Studie naar de invloed van hybriditeit op maatschappelijke legitimiteit woningbouwcorporaties

Pre-master thesis Bestuurskunde

Studie naar de invloed van hybriditeit op maatschappelijke legitimiteit woningbouwcorporaties

Lukas van den Boom, S#: 2500665 [email protected] Utrecht, juni 2012 Begeleidend docent: H.R. Koornstra Coördinerend docent: L. Huberts Vrije Universiteit Amsterdam Faculteit Sociale Wetenschappen Afdeling Bestuurswetenschappen

Inhoud VOORWOORD .......................................................................................................................................... 3 ABSTRACT ................................................................................................................................................ 4 1. INLEIDING ............................................................................................................................................ 5 1.1 Aanleiding................................................................................................................................ 5 1.2 Probleemstelling ..................................................................................................................... 5 1.3 Methode.................................................................................................................................. 6 1.4 Wetenschappelijke relevantie ................................................................................................ 6 1.5 Opbouw rapportage ................................................................................................................ 7 2. HYBRIDITEIT ........................................................................................................................................ 8 2.1 Verankering van corporaties in de maatschappij ................................................................... 8 2.2 Hybriditeit als fenomeen....................................................................................................... 11 2.3 Visies op hybriditeit............................................................................................................... 13 2.4 Maatschappelijke meerwaarde hybride organisaties ........................................................... 14 2.5 Hybride corporaties............................................................................................................... 15 3. LEGITIMITEIT...................................................................................................................................... 17 3.1 Maatschappelijke legitimiteit................................................................................................ 17 3.2 Legitimiteitzones ................................................................................................................... 17 3.3 Niveaus van legitimiteit......................................................................................................... 18 3.4 Vormen van legitimiteit ........................................................................................................ 19 3.5 Meervoudige publieke verantwoording ............................................................................... 20 4.LEGITIMITEIT IN EEN HYBRIDE CONTEXT ........................................................................................... 21 4.1 Het verkennen en stellen van grenzen ................................................................................. 21 4.2 Trek- en duwkrachten ........................................................................................................... 21 5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN..................................................................................................... 23 5.1 Conclusies.............................................................................................................................. 23 5.2 Aanbevelingen nader onderzoek .......................................................................................... 24 LITERATUURLIJST ................................................................................................................................... 26

2

Voorwoord Deze premasterthesis is het resultaat van een literatuurstudie naar de samenhang tussen de bestuurswetenschappelijke fenomenen hybriditeit en maatschappelijke legitimiteit. Met dit onderzoek is getracht een bijdrage te leveren aan de kennis over de (maatschappelijke) legitimiteit van hybride organisaties in de corporatiesector. De afgelopen jaren is meermaals bericht over investeringen van woningbouwcorporaties in zaken die niet veel met hun kerntaken te maken lijken te hebben, zoals een cruiseschip, een jachthaven, bedrijfskantoren of een winkelcentrum over de grens (Kuiper, 2010, p. 20). Ik las over vrijheid die corporaties klaarblijkelijk genieten en raakte geïnteresseerd in de vraag welke gevolgen dit voor de legitimiteit in het uitvoeren van de publieke taken zou hebben. Om dit in een theoretisch concept te vangen is gekozen voor een analyse van de totstandkoming van legitimiteit bij hybride corporaties. Deze scriptie vormt het sluitstuk van de Premasterclass waarmee ik komend academisch jaar naar de Master Bestuurskunde door zal stromen. Utrecht, juni 2012

3

Abstract The housing association sector provides an example of a long term experiment in achieving public services in non- profit bodies. Since WWII, the process of institutional adaptation, the reforms in terms of New Public Management and the rise of Governance changed the patterns of accountability in a fundamental way. The housing association sector became a complex and dynamic institutional environment, mixing characteristics of the non-profit sector, state and market. Since the professionalization of Governance, the accountability of housing corporations to communities generally weakened. From this perspective, housing associations became controversial with the image of growth corrupting their community-based mission. This paper highlights the sensitivity of legal challenges concerning the public function of housing corporations. It focuses on the challenges and dilemmas corporations face justifying their acts towards multiple stakeholders, including tenants, social partners and local communities. Every housing corporation has to choose between the conflicting demands of the multiple target audiences. Different concepts are used to illustrate the underlying tension between the achievement of public services and various commercial interests. In conclusion, this paper argues the legitimation process involves ongoing interaction with the institutional environment and continuous testing of the legitimacy on an organizational scale.

4

1. Inleiding 1.1 Aanleiding Woningbouwcorporaties vervullen de maatschappelijke taak kwetsbare doelgroepen huisvesting en een leefbare woonomgeving te bieden. De afgelopen decennia is er echter veel veranderd aan de context waarbinnen zij opereren. Ten gevolge van de verzelfstandigingsgolf in de jaren ’90 zijn corporaties evenals veel andere maatschappelijke organisaties op afstand van de centrale overheid komen te staan (Edderouzi, 2010). Corporaties verwezenlijken hun taken vanuit organisatievormen op het raakvlak van markt, overheid en gemeenschap. Hierbij onderhouden zij relaties met een zeer diverse groep stakeholders. Dit zijn partners en belanghebbenden zoals zorg- en welzijnsinstellingen, scholen, gemeenten, maar ook commerciële partners zoals architectenbureaus, vastgoedontwikkelaars en banken (de Jongh, 2009). De moderne corporatie is volgens Hoogendoorn, de Koning, Opmeer, Veldheer en Witte (2007) verschoven van een primair maatschappelijke instelling naar een ook op de markt gerichte organisatie. Corporaties geven inhoud aan de oorspronkelijke doelstelling van de volkshuisvesting maar streven als maatschappelijke ondernemers ook commerciële doelen na. Hier komt het fenomeen hybriditeit aan de orde. Organisaties zijn hybride als ze niet meer omschreven kunnen worden als publiek of privaat, staat, markt of middenveld alleen (Brandsen & Karré, 2010, p.71). De meervoudigheid leidt volgens Mennen (2011, p. 29) tot allerlei dilemma’s en uitvoeringsproblemen. Volgens Karré (2011b, p. 121) is de essentie van hybriditeit de constante afweging en het constant in balans houden van conflicterende belangen en doelen.

1.2 Probleemstelling Koning en Leuvensteijn (2010, p. 12) wijzen er op dat corporaties de afgelopen decennia een dominante positie verworven hebben in een sector waar geen tucht van de markt, nauwelijks politieke sturing en een zwakke toezichthouder actief is. Binnen deze context is het voor woningcorporaties aantrekkelijk gebleken buiten de kerntaak om commerciële belangen na te streven. Veelbesproken kritiekpunt is dat het publiek belang op de achtergrond zou zijn geraakt (Kuiper, 2010, p. 20) en woningcorporaties te autonoom zijn geworden (Helderman, 2007b, p. 6). Tel hier een verlies van duidelijkheid over de identiteit van corporaties bij op en het beeld dat volgens Fleurke, Schaar en Wijk (2009, p. 9) toonaangevend zou zijn geworden is dat van de corporatie die vooral met zichzelf bezig is. Volgens Dreimüller (2008, p. 9) is hiermee een toenemende spanning tussen de wijze waarop de corporaties functioneren en het oordeel daarover vanuit de maatschappij 5

ontstaan. De sector staat met haar publieke taken in de schijnwerpers van politiek en media. Recente kwesties als de investeringen in een universiteitscampus door Servatius (Maastricht), de zelfverrijking bij Rochdale (Amsterdam), of het bijna- faillissement van Vestia, wijzen uit dat het voor de minister moeilijk is in te grijpen (Crijns en de Voogd, 2011, p. 39). In dit licht is het interessant om te bezien hoe de hybride positie tussen gemeenschap en markt en overheid de maatschappelijke legitimiteit van corporaties beïnvloedt. De hoofdvraag wordt als volgt gesteld: Wat is de invloed van hybriditeit op de legitimiteit van woningbouwcorporaties?

