SYNERGIE VE VENKOVSKÉM PROSTORU. Paradoxy rozvoje venkova

SYNERGIE VE VENKOVSKÉM PROSTORU Paradoxy rozvoje venkova Kritické zhodnocení bariér, nástrojů a šancí rozvoje venkova

Jan Binek Hana Svobodová Kateřina Chabičovská Jan Holeček Iva Galvasová Jaroslav Martének

GaREP, spol. s r. o. Společnost pro regionální ekonomické poradenství

Brno 2011

1

Autorský kolektiv: Ing. Jan Binek, Ph.D. RNDr. Hana Svobodová, Ph.D. RNDr. Kateřina Chabičovská Mgr. Jan Holeček PhDr. Iva Galvasová Ing. Jaroslav Martének

Recenzovala: Ing. Svatava Nunvářová, Katedra regionální ekonomie a správy, Ekonomicko-správní fakulta Masarykovy univerzity

© GaREP, spol. s r. o., Brno 2010 náměstí 28. října 3, 602 00 Brno, www.garep.cz

ISBN 978-80-904308-6-0

2

SYNERGIE VE VENKOVSKÉM PROSTORU Paradoxy rozvoje venkova Kritické zhodnocení bariér, nástrojů a šancí rozvoje venkova

Publikace byla vytvořena v rámci výzkumného projektu Ministerstva zemědělství ČR s označením QH82249 „SYNERGIE v přístupu k rozvoji venkova“ řešeného týmem společnosti GaREP, spol. s r. o., v rámci Programu výzkumu v agrárním sektoru 2007–2012 jako třetí ze série publikací rozvíjející téma synergie. Hlavní myšlenkou projektu je rozvinutí „synergie“ v přístupu k rozvoji venkova. Projekt usiluje o dosažení synergického účinku při aplikaci účelně vybraných postupů, opatření a nástrojů k podpoře vyšší kvality života na venkově a podnikání v agrárním sektoru. Uvedený účinek bude umožněn zvýšením kvality činností institucí ovlivňujících tento rozvoj. Hlavním principem řešení je komplexní a interdisciplinární pohled na vytyčený předmět zkoumání. Řešitel výzkumu: GaREP, spol. s r. o., společnost pro regionální ekonomické poradenství, Brno

3

OBSAH Úvod ........................................................................................................

5

1. Paradoxy vymezování venkova ........................................................

7

2. Paradoxy rozvoje venkova ............................................................... 14 Paradoxy rozvojových představ ....................................................... 14 Paradoxy působení státní správy na rozvoj venkova ....................... 19 Vlastnické paradoxy – venkovský způsob života a vztah k půdě .... 21 3. Paradoxy zemědělské ........................................................................ 27 Paradoxy zemědělského podnikání .................................................. 27 Paradoxy dotací do zemědělství a jejich efektů v rozvoji venkova .... 29 Paradoxní výprodej státní půdy ........................................................ 30 4. Paradoxy řešení problémů ................................................................ 32 Prostorové souvislosti problémů ...................................................... 32 Paradoxy řešení problémů ................................................................ 36 5. Paradoxy rozvojových nástrojů ....................................................... 40 Nabídka rozvojových nástrojů .......................................................... 40 Paradoxy uplatňování nástrojů ......................................................... 40 Pozemkové úpravy a jejich efekty v rozvoji venkova ...................... 44 6. Paradoxy spolupráce ......................................................................... 46 Fungování spolupráce ....................................................................... 46 Leader – metoda spolupráce versus LEADER – dotační program .... 47 Různorodost spolupráce ................................................................... 49 7. Paradoxy informační ........................................................................ 51 Informace versus znalosti ................................................................. 51 Předávání informací .......................................................................... 53 Závěr ....................................................................................................... 57 Literatura ............................................................................................... 60 Seznam zkratek ...................................................................................... 62

4

ÚVOD Život je plný paradoxů. Často se setkáváme se skutečnostmi, nad kterými nám zůstává rozum stát, které nedávají smysl, ale přesto se dějí. Ve vztahu k veřejné správě, ať již její politické či výkonné dimenzi, se nás toto paradoxní dění dotýká až na hranici absurdity. Lidská společnost se svojí snahou o organizaci subjektů a jejich vztahů, nastavováním pravidel chování a dalšími okolnostmi sice vytváří podmínky pro fungování řady struktur, na druhou stranu právě tou přílišnou snahou o organizaci vytváří problémy nové a chová se kontraproduktivně. Rozvoj venkova je významné společenské téma. Zvažují se různé společensko-ekonomické či environmentální konsekvence tohoto prostoru (klidný prostor pro život, území spjaté s přírodou, místo pro rekreaci, produkční prostor zemědělství, prostor pro rozšiřování měst apod.). Tyto úvahy ústí do pojmenovávání hodnot, problémů, šancí venkova. Uskutečňují se různé kroky k jejich uchování, vyřešení, rozvinutí. Venkov se v důsledku těchto aktivních snah mění – řada věcí se zlepšuje, objevuje se i nemálo degradujících jevů. Něco se však přes všechny snahy nemění. Realizace rozvojových aktivit s sebou přináší paradoxy, jichž je i vzhledem k abstraktnosti pojmu venkov více než v jiných oblastech. Paradox je dle slovníku cizích slov logicky neřešitelný rozpor. V oblasti rozvoje venkova je rozporných skutečností celá řada. Počínaje uchopením venkovského prostoru jako takového, přes protichůdné cíle jeho proměn a proti sobě působící nástroje, jimiž může být ovlivňován, po oblast rozvojových struktur a aktérů, kteří zde v tomto směru působí. V jednotlivých částech publikace jsou ve vztahu k obecnějším tématům či procesům pojmenovány rozpory (paradoxy) rozvojového dění na venkově a ve vztahu k venkovu. Tyto rozpory jsou vřazeny do širšího kontextu a je naznačeno pozadí jejich „vzniku“. V podtitulu publikace je zdůrazněno, že záměrem rozboru paradoxů je kritické zhodnocení bariér, nástrojů a šancí rozvoje venkova. Upozornění na proti sobě působící opatření či na špatné přístupy je prvním krokem k jejich omezení a odstranění. Autoři se již delší dobu ve své výzkumné i praktické činnosti soustavně věnují rozborům podmínek fungování a rozvoje venkova a účelně spolupracují s odpovědnými subjekty ve veřejné správě při hledání efektivních cest, jak nalezené problémy řešit a tedy i nalezené paradoxy eliminovat.

5

S ohledem na uvedenou skutečnost si autoři v této publikaci dovolili nadsázku i kritiku, protože na některé věci je třeba upozornit skutečně důrazně. A přes toto kritické vyznění oceňují velký kus cesty, který venkov ve svých proměnách ušel za posledních 20 let, výsledky obětavé činnosti řady osobností a odhodlání v započatém díle pokračovat. Věříme, že publikace bude impulzem pro hlubší zamyšlení nad pojmenovanými problémy a zejména že poslouží k vyjasnění způsobů, co udělat pro odstranění největších paradoxů.

Motto paradoxů rozvoje venkova: „Největší brzdou rozvoje venkova, paradoxně, je často právě snaha o jeho rozvoj.“

6

1. PARADOXY VYMEZOVÁNÍ VENKOVA Základem rozvoje území či určité oblasti lidského života je jasné vymezení prostoru rozvojového působení. Obtíže spojené s takovýmto uchopením venkova jsou jednou z příčin, proč se venkov potýká s nedostatečným společenským uznáním a také s nepochopením rozvojových představ. Paradoxy vymezování venkova jsou vyjádřením nesouladu mezi úrovní, způsobem a využitím daného vymezení. Pojem venkov je neurčité a do jisté míry abstraktní označení osídlené kulturní krajiny se specifickými charakteristikami. Co je venkov, vnímáme v podstatě intuitivně, na základě řady znaků různorodé povahy. Zásadní otázkou je, zda je vůbec možné vymezit venkov jednoznačně a exaktně, a pokud ano, za jakých podmínek a k jakému účelu (Binek a kol., 2009: 11). Řada odborníků se v poslední době přiklání k názoru, že jednoznačné vymezení venkova je velmi obtížné, protože nelze vymezit jeden venkov, ale několik typů venkovů s různými znaky ať už kvantitativními, či kvalitativními (např. příměstský venkov, odlehlý apod.). Regionální politika však pohlíží na venkov jako na jeden prostor se stejnými předpoklady rozvoje a stejnými problémy. Diferenciací je zpravidla myšleno rozlišení mezi venkovským a městským prostorem, rozdíly v sociálním postavení, ekonomickém prostředí či v tradici a historii měst na jedné straně a venkova na straně druhé. Přitom jenom zběžný pohled na český venkov odhalí zásadní rozdíly ve velikosti, vybavenosti a roztříštěnosti sídelní struktury nebo třeba v poloze obcí vůči centrům osídlení (Perlín, 2010). Výchozí otázkou tedy není, jak venkov vymezit, ale spíše za jakým účelem vymezovat venkov. Můžeme uvést následující hlediska: 1) Vymezení venkovských území pro uplatnění rozvojových nástrojů. 2) Vymezení venkovských území pro statistické účely. 3) Specifická vymezení (klasifikace) venkovských území. Vymezení území pro uplatnění rozvojových nástrojů musí být už vzhledem ke svému užití obvykle spojenému s přerozdělováním veřejných prostředků jednoznačná. Z tohoto důvodu bývají i poměrně jednoduchá a tedy logicky unifikující. Ve vztahu k celistvosti prostoru bývají vymezována velká území na základě určitého souhrnného ukazatele (např. dle hustoty zalidnění) či dle vybrané charakteristiky jednotlivých obcí (např. počet obyvatel). Odlišnost těchto přístupů je zřetelná při srovnání grafického průmětu kritéria OECD a klasifikace území ČR uvedené v Programu rozvoje venkova ČR 2007–2013 (PRV ČR) na obr. 1 a 2.

7

Venkovské a městské obce 2000 - metodologie OECD Venkovská obec < 150 obyvatel/km2 Prevážně venkovské (>50 % obyvatel žijících ve venkovských obcích) Významně venkovské (15-50 % obyvatel žijících ve venkovských obcích) Převážně městské (< 15 % obyvatel žijících ve venkovských obcích)

Obr. 1: Venkovské a městské území dle metodologie OECD (2000) založené na hustotě zalidnění Pramen: Eurostat population census [on-line]

V realitě ČR vymezení OECD de facto odráží rozlišení území zařazených pod cíl 1 a městského území Prahy. Typologie zpracovaná na základě vybavenosti subregionálních jednotek s 1 000–3 000 obyvateli v Programu rozvoje venkova ČR 2007–2013 (obr. 2) nakonec nebyla využita jako podklad pro diferenciaci rozvojových nástrojů (tím byla pouze velikost obcí s diskutovanou hranicí 500 obyvatel). Využití jednoznačných kritérií pro stanovení území rozvíjených jako venkovská obvykle paradoxně potlačuje logiku přirozených rozvojových celků tvořených většími i menšími obcemi (spádová území, resp. mikroregiony. Otázkou tedy je, kdy upřednostnit širší rozvojový kontext a stavět více na spolupráci a synergii, a kdy naopak podporovat pouze venkovské (tj. malé) obce v území bez ohledu na charakter a problémy tohoto území (v periferní oblasti i v příměstské oblasti). Vymezování venkovských území/obcí s sebou přináší dva zásadní problémy: 1) Striktní určení kvantitativních indikátorů (zejména počet obyvatel, hustota zalidnění) např. pokud má 499 obyvatel, žádá o dotaci z Programu roz-

8

voje venkova prostřednictvím SZIF. Pokud však přesáhne hranici 500 obyvatel, žádá o dotaci z příslušného regionálního operačního programu (ROP). 2) Striktní vymezení hranic administrativních území krajské dotační programy pro venkovské obce jsou nastaveny v rámci administrativních hranic. Pokud chtějí spolupracovat dvě obce, kdy jedna je na území jednoho kraje a druhá na území jiného, nelze je podpořit ze stejného dotačního programu. Souvisejícím paradoxem rovněž je, že čím přesněji se daří venkov vydefinovat, tím méně tato definice odráží skutečnou realitu. Typologie subregionálních jednotek

Městské aglomerace (pracovní vymezení) Mezilehlé území (pracovní vymezení) Periferijní území (pracovní vymezení)

Hranice k 1.1.2005 Hranice krajů Hranice subregionálních jednotek

Z podkladů ČSÚ zpracoval ÚRS Praha, a.s. Mapový podklad©ČÚZK 2003

Obr. 2: Typologie prostoru pro vymezení venkovských oblastí zpracovaná na základě vybavenosti subregionálních jednotek Pramen: Program rozvoje venkova ČR na období 2007–2013, MZe 2008

Na Slovensku je vymezení obcí pro účely čerpání z dotačních programů pojato zcela odlišně než v Česku: obce mimo Bratislavský kraj jsou v souvislosti s principem územní koncentrace v Národním strategickém referenčním rámci na roky 2007–2013 rozdělené do skupin podle významu jejich lokalizace v sídelním systému.

9

Tyto skupiny tvoří inovační póly růstu (78 obcí) a kohezní póly růstu (858 obcí). Další skupinu tvoří obce, které nejsou póly růstu v zájmovém území pólů růstu (393), a obce, které nejsou póly růstu mimo zájmové území inovačních pólů růstu (1 489) tyto obce jsou oprávněné čerpat finanční prostředky z Programu rozvoje venkova (67 % obcí). Zbývajících 33 % tvoří obce, které mohou čerpat finanční prostředky z ROP. Nemohou tedy jako v České republice nastat problémy s překročením stanoveného počtu obyvatel či hranice území. Členění určená pro statistické účely jsou značně různorodá. Jejich prvořadým účelem je zachytit vývoj určitých jevů v určité struktuře. Mohou být variantní. Na jejich základě lze sledovat podmíněnosti volby ukazatelů apod. Příkladem tohoto přístupu jsou aktivity Českého statistického úřadu: v roce 2008 vznikla studie Varianty vymezení venkova a jejich zobrazení ve statistických ukazatelích v letech 2000 až 2006 a krajské reprezentace postupně vydávaly i detailnější průměty ukazatelů do území jednotlivých krajů. Jedna z variant vymezení je zachycena na obr. 3.

