Stichting^ vandeArbeid
50 jaar 1945 -1995
Advies inzake aanpassing van de preventieve ontslagtoets 29 me! 1995
Publikatienr. 3/95
Bezuidenhoutseweg 60, 2594 AW Den Haag, Telefoon 070 - 3499 577, Telefax 070 - 3832 535
INHOUDSOPGAVE
Pagina
1.
Inleiding
5
2.
Opvattingen van de Stichting van de Arbeid
6
2.1
Zijn partijen in de Stichting bereid te bevorderen dat cao-afspraken v\/orden gemaakt teneinde de in de adviesaanvrage gesignaleerde knelpunten zo veel mogelijk op te heffen? 6
2.2
Is de Stichting van oordeel dat de voorgestelde procedurele aanpassingen mogelijk en wenselijk zijn, dan wel dat andere maatregelen de voorkeur verdienen? 7
2.2.1
Voorstellen tot verkorting van de behandelingsduur van het toestemmingsverzoek 7
2.2.2
Bijstelling van het Delegatiebesluit, met name op het punt van de uniforme ontslagprocedure 9
2.2.3
'Pro-formabezwaren'
12
3.
De positionering van de ontslagtaak
14
BiJLAGE 1.
Adviesaanvrage van 2 december 1994 van de minister van Sociaie Zaken en Werkgelegenheid
btlChtingL^J
van de Arbeid
50 jaar 1 9 4 5 - 1 9 9 S
.
Advies inzake aanpassing van de preventieve ontslagtoets
1.
Inleiding
In een brief van 23 novennber 1994 aan de Tweede Kamer heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de voornemens van het kabinet op het punt van de aanpassing van de preventieve ontslagtoets uiteen gezet. In die brief kondigde de minister aan over een aantal onderdelen van die voornemens de Stichting van de Arbeid om advies te vragen. Bij brief van 2 december 1994^ heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Stichting van de Arbeid vervolgens een aantal voorstellen van het kabinet met betrekking tot handhaving van de preventieve ontslagtoets in aangepaste vorm, voorgelegd. Volgens de adviesaanvrage zijn de voorgestane aanpassingen erop gericht om met name de navolgende knelpunten in het kader van de huidige preventieve ontslagtoets weg te nemen: a. cumulatie van de behandelingsduur van de ontslagaanvraag en de opzegtermijn; b. wettelijke ontslagbescherming ten aanzien van ziekte die is ingetreden nadat de ontslagaanvraag is ingediend; c. het maken van pro-formabezwaar tegen ontslag. Bedoelde aanpassingen zullen enerzijds worden gerealiseerd door wijzigingen in de betreffende wet- en regelgeving. Anderzijds acht de minister het in het bijzonder voor de korte termijn ook van belang, dat wordt nagegaan weike maatregelen in het kader van zelfregulering door werkgevers en werknemers op bedrijfstak- en ondernemingsniveau reeds genomen kunnen worden om de nadelige effecten van het huidige ontslagvergunnlngensysteem weg te nemen. De Stichting van de Arbeid heeft er nota van genomen dat het kabinet heeft besloten om de preventieve bestuurlijke ontslagtoets, in aangepaste vorm, te handhaven. De Stichting zai zich in dit advies dan ook niet uitspreken over de positie daarvan in het ontslagrecht als zodanig, en zich strikt beperken tot de haarter beoordeling voorgelegde onderdelen van de toets. Daartoe behoren het BBA en het Delegatiebesluit c.a., maar niet de voornemens op het terrein van het Burgerlijk Wetboek en de Werkloosheidswet.
Zie bijiage 1
Evenmin zai de Stichting zicli uitlaten over de aard en het gewicht van de in deze adviesaanvrage opgeworpen kneipunten in relatie tot andere kwesties in het ontslagrecht die om aandacht vragen. De Stichting kan zich overigens voorstellen dat het kabinet advies inv\/int over de voorgenomen wijziging van de Werkloosheidswet. De Stichting heeft kennis genomen van het op 21 april jl vastgestelde advies van de Sociaal-Economische Raad inzake het voornemen van het kabinet om de mogelijkheid om de kantonrechter te verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden wegens gewichtige redenen (art. 7A: 1639w BW), te beperken. Dit advies is voorbereid door de Commissie Advisering Regelgeving Ontslagvergunningen en is vastgesteld door het bestuur van de Stichting op i29 mei 1995.
2.
Opvattingen van de Stichting van de Arbeid
De adviesaanvrage mondt uit in de volgende vragen: 1. Zijn partijen in de Stichting bereid te bevorderen dat cao-afspraken worden gemaakt teneinde de in de adviesaanvrage gesignaleerde kneipunten (cumuiatie van termijnen, ontslagbescherming bij ziekte, tijdstip van beeindiging) zo veel mogelijk op te heffen? . 2. Is de Stichting van oordeel dat de voorgestelde procedurele aanpassingen mogelijk en wenselijk zijn? 3. Is de Stichting van oordeel dat continuering van de delegatie van de ontslagtaak aan de Regionaal Directeur voor de Arbeidsvoorziening (RDA) en eventuele uitbreiding van de delegatie aan organisaties in het bedrijfsleven mogelijk en wenselijk zijn? De eerste twee vragen worden in dit hoofdstuk besproken; de vraag over de positionering van de ontslagtaak wordt in hoofdstuk 3 beantwoord.
2.1
Zijn partijen in de Stichting bereid te bevorderen dat cao-afspraken worden gemaakt teneinde de in de adviesaanvrage gesignaleerde kneipunten zo veel mogelijk op te heffen?
Dit onderdeel van de adviesaanvrage betreft de wettelijke bevoegdheid van caopartijen om afspraken te maken over een aantal elementen van het huidige ontslagvergunningenstelsel. In de adviesaanvrage wordt in dit verband gedoeld op de mogelijkheid om bij cao at te spreken dat de behandelingsduur van de ontslagaanvraag in mindering mag worden gebracht op de geldende opzegtermijn (metdien verstande dat na verkregen ontslagvergunning een zekere minimumopzegtermijn in acht genomen dient te worden); op de mogelijkheid om bij cao te regelen dat de werking van het opzegverbod bij ziekte wordt teruggebracht tot het moment waarop de ontslagaanvraag is ingediend; en op de mogelijkheid om de feitelijke opzegtermijn te bekorten door bij cao nadere afspraken te maken over 'de dag waartegen kan worden opgezegd'.
De Stichting begrijpt dat de minister bepleit dat cao-partijen, meer dan nu het geval is, gebruik maken van hun bevoegdheid ter zake, om aldus de werking van het stelsel te versoepelen. In de visie van de minister zouden zij daarmee preluderen op de voorgenomen aanpassing van wet- en regelgeving. Gezien het tijdsbeslag dat met een dergelijke aanpassing gemoeid zaI zijn, zou aldus tijdwinst kunnen worden geboekt. Afgezien van de vraag of partijen in de Stichting bereid zijn te bevorderen dat de beoogde cao-afspraken worden gemaakt, wil de Stichting op dit punt het volgende near voren brengen. Het is haar helder dat, wat de minister betreft, de voorgenomen aanpassing van wet- en regelgeving er komt, ongeacht of cao-partijen in de tussentijd tot afspraken komen. Gelet op de concrete voornemens van de minister, is het te verwachten dat inzet en strategie van cao-partijen sterk uiteen zullen lopen, waarbij bovendien het probleem speelt dat het bij cao preluderen op wettelijke maatregelen een hachelijke zaak is, zeker wanneer die voornemens nog niet concreet zijn ingevuld. In dat licht acht de Stichting het tamelijk waarschijniijk dat partijen op decentraal niveau niet of nauwelijks tot afspraken zullen kunnen komen. Wanneer daar de overweging bij wordt betrokken dat het belang van een oproep vanuit de Stichting aan cao-partijen om langs de weg van zelfregulering iets te doen aan de gesignaleerde knelpunten af neemt naarmate de voorgenomen aanpassing van wet- en regelgeving sneller wordt gerealiseerd, komt de Stichting tot het besluit om in dezen af te zien van een dergelijke oproep. Daarbij speelt tevens een rol dat zo'n oproep niet meer van invloed kan zijn op het lopende cao-overleg, gezien de fase waarin dat verkeert. Hiermee hebben partijen in de Stichting nog geen inhoudelijk oordeel geveld over de voorgenomen aanpassing van wet- en regelgeving. Dat is hun immers ook niet gevraagd. Zij gaan er van uit dat in het kader van de voorbereiding van de desbetreffende wet- en regelgeving gelegenheid zaI zijn om van hun opvattingen te doen blijken.
2.2
Is de Stichting van oordeel dat de voorgestelde procedurele aanpassingen mogelijk en wenselijk zijn, dan wel dat andere maatregelen de voorkeur verdienen?
2.2.1
Voorstellen tot verkorting van de behandelingsduur van het toestemmingsverzoek
De Stichting staat positief tegenover voorstellen die er op gericht zijn de werking van de procedure tot afhandeling van een ontslagaanvraag te verbeteren. De Stichting kiest daarbij de invalshoek dat 'verbeteren' niet alleen verkorting van de behandelingsduur betekent, maar ook bevordering van de kwaliteit van de procedure. Nu het kabinet heeft gekozen voor handhaving van de preventieve ontslagtoets, is eens te meer van belang dat de procedure die daaraan is gekoppeld voldoet aan eisen van doelmatigheid/doeltreffendheid, zorgvuldigheid en toetsbaarheid. Wat de procedure-eisen betreft kan nog In het bijzonder worden gewezen op de toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht.