1.3 Methode In dit literatuurreview wordt bezien wat legitimiteit inhoudt en hoe het in de corporatiesector wordt verkregen. Beschouwd wordt welke ontwikkelingen er in de corporatiesector van invloed geweest zijn op de vorming van hybriden en de daarbij passende vormen van legitimiteit. Bezien wordt in welke mate er op basis van theorievorming inzicht kan worden verkregen in de invloed van hybriditeit op processen van legitimatie bij woningbouwcorporaties. De beantwoording van de vraagstelling is geplaatst in het licht van de verschuivingen die zich sinds de jaren tachtig in het bestuurlijke landschap hebben voortgedaan: New Public Management (NPM) en de Governancebeweging. Verondersteld wordt dat beide ontwikkelingen de context waarbinnen de corporaties hun taken verwezenlijken aanzienlijk hebben veranderd. Centraal in dit onderzoek staan de bestuurswetenschappelijke theorieën op het gebied van maatschappelijke legitimiteit bij hybride organisaties. Dit rapport neemt de vorm van een literatuurreview aan waarbij het geen empirisch deel kent. Wel wordt in de conclusies en aanbevelingen aangegeven op welke onderdelen nader onderzoek wenselijk is.

1.4 Wetenschappelijke relevantie Hybriditeit is in de wereld van de bestuurswetenschap een hot issue. In de wetenschappelijke literatuur is veel gepubliceerd over het verenigen van publieke en private waarden (Jacobs, 1999; Karré, 2011a; van Montfort, 2008) , het creëren van maatschappelijke meerwaarde (Karré & van Montfort, 2011; Moore, 1995) en de toegenomen complexiteit bij overheidssturing (Brandsen, van de Donk en Putters, 2005). Duidelijk is dat hybridisering de grenzen tussen de maatschappelijke domeinen heeft laten vervagen (Kuiper, 2010, p. 12). Minder duidelijk is echter wat dit precies betekent voor de taken van organisaties binnen en tussen deze domeinen. Bestaand onderzoek naar legitimiteit in de corporatiesector is veelal empirisch van aard (zie: Edderouzi, 2010; de Jongh, 2009; Mennen, 2011; Tesselhoff, 2007). Op het bredere niveau van maatschappelijke organisaties worden 6

verbanden tussen hybriditeit en maatschappelijke legitimiteit vanuit wetenschappelijk perspectief beschouwd (zie: Brandsen, van de Donk & Putters, 2005; Joldersma & Winter, 2002; van der Torre, Fenger & van Twist, 2012). Dit onderzoek spitst zich toe op de corporatiesector, maar verliest het bredere perspectief van de maatschappelijke onderneming niet uit het oog. Omdat bezien wordt hoe hybriditeit zich verhoudt tot de maatschappelijke legitimatie van de corporatiesector specifiek, worden elementen belicht die voor de corporatiesector van toepassing zijn. Voor zover bekend is het verband tussen hybriditeit en legitimiteit nog niet eerder specifiek op de Nederlandse corporatiesector toegespitst met als doel bestaande theoretische concepten te verenigen. Om deze reden is dit onderzoek in wetenschappelijk opzicht relevant.

1.5 Opbouw rapportage Deze thesis kent een opbouw waarin de concepten hybriditeit en legitimiteit achtereenvolgens in hoofdstuk twee en drie worden besproken. Om een duidelijk beeld te schetsen van de context waarin de corporaties zich begeven worden in de eerste paragraaf van hoofdstuk twee de maatschappelijke ontwikkelingen besproken die van invloed zijn geweest op het legitimiteitvraagstuk. De uiteenzetting van de uitkomsten van het onderzoek volgt in hoofdstuk vier. In het vijfde hoofdstuk volgen de conclusies en aanbevelingen.

7

2. Hybriditeit 2.1 Verankering van corporaties in de maatschappij Woningcorporaties kennen een lange historie. Zij zijn ontstaan uit vrijwillige maatschappelijke verbanden en hebben zich de afgelopen honderd jaar ontwikkeld tot de moderne maatschappelijke ondernemingen die ze nu claimen te zijn (Helderman, 2007a, p. 10). Voor de corporaties geldt dat er veel veranderd is aan de binding met de directe omgeving en de wijze waarop zij instructies krijgen en verantwoording afleggen (Karré & van Montfort, 2011). Om een beeld te vormen bij de maatschappelijke verankering en de later ontstane legitimiteitvraag worden ontwikkelingen besproken die aan deze verschuiving ten grondslag liggen. Bezien wordt hoe corporaties in staat gebleken zijn mee te bewegen met de verschuiving van de klassieke grenzen van maatschappelijke domeinen. Particulier initiatief: Oprichting woonstichtingen Halverwege de negentiende eeuw was het slecht gesteld met de woon- en leefomstandigheden van arbeiders in de grote steden. De overheid hield zich afzijdig van grootschalige interventie en voorschiften over de kwaliteit van woningen waren er nauwelijks. Om goedkope huisvesting te realiseren verenigden de eerste arbeiders zich in (woon)stichtingen en (woon)verenigingen (Kuiper, 2010). De overheid had geen invloed op de wijze waarop deze particuliere initiatieven invulling aan hun taken gaven. De legitimiteit van handelen werd ontleend door de directe binding met de leden van de gemeenschap (Edderouzi, 2010, p. 16). Verstatelijking: Overheid verantwoordelijk maatschappelijk belang In de twintigste eeuw veranderde het politieke klimaat en de maatschappelijke verhoudingen echter aanzienlijk. Na de Tweede Wereldoorlog maakte de woningnood veelvuldig overheidsingrijpen noodzakelijk (Beekers, 2010; Conijn, 2005; Edderouzi, 2010). De overheid trok de eindverantwoordelijkheid voor de borging van maatschappelijke belangen naar zich toe. Corporaties begonnen te fungeren als uitvoerders van de huisvestingstaken die zij van de overheid toebedeeld kregen. In de literatuur wordt dit proces aangeduid als de verstatelijking van het maatschappelijk middenveld (Tesselhof, 2007). Doordat corporaties zich uitsluitend op de overheid (als vertegenwoordiger van het maatschappelijke belang) richtten, nam de betrokkenheid van de gemeenschappen af (Mennen, 2011). Corporaties zochten hun legitimiteit niet meer bij de oorspronkelijke afnemers, maar bij de overheid. Dit leidde tot meer anonimiteit in de relatie tussen maatschappelijke organisaties en hun uiteindelijke afnemers, minder vraaggerichte productie, met als gevolg oplopende kosten en meer bureaucratie (Tesselhof, p. 14). 8

Het veranderende karakter van relaties tussen de overheid en private dienstverleners in de jaren hierop volgend zou aanleiding gegeven hebben voor de discussie over hybriditeit (Brandsen & Karré, 2010). Vermarkting: New Public Management Begin jaren negentig werd het idee van vertrouwen in een maakbare samenleving vervangen voor vertrouwen in marktwerking en particulier initiatief. Geïnspireerd door Osborne en Gaebler’s: Reinventing Government (1992) volgde een herbezinning op de overheidstaken. Beeldend metafoor bij deze ontwikkeling was de roeiende overheid, die effectiever en krachtiger zou worden wanneer zij zich tot het sturen zou beperken. De markt en gemeenschapssector zouden beter uitgerust zijn om te roeien. Overheden verlegden hun aandacht van de directe levering van diensten naar de aansturing van anderen. In de bestuurswetenschappelijke literatuur wordt deze trend alom aangeduid als: New Public Management. Voor de woningbouwcorporaties kwam de nadruk te liggen op effectiviteit, efficiëntie en het sturen op basis van de vraag vanuit de markt. Zij begonnen zich in toenemende mate als ondernemingen op te stellen (Brandsen & Karré, 2010). Naast de gebruikelijke activiteiten als het bouwen en beheren van huurwoningen, werden marktmogelijkheden benut om koopwoningen te realiseren en te beleggen op de vastgoedmarkt. Door de taakverbreding raakte de gedachte om na de verstatelijking de binding met de gemeenschappen weer te herstellen op de achtergrond. Huurders waren consumenten geworden en niet meer de ‘dragers van het corporatiewerk’ (Blessing, 2012, p. 202). Vermaatschappelijking: Governance, dynamiek middenveld In de tweede helft van de jaren negentig kwam het vertrouwen in het zelfsturend vermogen van de corporatiebranche onder druk te staan (Fleurke, Schaar en Wijk, 2009, p. 45). Onderzoek in opdracht van de Tweede Kamer concludeerde dat het Rijk, terugkijkend op de golf van verzelfstandiging te veel en te gemakkelijk afstand genomen zou hebben van de maatschappelijke opgave ten aanzien van het wonen (Remkes, 1999, p. 11). Naast het New Public Management ontwikkelde er zich in deze periode geleidelijk een tweede stroming in het denken over publieke dienstverlening: het governance paradigma. Men kwam tot inzicht dat de overheid zich niet aan alle beloftes op maatschappelijk terrein kon houden, waarna bevoegdheden van de centrale overheid naar decentrale organen en organisaties overgedragen werden (Edderouzi,2010, p. 14). Mennen (2011) spreekt van horizontalisering, waarbij het zwaartepunt van ‘government’ zich naar ‘governance’ verplaatst. Volgens Helderman (2007b, p. 3) ondervinden maatschappelijke verbanden een heropleving nu overheidssturing over haar top heen is en de markt haar grenzen heeft bereikt. 9