Obr. 3: Vymezení venkovského prostoru dle studie Českého statistického úřadu (Varianta 1: venkovským prostorem jsou všechny obce s velikostí do 2 000 obyvatel) Pramen: Varianty vymezení venkova a jejich zobrazení ve statistických ukazatelích v letech 2000 až 2006, ČSÚ, 2008

10

Ostatní (specifická) vymezení (klasifikace) venkovských území či obcí provazují různé pohledy či zvýrazňují určité charakteristiky. Odvíjí se od dostupných statistických ukazatelů, přičemž složitost výpočtů a tudíž i vymezení odpovídá erudovanosti zpracovatele. U všech výpočtů pak výsledek odpovídá tomu, jaké jsou zvoleny vstupní údaje (a také obvykle tomu, jak si představujeme, že by měl výsledek vypadat – když vychází tak, jak nepředpokládáme, upravíme vstupní údaje či metodu zpracování). Tato členění jsou založena na hodnocení charakteru sídel, obcí, či mikroregionů a zohledňují specifické rysy jednotlivých území. Z velmi specifických členění lze uvést národopisné klasifikace. Příkladem povedeného komplexního členění, které usiluje o prostorový průmět jednotlivých „venkovů“, tj. venkovských území s určitým charakterem či společnými znaky, je typologie znázorněná na obr. 4. 8. neprofilovaný venkov 7. Strukturálně postižený průmyslový venkov 6. Intenzivní rekreační oblasti 5. Problémový rekreační venkov 4. Vybavený moravský venkov 3. Moravské periferie 2. Nerozvojový sousedský venkov 1. Jádrový venkov vyřazeno

Obr. 4: Typologie venkovského prostoru založená na komplexu socioekonomických charakteristik Pramen: Perlín, 2010

Vymezení venkova bývá obvykle zjednodušeno na vymezení podle velikosti obcí. Tímto přístupem vymezuje venkovské obce řada subjektů – Český statistický úřad vytvořil dokonce osm variant vymezení venkova,

11

jiné varianty uvádí OECD, jinak je venkov vymezen pro účely realizace Programu rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013, své vymezení používají regionální operační programy, jiné krajské úřady… Paradoxem je, že starostové obcí vnímají venkovskost své obce většinou odlišně od těchto přístupů. Příkladem mohou být výsledky dotazníkového šetření v obcích Zlínského kraje s méně než 5 000 obyvateli, kdy 85,6 % starostů těchto obcí považuje svoji obec za venkovskou.

Obr. 5: Příklady vymezení venkova Pramen: Strategie rozvoje venkova ve Zlínském kraji. Brno: GaREP, spol. s r. o., 2010

Prostorové nejednoznačnosti zachycení venkova dokumentují i následující teze: – I ve venkovských obcích se nachází lokality s městským charakterem zástavby. Nemalá území měst jsou ve své podstatě venkovskými sídly. – Existují venkovské obce, kde tradice vymizely. Na druhé straně v mnohých městských částech přetrvalo či bylo obnoveno mnoho tradic (často jde ale o bývalé venkovské obce, které vrostly do většího města). – V posledních desetiletích došlo k výrazné proměně společenského chování, takže řada lidí na venkově žije městským způsobem života. Mnozí

12

obyvatelé měst vytváří aktivní sousedské komunity či se stěhují na venkov, aby mohli žít venkovským stylem života, pokud za něj ještě lze něco označit. Není tedy možné slučovat přístupy k vymezení „venkovského území“, které je především charakterizováno jasnou vazbou s nějakou prostorovou lokalizací a uspořádáním „hmoty“, a přístupy k vymezení „venkova“ jako určité sociálně ekonomické entity, která je charakterizována především prostřednictvím určitých znaků, zachycujících souvislost s lidmi a jejich aktivitami (viz dodržování venkovských tradic v městských částech třeba hody, trhy apod., a naopak velmi městské projevy chování lidí dosídlených do venkovského území...). Výše uvedené naznačuje, že je velmi obtížné poskytnout jednoznačnou charakteristiku venkovského prostoru. To, že každý hledá nějaké vymezení (které je z podstaty věci účelové a generalizující), je třeba vnímat pozitivně. Každé takovéto členění má svůj specifický význam a je důležité tuto přidanou hodnotu využít v poznání určitého problému, zachycení určité souvislosti a výsledně v rozvoji určitého aspektu venkova. Právě soubor různorodých pohledů je základem pro reálné vnímání venkova a následně pro jeho skutečný rozvoj.

13

2. PARADOXY ROZVOJE VENKOVA Paradoxy rozvojových představ Pod pojmem rozvoj bývá obvykle chápán proces pozitivních změn (obvykle v oblasti sociální, ekonomické a environmentální). Rozvoj venkova je již pojem značně abstraktnější, a to především vzhledem k „pružnosti“ vnímání venkova/venkovských obcí/území. Co lze tedy ve skutečnosti považovat za rozvoj venkova a jak je tento rozvoj naplňován? Rozvoj venkova je komplexem dílčích rozvojových složek, které jsou znázorněny na obr. 6. Jednotlivé složky se vzájemně ovlivňují, mají společné aktéry a podobné rozvojové nástroje. Pokud rozvineme jednu složku, obvykle dojde i k rozvoji dalších. Zeměd lství, lesnictví a krajiny

Kultura, tradice

prost edí

OBLASTI ROZVOJE Pr myslová

AKTÉŘI

Obyvatelstvo

emesla

NÁSTROJE Správa obce

APLIKAČNÍ ÚZEMÍ, CÍLOVÁ SKUPINA

Cestovní ruch, rekreace

Služby, vybavenost, vzd lávání

Infrastruktura

Obr. 6: Rozvojové oblasti venkova Pramen: Svobodová, H.: Faktory rozvoje venkova v podmínkách České republiky. Rigorózní práce. Brno: Geografický ústav PřF MU, 2009

14

Rozvoj venkova je také stále více zdůrazňovanou součástí cílů Společné zemědělské politiky EU, avšak není možné jej vnímat odděleně bez kontextu regionální politiky (Binek, Svobodová, 2009). Průnik v cílech a opatřeních rozvoje venkova, formulovaných v rámci společné zemědělské politiky i regionální politiky, je zřejmý a je nutné podpořit snahy o synergii rozvojových aktivit vycházejících z těchto politik. Prioritami rozvoje venkova v uvedeném kontextu a s důrazem na komplexní rozvoj venkovských regionů jsou dle Evropské komise1 mimo jiné: – podpora konkurenceschopnosti (paradoxem však je, že např. pravidla pro zemědělské subjekty v „nových“ zemích zejména dvourychlostní dotační systém jsou do roku 2013 nastavená tak, aby zemědělci těchto zemí nebyli v rámci celé EU či světa příliš konkurenceschopní), – péče o krajinu (zde se jako paradox jeví nedostatečné financování komplexních pozemkových úprav, které jsou jedním z nejdůležitějších funkčních nástrojů péče o krajinu; jiným paradoxem je bezohledné zabírání kvalitních půd fotovoltaickými elektrárnami, kdy dochází nejen k estetickému zhoršení vnímání krajiny, ale také k degradaci kvality půdy pod fotovoltaickými články), – posílení infrastruktury obcí (v českém prostředí se toto posilování infrastruktury paradoxně jeví jako „černá díra“ neustále se investuje, ale výsledky nejsou příliš zřetelné). Z výše uvedeného je patrné, že podmínky nastavené Evropskou unií „shora“ (tedy příliš obecně) nejsou a v kombinaci s projevy specifik českého prostředí často ani nemohou být naplněny. „Čeští úředníci“ ovšem také často přetváří ve svých dokumentech a rozhodnutích priority rozvoje podle svého „nejlepšího mínění“, což se při snaze o aplikaci v praxi obvykle jeví spíše jako kontraproduktivní. K rozvoji můžeme přistoupit komplexně a usilovat o spolupráci všech relevantních aktérů a o synergické působení rozvojových nástrojů (zde je nezbytným předpokladem kvalitní plánování), nebo se věnovat rozvoji jednotlivých oblastí a řešení jednotlivých problémů podle aktuálně dostupných nástrojů (nejčastěji „získatelných dotací“), podle finančních a odborných dispozic či ochoty a aktivity jednotlivých aktérů. Ve druhém případě je 1 Evropská komise. URL [cit. 6. 2. 2009]

15

třeba mít v patrnosti riziko, že jednotlivé činnosti a jejich dopady nemusí být slučitelné. Paradoxním případem potom může být snaha o rozvoj určitého periferního území jedním rezortem (např. speciální dotační prostředky a metodická pomoc) a opatření jiného rezortu, které situaci zhorší (např. zrušení nejbližší střední školy či sociálního zařízení z důvodu finančních úspor). Jedním z paradoxů je fakt, že rozhodování o obecných směrech a podmínkách rozvoje venkova se uskutečňuje ve velké vzdálenosti od venkova bez reálných podkladů (názory obyvatel, starostů apod.) a znalosti poměrů na venkově, často v kontrastu k rozvoji města či ve vazbě na zemědělství. Představy o rozvoji venkova se liší i podle osobních dispozic, životních zkušeností a kvalifikace osob v daných pozicích. Jinak vnímá rozvoj venkova starosta venkovské obce, jinak mladý obyvatel venkova, jinak senior. Podle svých kompetencí bude odlišně vnímat rozvojové priority pracovník kraje, pracovník ministerstva, jinak zástupce specifické zájmové skupiny. Klíčové je, do jaké míry dokáže kdokoliv z nich kvalifikovaně vystupovat jako představitel dané instituce a z této pozice o rozvoji venkova rozhodovat. Důležitá je také otevřenost představitelů jednotlivých institucí vůči všem zainteresovaným stranám na rozvoji venkova, které často rozhodnutí úředníků a politiků nemohou ovlivnit jinak než účastí ve volbách, což je možnost velmi omezená. Např. při vzniku nového zákona nemá občan (ani skupina občanů) možnost jakkoliv ovlivnit jeho obsah, nemůže se účastnit připomínkového řízení a vstupovat do tvorby normy. Může pouze oslovit „své poslance“, kteří budou o připraveném zákoně rozhodovat, což dává minimální šanci na jakoukoliv změnu předložené normy. Nastavení politiky rozvoje venkova se navíc děje striktně podle určitých daných pravidel, přitom by se však v řadě případů lépe uplatnil tzv. „selský rozum“ (kterýžto pojem právě z venkova pochází a tradičně byl pro přístup k venkovu charakteristický). „Selský rozum“ de facto naplňuje principy udržitelného rozvoje, protože při realizaci rozvojových aktivit bere ohled i na jejich širší dopady např. že nelze žít na dluh, při plánování je třeba myslet i na budoucí generace, podnikání či dopravní infrastrukturu lze rozvíjet do určité míry (aby nedošlo ke zhoršení kvality života v území) atd. Na druhé straně je se „selským rozumem“ spojen konzervatismus, tradicionalismus a tedy jistý odpor vůči dynamickému rozvoji. V případě rozvoje venkova je nejtěžší posoudit jeho přiměřenost. Je nutné klást důraz spíše na kvalitativní aspekty rozvoje, aby bylo co nejlépe naplněno očekávání všech skupin obyvatelstva i dalších subjektů, které v obci

16

sídlí. Kvantitativní pojetí rozvoje totiž může ve značné míře měnit charakter rozvíjeného objektu (např. z vesnice se stane „město“). Za rozvoj bývá také často obyvateli venkova chápána i stabilita, tedy stav, kdy se mají dobře a jsou se stávajícími poměry spokojeni. Obyvatelé některých venkovských obcí mohou být chudí, ale přesto spokojení (tzv. „stabilizovaná bída“). Možnosti rozvoje obce porovnání názorů 52 starostů a 945 obyvatel ve vybraných obcích MAS Boskovicko Plus Starostové obcí mají obvykle poměrně jasnou představu o rozvoji své obce. Na rozdíl od nich poměrně velký počet obyvatel (13,1 % respondentů) nedokázal vůbec formulovat nějakou představu o rozvoji své obce a 3,8 % dotázaných obyvatel tvrdilo, že není zapotřebí pro rozvoj své obce dělat něco navíc než dosud. Většina občanů však cítila, že rozvoj jejich obce by měl mít určité priority. Občané by nejvíce přivítali rozvoj sociální infrastruktury obce – obchodů, služeb, vybavení obce sportovními zařízeními (zejména postrádali koupaliště) a kulturními institucemi. Zároveň jsou si vědomi významu rozvoje cestovního ruchu pro další rozvoj obce, i toho, že osud obce závisí na tom, zda budou mladí odcházet, nebo zda zůstanou, případně přijdou další. S tím souvisí nejen možnost získat bydlení, ale i podmínky pro každodenní život (rozvoj sociální infrastruktury a péče o kvalitu života tzn. vytváření podmínek pro aktivní život v obci) a také rozvoj podmínek pro podnikání a podpora pracovních příležitostí. Část respondentů vidí závislost rozvoje obce na získání finančních prostředků z cizích zdrojů (evropských nebo národních dotací). Jen 4,2 % respondentů uvedlo, že je nespokojeno s vedením obce a v jeho změně že vidí další možnost rozvoje obce. Zatímco občané zdůrazňují rozvoj podmínek pro život v obci a pak teprve otázku výstavby rodinných domků, starostové výstavbu rodinných domků kladou na první místo, i když rozvoj služeb, které zajistí kvalitní život obyvatel obce (tzn. vybavení obce obchody, službami, sportovními, kulturními institucemi apod.), patří i k jejich prioritám. S výstavbou souvisí také důležitost rozvoje technické a dopravní infrastruktury. Významnou úlohu v rozvoji spatřují obce i v podpoře rozvoje podnikání a ve zvyšování počtu pracovních příležitostí. Na rozdíl od obyvatel nepovažují starostové rozvoj cestovního ruchu pro další rozvoj obce za příliš významný a rovněž i další možnosti nepokládají za prioritní. Paradoxní je i představa, že slučování (zde myšleno zejména jako slučování malých obcí, ale platí obecně) je spolehlivou cestou k úsporám a k rozvoji.

17

Česká republika se vyznačuje vysokou hustotou sídel s poměrně rovnoměrným rozložením, velkou četností malých venkovských sídel a naopak relativně malým počtem velkých měst (Illner, 2006). Roztříštěná struktura obcí, tj. velký počet malých a velmi malých obcí, se v posledních letech stala předmětem řady diskusí. Kritizována bývá zejména z hlediska sociálního a ekonomického rozvoje venkova, stability volených orgánů malých obcí, jejich finančního hospodaření, kvality jejich správních úkonů, dodržování zákonnosti apod. Pravda je, že s velikostí obce klesají relativní náklady na výkon místní vlády a na poskytované služby, takže tyto funkce jsou levnější. Spojením obcí se nesníží náklady na budování infrastruktury sídelní struktura zůstane stále stejná (ekonomické argumenty proto nelze přeceňovat). Mnohých úspor lze dosáhnout prostou spoluprací (např. v rámci svazků obcí). Nelze rovněž popřít, že velké obce jsou pro soukromý kapitál přitažlivější než obce malé. Ve skutečnosti lze v malých obcích využít levnějších výrobních zdrojů – ceny půdy, práce apod. Bariérou ovšem často zůstává špatná dopravní dostupnost. Místní správa ve velkých obcích může být efektivnější, kvalifikovanější, a tedy kvalitnější, protože v obecních úřadech a ve volených orgánech je větší specializace, aparát je početnější, profesionálnější a lépe technicky vybavený. Výkonnější místní správa pak znamená i spokojenější občany. O profesionalizaci a specializaci správy ve velkých obcích, stejně jako o schopnosti řešit složitější úkoly, což vše z toho plyne, není pochyb. Naproti tomu je však rozsáhlejší a specializovanější aparát náchylnější k byrokratismu i k technokratickým řešením a může snáze unikat kontrole veřejnosti. Také samotný pojem kvality místní správy je nejednoznačný. Na druhé straně je zřejmé, že neuvolnění starostové v nejmenších obcích mívají často obtíže se zvládnutím obecní administrativy. Malé obce mají totiž často problém se získáním kvalifikovaného úřednického aparátu (pokud vůbec na něco takového mají prostředky) a politických představitelů. K řešení tohoto problému by mohlo napomoci zřízení poradenských a konzultačních míst pro starosty (především neuvolněné) a úředníky malých obcí (často účetní na částečný úvazek), která by mohla být specializovaná, např. finanční poradní místa (pro výkon samosprávné funkce), poradní místo pro územní plánování atp., kam by se mohli představitelé malých obcí obrátit a získat kvalifikované informace nutné k řešení svých problémů.