8 Evenzeer van belang voor een goede afhandeling van de ontslagaanvraag zijn capaciteit van het apparaat en de kwaliteiten van de ontslagconsulenten. Dit onderstreept het belang van een goede organlsatie van de uitvoering, naast een voldoende beleidsmatige aansturing vanuit het departement, alsmede van de beschikbaarheidvanvoldoendemiddelen,daaronderbegrepen voldoende middelen voor scholing en vorming van de ontslagconsulenten. Van het apparaat mag worden verlangd dat de leden van ontslagadviescommissies voldoende worden geYnformeerd over en geinstrueerd in hetgeen van hen verwacht wordt en van de afvaardigende organisaties van werkgevers en van werknemers dat zij voorzien in de eventueel benodigde (bij)scholing en bijstand van hun vertegenwoordigers in de ontslagadviescommissies. Vervolgens wil de Stichting nog kort ingaan op de in bijiage I van de adviesaanvrage gedane suggesties gedaan tot verkorting van de behandelingsduur. Vooraf merktzij op dat tijdwinst vooral geboekt lijkt te kunnen worden in die procedures waarin geen repliek en dupliek behoeft plaats te vinden. Het eerste punt, efficientere voorlichting door de RDA over de vereiste onderbouwing van ontslagaanvragen, geeft aanleiding tot de kanttekening dat voorlichting, zowel aan de werkgever als aan de werknemer, evenwichtig moet zijn. Dit betekent dat voorlichting volledig en goed moet zijn en partijen in een ontslagzaak niet een bepaalde richting op mag sturen. Bovendien zai er meer eenheid in voorlichting moeten komen, zodat rechtsgelijkheid en rechtszekerheid worden bevorderd. Zo kan voorlichting over de inhoud van een bepaalde (hoofd)regel van het Delegatiebesluit niet volledig zijn, als niet ook de eventuele uitzonderingen op die regel worden vermeld. Het tweede punt, vooroverleg bij collectieve ontslagen, leidt tot de opmerking dat ook bij aanvragen voor niet-collectieve ontslagen vooroverleg nuttig kan zijn en dus tot de mogelijkheden moet behoren. Het derde punt, stroomlijning van de administratieve begeleiding, geeft op zichzelf geen aanleiding tot opmerkingen. Uitgangspunt daarbij is dat omvang en kwaliteit van de administratieve ondersteuning budgettair verzekerd zijn. Het vierde punt, termijnstelling verweerschrift, evenmin. Het vijfde punt, beperking uitstel, geeft geen aanleiding tot opmerkingen. Het zesde punt, vergaderfrequentie van de ontslagadviescommissies, geeft op zichzelf geen aanleiding tot opmerkingen. Wei hecht de Stichting er aan dat de deskundigheid van de leden van de ontslagadviescommissies, ook op bedrijfseconomisch terrein, wordt bevorderd door scholing en vorming. Het zevende punt, regionale afhandeling van ontslagaanvragen, wordt met instemming begroet. In de praktijk zijn daarmee goede ervaringen opgedaan. Ook het kunnen rouleren van ontslagadviescommissieleden kan zinvol zijn, teneinde steeds over voldoende bezetting te kunnen beschikken. Overigens kan het doelmatig zijn om een ontslagadviescommissie die een zekere specialisatie heeft ontwikkeld (voorbeelden: de tuinbouwsector, de zeescheepvaart) zelfstandig te laten functioneren. Ten aanzien van het achtste punt, personele omvang en materiele voorzieningen relateren aan de aard en de omvang van de te behandelen ontslagaanvragen,
verwijst de Stichting naar hetgeen zij daarover hierboven heeft gezegd^. Zij voegt daar aan toe dat het haars inziens een goede zaak zou zijn indien, op basis van de bestaande procedurevoorschriften en op basis van praktijkervaring, zou worden vastgesteld wat het tijdsbeslag van een gemiddelde procedure is. Dat zou een handvat opieveren voor het vaststellen van een redelijke werkbelasting per ontslagconsulent en benodigde administratieve ondersteuning, hetgeen op haar beurt een grondslag biedt voor het beantwoorden van de vraag weike personele onnvang benodigd is voor een doelmatige afwikkeling van ontslagaanvragen. Tot besluit van dit onderdeel wil de Stichting aandacht vragen voor een punt dat niet is genoemd in bijiage I bij de adviesaanvrage. Dit betreft de procedure in zaken waarin advisering door de bedrijfsvereniging is vereist over arbeidsongeschiktheids- en werkhervattingsvragen. Het blijkt dat daarmee soms zeer veel tijd gemoeid is en dat de inzichtelijkheid van de adviezen soms te wensen overlaat. Het lijkt dan ook raadzaam dat (opnieuw) overleg wordt gevoerd met de bedrijfsverenigingen over de wijze waarop en de termijn waarbinnen wordt geadviseerd.
2.2.2
Bljstelling van het Delegatiebesluit, met name op het punt van de uniforme ontslagprocedure
In deze paragraaf komen met name aspecten van (de toepassing van) het Delegatiebesluit aan de orde die met zoveel woorden door de minister aan de Stichting zijn voorgelegd. Het betreft hier een beperkte selectie van hetgeen aan vragen en problemen op dit onderdeel van de preventieve toetsing bestaat. Derhalve heeft de Stichting besloten om in de komende maanden een meer uitgebreide inventarisatie van de praktijk van het Delegatiebesluit te maken en op basis daarvan uiterlijk in de zomer van 1995 met een nader advies te komen. In de adviesaanvrage wordt in het bijzonder de aandacht van de Stichting gevraagd voor de in de uniforme ontslagprocedure (bijiage A bij het Delegatiebesluit) opgenomen termijnen van hoor- en wederhoor. Deze termijnen bepalen immers in hoge mate de vereiste proceduretijd en de vraag is of hierin een bekorting kan worden aangebracht of anderszins de proceduretijd kan worden bekort, aldus de adviesaanvrage. In algemene zin merkt de Stichting op dat het Delegatiebesluit en de uniforme ontslagprocedure eind 1993 zijn aangepast in verband met de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), hetgeen onder andere gevolgen had voor de termijnstelling. Het zou een goede zaak zijn, dat de minister aan de hand van de gedetailleerde voorschriften van de Awb over, bijvoorbeeld, niet-inbehandeling-nemen en/of niet-ontvankelijkheid van een verzoek het Delegatiebesluit nog eens naloopt op onvolledigheden en precieze formuleringen. De uniforme ontslagprocedure is in relatie tot de Awb mede te beschouwen als een nadere procedurele invulling van de hoorplicht, zoals bedoeld in de A w b .
