Subjekty a objekty veřejných politik: role veřejné správy ve vytváření a implementaci veřejných politik

1

Subjekty a objekty veřejných politik: role veřejné správy ve vytváření a implementaci veřejných politik Obsah kapitoly

Tento tematický blok obsahuje základní informace o významu a funkcích jednotlivých aktérů, kteří vstupují do procesu tvorby veřejné politiky a realizace konkrétních veřejných zájmů. V úvodu bloku jsou představeny hlavní typy a kategorie aktérů, se kterými se můžeme při tvorbě veřejné politiky setkat ve všech vyspělých demokratických zemích. V druhé části bloku je pak věnována specifická pozornost veřejné správě, jako významnému nositeli veřejné politiky. Důraz je kladen především na představení charakteru veřejné správy a jejím možnostem realizovat veřejnou politiku. V tomto kontextu jsou detailněji představeny hlavní role, které veřejná správa v moderních demokratických společnostech naplňuje.

Studijní cíle

Po úspěšném studiu toho tematického bloku budete schopni: Definovat hlavní aktéry veřejné politiky a specifikovat jejich role v procesu tvorby VeP. Vymezit roli veřejné správy ve veřejné politice. Konkretizovat hlavní přínosy veřejné správy ve veřejné politice a představit příčiny selhání veřejné správy v realizaci konkrétních opatření. Představit hlavní nástroje a možnosti zvyšování kvality řízení ve veřejné správě a zvyšování efektivity veřejné politiky.

Doba potřebná ke studiu

3 HODINY – studium výkladu a studium povinné literatury 2 HODINY – zpracování otázek určených k rekapitulaci získaných znalostí

Pojmy k zapamatování

Aktéři veřejné politiky, funkce veřejné správy, organizace veřejné správy, typy vládnutí, byrokracie, nové metody řízení.

Úvod

V předešlých tématech jsme se několikrát setkali se skutečností, že charakter i realizace veřejné politiky do značné míry závisí, kromě jiného, i na struktuře a angažovanosti jednotlivých tvůrců veřejné politiky. Různí aktéři s diferencovanými cíli, kteří vstupují do procesu tvorby a realizace veřejné politiky, mají odlišná očekávání na působení dané politiky na společenské prostředí – tato odlišná očekávání se mohou mnohdy dostávat do různých konfliktů. V procesu tvorby veřejné politiky a implementace veřejného zájmu se můžeme setkat s mnoha různými kategoriemi těchto aktérů, pro zjednodušení si tento velký rozsah různých činitelů rozčleníme do třech kategorií podle charakteru a povahy jejich činnosti. V tomto smyslu si představíme veřejnou správu, dále soukromý sektor a

2

občanský sektor v jejich rolích při celém procesu veřejné politiky. V tomto tematickém bloku si představíme nejprve základní role a postoje jednotlivých aktérů ve veřejné politice a v další části textu se zaměříme konkrétně na roli veřejné správy v tvorbě a realizaci veřejné politiky. Ke studiu tohoto tématu vycházejte primárně z publikace Potůček a kol., Veřejná politika (2005, kap. 5 a 6). Další zdroje, ze kterých lze čerpat znalosti o dané problematice, jsou uvedeny v doporučené literatuře v tomto tematickém bloku. Výkladová část

Základní vymezení aktérů veřejné politiky Při analýze tvorby a realizace veřejné politiky je nezbytné brát v úvahu nejen jednotlivé společenské problémy, na které se VeP zaměřuje, ale také jak a kým se konkrétně tyto veřejné zájmy ve veřejném prostoru vytváří a kdo a jak do celého procesu veřejné politiky vstupuje. Při analýze veřejné politiky je tak nutné sledovat v různých fázích její tvorby politiky – jak došlo k definování daného problému a proč a jak je daná politika implementována. V tomto smyslu jsou aktéry veřejné politiky všechny subjekty schopné samostatně zasahovat do průběhu veřejné politiky nebo ji alespoň ovlivňovat. Termín aktér je v české terminologii nepřesně překládaným pojmem „stakeholder“, z angl., držitel zájmu, nebo nositel aktivity (v angličtině představuje obsah tohoto pojmu spíše důraz na aktéry v soukromých korporacích, s důrazem na prosazování jejich vlastního zájmu). Aktér je tedy ten, kdo má možnost ovlivňovat určité aktivity (i ve veřejném managementu). V české terminologii se mnohdy lépe využívá pojem subjekty nebo nositelé veřejné politiky. Aktéři, nebo-li subjekty, jsou jednotlivci, skupiny nebo organizace, kteří mohou ovlivnit jednotlivé veřejné politiky, jejich přípravu i jejich realizaci. Tyto subjekty mají určitý zájem na daném problému, zpravidla jsou být daným společenským problémem přímo postiženi (např. nadlimitním hlukem v centrech velkých měst nebo kriminalitou apod.). V tomto smyslu mají tito jednotlivci nebo jejich skupiny vlastní zájem na řešení daného problému a rovněž disponují aktivním či pasivním vlivem na rozhodování týkající se daného problému. Mezi tyto aktérů patří institucionalizované organizace, jako je vláda, parlament, podniky, neziskové organizace, politické strany, církve, mafie, média a další. Aktéry jsou ale i takoví jednotlivci nebo subjekty, kteří mají k danému problému určité postoje – např. občané, elity apod. Vedle toho je nezbytné brát v úvahu, že vybrané sociální skupiny jsou daným problémem významně postiženi, nicméně se nesdružují a nevyjadřují veřejně své postoje – může se jednat o skupinu