Voor corporaties is het de uitdaging geworden activiteiten zo te organiseren dat de betrokkenheid van de samenleving een belangrijk onderdeel van de strategie zou worden. Verantwoording verbreedde zich naar zowel formele als informele, horizontale en verticale vormen. Volgens Conijn (2005) is de balans tussen corporatiesector en overheid door het wegvallen van het subsidieinstrument verschoven naar vormen van zelfregulering, overleg, overtuiging en horizontaal bestuur. Conijn (2005, p. 18) noemt de verschuiving die zich in de sector voorgedaan heeft de verschuiving ‘van gouden koorden naar horizontale verbanden’. De gouden koorden symboliseren het krachtige sturingsinstrument subsidie, waarmee de overheid strikte voorwaarden kon stellen aan de taakuitvoering van corporaties. Volgens Mennen (2011, p. 30) dient de corporatiesector in haar huidige vorm te worden opgevat als een complex en meervoudig systeem, dat mede door een cumulatie van systeemveranderingen en regels van buitenaf zo gevormd is. Corporaties zouden in een onduidelijke positie terecht zijn gekomen, waarin zij laveren tussen een maatschappelijke functie en een vastgoed functie: ‘De commerciële wereld van ontwikkeling en vastgoed versus de leefbaarheid in achterstandswijken’ (Mennen, p. 22). Met de verstatelijking beperkte verantwoordingsprocessen zich tot een ‘top-down’ verband waarbij corporaties directe (verticale) verantwoording aan de overheid leverden (Mullings, 2006). Gevolg van de verzelfstandigingsgolf en governanceprocessen was dat de staat haar positie als politieke principaal zag verdwijnen. Corporaties moesten laten zien dat zij van maatschappelijke meerwaarde waren door doelstellingen te verbinden aan wensen uit de samenleving.

2.2 Hybriditeit als fenomeen Om het handelen van woningcorporaties te begrijpen dient inzicht geboden te worden in de omgeving waarin zij opereren. Geconstateerd is dat corporaties door hun meervoudige omgeving worstelen met verschillende trekkrachten. Hier komt het begrip hybriditeit aan de orde. In de bestuurswetenschap zijn twee benaderingen te onderscheiden in het denken over hybriditeit (zie: Blessing, 2012; Brandsen, 2006; van Hout, 2007; 2012; Karré, 2011; van Montfort, 2008; van der Torre, Fenger & van Twist). In de jaren ‘90 volgde men de publiek- private benadering; de bestuurskundige discussie over hybriditeit spitste zich toe op het snijvlak publiek- privaat en marktoverheid. Deze opdeling, bekend als de dichotomie tussen overheid en markt kan volgens Karré (2011a, p. 234) goed als middel dienen om een waardegedreven discussie te voeren over wat publiek en privaat zou moeten zijn, maar is minder geschikt als beschrijving van wat er in de empirie gebeurt. Sinds de eeuwwisseling wordt de dichotomie vaak ruimer getrokken en ingevuld als de trichotomie markt - overheid en maatschappelijk middenveld (Brandsen & Karré, 2010, p. 72). Volgens deze 10

benadering bevinden hybride organisatievormen zich in de ‘derde sector’, te midden van de ideaaltypische domeinen staat, markt en gemeenschap. Anders dan bij de publiek- private benadering zou niet de scherpe tegenstelling, maar het vermengde karakter van staat, markt en middenveld centraal staan. De driehoek overheid-markt-gemeenschap (Brandsen, van de Donk en Putters, 2005; Karré, 2011a) toont dat met de samenkomst van domeinen in de derde sector een drietal spanningsvelden gemoeid zijn: 1) formeel-informeel 2) profit- non profit en 3) publiekprivaat.

Figuur 1, Driehoek overheid-markt-gemeenschap (Brandsen et al. 2005) In het model van Brandsen et al. (2005) worden de ideaaltypische domeinen staat, markt en gemeenschap in zone I, II en IV weergegeven. De derde sector bevindt zich te midden van deze domeinen. De spanningsvelden: formeel- informeel, profit- non-profit en publiek- privaat, dienen hierbij niet als scheidslijnen, maar als geleidelijke schalen van overgang te worden beschouwd. Zij zijn onderhevig aan politieke of maatschappelijke ontwikkelingen en verschuiven naarmate taken en verantwoordelijkheden tussen de overheid, de markt en non-profit veranderen. Brandsen et al. onderscheiden in het hybride domein de kwadranten A tot en met D. Organisaties die onder type A kunnen worden geschaard begeven zich dicht tegen het politieke domein en worden gekenmerkt door hun non- gouvernementele aard. Zij maken gebruik van politieke procedures om doelen te bereiken en anderen van hun idealen te overtuigen. Onder type B kan een zeer gevarieerde groep van organisaties worden geschaard die allen de belangen van de eigen leden behartigen. Dit type organisatie begeeft zich dicht bij het politieke domein en houdt zich bezig met lobbyen. In het kwadrant C bevinden zich de minder geformaliseerde organisaties die zich primair op de gemeenschappen richten, het domein waar de corporaties ontstaan zijn. Organisaties in het rechter kwadrant D worden gekenmerkt door een hoge mate van professionaliteit. Naast de gemeenschappen waar zij oorspronkelijk uit zijn ontstaan, hebben zij zich op een divers scala aan 11

klanten weten te richten. Voor de corporaties geldt dat zij verschoven zijn van domein C naar domein D. Doordat figuur 1 de spanningsvelden: formeel- informeel, profit- non-profit en publiek- privaat over het drietal ideaaltypische domeinen projecteert is zij geschikt het omslachtige begrip hybriditeit te laten zien in relatie tot haar omgeving. Het onderscheid tussen het viertal hybride domeinen maakt het hiernaast mogelijk om op basis van ideaaltypische organisatiesoorten een beeld te vormen van de verscheidenheid aan organisaties in het hybride domein. Figuur 1 is hiermee zeer geschikt om een algemeen beeld bij hybriditeit te vormen, maar geeft geen zicht op de overheersende trekkrachten per domein. In de literatuur heeft men het moeilijk gevonden om tot consensus te komen over de afbakening van de gemeenschapssector (non- profit). Reden hiervoor is dat veel belangrijke kenmerken en activiteiten van non- profitorganisaties elkaar steeds meer overlappen en concurreren met die van het bedrijfsleven. Het model van Van der Torre, Fenger en Van Twist (2012) toont hybriditeit in verschillende zones, waarmee het meer recht doet aan de overlap tussen gemeenschap en markt, maar ook de ogen opent voor andere mogelijke mengvormen van waarden uit staat, markt en gemeenschap.

