Symposium “Naar duurzame weginfrastructuur”____
maandag 22 maart 2010 Kasteel Woerden, Woerden
10.00 – 10.15 uur Opening door Jos Sprangers Jos Sprangers (1961) is sinds december 2009 directeur Ontwerp en Planvorming bij de Dienst Verkeer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat. Daarvoor heeft hij diverse andere functies binnen Rijkswaterstaat vervuld. Hij heeft Verkeerskunde gestudeerd in Tilburg en Economische Geografie aan de Universiteit Utrecht.
Sprangers opent het symposium dat de intensieve en duurzame samenwerking tussen Rijkswaterstaat (RWS) en de Rijksuniversiteit Groningen (RuG), in 2007 gesloten, verder uitdiept. Hij geeft aan dat zulke samenwerkingsverbanden voor RWS van cruciaal belang zijn, omdat het niet alleen kan teren op kennis binnen de organisatie. Deze dag zal enkele resultaten van het samenwerkingsverband laten zien alsmede richtingen op weg naar duurzame weginfrastructuur. Sprangers introduceert de dagvoorzitter Gert de Roo die trots is op de relatie tussen de RuG en de RWS. Deze samenwerking tussen de oude, degelijke instituten moet volgens De Roo gekoesterd worden, en kan door de spanning tussen het theoretische (RuG) en het concrete (RWS) tot interessante resultaten leiden. 10.15 – 11.00 uur Infrastructuurplanning in Nederland: issues & trends op weg naar duurzaamheid (Jos Arts) Jos Arts (1967) is topadviseur leefomgeving bij Rijkswaterstaat, Dienst Verkeer en Scheepvaart. Hij is tevens hoogleraar milieu- en infrastructuurplanning aan de Rijksuniversiteit Groningen vanwege het samenwerkingsprogramma ‘duurzame wegen’ tussen Rijkswaterstaat en de Rijksuniversiteit Groningen.
Na de opening verzorgt Arts de inhoudelijke aftrap van het symposium. In zijn presentatie ligt de nadruk op het verhelderen van achtergronden en uitgangspunten van het streven naar meer duurzame weginfrastructuur in Nederland. De aanleg van weginfrastructuur in Nederland is traditioneel een aangelegenheid van de overheid, met een gecentraliseerd karakter en een zwaar sectoraal instrumentarium. In het verleden is het overheidsbeleid omtrent infrastructuur afwisselend gericht geweest op het voorzien in aanbod van infrastructuur, dan wel het sturen van de vraag naar infrastructuur. Onder invloed van een veranderende rol van de rijksoverheid (decentralisatie, marktwerking, participatie, etc.) enerzijds en grote belangen die meespelen en ruimtelijke schaarste anderzijds neemt de complexiteit van de infrastructurele opgave toe. Voor de realisatie van infrastructurele opgaven vergt dit een verbreding van de scope (tijd, ruimte en actoren). Om de doorlooptijd van projecten in de hand te kunnen houden is het van belang om te werken volgens een duidelijke fasering van het planningsproces (naar aanleiding van het advies van de commissie Elverding). Daarnaast is een omslag van lijndenken naar gebiedsgericht denken van belang, waarbij het accent ligt op afstemming en integratie van ruimtelijke functies en investeringen. Hierbij is dan ook een duidelijke rol voor de markt weggelegd als medeinvesteerder. Daarnaast is er voor de markt ook een rol als leverancier van aanvullende kennis, samen met overige stakeholders. Openheid van processen is daarom essentieel, in combinatie met andere vernieuwingen, zoals een herpositionering van RWS in planningsprocessen, PPS constructies en mogelijkheden voor value-capturing. De volgende sprekers gaan dieper op deze elementen in.
1
11.15 uur Wetenschappelijke reflectie op de structuurvisie: de knikkers en het spel (Gert de Roo) Gert de Roo (1963) is hoogleraar in de Planologie en hoofd van de Basiseenheid Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van planologisch onderzoek en het onderwijs dat door de Basiseenheid Planologie wordt verzorgd.