18

Také místo zřizování Czechpointů i v relativně malých obcích by se mohlo začít uvažovat o zřizování „kiosků“ státní správy, kde by se občan prostřednictvím videopřenosu spojil s příslušným pracovištěm státní správy a v místě svého bydliště by si vyřídil potřebné záležitosti. Takže nutnost kvalifikované pracovní síly by byla ponechána na větších sídlech, která by tyto kiosky spravovala, a vesnice by jen poskytla potřebné prostory a prostředky pro provoz kiosku a případně by mohla ověřovat pravost listin, jež občan předkládá v řízeních. V souvislosti s rozvojem obcí může být paradoxem také zrušení okresních úřadů. Nástupnické obce s rozšířenou působností ani pověřené obecní úřady nezískaly za 11 let své působnosti takové postavení jako tehdejší okresní města, resp. okresní úřady, a nebyly jim ani svěřeny příslušné kompetence. Pomyslná mezera mezi obecními a krajskými úřady je tak velmi široká.

Paradoxy působení státní správy na rozvoj venkova Pro rozvoj venkova je neodmyslitelné působení státní správy jako dohlížitele, podporovatele a realizátora veřejného zájmu. Rozvoj venkovského prostoru má mnohé zvláštnosti v porovnání s rozvojem měst. Jsou však k dispozici pouze jedny nástroje státní správy, jednotná legislativní regulace, jedny orgány státní správy. Specifické potřeby rozvoje venkova nejsou příliš respektovány. Jedním z negativních příkladů v tomto směru může být uplatňování stavebního řádu ve venkovském prostoru. V tomto směru nejde jen o aplikaci územního plánování v rozvoji venkova, jde také o aplikaci stavebního řádu v rozvoji sídelních funkcí vesnic. Územní plánování malých sídelních útvarů vesnic může být a také je velmi efektivním nástrojem pro pozitivní rozvoj venkova. Přesto jsme nepřijatelně často očitými svědky masivní devastace venkovského prostoru suburbanizačními procesy, výstavbou rezidenčního bydlení, satelitních pseudosídlišť, vesnicko-průmyslových zón. Nelze se tomu však divit, developeři se snaží maximalizovat svůj zisk, a proto maximálně zahušťují obytný prostor a upřednostňují krátkodobá hlediska při zástavbě nových lokalit. Zvláštní je, že si to obce při tvorbě regulativů výstavby neuvědomují a developerům takovéto jednání umožňují, resp. řada regulativů není dodržována. Toto rozsáhlé selhávání státní správy při aplikaci územního plánování, nekvalifikovanost a nekompetentnost úřadů a lokálních politiků má na venkovský prostor mnohé a rozsáhlé devastační dopady.

19

Hnutí Obnova vesnice, které se v českých poměrech projevilo až v 90. letech 20. století, upozorňovalo na negativní vývoj vzhledu vesnických sídel a předpokládalo postupné odstraňování stavebních nešvarů. To, že by mohly vznikat nešvary nové, se jevilo nemyslitelné. Stát jako aktivní iniciátor a účastník hnutí obnovy vesnice, dnes rozvoje venkova, na tomto poli, ač vybaven potřebnými kompetencemi, stavebním zákonem a stavebními úřady, příliš často selhává. Novostavby i rekonstrukce staveb na venkově mají často daleko do zákonem předpokládaného harmonického životního prostoru. Stavební úřady nejsou kvalifikovaným, odborným oponentem neuvážených záměrů stavebníků a mnohdy účinně nepostihují ani hrubé přestupky. Specifickou pozornost v tomto směru je nutno věnovat zemědělské půdě jako základnímu faktoru životního prostředí. Existence a přetrvávání zákona o ochraně zemědělské půdy, historicky už zcela překonaného, je zřetelným negativním faktorem rozvoje venkova, selhávajícím nástrojem realizace veřejného zájmu. Zákon sám, ale zejména špatná kvalita výkonu státní správy v ochraně zemědělské půdy dramaticky zhoršuje udržitelnost rozvoje venkova. Přitom struktury státu již nejméně dvacet let „pracují“ na nové zákonné normě. Praktická rezignace státu v ochraně zemědělské půdy se opírá o pomýlenou domněnku, že potraviny budou vždy snadno a levně dostupné a půda k jejich výrobě není nezbytná. Proto je zemědělská půda s podporou státu velkoplošně odnímána zemědělské výrobě a nenapravitelně devastována. V poslední době k tomuto jevu dochází výstavbou slunečních elektráren. Ty vedle ostatních negativních dopadů dokumentují selhání kompletní struktury státní správy v oboru nejen ochrany půdy, ale také ochrany přírody a krajiny. Jiným příkladem selhání výkonu státní správy ve vztahu k rozvoji venkova je výkon činností spojených s ochranou a tvorbou krajiny. Venkovská krajina jako základ a východisko rozvoje venkova, zejména v oblastech s pokračující intenzivní zemědělskou velkovýrobou, je nadále ekologicky nestabilní, téměř dokonale zbavená posledních pozůstatků přírodě blízkých ekosystémů. K řešení ekologické nestability má stát zákonný nástroj a má i poměrně silnou strukturu správních úřadů až po úroveň obcí. Přesto se vlastníci, ale zejména uživatelé pozemků trvale a beztrestně dopouštějí poškozování až odstraňování krajinných prvků. To se děje za pasivního přihlížení a také mlčení orgánů ochrany přírody a krajiny, včetně orgánů inspekčních. Jak jinak by bylo možno vysvětlit pozoruhodně paradoxní existenci pozemků vyhrazených komplexními pozemkovými úpravami pro fungování v územních systémech ekologické stability? Jedná se rozhodně o stovky, možná však i tisíce hektarů pozemků, jimž je správním rozhodnutím pozemkového úřadu, orgánu státní

20

správy, učena pozice prvků systémů ekologické stability. Tyto pozemky mají svoje zcela jednoznačné vlastníky, na něž stát zákonem přenesl povinnosti ve vztahu k ochraně přírody a krajiny. Nic by tedy nemělo bránit orgánům ochrany přírody v dozírání a vymáhání řádného stavu ve prospěch udržitelného rozvoje venkova. Pozemky určené státní správou pro vytváření prvků stabilizujících krajinu, pro zlepšování vodního hospodářství krajinného systému jsou však naprosto běžně a v jasném rozporu se zákonnými povinnostmi jejich vlastníků využívány k intenzivní zemědělské výrobě. Tento stav by nebyl možný, kdyby orgány státní správy v ochraně přírody vždy plnily řádně, zodpovědně, odborně a kvalifikovaně povinnosti svěřené jim zákony. Jestliže jeden orgán státní správy pozemkový úřad za státní prostředky vytvořil podmínky podporující rozvoj venkova, selhává v synergii nepochybně jiný orgán státní správy orgán ochrany přírody.

Vlastnické paradoxy – venkovský způsob života a vztah k půdě V posledních dvaceti letech vzniklo a vyvíjí se hnutí obnovy vesnice. To se od počátku opíralo o předpoklad atraktivnosti specifických forem venkovského způsobu života, svázaného s harmonicky utvářeným venkovským prostorem. Tento předpoklad měl v centru poněkud idealizovaného obyvatele vesnice, který si uvědomuje svoji zodpovědnost k budoucnosti a je ochoten vynaložit značné úsilí a prostředky k obnově venkova. Předpokládalo se, že obyvatel venkova, zodpovědný vlastník pozemků, aktivně přispěje k pozitivnímu vývoji utváření životního prostoru. Mnohde se tyto předpoklady uskutečňují úspěšně. Jinde jen částečně úspěšně. V nezanedbatelné části venkova však zcela neúspěšně. Velká část vlastníků pozemků na venkově má pouze velmi slabý vztah k vesnici, na jejímž území je jejich vlastnictví realizováno. V záležitostech pozemkového vlastnictví převažují zřetelně přístupy označitelné jako neschopnost kvalifikovaně se ujmout práva a zodpovědnosti za pozemkové vlastnictví. Tento fakt dokládají mnohé poznatky z procesu pozemkových úprav nebo pozemkových restitucí. Ztráta této původně zcela obvyklé kompetence zemědělců uplatňovat právo vlastníka pozemků má složité příčiny, z nichž nejpodstatnější je několik generací trvající tlak státu deformující práva a povinnosti majitelů pozemků. Zmíněná neschopnost uplatňovat právo vlastníka se projevuje v nájemních smlouvách k zemědělským pozemkům, které zřetelně odrážejí silnější pozice nájemců a velmi omezená práva majitelů pozemků kontrolovat zodpovědné a udržitelné zemědělské užívání pronajímaných pozemků. Neschopnost a nízké vědomí práv vlastníka

21

pozemků nebezpečně usnadňuje spekulace s pozemky některých promyšleně konajících subjektů, například developerů průmyslových zón nebo zón satelitního bydlení. Depresivním poznáním z pohledu rozvoje venkova je fakt, že podobný nedostatek kompetence k výkonu práv a povinností vlastníka pozemků se masivně projevil i v hospodaření s pozemky ve vlastnictví státu. Stát tak otevřel cestu a prakticky podporuje nezodpovědné užívání pozemků nájemci, znehodnocování pozemků, nesprávný vývoj uspořádání venkovského prostoru. Lze-li z projevů drobných vlastníků pozemků doložit v mnohých případech jejich omezenou schopnost vykonávat legitimní práva a povinnosti, je na druhé straně možno doložit u téže sociální skupiny i spekulativní chování. To se opírá o zcela nepřiměřené vlastní hodnocení reálné hodnoty plošně zanedbatelného pozemkového majetku. Na tom se znatelně podílí fakt, že početně převažují vlastníci pozemků, kteří na vesnici vůbec nežijí a neznají reálnou hodnotu zemědělské půdy. Také toto chování vlastníků pozemků negativně dopadá na rozvoj venkovského prostoru. Slabá pozice státu ve vztahu k vlastníkům tak často znemožňuje získat určité pozemky k realizaci veřejně prospěšných opatření, příkladně pro ochranu území před povodněmi nebo pro dopravní stavby. Zcela specifickou skupinou vlastníků pozemků, zásadně odlišnou od drobných vlastníků s „historickým“ původem v zemědělském hospodaření, jsou „noví“ vlastníci pozemků. Jejich pozemkové vlastnictví se dynamicky vyvíjí v posledních dvaceti letech. Mezi ně patří také vlastníci skrytě domácí, popravdě zahraniční. Tito noví vlastníci jsou si vysoce kvalifikovaně vědomi svých vlastnických práv a neváhají jich užívat i s určitou bezohledností k sousedům, drobným vlastníkům. Obvykle se vyznačují také vysoce sebevědomým, až přezíravým přístupem k zájmům venkovské komunity, k veřejným zájmům reprezentovaným obcemi nebo státem. „Noví“ vlastníci pozemků, kteří získali pozemky ve značném rozsahu, historicky nedávno a někdy také ze státního pozemkového majetku za velmi výhodných podmínek, mají zcela nový, specifický vztah k venkovskému životnímu způsobu, k harmonickému vývoji venkovského prostoru. Mají vlastní představu o zodpovědnosti vlastníka půdy. V rozhodování o budoucnosti, rozvoji venkova je velmi nerozvážné tuto zjevnou skutečnost nadále ignorovat.

22

Paradox „městského“ venkova Zázemí v historii tvořilo městu jeho blízké okolí, které zásobovalo městské obyvatelstvo zemědělskými produkty a náleželo pod správu většího centra. Vztah města a zázemí se postupně proměňoval, stejně jako charakter a velikost stále více vzájemně propojených částí metropolitních regionů (aglomerací). Původní závislost města na zázemí se v období industrializace obrátila a typickým rysem aglomerovaných obcí je v současnosti vysoký podíl dojíždějících za prací, službami i zábavou do jádrových měst (Ouředníček a kol., 2008: www.suburbanizace.cz). Z řady původně venkovských obcí v zázemí měst se tak pod vlivem suburbanizace stávají obce příměstské s městským způsobem života. Migrace do zázemí velkých měst je charakteristická především pro mladé rodiny s dětmi a s vyšším vzděláním, přičemž s jejich příchodem vznikají specifické nároky na vybavenost obce (kapacity mateřských a základních škol, hřiště apod.). Starousedlíci bývají naopak spíše lidé starší s nižším vzděláním. Nastávají rozdíly v ekonomickém statusu novo- a starousedlíků, dochází i k sociální polarizaci. S výše uvedenými problémy se obtížně potýkají zejména malé obce, do nichž se přistěhuje větší počet nových obyvatel.

Obr. 7: Klasická vs. moderní venkovská zástavba Pramen: www.suburbanizace.cz

Paradoxem je, že lidé se stěhují na venkov, který v podstatě venkovem není; pobývají zde většinou jen přes noc, navíc přinášejí městský způsob života, jímž se od místních starousedlíků také odlišují. Často se ohradí vysokým plotem, za kterým venkov ani nevidí. Většina aktivit novousedlíků zůstává orientována do jádrového města. Vznikají tak větší nároky na dopravní infrastrukturu a obslužnost, zvyšuje se intenzita dopravy. Přesto i takovéto venkovské obce mohou mít svoji budoucnost, pokud dojde k zapojení nově přistěhovalých do aktivit obce: využívají místních služeb, splynou s původním obyvatelstvem atd.