Zie voorts hoofdstuk 3
10 Volgens de uniforme ontsiagprocedure vindt het horen van partijen in beginsel plaats langs schrifteiijke weg, omdat dit met name bij grote aantallen ontslagaanvragen sneller werkt terwiji beter zicht blijft op de voortgang van de procedure. Tevens wordt in een schrifteiijke procedure de schijn van partijdigheid voorkomen. Zoals verwoord in de uniforme ontsiagprocedure sluit het hanteren van een schrifteiijke procedure het (mondeling) horen van partijen, zoals wordt bedoeld in de Awb, niet uit. De Stichting tekent daarbij aan dat mondeling horen niet moet leiden tot een verlenging van de procedure; de termijnstelling dient te sporen met die van het schriftelijk horen. Wat de termijnen betreft merktde Stichting op dat de duur van de procedure positief kan worden beinvloed door een goede informatieverschaffing door partijen. Dat begint met een deugdelijk onderbouwde ontslagaanvraag; voorlichting over de inhoud daarvan is dus een nuttige zaak. Een checklist ten behoeve van de werkgever, waarin per ontslagmotief wordt aangegeven weike elementen de ontslagaanvraag dient te bevatten teneinde als 'onderbouwd' te kunnen worden aangemerkt, zou tot besparingen in tijd en inspanning kunnen leiden. Volgens de uniforme ontsiagprocedure kan worden gerekend met een proceduretijd van vier tot zes weken, er van uitgaande dat een goed onderbouwde ontslagaanvraag is ingediend. Wanneer dat niet het geval is, zai de Regionaal Directeur de aanvrager in de gelegenheid stellen om de aanvraag aan te vullen. Uitgaande van een goed onderbouwde aanvraag zaI in de regel met §6n ronde van hoor (de aanvraag) en wederhoor (het verweer) kunnen worden volstaan. Daarmee zijn twee weken gemoeid. Wanneer nader onderzoek geboden is, wordt een tweede ronde van hoor en wederhoor ingelast. Deze beloopt volgens de regels van de uniforme ontsiagprocedure twee maal twee weken. Aangezien die tweede ronde een aanvullend karakter heeft, zou kunnen worden overwogen de in het Delegatiebesluit vermelde termijnen van repliek en van dupliek te bekorten tot, bijvoorbeeld, elk tien dagen. Daarmee zou in totaal acht dagen tijdwinst kunnen worden geboekt. De Stichting wil op deze plaats overigens nog het belang van een deugdelijke motivering van de beschikking onderstrepen. Ook dit is een punt dat weliswaar reeds in de beschrijving van de uniforme ontsiagprocedure is opgenomen, maar dat het verdient om nog eens onder de aandacht van de RDA's te worden gebracht. Immers, een deugdelijke motivering, waaruit blijkt dat de door partijen ingebrachte argumenten zijn meegewogen, kan de acceptatie van de beschikking vergroten. In het kader van de bespreking in de Stichting van de procedure tot behandeling van een ontslagaanvraag is onder andere de aandacht gevraagd voor de mogelijkheid van toepassing van het afspiegelingsbeginsel (artikel 9, derde lid van het Delegatiebesluit) bij meervoudige bedrijfseconomische ontslagen die niet als collectieve ontslagen in de zin van de Wet melding collectief ontslag zijn aan te
11 merken^. Daarbij kan worden gedacht aan een ontslagaanvraag voor tien personen op een werknemersbestand van 35 personen. Nu in die situatie het afspiegelingsbeginsel niet mag worden toegepast, moet worden teruggevallen op het ancienniteitsbeginsel, hetgeen betekent dat de werknemers met het kortste dienstverband het eerst voor ontslag in aanmerking komen. Met als mogelijk gevolg dat het bedrijf in kwestie een relatief oud personeelsbestand overhoudt. Uit het voorbeeld spreekt dat dit vooral kleine ondernemingen betreft. Grote ondernemingen kunnen op hun beurt te maken krijgen met het fenomeen dat bij grote collectieve ontslagen, wanneer op verzoek van de werkgever het afspiegelingsbeginsel wordt toegepast, grote verschillen in omvang bestaan tussen de verschillende leeftijdsgroepen (15-24 jaar, 25-34 jaar, 35-44 jaar, 4554 jaar, 55 jaar en ouder). Bijvoorbeeld grote aantallen in de lagere leeftijdsgroepen en geringe aantallen in de hogere. Vervolgens wordt binnen die groepen het ancienniteitsbeginsel toegepast, hetgeen ertoe kan leiden dat de categorie 55 jaar en ouder nimmer voor ontslag in aanmerking kan komen. Dit kan, gelet op de samenstelling van het personeelsbestand van de betrokken onderneming, als een ongewenst effect worden ervaren. De Stichting signaleert aan de hand van de twee bovenstaande voorbeelden dat van een strikte toepassing van het afspiegelings- en van het ancienniteitsbeginsel in een aantal situaties, onbedoeld, onbillijke effecten kunnen uitgaanArtikel 8 van het Delegatiebesluit legt aan de Regionaal Directeur ter beoordeling voor of het voorgenomen ontslag redelijk is, in aanmerking nemende de mogelijkheden en belangen van de betrokken werkgever en werknemer, en ander belangen voorzover deze zijn begrepen in de toetsingsregels van het delegatiebesluit. Daarmee heeft de Regionaal Directeur een instrument in handen om eventuele, uit een al te strikte toepassing van de regels voortvloeiende, onbillijke uitkomsten van de toetsing te corrigeren. De Stichting adviseert de minister in de toelichting op het Delegatiebesluit nog eens te wijzen op de verhouding tussen art. 8 en de overige toetsingsmaatstaven ingevolge het Delegatiebesluit. Ook informatie en voorlichting ter zake in Het Motief kunnen nuttig zijn. In algemene zin wil de Stichting opmerken dat het Delegatiebesluit vatbaar moet zijn voor bijstelling vanuit beleidsmatige of juridische invalshoek (bijvoorbeeld op grond van uitspraken van de Nationale Ombudsman). In dat licht moet haar voornemen, geuit aan het begin van deze paragraaf, om het Delegatiebesluit eens in zijn geheel door te lopen, worden gezien. In de adviesaanvrage wordt de aandacht van de Stichting gevraagd voor de moeilijk toepasbaar gebleken richtlijn inzake ontslagen in de schoonmaakbranche (bijiage F van het Delegatiebesluit). De minister vraagt de Stichting te bezien of
Artikel 3, eerste lid van de Wet melding collectief ontslag geeft het volgende criterium: het voornemen van een werkgever om de dienstbetrekkingen van ten minste twintig werknemers in 66n werkgebied, op een of meer binnen een tijdvak van drie maanden gelegen tijdstippen te doen beeindigen.
12 deze richtlijn zodanig kan worden aangepast dat de toepasbaarheid in de praktijk wordt verbeterd. De Stichting wil daarover het volgende opmerken. Sondering bij de branche heeft uitgewezen dat de toepassing van de richtlijn in de praktijk inderdaad bepaalde problemen oproept. De ministeriele vertegenwoordigers hebben de Stichting er voorts op gewezen dat ook de ontsiagconsulenten bepaalde problemen bij de toepassing van de richtlijn ervaren. Het is thans in eerste instantie aan de sector om met het ministerie in overleg te treden, teneinde de ervaringen met de richtlijn (die destijds na overleg met de sector is opgesteld) te bespreken en te zoeken naar verbetering van de toepasbaarheid van de richtlijn. De Stichting heeft begrepen dat dit overleg vanuit het ministerie zaI worden geentameerd. Zij wacht de resultaten van dit overleg af. De Stichting zaI overigens in het kader van de eerder aangekondigde integrale bespreking van het Delegatiebesiuit bezien of en in hoeverre nader moet worden ingegaan op deze richtlijn, alsmede op problemen rond ontslagen bij het werken met vaste ploegen in andere sectoren van de dienstverlening.
2.2.3
'Pro-formabezwaren'
Ter vermindering van wat wordt aangeduid als 'de problematiek van de pro-formabezwaren' stelt de minister voor de procedure van behandeling van de ontslagaanvraag zodanig te wijzigen dat, onverlet de zelfstandige toetsing van alle ontslagaanvragen door de RDA op redelijkheid van de ontsiaggrond en op naleving van het Delegatiebesiuit, nog slechts uitvoerige behandeling plaatsvindt van ontslagaanvragen waartegen inhoudelijk bezwaar wordt gemaakt. Deze zogeheten gedifferentieerde behandeling'* impliceert, gelezen de adviesaanvrage, dat de in het BBA voorgeschreven verplichte advisering van de RDA door vertegenwoordigers van werkgevers- en van werknemersorganisaties in de praktijk procedureel wordt aangepast. Voorts zaI de Werkloosheidswet worden aangepast, in die zin dat werkloosheid als gevolg van ontslag om bedrijfseconomische redenen voortaan als niet-verwijtbaar wordt beschouwd, als voor het desbetreffende ontslag een ontslagvergunning is verleend. De Stichting begrijpt dat de minister beoogt het ontslagrechtsysteem te wijzigen. Zoals blijkt uit het SVr-advies van 17 november 1994 inzake pro-formaprocedures, is de Svr van mening dat 'de ondoorzichtigheid van het ontslagrecht in combinatie met het sanctie-systeem van de W W ' pro-formaverweren genereert. Het voorstel voor een gedifferentieerde behandelingsprocedure kan derhalve niet los worden gezien van de vorenbedoelde wijziging van de W W . De Stichting merkt op dat over het karakter en de betekenis van pro-formabezwaren onduidelijkheid lijkt te bestaan. Zij heeft begrepen dat de ingediende verweren in de praktijk in uiteen vallen in: inhoudelijk verweer en niet-inhoudelijk verweer. Pro-formaverweer is te verstaan als niet-inhoudelijk verweer. Het ontbreken van inhoudelijk verweer mag niet worden uitgelegd als instemming van de betrokken werknemer met zijn ontslag; veeleer kan het zo zijn dat de werknemer zich niet
Zie bijiage II bij de adviesaanvrage.