3

dlouhodobě nezaměstnaných, seniorů, popř. zástupců určité etnické menšiny. Rolí jednotlivých institucionalizovaných organizací (zejména veřejné správy, ale i neziskových organizací) je brát v úvahu při rozhodování i postoje a potřeby těchto skupin obyvatel, neboť jich se daná veřejná politika ve svém důsledku nejvíce týká. Při studiu aktérů a jejich role ve veřejné politice je specifická pozornost věnována nejen analýze jejich zájmů a míry jejich participace na politických procesech, ale také otázkám charakteru jednání těchto aktérů a zejména jejich odpovědnosti za jednotlivá jednání. V české občanské a politické kultuře je mnohdy problémem právě uznání odpovědnosti za jednotlivá jednání (zejména u občanského a podnikatelského sektoru, veřejný sektor je vázán zodpovědností přímo ze zákona). Z hlediska analýzy významu a role jednotlivých aktérů ve veřejné politice se zpravidla zaměřujeme na následující otázky: identifikace všech aktérů, kteří do VeP vstupují předmět jejich aktivit a jednání záměry (co chtějí dělat) zájmy a cíle (čeho chtějí ve veřejné politice dosáhnout a proč) vliv a zdroje (finanční potenciál, moc, přístup do médií, možnost rozhodovat) vzájemné vztahy s dalšími aktéry (koalice, střety) postoj k programu, resp. dané politice (preferovaná řešení společenského problému). Mezi nejčastější subjekty veřejných politik v ČR i v dalších vyspělých demokratických zemích patří následující skupiny: Volení představitelé: poslanci, senátoři na národní úrovni, zastupitelé územně samosprávných celků, volení představitelé na nadnárodní úrovni politické reprezentace (např. Evropský Parlament); Zaměstnanci a jmenovaní pracovníci ve veřejné správě, veřejném sektoru: pracovníci státní správy, ministerstev, územně dekoncentrovaných úřadů Představitelé a členové zájmových a profesních skupin: široký rozsah různých typů aktérů od odborů, profesních organizací až k zájmovým a občanským sdružením Média Pracovníci výzkumu: nezávislí experti na dané společenské problémy (např. vysoké školy, akademická pracoviště atd.). Z hlediska role, kterou jednotliví aktéři ve veřejné politice zastávají, je nutné rozlišovat mezi jednotlivými kategoriemi aktérů. Někteří prosazují ve veřejné politice především vlastní zájmy (lobbisté, zájmové organizace), že někteří aktéři však mají roli právně jasně definovanou z hlediska jejich pozice a odpovědnosti jednání