23

Obr. 8: Život na příměstském venkově Pramen: Ouředníček, M., a kol., 2008

Paradox rozvoje cestovního ruchu na venkově Z teoretického hlediska, jak již bylo výše naznačeno, znamená „rozvoj“ proces pozitivních změn. Ale z praktického hlediska tomu tak nemusí vždy být, což je právě jeho paradox. Nejinak je tomu i při rozvoji venkovských území prostřednictvím cestovního ruchu, v posledních deseti letech tak oblíbeného. Cestovní ruch přináší vedle známých pozitivních efektů (pracovní příležitosti, rozvoj služeb, úprava vzhledu obce…) i efekty negativní. Dynamický rozvoj cestovního ruchu, zejména pokud jde o budování infrastruktury cestovního ruchu, může totiž výrazným způsobem změnit prostorové vztahy

24

venkovských i městských sídel. Jestliže funkce komerční, navíc ve značné míře úzce zaměřená na nabídku cestovního ruchu, postupně vytlačí (resp. potlačí) běžnou (nejen obytnou) funkci sídla, dojde ke vzniku a rozvoji turistických „ghett“, tj. území, kde žijí návštěvníci zcela odděleni od stálých obyvatel. Tím dojde ke změně funkcí kompaktní části území sídla. Tento jev je zpravidla doprovázen zvýšením cenové hladiny (turistická inflace), snížením dostupnosti zboží běžné denní potřeby, zahlcením veřejných prostor a komunikací atd. Souhrnným procesem, jehož nejvýraznější efekty jsou převážně urbanistického charakteru, ale zahrnuje i ekonomické, společensko-kulturní, estetické a psychologické efekty, je tzv. turistifikace. Jde o více či méně pozvolný proces vytlačování základních funkcí sídla (obytná, obslužná, rekreační, hospodářská), které se stává destinací cestovního ruchu jako výsledek monokulturní hospodářské funkce cestovního ruchu. Dopad cestovního ruchu na prostředí destinace je komplexní; je tvořen souborem mnoha dílčích, vzájemně provázaných a doplňujících se efektů cestovního ruchu, působících ve vzájemné synergii. Jedná se v podstatě o funkční změnu území z původní rezidenční funkce na funkci turistickou. Preferováno je uspokojování potřeb návštěvníků destinace na úkor každodenních potřeb a životního stylu rezidentů. Proces turistifikace s využitím daných atraktivit obce nebo celého území přitažlivého pro cestovní ruch je vlastně procesem i důsledkem nadměrné míry aktivace místního potenciálu pro rozvoj cestovního ruchu, což omezuje aktivaci původního potenciálu pro ostatní využití. V případě autentických atraktivit lze pozorovat tendenci transformovat je nebo jimi manipulovat za účelem jejich zpřístupnění pro masovou turistickou spotřebu. Obce či území jsou vybaveny zařízeními cestovního ruchu, rekonstruovány, krajinářsky upraveny, vyčištěny od nežádoucích elementů, inscenovány, řízeny nebo jinak organizovány. Výsledkem je rozsáhlá ztráta jejich původní atmosféry („genius loci“) a vzhledu a jsou postupně izolovány od běžného života a přirozené struktury hostitelské společnosti. Intenzivní působení cestovního ruchu na uvedené oblasti vychází zejména z atraktivity dané destinace. Hromadění problémů a rychlý postup poškozování prostředí v důsledku působení aktivit cestovního ruchu je v řadě případů zapříčiněno nekoncepčností rozvoje území a selháním role veřejné správy a regulačních orgánů. Atraktivní místa jsou vystavena silnému investičnímu tlaku a je značně obtížné zajistit prostor pro udržitelný cestovní ruch.

25

Významným procesem eliminace negativního působení a ještě větším rozvinutím pozitivních efektů je spolupráce. V tomto případě hraje veřejná správa zejména roli iniciátora, koordinátora a tvůrce prostředí. Významnou roli hraje akceptování podnikatelů i veřejnosti jako partnerů a hledání společné vize rozvoje destinace. Proto je potřebné v koncepčních a územněplánovacích procesech jednotlivých území neopomíjet turismus jako významnou složku prostorové organizace sídel, ale také i jako potenciální zdroj ohrožení kvality životního prostředí místních obyvatel.

26

3. PARADOXY ZEMĚDĚLSKÉ Paradoxy zemědělského podnikání Zemědělské podnikání vždy bylo a zůstává integrální součástí venkovského prostoru. Značně se však mění jeho pozice. Původní dominantní postavení v ekonomice venkovského prostoru se stává téměř okrajovým. Zemědělství již není významným zdrojem pracovních příležitostí a příjmů venkovského obyvatelstva. Ekonomický profit ze zemědělského podnikání, dnes zejména profit velkých zemědělských podniků, není realizován ve venkovském prostoru. Zemědělské podnikání je značně významným faktorem životního prostředí nejen ve venkovském prostoru. Má pozitivní i negativní projevy, důsledky. Jestliže nedošlo ve významnějším rozsahu k obnově struktury rodinných farem, je logické, že výsledky působení zemědělství na stav životního prostředí jdou „na účet“ větších a velkých zemědělských podniků. Tyto dopady jsou poněkud odlišné v přirozeně produkčně efektivních oblastech oproti oblastem s převažujícími extenzivními formami zemědělského hospodaření. Dobře jsou dokumentovány negativní důsledky přetrvávajících velkovýrobních forem intenzivního zemědělského hospodaření na erozi půdy, na veřejná zařízení, ale také na soukromý majetek. Eroze vrchních nejcennějších vrstev ornice je nepochybným důsledkem nezodpovědného zemědělského hospodaření. Trvale a opakovaně dochází na mnohých místech k lokálním erozním katastrofám, nevratně devastujícím zemědělskou půdu a působícím značné škody na veřejném majetku, a k devastaci vodohospodářských a dopravních zařízení. Každoroční součet těchto lokálních katastrof je alarmující. Přesto zůstává tento vývoj ignorován a není patrna dostatečně viditelná snaha ani státu, ani zemědělských podnikatelů zastavit devastaci ohrožující podstatu zemědělského podnikání. Erozně nezodpovědné hospodaření na půdě touto cestou významně škodí zemědělské ekonomice, ale také rozvoji venkova, a to v několika směrech. V první řadě důsledky eroze vážně poškozují produkční potenciál půd, životní prostředí venkova. Devastují veřejná zařízení, ale také poškozují bydlení na venkově, podílejí se na zvýšeném nebezpečí povodní lokálního i regionálního charakteru. Nelze však reálně očekávat, že to zemědělci budou brát v potaz, když se „pouze“ snaží o realizaci základního ekonomického pravidla, tj. maximalizace zisku, a udržitelnost či veřejný zájem je až na dalším místě, pokud vůbec. Očekávat jejich osobní (až morální) zodpovědnost v této oblasti je nepravděpodobné.

27

Dotační zemědělská politika v tomto směru není efektivní a účelná a tímto způsobem vlastně škodí nejen zemědělskému podnikání, ale rozvoji venkova obecně. Nezanedbatelný je také dopad nezodpovědného intenzivního zemědělského hospodaření na stav ovzduší ve venkovském prostoru. V oblastech velkoplošného polního hospodářství se současným výskytem sucha je dokumentována intenzivní větrná eroze půdy. Její dopady na zemědělské podnikání, shodné s dopady eroze vodní, zemědělci „standardně“ ignorují. Vlivy zvýšené prašnosti na zdraví obyvatelstva jsou ignorovány podobně. Ekologická stabilita krajiny, jako nutná součást rozvoje venkova, zůstává v oblastech s intenzivním zemědělstvím na úrovni „bez pozitivních změn“. Přírodě blízké ekosystémy zde nadále nemají místo, „překáží“ moderní zemědělské technice. Dotacemi pokřivená ekonomika a přístup zemědělských podnikatelů si vynucují zjednodušování struktury pěstovaných plodin až k monokulturním formám, například u kukuřice. Sumárně tedy intenzivní velkovýrobní formy nepodporují obnovu atraktivity venkovské krajiny pro venkovskou rekreaci a turistiku. Jsou v jistém rozporu s rozvojem venkova. Prostupnost venkovské krajiny pro rekreaci a turistiku vyžaduje udržovanou a hustší cestní síť zemědělských účelových komunikací. I v tomto směru by měla být vzájemná synergie partnerů v rozvoji venkova jednoduchá. Aktivity směřující k výstavbě nebo rekonstrukcím polních cest jsou komplikovány nepřehlednými vlastnickými vztahy k pozemkům, ale někdy také neochotou některých zemědělců připustit volný pohyb osob v území. Někdy zemědělci argumentují, že je jejich produkce ohrožena krádežemi, jindy dávají najevo neochotu sdílet s návštěvníky společný prostor. Může jít i o snahu utajovat zanedbanost a devastaci cestní sítě přetěžované zemědělskou a lesnickou technikou. V České republice jsou již rozsahem nezanedbatelné části území s vysokým podílem zatravnění zemědělské půdy, s preferencí extenzivních forem zemědělství. V porovnání s intenzivními zemědělskými oblastmi, kde se udržuje stav nepřiměřeně vysokého zornění půdy, by měly být oblasti s extenzivními způsoby hospodaření ve vztahu k obecnému rozvoji venkova méně problematické. Význam zemědělství jako zdroje pracovních příležitostí je v těchto oblastech téměř zanedbatelný. Změny v agrární soustavě v oblastech s omezenými podmínkami k vysoce produkčnímu zemědělství dominantně určuje dotační politika, jen okrajově respektující přírodní podmínky

28

a kulturně-historický vývoj venkova, venkovské krajiny. Probíhající vývoj není na odborné úrovni monitorován, ani kvalifikovaně korigován. Proto jsou přehlížena nemalá nebezpečí pro ekologickou stabilitu krajiny, a tudíž také pro rozvoj venkova. Ten by se v těchto oblastech měl opírat o atraktivitu krajiny pro rekreaci. Téměř monotónně zatravněné prostory, v našich krajinných typech neobvyklé, mohou působit dojmem pustnoucích opouštěných neatraktivních území.

Paradoxy dotací do zemědělství a jejich efektů v rozvoji venkova Aplikace společné zemědělské politiky EU do podmínek ČR v mnoha směrech prověřuje její efektivnost v řízení udržitelnosti agrární soustavy v rozvoji venkova. Projevují se její četné přínosy, bohužel však v nezanedbatelném rozsahu i její nedostatky. Environmentální zodpovědnost zemědělského hospodaření ve venkovské krajině, nutný předpoklad udržitelnosti rozvoje venkova, je nejtvrdším testem účinků zemědělské dotační praxe. Důležitými hodnoticími kritérii jsou i stabilita krajiny či odolnost proti účinkům srážkových extrémů. Nejdříve však pohled na hlavní principy Společné zemědělské politiky EU, na účinnost jejího nástroje zemědělské dotace. Smyslem SZP EU je především regulace výroby, zamezování nadvýrobě, jejímž důsledkem je export mimo zemi původu. V tomto směru je zjevné nejhlubší selhávání SZP EU. Domácí producenti jsou vystaveni velmi rozsáhlému importu zemědělských produktů, zejména potravin. Potravin, které je možno vyrobit v těsné blízkosti míst spotřeby. Kde jinde než v dotacemi pokřivené ekonomice je možno hledat utajené výrobní a dopravní náklady? Samostatnou diskusi by bylo možno vést o systémech kontrolujících kvalitu a bezpečnost potravin, která je proklamovanou součástí SZP EU. Střetávání ekonomických principů s dotačními nástroji, které následně ekonomické principy v zásadě deformují, má v ČR některé závažné paradoxní důsledky. Dotační systém je nepochybnou příčinou toho, že intenzita zemědělské prvovýroby v oblastech s relativně dobrými přírodními podmínkami roste za rámec environmentální zodpovědnosti. Podnikatelé v těchto oblastech, vystavení konkurenční nevýhodě v přístupu k některým druhům dotací, musí v boji o konkurenceschopnost svých firem svoji výrobu intenzifikovat. To je vede k omezování pracovních příležitostí a k nezodpovědnému nakládání s ornou půdou, k ignorování ochrany půdy proti účinkům eroze. Důsledkem je rozsáhlé a mnohde nevratné poškozování produkčního

29

potenciálu kvalitních půd, poškozování vodohospodářských a dopravních zařízení, poškozování venkovské zástavby. Příspěvek intenzivního zemědělského hospodaření na orné půdě k dramatickým projevům lokálních a regionálních povodní je nesporný. Dotační politika v těchto oblastech tedy není pro rozvoj venkova dostatečně účinná a prospěšná. Zemědělské dotace v oblastech s průměrnými podmínkami pro produkční zemědělství posílily zemědělské podnikání. To také viditelně a zákonitě směřuje k vyšší intenzitě výroby. Environmentální odpovědnost zemědělců přitom pokulhává i v těchto oblastech. Pracovní příležitosti v zemědělství dále ubývají. Souhrnně tudíž zemědělská dotační politika v průměrných oblastech možná prospívá zemědělským podnikům, avšak se spornými přínosy pro rozvoj venkova. Zemědělsky nejméně produktivní oblasti jsou dotacemi podporovány k extenzivním formám hospodaření. Rozsáhlá území jsou zatravňována a jen některá využívána k pastvě. To má nepříznivé dopady na pracovní příležitosti. Environmentální dopady nejsou zatím dostatečně vyhodnoceny. Z posuzování regionálních povodní lze však dovodit, že pozitivní hodnocení extenzivního hospodaření není prokázáno.

Paradoxní výprodej státní půdy Značná výměra zemědělské a lesní půdy, která se historickým vývojem dostala do držení státu, byla velmi hodnotným potenciálem rozvoje venkova od počátku transformačního období. Proklamace v tomto směru signalizovaly vstřícný přístup státu k rychlému majetkovému převodu tohoto vlastnictví do rukou obnovovaného selského stavu s jednoznačnou preferencí převodu do „českých rukou“. Rozsáhlá porucha synergie, spolupůsobení sil, postupně zapříčinila zcela neočekávané výsledky. Státní pozemkový majetek, dnes z podstatné části vyprodaný, neposílil selský stav a neskončil výhradně v českých rukou. Noví vlastníci získali původně státní půdu ve značném rozsahu a výhodně. Jedná se však o vlastníky zcela jiného typu, než se původně předpokládalo. Tito vlastníci mají svoje jasné a kvalifikovaně uplatňované podnikatelské záměry, jejichž významnou součástí je také získávání dotací. Do současné doby však není k dispozici dostatek kvalifikovaných informací, které by prokazovaly přínos této rozsáhlé a stále probíhající restrukturalizace vlastnictví zemědělské půdy pro rozvoj venkova. Obecně je však nutno konstatovat, že

30

tato změna v agrární soustavě neměla žádné pozitivní dopady do zdrojů pracovních příležitostí ve venkovském prostoru. Realistická se také jeví obava, že dotační prostředky do takto rozvíjeného zemědělství málo efektivně podporují udržitelný rozvoj venkova. Idea udržení zemědělské půdy v „českých rukou“ byla patrně chybná od samého počátku. Podstatné však je, že dnes se vlastnictví zemědělské půdy zahraničními subjekty přes domácí prostředníky bere jako všeobecně známý fakt. V tomto směru bude perspektivně zajímavé zanedlouho otevřeně sledovat synergické zapojení zahraničních vlastníků zemědělské půdy do rozvoje venkova v ČR. To nabízí potenciálně pozoruhodné konkurenční vztahy mezi zemědělskými podnikateli. Vedle toho bude též zajímavé sledovat, jak efektivně a kvalifikovaně si bude v tomto směru počínat státní správa při uplatňování veřejného zájmu ve venkovském prostoru vůči „národnostně různým“ vlastníkům pozemků.

31

4. PARADOXY ŘEŠENÍ PROBLÉMŮ Problém je nechtěný, nežádoucí či nevyřešený stav, nepříznivé podmínky. Výchozí reakcí je identifikování a pojmenování problému. Základem úspěšného řešení problému je pochopení příčiny a širší souvislosti daného problému. Z hlediska jejich vnímání existují problémy skryté (latentní) a problémy zjevné. Logicky reagujeme na problémy zjevné; ty však mohou být důsledkem problémů skrytých. Problémy skryté mohou být mnohem závažnější než „špička ledovce“, kterou pozorujeme (například zjevným problémem je nezaměstnanost – skrytou příčinou může být nezaměstnatelnost určitých osob či skupin osob). Výchozí otázkou rozvoje venkova je, zda nějaké problémy lze označit za výhradně spjaté s venkovem (např. zachování kvality kulturní krajiny, udržení kulturní identity, vzájemné vztahy obyvatel, provázanost sídla s volnou krajinou, dopady zemědělské činnosti). Často jde spíše jen o obecné problémy s různě podmíněným výskytem (blízkost pólů rozvoje, kvalitní dopravní spojení, zanedbaná infrastruktura) nebo o zvýšenou míru výskytu problémů v určitých obcích bez souvislosti s tím, že se tyto obce nacházejí ve venkovském prostoru. Můžeme tedy spíše hovořit o problémech venkovských regionů (zahrnujících malé obce i města) a o problémech městských regionů (zahrnujících větší města i okolní obce).