13 bij machte acht om zich te verweren en vertrouwt op het oordeel van de beslissende instantie, in casu de RDA. Dit laatste wordt wel aangeduid met de term 'referte'. Ook wanneer de werknemer geen verweer voert, dient de RDA de ontslagaanvraag te toetsen aan de regels van het Delegatiebesluit. De Stichting staat positief tegenover het voorstel voor een gedifferentieerde behandelingsprocedure ais zodanig. Zij beschouwt de door de minister voorgestelde procedure als een f ormalisering en unitormering van de behandeling van ontslagaanvragen wegens bedrijfseconomische redenen v/aartegen geen inhoudelijk bezwaar wordt gemaakt. Ook in die gevailen wordt de ontslagaanvraag behandeld overeenkomstig de eisen van de A w b en naar de regels van het Delegatiebesluit, zij het dat, indien de RDA de aangevoerde ontslaggrond deugdelijk oordeelt en geen strijd metde regels van het Delegatiebesluit constateert, hij de ontslagaanvraag niet voorlegt aan de ontslagcommissie en onmiddellijk vergunning tot ontslag verleent. Deze aanpak, die anders is dan de huidige, dient wel uitdrukkelijk metde ontslagadviescommissie te worden afgesproken, aldus de toelichting bij de gedifferentieerde behandelingsprocedure. De Stichting tekent daarbij aan dat de ontslagcommissieleden wel een vinger aan de pols moeten kunnen houden; een (incidentele) verificatie van de niet-inhoudelijkheid van het verweer, alsmede controle op de wijze waarop de toetsing vervolgens heeft plaatsgevonden, moet mogelijk zijn. In het voorstel voor een gedifferentieerde behandelingsprocedure wordt een prominente plaats ingenomen door de 'werknemersverklaring', een formulier dat door de werkgever wordt uitgereikt aan de werknemer, nadat de werkgever daarop de ontslagreden heeft vermeld. De verklaring wordt door de werknemer ingevuld en ondertekend en vervolgens aan de werkgever geretourneerd. De werkgever voegt de verklaring bij de ontslagaanvraag en dient het geheel in bij de RDA. De Stichting heeft de veronderstelde voordelen van zo'n verklaring niet of nauwelijks kunnen ontdekken en daarentegen vooral nadelen en/of complicaties genoteerd. De gehele verantwoordelijkheid voor een correcte naleving van het verweerrecht of hoorrecht van de werknemer wordt door de administratie verschoven naar de werkgever, hetgeen vanuit het oogpunt van de A w b , die verplichtingen op het bestuursorgaan legt, dubieus is. Voor zover hiermee al tijdwinst wordt geboekt, lijkt deze vooral een statistische kwestie: de bewuste periode telt niet meer mee voor de totale behandelingsduur voor de RDA. Als de werkgever echter alle normaliter voor verweer of beraad geldende waarborgen in acht neemt, zai hij de werknemer niet alleen de ontslaggrond moeten meedelen, maar hem ook alle onderliggende stukken moeten verschaffen, alsmede de tijd en gelegenheid bieden om zich daarover - al dan niet bijgestaan door een deskundige - een gefundeerd oordeel te vormen. Bovendien dient hij ervoor te waken invloed op de werknemer uit te oefenen die tot de veronderstelling kan leiden dat diens oordeel niet in vrijheid is gevormd en derhalve aantastbaar wordt. Ten slotte zaI de RDA bij enige twijfel of de ingevulde verklaring die bij de ontslagaanvraag gevoegd wordt wel van de werknemer afkomstig is en of deze
14 in volstrekte vrijheid is afgegeven, daarnaar navraag moeten doen. Het tijdverlies dat daarmee gemoeid is, zou ten koste gaan van de snelle afhandeling. Een zelfde vertraging treedt op als de v^erknemer het hem door de werkgever aangereikte formulier niet wenst in te vullen en er de voorkeur aan geeft om bericht van de RDA af te wachten: een medewerkingsverplichting ter zake bestaat immers niet. Het geheel overziend komt de Stichting tot de slotsom dat de mogelijke voordelen van de werknemersverklaring niet opwegen tegen de nadelen ervan. Sceptisch is de Stichting overigens over de bij het kabinet blijkbaar bestaande verwachting dat de werkdruk van de RDA hierdoor (aanzienlijk) vermindert. Tegenover een mogelijke vereenvoudiging van de behandeling van ontslagaanvragen waartegen geen inhoudelijk bezwaar wordt gemaakt, staat vermoedelijk een toename van dergelijke ontslagaanvragen. De kans is aanwezig dat de in sommige sectoren bestaande, en door de betrokken bedrijfsvereniging gesanctioneerde, praktijk van het wederzijds goedvinden plaats zai maken voor de gedifferentieerde behandeling. Ook ligt er een relatie tussen de voorgenomen beperking van de mogelijkheid om de kantonrechter te verzoeken de arbeidsovereenkomst wegens gewichtige redenen te beeindigen (art. 7A: 1639v\/ BW) en de toestroom naar de RDA.
3.
De positionering van de ontslagtaak
De vraag ligt voor of de Stichting van oordeel is dat continuering van de delegatie van de ontslagtaak aan de RDA's en eventuele uitbreiding van de delegatie aan organisaties in het bedrijfsleven mogelijk en wenselijk zijn. Sedert de herfst van 1991 heeft de Stichting van de Arbeid zich met tussenpozen gebogen over de positionering van de ontslagtaak. Daarbij heeft telkens de vraag centraal gestaan of de vigerende constructie, waarbij de bevoegdheid van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ex artikel 6 BBA is gedelegeerd aan de Regionaal-Directeuren voor de Arbeidsvoorziening (RDA's) gehandhaafd zou moeten blijven. De Stichting heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat er in bestuurlijkjuridische zin onvolkomenheden kleven aan deze constructie; een constructie die destijds (1 januari 1991) ook een tijdelijke strekking had. Die tijdelijke strekking, in combinatie met de duur van de discussie over de preventieve toets als zodanig, maakte het voor de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vervolgens ook noodzakelijk om enkele malen tot verlenging te besluiten. De delegatie loopt thans op 31 december 1995 af. De adviesaanvrage meldt dat de technische uitvoeringskant van de ontslagtaak geen onoverkomelijkeknelpuntenoplevert voor deArbeidsvoorzieningsorganisatie. Ook de Stichting van de Arbeid heeft de indruk dat de praktijk haar weg heeft gevonden. Dat ontslaat haar echter niet van haar taak om zich uit te spreken over de beleidsvraag als zodanig: - wie is/zijn eerstverantwoordelijke(n) voor het ontslagbeleid? - wie is/zijn medeverantwoordelijk?
15 -
hoe kan een zo onafhankelijk mogelijke uitvoering van ontslagtaken verzekerd worden? Het is van belang dat op deze punten helderheid ontstaat, te meer waar de te kiezen constructie naar verwachting voor langere (onbepaalde) tijd zai gelden. In de te kiezen structuur dient, meer dan thans, tot uitdrukking te worden gebracht dat de verantwoordelijkheid voor het ontslagbeleid berust bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en dat de rol van werkgevers- en werknemersorganisaties daarbij een adviserende is. D^t de verantwoordelijkheid berust bij de minister is helder: uit eerder genoemde brief aan de Tweede Kamer blijkt dat de versterking van de preventieve toets vooral wordt ingegeven door de overweging dat hij een belangrijk overheidsinstrument is om zwakke groepen op de arbeidsmarkt, met name (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers te beschermen tegen sociaal onrechtvaardig ontslag. Tevens wordt in de adviesaanvrage gesteld dat de bestuurlijke preventieve toetsing van ontslag een belangrijk instrument vormt om een oneigenlijke instroom in de sociale zekerheid tegen te gaan. Het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor het ontslagbeleid berust bij de minister dient door te werken in de positionering van de ontsiagtaak. De te kiezen constructie zaI vervolgens een heldere af bakening moeten bieden van de bemiddelingstaak en van de ontsiagtaak. In de huidige constructie lopen deze taken in de waarneming van werkgevers en werknemers door elkaar. Het voornoemde uitgangspunt impliceert dat de kosten van het ontslagbeleid en van de uitvoering van de ontsiagtaak integraal voor rekening komen van de minister van SZW, die daarvoor geoormerkte fondsen inzet. Het impliceert evenzeer dat de minister ten voile verantwoordelijk is voor de uitvoering van de bevoegdheid ex artikel 6 BBA en dus aansprakelijk voor eventuele onvolkomenheden daarin, ongeacht de vraag of de uitvoering van de ontsiagtaak plaatsvindt binnen het overheidsapparaat, dan wel daarbuiten^. Gelet op de met ontslagbeleid en toestemmingsbeslissingen in concreto gemoeide belangen, acht de Stichting het geboden dat het georganiseerde bedrijfsleven langs twee lijnen een adviserende betrokkenheid zaI hebben bij de toekomstige preventieve ontslagtoetsing. Dit betreft in de eerste plaats een formalisering in artikel 6 BBA van de huidige praktijk dat de representatieve centrale organisaties van werkgevers en van werknemers door de minister geraadpleegd worden over de nadere regels waaronder deze zijn toestemmingsbevoegdheid denkt te laten uitvoeren. In de tweede plaats gaat de Stichting er van uit dat de adviserende rol van de organisaties van werkgevers en van werknemers over voorgenomen toestemmingsbeslissingen op voet van art. 6, lid 9, BBA onverkort in stand blijft.
Deze uitgangspunten vergen een juridische constructie die daaraan ten voile recht doet; dit betelcent naar het inziclit van de Stichting dat de huidige, in artilcel 6, lid 3 BBA neergelegde, delegatie-constructie, die w/ordt gekenmerkt door overdracht van bevoegdheid fen verantwoordelijkheid, niet langer in aanmerking komt.