Figuur 2, Hybride zones (Van der Torre et al. 2012)

Van der Torre et al. (2012) onderscheiden binnen de derde sector een viertal hybride zones: 1) staatgemeenschap, 2) staat- markt, 3) markt- gemeenschap, 4) staat- markt en gemeenschap. Corporaties begeven zich (afhankelijk van de eigen doelstellingen) in de hybride zones van het marktdomein (in figuur 2 aangeduid als zones 2, 3 en 4). Hoewel dit onderzoek zich niet op de spanningsvelden van individuele corporaties toespitst, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat zij in de praktijk van elkaar verschillen in trekkrachten. Met deze veronderstelling doet het model van Van der Torre et al. (2012) recht aan de verscheidenheid van trekkrachten in het hybride domein. Volgens Joldersma en Winter (2002) houdt hybriditeit voor corporaties niet alleen in dat zij een positie innemen tussen markt en overheid, maar ook tussen sociaal en commercieel. Kenmerkend

12

voor hybride organisaties is dat zij zowel bestuurlijk, maatschappelijk, bedrijfseconomisch door hun klanten worden afgerekend (van Hout, 2007; Mennen, 2011).

2.3 Visies op hybriditeit Voorstanders van hybriditeit achten hybride organisaties door hun mengeling van orden als geen ander in staat de werelden van overheid en markt te verenigen. Volgens Edderouzi (2010, p. 14) is de meerwaarde van een hybride positie dat op maatschappelijke vraagstukken een groot repertoire aan mogelijke beleidsreacties kan worden geboden. Ook kan hybriditeit de publieke verantwoording van een organisatie versterken wanneer er naast politieke principalen ook aan andere stakeholders verantwoording af wordt gelegd (Karré, 2011a, p. 239). Criticasters waarschuwen dat het combineren van private en publieke onderdelen tot strijdige loyaliteiten en een botsing van culturen kan leiden. Jacobs (1992) ziet publieke belangen geen stand houden wanneer zij in competitie zijn met winstbejag. Hybriditeit zou aanleiding geven tot opportunistisch gedrag wat ten koste van de betrouwbaarheid en sturingsmogelijkheden van politieke principalen zou gaan. Tegenstanders stellen dat hybride organisaties besmet zijn met het geldvirus en financieel gewin boven maatschappelijke meerwaarde stellen (Karré, 2011a, p. 240). Ondanks de grote ideologische tegenstellingen zouden volgens van Montfort (2008, p. 21) de meest scherpe kantjes uit het Nederlands wetenschappelijk debat verdwenen zijn; angsten zouden zijn weggenomen, enthousiasme getemperd en de grootste weeffouten rechtgezet. Met de trichotome benadering (zie: Brandsen et al. 2005; Brandsen & Karré, 2010; van der Torre et al. 2012) hebben verschillende ideologieën een plekje gekregen, waarmee niet langer meer alleen marktwerking, of overheidssturing als uitgangspunt geldt, maar ruimte voor variatie en combinatie wordt gecreëerd (van Montfort, p. 21).

2.4 Maatschappelijke meerwaarde hybride organisaties Volgens Karré en van Montfort (2011) bestaat de taak van hybride organisaties niet uit het leveren van output in de vorm van publieke goederen of diensten, maar dienen zij het doel maatschappelijke meerwaarde te genereren. Het opleveren van een appartementencomplex is in termen van maatschappelijke meerwaarde zo geen doel op zichzelf, maar een middel om de gestelde doelen, zoals het verbeteren van de leefbaarheid te bereiken. Om de strategie voor het genereren van maatschappelijke meerwaarde te bepalen dient volgens Moore (1995) de onderlinge samenhang tussen drie elementen te worden bezien. Moore richt zich op de relatie tussen de missie van een

13

hybride organisatie, de legitimiteit en steun voor handelen in de omgeving en de (organisatorische) randvoorwaarden.

Figuur 3, De strategische driehoek van Moore (1995)

Moore stelt dat een verandering in één van deze variabelen altijd op de anderen doorwerkt. De strategische driehoek doet inzien dat alleen het veranderen van de missie niet voldoende is mee te bewegen met veranderende omgevingsfactoren. Voor hybride organisaties is het noodzakelijk op zoek te gaan naar vormen van legitimering en bronnen van steun die aansluiten bij veranderende missies en randvoorwaarden. In dit onderzoek zien we dat de verbreding van de missie van corporaties tot een grotere complexiteit bij het vinden van legitimatie en steun heeft geleid. Volgens Geurtsen, Sprenger en Schoormans (2011, p. 68) zou een missie als: ‘Goed wonen voor iedereen’ voor onduidelijkheid zorgen door een speelveld met onnodig veel stakeholders te creëren. Met een meer afgebakende missie kan een corporatie op voorhand aangeven welke taken en doelgroepen wel of niet bij de organisatie passen. Toen corporaties publieke instellingen waren, hoefden zij niet actief in te spelen op de verschillende doelen die hun stakeholders nastreefden. Nu zij geen eenzijdige instructies meer van bovenaf krijgen dienen doelen en missies zo te worden verwoord dat stakeholders zich met de organisatie identificeren. De missie heeft een richtinggevende werking en legt het werkterrein en de kernactiviteiten van een organisatie vast. Via deze weg maken corporaties de keuze voor welke activiteiten zij wel of geen zorg willen dragen. Het model van Moore biedt managers hierbij handvaten de missies af te stemmen met de context van de organisatie: Specifically, it highlights three different aspects of their job (1) judging the value of their imagined purpose; (2) managing upward, toward politics, to invest their purpose with legitimacy and support; and (3) managing downward, toward improving the organization’s capabilities for achieving the desired purposes. (Moore, 1995, p. 23) Het onderdeel wat Moore the value of their imagined purpose noemt onder punt 1 is de maatschappelijke meerwaarde; deze is door de ontwikkeling van Governance steeds centraler komen 14

te staan in processen van legitimiteit. In hoofdstuk 3 zal vastgesteld worden dat voor maatschappelijke organisaties de afstemming met de politiek (managing upward) niet meer voldoende toereikend is om een legitimiteit te verschaffen. Het door Moore als derde punt benoemde managing downward maakt eveneens deel uit van het legitimiteitsproces. In hoofdstuk 3 wordt hierbij gesproken van de throughputlegitimiteit. Het concept van de strategische driehoek van Moore, dat stelt dat vormen van legitimiteit en steun altijd dienen te worden bezien in verhouding tot de context van missie en randvoorwaarden, zal in de hiernavolgende onderdelen van dit onderzoek leidend zijn.

2.5 Hybride corporaties Geconstateerd is dat corporaties door hun meervoudige omgeving worstelen met verschillende trekkrachten. Om aan de wensen van de ene stakeholder tegemoet te komen kan het onvermijdelijk zijn voorbij te gaan aan de wensen van de ander. Volgens Gruis (2012, p. 46) zijn zelfs de meest basale doelstellingen in de voorziening en instandhouding van de (sociale) woningvoorraad al meervoudig en tegenstrijdig. Zo zou de kwaliteit van huisvesting niet zelden op gespannen voet staan met betaalbaarheid en beschikbaarheid. Daar waar de prestatievelden van corporaties bestaan uit het huisvesten van de doelgroep, de leefbaarheid van buurten, de kwaliteit van woningen, de afstemming van wonen en zorg, het betrekken van huurders bij beheer en beleid en het zorg dragen voor de financiële continuïteit, wijst de praktijk uit dat de corporaties zichzelf extra maatschappelijke doelen eigen gemaakt hebben (Gruis, 2012, p. 46). Een voorbeeld hier van is het bijdragen aan de sociaal- economische ontwikkeling van burgers. Hiernaast beperkt de doelgroep zich niet altijd meer tot huishoudens met lagere inkomens. Wettelijk zijn corporaties als maatschappelijke onderneming verplicht hun vermogen in te zetten voor de publieke taakstelling. Dit houdt paradoxaal genoeg niet in dat zij geen activiteiten met een commercieel karakter mogen ontplooien (Brandsen, 2006, p. 188). Volgens Conijn (2005, p. 16-17) zijn opbrengsten nodig om de continuïteit te waarborgen. Door activiteiten te combineren kan een sterke financiële positie worden afgedwongen. Zo kunnen sociale investeringen in buurten maatschappelijk gewenst, maar onrendabel zijn, toch worden bekostigd omdat corporaties deze in combinatie met rendabele commerciële activiteiten worden gerealiseerd (Kuiper, 2010, p. 21). Voorwaarde is dat de bestemming van de opbrengsten ten dienste van de volkshuisvesting moet blijven; winstuitkeringen aan huurders, aandeelhouders of anderen zijn om deze reden ook niet toegestaan. Om het kapitaal ten goede te laten komen aan het sociale, ideële doel van de onderneming worden eventuele winsten geherinvesteerd in de maatschappelijke opgave (Crijns en 15