Prostorové souvislosti problémů Identifikace problémů a zjištění jejich závažnosti, jak bylo uvedeno, je prvním a nezbytným krokem ke zlepšení situace venkovských obcí. V pociťování závažnosti jednotlivých problémů a omezení rozvoje venkova se výrazně uplatňují rozdíly dané velikostí obce, polohou obce a postavením obce v hierarchii sídel. Na obr. 9 je znázorněno, jak se mění situace venkovských obcí v závislosti na velikosti a dopravní poloze. Se zhoršující se polohou se stále více projevuje vliv velikosti obce. U obcí v zázemí měst jsou tak rozdíly (a tedy i četnost problémů) mnohem menší než mezi nejmenšími a největšími obcemi ve špatné poloze. U obcí nad 1 000 obyvatel se špatnou polohou se projevuje jejich význam jako regionálních center a jejich situace je srovnatelná se stejně velkými obcemi s dobrou polohou. Při určitém zjednodušení můžeme z hlediska potenciálního výskytu problémů vymezit tři základní skupiny obcí: obce v zázemí měst, lokální střediska mimo zázemí měst a ostatní (malé) obce mimo zázemí měst.

32

Obr. 9: Souvislost velikosti a dopravní polohy obce odchylky od celkové situace ve venkovských obcích regionu Jihovýchod Pramen: Binek, J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení, Brno: Georgetown, 2006. s. 32 Pozn.: K zachycení situace byly využity ukazatele: celkový přírůstek obyvatelstva, index stáří, vzdělanost obyvatelstva (podíl osob nad 15 let se středoškolským a vyšším vzděláním), zaměstnanost ve službách, míra nezaměstnanosti a podnikatelská aktivita. Hodnoty v grafu vyjadřují součet odchylek od průměrných hodnot venkovského prostoru. Tmavší barvy značí lepší situaci.

Na základě rozboru dat jsme schopni identifikovat území s problémovými hodnotami socioekonomických ukazatelů, pro rozvoj venkova je však zásadní, jak tuto situaci vnímají představitelé venkovských obcí. Na obr. 10 je provedeno srovnání odpovědí starostů venkovských obcí v Jihomoravském kraji a ve Zlínském kraji. Přestože mezi oběma šetřeními uběhlo několik let a jde o území s odlišným charakterem, výsledky jsou překvapivě podobné a potvrzují mnohé z výše uvedených skutečností. Ukazují, že vlastní rozvoj závisí na prostorových dispozicích jednotlivých obcí – zda je prostor pro výstavbu, zda je katastr vhodně organizován a zejména zda jsou vyřešeny majetkové poměry. Problémy s vlastnickými vztahy byly jak v těchto šetřeních, tak i při každém rozhovoru se starosty na toto téma velmi důrazně uváděny.

33

0

20

40

60

80 %

Nedostatek pracovních příležitostí Špatná finanční situace Snižování počtu obyvatel Nedostatek pozemků pro výstavbu Neprovedené komplexní pozemkové úpravy Zanedbaná technická infrastruktura Nedostatečná dopravní obslužnost

Jihomoravský kraj (2002)

Nezájem obyvatel

Zlínský kraj (2009)

Obr. 10: Srovnání problémů venkovských obcí Jihomoravského kraje a Zlínského kraje podle názorů starostů obcí Pramen: Komplexní dotazníkové šetření v obcích Jihomoravského kraje, 2002, dotazníkové šetření v obcích Zlínského kraje do 5 000 obyvatel, 2009

Reakcí na zvýšený výskyt problémů v určitých oblastech je vymezování „problémových“ (zaostávajících, hospodářsky slabých, strukturálně postižených apod.) regionů. S výjimkami tradičních průmyslových oblastí s přetrvávajícími důsledky strukturálních změn jde právě o oblasti s výraznými venkovskými charakteristikami. Nahlížíme-li skepticky na přístupy ke stanovení problémů založené na diferenciaci administrativních jednotek (správních obvodů obcí s rozšířenou působností a správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem), nabízí se velikostně-polohová klasifikace, tj. třídění obcí na základě kombinace jejich populační velikosti a polohy (je možno pojímat různě v dále uvedeném případě byla poloha stanovena na základě postavení v dopravní síti). Na základě šetření provedeného v Jihomoravském kraji v roce 2002 se můžeme pokusit rozklíčovat tyto podmíněnosti.

34

Podíl odpovědí na celkovém počtu obcí v % 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Nedostatek pracovních příležitostí

Špatná finanční situace

Snižování počtu obyvatel

0-199

Nedostatek pozemků pro výstavbu

200-499

500-999

Neprovedené komplexní pozemkové úpravy 1000-1999

Zanedbaná technická infrastruktura

Nedostatečná dopravní obslužnost

Nezájem obyvatel o dění v obci

2000-2999

Obr. 11: Vliv velikosti obce na vnímání problémů v Jihomoravském kraji Pramen: Binek, J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení, s. 34

S rostoucí vzdáleností obcí od velkých městských center a dopravních a rozvojových os se projevuje větší nedostatek pracovních příležitostí, stejně tak i snižování počtu obyvatel. Blíže k centrům se ukazuje větší nedostatek pozemků pro výstavbu, což souvisí s jejich lepší dopravní dostupností a tak i atraktivitou, a negativně působí neprovedené komplexní pozemkové úpravy. Finanční situace obcí není jednoznačně prostorově diferencována. Podíl odpovědí na celkovém počtu obcí v % 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0 Nedostatek pracovních příležitostí

Špatná finanční situace

Zázemí měst

Snižování počtu obyvatel

Nedostatek pozemků pro výstavbu

Dobrá dopravní poloha

Neprovedené komplexní pozemkové úpravy

Zanedbaná technická infrastruktura

Průměrná dopravní poloha

Nedostatečná dopravní obslužnost

Nezájem obyvatel o dění v obci

Špatná dopravní poloha

Obr. 12: Vliv polohy obce na vnímání problémů v Jihomoravském kraji Pramen: Binek, J. a kol.: Venkovský prostor a jeho oživení, s. 35

35

Paradoxy řešení problémů V souvislosti s problémy rozvoje venkova je třeba odlišovat problémy a bariéry. Bariéra je obecné pojmenování pro nějakou obtížnou překážku, hráz, zábranu, mez, hranici, předěl; a to jak v konkrétních, tak i přenesených významech. Objektivní bariérou jsou často přírodní podmínky a s nimi související odlehlost a špatná dostupnost území. Rozvojové omezení však nemusíme vždy chápat jako problém, resp. bariéru. Může být i šancí, prvkem, díky němuž se uchovaly určité (přírodní, kulturní, architektonické) hodnoty. Při řešení problému uplatňujeme následující postup: 1) Identifikace problému – zjištění, že situaci nelze snadno zvládnout obvyklými způsoby. 2) Specifikace problému – zjištění příčin a okolností problému. 3) Volba způsobu řešení problému – např. použití starého řešení, řešení způsobem „pokus-omyl“, vytvoření nového způsobu řešení. 4) Vlastní řešení problému. 5) Kontrola účinnosti a efektivnosti řešení a zhodnocení dosaženého výsledku, tj. prověření, zda či do jaké míry byl problém vyřešen. Ve spojitosti s postupem řešení problémů rozvoje obcí či regionů lze identifikovat následující paradoxy: – Řešení zjevných problémů je neúčinné, protože se řeší následky, nikoliv příčiny (skryté problémy). – Neřeší se problémy, které je nejvíce potřeba řešit, ale řeší se problémy, které řešit umíme (které daný subjekt řešit umí). – Liší se vnímání problémů na centrální (národní) úrovni, na krajské úrovni a na obecní úrovni. – Je podporováno řešení problémů, ale řeší se problémy, které nejsou z hlediska obyvatel těmi zásadními. – Řeší se přednostně ty problémy, jejichž řešení je podporováno dotačními prostředky. – Vnímání problémů se často liší od jejich skutečné závažnosti. – Setrvávání na tradičních, nepříliš účinných, zaběhlých postupech – využívání vytvořených a stabilizovaných (ale nefunkčních) struktur.

36

– Hlavní problémy na venkově příliš nesouvisí s rurální politikou a jejími nástroji, přesto se stále ztotožňuje rozvoj venkova s rozvojem zemědělství.

Řešení problémů venkovských oblastí je otázkou překračující hranice jednotlivých správních celků, které často neodráží přirozeně zformované spádové a funkční regiony. Venkovské oblasti s nejhoršími hodnotami socioekonomických ukazatelů a s kumulací problémů se nachází nejčastěji při hranicích jednotlivých krajů. Jde o tzv. vnitřní periferie. Při řešení problémů rozvoje jednotlivých venkovských oblastí je zásadní pochopení prostorové podmíněnosti dané problematiky (např. s využitím mapového znázornění). Toto pochopení napomáhá k volbě nejvhodnějších nástrojů a k jejich nejúčinnějšímu zacílení. Je nutné zdůraznit, že vnější, i když co nejvíce objektivní poznání nemůže plně nahradit součinnost dotčených subjektů, které jsou nositeli poznaných rozvojových priorit a jichž se týká způsob naplnění vytyčených cílů. Identifikace problémů a jejich příčin musí vycházet z lokální úrovně a z poznání hlubších vazeb a jejich vřazení do kontextů „vyšších“ úrovní teprve poté je možné generalizovat a vytvářet obecnější a komplexnější nástroje (obráceným přístupem je nastavení většiny národních a evropských rozvojových politik). Přístupy k řešení problémů shora dolů a zdola nahoru nejsou často příliš provázané. Výrazně se liší centrální určení disparit a vnímání disparit na místní úrovni. Z toho vyplývá nesoulad mezi centrálně nastavenými nástroji a schopnostmi lokálních subjektů je účinně využít. Problémem je nedostatečné poznání účinnosti a vazeb mezi jednotlivými nástroji a dopady na změny situace. Musíme však přiznat, že nelze uplatnit dokonalý příčinný (kauzální) přístup k řešení problémů, protože řada věcí je reálně nahodilých (neopakovatelná kombinace vlivů různých faktorů). Obvykle neexistují izolované problémy, ale spíše skupiny vzájemně propojených problémů. Účinné proto nemohou být izolované přístupy a dílčí nástroje, nýbrž pouze komplexní přístup.

37

Tab. 1: Závažnost a podmíněnost hlavních uváděných problémů venkova Komentář Nelze označit za plošný problém. Existují oblasti, kde populačně ztrácí většina obcí – ale i v těchto územích se nachází obce s rostoucím počtem obyvatel. Stárnutí obyvatelstva úzce souvisí s vývojem jeho počtu. Obecně je stárnutí závažnějším problémem ve městech. Stárnutí obyvatel Na venkově se týká zejména omezené skupiny obcí s výraznějším poklesem obyvatel. Nezaměstnanost se ve venkovských obcích zvyšuje zejména se zhoršující se polohou, vliv velikosti obce již není tak výrazný. V nejmenších obcích je vysoký počet Vysoká nezaměstnaných připadajících na volné pracovní místo. nezaměstnanost Venkovské obce v zázemí měst a na hlavních dopravních osách vykazují relativně nižší nezaměstnanost (často i nižší než mnohá města). V oblasti napojení na veřejný vodovod a plynofikace je Nedostatečná situace příznivá. Zásadní rozdíly jsou v odkanalizování technická a v napojení kanalizace na čistírny odpadních vod – situace infrastruktura se odvíjí od velikosti obce: přednostně bylo řešeno čištění odpadních vod ve větších sídlech. Většina venkovských obcí leží mimo hlavní dopravní Slabá linie. S rostoucí vzdáleností od sídelních center klesá dopravní počet spojů veřejné dopravy. Pozitivní roli ve zlepšování obslužnost situace hrají integrované dopravní systémy, které vytváří novou strukturu sítí spojů. Specifický znak většiny venkovských obcí. V oblasti Omezená většiny veřejných i komerčních služeb se projevuje nabídka služeb obslužná role měst. Problém Vylidňování, tj. setrvalé ubývání počtu obyvatel

Pramen: vlastní zpracování na základě Binek, J. a kol., 2010

Problémem je v tomto smyslu skutečnost, která může být nějakým způsobem (někým, ve vztahu k někomu/něčemu) řešena. Řešení je proto náročným úkolem, kdy je třeba zapojení všech relevantních dotčených aktérů z území (obce, podnikatelé, neziskový sektor, občané, kraj i stát), vždy ve vztahu ke konkrétnímu problému a k možnosti ovlivnění jeho příčin. Ukazuje se, že řešit problémy se daří tam, kde se dosáhlo fungující spolupráce uvedených subjektů a kde se našly vůdčí osobnosti schopné realizovat konkrétní projekty. Při pohledu na přehled problémů nejčastěji spojovaných s venkovem (venkovskými obcemi) můžeme mnohé plošně akceptované problémy rozpo-

38

rovat.2 Paradoxní je označování nedostatku peněz jako hlavního problému. Finanční prostředky jsou přitom pouze nástrojem, resp. lépe řečeno prostředkem umožňujícím uplatnění dalších typů nástrojů – věcných, administrativních, koncepčních apod.

Významnou otázkou poznávání problémů venkovských oblastí, a zejména hodnocení účinnosti rozvojových aktivit, je možnost objektivního zachycení těchto procesů. Dostupné informace, sledované dlouhodobě a v dostatečné míře územní podrobnosti, umožňují sice vytvoření relativně přesného obrazu o socioekonomické situaci v daném prostoru, nicméně obtížně z nich lze odhalit vzájemné vazby mezi jevy a příčinné podmíněnosti. Je tedy vždy nezbytné získat a provázat kvalitativní a chybějící kvantitativní údaje přímo z jednotlivých obcí, resp. regionů. Paradoxem je, že se v praxi často dává přednost řešení jiných záležitostí před řešením poznaných skutečných problémů. Veřejná správa i další aktéři se totiž obvykle orientují nikoliv podle toho, jaké typy problémů se vyskytují, ale jaké daný aktér dokáže řešit (má k tomu nástroje, kompetence atd.).

2 Podrobněji se věnuje pojmenování a zejména možnostem řešení problémů venkovských obcí publikace Binek, J. a kol.: Synergie ve venkovském prostoru – Přístupy k řešení problémů rozvoje venkovských obcí. 1. vyd. Brno: GaREP Publishing, 2010. 120 s. ISBN 978-80-904308-4-6.

39

5. PARADOXY ROZVOJOVÝCH NÁSTROJŮ Nabídka rozvojových nástrojů Rozvojový nástroj je souhrnné označení pomůcek, které slouží k výkonu určité činnosti. Podle jejich charakteru lze nástroje dělit (Binek a kol., 2009) následujícím způsobem: – administrativní nástroje (legislativa, závazné procedury, postupy, organizační normy), – koncepční nástroje (strategie, programy, plány, politické deklarace, územněplánovací dokumenty, pozemkové úpravy), – institucionální nástroje (instituce, spolupráce, regionální management), – věcné nástroje (infrastruktura, poskytnutí prostor, služeb, hmotného plnění, poradenství), – sociálně-psychologické nástroje (vzdělávání, komunikace, motivace), – finanční nástroje (systémy finančních podpor, dotace, granty). Obecně je účelem nástrojů buďto podpořit realizaci žádoucích činností, anebo zamezit – či alespoň regulovat činnosti nežádoucí. Nástroje spojené s regulací mají tři základní podoby. První typ restriktivně vymezuje předměty ochrany (např. ochrana životního prostředí a kulturního dědictví). Druhý typ se zaměřuje na zmírnění platnosti regulací (např. zjednodušením plánovacích procedur ve speciálně vymezených lokalitách). Třetí typ spočívá ve zjednodušení procesů spojených s vymáháním platnosti regulací, tj. byrokratické zátěže (např. poskytování všech povolení na jednom místě).