4

(především volení zástupci lidu ve veřejných funkcích, pracovníci veřejné správy). Možnosti naplňování rolí jednotlivých aktérů je dána jednak jejich finančním a personálním potenciálem, ale také zájmy a hodnotami, které daný subjekt má. (V praxi se tak můžeme setkat jak s neziskovými organizacemi, které prosazují především „vlastní zájmy“, resp. zájmy svých klientů stejně tak jako s neziskovými organizacemi, které prosazují zájmy širší komunity nebo sociálních skupin.) Chování aktérů a jejich vliv na orientaci a realizaci veřejné politiky do značné míry také závisí na komunikačních postupech, které tyto subjekty volí, stejně tak jako na obsahu komunikace (snahy o manipulace, ideologické zaměření, vystupování na veřejnosti, projevy jejich jednání v dalších veřejných doménách jako jsou internet, tisk, politické dokumenty apod.). Stejně tak významným faktem pro možnosti prosazení zájmů jednotlivých aktérů ve veřejné politice jsou formální a neformální sítě těchto aktérů, neboli struktury vzájemně propojených vztahů mezi jednotlivými subjekty dané společnosti (vedle institucionalizovaných vztahů disponuje každá společnost i tzv. neformální vztahy, které se s ostatními aktéry aktivují ad hoc, podle své potřeby a povahy problémů, kterým se aktuálně čelí – tyto neformální vztahy mohou být v tvorbě VeP stejně významné jako vztahy formalizované). Veřejná správa jako subjekt veřejné politiky Po obecném vymezení postavení jednotlivých aktérů ve veřejné politice se v další části kurzu zaměříme na specifikace role především veřejné správy a v dalším tematickém bloku i občanského sektoru. K vymezení veřejné správy jako aktéra veřejných politik konzultujte především kap. 6., publikace Potůček a kol., Veřejné politiky. Při studiu věnujte pozornost především otázkám přínosů a slabých stránek veřejné správy při řešení aktuálních společenských problémů. Kromě jiného se zaměřte i na pochopení nových metod řízení ve veřejné správě a jejich reakci na jednotlivé definované problémy veřejného sektoru a jeho postavení ve veřejné politice. Role veřejné správy ve veřejné politice prošla v posledních desetiletích významnými proměnami ve všech vyspělých demokratických zemích. Přestože byly v minulém období na úrovni mnoha vyspělých zemí aplikovány principy delegace moci, decentralizace a privatizace, včetně významné podpory různých modelů spolupráce mezi veřejným sektorem a soukromým i neziskovým sektorem, zachovala si veřejná správa významné pravomoci v celém procesu tvorby i realizace veřejné politiky. Je zřejmé, že reálné postavení závisí do značné míry jak na typu demokracie a modelu vládnutí příslušné země (např. významné

5

zastoupení místních referend v rozhodování ve Švýcarsku oproti většímu důrazu na zastupitelskou demokracii v ČR), tak i na typu státu a jeho politicko-sociálním prostředí (např. stát blahobytu, liberální stát,konzervativní, sociálně-demokratický apod.). Role veřejné správy ve tvorbě a realizaci veřejné politiky se v současné době do značné míry rozšířila od tzv. tradiční, neboli pasivní role k aktivní roli, především v kontextu realizace veřejných politik. Mezi tzv. tradiční role veřejné správy patří její regulační a legislativní funkce. Prostřednictvím zákonů, pravidel a nezávislého soudnictví je veřejná správa chápána jako vykonatel veřejného zájmu i jako kontrolní instituce, která má zabezpečit fungování tržních mechanismů a zabezpečit ochranu základních práv občanů, včetně jejich bezpečnosti. Jak již bylo zmíněno v předešlém tematickém bloku, je legislativa, resp. soubor závazných právních norem, jedním z významných nástrojů veřejné politiky. Současné moderní demokratické společnosti jsou založené na akceptování těchto formálních „společenských smluv“, které vznikají jako konsensus mezi občanem a státem. Dodržování a účinnost těchto pravidel se však může mezi jednotlivými zeměmi výrazně měnit. V tomto smyslu je při studiu role veřejné správy ve veřejné politice také nutné brát zřetel nejen na obsah a cíle těchto právních prostředků, ale i na proces, jak se tato legislativa vytváří, kteří aktéři do tohoto procesu tvorby vstupují a jaký je vztah občanů a soukromého sektoru k těmto legislativním prostředkům. Vedle této klasické role naplňuje veřejná správa v současnosti i tzv. aktivní role, kdy není jen pouhým dohlížitelem nad výkonem právních nařízení, ale sama se stává aktivním aktérem v realizaci veřejné politiky. Vedle koncepčních aktivit se jednotlivé organizace veřejné správy mohou i sami podílet na realizaci dílčích cílů veřejné politiky, v současné době tyto možnosti využívají zejména o územní samosprávy (především na místní a mikroregionální úrovni). Veřejná správa může např. přispět k naplňování cílů zaměstnanosti prostřednictvím zaměstnávání znevýhodněných osob na trhu práce (handicapovaní, ženy po mateřské dovolené apod.) na jednotlivých pozicích výkonu veřejné správy nebo na rozvojových projektech v dané lokalitě. Obce a města v jednotlivých evropských zemích, včetně ČR, také často sami podnikají, aby se mohly spolupodílet na naplňování dílčích cílů veřejné politiky. V praxi se jedná např. o provoz a správu lázeňských areálů s cílem podpořit atraktivitu území pro diferencované sociální skupiny, nebo o provoz a pronájem nemovitostí s cílem podpořit podnikání živnostníků a firem, které v regionu chybí (tj. výhodnější podmínky pronájmu) popř. zabezpečit odpovídající kvalitu služeb oproti nabídce soukromého sektoru (např. v rámci cestovního ruchu).