Aansluitend op de eerste presentatie, beschouwt De Roo de discussie rondom duurzame infrastructuur vanuit een academisch perspectief. Hierbij gaat hij in eerste instantie in op de ontwikkeling van het planningsproces, een vakgebied dat onder invloed van nieuwe (wetenschappelijke) inzichten constant in ontwikkeling blijkt te zijn. Verschillende systeemtheoretische opties komen in chronologische volgorde aan bod, maar blijken allen hun onvolkomenheden te hebben. Aanvullend worden er binnen de overheid een aantal trends onderscheiden, vergelijkbaar met de eerste presentatie (bijvoorbeeld een verschuiving van institutionele kaders). Binnen de Planologie leidt dit tot een cultureel-maatschappelijke transitie van ‘functionaliteit per se’ naar ‘kwaliteit per saldo’; de toevoeging van een bepaalde functie zou moeten leiden tot een toename van de algehele kwaliteit. Een punt van discussie is of hier middelen voor beschikbaar zijn. Volgens De Roo is er slechts één constante binnen de Planologie: verandering. Vanuit de traditionele planningsbenaderingen zijn we momenteel aangekomen bij adaptieve systemen, waarin dynamiek gewaarborgd is door flexibel met opgaven om te kunnen gaan, maar tevens te werken vanuit een robuuste basis. Adaptiviteit binnen de Planologie wordt gekenmerkt door elementen als emergentie, zelforganisatie, co-evolutie, non-lineairiteit, transities en de rol van de dimensie tijd. Structuurvisies hebben een dergelijk adaptief karakter en vormen in combinatie met gebiedsontwikkeling een passend antwoord in de zoektocht naar nieuwe methoden. Gebiedsontwikkeling is een relevante werkwijze voor Rijkswaterstaat gezien de verhouding tussen weginfrastructuur en zijn omgeving (co-evolutie). Binnen het geschetste kader van de hedendaagse planningsomgeving worden er dan ook nieuwe eisen gesteld aan de manier waarop ruimtelijke planning wordt bedreven; de spelregels. Per ruimtelijke opgave zal er met verschillende kenmerken van gebieden en infrastructuur rekening gehouden moeten worden. Dit vraagt om de mogelijkheid voor wisselende bestuurlijke arrangementen, met een heldere rolverdeling. Aangaande de scope van een opgave zullen er keuzes gemaakt moeten worden over het te volgen planningsconcept en het schaalniveau. Vergelijkbare keuzes liggen er voor het vormen van visie en het motiveren en laten participeren van actoren. De traditionele ‘hard-systems’ methodiek zal losgelaten moeten worden ten behoeve van ‘soft-systems thinking’. Het laatste biedt meer mogelijkheden om processen te faciliteren en conditionerend te werken in plaats van kaderstellend.
12:00 uur Internationale instrumenten voor een geïntegreerde gebiedsgerichte planning (Johan Woltjer) Johan Woltjer (1968) is hoogleraar planologie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn carrière tot op heden bestrijkt posities aan de RuG, de Universiteit Twente en de Universiteit van Amsterdam. Johan publiceerde artikelen op het gebied van regionale planning en ontwikkeling, beleidsevaluatie, en infra en water. Johan is tevens de coördinator van het internationale Masterprogramma voor milieu- en infrastructuurplanning, ondermeer in samenwerking met het 'Institute of Technology Bandung', Indonesie, en de Universität Oldenburg, Duitsland.