Paradoxy uplatňování nástrojů Spektrum dostupných nástrojů pro podporu rozvoje venkova je tedy velmi široké, přičemž finanční nástroje tvoří jen relativně malou část. Paradoxem je, že při plánování či realizaci rozvojových aktivit jsou uplatňovány téměř výhradně nástroje finanční; ostatní typy nástrojů jsou využívány výrazně méně nebo neefektivně. Konkrétní finanční nástroje jsou totiž nejjednodušeji identifikovatelné (existují přehledy dotačních zdrojů a otevřených výzev). Zpracování žádostí o dotace je sice obvykle náročné, ale existují podrobné manuály pro jejich vytvoření nebo k tomu může žadatel využít poradenských agentur. I z hlediska procesního je jednodušší získat

40

finanční dotaci, než např. vyjednávat s aktéry při procesu strategického plánování nebo řídit regionální management. Vzhledem k tomu, že dotace obvykle (zejména u veřejných žadatelů) pokryjí převážnou část nákladů projektu, představují velmi snadnou cestu, jak s relativně malými náklady realizovat i větší akce. Řada subjektů připravuje projektové žádosti na základě témat aktuálně vyhlašovaných ve výzvách, a nikoliv podle svých priorit a potřeb. Při určité povinné míře spolufinancování projektů se pak projevuje zatížení rozpočtu dlouholetými úvěry, které mohou následně omezit či znemožnit realizaci skutečně potřebných projektů. Paradoxem je, že v takovém případě získání dotací spíše rozvoj omezí, než aby jej skutečně podpořilo. Specifickým typem dotací, které mají odlišnější charakter, jsou platby zemědělským subjektům, vycházející ze Společné zemědělské politiky EU. Tyto tzv. přímé platby jsou nárokovými dotacemi, což znamená, že zemědělec je po splnění určitých podmínek obdrží automaticky. Zahrnují dané jednotné platby na plochu, oddělenou platbu za cukr a rajčata a národní doplňkové platby sloužící k dorovnání jednotné platby na plochu na úroveň starých členských států EU. Paradoxem je, že pro zemědělské subjekty v ČR je tak v současnosti kontraproduktivní dosahovat zvyšování efektivity či intenzity výroby, protože s platbami souvisejí také výrobní kvóty. Zemědělci se dostávají spíše více do role udržovatelů krajiny než producentů potravin pro místní obyvatelstvo, přičemž objemy jejich produkce jsou limitovány nastavením SZP. Zásadní význam pro problematiku regionálního a místního rozvoje má prostorové plánování. Prostorové plánování je chápáno v širším významu všech složek prostředí. Jeho součástmi jsou strategické plánování (formulace záměrů dalšího rozvoje hmotného i nehmotného potenciálu území, včetně lidských zdrojů) a územní plánování (změny hmotných složek v území). Plánování by mělo respektovat cíle udržitelného rozvoje a tak vyváženě odrážet ekonomickou, sociální i environmentální dimenzi rozvoje. Oproti dřívějšímu důrazu na regulaci využití ploch je v současnosti stále častěji akcentován strategický přístup s důrazem na podporu ekonomického rozvoje a konkurenceschopnosti. Do procesu plánování je přizvána široká škála aktérů rozvoje území, zohledňuje se rostoucí význam regionální úrovně plánování.

41

Strategické plánování umožňuje stanovit priority pro určité území ve středněaž dlouhodobém výhledu. Pokud jsou identifikovány priority a konkrétní aktivity pro jejich naplňování, mohou být dostupné nástroje využívány selektivně, a tím i efektivněji. Ve strategických plánech (strategiích či programech rozvoje) jsou obvykle zakotveny i kompetence a povinnosti jednotlivých aktérů z území. Postup realizace naplánovaných aktivit a dopad těchto aktivit je pravidelně vyhodnocován. Koncept prostorového plánování jako synergie strategického a územního plánování v podmínkách ČR nefunguje. Paradoxem je, že navzdory společnému cíli (vytvořit podmínky pro rozvoj určitého území) se tyto dva typy plánování nedoplňují, ale v praxi často působí nezávisle na sobě, v některých případech až protichůdně. Legislativní nástroje představují jeden z významných typů nástrojů pro naplnění cílů regionálního a místního rozvoje, které jsou formulovány ve strategických dokumentech. Podle Lascoumese a Le Galese (2007) plní tyto nástroje trojí funkci: řízení fungování společnosti, ochranu společenských hodnot, symbolické vyjádření funkce moci. Pro regionální a místní rozvoj mají zcela zásadní význam zejména první dvě funkce. Paradoxem je, že ani legislativní opatření nemusejí být zárukou pozitivních efektů v území. Například v ČR existuje velmi obsáhlá a komplexní legislativa chránící životní prostředí, zákon o ochraně životního prostředí je však obcházen udělováním výjimek, jejichž počet se v současnosti pohybuje v desítkách až stovkách. Na druhé straně díky významným kompetencím v ochraně území také mnohdy dochází prostřednictvím správ vymezených území (NP a CHKO) spíše k jejich rigidní ochraně namísto toho, aby nabízely alternativní řešení. Přestože je pro rozvoj území k dispozici stále více nástrojů, jsou v praxi využívány pouze některé z nich. Buď jsou tedy stávající nástroje definovány nevhodně, nebo je aktéři neumí správně využít. Kromě fyzické dostupnosti je důležitým aspektem ovlivňujícím využívání nástrojů také jejich konkrétní nastavení,3 které může rozhodujícím způsobem podpořit či limitovat jejich využitelnost v praxi. 3

Jedná se např. o podmínky získání dotace, nastavení pravidel pořizování koncepčních či územněplánovacích dokumentů, pravomoci subjektů dané zákonem, vymezení podmínek pro spolupráci subjektů a podobně.

42

Účinnost nástrojů závisí na objektivitě poznání situace v daném prostoru a na volbě adekvátního opatření vzhledem k typu problému. Jde jednak o nastavení obecných podmínek a nástrojů (to jsou zejména aktivity ze strany státní správy a z pohledu centrální regionální politiky), jednak o iniciaci a přímé zapojení těch jednotlivých aktérů v území, kteří využívají dostupných nástrojů a zdrojů a kteří problémy skutečně řeší. Druhá skutečnost je ve vztahu k první nezbytným předpokladem. Nesoulad těchto dvou skutečností a nedostatečná součinnost zainteresovaných subjektů jsou často příčinou slabé účinnosti či dokonce neúčinnosti rozvojových nástrojů a finančních prostředků. V České republice s několika výjimkami stále převládá systém plošné a dostatečně necílené aplikace rozvojových nástrojů, kdy obecně nastavená kritéria nahrávají spíše silným subjektům oproti slabším a méně dynamickým, což je v protikladu s deklarovanou snahou o snižování regionálních rozdílů. Tento paradox se neobjevuje jen na úrovni centrální, ale i ve vztahu krajů k rozvoji jejich území. Na krajské úrovni lze přitom uplatnit řadu přístupů k nalezení regionálních rozdílů mezi jednotlivými obcemi, k jejich syntetickému uchopení a k přizpůsobení rozvojových aktivit charakteru jednotlivých lokalit. Místo toho ale dochází k aplikaci stejných rozvojových nástrojů pro naprosto rozdílná území, čímž se výrazně oslabují efekty těchto nástrojů. Paradoxem je, že podmínky pro aplikaci rozvojových nástrojů jsou obvykle formulovány z centrální úrovně (shora),4 zatímco využívány jsou na nižších úrovních (zdola). Ne vždy jsou pravidla pro použití určitého nástroje vytvořena tak, aby uživateli pomohla; často se stává, že je nástroj opomíjen právě pro složitost podmínek souvisejících s jeho využitím. Pro rozvoj obce je rozhodující osobnost starosty a postoj obyvatel obce. Obec může být jen těžko rozvíjena zvnějšku, pokud se nezačne rozvíjet sama s mobilizací vnitřních zdrojů a s využitím vnější pomoci. Je třeba si uvědomit zásadní význam lidských zdrojů a vycházet ze specifických podmínek každé obce. Řada nástrojů je úzce zaměřena na řešení nějakého typu problému, případně je jejich platnost omezena na určité území. Nástroje, které by dokázaly reagovat na komplexní problém, se však objevují pouze zřídka. Pro řešení komplexních problémů musejí aktéři hledat a uplatňovat různé nástroje, což zvyšuje časovou i administrativní náročnost.

4

Často i bez potřebné zpětné vazby od budoucích uživatelů.

43

Příkladem může být úprava lyžařských běžeckých tratí v Krkonoších. Podle administrativně-správního členění ČR spadá západní část Krkonoš do Libereckého kraje, zatímco východní část do kraje Královéhradeckého. Při poskytování krajských dotací na úpravu tratí se tato dotace váže pouze k území daného kraje. Svazek měst a obcí Krkonoše tedy musí podávat žádost na oba kraje, aby se nestalo, že trať přestane být v části své délky upravována. Toto řešení je však administrativně náročné a může být základem potenciálních problémů, protože na udělení dotace není právní nárok. Rozvojové nástroje nestojí vedle sebe, ale obvykle na sebe navazují. Účinnost a efektivnost nástrojů je tak vzájemně podmíněná. Kritériem pro aplikaci určitého nástroje by měl být nejen cíl, jehož má být dosaženo, ale také ekonomická efektivnost jeho dosažení. Paradoxem je, že se v některých případech ve snaze ušetřit finance nakonec utratí více prostředků, než kdyby šetření nebylo bráno v úvahu. Úspory se totiž často provádějí nesystémově a na úkor kvality výstupu, a proto je následně potřeba provést opravy do požadovaného stavu. Při konkretizaci rozvojových nástrojů ze strany jejich tvůrce je třeba rozlišit vnitřní a vnější způsoby aplikace jeho rozvoje, tj. co by měli dělat samotní aktéři daného regionu a co je potřebné učinit zvenku, a tomu by měly být přizpůsobeny i nástroje rozvoje (Galvasová a kol., 2008). Struktura dostupných nástrojů se mění podle typu aktéra, který je hodlá použít jiné možnosti má subjekt působící v obci, jiné organizace na krajské úrovni a ještě jiné centrální orgány. Pro každou úroveň veřejné správy jsou vhodné jiné podoby daných nástrojů a je třeba usilovat o nalezení jejich optimální kombinace pro daný subjekt a dané aplikační území.

Pozemkové úpravy a jejich efekty v rozvoji venkova Transformační období ČR zahájené devadesátými lety minulého století, pokračující dodnes, vyžaduje obnovu práv a zodpovědnosti k pozemkovému majetku. Nejefektivnějším nástrojem v tomto směru se staly nově pojaté pozemkové úpravy. Jejich posláním je ve veřejném zájmu pozitivně působit na subjekty dotčené procesem pozemkových úprav a touto cestou podporovat rozvoj venkova. Vedle obnovy a nového uspořádání vlastnických práv k pozemkům, ve prospěch efektivního zemědělského hospodaření, je veřejným zájmem také stabilizace životního prostředí. Proces pozemkových úprav, vý-

44

znamná a rozsáhlá investice veřejných zdrojů do rozvoje venkova, má svoje problémy, ale také nepochybné výsledky. Tyto výsledky jsou ověřovány pouze kvantitativními statistickými údaji o počtech hektarů, katastrálních území, počtech účastníků správních řízení a podobně. Zcela však chybí ověření účinnosti pozemkových úprav v sociálním prostředí venkova. Subjekty zapojené do rozvoje venkova, zejména pozemkové úřady, úřady katastrální, sdružení vlastníků pozemků, Agrární komora a jiná sdružení zemědělců, operují výhradně proklamacemi nebo nepodloženými tvrzeními o pozitivních a negativních dopadech pozemkových úprav v sociálním prostředí venkova. Doposud nebyl učiněn žádný cílevědomý pokus k získání informací o vnímání a hodnocení procesu pozemkových úprav významnými cílovými skupinami, zejména však vlastníky pozemků, podnikateli hospodařícími na pozemcích, samosprávou obcí, ale také subjekty s významným vlivem na rozhodování o procesu pozemkových úprav. Není prověřena reálná motivace cílových skupin k uskutečnění pozemkových úprav, jejich hodnocení přínosů z realizace pozemkových úprav, jejich informovanost o souvislostech pozemkových úprav s rozvojem venkova. Tento stav nedostatku informací by měl být vyřešen jejich pořízením. Cílem zjišťování efektů pozemkových úprav by mělo být nalezení podmíněností a prostorových souvislostí vnímání těchto operací v sociálním prostředí venkova. Získané informace by přispěly ke stanovení prognózy vývoje procesu pozemkových úprav opřené o zhodnocení přínosů pozemkových úprav aktéry rozvoje venkova.

45

6. PARADOXY SPOLUPRÁCE Současné pojetí regionální politiky jako činnosti, jejímž úkolem je přispívat ke snižování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a zabezpečování jejich harmonického rozvoje, zdůrazňuje i vyžaduje nutnost spolupráce obcí při rozvoji daného prostoru. Uskutečňování regionální politiky je neseno především představiteli veřejné správy příslušných regionů a významně se opírá o potřebu jejich spolupráce při poznávání, pochopení a prosazování potřeb rozvoje a vytváření vhodných podmínek pro jejich praktickou realizaci.

Fungování spolupráce Spolupráce je procesem, který ovlivňuje úspěšnost a efektivnost celé řady činností ve veřejné správě. Jejím smyslem je soustředění finančních prostředků, ale je důležitá i pro uskutečňování potřeb obyvatel daných obcí. Významným aspektem spolupráce je schopnost jednotlivých subjektů vyjednávat o společných zájmech a hledat řešení problémů, která přesahují možnosti jednotlivých obcí. Právě „partnerství a spolupráce“ je základním principem Evropské unie, ale pokud je uměle vytvářené nebo finančně účelové, pak se v tomto případě stává významným paradoxem, který jednotlivé regiony spíše brzdí, než rozvíjí. V současném a ještě více v budoucím plánovacím období budou více upřednostňovány „finančně větší“ projekty s tzv. nadobecním či nadregionálním dopadem. Příprava takových projektů již vyžaduje kromě většího množství disponibilních prostředků na spolufinancování i rozvinutí úzké spolupráce více subjektů. Původně proto bylo čerpání prostředků z některých dotačních titulů podmíněno účastí žadatele v nějakém formálním uskupení, které sdružuje různé subjekty ke spolupráci. Tato okolnost vyvolala například prudký nárůst zakládání dobrovolných svazků obcí (před cca deseti lety), nejčastěji označovaných jako mikroregiony nebo místní akční skupiny (před cca pěti lety). Následkem této situace se řada obcí stala například členem více než jen jednoho sdružení. Tento nový proces je ale třeba posoudit i kriticky. Vícenásobné členství například obcí v různých uskupeních vede častěji k rozmělnění zdrojů, úsilí i aktivit a u řady obcí je navíc pouze formální. Přetrvává zájem o prosazení především individuálních zájmů. Ke skutečné spolupráci, jejíž smysl je v dosažení „synergického efektu“, tak dochází paradoxně zřídkakdy. Přestože se nově rozvíjí i další moderní platformy spolupráce různých sub-

46

jektů v území (zejména formou místních akčních skupin, které vznikají z iniciativy Leader), zůstává otázka, nakolik je jejich vznik veden spíše pragmatickým využíváním nabízených možností tedy zejména získáním financí pro realizaci vlastních rozvojových záměrů. Dalším problémem je, že řada institucí, které by mohly a měly spolupracovat, tak nečiní; příkladem mohou být hospodářské a agrární komory. Často tak dochází k tomu, že několik organizací dělá paralelně podobnou nebo dokonce stejnou činnost, přičemž vzájemná spolupráce by mohla přinést více synergických efektů.

