jelölés joga átszáll a parlamentre, vagyis ha megválasztják az államfő nem tetsző jelöltjét, a parlamenti többség a miniszterelnököt igen rövid idő alatt le tudja azt cserélni a számára szimpatikus személyre. [Magyarország 2011. évi Alaptörvénye 16. cikk (3) bekezdés; 21. cikk (1)-(2) bekezdés]
3
3. Az államfő kormányalakításban betöltött szerepének két végpontja Egy rövid, de még is különálló pontban érdemes összefoglalni, hogy az államfő kormányalakításban betöltött szerepének milyen két végpontja van. A felvetett probléma megoldása ugyanis a két végpont kijelölésével kezdődik, majd a kettő közötti átmenetek tárgyalásával. A kormányalakításra két tényezőnek (államfő és parlament) lehet befolyása, s az egyes modellek a szerint változnak, hogy az említett két tényező közötti súlyponteltolódás mekkora. Az államfő kormányalakításra gyakorlat befolyásának két végpontja – alfája és ómegája – tehát az alábbi: Α) a kormányt az államfő nevezi ki és menti fel, a parlament csak a törvénysértést elkövető miniszterek elmozdítására jogosult; Ω) a kormányt a parlament választja, az államfőnek előterjesztési joga sincs, s a minisztereket csak a parlament mozdíthatja el. Az „ómega” tehát a csak a parlamenttől függő kormány. Csak az államfőtől függő kormány azonban nem lehet, tehát az „alfa” nem lehet az „ómega” ellenkezője, hiszen a törvényhozás részére a jogi ellenőrzést, mint minimális eszközt biztosítani kell. Ez alól kivételt jelentett az 1871-es német alkotmány, amely a Birodalmi Kancellár esetében a jogi felelősséget sem rögzítette.12 Ez azonban olyan ritka kivétel, amelyre nyugodtan mondhatjuk, hogy csak a szabály erősítésére szolgált.
4. A kormányalakítás egyes modelljei Az alfára a XVIII-XIX. századi európai alkotmányok lehetnek a példák. Az 1791-es francia, az 1831-es belga alkotmány, vagy éppen Magyarországon az 1848. évi III. törvénycikk még csak a miniszterek jogi felelősségét rögzítette. Vagyis mindhárom esetben a király nevezte ki és mentette fel a minisztereket,13 s a törvényhozás pedig csak a törvénysértést elkövetett miniszterek elmozdítására (vád alá helyezésére) volt jogosult. Ebben a miliőben a miniszterek még az uralkodó személyes bizalmi emberei voltak. A miniszteri ellenjegyzés tartalma kapcsán [lásd 6. pont] érinteni fogjuk, hogy annak megtagadása általában a hivatal elvesztésével járt együtt. Az ellenjegyzés megtagadásával ugyanis közvetett módon a miniszter azzal „vádolta” az uralkodót, hogy az törvénysértő intézkedést akar hozni. Márpedig, ha a király ezek után miniszterét hivatalban hagyta, akkor elismerte a „vád” megalapozottságát. Korábban már említettem [lásd 2. pont], hogy a politikai felelősség konkrét alkotmánybéli előírás nélkül, szokásjogi alapon is kialakulhat. Ezért a hosszabb életű belga, 12
A bismarcki alkotmány ismerte a miniszteri ellenjegyzést, s azt is kimondta, hogy ez által a felelősség átszáll a Birodalmi Kancellárra. [A Német Birodalom 1871. évi Alkotmánya 17. cikkely 2. mondat] Nem rendelkezett azonban a törvénysértést elkövető kancellár vád alá helyezésének lehetőségéről. Így pedig a felelősség átvállalására vonatkozó szabály lényegesen gyengébb tartalommal bírt. Az csak a büntetőjogi felelősségre terjedt ki, vagyis ha az ellenjegyzett császári intézkedés bűncselekményt valósított meg, akkor a kancellár ellen bűnvádi eljárást lehetett indítani. A Btk-n kívüli más törvény megsértése azonban nem vont maga után eljárást és szankciót. [Lásd Szabó István: Német alkotmányfejlődés 1806-1945. Budapest, Szent István Társulat, 2002. 111-112. o.] 13 Az 1791. évi francia alkotmánynak a miniszterekről szóló II. fejezet IV. részében az 1. cikkely a miniszterek kinevezését és felmentését kizárólagos királyi jogként állapítja meg. A Belgium 1831. évi Alkotmányának 65. cikkelye szerint: „a minisztereket a király nevezi ki és menti fel”. Bár az 1848. évi III. törvénycikk 11.§-a csak kinevezésről beszél: „A ministerelnököt Ő Felségének az országbóli távollétében a nádor s királyi helytartó, Ő Felségének jóváhagyásával nevezi”, ebbe egyértelműen beleértették a felmentési jogot is.