6

Specifickou roli, kterou v současné době veřejná správa sehrává v celém procesu veřejné politiky, je koordinační role, kdy veřejná správa z titulu své pozice a legitimity koordinuje vzájemné vztahy v území a řeší konflikty jednotlivých aktérů s protichůdnými zájmy (např. developerské firmy a ekologických iniciativ v území). Přestože moderní veřejná správa disponuje mnoha prostředky k tomu, aby mohla výše zmíněné funkce naplňovat, z mnoha důvodů ve svých pozicích selhává. Důvodem může být: špatná nebo neadekvátní legislativa (např. z důvodů dlouhého časového horizontu mezi identifikací problému a přijetím zákona díky politickým konfliktům a neschopnosti dosáhnout konsensu), existující sociální a ekonomické konflikty, nedostatečná informovanost o jednotlivých problémech, neefektivní využití lidských i finančních zdrojů ve veřejném sektoru apod. Schopnosti a možnosti naplňovat svoje role ve veřejné politice jsou také dány efektivitou organizace veřejné správy jako takové. K otázkám jednotlivých typů a modelů organizace veřejné správy konzultujte např. Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v České republice. Plzeň, Aleš Čeněk, 2010, 240 str., k obecné teorii organizace doporučuji zaměřit se na publikaci Keller J., Sociologie organizace a byrokracie. Praha, SLON, 2007. 180 str. Obecně je veřejná správa chápána jako organizace ve smyslu integrované skupiny, vzniklé, přesněji řečeno utvořené, k realizaci nějakého cíle nebo záměru. Veřejná správa je typem formální organizace. Organizace veřejné správy jsou nedílnou součástí procesu veřejné politiky, kdy především prostřednictvím řízení veřejných záležitostí zajišťují plynulý chod v určité oblasti společenského života (např. v oblasti školství, hospodářské politiky apod.). Veřejná správa má možnost ovlivnit chování a jednání obyvatel i soukromého sektoru s cílem dosažení definovaných cílů veřejné politiky (např. omezení otevírací doby venkovních kaváren a restaurací v centrech měst s cílem dosažení kvality života obyvatel dané čtvrti). Aktivity veřejné správy ve VeP jsou tedy záměrnou činností, jejichž účinnost závisí nejen na právním postavení veřejné správy jako takové, ale také na jejích finančních a personálních zdrojích. Mezi základní prvky organizace veřejné správy patří: Jedná se o společenskou organizaci, jejíž fungování je založeno na principu racionality Jedná se o trvalé seskupení, které svou povahou přesahuje splnění jednoho úkolu nebo účast jednotlivých osob (zde je rozdíl oproti např. občanským iniciativám, které mohou zaniknout po dosažení svého cíle, např. zabránění stavby supermarketu) Má pevně stanovenou hierarchii, která koordinuje práci jednotlivých složek organizace Má definovány speciální formy kontroly řízení, služeb a