Leader – metoda spolupráce versus LEADER – dotační program Pojem Leader, který je v současnosti ztotožňován hlavně s metodou (principy) spolupráce napříč zájmovými sektory ve venkovských oblastech, se dříve také používal pro označení dotačního zdroje EU. V rámci fungování dotací bylo hlavním záměrem finančně podpořit „rozjezd“ spolupracujících struktur na venkově do doby, než budou jejich členové zcela soběstační a nezávislí na dotacích od EU. To se ve většině států EU podařilo a Evropská unie význam Leaderu jako dotačního zdroje transformovala do nového významu: jako metody spolupráce. Bohužel v České republice je stále tento pojem chápán spíše jako dotační zdroj než jako metoda rozvoje území, což dokládá zejména překotné zakládání jak místních akčních skupin (MAS) v letech 2005 až 2008 jen často proto, aby si v současném rozpočtovém období 2007–2013 mohly „sáhnout“ na evropské peníze, tak i následných typů realizovaných projektů, které se spoluprací, jež by se měla navíc odehrávat napříč sektory, mají velmi málo společného. Do roku 2006 měl Leader různé dopady v jednotlivých státech EU, neboť členské státy měly pro úspěch principů programu Leader historicky různou výchozí situaci. Pro řadu zemí, a tím spíše jednotlivých venkovských regionů znamenal program Leader doslova převrat v dosavadním chápání podmínek rozvoje venkovských oblastí. Leader se stal skvělou příležitostí pro posilování a rozvoj komunit i místní ekonomiky, a to vše na základě partnerství veřejného, soukromého a občanského sektoru. Díky tomuto unikátnímu propojení mohou jeho účastníci využívat zákonné pravomoci a veřejné zdroje místních orgánů, know-how a obchodní prozíravost soukromého sektoru a nadšení, energii a místní znalosti z občanského sektoru. Pracovat a rozvíjet venkov tímto způsobem je velmi důležité, neboť vždy vše začíná u místních lidí, u jejich potřeb, zdrojů a hlavně nápadů.

47

Členské země EU novou koncepci metody Leader ale využily různě. Některé se rozhodly celou tematickou osu nebo několik opatření plně implementovat pomocí této metody, jiné (mezi nimi ČR) metodu „degradovaly“ na nižší vývojový stupeň předchozího období, neboť z ní učinily věcně a finančně vymezenou část Programu rozvoje venkova, stojící vedle ostatních os. Osa IV. Leader tak v ČR zasahuje do tří tematických os pouze tak, že má stanoveno, která z opatření přijatých již v rámci tematických os lze financovat, a to za plného respektování pravidel pro opatření těchto os. Tím se zcela vytratil inovativní charakter metody Leader a plný respekt k místním specifikům, zmizela preference partnerských projektů a skutečná decentralizace financování.

11

11

M ze od m er ěd n i ěl z a sk ce ýc h po 11 dn 21 iků Le sn ick át 11 ec 23 hn Le ik a sn 11 ick 31 ái P nf a p řid ra ot ává s t ra ní ru vi h kt ná od ur řs no a ký t m yz pr em o 13 du ěd 10 kt ěls ům ký D m a i alš nf í o or db m o a č rn ní é čin vzd 22 no ělá 42 s t vá N ní v l ep es ro ích du kt iv ní in 31 v es 10 tic D e ne ive ze rzi m fik ěd ac 31 20 ěl e sk čin Po é a j dp po no ej o va stí ich ra hy ro zak zv lá oj dá 31 e n íp 30 od Po ni dp ků or ac es to vn í ho 32 ru 11 ch Ob u no va ar 32 oz 12 v oj Ob v ča es ns ni c ké vy ba 32 ve 20 ní as O dě ch l už di ran by ct a ví a ve ro nk zv ov oj a ku ltu 33 rn 10 íh Vz o dě lá vá ní ai nf or m ac e

Jednoznačným důkazem paradoxu spolupráce v České republice, která je značně „ohýbána“ ve prospěch významu Leader jako zdroje peněz, a ne jako metody spolupráce, jsou výsledky projektů jednotlivých MAS schválených a doporučených Státním zemědělským intervenčním fondem (viz obrázek níže). Z tohoto celkového přehledu je jasné, že více než 70 % finančního objemu jde přes projekty zacílené pouze do dvou opatření „Obnova a rozvoj vesnic“ a „Občanské vybavení a služby“. Tato dvě „nejoblíbenější“ opatření jsou jednoznačnou devízou obcí jako žadatelů bez jakékoliv potřeby spolupracovat s jiným subjektem na jejich realizaci. Náplň těchto dvou opatření rozhodně není rozvojová, ale spíše údržbová nebo stabilizační a v drtivé většině případů tyto projekty suplují standardní činnosti obcí, které mají dané ze zákona (např. správa a údržba vlastního majetku opravy obecních úřadů, škol, silnic, občanské vybavenosti nebo jiné infrastruktury).

Obr. 13: Finanční alokace proplacených žádostí a jejich počet na opatření IV.1.2 PRV ČR za období 2007–2010 (5.–10. kolo) Pramen: Státní zemědělský intervenční fond, www.szif.cz

48

Významný vliv na zjištěný stav také má samotné nastavení českého Programu rozvoje venkova, kdy žadatelé nejsou podporováni (např. výrazným bodovým zvýhodněním) ani nuceni (např. podmínka podání žádosti jedině v partnerství; to by ale také nebyla příliš vhodná cesta k úspěchu) uzavírat nějaký typ spolupráce, i třeba jen neformální. EU si od aplikace metody Leader slibovala, že dojde k efektivnějšímu řízení na lokální úrovni a k mobilizaci vnitřního potenciálu venkovského regionu. K tomu měly sloužit vymezené nástroje a postupy. Evropská komise ale při schvalování jednotlivých Programů rozvoje venkova akceptovala v nejvyšší možné míře návrhy řídicích orgánů a tolerovala různá chápání strategických směrů rozvoje venkova, které jsou vymezeny v různých dokumentech, což se v budoucnosti projevilo jako špatné rozhodnutí. V ČR se tak ukázalo, že metoda Leader nebyla uplatněna jako metoda, ale jako dotační program, a díky tomu nebyl a asi ani nebude plně využit její obrovský potenciál při rozvoji českého venkova. Jednotlivé MAS jsou v současnosti spíše nástrojem pro administraci předkládaných projektů (využití veřejných prostředků), ale už ne tolik pro aktivaci (oživení a endogenní rozvoj) venkovského regionu. Lze tedy říci, že MAS bez spojení obou těchto skupin funkcí (což by mělo být žádoucí) nepracují plně metodou Leader.

Různorodost spolupráce Vedle problémů ve spolupráci na úrovni MAS se rovněž ukazuje, že ani současná organizační a právní forma umožňující různé podoby spolupráce jednotlivých sektorů (např. spolupráce formou PPP, kterou se stále nedaří legislativně v ČR zcela vyřešit) není plně dostačující, což je značnou bariérou zvláště v procesech vyjednávání o realizaci společných rozvojových záměrů v daném území. Stále nejsou ani dostatečně transparentní ekonomické aspekty této společné činnosti. Pro nalezení vhodných řešení je třeba využít i zahraničních zkušeností a konfrontovat je s českou realitou. Značnou bariérou funkční spolupráce obcí je i charakter jejich administrativní správy, se kterou se nejvíce potýkají zejména malé obce. Pro ně je pak ve většině případů významnou podmínkou jejich úspěšného rozvoje právě možnost spolupráce a sdružování. Intenzita spolupráce subjektů má i své hranice při zachování jejich individuální suverenity by se neměla narušit možnost aplikace principu subsidiarity.

49

To znamená, že každý subjekt by měl při spolupráci dělat to, co zvládne nejlépe. Činnosti vyžadující specifickou odbornost by měly být vykonávány na úrovních nebo u institucí, kde je možno je vykonávat efektivněji. Pokud by tomu tak nebylo, může dojít i k situaci, že spolupráce bude spíše bariérou rozvoje, a v tu chvíli je lepší, když k žádné spolupráci nedojde. Z tohoto důvodu je i třeba účelně vyhodnotit dosavadní nepříliš koordinované procesy spolupráce a přispět k jejich přeměně na efektivní nástroje regionální politiky. Specialitou České republiky je transformování rozličných organizací v případě, že už nejsou třeba, případně jejich reorganizace do větších či menších poboček. Příkladem může být např. přejmenování zemědělských agentur na agentury pro zemědělství a venkov nebo zrušení bývalých okresních úřadů, které dodnes nemají plnou náhradu (ORP jsou příliš malé a nepřevzaly všechny kompetence dříve svěřené okresům, krajské úřady jsou obyvatelům příliš „vzdálené“). Je tak narušena zažitá vazba a spolupráce jednotlivých subjektů. V současnosti je spolupráce mezi lokálními, regionálními a národními aktéry rozvoje mnohdy formální a účelová a její opravdová podstata, spočívající v synergických vazbách a efektivním přístupu k řešení problémů, není skutečně naplněna. Aktéři si zatím neuvědomují, že spolupráce není jen možností a podmínkou k získání dotace, ale je zejména tou jedinou a správnou cestou vedoucí k úspěchu a konkurenceschopnosti v tomto globalizovaném světě.

50

7. PARADOXY INFORMAČNÍ S růstem intenzity konkurenčního boje mezi regiony a lokalitami o investory, turisty a rezidenty je spojen růst významu informačních a propagačních nástrojů regionálního a místního rozvoje. Důležitost kvalitních a aktuálních informací roste i v souvislosti s rozmachem informačních technologií, které přenos a sdílení informací urychlují a zjednodušují. Při posuzování informační stránky rozvoje je nutno rozlišovat pojmy data, informace a znalosti (Holeček a kol., 2009). Údaje charakterizující určitý jev jsou označovány jako data, přičemž se rozlišují data kvantitativní a kvalitativní. Souhrnným vyjádřením toho, co dané hodnoty dat znamenají, jsou informace. Z aplikace informací pak vycházejí znalosti. Zatímco data a informace je možné získat zvenčí, znalost vychází ze zkušeností či vědomostí uživatele dat (se znalostmi souvisí i „moudrost“ schopnost vnímat znalosti s nadhledem, v kontextu, a znalosti vhodně využít). Informace versus znalosti Paradoxem je, že navzdory velkému objemu dat, která jsou veřejně k dispozici, klesá pravděpodobnost získání konkrétních potřebných informací. Existuje široká škála databází a zdrojů dat, v nichž jsou shromážděny nejrůznější údaje. Nalezení potřebných dat je tedy v některých případech dosti náročné. Pro laika je obtížné zorientovat se v dostupných zdrojích a posoudit relevanci údajů v nich obsažených. Navíc tyto údaje jsou většinou „pouze“ primárními daty, jež je potřeba určitým způsobem interpretovat a vytvořit z nich informaci (např. o kvalitě podmínek v území); ale to již předpokládá určitou schopnost uživatele pracovat s daty a formulovat z nich závěry. Neexistuje jedna přehledná databáze, která by shromažďovala všechny důležité údaje vztahující se k rozvoji území. Různé typy dat sbírají a poskytují různé instituce. Městská a obecní statistika ČSÚ obsahuje detailní údaje o jednotlivých obcích, ale tyto údaje se týkají pouze vybavenosti, pohybu obyvatel a struktury využití ploch. Míru nezaměstnanosti, počet uchazečů a počet volných míst zveřejňuje na svém portále Ministerstvo práce a sociálních věcí. Intenzitu dopravy sleduje Ředitelství silnic a dálnic. Průzkumy návštěvnosti regionů provádí a zveřejňuje agentura CzechTourism. A existuje řada dalších specializovaných zdrojů dat z různých tematických oblastí.

51

Druhým paradoxem je klesající dostupnost skutečně potřebných či adekvátně využitelných dat a informací. Český statistický úřad s ohledem na finanční náročnost sběru dat získává například stále více údajů formou výběrových šetření (na určitém vzorku respondentů). Takové údaje jsou pak obvykle k dispozici pouze do úrovně krajů, takže jsou pro menší území nepoužitelné. Zužuje se také struktura sledovaných dat. Pro oblast rozvoje venkova jsou ovšem důležitá nejen statistická data, ale i další, zejména kvalitativní údaje a informace. Institucí, které je poskytují, je celá řada; často však tyto informace zveřejňují nesystémově nebo duplicitně s jinými institucemi. Problémy se objevují zejména u přenosu informací metodického charakteru. A ne vždy odpovídá struktura poskytovaných informací potřebám aktérů. Vedle dat a informací statistického charakteru jsou pro rozvoj venkova důležitější informace kvalitativní. Paradoxem je, že i když máme množství informací, přetváříme je jen obtížně na znalosti a nedokážeme je adekvátně využít k podpoře rozvoje. Jen málo subjektů má kapacity k informační syntéze. Významně se liší potřeby subjektů agrárního komplexu (zemědělství, lesnictví a rybářství i průmyslová odvětví a služby zásobující či zpracovávající produkci těchto odvětví) a subjektů rozvoje venkova. Krajská informační centra pro rozvoj venkova mají úzké vazby na agrární komory a zemědělské organizace, oblast rozvoje venkova je v praxi jejich činnosti spíše slabší. Pro rozvoj venkova jsou důležité informace o vývoji různých jevů, o rozvojových nástrojích, o nápadech, inspiracích a zejména o různých aktérech a rozvojových sítích. Informační potřeby subjektů agrárního komplexu se značně liší nejen oproti oblasti rozvoje venkova, ale i vnitřně. Instituce věnující se informačnímu servisu a informačnímu poradenství v této oblasti (Ústav pro zemědělskou ekonomiku a informace a jeho informační portály, krajská informační střediska, zemědělské agentury a další) se potýkají s potřebou utřídit vstupy z jednotlivých organizací (Ministerstvo zemědělství, rezortní organizace, pořadatelé akcí) či zpracovat různé formy jednotlivých věcných typů informací (legislativa, nabídky na spolupráci, příklady dobré praxe apod.) tak, aby mohly být zveřejněny na příslušné webové stránce či mohly být zaslány přímo (přihlášeným, registrovaným) uživatelům. Zasílání informací (obvykle bez rozlišení typu příjemce) vede často k zahlcení uživatele. Třídění informací a selektivní práce s cílovými skupinami má svá úskalí. Tvorba a předávání znalostí je zase finančně i odborně náročné.