2
Value-capturing is het afromen van de stijgende private grondprijzen, veroorzaakt door overheidsinvesteringen, door middel van het heffen van belastingen of de verplichting deze waarde in collectieve projecten te investeren. Met dergelijke instrumenten kan de ontwikkelingswinst van het ene project als dekkingsmiddel voor een ontwikkelingstekort van een ander project worden aangewend. Dit biedt met name voor gebiedsontwikkelingen, waarbij verschillende projecten (infrastructuur en ruimtelijke ontwikkelingen, die traditioneel vaak gescheiden plaatsvinden) worden geïntegreerd in één plan, interessante mogelijkheden. Op deze manier kunnen investeringen in infrastructuur makkelijker gebiedsgericht worden gemaakt en daarmee tevens duurzamer. In zijn presentatie geeft Woltjer een overzicht van bestaande internationale instrumenten die geïntegreerde, gebiedsgerichte planning mogelijk maken, vanuit het perspectief van value-capturing, of de in Nederland gangbare term verevening. In het Verenigd Koninkrijk kent men een systeem met vergunningen: Planning Gain. De essentie is dat door middel van onderhandelingen over bepaalde ontwikkelingen, verplichtingen kunnen worden opgelegd aan een ontwikkelaar door middel van voorwaarden in een vergunning. Hiermee wordt een projectontwikkelaar gedwongen om ook publieke taken, zoals infrastructuurvoorzieningen, te ontwikkelen, dan wel (mede) te financieren (planning obligations). In Indonesië is een systeem van locatievergunningen (vergelijkbaar met een bouwvergunning) van kracht. Micro-externaliteiten worden geïnternaliseerd door middel van kleine voorzieningen als compensatie van effecten van een ontwikkeling op een gebied. Momenteel wordt er ook op grotere schaal (macro-externaliteiten) geëxperimenteerd. De VS kennen het concurrency-systeem (gelijktijdigheid). Ontwikkelingen mogen pas dan plaatsvinden wanneer de infrastructuur op orde is. Ontwikkelaars dragen daarom bij aan een fonds voor lokale verbeteringen zodat projecten niet zakken voor de concurrency toets. Daarnaast is er ook het systeem van transferable development rights, waarbij een private partij tevens publieke doelen nastreeft. In ruil daarvoor kunnen ontwikkelingsruimte en ontwikkelingsrechten worden meegenomen naar een andere locatie. Tenslotte zijn er ook in Nederland mogelijkheden voor value-capturing, bijvoorbeeld met behulp van de grondexploitatiewet (GREX), waarbij kosten van planontwikkeling (tot op zekere hoogte, m.n. binnen plangebieden) op grondeigenaren verhaald kunnen worden. Andere voorbeelden zijn het Hart van de Heuvelrug, waarbij afspraken zijn gemaakt in clustercontracten over meebetalen aan groen en Ruimte voor Ruimte. Uit de discussie blijkt dat het bestaande systeem van OZB goed aanvullend zou kunnen werken. In Scandinavië wordt een dergelijke belasting op onroerend goed als vereveningsmiddel ingezet in een met Nederland vergelijkbare situatie. 14:00 uur Samenspel tussen gebiedsgerichte benadering en (duurzame) PPS in de praktijk: case Toekomst Afsluitdijk (Sonja Busch) Sonja Busch (1974) is projectleider bij de Provincie Fryslân. Ze is sinds 2006 namens de provincie betrokken bij de Afsluitdijk, eerst vanuit het grootschalig opgezet toekomstdebat Fryske Fierichten. Sinds 2007 werkt ze met de provincie Noord-Holland en Rijkswaterstaat in de projectorganisatie 'Toekomst Afsluitdijk'. Sonja houdt zich bezig met vraagstukken op het gebied van waterhuishouding, waterveiligheid en gebiedsontwikkeling. Sonja is als hydroloog afgestudeerd aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
Busch licht in haar presentatie de aanpak in het project “Toekomst Afsluitdijk” toe, waar wordt getracht meerwaarde te creëren bij de noodzakelijke verbetering van de veiligheid van de Afsluitdijk. In het project wordt een gebiedsgericht aanpak in de praktijk gebracht. Er is een participatieve verkenning uitgevoerd. Daarna mochten marktpartijen hun ideeën in
