Stuurgroep Technology Assessment Ministerie van LNV
Postadres:
CLM tot 1 januari 2004: vanaf 5 januari 2004: Postbus 10015 Postbus 62 3505 AA Utrecht 4100 AB Culemborg tel.: 030 - 244 13 01 tel.: 0345 – 47 07 00 fax.: 030 - 244 13 18 fax.: 0345 – 47 07 99 e-mail:
[email protected]
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit dr. C. Veerman Postbus 20401 2500 EK DEN HAAG
Zeer geachte heer Veerman,
De Stuurgroep Technology Assessment is 10 jaar geleden in het leven geroepen door één van uw voorgangers om de minister van LNV te adviseren over kennis- en technologische ontwikkelingen waaraan maatschappelijk controversiële kanten zitten. Wij zijn onafhankelijk, stellen zelf onze agenda op en hebben de beschikking gekregen over een eigen onderzoeksbudget. Het afgelopen jaar hebben wij als hoofdthema gekozen: voedselveiligheid. Niet zozeer omdat voedselveiligheid te weinig aandacht zou krijgen, maar omdat wij ons afvroegen of voedselveiligheid niet teveel wordt verabsoluteerd. Bovendien vermoedden wij ongewenste neveneffecten en risico's voor ontwikkelingslanden, kleine voedselproducenten, de voedseldiversiteit, de veehouderij en zelfs de volksgezondheid. Op 3 oktober j.l. hebben wij een conferentie Voedselveiligheid tot (w)elke prijs? gehouden waarin de problematiek in de volle breedte is besproken in een zeer heterogeen gezelschap. Ter voorbereiding hebben wij verschillende deskundigen gevraagd deelaspecten te belichten in de vorm van essays. Hierbij sturen wij u een rapport met de essays en een verslag van de conferentie. Vanuit onze taak verbinden wij hieraan de volgende conclusies en (cursief) adviezen.
1. Prioriteit in het voedselbeleid verleggen van ziektekiemen en residuen naar voedingspatronen en allergenen Voedsel en voeding hebben een groot effect op de volksgezondheid. Voor zover we kunnen spreken van ongezond voedsel (eigenlijk gaat het om het totale voedingspatroon) is dat vaak te herleiden tot vier categorieën van componenten: • ziektekiemen en prionen • residuen van toxische stoffen • allergenen • voedingsstoffen of de verhouding daar tussen, zoals te hoge gehalten aan suikers, zouten en (verzadigde) vetzuren. In de laatste decennia heeft de overheid de hoogste prioriteit gegeven aan beide eerste categorieën. Dat werd versterkt door de BSE-crisis en door de toenemende publieke aandacht voor sterfgevallen veroorzaakt door salmonella en campylobacter. Dat beleid heeft resultaat gehad. Hoewel voedselveiligheid nog altijd veel aandacht van de media krijgt is het in rijke landen geen ernstig probleem meer uit oogpunt van volksge-
zondheid. Weliswaar is het jaarlijkse aantal incidenten met acute voedselinfecties nog altijd zeer hoog (alleen al in Nederland ca. 4 miljoen per jaar), maar de gevolgen zijn zelden ernstig en het aantal doden is gedaald tot circa 100 per jaar. Veel minder aandacht heeft het beleid besteed aan de twee laatste categorieën. Dat is opmerkelijk, want deze categorieën vormen een veel groter en bovendien snel groeiend probleem. Dat blijkt onder meer uit de nog altijd hoge sterftecijfers door kanker, hart- en vaatziekten en de snelle toename van overgewicht en diabetes type 2. Hoewel deze ‘volksziekten’ zoals bekend slechts ten dele voedingsgerelateerd zijn, is het aandeel van voeding substantieel. In opdracht van onze Stuurgroep heeft de artsepidemioloog dr. P. Bol in samenwerking met het RIVM de totale voedingsgerelateerde sterfte berekend op circa 23.000 per jaar1. Dat is ongeveer evenveel als de sterfte door het gevreesde roken. Anders gezegd: 1 op elke 6 sterfgevallen is gerelateerd aan voeding. De sterfte door voedselinfecties en -vergiftigingen is daarvan minder dan 1%! Dat staat in schril contrast met de aandacht in het beleid en de media2. In de sfeer van voedselveiligheid zijn weinig levensjaren meer te winnen, maar in de sfeer van voedingsprofielen enkele tienduizenden levensjaren (en miljarden