52

Západočeská univerzita a Vysoká škola evropských a regionálních studií realizovaly v roce 2005 výzkum (Dušek, Skořepa, 2006), jehož se zúčastnilo 144 obcí z regionu jižních a západních Čech. Výzkum byl zaměřen na oblast shromažďování, zpracování a interpretace dat týkajících se problematiky vzniku a fungování mikroregionů. Respondenti nejvíce postrádají informace v oblasti vyhledávání finančních partnerů (13,4 %), v oblasti právního poradenství (9,5 %) a v příkladech vzorových a úspěšných projektů (8,5 %). Nejméně respondenti postrádají externí nezávislé moderátory, statistická data, výzkumné studie a další informace potřebné k rozhodování, marketingové poradenství. Podle dotázaných by informace měli poskytovat především jejich nositelé kraje nebo obce. Tento názor zastává 27,8 % respondentů. Významnou roli v poskytování informací a poradenství by měla mít regionální rozvojová agentura (22,7 % respondentů) a 18,0 % respondentů se domnívá, že by to měl být stát. Jen 6,2 % dotázaných uvedlo, že by uvedené informace a služby měly nabízet soukromé firmy. Pro zainteresování neziskových organizací do této oblasti se vyslovilo 7,6 % respondentů. Předávání informací Přenos informací od odesilatele k příjemci (za předpokladu, že příjemce informaci porozuměl) označujeme jako komunikaci (Obst a kol., 2006). Komunikace umožňuje usměrňovat chování, dosahovat efektivních změn, účelně využívat informace a dosahovat cílů. Komunikace je považována za prostředek, kterým jsou subjekty propojeny tak, aby mohly dosáhnout společných cílů. V souvislosti s pokročilými možnostmi, které nabízejí informační a komunikační technologie, je překvapující paradox nefungující výměny, využití a sdílení informací. Informace často putují jednosměrně. Zdaleka ne všechny shromažďované informace jsou adekvátně využity. Představitelé obcí jsou obesíláni množstvím dotazníků zasílaných různými institucemi nejen z veřejné správy (zejména pro neuvolněné starosty malých obcí to znamená značnou zátěž). Přitom bývají požadovány i údaje dostupné z veřejných zdrojů, nebo jsou zasílány dotazníky s obdobným obsahem od různých útvarů téže instituce (namísto komunikace útvarů mezi sebou). Představitelé obcí tedy předávají různým institucím řadu dílčích údajů; ovšem zpětné získávání potřebných informací (i třeba obdobného charakteru, na jaké byl sám dotazován) je pro ně mnohdy velmi komplikované.

53

Například pokud chce starosta nabídnout nezaměstnaným občanům účast na veřejně prospěšných pracích, nemá možnost se dozvědět, koho oslovit. Je sice snadné získat údaj o celkovém počtu nezaměstnaných v obci, ale z důvodu ochrany osobních údajů se již starosta nedozví jména konkrétních nezaměstnaných (resp. v praxi tuto informaci obvykle získává neoficiální cestou). V případě, že starosta ví o nezaměstnaných v obci, může na veřejně prospěšné práce přijmout člověka, který bude tuto činnost vykonávat zodpovědně (protože v malé obci starosta zná osobně většinu občanů). Tím pak bude zajištěn přínos veřejně prospěšných prací pro obec. Problém je také „prestiž“ výkonu takových prací, které jsou často prezentovány jako „podřadné práce pro sociálně slabší jedince“. Kdyby obce veřejně prezentovaly tyto práce jako potřebné, napomáhající celému obecnímu společenství, neb díky nim může být třeba v obci uklizeno, může být udržován obecní majetek atd., mohlo by se najít více vhodných a odpovědných zájemců. Paradoxem je, že i v době informačních technologií zůstává osobní komunikace nejúčinnějším způsobem komunikace. Pomocí osobních interakcí se informace nejsnáze přetváří ve znalosti. Významným efektem řady forem spolupráce obcí (zejména dobrovolných svazků obcí) je vedle realizace rozvojových projektů s různorodými dopady vždy informační platforma (informace a sdílení zkušeností zejména příklady dobré praxe a také varování před špatnou praxí). Dochází ale k předávání informací nejen vzájemně mezi představiteli obcí, ale i ze strany ostatních subjektů. Zástupci kraje či obcí s rozšířenou působností mohou využít těchto setkání k informování o správních otázkách i získat zpětnou vazbu ke své činnosti.

S dostupností informací v nejširším slova smyslu souvisí i problematika vzdělávání a kvalifikovanosti. V současnosti je nabízeno nepřeberné množství kurzů, seminářů a dalších vzdělávacích programů k nejrůznějším tématům. Paradoxem je, že je sice dostupná řada kurzů, ale jejich přínosy pro absolventy bývají velmi malé. Úředníci územních samosprávných celků mají povinnost průběžně se vzdělávat, a to v rozsahu nejméně 18 pracovních dnů v průběhu 3 let. Zaměstnavatel kontroluje naplňování této povinnosti, ale pouze co se týče kvantity;

54

kvalitativní prohloubení kvalifikace sledováno není. Podobně také instituce, které toto vzdělávání poskytují, musejí být akreditovány. Hodnoceny jsou formální náležitosti a vzdělávací plán (obsah kurzu), ale využitelnost poznatků opět žádným způsobem posuzována není. Dosáhnout prohloubení znalostí není jednoduché ani pro ostatní typy aktérů rozvoje venkova. Nabídka vzdělávacích programů je sice široká, současně ale také nepřehledná a nesystémová. Účast aktéra na vzdělávání tak závisí do značné míry na tom, s jakou nabídkou je osloven nebo jaký kurz se mu podaří vyhledat. Obvykle jsou dostupné informace o obsahu kurzu, reference o jeho kvalitě však neexistují. Kurzy bývají často pojaty velmi obecně či široce, takže frekventantům neumožní získat potřebné znalosti aplikovatelné do praxe.

Obecným informačním problémem je formálnost, převaha formy nad obsahem. V plánování rozvoje tak je paradoxem, že vzniká řada koncepčních dokumentů, jež zůstávají pouze formálními výstupy bez výraznější odezvy v podobě realizace navržených aktivit. Příčina často spočívá v nedostatečné komunikaci zadavatele s dotčenými subjekty či v nesprávném pochopení dokumentu. Nezbytné je zajistit komunikaci nejen mezi zainteresovanými aktéry, ale obrátit se také na veřejnost (obyvatele žijící v daném území). Bez zapojení veřejnosti je sice plánování jednodušší, ale výsledný dokument často neřeší všechny významné problémy daného území, takže je potřeba jej po relativně krátké době přepracovat. Aktivním zapojením veřejnosti se podpoří zájem obyvatel o dění v obci či regionu a jejich sepětí s regionem (přechod od pasivního přístupu „oni něco plánují“ k aktivnímu „my ovlivníme, co se u nás bude dít“). Tím také vzroste jejich ochota podílet se později na realizaci naplánovaných aktivit. Základním předpokladem zapojení veřejnosti (Kašparová a kol., 2002) je podpora konstruktivního dialogu mezi občany, představiteli místní samosprávy, státní správou a odborníky (např. pořizovateli územních či strategických plánů). Tento dialog je vždy založen na vzájemném informování, na rozvojové zpětné vazbě. S obyvateli je však nutné komunikovat průběžně, a ne jen v okamžiku, kdy se zpracovává určitý dokument. Pouze průběžná práce s veřejností a zohledňování jejich názorů může napomoci ke zvýšení jejich aktivity a také podpořit jejich důvěru ve smysluplnost jejich účasti na projednávání. Klíčovým předpokladem pro uplatnění tohoto přístupu je zájem a vůle veřejné správy řešit závažné problémy ve spolu-

55

práci s občany. To znamená naslouchat jejich návrhům, připomínkám i námitkám, uvědomovat si jejich zájmy a potřeby a také je průběžně srozumitelně informovat.

56

ZÁVĚR Rozvoj venkova je mozaikou různorodých aktivit různých subjektů ve venkovském prostoru. Venkov měl vždy svá specifika: v posledních desetiletích dochází k potlačení celé řady charakteristik, některé znaky přetrvávají či se kvalitativně proměňují, objevuje se řada nových pozitivních i negativních rysů. V textu publikace bylo dotčeno množství různých témat souvisejících s rozvojem venkova. Je důležité o těchto potenciálně střetových oblastech (paradoxech) vědět a při realizaci aktivit ve venkovském prostoru se jim snažit předcházet. V případě významnějších nesouladů je potřeba najít kompromisní řešení, jehož negativní důsledky pro kteroukoliv skupinu dotčených aktérů budou minimální. Z těch nejzásadnějších tezí můžeme zmínit: – Jednoznačné vymezení venkova či venkovské obce není možné. Venkov je pojem abstraktní a často i pocitový. Pro rozvoj venkova jsou důležitější účelová a selektivní členění pro aplikaci jednotlivých rozvojových nástrojů. – Rozvoj venkova v sobě zahrnuje řadu různých tematických oblastí, které se dotýkají jednotlivých skupin aktérů; přitom určitá aktivita může mít na různé typy aktérů či území odlišný dopad. Často se také stává, že rozvojové záměry různých aktérů (reprezentujících různé zájmy a potřeby) jsou navzájem protichůdné např. rozvoj intenzivního zemědělství a ochrana krajiny. – Největší výzvou rozvoje venkova je nalezení přiměřeného rozvoje pro dané území. Intenzivní rozvoj venkova může znamenat ztrátu typických venkovských hodnot. – Rozvoj venkova byl a je založen na interakcích mezi venkovem a městem. – Rozvoj venkova už nelze ztotožnit s rozvojem zemědělství, i když zemědělství zůstává integrální součástí venkova. Zemědělství hraje významnou roli v oblasti životního prostředí. – Nástroje rozvoje venkova jsou různorodé a relativně dobře nastavené, ale jejich uplatňování má své rezervy.

57

– Spolupráce je velmi důležitým procesem rozvoje venkova. Je cestou k překonání objektivních limitů rozvoje a k využití rozvojových dispozic.

Logickou závěrečnou otázkou je, jak paradoxy rozvoje venkova omezit. Zásadní pro rozvoj venkova je spolupráce, komunikace, otevřenost a osobní angažovanost. Na venkově zůstává stále řada věcí jednodušších než kdekoliv jinde. Venkov nabízí každému obyvateli spoustu možností, jak ovlivnit a zlepšit své okolí. Toto vnitřní úsilí musí nacházet odezvu na národní i krajské úrovni, specifika venkova musí být respektována při volbě strategií rozvoje regionů či celého státu. Je třeba mít na paměti, že mnohé změny krajiny, zábory půdy, necitlivá výstavba, ekonomické a společenské proměny jsou kroky nevratnými, a tudíž je třeba jim předcházet a chránit to, co venkov dělá venkovem.

58

Problematika venkova je mnohovrstevnatá. Řada věcí je a zůstane věcí diskuse. Přivítáme proto reakce, zkušenosti, podněty či jiné inspirace od čtenářů.

GaREP, spol. s r. o. společnost pro regionální ekonomické poradenství nám. 28. října 3 602 00 Brno Web: www.garep.cz E-mail: [email protected] Tel.: 545 242 846

59

LITERATURA Binek, J. a kol. Synergie ve venkovském prostoru – Aktéři a nástroje rozvoje venkova. Brno: GaREP Publishing, 2009. ISBN 978-80-904308-0-8. Binek, J. a kol. Venkovský prostor a jeho oživení. Brno: Georgetown, 2006, 140 s. ISBN 80-251-19-5. Binek, J. a kol.: Synergie ve venkovském prostoru – Přístupy k řešení problémů rozvoje venkovských obcí. 1. vyd. Brno: GaREP Publishing, 2010. 120 s. ISBN 978-80-904308-4-6. Binek, J., Svobodová, H. Rozvoj venkova a rozvoj regionů: Společná zemědělská politika a regionální politika na jednom hřišti. In: Regionální studia, roč. 3, 1/2009. Praha: VŠE. s. 12–19. ISSN 1803-1471. Dušek J., Skořepa L. Závěrečná zpráva Mikroregiony (Budoucnost regionálních rozvojových agentur v České republice a Regionální management jako cesta k udržitelnému rozvoji venkovských regionů), České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, o. p. s., 2006. Eurostat – population census. URL . Evropská komise. URL . [cit. 6. 2. 2009] Galvasová, I. a kol. Nástroje rozvoje venkova a jejich uplatňování. Studie z řešení aktivity A803 projektu QH82249 SYNERGIE v přístupu k rozvoji venkova. GaREP, Brno, 2008. Holeček, J. a kol. Obec v širších souvislostech. GaREP, Brno, 2009. ISBN 978-80-904308-2-2. Illner, M. Jsou venkovské obce příliš malé? In Venkov je náš svět – Sborník z konference 2006. Praha: Česká zemědělská univerzita, 2006. s. 357–367. ISBN 80-213-1539-3. Kašparová, L. a kol. Rozvoj vesnice. Ústav územního rozvoje, Brno, 2002. 88 s. Lascoumes, P., Le Gales, P. Introduction: understanding public policy through its instruments – from the nature of instruments to the sociology of public policy instrumentation. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 2007, vol. 20, no. 1, s. 1–21.

60

Obst, O. a kol. Základy obecného managementu. Pedagogická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc, 2006. ISBN 80-244-1365-5. Ouředníček, M. a kol. Suburbanizace.cz. Praha: PřF UK, Katedra sociální geografie a regionálního rozvoje a Urbánní a regionální laboratoř, 96 s. ISBN 978-80-86561-72-1. Perlín, R. Typologie venkovského prostoru. URL . [cit. 18. 12. 2010] Program rozvoje venkova ČR na období 2007–2013. Praha: MZe 2008. Státní zemědělský intervenční fond. URL <www.szif.cz>. Strategie rozvoje venkova ve Zlínském kraji. Brno: GaREP, spol. s r.o., 2010. Suburbanizace.cz. URL <www.suburbanizace.cz>. Svobodová, H.: Faktory rozvoje venkova v podmínkách České republiky. Rigorózní práce. Brno: Geografický ústav PřF MU, 2009. Varianty vymezení venkova a jejich zobrazení ve statistických ukazatelích v letech 2000 až 2006. Praha: ČSÚ, 2008.

61

SEZNAM ZKRATEK ČR ČSÚ EU CHKO MAS MZe NP OECD PRV ČR ROP SZIF SZP

Česká republika Český statistický úřad Evropská unie Chráněná krajinná oblast Místní akční skupina Ministerstvo zemědělství Národní park Organization for Economic Co-operation and Development (Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj) Program rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013 Regionální operační program Státní zemědělský intervenční fond Společná zemědělská politika

62

SYNERGIE VE VENKOVSKÉM PROSTORU Paradoxy rozvoje venkova Kritické zhodnocení bariér, nástrojů a šancí rozvoje venkova

Vydavatel: GaREP, spol. s r. o., nám. 28. října 3, 602 00 Brno Tisk: Amaprint–Kerndl, s. r. o., Pražská 343/20, 674 01 Třebíč Obálka a sazba: Hana Svobodová, Jan Svoboda Jazyková korektura: PhDr. Michal Žák Brno 2011 64 stran Vydání první ISBN 978-80-904308-6-0

63

64