4
vagy a magyar szabályozás külön alkotmánymódosítás (törvénymódosítás) nélkül is átlépett abba a fázisba, ahol kormánynak már politikai felelőssége is volt. [lásd 2. pont] Nem szabad azonban azt sem elfelejteni, amit a parlament érdekérvényesítő erejéről írtam [lásd 2. pont], hiszen a politikai felelősség tényleges súlya ezzel is összefüggésben áll. Tehát a XIX. századi monarchiák – Anglia kivételével – még alkotmányos monarchiák, vagyis a politikai felelősség esetleges megjelenésének ellenére, az uralkodónak a kormányalakításra lényegesen nagyobb volt, mint a parlamentnek. A két tényező egyensúlya az első világháború utáni félprezidenciális rendszerekben valósult meg. A konstrukció alapvetően nem változik meg, itt is az államfő nevezi ki a kormányt, de az a parlament irányába fennálló függelmi viszony (a politikai felelősség) jelentősen felerősödik. Ennek tényét az alkotmányok már tételesen is rögzítik, a parlamentben váltógazdálkodás alakul ki, s érdekérvényesítő ereje növekszik. A következő állomás a félprezidenciális rendszereknek a parlamentáris kormányzat irányába történő eltolódása. Itt az alapvető határvonalat – véleményem szerint – az jelenti, hogy a köztársasági elnök szabadon hivatalba léptethet egy kormányt, vagy ehhez szükséges a parlament valamilyen előzetes megerősítése. A határvonal szemléltetésére kifejezetten alkalmas az 1945/1946-os magyar szabályozás. A köztársasági elnöki tisztség 1946. februári felállításáig az államfői hatalom ideiglenes gyakorlásával a Nemzeti Főtanács volt megbízva. A kormányalakításra vonatkozó jogai az alábbiak voltak: „A miniszterelnököt a politikai bizottság kétharmad többségű határozata, ilyen hiányában pedig a Nemzetgyűlés határozata alapján a Nemzeti Főtanács nevezi ki és menti fel.”14 A köztársasági elnöki tisztség felállítása után az új államfő pedig az alábbi kompetenciát kapta: „A köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a Nemzetgyűlés politikai bizottságának meghallgatása után a parlamenti többségi elv tiszteletben tartásával a miniszterelnököt, a miniszterelnök előterjesztése alapján pedig a minisztereket.”15 A központi kérdés nyilvánvalóan a miniszterelnök kinevezése, amelyre a Nemzeti Főtanács a nemzetgyűlés politikai bizottságának határozata (egyetértése) alapján volt jogosult, míg a köztársasági elnök csak a politikai bizottság meghallgatására volt köteles. Az első verzió tehát egyetértési, a második viszont csak véleményezési jogot biztosít a nemzetgyűlésnek. Az utóbbi már nem alkalmas arra, hogy a képviselők egy nekik nem tetsző miniszterelnök kinevezését blokkolják, csak a hivatalba lépett kormányt tudják elmozdítani (negatív parlamentarizmus). A kormányalakítás különböző típusainál én ezt tekintem a parlamentáris és a félprezidenciális rendszer közötti legfontosabb határvonalnak. Persze mind a két irányba tovább lehet mozdulni. A klasszikus félprezidenciális rendszerekben a parlamentnek véleményezési joga sincs, a miniszterelnök kinevezése a köztársasági elnök teljesen szabad döntése. Így volt ez például az 1919-es német alkotmányban,16 vagy így