de Voogd, 2011, p. 33). Conijn (2005, p. 17) spreekt hierbij van een maatschappelijk gebonden budget, dat in juridisch opzicht weliswaar aan de woningcorporaties toebehoort, maar beperkte vrijheid kent in de besteding. De spanning in afstemming tussen commerciële en publieke activiteiten heeft in de sector tot versnippering geleid (Fleurke et al. 2009, p. 34). Sommige corporaties hebben gekozen voor een bredere sociale taakstelling dan volkshuisvesting alleen, anderen richten zich uitsluitend op de kerntaken en fungeren als klassieke verhuur- en beheerorganisaties. Ook zijn er corporaties die zich bij voorkeur als vastgoedbedrijven profileren. Met ruim 500 corporaties in het Nederlands bestel, loopt de wijze waarop zij aan hun taken invulling geven zeer uiteen. Corporaties denken verschillend over de mate waarin zij beleidsvrijheid genieten om in commerciële projecten te investeren (Brans, 2009, p. 11). Het publieke perspectief dat op de woningcorporaties wordt geprojecteerd kan in sommige gevallen zeer verschillen van de doelstellingen van corporaties. Volgens Conijn (2005, p. 10) is dit punt in het bijzonder aan de orde wanneer corporaties naast publieke taken ook andere activiteiten ondernemen.

16

3. Legitimiteit 3.1 Maatschappelijke legitimiteit Vastgesteld is dat corporaties op verschillende wijze invulling aan hun taken geven. Als maatschappelijke ondernemingen verwerven zij hun legitimiteit anders dan publieke of private organisaties. Anders dan bij overheidsonderdelen zou de democratische legitimiteit bij corporaties bijna geheel afwezig zijn (Conijn, 2005; Koning & Leuvensteijn, 2010; Sprenger & Schoormans, 2011). Verkiezingen zouden slechts geringe invloed op de koers van de maatschappelijke organisatie hebben. In tegenstelling tot reguliere bedrijven kennen maatschappelijke organisaties geen legitimiteit via de aandeelhouders met invloed op de bedrijfsgang (Crijns & de Voogd, 2011; Edderouzi, 2010). Omdat corporaties de maatschappij als bron van vraag gebruiken om publieke doelen te verwezenlijken, dient niet de overheid maar de samenleving als aandeelhouder van de maatschappelijke organisatie te worden beschouwd (Crijns & de Voogd, 2011, p. 38). Voor de maatschappelijke organisatie geldt dat legitimiteit verkregen wordt door stakeholders invloed te laten uitoefenen op de plannen en besluiten (Helderman, 2007b). In de bestuurswetenschap wordt bij dit proces van maatschappelijke legitimiteit gesproken (zie: Gruis, 2012; RMO, 2009). Maatschappelijke ondernemingen dienen de verantwoording toe te spitsen op het feit dat de samenleving in de praktijk nooit definieerbaar is als één geheel, met eenzelfde, eenduidig belang. In tegenstelling tot private ondernemingen kan de continuïteit van een maatschappelijke onderneming niet gegarandeerd worden door winst alleen. Volgens Geurtsen, Sprenger en Scheffer (2011, p. 44) zou in de corporatiesector niet de winst, maar legitimiteit de continuïteit van ondernemingen waarborgen. Geurtsen, Sprenger en Scheffer stellen dat het winststreven zelfs als bedreiging kan gelden wanneer corporaties hun maatschappelijke functie uit het oog verliezen.

3.2 Legitimiteitszones Volgens de ‘double bottom’ theorie van Sprenger en Schoormans (2011) kent iedere maatschappelijke onderneming haar eigen legitimiteitzone. Zolang corporaties activiteiten binnen de ‘bottomline’ en de ‘topline’ (Dart, 2004) realiseren, worden zij door hun omgeving herkend en erkend. Voor het spanningsveld tussen het vervullen van publieke taken en het ontplooien van commerciële activiteiten geldt dat het streven naar een voldoende sterke balans als minimumvereiste kan worden beschouwd; dit is de ‘bottomline’. Ten aanzien van de ‘topline’ geldt dat een corporatie zich moet beperken tot bescheiden winstcijfers, voldoende om de continuïteit van het bedrijf te garanderen, niet veel meer (Sprenger & Schoormans, 2011, p. 13). 17

Om het begrip legitimiteit beter te doorgronden, zal het fenomeen vanuit verschillende niveaus worden beschouwd.

3.3 Niveaus van legitimiteit Volgens Kostova en Zaheer (1999) wordt de legitimiteit van een organisatie binnen een institutionele omgeving gevormd door drie sets van factoren: 1. The characteristics of the institutional environment, 2. The organization's characteristics and actions, 3. The legitimation process by which the environment builds its perceptions of the organization (Kostova en Zaheer, 1999, p. 66). Kostova en Zaheer stellen dat naarmate de complexiteit in een van deze categorieën toeneemt, organisaties meer moeite ondervinden hun legitimiteit te verwerven of te behouden. De Raad Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) stelt toegespitst op de Nederlandse corporatiesector dat de legitimiteit van een corporatie bepaald wordt door de mate waarin “haar handelen in overeenstemming is met de verwachtingen, ideeën en belangen van haar stakeholders en met de gedeelde normatieve en morele kaders van dit publiek” (RMO, 2009, p. 17). De Raad hanteert hierbij onderscheid tussen de volgende niveaus: 1. De erkenning van sociale grondrechten, 2. De legitimiteit op het niveau van de sector, 3. De legitimiteit op het niveau van de organisatie (RMO, 2009, p. 15). Op het niveau van de sociale grondrechten staat de vraag centraal of een vorm van dienstverlening erkend wordt als publiek belang. Volgens de RMO bestaat er over het idee dat iedereen een dak boven zijn hoofd moet hebben een brede maatschappelijke en politieke consensus, zelfs als men dat niet volledig zelf kan betalen. Discussie over de legitimiteitpositie van corporaties spitst zich dan ook toe op het door het RMO als laatst genoemde sector- en organisatieniveau. Volgens Edderouzi (2010, p. 20) hebben hervormingen bij ontwikkelingen als verstatelijking en vermarkting het stelsel als geheel onder druk gezet. Wanneer men zich richt op het niveau van het stelsel of systeem komt de legitimiteit op sectorniveau ter sprake. Bij het organisatieniveau gaat het om de legitimiteit van de individuele organisaties. Zij hebben een zogeheten ‘license to operate’ nodig, waarbij het niet alleen gaat om het wettelijk bestaansrecht, maar vooral om de afstemming tussen organisatie en publiek (RMO, 2009, p. 16). Volgens de Sociaal Economische Raad (SER) dient deze licentie telkens in wisselwerking met de maatschappelijke omgeving van afnemers, overheden en andere belanghebbenden te worden verdiend (SER, 2005, p. 28). Als een corporatie niet in staat is betekenisvol en nodig te worden gevonden in haar omgeving, zal zij door de vergelijking met andere 18

organisaties in dezelfde sector overbodig raken en op termijn fuseren of verdwijnen (Geurtsen, Sprenger en Scheffer, 2011, p. 44).