7

realizace programů VeP. Specifickým znakem organizace veřejné správy je to, že veškerá rozhodování a aktivity jsou formulována v rámci veřejného zájmu (oproti soukromému sektoru, rozhodování je vedeno vlastními soukromými zájmy). Politické instituce, vláda a byrokracie jsou představiteli veřejného sektoru, zatímco různé tržní instituce se zabydlely v privátním sektoru. Jednotlivci, skupiny a elity často užívají kritéria veřejných zájmů k řešení problémů ve veřejném sektoru, zatímco soukromé zájmy převažují v soukromém sektoru. Běžně se předpokládá, že systém veřejných institucí přispívá k obecnému blahu. Veřejné instituce, pokud dobře fungují, jsou bezesporu stejně významné pro rozvoj státního společenství jako ekonomické zdroje. Otázkou, která se dnes mezi odborníky diskutuje, je, jak nastavit organizaci a hierarchii veřejné správy tak, aby tento sektor fungoval efektivně z administrativního a manažerského hlediska. Odpovědí je nejen rozsáhlá administrativní decentralizace a přiblížení výkonu správy tam, kde jednotlivé problémy vznikají, ale také aplikace mnoha nových modelů směřujících k větší racionalitě rozhodování ve veřejném sektoru (např. participační modely, komunitní přístupy, manažerské způsoby řízení ověřené soukromým sektorem – např. řízení podle cílů, řízení podle očekávání apod.). Veřejná správa je tedy chápána především jako taková instituce, která prostřednictvím svých rozhodnutí a aktivit směřuje k uspokojování veřejných zájmů. Veřejní zaměstnanci se při výkonu svých povinností ve veřejném sektoru řídí závazky a odpovědností, které vyplývají z toho, že pracují pro veřejné blaho, a neměli by tedy svého postavení zneužívat pro soukromé účely (to je kodifikováno např. v etických kodexech). Z hlediska procesu tvorby veřejné politiky jsou často funkce a kompetence veřejných institucí stanovovány politiky v rámci politického procesu, nicméně tyto funkce jsou vykonávány nestrannými úředníky, kteří se mnohdy na přípravě jednotlivých rozhodnutí sami podílejí (např. participace úředníků územně samosprávných celků na tvorbě strategií a koncepcí VeP). Úkoly a funkce veřejné správy jsou rozděleny do funkčních subsystémů (v horizontální i vertikální linii), z nichž každý má k dispozici autoritu a sankční mechanismy. Implementace veřejného zájmu prostřednictvím institucí veřejné správy je realizována prostřednictvím veřejných prostředků. Naplnění výše zmíněných předpokladů závisí jednak na tradici a kulturních specificích jednotlivých společností a jednak i na kontrolních mechanismech samotného systému veřejné správy. Je zřejmé, že veřejná správa může při naplňování svých funkcí v mnohých ohledech selhávat, její roli však nelze v plném smyslu nahradit ani tržním mechanismem ani občanskou společností. Jedním z možných řešení je zvyšování kvality správy, resp. řízení ve

8

veřejném sektoru, např. prostřednictvím zavádění moderních manažerských postupů (ISO, CAF, benchmarking apod.). Shrnutí

V tomto tematickém bloku jsme si vymezili jednak roli aktérů jako takových v procesu veřejné politiky a dále specificky i základní role veřejné správy. Mezi tyto základní role patří především funkce koncepční, informační a konzultativní, výkonná (realizační), kontrolní, regulační a samotný výkon jednotlivých opatření VeP. Rovněž jsme se seznámili s hlavními důvody selhání veřejné správy ve svých rolích ve veřejné politice. Jednou z odpovědí na selhání veřejného sektoru, resp. tzv. vládních selhání, je existence a funkce občanského sektoru, resp. občanské společnosti. Tomuto tématu budeme věnovat pozornost v následujícím textu.

Kontrolní otázky a úkoly

1. Představte jaké hlavní přednosti má veřejný sektor při zajišťování veřejných služeb. Jaké typy veřejných služeb mohou být ideálně zajišťovány veřejným sektorem? 2. Jaké jsou příčiny selhání veřejné správy při realizaci veřejné politiky? Jaká navrhujete řešení? 3. Představte ideální model byrokracie podle M. Webera. Jak je tento model naplňován v součanosti? 4. Představte základní principy nových metod řízení (New Public Management). 5. V jakém smyslu může být veřejná správa realizátor veřejné politiky? Ukažte na příkladech.

Seznam použitých zkratek

VZ veřejný zájem VEP veřejná politika

Studijní literatura

Povinná literatura: Potůček M., a kol., Veřejná politika. SLON, Praha 2005. Kapitola 4 a 6. Doporučená a rozšiřující literatura: Halásek D., Rutteová L., Veřejná politika. VŠB – Technická univerzita Ostrava, Ekonomická fakulta, 2006. Kap. 4.4., 9 a 10. Horzinková E., Novotný V., Základy organizace veřejné správy v České republice. Plzeň, Aleš Čeněk, 2010, 240 str. Keller J., Sociologie organizace a byrokracie. Praha, SLON, 2007. 180 str. Potůček M., Trh, stát a občanský sektor jako regulátory života společnosti. Podklady ke kurzu Veřejná politika FSV UK Praha.

9

Dostupné na: http://www.martinpotucek.cz/index.php?option=com_content&view= article&id=178%3Acerejna-politika-sm501&catid=35%3Aostatnikurzy&Itemid=56&lang=cs Potůček M., Trh a stát. Jejich základní funkce. Podklady ke kurzu Veřejná politika FSV UK Praha. Dostupné na: http://www.martinpotucek.cz/index.php?option=com_content&view= article&id=178%3Acerejna-politika-sm501&catid=35%3Aostatnikurzy&Itemid=56&lang=cs Tetřevová L., a kol., Veřejný a podnikatelský sektor. Příbram, Professional Publishing, 2009. 190 str. Wokoun, R., Mates, P.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy. 1. vyd. Praha: Linde, 2006. 351 s.