van a már említett osztrák alkotmány 1929 óta hatályos szövegváltozatában is.17 Csak az egyes konstrukciók pontos felvázolása miatt itt megismétlem, hogy a parlament véleményezési joga a következő lépés a parlamentarizmus irányába, s az egyetértési jog megszerzésével átlépünk a határvonalon is. Ezen utóbbit tartalmazta az 1945-ös magyar szabályozás. Korábban már érintettük [lásd 2. pont], hogy a parlamentáris rendszer irányába történő további elmozdulás, amikor a törvényhozás nem csak előzetesen jóváhagyja az államfő által miniszterelnökké kinevezni kívánt személyt, hanem maga választja a kormányfőt. 14
1945. évi XI. törvénycikk 9. § (1) bekezdés 1946. évi I. törvénycikk 13.§ (2) bekezdés 16 A Német Birodalom 1919. évi alkotmánya 53. cikkely: „A Birodalmi Kancellárt és javaslatára a birodalmi minisztereket a Birodalom Elnöke nevezi ki és menti fel.” 17 Az Osztrák Köztársaság 1920. évi Alkotmányának 1929 óta hatályos szövegváltozat 70. cikkely (1): „A Szövetségi Kancellárt és javaslatára a Szövetségi Kormány többi tagját a Szövetségi Elnök nevezi ki. A Szövetségi Kancellár vagy a teljes Szövetségi Kormány felmentéséhez nem szükséges ellenjegyzés; a Szövetségi Kormány egyes tagjainak felmentéséhez a Szövetségi Kancellár előterjesztése szükséges. […]” 15
5
Előfordulhat, mint azt a hatályos magyar Alaptörvényben is láthatjuk, amikor a köztársasági elnöknek még marad javaslattételi joga,18 de a már említett osztrák alkotmány 1920 és 1929 között hatályos szövege szerint a Szövetségi Elnöknek még jelölési joga sem volt a Szövetségi Kormány megalakításánál.19 Korábban azt is említetem, hogy ha a kormány csak a parlament előzetes jóváhagyásával léphet hivatalba, akkor az államfő elveszti a kormány felmentésére vonatkozó jogát. Ennek bizonyítását azonban érdemes egy külön pontban összefoglalni. 5. A kormány államfő általi felmentésének megszűnése. Láthattuk, hogy az 1946-ban megállapított magyar szabályok még lehetőséget adtak a miniszterelnök (kormány) államfő általi menesztésére. Az előző pontban idézett szövegből ugyanis világosan levezethető, hogy a nemzetgyűlésnek a felmentésnél is csak véleményezési joga volt. Az egy évvel korábbi, a Nemzeti Főtanácsra vonatkozó rendelkezés azonban így szólt: „A miniszterelnököt […]a Nemzetgyűlés határozata alapján a Nemzeti Főtanács nevezi ki és menti fel.”20 Itt tehát az államfői felmentéshez is a parlament előzetes jóváhagyására (egyetértésére) volt szükség. A nemzetgyűlés azonban – bizalmatlansági indítvány benyújtásával – a kormányt saját hatáskörben is elmozdíthatta, nem kellett az államfővel konszenzust keresnie. Így a kormány megbízatása szempontjából a meghatározó az lett: bírjae a nemzetgyűlés bizalmát? Ha a kormány csak a Nemzeti Főtanács bizalmát veszti el, hiába próbálja az felmenteni, ehhez nem fogja megkapni a nemzetgyűlés egyetértését. Ha viszont a kormány a képviselők bizalmát veszti el, akkor a minisztereknek távozniuk kell hivatalukból, Tehát ebben a szabályozási környezetben az államfő felmentési joga megszűnik. Ebből következően létezik olyan alkotmányos konstrukció, amikor