3
integrale visies formuleren, waarna vier visies, samen met twee door RWS uitgewerkte basisvarianten, aangeboden zijn aan de politiek ter besluitvorming. De marktbetrokkenheid in de aanpak is bewust niet direct gekoppeld aan een aanbesteding. Op basis van de vraag en de geformuleerde ambities kon de overheid geen aanbesteding aangaan. Er waren nog te veel onzekerheden en ook moest er naar geld gezocht worden voor het verwezenlijken van de plannen. Een belangrijk element in het gehele proces was de integraliteit. In de politieke besluitvorming blijft de essentie van de verschillende marktvisies behouden. Daar bovenop zijn er uitwisselbare elementen onderscheiden, waarmee geschoven kan worden. Rijkswaterstaat en de provincies waren bewust de regievoerder omdat de kosten relatief hoog zijn en de opbrengstencomponent relatief klein is. Daarnaast is veiligheid van nationaal belang, en wenst de politiek daar grip op te houden. Het zoeken naar integraliteit en het stimuleren van de creativiteit bij de markt vergde echter adaptiviteit en flexibiliteit bij de projectorganisatie. Het was een continue zoektocht naar de beste aanpak. Het is daarbij zaak om de aandacht voor de integraliteit (het totaalplaatje) in een gebiedsproces vast te houden. De aanpak van de “Toekomst Afsluitdijk” laat zien hoe duurzaamheid in een vroeg stadium van het planproces kan worden nagestreefd, in een gebiedsgericht proces met vroege marktbetrokkenheid. 14:45 uur Ontwerp van Openbare aanbestedeing: naar een doelmatig gebruik van geschikheidseisen (Arno van der Vlist) Arno van der Vlist (1971) is hoogleraar aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij bekleedt de leerstoel Vastgoedontwikkeling. Hij heeft een MSc Agrarische economie van Wageningen Universiteit en een PhD Economische wetenschappen van de Vrije Universiteit te Amsterdam. Na zijn promotie is hij postdoc geweest bij Ruimtelijke Economie van de Vrij Universiteit Amsterdam. Op dit moment is hij naast zijn aanstelling aan de Rijksuniversiteit Groningen ook parttime verbonden aan het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) waar hij programmaleider is op onderzoek naar productiviteit, innovatie en aanbesteding in zowel de grond- weg en waterbouw als de burgerlijke en utiliteitsbouw.
De bijdrage van Van der Vlist gaat over zijn onderzoek naar de doelmatigheid van openbare aanbestedingen op gemeentelijk niveau. Vragen die hij opwerpt zijn of verschillen in geschiktheidseisen tot ander marktgedrag leiden en bij welk aantal aanbieders een optimum in de verhouding tussen maatschappelijke kosten en prijs te vinden is. Het blijkt echter dat eisen vaak niet-relevant zijn voor de opdracht en dus kan er niet doelmatig aanbesteed worden. Een conclusie is dat de voorwaarden (professionaliteit van de opdrachtgever, type werk, en verwachte aantal inschrijvers) gedeeltelijk het gedrag van de opdrachtgever bepalen. Er geldt namelijk dat hoe groter de opdrachtgever, des te minder eisen er gesteld worden. Ook door het inschakelen van externe inhuur vermindert het aantal geschiktheidseisen. Daarentegen zorgt een opdracht van hogere urgentie voor hogere eisen. Het blijkt dat duurzaamheid nauwelijks aan bod komt in de onderzochte openbare aanbestedingen. Van der Vlist behandelt een voorbeeld waarin duurzaamheid vertaald is in een korting op de inschrijfprijs als werklozen ingeschakeld worden, een transportplan opgesteld wordt, motoren die voldoen aan milieunormen en biologische olie gebruikt worden. Toch zijn er mogelijkheden voor het opnemen duurzaamheid in de eisen (voorbeelden zijn o.a. de ISO 90010 en VCA richtlijnen). Ook zou je bij Rijkswaterstaat kunnen denken aan het toepassen van de CO2-prestatieindex. De duurzaamheidseisen kunnen echter wel juridische problemen opleveren met betrekking tot de proportionaliteit. Duurzaamheid stelt namelijk eisen aan de interne bedrijfsvoering.