16 Met inachtneming van het bovenstaande is de ontslagtaak in beginsel op verschillende plaatsen uit te voeren. Ten aanzien van deze keuze leven binnen de Stichting uiteenlopende opvattingen. De vertegenwoordigers van VNO-NCW zijn van oordeel dat, om volledig recht te doen aan de geschetste verantwoordelijkheidsverdeling, toedeling van de ontslagtaak aan een gedecentraliseerde dienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (bijvoorbeeld: l-SZW) voor de hand ligt. De vertegenwoordigers van MKB-Nederland en van LTO-Nederland achten het, indien aan de bovengenoemde randvoorwaarden wordt voldaan, denkbaar dat de uitvoering van de ontslagtaak wordt verricht door een gedecentraliseerde dienst van voornoemd ministerie, dan wel door een nader te bepalen derde. Zij hebben er geen overwegende bezwaren tegen als dat de RDA zou zijn. De vertegenwoordigers van FNV, GNV en IVIHP willen zich bij het beantwoorden van de vraag bij wie of bij weike instantie de daadwerkelijke uitvoering van de ontslagtaak zou moeten worden ondergebracht, vooral laten leiden door functionele en praktische argumenten. Voor hen is een belangrijk gegeven dat uitvoering door de RDA op eenvoudige wijze verzekertdat de arbeidsmarktexpertise ten gunste van de ontslagfunctie kan worden aangewend en dat ook het omgekeerde het geval is. Hoewel andere constructies - naar persoon/instantie of plaats van uitvoering - denkbaar zijn, menen zij dat deze niet de voorkeur verdienen. Teneinde te verzekeren dat geen arbeidsmarktkennis en -ervaring voor de ontslagtoetsing verloren gaan, dan wel onbenut blijven, zouden in een alternatieve positionering voorzieningen moeten worden getroffen waarin het RDA-model reeds voorziet^. Artikei 32 BBA In de adviesaanvrage wordt de Stichting vervolgens gevraagd haar visie te geven op de mogelijkheid en wenselijkheid dat, meer dan thans het geval is, gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid die artikei 32 BBA biedt, nl. dat de preventieve ontslagtoets wordt gedelegeerd aan organisaties van het bedrijfsleven (al dan niet onder zekere voorwaarden). De Stichting van de Arbeid acht dit model niet zo kansrijk. Het wordt thans in slechts 66n sector toegepast en is daar bovendien in discussie, zo heeft zij begrepen. Overigens is haar niet gebleken van wensen vanuit andere bedrijfstakken op dit punt. Dit brengt haar tot conclusie dat zij geen aanleiding ziet de mogelijkheid ex artikei 32 BBA aan te bevelen aan organisaties van het bedrijfsleven.
Den Haag, 29 mei 1995
De werknemersvertegenwoordigers laten in het midden of de door hen geprefereerde uitvoering door de RDA kan geschieden krachtens mandaat van de minister, aan wie deze functionaris immers niet ondergeschikt is, of dat er een juridisch meer adequate vorm is om de RDA uit naam van de minister te doen optreden. Ook de wijze waarop de RDA voor de ontslagtaak beleidsmatige en administratieve ondersteuning krijgt, is binnen de gestelde voorwaarden een uitwerkingskwestie.
Mnisterie van Sociale Zaken en Werttgeiegenheid
BIJLAGE 1
Het Bestuur van de Stichting van de Arbeid Postbus 90405 2509 LK DEN HAAG
Postbus 90601 2S09LVDenHa^ Anna van Hannovefstraat 4 Tetefoon 070 - 333 44 44 Telefax 070 - 333 40 22
Uw brief
0ns kenmeri(
Doortdesnummer
ABA/AV/BVA/94/5885
070-3335008
Onderwerp
Datum
Aanpassing preventieve ontslagtoets
Contactpersoon
2 december 1994
mr. J.W. de Vos
1. In de Sociale Nota 1995 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is aangekondigd dat het Kabinet zal komen met nieuwe voorstellen tot aanpassing van de preventieve ontslagtoets. In mijn brief van 23 november 1994 aan de Tweede Kamer zijn bedoelde beleidsvoornemens nader geconcretiseerd en uiteengezet en is aangegeven welke overwegingen voor het Kabinet tot aanpassing van het huidige systeem van preventieve toetsing hebben geleid. Een afschrift van deze brief treft u ter kennisneming hierbij aan. 2. Uit deze beleidsvoornemens zal u blijken dat de voorgestane aanpassingen erop gericht zullen zijn om met name de navolgende knelpunten in het kader van de huidige preventieve ontslagtoets weg te nemen, t.w.: a. cumulatie van behandelingsduur ontslagaanvraag en opzegtermijn; b. wettelijke ontslagbescherming ten aanzien van ziekte welke is ingetreden nadat de ontslagaanvraag is ingediend; en c. het maken van pro forma-bezwaar tegen ontslag. 3. Bedoelde aanpassingen zullen enerzijds worden gerealiseerd door noodzakelijke wijzigingen in de betreffende wet- en regelgeving. Anderzijds is het in het bijzonder voor de kortere termijn ook van belang, dat wordt nagegaan welke maatregelen in het kader van zelfregulering door sociale partners op bedrijfstak- en ondernemingsniveau reeds genomen kunnen worden om de nadelige effecten van het huidige ontslagvergunningensysteem weg te nemen. De mogelijkheden daarvoor zitten naar mijn oordeel deels in de ruimte die de huidige wet- en regelgeving aan sociale partners op ondernemings- en bedrijfstakniveau biedt; en deels in de huidige procedure voor een ontslagvergunningsaanvraag. Gebruik door sociale partners van de mogelijkheden op CAO-niveau betekent naar mijn mening, dat de belemmeringen voor een flexibele bedrijfsvoering die Scunenhangen met het huidige ontslagvergunningensysteem, in beginsel voor een aanzienlijk deel door het bedrijfsleven zelf, vooruitlopend op regelgeving ter zake, kunnen worden weggenomen.
4. Wat betreft de mogelijkheden binnen de huidige wet- en regelgeving wijs ik op de wettelijke bevoegdheid van CAO-partijen om in het kader van CAO-onderhandelingen afspraken te maken over: a. (anti-cumulatie van termijnen) Door cumulatie van behandelingsduur ontslagaanvraag en o p z e g t e r mijn heeft het huidige ontslagvergunningensysteem een onbedoeld n a d e l i g loonkostenverhogend e f f e c t voor de werkgever van gemiddeld 6 weken. Het i s daarom denkbaar dat CAO-partijen afspreken dat de behandelingsduur van de ontslagaanvraag in mindering mag worden g e b r a c h t op de geldende opzegtermijn, met dien verstande dat na verkregen vergunning s t e e d s een minimum opzegtermijn ( b i j v . 2 weken) in acht genomen d i e n t t e worden. (N.B. Deze compensatie komt t h a n s reeds voor in de CAO voor de Meubileringsindustrie en in de CAO voor het S c h i l d e r s - , Afwerkings- en G l a s z e t - b e d r i j f . ) . b. (ontslagbescherming bij ziekte) Voorts leidt de huidige procedure van preventieve toetsing van ontslag in de praktijk tot een oneigenlijke bescherming tegen ontslag in geval van arbeidsongeschiktheid. Immers, ook al heeft de werkgever door indiening van een ontslagaanvraag bij de RegionaalDirecteur voor de Arbeidsvoorziening reeds aangegeven de dienstbetrekking te willen beeindigen, arbeidsongeschiktheid van de werknemer die optreedt nS bedoelde indiening staat opzegging door de werkgever in de weg. Dit ondanks een verkregen ontslag-vergunning. Gelet op de beperkte geldigheid van een ontslagvergunning (max. 8 weken) kan ziekte van de werknemer, ontstaan tijdens bedoelde periode, ertoe leiden dat na herstel weer opnieuw ontslagvergunning moet worden aangevraagd. Deze wettelijk gedwongen voortzetting van een dienstverband, waarbij tussen partijen bekend was dat het voornemen bestond het te beeindigen, alsook de daarmede gepaard gaande extra administratieve procedures, hebben eveneens een onbedoeld (loon)kostenverhogend effect. Beperking van dit effect kan naar mijn mening nu reeds worden bereikt door middel van CAO-afspraken waarbij de werking van het opzegverbod bij ziekte wordt teruggebracht tot het moment waarop de ontslagaanvraag is ingediend. Tenslotte wijs ik in dit verband nog uitdrukkelijk op de controlemogelijkheden die werkgevers ter beschikking staan op basis van de Wet Terugdringing Ziekteverzuim om het effect van onterechte ziekmelding bij aangezegd ontslag, tegen te gaan. c. (tijdstip van beeindiging) Het huidige ontslagrecht biedt voorts de mogelijkheid om de feitelijke opzegtermijn te bekorten door bij CAO nadere afspraken te maken over: 'de dag waartegen kan worden opgezegd'. Dit maakt het mogelijk om de beeindiging van de arbeidsverhouding vrijwel direct na afloop van de overeengekomen opzegtermijn te laten plaatsvinden en niet pas aan het einde van een betalingsperiode. 5. In het kader van het zoeken naar oplossingen voor een verbeterd systeem van preventieve toetsing van ontslag dient naar mijn mening ook te worden nagegaan, of en zo ja welke aanpassingen van de vergunningenprocedure bij de RDA denkbaar en mogelijk zijn, in het bijzonder ook met betrekking tot de pro forma-bezwaren.