euro's) per jaar. Niet onvermeld mag blijven dat ook het aantal voedselallergieën sterk toeneemt. Weliswaar zijn die slechts bij uitzondering fataal maar ook daar is aanmerkelijke winst in ziektepreventie te boeken. Adviezen: • verleg de prioriteit in het voedselkwaliteitsbeleid van besmetting en verontreiniging van voedsel naar voedingsprofielen, de samenstelling van voedsel en allergenen; • geef hieraan een minstens zo hoge prioriteit als aan de strijd tegen het roken; • breng die prioriteit samen met uw ambtgenoot van VWS tot uiting in een effectief pakket van beleidsinstrumenten, variërend van regelgeving, onderzoeksprogrammering, innovatiebeleid, publieksvoorlichting en reclamecodes tot subsidies en accijnzen; • vraag tezamen met uw ambtgenoot van VWS advies over doelmatig voedselkwaliteitsbeleid aan de Gezondheidsraad (waarin de Voedingsraad is geïncorporeerd). Hoewel dat buiten ons mandaat valt geven wij ook consumenten- en milieuorganisaties in overweging hun prioriteiten in deze richting te verleggen. 2. Van maximale naar optimale hygiëne Hoge voedselveiligheidseisen hebben voor de volksgezondheid en de diergezondheid niet alleen voordelen, maar ook risico's. Een goed functionerend immuunsysteem van mens en dier kan alleen tot stand komen bij voldoende uitdaging door (ook pathogene) microben, vooral op jonge leeftijd. Strenge hygiëne kan negatief uitpakken op drie manieren: • het immuunsysteem wordt onvoldoende geprikkeld, waardoor onvoldoende natuurlijke weerstand wordt opgebouwd; • het immuunsysteem kan zich gaan keren tegen onschuldige stoffen of zelfs tegen het eigen lichaam. Volgens de "hygiënehypothese" ligt hier een belangrijke oorzaak 1
Dit is inclusief sterfte door verontreinigingen en residuen. Afgaande op het beschikbare onderzoek is het aandeel van die laatste categorie gering: 0-3% van het aantal sterfgevallen door kanker (RIVM, mond.med.). Maar het meest recente onderzoek dateert uit de jaren '80. Actueel onderzoek is hier gewenst. 2 Het ministerie van VWS is begonnen de bakens te verzetten, blijkens de recente nota Langer gezond leven: ook een kwestie van gezond gedrag. Daarin krijgen overgewicht, diabetes en roken prioriteit. Maar voor preventiebeleid wordt op jaarbasis slechts 20 miljoen euro extra uitgetrokken. Het is van belang hierbij onderscheid te maken tussen vrijwillige en onvrijwillige risico's. De eerste worden vaak gezien als een eigen verantwoordelijkheid van de burger, de tweede als een verantwoordelijkheid van bedrijfsleven en overheid. Onveilig voedsel zit in de onvrijwillige sfeer (de consument vertrouwt immers dat het voedsel veilig is), ongezonde voeding in de vrijwillige sfeer. Zo bezien lijkt de huidige prioriteitstelling verdedigbaar. Toch klopt dat niet. Roken is een zelfgekozen risico, meeroken niet. Toch is de overheid terecht op beide fronten actief.
van de explosie van allergieën, astma, eczeem, hooikoorts en auto-immuunziekten in de westerse wereld, waaronder de ziekte van Crohn en diabetes type 1 in de westerse wereld; • bij ontsmetting in diverse schakels van de voedselketen worden niet alleen pathogene maar ook "onschuldige" bacteriën opgeruimd. Dat creëert kansen voor andere, soms nog sterker pathogene bacteriën. Adviezen: • richt het hygiënebeleid niet alleen op de volks- en diergezondheid op korte termijn, maar ook op die op lange termijn, ook wat betreft de opvoeding van het immuunsysteem van mens en dier; • anders gezegd: bevorder niet maximale, maar optimale hygiëne; • overweeg of er vanuit het voorzorgbeginsel redenen zijn om pas op de plaats te maken met verdere aanscherping van de hygiëne; • vraag samen met uw ambtgenoot van VWS een advies over de "hygiënehypothese" (en haar mogelijke beleidsconsequenties) aan de Gezondheidsraad en de Raad voor Dierenaangelegenheden; • versterk laatstgenoemde Raad op korte termijn met één of meer immunologen die onderzoek doen aan genoemde hypothese.