3.4 Vormen van legitimiteit In de bestuurswetenschap wordt het fenomeen legitimiteit afwisselend op de niveaus van de sociale grondrechten, de legitimiteit van de sector en de legitimiteit van de organisatie besproken. Met de uiteenzetting van het fenomeen hybriditeit zijn in hoofdstuk 2 de veranderingen op het niveau van het stelsel in kaart gebracht. Zij bieden context voor de analyse van corporaties op organisatieniveau. Om ook de legitimiteit op het niveau van de organisatie hanteerbaar te maken wordt de ordening van Scharpf (1999) gevolgd. Scharpf maakt onderscheid tussen de inputlegitimiteit, de throughputlegitimiteit en de output/outcomelegitimiteit. Bij inputlegitimiteit wordt het handelen van een organisatie als legitiem beschouwd wanneer stakeholders in staat gesteld zijn visies, inzichten en belangen naar het proces van de besluitvorming te brengen (Mennen, 2010, p. 38). Centraal staat de vraag hoe de wil van de burgers invulling krijgt in het proces. Participatie van de betrokkenen en een goede representatie van hun belangen zijn essentieel om dit te bereiken (Edderouzi, 2010, p. 19). In de fase waarin de input vervolgens wordt verwerkt geldt de throughputlegitimiteit. Output/outcomelegitimiteit spitst zich in tegenstelling tot de inputlegitimiteit niet toe op de totstandkoming, maar op de uitkomsten van het proces. Het gaat hier om de vraag of de uiteindelijk behaalde resultaten in overeenstemming zijn met de wensen van de burger (Van Tatenhove, 2008, p. 103). Vertaald naar de maatschappelijke legitimiteit van woningcorporaties kan worden vastgesteld dat de inputlegitimiteit van een corporatie gaat over het proces van betrokkenheid van de stakeholders en de mate waarin zij door middel van participatie invloed kunnen uitoefenen op haar beleid. Outputlegitimiteit richt zich op de vraag in hoeverre resultaten gerealiseerd zijn die voldoen aan de wensen en behoeften van deze stakeholders. In dit verband wordt ook wel gesproken van de outcome van het beleid, de maatschappelijke meerwaarde (Moore, 1995). Volgens Mennen (2010, p. 38) is de effectiviteit en de legitimiteit aan de outputkant in het huidige maatschappelijke klimaat meer dan ooit de toetssteen voor kwaliteit. Ondanks het feit dat de zojuist benoemde vormen van legitimiteit op verschillende momenten in het proces plaatsvinden, kunnen zij nooit los van elkaar worden gezien. Een voorbeeld hiervan is dat corporaties volgens Moore (1995) bij het (her)ontwikkelen van een visie de gewenste maatschappelijke effecten (outcome) als uitgangspunt hanteren. Om dit te bereiken dient concreet te worden gemaakt welke uitkomsten hieraan kunnen bijdragen (output) zodat vervolgens het proces van betrokkenheid in gang kan 19

worden gezet om stakeholders invloed te geven op deze uitkomsten (input)(Edderouzi, 2010, p. 19). De driehoek van Moore (1995), blijkt bijzonder toepasselijk te zijn wanneer het de samenhang tussen legitimiteit en steun, randvoorwaarden en de missie beziet in het proces maatschappelijke meerwaarde (outcome). Wat echter niet uit de theorie van Moore valt af te leiden is het traditionele dilemma tussen input en output legitimiteit. Nieuw en doeltreffender beleid (output/outcome) zou in ideale zin tot stand komen zonder afbreuk te doen aan vormen van inspraak/ participatie (input) of de transparantie van procedures (throughput). In werkelijkheid blijken deze echter niet zelden met elkaar op gespannen voet te staan (Van Tatenhove, 2008, p. 103).

3.5 Meervoudige publieke verantwoording Het abstracte concept van de inputlegitimiteit (zie: Brandsen, 2010; Helderman, 2007b; Mennnen, 2010) krijgt in de praktijk gestalte wanneer de mogelijkheden voor stakeholders worden benoemd om de activiteiten van corporaties af te stemmen op de eigen wensen; dit is beinvloedings- of beslissingsmacht. Vragen die hier centraal staan zijn: wat zou de organisatie volgens haar stakeholders moeten doen? En op welke wijze worden zij betrokken bij dit proces? Anders dan de beslissingsmacht is de verantwoording gericht op de outputkant van legitimiteit (Brandsen, Helderman & Honingh, 2010, p. 6). Bij maatschappelijke organisaties wordt in deze context gesproken van meervoudige publieke verantwoording. De meervoudigheid slaat zowel op de meervoudigheid van verantwoordingsvormen en verantwoordingsmomenten, als op de meervoudigheid van de relaties waarin verantwoording plaatsvindt (Vijlder en Westerhuis, 2002, p. 11). Centrale gedachte is dat dienstverleners via verantwoording en dialoog tot verbetering van het imago, meer draagvlak voor besluiten en kwaliteitsverbetering van de dienstverlening komen (Schillemans & Oude Vrielink, 2009, p. 86). Bij meer horizontale vormen van publieke verantwoording krijgen maatschappelijke belanghebbenden een grotere rol toebedeeld. Als dit op een goede manier gebeurt, kan het de binding en acceptatie herstellen, luidt het devies (RMO, 2009, p. 27). Brandsen, Helderman en Honingh (2010) waarschuwen dat naarmate er aan meer partijen verantwoording afgelegd wordt, de invloed van de belanghouders op de strategische besluitvorming (beslissingsmacht) afneemt. Volgens Boedeltje en Cornips (2004) vindt om deze reden op vrijwel alle niveaus van de overheid uitruil plaats tussen het versterken van de beslissingsmacht van belanghebbende en doelbereiking in algemene zin. Hoewel het domein van de hybride corporatie verschilt met de context van een publieke instelling, is het spanningsveld tussen de input- en outputlegitimiteit soortgelijk. Zo zou in het huidige maatschappelijke klimaat de effectiviteit en de legitimiteit aan de outputkant in regel meer gewicht in de schaal leggen dan de inputlegitimiteit (Boedeltje & Cornips, 2004). 20

4. Legitimiteit in een hybride context 4.1 Het verkennen en stellen van grenzen De ‘Double Bottom’ theorie van Sprenger en Schoormans (2011) biedt de mogelijkheid om legitimiteitgrenzen en de daarbinnen liggende legitimiteitszones te bezien. Woningcorporaties die in staat zijn binnen de opgespoorde grenzen te koersen zouden volgens Sprenger en Schoormans minder blijven steken in slagen om erkenning. De grenzen bij wat stakeholders toelaatbaar vinden zijn echter niet altijd zichtbaar en onderhevig aan externe ontwikkelingen. Verlies van legitimiteit kan onopgemerkt blijven zolang betrokkenen hier geen consequenties aan verbinden (Fleurke et al. 2009, p. 146). Corporaties moeten daarom kiezen voor verantwoording die aansluit bij de eigen doelstellingen en laveren tussen de verschillende visies op legitimiteit. Omdat de missie en de daarop afgestemde doelstellingen de functie van een corporatie weerspiegelen dienen zij volgens Moore (1995) altijd in relatie tot de steun en legitimiteit en randvoorwaarden te worden bezien. Het betrekken van stakeholders bij de activiteiten lijkt een logisch en vanzelfsprekend middel om de (input) legitimiteit (zie: Bekkers, 2007; Scharpf, 1999) te versterken. Maar dit is ook een valkuil; het betrekken van meer stakeholders leidt tot meer claims. Omdat het onmogelijk is overal aan tegemoet te komen dienen vooraf duidelijke grenzen gesteld te worden waarbij alleen stakeholders met wezenlijke invloed dicht bij het proces kunnen worden betrokken. Gruis (2012, p. 47) stelt dat de belangrijkste beslissingen over doelstellingen gaan over het schrappen van zaken die niet langer meer de moeite waard zijn. Breed gedefinieerde missies zouden tot een te breed verwachtingspatroon leiden. De missie raakt de bestaansgrond van de organisatie en bakent daarbij de aard en omvang van het eigen werkgebied af (Geurtsen, Schoormans en Spenger, 2011, p.67). Via deze weg wordt richting gegeven aan de activiteiten waar corporaties wel of geen zorg voor dragen. Ervan uitgaande dat de missie vijf tot tien jaar hetzelfde blijft; kunnen organisaties niet over een nacht ijs gaan met het opstellen of herzien van de missie. Volgens van Montfort (2008, p. 36) betekent het stellen en accepteren van grenzen ook het accepteren van de uitsluiting die met het stellen van die grenzen gepaard gaat. Het eindeloos verbinden en combineren van publieke en private elementen zou niet per definitie tot meer legitimiteit of effectiviteit leiden. Niet alles wat kan is zinvol en niet alles wat mag dat moet (van Montfort, 2008, p. 36).