5.1. Graag verneem ik in dit verband: - of de in bijlage I bij deze brief genoemde suggesties ter verkorting van de behandelingsduur van een ontslagvergunningsaanvraag zinvol en mogelijk zijn dan wel of andere maatregelen de voorkeur verdienen; en, - of u van oordeel bent dat de regels van het Delegatiebesluit ongewijzigd moeten blijven gelden dan wel of bijstelling van het besluit op onderdelen mogelijk is. Met name vraag ik in dit verband ook uw aandacht voor de uniforme ontslagprocedure (bijlage A van het Delegatiebesluit), in het bijzonder voor de daarin opgenomen termijnen van hoor- en wederhoor. Deze termijnen bepalen iimners in hoge mate de vereiste proceduretijd en de vraag is of hierin een bekorting kan worden aangebracht of anderszins de proceduretijd kan worden bekort. Voorts wijs ik u op de moeilijk toepasbaar gebleken richtlijn inzake ontslagen in de schoonmaakbranche (bijlage F van het Delegatiebesluit). In deze richtlijn wordt bepaald, dat ingeval van ontslag wegens beeindiging van een project het dienstjarenbeginsel made gerekend dient te worden over ploegen die korter dan 66n jaar samenwerken, alsmede over ploegen waarbinnen anders dan om persoonlijke redenen in het voorafgaande jaar m66r dan eens de samenstelling is gewijzigd. Graag verneem ik van u of deze richtlijn zodanig kan worden aangepast dat hierdoor de toepassing ervan in de praktijk wordt verbeterd. 5.2. Ter vermindering van de problematiek van de pro forma-bezwaren stel ik mij voor de procedure van behandeling van de ontslagaanvraag in verband hiermede zodanig te wijzigen, dat onverlet de zelfstandige toetsing van alle ontslagaanvragen door de RDA op redelijkheid van de ontslaggrond en op naleving van het Delegatiebesluit, nog slechts uitvoerige behandeling plaatsvindt van ontslagaanvragen met inhoudelijke bezwaren tegen een ontslag (zie bijlage II). Ik merk hierbij nog wel op, dat indien tot invoering van een dergelijke gedifferentieerde behandeling van ontslag-aanvragen zou worden besloten, dit onder meer betekent dat de in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 voorgeschreven verplichte advisering van de RDA door vertegenwoordigers van werknemers- en werkgeversorganisaties, in de praktijk procedureel zou moeten worden aangepast. Voorts zal werkloosheid als gevolg van ontslag om bedrijfseconomische redenen in het kader van de Werkloosheidswet voortaan als 'niet-verwijtbaar' worden beschouwd, als voor het hieraan ten grondslag liggende ontslag een ontslagvergunning is verleend. De Werkloosheidswet zal hiertoe worden aangepast. Ook zal nadere voorlichting aan werkgevers en werknemers gegeven dienen te worden in welke gevallen het voor de werknemer niet nodig is bezwaar te maken tegen ontslag uitsluitend met het oog op behoud van de WW-uitkering. 6. Tot slot leg ik u de vraag voor naar positionering van de ontslagtaak in de toekomst. Naar u bekend is de uitvoering van de ontslagtaak slechts tijdelijk aan de RDA's gedelegeerd en loopt deze delegatie thans op 31 december 1995 af. Bij brief van 25 april 19 91 heeft de toenmalige Minister van SZW het CBA gevraagd om advies uit te brengen over de vraag of de uitvoering van de ontslagtaak door de RBA's gecontinueerd zou kunnen worden en onder welke randvoorwaarden. Het CBA heeft bij brief van 13 febru-
199 2 bericht dat de technische uitvoeringskant van de ontslagtaak geen onoverkomelijke knelpunten opleverde. Voor een antwoord op het beleidsmatige aspect van de vraag werd door het CBA echter uitdrukkelijk verwezen naar de Stichting van de Arbeid. Graag verneem ik dan ook of naar uw mening continuering van de ontslagtaak door de RDA's mogelijk is. V66r voortzetting van de delegatie van de ontslagtaak aan de RDA's pleit naar mijn mening, behalve dat er vanuit het CBA tot dusverre geen wezenlijke uitvoeringsproblemen zijn gemeld, dat aldus niet alleen de bij het ontslag betrokken belangen van werkgever en werknemer bij de toetsing gewogen kunnen worden maar ook meer algemene belangen. De bestuurlijke preventieve ontslagtoets is hierdoor in de praktijk reeds een belangrijk overheidsinstrument om zwakke groepen op de arbeidsmarkt, met name (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers, tegen sociaal onrechtvaardig ontslag te beschermen. Voorts zal ik het op prijs stellen tevens uw visie te vernemen over de mogelijkheid en wenselijkheid om - naast delegatie aan de RDA's - de uitvoering van de preventieve ontslagtoets op grond van artikel 32 BBA desgewenst mede te delegeren aan organisaties van het bedrijfsleven (vgl. de delegatie aan de Grafische Industrie). In dit verband acht ik het mede van belang van u te vernemen of en zo ja, welke voorwaarden aan zodanige delegatie verbonden zouden moeten worden. Gedacht kan daarbij worden aan voorwaarden met betrekking tot onder meer: toezicht en rapportage, procedureregels, ontslagcommissies en bezwaar en beroep. Ook zal delegatie aan verschillende organisaties niet ten koste mogen gaan van de noodzakelijke inzichtelijkheid voor werkgevers en werknemers van het systeem van de preventieve ontslagtoets. 7. Samenvattend merk ik op, dat het Kabinet ernaar streeft de knelpunten van het huidige systeem van preventieve toetsing van ontslag spoedig weg te nemen e.g. te verminderen. Ik zal het daarom op prijs stellen indien u mij op korte termijn wilt berichten of: a. partijen in de Stichting bereid zijn te bevorderen dat CAO-afspraken gemaakt worden ten einde bedoelde knelpunten zoveel mogelijk op te heffen; b. de voorgestelde procedurele aanpassingen mogelijk en wenselijk zijn; en c. continuering van de delegatie van de ontslagtaak aan de RDA's en eventuele uitbreiding van de delegatie aan organisaties in het bedrijfsleven, mogelijk en wenselijk is • De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(A.P.W. Melkert)
MnistBrI* v«n Sociate Z*kan
Aan de V o o r z i t t e r van de Tweede Kamer der Staten-Generaal P o s t b u s 20018 2500 EA DEN HAAG
l)w brief
Posttxs 90601 2S09LVDanHM^ Anna van HanrxrwiUiaal 4 TaMoon 070 • 333 44 44 Taietex 070 • 333 40 22
& « kanmerk
DoorUasnummar
ABA/AV/BVA/94/5863A
070-3335008
Ondefwwp
Datum
Cortactpersoon
aanpassing preventieve ontslagtoets
23 november 1994
mr. J.W. de Vos
1. I n l e i d i n g . Met v e r w i j z i n g naar de t o e z e g g i n g van de M i n i s t e r - P r e s i d e n t t i j d e n s de algemene p o l i t i e k e beschouwingen in September j l . om uw Kamer nader t e informeren over de beleidsvoornemens van h e t K a b i n e t met b e t r e k k i n g t o t a a n p a s s i n g van de b e s t u u r l i j k e p r e v e n t i e v e o n t s l a g t o e t s , d e e l i k u - mede namens de m i n i s t e r van J u s t i t i e - het volgende mede. I n h e t k a d e r van het s t r e v e n van h e t Kabinet om de w e r k g e l e g e n h e i d t e bevorderen, w i l h e t Kabinet de r e g e l g e v i n g d i e de w e r k i n g van de a r b e i d s m a r k t i n o n e v e n r e d i g e mate belemmert, a a n p a s s e n . Zoals aangegeven i n de S o c i a l e Nota 1995 van h e t m i n i s t e r i e van S o c i a l e Zaken en Werkgelegenheid, i s h e t Kab i n e t i n d i t verband onder meer voornemens t e komen met n i e u we v o o r s t e l l e n met b e t r e k k i n g t o t a a n p a s s i n g van de p r e v e n t i e v e o n t s l a g t o e t s , w a a r b i j de b a l a n s t u s s e n twee d o e l s t e l l i n g e n gevonden d i e n t t e worden. In de e e r s t e p l a a t s i s d a t de g e w e n s t e f l e x i b i l i t e i t van de a r b e i d s m a r k t : een f l e x i b e l werkende markt v e r e i s t een s o e p e l werkend o n t s l a g r e c h t d a t o n d e r n e m e r s n i e t a f s c h r i k t voor h e t i n d i e n s t nemen van n i e u we werknemers of l e i d t t o t h e t s t e l l e n van onnodig s t r e n g e s e l e c t i e - e i s e n . De tweede d o e l s t e l l i n g i s de beschermende w e r k i n g v o o r werknemers en w e r k g e v e r s . K n e l p u n t e n verbonden aan h e t h u i d i g e o n t s l a g v e r g u n n i n g e n s y s teem b r a c h t e n h e t v o r i g e Kabinet t o t het voornemen de b e s t u u r l i j k e p r e v e n t i e v e t o e t s i n g van o n t s l a g af t e schaffen en i n v e r b a n d daarmede de c i v i e l r e c h t e l i j k e o n t s l a g b e s c h e r m i n g aan t e p a s s e n . Het nieuwe Kabinet h e e f t evenwel overwogen d a t d e z e l f d e g e s i g n a l e e r d e k n e l p u n t e n langs een andere weg t o t een o p l o s s i n g kunnen worden g e b r a c h t . Daarbij i s t o t u i t g a n g s p u n t genomen d a t de b e s t u u r l i j k e p r e v e n t i e v e o n t s l a g t o e t s e e n b e l a n g r i j k o v e r h e i d s i n s t r u m e n t i s om zwakke groepen op de a r b e i d s m a r k t , met name ( g e d e e l t e l i j k ) a r b e i d s o n g e s c h i k t e werknemers, t e g e n s o c i a a l o n r e c h t v a a r d i g o n t s l a g t e
X H3 *Q
rt n KJ O t-h • (T» M. r-f (0 W 0 < H- ft Qi 3 n> 3 «a 3 h"
i? y
a a << » (0 D> a> 3
3
3 (U h H 0 3" X 0 - 3 (B f t (0 rt ft X H- M 3 a •-- 3" (B pi
U) 0> C M
3 Oi H X rt
>Q H ' O O, C a »-• 3 H 03 r t (0 (D (0 3 N cr w H- (0 *< «-J. K- W 3 0) r»
i i>
3 3 0) (D (D 3 rt n
ro <
3 3 tx
ga3 (D N cr H- m (X'-J- in to 3 r» C 3 < C Oi O M < O t-O H H«-J.