3. Voedselveiligheidseisen niet strenger dan nodig uit oogpunt van volksgezondheid Verder opvoeren van voedselveiligheidseisen heeft nog andere nadelen: • er ontstaan steeds hogere handelsbarrières, die vooral voor ontwikkelingslanden moeilijk zijn te nemen; • de positie van grote producenten wordt nog verder versterkt ten koste van kleine producenten. Dat komt niet zozeer door de doelvoorschriften, maar door de toenemende lijst van op grote bedrijven toegesneden middelvoorschriften; • de voedseldiversiteit wordt aangetast door het toenemende aantal generieke middelvoorschriften. Het wordt bijvoorbeeld steeds moeilijker om op ambachtelijke wijze worst en kaas te maken; • de veehouderij sluit zich steeds meer af van de omgeving. Dat leidt tot vervreemding, zowel biologisch als sociaal, tussen veehouderij en samenleving. Adviezen: • maak voedselveiligheidseisen niet strenger dan verdedigbaar is uit oogpunt van volksgezondheid; • stel voor alle producenten in beginsel dezelfde basisnormen vast; • leg het accent in de normstelling niet op middelvoorschriften, maar op doelvoorschriften. Dat kan kosten besparen en laat meer ruimte voor kleine producenten, voedseldiversiteit, voedselexporterende ontwikkelingslanden en open veehouderijsystemen.
4. Normen differentiëren naar risicogroep Standaard voedselaanbod en voedingsadviezen voor de hele bevolking voldoen niet meer. Daarvoor zijn de fysieke en culturele verschillen tussen groepen mensen en soms zelfs tussen individuen te groot. Maatwerk wordt steeds vaker nodig. Maar dat plaatst ons voor een dilemma: • stemmen we de normen af op de meest kwetsbare groepen, dan zijn ze onnodig streng voor de "modale" consument, verhogen ze onnodig de productiekosten en kan zelfs sprake zijn van inadequate prikkeling van het immuunsysteem; • stemmen we de normen af op de "modale" consument, dan lopen kwetsbare groepen risico's, moeten voor hen steeds meer specifieke productielijnen en schapruimten worden gecreëerd en stijgen de logistieke kosten. Dit dilemma vergt nadere studie, mede in het licht van de hygiënehypothese. Maar meer maatwerk lijkt onvermijdelijk. Zoals er specifieke adviezen zijn en een toegesneden voedselaanbod is voor baby's, diabetespatiënten, nierpatiënten en zwangere
vrouwen, zo kunnen er ook specifieke adviezen en een toegesneden aanbod komen voor ouderen, allergiepatiënten en andere risicogroepen. Ook naar beneden moet er enige ruimte zijn voor afwijkingen, namelijk voor producten als rauwmelkse kazen met een licht gezondheidsrisico. Absolute voorwaarde is dan dat de consument goed en duidelijk op de verpakking wordt geïnformeerd. Adviezen: • stem de basisnormen af op de "modale" consument, maar bevorder specifieke adviezen en een toegesneden voedselaanbod voor ouderen, allergiepatiënten en andere risicogroepen; • overweeg in die zin een taakverbreding van de VWA; • geef enige ruimte voor wat minder stringente normen voor bepaalde producten, op voorwaarde dat de consument daarover duidelijk wordt geïnformeerd.