4.2 Trek- en duwkrachten Volgens Stotijn en Zunderdorp (2011, p. 154) wordt het profiel van de organisatie voor een belangrijk deel bepaald door de verschillende trekkrachten uit de omgeving. Voor woningcorporaties gaat het 21

hier om partijen tegenover wie zij zich verantwoorden, of die simpel gezegd iets van de corporatie willen. Trekkrachten zijn zo divers als het scala van stakeholders en zijn constant in beweging. Volgens van Montfort (2008, p. 11) stralen trekkrachten de suggestie van passiviteit uit. Van Montfort benadrukt dat managers van corporaties mensen zijn die innovaties teweeg brengen, regels veranderen en grenzen verleggen. Van Montfort noemt om deze reden naast trekkrachten, juist duwkrachten als een belangrijke verklaring voor het profiel van een organisatie. Duwkrachten komen voort uit partijen met een interessant aanbod voor de corporatie of partijen aan wie de corporatie zelf iets te beiden heeft. Redenerend vanuit duwkrachten kunnen nieuwe waardevolle stakeholders ontstaan die buiten beeld zouden blijven wanneer alleen de trekkrachten in beschouwing worden genomen (Stotijn en Zunderdorp, 2011, p. 154). Een voorbeeld van duwkracht is dat corporaties brugfuncties zijn gaan vervullen tussen gemeente, bedrijven en wijkinitiatieven. Vanwege hun hybride aard zouden zij bij uitstek geschikt zijn zowel private als publieke partijen aan te spreken. Het samenbrengen van partijen kan de corporatie toegevoegde waarde brengen wanneer dit past bij de eigen doelstellingen in de leefbaarheid van buurten, (Stotijn en Zunderdorp, 2011, p. 154). De opvatting dat de corporatie geen speelbal is van de omgeving, maar daar invloed op kan uitoefenen wordt in de bestuurswetenschappelijke literatuur breed gedragen (zie: Brandsen, 2007; Stotijn en Zunderdorp, 2011). Volgens Brandsen (2007) is de hedendaagse verantwoording in belangrijke mate nog gericht op de overheid, waarbij het legitimiteitsdenken nog te veel de vorm aanneemt van een uitvoerende organisatie die aan de criteria van boven probeert te voldoen. Toch is het uiteindelijk aan de maatschappelijke ondernemingen zelf strategie te kiezen om te anticiperen op de tijdgeest en de hierbij geldende trends.

22

5. Conclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies Geconstateerd is dat corporaties met de vervaging van de klassieke grenzen tussen de domeinen markt, gemeenschap en overheid vanuit hybride organisatievormen zijn gaan opereren. De corporatiesector kan opgevat worden als een complex en meervoudig systeem, dat mede door een cumulatie van systeemveranderingen en regels van buitenaf zo is gevormd (Mennen, 2011, p. 22). Volgens Peeters, van der Steen en van Twist (2010, p. 35) wordt van organisaties in meervoudige omgevingen verwacht dat zij als afspiegeling van deze variatie kunnen fungeren. De hybride aard van corporaties maakt hen veelzijdig, in staat publiek- private elementen te combineren, maar tegelijkertijd ook kwetsbaar. De praktijk wijst uit dat corporaties zeer verschillend gereageerd hebben op de maatschappelijke verschuivingen; zo is een divers beeld aan organisaties ontstaan, waarbij op uiteenlopende wijze vorm gegeven wordt aan publieke doelen (Brans, 2009, p. 57). Woningcorporaties zijn in een onduidelijke positie terecht gekomen waarin zij laveren tussen een maatschappelijke functie en een vastgoed functie: De commerciële wereld van ontwikkeling en vastgoed, tegenover de leefbaarheid in achterstandswijken (Mennen, p. 22). Met het tegen elkaar afwegen van financieel- en maatschappelijk rendement lopen corporaties onoverkomelijk tegen dilemma’s aan. Legitimiteit wordt in deze context verkregen door maatschappelijke meerwaarde te genereren en stakeholders invloed uit te laten oefenen op de plannen en besluiten. Anders gezegd: woningcorporaties verdienen hun legitimiteit met het oplossen van kwesties die wij met elkaar als problematisch ervaren (Helderman, 2007b). De herverdeling van verantwoordelijkheden tussen maatschappelijke organisaties en de overheid (Governance) heeft er toe geleid dat verantwoordingsprocessen zich niet langer primair op de overheid, maar op de samenleving richten. Geconcludeerd wordt dat corporaties door hun hybride aard kampen met tegenstrijdige kernwaarden (Karré en In ’t Veld, 2007, p. 192) waarbij zij dienen te laveren tussen hun verschillende visies op legitimiteit (Gruis, 2012, p. 47). Beslissingsmacht van stakeholders versterkt de inputlegitimiteit, maar staat niet zelden op gespannen voet met het resultaat en de uiteindelijke maatschappelijke meerwaarde. Wanneer de processen van beslissing en verantwoording in beschouwing genomen worden in het huidige maatschappelijke klimaat de legitimiteit aan de outputkant meer dan ooit toetssteen zijn voor kwaliteit (Mennen, 2010, p. 38). Uitgangspunt hierbij is dat corporaties geen willoze uitvoerders van overheidsbeleid zijn, maar zelf hun doelstellingen, doelgroepen en werkzaamheden definiëren (RMO, 2010). Anders dan bij private of publieke 23

ondernemingen in het schouwspel van publieke taakuitvoering van stakeholders afhankelijk legitimatie te verkrijgen. Hier dient de verantwoording dan ook op afgestemd te worden. Juist omdat corporaties worden gekenmerkt door hun hybride aard dienen zij grenzen te stellen, maar ook van tijd van tot tijd te reflecteren op de legitimiteit en effectiviteit van die grenzen. Om draagvlak te behouden dienen zij continu reflecteren op wat mag, wat werk, wat past en wat hoort (van Montfort, 2008, p.36). De corporatie is geen speelbal is van de omgeving, maar kent duwkrachten waarmee zij haar omgeving kan beïnvloeden, regels kan veranderen en grenzen kan verleggen.

5.2 Aanbevelingen nader onderzoek Onbeantwoord blijft de vraag of activiteiten van corporaties met een meer of minder hybride aard ook door stakeholders als meer of minder legitiem worden beschouwd. Nader onderzoek is wenselijk om meer inzicht in de relatie tussen de veelzijdigheid van de omgeving en de legitimiteit van activiteiten te verwerven. Zoals verondersteld in paragraaf 2.4 en 2.5 zouden de missies en doelen van de ruim 500 corporaties in het Nederlands bestel zeer uiteenlopen. Met een inventarisatie naar de spreiding van de doelstellingen over de hybride zones wordt de diversiteit aan trekkrachten in de sector zichtbaar. Corporaties zouden op basis van de missie in het model van de hybride zones (van Van der Torre et al. 2012) in een viertal hybride dimensies kunnen worden ingedeeld: -

Missie gericht op de hybride zone tussen gemeenschap en staat (1)

-

Missie gericht op de hybride zone tussen markt en staat (2)

-

Missie gericht op de hybride zone tussen markt en gemeenschap (3)

-

Missie gericht op de hybride zone tussen staat, markt en gemeenschap (4)

Het is hierbij niet uit te sluiten dat sommige corporaties zich mogelijkerwijs bij voorkeur onttrekken aan het hybride spectrum en zich op een van de ideaaltypische domeinen toespitsen (marktgeoriënteerde missie, staatgeoriënteerde missie, missie georiënteerd op de gemeenschap).

24

Figuur 4, Hybride zones (Van der Torre et al. 2012) Aan de hand van de inventarisering van missies kunnen corporaties uit verschillende hybride zones verkozen worden voor een vergelijkende casestudy naar het ervaren verschil in publieke verantwoording en de mogelijkheden tot beleidsbeïnvloeding van stakeholders. Meerwaarde van empirisch onderzoek is dat het inzicht zal bieden in de inspanningen van verschillende soorten corporaties waar het gaat om het legitimeren activiteiten en de wijze waarop dit door stakeholders wordt ervaren. Inzicht in deze context zal het mogelijk maken corporaties handvaten te bieden om te sturen op betrokkenheid en de legitimiteit.