»-•
iQ (D X rD ( t
3 3 a xi (D iQ ^1 •• O (D (0 < a (0 ro 3 rt
t (D H 1
H(t) < (D
O
• - 0 OI Of < 0 3 (A 0» n "O C 3 •-»»««(!> < O H- 01 H- Oi Hr t W < 3 fl) 3 (t» 3 •< ht rt m n H- rt t1 a « 3 H- rt •— S'^-J- H(D 0) fl) 3 a O >-K C Oi Qi X (D a M < n h- fl) fl) t1 (D H'«0 i-t> 1— < H- p- 0 X t1 M N D. O r t i-h 3 <0 fl) 3 0 H- 0) « fl) (0 rfsO rt P-»Q 3«o n 3 n 3 0) Di (D 3 rt w «Q 3o cr 3 3 «0 < O O Ci r t 3 fl) a \Q :x01 (0 < < C 0.(0 < n O < m n» 3 rt O fl) lA 0) h- O < H- M 01 0 01 13 3 a W O h rt h 3 c a (0 a H- h H- H- r t «-i. OL t l 3 3- fl> 3 3 fl) f t fl» X O fl) (0 3" rt Di 3«0 fl) «a H- t i fl) 3 •-h (0 •* < C O. • 3 fl) C 0 3 »-h rt (0 H- 0 fl) 3 (Q 3 a tr ri> a 3 a o o 3 n ) ( 0 3 ' r t ( D » n 3* oi • H- M Hrt 3 O «i3 O t-l (V (B OI 3 M CL r t « p < (B M c r w < »-»> t ^ fl) fl) < O 01 H- rt O rt (A Q> (/) »— »-• O n 3 M o (A 0) ti 0) o cr«-i- c n 33(D C > - 3 ' 3 - t r 3:*a (0 X o» m •— 3* •o rt fo H- n\a (0 r t Di tn pi 0) h- (D r t »-h W < r t • H- (D U) K-' 0* Htil < OI fl) CA r t w OI »-• < ^-J. 5« ;?>: H- O 3 t-- < H »Q a o X 01 oi 3 O M O < >fl DL OL
3 (0 (0 Hrt 3 >_i. (A (T) X M C t^
0) «Q rt O 0) rt (A
•
3 ui fl) 0 (0 tr or»Q ti o- H- o 0 01
»a ^ n f- H«Q fl) 3 h 0 cr (D W 0» 'O 3 3 < OI »Q rt t l H3 r t t-t 3* h 0) fl) 0» 3 H (A 3 (B D* fl) fl) rt r t 3 «a <: < fl) fl) < fl) (t) r t < fl) fl) 01 3 fl) r t OI3Hn)Haati(03n>3^ 3 a ><J 3 3 O fl> O, fl) O (A 01 r t « a 0) o 0)fl)o. r3t fc a O-'O 3 D" H- (0 3 trno — 01 0) 1— OI H- fl) N fl) 5«< rt rt
oti3-'Pi<3'w
13 tn X fl) fl) rt 0) rt i/» 3 0) rt> t— fl) »i w rt rt rt w C fl) (A rt C t1 fl) H- 1 r t fl) h- C «-»• H rt Ht i C fl) 5«» rt t r < 3 cr c o c fl) U3 fl) H- fl) X H- t-" 3 H01 fl) P3 fl) t— r t r t 0 r t • - • 1 — 3 O i r 3 «-•• rt 3 fl) CL UI fl> fl) »-i. o H- a »-• 3 M H- t i 3 X t - 3* 3 3 CA (D kO 3 c: 3 (A fl) vo (D 3 fl) O < fl> fl) X » Q O vo rt H- r t O fl)
(A N N < N X i Q
rtt1i-h
rfl>CX3rt(l)hta(3ton)(t)HXfl>rt»H-Hfl>nffl)Hn)<;n
M fl) h- H0 Q. X » Q w t^«Q r t a h fl) h-3'tip»3»QC fl) ! « ) • < fl) rt) fl) 3* MiQ n a n < o 0 0 (0 (0 :a 3rtfl> ofl)H-croiti«:cjtirt)Xfl)<:3-3Xt1fl)rtrr3
3 0 0 < o
fl>fl)
oi3D
a t 1 < O ' O ^ O 3 3 ' r t f l ) m c r a f l ) C 3 ' (001(00 0 3 C H H r t H 3 r t ) Mt^Htia>-irtO.H-fl)W 3 a . Crt
3 N n ) ofl)h-'OiH. f l ) D i o . ( A tOi n< )f lr )t oO«f Q Hfl>Ofl>»— l)rtCL
33rt)fl)Di3HtHfl<»QN tiDiCAO n ) r t 3 3 t ti r 3 X«-i.H c- r f l ) o3i o3i f l3) 0< a fl>fl> 3 tAD.wartoimrtrt?:at^(03rt D.on>3a)w'-it-' »-• n ) n ) < T M O . 0,(03 Di »-'fl>OiSC(D»— fl)Q. < fl) fl)
aW 3 O n •) •Di a o Wai T ) D.O0»rtn>Cl n>H-tirth-' 3'3afl)oxfl)H3
atifl)XHH>i
fl)Oifl) Xfl)n) 3 r t > H - r t < r t « - i . fl)D» H-rth-X »-'33i-3fl)n)fl)'T3n)OCr a H- H- h- N H- rt) 3 »Q 0 3 3" HU33«)0«-i>Ort)«n?h-' rt3 < tTiQ P - C X 3 H f l ) l - ' 0 i 3 t t » H - ^ r t ) f l ) Ort) 3 fl><' 3n)3<:t^rtoit-'rt
o H- tr rt) i(I)r cr M o asC A p. o rt) H- H »-• h a (0 ; a a o o (B o) »-<.»Q (Aoafl)ao»cAb'n)tirtx3Xfl)
a r < O 3 O « A O r t r t < 0 a.rt)fl> < 0013*0.(00(0 <0Q.OH-3 H-0t1 »a3P-fl)p'3"3t-n)tin)«Q 01330*
fl)
xtio.n)o.33H-3fl)
rtoi
t13'rt3n)afl) u . rttiOi«Q3'CA»Q fl)fl)-> fl) 3 fl)0lM«t1CA3pfl)H-'Q, rt 3CAH-ti(0t-h-0» artoiro X rt)fl>'>«:3fl)3« h-0i»-H30—•< 0 . rtrtfl) fl)<3H-fl>CAt; nfl)«ocn< fl)tA3O.n)0»H-rth-'nn>a3'3n)rti3»-'rtH'-333CA0i3-»irti0i 3fl>n> Dip-fl)< »Qt-'3PiX t^,<(Dfl)m tO fl): H- N 1= tO M>«o n 1 Oi fl) 3 •-«-i.c t - i i n ) n ) 3 3 ' fl) fl) 1 01 1 1 3 3 1 1
a. Cunulatie van behandelingsduur ontslagaanvraag met opzegtermijn De procedure van het huidige ontslagvergunningensysteein leidt ertoe, dat de wettelijke opzegtermijn feitelijk wordt verlengd met de hieraan voorafgaande behandelingsduur van de ontslagvergunningsaanvraag bij de Regionaal Directeur voor de Arbeidsvoorziening(RDA). Hierdoor heeft het huidige systeem van preventieve toetsing van ontslag een loon-kostenverhogend effect voor de werkgever van gemiddeld 6 weken. Deze langere duur van een ontslagprocedure staat een flexibele bedrijfsvoering door bedrijven in de weg met name als wegens bedrijfseconomische omstandigheden het personeelsbestand moet worden ingekrompen. Dit bezwaar zal werkgevers er ook van weerhouden om het personeelsbestand snel met vast personeel uit te breiden zodra de bedrijfseconomische vooruitzichten weer gunstiger zijn. Personeelsuitbreiding zal zo lang mogelijk worden uitgesteld of men zoekt zijn toevlucht tot flexibele arbeidsrelaties als uitzend- en oproepkrachten. b. Ontslaghescherming bij ziekte In het kader van het huidige systeem van bestuurlijke preventieve toetsing van ontslag mag de werkgever de dienstbetrekking van een werknemer pas opzeggen als hiervoor een ontslagvergunning is verleend. In de praktijk leidt deze procedure tot een oneigenlijke vorm van ontslagbescherming bij zieke werknemers in die gevallen waarin de arbeids-ongeschiktheid van de werknemer is ontstaan nadat een ontslagvergunning voor betrokkene werd aangevraagd, maar nog voordat de dienstbetrekking door de werkgever werd opgezegd. Wordt door de RDA de toestemming voor ontslag verleend dan staat - als gevolg van het wettelijk opzegverbod gedurende ziekte - bedoelde ziekte van de werknemer opzegging van de dienstbetrekking door de werkgever in de weg, ondanks de verkregen ontslagvergunning. Daar komt bij dat door de beperkte geldigheid van een ontslagvergunning (max. 2 maanden) ziekte van de werknemer er aldus toe kan leiden dat na herstel van betrokkene weer opnieuw ontslagvergunning moet worden aangevraagd. Deze door werkgevers als oneigenlijk ervaren noodzakelijke voortzetting van het dienstverband en de daarmede gepaard gaande extra administratieve procedures hebben een ongewenst (loon)kostenverhogend effect. Anderzijds is reintegratie binnen de onderneming voor de betreffende werknemer in die situatie weinig kansrijk. Het is daarom effectiever als de inspanningen van alle betrokkenen in deze situatie zich na herstel van de werknemer richten op een snelle reintegratie van betrokkene in het arbeidsproces buiten de onderneming. c. Pro forma-bezwaar van de werknemer tegen een door de werkgever voorgenomen redelijk ontslag In het kader van het ontslagvergunningensysteem komt het veelvuldig voor (ca. 50%)(totaal ontslagaanvragen 1993: ca. 113.000) dat de werknemer zgn. pro forma-bezwaar voert tegen een ontslagvoornemen van de werkgever. Het gaat dan om nietinhoudelijke bezwaren van de werknemer tegen het ontslag, ondanks de wetenschap dat dit ontslag onvermijdelijk is wegens gegronde redenen. Dit komt voornamelijk voor bij ontslag