4
15: 45 uur Instrumenten vroege marktbetrokkenheid bij de planning van infrastructuur (Wim Leendertse) Wim Leendertse (1958) heeft Civiele Techniek gestudeerd aan de TU Delft en Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij is sinds 1982 werkzaam bij Rijkswaterstaat, momenteel als projectmanager Zuidas Amsterdam en adviseur op het gebied van marktbenadering bij de Dienst Infrastructuur. Onlangs is Wim gestart met een promotieonderzoek naar het effect van het inkoopbeleid van Rijkswaterstaat op de marktsector Grond Weg en Waterbouwsector (“Waardering voor waarde”) aan de Technische Universiteit Delft/Rijksuniversiteit Groningen.
Leendertse begint zijn presentatie met de vraag waarom er zo veel preverkenningen worden uitgevoerd in het MIRT. Hij laat zien dat de verantwoordelijkheid voor het beleid betreffende duurzaamheid, infrastructuur, ruimtelijke ordening en marktbetrokkenheid bij vele verschillende actoren ligt. Deze actoren worden het in een preverkenning gemakkelijk eens over de vage termen in de ambities en bijvoorbeeld ook over duurzaamheid. Echter, het geformuleerde beleid is niet eenduidig en na de preverkenning barst vaak de discussie los. De spanning tussen infrastructuurontwikkeling en gebiedsontwikkeling komt dan naar boven. Waar infrastructuurontwikkeling vanuit de mobiliteit redeneert met functiestapeling en mitigatie, richt de gebiedsontwikkeling op de integraliteit van functies en functie-inpassing. Er liggen kansen voor een brede, gebiedsgerichte infrastructuurbenadering, onder andere in het realiseren van functiecombinaties, locatieoptimalisaties, value capturing, draagvlak, samenwerkingsconstructies en procesoptimalisaties. Voorbeelden zijn de A9 Badhoevedorp, de A2 Maastricht, de Marktverkenning Afsluitdijk en de A10 Zuidas. Marktbetrokkenheid kan daarbij voor meerwaarde zorgen door de haalbaarheid en betaalbaarheid centraal te stellen. De markt blijft wel afhankelijk van de vraag. Waak dus voor overbevraging in details of hoeveelheid en het contractueel verdelen van risico’s en verantwoordelijkheden, zoals tegenwoordig te zien is in de DBFM-contracten en de voorafgaande concurrentiegerichte dialogen. In plaats daarvan moeten de instrumenten vanuit een integrale blik gericht worden op het vinden van de juiste partij en deze op het juiste moment betrekken via het juiste instrument. Dit vergt het durven loslaten van een project en het zoeken van een complementaire marktpartij, waarmee kansen worden gezocht en gedeeld. In alliantieregelingen zou een mogelijkheid kunnen liggen om een stap in de richting van een duurzamere weginfrastructuurplanning te nemen. 16.30 uur Slotdiscussie (onder leiding van Jos Arts) De slotdiscussie richt zich met name op kansen en mogelijkheden voor RWS. De samenwerking met universiteiten kan lonen doordat er kritische en vernieuwende werknemers worden aangeleverd die nog niet in het ‘RWS-stramien’ gevangen zijn. Een ander punt van discussie is de centrale plaats van inkoop in de bedrijfsvoering, door middel van instrumenten als systeemgerichte contractbeheersing. Er zou voor de omgeving in haar totaliteit meer ruimte moeten zijn. Er moet meer gedacht worden in kansen en minder in risico’s. Daarbij moet wel aangetekend worden dat niet alle projecten complex zijn en een simpele benadering daarom ook effectief kan blijken. Door middel van kleine successen moet dan duidelijk worden dat verandering mogelijk is. Daarbij is het essentieel dat marktpartijen op de juiste manier gestimuleerd worden zich in te zetten en dat RWS het lef opbrengt om het contractdenken los te laten.
5