az államfő a kinevezésben még közreműködik, a felmentésnél azonban minden joga megszűnik. Ezzel kapcsolatban röviden érdemes megvizsgálni a hatályos román alkotmánynak a kormányalakításra vonatkozó rendelkezéseit, mely szerint: „Románia Elnöke jelöltet állít a miniszterelnöki tisztségre, majd a Parlament bizalmi szavazata alapján kinevezi a Kormányt.”21 Ez ugyanaz, mint amit az 1945-ös magyar szabályozásnál láttunk, az államfő a parlament előzetes jóváhagyásával nevezi ki a miniszterelnököt. A felmentés joga viszont nem szerepel mellette. Ami nem véletlen, hiszen ha előzetes jóváhagyással nevez ki, akkor ugyanígy lehetne felmenteni is. De láttuk azt is, hogy ez egy értelmetlen rendelkezés. Ha a parlament önállóan is elmozdíthatja a kormányt, akkor az csak vele áll függelmi viszonyban, az államfő elveszti felmentési jogát. Érdemes azonban megemlíteni, hogy 1999-ben Emil Constantinescu államfő leváltotta Radu Vasile miniszterelnököt.22 Ez egyértelműen alkotmánysértő volt, ezért a 2003-ban kihirdetett alkotmányrevízió a miniszterelnök felmentésére tételes tilalmat is megállapított. Innen kezdve Romániában már nem csak alkotmányértelmezés, hanem tételes szabály tiltja a miniszterelnök államfő általi felmentését.
18
Magyarország 2011. évi Alaptörvénye 16. cikk (3) bekezdés: „A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg.” 19 Az Osztrák Köztársaság Alkotmányának 1920 és 1929 között hatályos szövegváltozata 70. cikkely (1): „A Szövetségi Kormányt a Nemzeti Tanács választja. A választás a Nemzeti Tanács Főbizottságának egyesített javaslatára, névszerinti szavazással történik.” [lásd 10-es lábjegyzet] 20 1945. évi XI. törvénycikk 9. § (1) bekezdés 21 Románia 1991. évi Alkotmánya 85. cikkely (1) bekezdés 22 Veres Emőd: Alkotmánymódosítás után. Magyar kisebbség 2003/4. 272.
6
6. A miniszteri ellenjegyzés tartalma (a jogi és a politikai kontroll) Az államfő és a kormány viszonyának változásával a miniszteri ellenjegyzés tartalma is változott. A korai kartális alkotmányok kapcsán érintettük [lásd 4. pont], hogy az ellenjegyzés megtagadása esetén a miniszter legtöbbször távozni kényszerült hivatalából. A miniszterek az uralkodó közvetlen bizalmasai voltak, amellyel nem fért össze, hogy vitassák az uralkodó intézkedéseinek törvényességét. Az ellenjegyzés megtagadásával a miniszter „megúszta” a vád alá helyezést, de már nem mondhatta magát a király bizalmasának. Ebben a környezetben az ellenjegyzés kizárólag jogi kontrollt jelentett. A miniszter kizárólag akkor tagadta azt meg, ha a királyi intézkedés törvénysértő volta miatt vád alá helyezés fenyegette. Az szóba sem kerülhetett, hogy egy egyébként törvényes intézkedéssel szemben politikai okok miatt emelt volna vétót. Ennek mintaesete lehet a királyi kegyelem ellenjegyzése. A kegyelem a szubjektív méltányosságon nyugszik, nehezen tud törvénysértő tartalommal bírni. Az ellenjegyzést a miniszter azért tagadhatná meg, mert nem ért egyet azzal, hogy az érintett bűnelkövető mentesüljön a büntetés alól. Ez azonban nem jogi, hanem érzelmi (politikai) kérdés. A félprezidenciális