5. Verantwoordelijkheid meer leggen bij het bedrijfsleven Hoewel voedselveiligheid geen ernstig probleem meer is voor consumenten, althans niet in termen van levensgevaar, is het nog altijd een groot probleem voor producenten en de levensmiddelenhandel. Zij kunnen grote schade ondervinden door voedselschandalen: • verlies van marktaandeel, ook op de exportmarkt; • schade aan het imago, mede als gevolg van uitvergroting van incidenten door consumentenorganisaties, milieuorganisaties en media; • schadeclaims door gedupeerden, die bovendien nog extra negatieve publiciteit kunnen opleveren. Maar dat zijn vaak eerder zorgen voor het bedrijfsleven zelf dan voor de overheid. Vooral grote bedrijven en merken lopen grote risico's. Maar juist zij hebben er alle belang bij - en beschikken over de middelen - om risico's te minimaliseren. De overheid heeft tot taak basisnormen vast te stellen, transparantie af te dwingen en de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van ketenpartijen helder vast te leggen. Dan straft het kwaad zichzelf en kan de overheid een stap terug doen. De handhaving kan zich dan concentreren op de gevallen waarin de markt niet, onvoldoende of te traag werkt, bijvoorbeeld in het geval van freeriders en bepaalde merkloze producten. Wij sluiten niet uit dat dan middelen vrijkomen voor bovengenoemde hogere prioriteiten. Adviezen: • beperk het voedselveiligheidsbeleid tot basisnormen en laat aanvullende normstelling voor specifieke groepen over aan het bedrijfsleven; • verplicht bedrijven tot transparantie en leg de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van ketenpartijen ondubbelzinnig vast; • vertrouw vervolgens bij de handhaving meer op het marktmechanisme en op zelfregulering en concentreer de inspanningen van de VWA op situaties waarin de markt niet, onvoldoende of te traag reageert.
6. Besluitvorming meer transparant en openbaar De normstelling en andere besluitvorming over voedselveiligheid in Nederland, de EU en de WHO/FAO is vaak een afweging tussen volksgezondheid en andere, vooral economische en politieke belangen. Dat is op zichzelf terecht, maar de afweging is vaak weinig transparant. Dat voedselveiligheidsnormen niet louter worden gebaseerd op overwegingen van volksgezondheid lijkt ons legitiem en tot op zekere hoogte gewenst3. Ook economische en sociaal-culturele overwegingen mogen en moeten een rol spelen. Wel is essentieel dat deze afweging volstrekt transparant plaatsvindt. Dat vergt onder meer fasering: - in een vroeg stadium van de normstelling komt gedegen wetenschappelijke informatie op tafel over risico's, risicogroepen en onzekerheden; 3
Zulke afwegingen vinden bijvoorbeeld ook plaats bij de vaststelling van Maximale Acceptabele Concentraties (MAC-waarden) van toxische stoffen.
- in een later stadium komt ook andere informatie op tafel en vindt afweging plaats. Inbreng van consumenten (in een adequate vorm) in alle fasen is essentieel voor de effectiviteit van en het vertrouwen in het beleid. Adviezen: • maak bij de normstelling de afweging tussen gezondheid, sociaal-culturele, economische en andere waarden volstrekt transparant; • laat de besluitvorming - naar Brits voorbeeld - plaatsvinden in openbare vergaderingen; • geef burgers/consumenten een adviserende rol in alle stadia van de beleidscyclus. Dit Advies stelt voor om nieuwe wegen in te slaan c.q. te verkennen. In het voortraject van dit Advies raakten wij - ook tot onze eigen verrassing - steeds dichter bij het terrein van de volksgezondheid en dus bij het mandaat van uw ambtgenoot van VWS. Wij hebben deze vrijheid genomen omdat de V van LNV sinds kort staat voor Voedselkwaliteit en wij u willen aanspreken op uw verantwoordelijkheid terzake. Wij sturen een afschrift van dit advies aan de minister van VWS in de verwachting dat LNV en VWS de komende jaren op het terrein van voeding en gezondheid hun samenwerking niet langer zullen beperken tot voedselveiligheid. Wij hopen dat u ons advies ter harte wilt nemen en dat u er aanknopingspunten in vindt voor verbreding van uw beleid. Wij zien uit naar de gelegenheid die u ons biedt tot mondelinge toelichting. Namens de Stuurgroep Technology Assessment,
Drs. W.J. van der Weijden voorzitter
cc – – – – – – – – – – – – –
De minister van VWS Gezondheidsraad RIVM / VTV Raad Volksgezondheid en Zorg Raad voor Dierenaangelegenheden Raad Landelijk Gebied de fracties van de Tweede Kamer Consumentenbond Consumentenplatform LNV Voedingscentrum Stichting Natuur en Milieu Vereniging Milieudefensie Voedingsbond FNV