25

Literatuurlijst Beekers, W. (2010). Hoe woningcorporaties ontworteld raakten. Socialisme & democratie, 5/6, 54-60. Bekkers, V. (2007). Imago en Legitimiteit. In Cachet, L., Kickert, W.J., Schaap, L., & Meer, F.B. van der (Red.), Liefde voor het openbaar bestuur en liefde voor de bestuurskunde. Delft: Eburon. Blessing, A. (2012). Magical or Monstrous? Hybridity in Social Housing Governance, Housing Studies, 27, 189-207 doi: 10.1080/02673037.2012.649469 Boedeltje, M., & Cornips, J. (2004). Input and output legitimacy in interactive governance. Faculty of Social Sciences, Erasmus University Rotterdam: Rotterdam. Brandsen, T. (2006). Naar een nieuwe professionaliteit voor woningcorporaties: Op zoek naar nieuwe verbindingen in wijken en buurten. Tilburg: Futura. Brandsen, T., van de Donk, W., & Putters, K. (2005). Griffins or Chameleons? Hybridity as a Permanent and Inevitable Characteristic of the Third Sector, International Journal of Public Administration, 28, 749-765. doi: 10.1081/PAD-200067320 Brandsen, T., Helderman, J.K., & Honingh, M.E. (2010). Maatschappelijke verantwoording en beleidsbe nvloeding door belanghebbenden: een onderzoek naar de praktijk van de Governancecode Woningcorporaties. Radboud Universiteit Nijmegen. Brandsen, T., & Karré, P, M. (2010). Hybride organisaties: een overzicht van het onderzoek in de Nederlandse Bestuurskunde. In Stout, H.D. (red.), Hybride organisaties: zegen of vloek? Bestuurswetenschappen, 2, 71-85. Brans, M. (2009). Wereld van Verschil. Een onderzoek naar het strategisch bestuur van woningcorporaties. (Masterthesis, Universiteit Utrecht). Crijns, R., & Voogd, M. de (2011). Focus op het begrip. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke onderneming. 31-40. Utrecht: Berenschot. Conijn, J. (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en heldere sturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies. Dart, R. (2004). The Legitimacy of Social Enterprise. Nonprofit Management & Leadership. 14, 411424. doi: 10.1002/nml.43 Dreimüller, A. P. (2008). Veranderen is voor anderen: Een onderzoek naar verandermanagement bij woningcorporaties. Erasmus Universiteit Rotterdam. Edderouzi, A. (2010). Lokale sturing in de praktijk: Een onderzoek naar de maatschappelijke legitimiteit van woningcorporaties.(Masterthesis, Universiteit Utrecht, Utrecht).

26

Fleurke, F., Schaar, J., & Wijk, F. (2009). Ontwikkelingspaden voor woningcorporaties. Amsterdam: RIGO Research en Advies. Geurtsen, A., Sprenger, P., & Scheffer, H. (2011). Vier bouwstelen voor legitimiteit. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke onderneming. 41-52. Utrecht: Berenschot. Geurtsen, A., Sprenger, P., & Schoormans, L. (2011). Het legitimatiemodel. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke onderneming. 63-74. Utrecht: Berenschot. Gruis, V. (2012). Woningcorporaties bezien door de bril van Peter Drucker, Real Estate Magazine 2012-80, 46- 49. Helderman, J.K. (2007a). Agenderende corporaties; een pragmatisch perspectief. Essay over het onderzoeken, publiceren en politiseren van maatschappelijke kwesties. Kennisplatform Maatschappelijk Ondernemen. Hilversum: Aedes. Helderman, J.K. (2007b). De corporatie: tussen status en contract. In Sparenberg, S. (Red.), SEV Essay-reeks Corporaties, eigenaardig volwaardig. 2, 7-27. Rotterdam: SEV. Hoogendoorn, S., de Koning, P., Opmeer, W., Veldheer, V., & Witte, T. (2007). Woningcorporaties op vrije voeten: halverwege staat en markt. Lectoraat en kenniskring Public Governance. Inholland. Hout, E.J. Th. van (2007). Zorg in Spagaat. Management van hybride, maatschappelijke organisaties. Den Haag: Lemma. Jacobs, J. (1992). Systems of survival: A dialogue on the moral foundations of commerce and politics. New York: Random House Inc. Joldersma, C., & Winter, V. (2002). Strategic Management in Hybrid Organizations, Public Management Review, 4:1, 83-99. doi: 10.1080/14616670110101708 Jongh, M.E. de (2009). Stakeholdermanagement door woningcorporaties in Stedelijke Vernieuwing. Delft: TU Delft, Architecture, Real Estate & Housing. Karré, P. M. (2011a). Heads and tails: both sides of the coin: An analysis of hybrid organizations in the Dutch waste management sector. The Hague: Eleven International Publishing. Karré, P.M. (2011b). Leiderschap bij hybride organisaties. In Boonstra, J., & Muijen, J. (red.), Leiderschap in organisaties: Crisis in leiderschap - op zoek naar nieuwe wegen. Deventer: Kluwer. Karré, P ., & Montfort, C.J. van (2011). Botsende waarden in de corporatiesector. Thema Bestuurskunde 2011:2, 44-52. Universiteit van Tilburg. Koning, P., & Leuvensteijn, M. (2010). De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek. Den Haag: Centraal Planbureau. 27

Kostova, T., & Zaheer, S. (1999). Organizational Legitimacy under Conditions of Complexity: The Case of the Multinational Enterprise. Academy of Management Review, 24:1, 64-81. Kuiper, E.H.A. (2010). Kiezen en verdelen. Een onderzoek naar strategische reacties van woningcorporaties op de Europese wetgeving staatssteun. (Masterthesis, Vrije Universiteit, Amsterdam). Mennen, G. (2011). Zeggenschap in Zicht. Een onderzoek naar het verbinden van bewonersparticipatie bij woningcorporaties. (Masterthesis, Tilburg University, Tilburg). Montfort, C.J. van (2008). Besturen van het onbekende. Goed bestuur bij publiek-private arrangementen. Den Haag: Lemma. Moore, M.H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge Massachusetts: Harvard University Press. Mullings, D. (2006). Competing Institutional Logics? Local Accountability and Scale and Efficiency in an Expanding Non-Profit Housing Sector. Public Policy and Administration 21: 3, 6-24. doi: 10.1177/095207670602100302 Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading, Mass: Addison-Wesley Pub. Co. Peeters, R., Steen, M. van der., & Twist, M. van (2010). De logica van het ongepaste: Over de professionaliteit van wijkmanagers in de onvolkomen organisatie. Den Haag: NSOB Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. RMO (2009). Stem geven aan verankering. Over de legitimering van maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling RMO (2010). Terug naar de basis. Over legitimiteit van maatschappelijke dienstverlening. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. SER (2005). Ondernemerschap voor de publieke zaak, Den Haag: Sociaal-Economische Raad. Schillemans, T., & Oude Vrielink, M. (2009). Horizontale verantwoording in de praktijk: een empirisch onderzoek in de sectoren wonen, zorg en onderwijs. Bestuurskunde, 2009:4. Sprenger, P., & Schoormans, L. (2011). Inleiding en leeswijzer. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke onderneming. 11- 18. Utrecht: Berenschot. Stotijn, R., & Zunderdorp, M. (2011). Praktijkvoorbeeld: uitvoeringsallianties in de wijk. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke onderneming. 153- 160. Utrecht: Berenschot. Tatenhove, J.P.M. van (2008). How to Deal with Legitimacy in Nature Conservation Policy? In Keulartz, J., & Leistra, G. (red.), Legitimacy in European nature conservation policy: Case studies in multilevel governance. 101–108. Dordrecht: Springer. 28

Tesselhoff, M. (2007). Woningbouwcorporaties over ‘grens’. (Masterthesis, Universiteit Twente). Torre, L. van der., Fenger, M., & Twist, M. van (2012). Between State, Market and Community, Public Management Review, 14:4, 521-540. doi: 10.1080/14719037.2011.649974 Vijlder, F. J., & Westerhuis, A. (2002). Meervoudige publieke verantwoording; een aanzet tot conceptualisering en een verkenning van de praktijk. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.

29