rendszerekben is hasonló a helyzet, az államfő még mindig szabadon menesztheti a kormányt, továbbra is kockázatos vele politikai konfliktust vállalni. Ha azonban az államfő elveszíti a kormány menesztésére vonatkozó jogát (lásd 4-5. pont), akkor az ellenjegyzés politikai kontrollá is válhat. Az elmúlt két évtized magyar alkotmányos gyakorlatában is találkoztunk esettel, amikor az illetékes miniszter megtagadta az államfő kegyelmi határozatának ellenjegyzését. Ez már a köztársasági elnök döntéseinek egyértelmű politikai kontrollját jelenti. Ezzel párhuzamosan azonban az ellenjegyzendő államfői intézkedések köre is változik. A monarchiákban az államfő felelőtlensége miatt értelemszerűen minden intézkedésére kiterjed az ellenjegyzési kötelezettség. A félprezidenciális rendszerekben – az államfő felelősségi viszonyának változása miatt – már oldani lehetne rajta, de nem teszik. Az elnök ugyanis része a végrehajtó hatalomnak, s annak egységes gyakorlását csak úgy látják biztosítva, ha a teljes ellenjegyzési kényszert fenntartják.23 Ahol viszont az ellenjegyzés már politikai kontrollt is jelent, feloldják az általános kényszert. A köztársasági elnöknek lesznek olyan kompetenciái, amelyeket miniszteri ellenjegyzés nélkül gyakorolhat. Példa lehet erre a hatályos magyar Alaptörvény is.24 Elég csak arra gondolnunk, hogy mi lenne, ha a például az előzetes normakontroll gyakorlása miniszteri ellenjegyzéshez lenne kötve. A köztársasági elnök csak akkor tudna vele élni, ha a parlamenti többség maga is szeretné az előzetes kontrollt. Ha a parlamenti többség ezt ellenezné, a tőle erősen függő kormány tagjai biztosan nem adnának ellenjegyzést.
23
Például Németországban az 1919-es alkotmány előkészítése során felvetődött az ellenjegyzési kényszer „puhítása”. Az említett okok miatt azonban a teljes ellenjegyzési kényszer fenntartása mellett döntöttek. [A Német Birodalom 1919. évi Alkotmány 50. cikkely; Lásd Szabó István: Az államfő jogállása a Weimari Köztársaságban. Budapest, Osiris Kiadó, 2000. 122. o.]. Teljes ellenjegyzési kényszert tartalmazott az 1920-as csehszlovák alkotmány [a Csehszlovák Köztársaság 1920. évi Alkotmánya 68.§], vagy éppen hazánkban az 1946. évi I. törvénycikk 13.§ (4) bekezdése. 24 Az Alaptörvény 9. cikke a köztársasági elnök hatásköreit szándékosan két külön bekezdésre bontja. A (3) bekezdésben felsorolt hatásköröket ellenjegyzés nélkül, a (4) bekezdésben felsoroltakat pedig csak miniszteri ellenjegyzéssel gyakorolhatóak.
7
DIE ROLLE DES STAATSOBERHAUPTES IN DER REGIERUNGSBILDUNG Die Rechte des Staatsoberhauptes und des Parlaments in der Regierungsbildung. Im 18. und 19. Jahrhundert stand dem Parlament über die Regierung nur eine rechtliche Kontrolle zu. Der König hatte im Hinblick auf die Minister ein freies Ernennungsrecht. Nach der Entstehung der politischen Kontrollrechte des Parlaments hat das Parlament und das Staatsoberhaupt bei der Regierungsbildung über gleiche Rechte verfügt. Die Bindung des Amtsantritts der Regierung an die Zustimmung des Parlaments bedeutete eine Einschränkung der Rechte des Staatsoberhauptes.
8