cm bedrijfseconomische redenen, zeals reorganisatie of inkrimping, en in mindere mate bij een verstoorde arbeidsrelatie of disfunctioneren. Door werknemers wordt veelal pro forma protest tegen het ontslag aangetekend vanuit de onjuiste opvatting dat dit nodig is om hun aanspraken op WW-uitkering veilig te stellen. Soms geschiedt dit zelfs op aanwijzing van de bedrijfsvereniging. Behalve dat ter zake van het ontslag vergunning wordt verleend, er is inuners een gegronde reden voor ontslag, bereikt de werknemer met het pro forma-bezwaar ook dat het ontslag met de behandelingsduur van de ontslagvergunning werd uitgesteld. Het pro forma-bezwaar leidt voor de werknemer aldus tot een oneigenlijke verlenging van de beeindigings-duur en voor de werkgever tot een (loon)kostenverhogend effect voor de werkgever. Voor de RDA betekent het pro forma-bezwaar maken een extra werklast die in feite, voor althans de meeste gevallen, onnodig is. 3. Beleidsvoomemens oplossing knelpunten Voor het oplossen van vorenbedoelde knelpunten staat het Kabinet een aantal wegen voor ogen waarlangs verbeteringen bereikt kunnen worden. 3.1. Zelfreaulerina Enerzijds is dit - voor de korte termijn - de weg van de zelfregulering door sociale partners. Door hen kan gebruik gemaakt worden van de ruimte die de huidige wet- en regelgeving op ondernemings- en bedrijfstakniveau biedt. Door middel van CAO-afspraken kunnen werkgevers en vakbonden zelf maatregelen treffen die de ongewenste effecten van het huidige ontslagvergunningensysteem verminderen met name om de cumulatie van termijnen tegen te gaan en de wettelijke ontslagbescherming bij ziekte te beperken. Ik ben voornemens partijen in de Stichting van de Arbeid op bedoelde mogelijkheden te wijzen en om hen te vragen te bevorderen dat CAO-afspraken ter zake worden gemaakt. 3.2. Wetteliike maatreoelei^ Anderzijds zullen meer structurele aanpassingen van het ontslagrecht nodig zijn in de vorm van maatregelen in de sfeer van de wet- en regelgeving.
(anti-cumulatie) Teneinde het effect van cumulatie van behandelingsduur ontslagvergunning en opzegtermijn weg te nemen zou de bestaande volgtijdelijkheid van procedures omgezet kunnen worden in een wettelijke samenloop. Ook is denkbaar dat bedoelde volgtijdelijkheid weliswaar blijft bestaan, maar dat verrekening van de behandelingsduur van de ontslagvergunning plaatsvindt met de geldende opzegtermijn. Bij beoogde samenloop van bedoelde termijnen zal het ontslagrecht zodanig aangepast dienen te worden, dat de werkgever voortaan gelijk met het aanvragen van een ontslagvergunning de dienstbetrekking kan opzeggen. Teneinde hierbij niettemin het karakter van preventieve ontslagbescherming te behouden zou in zodanig systeem de gegeven opzegging pas rechtsgeldig
kunnen zijn als en rodra ontslagvergunning is verleend. Bij een dergelijke ineenschuiving van procedures zal er in het algemeen geen sprake meer zijn van cumulatie van termijnen. Bij een gewenste mogelijkheid tot verrekening van de behandelingsduur van de ontslagvergunning met de geldende opzegtermijn dient nader wettelijk bepaald te worden dat de opzegtermijn met de behandelingsduur kan worden bekort. In het kader van beide modaliteiten bestaat echter de mogelijkheid dat de lengte van de behandelingsduur gelijk is of zelfs langer dan de duur van de opzegtermijn. In dat geval zou feitelijk geen opzegtermi jn meer resteren. Dat is niet wenselijk in verband waarmede voor die gevallen uitdrukkelijk bepaald zou dienen te worden dat de dienstbetrekking niet eerder kan eindigen dan na verloop van ten minste twee weken na de week waarin de toestemming is verkregen. CAO-partijen dienen daarbij de bevoegdheid te hebben deze wettelijke minimum termijn desgewenst te verlengen. Op basis van de juridische merites van deze modaliteiten zal nader bezien worden welke modaliteit de voorkeur verdient. Realisatie van bedoelde aanpassing van het ontslagstelsel wordt voorzien in het kader van de opzegbepalingen in het Burgerlijk Wetboek.
(ontslagbescherming
bij
ziekte)
Een neveneffeet van samenloop van termijnen zal zijn, dat ook wordt tegemoet gekomen aan het in de praktijk thans door werkgevers gevoelde bezwaar van ontslagbescherming bij ziekte, in de periode dat al ontslagvergunning is aangevraagd maar nog geen vergunning is verleend. Op arbeidsongeschiktheid welke is ingetreden ni de opzegging is de werking van het opzegverbod bij ziekte niet van toepassing. Hierdoor kan het vorenbedoelde knelpunt zich bij samenloop van termijnen niet meer voordoen. Bij keuze voor verrekening van de behandelingsduur van de ontslagvergunning jnet de opzegtermijn heeft de werking van het opzegverbod gedurende ziekte het gevolg dat ook de werknemer die pas ziek is geworden nS aanvraag van de ontslagvergunning, ondanks de vergunning niet kan worden opgezegd. Bij deze modaliteit zal daarom uitdrukkelijk een voorziening getroffen moeten worden die het effect van het opzegverbod t.w. voortzetting van de dienstbetrekking, in bedoelde situatie opheft dan wel beperkt. Immers, reintegratie van de werknemer binnen de onderneming ligt in deze situatie niet voor de hand. (pro fozrma-bezwaren) In het kader van de voorgestane aanpassing van het huidige ontslagvergunningensysteem zal aan de Stichting van de Arbeid advies worden gevraagd over een voorstel voor een gedifferentieerde behandelingsprocedure van ontslagaanvragen. In deze procedure wordt bij de behandeling voortaan verschil gemaakt tussen ontslagen waartegen door de werknemer wel en die waar-
tegen geen inhoudelijk bezwaar wordt gemaakt. Voor bedrijfseconomische ontslagen waartegen de werknemer geen inhoudelijk bezwaar heeft gemaakt en waarvan de RDA constateert, dat de bedrijfseconomische noodzaak voor ontslag aannemelijk is en het Delegatiebesluit met name ten aanzien van de regels inzake ancienniteit en/of afspiegeling, herplaatsing en arbeidsongeschiktheid zijn nageleefd, zal dan zonder meer ontslagvergunning verleend worden. UitdruJckelijke advisering door de ontslagcommissies voor die ontslagen zal niet meer nodig zijn. Bezien wordt of hiertoe de verplichte advisering ingevolge artikel 6, lid 9, van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 aangepast dient te worden. Ten einde meer duidelijkheid in het sanctiebeleid van bedri jfsverenigingen te brengen en om onnodig verweer tegen ontslag om bedrijfseconomische redenen te voorkomen, zal de Werkloosheidswet worden aangepast. Voorgesteld zal worden in de Werkloosheidswet hiertoe op te nemen, dat er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid ter zake van een ontslag om bedrijfseconomische redenen waarvoor door de RDA een ontslagvergunning is afgegeven. Uitdrukkelijk wordt aldus aangegeven, dat bij ontslag om bedrijfseconomische redenen de werknemer geen bezwaar tegen het ontslag behoeft te maken uitsluitend en alleen met het oog op de WW-uitkering. De bedri jfsverenigingen zullen in die gevallen geen sanctie meer mogen treffen wegens verwijtbare werkloosheid. 4 . Overige beleidsvoomemens Naast vorenbedoelde aanpassingen om specifieke knelpunten weg te nemen, wordt nog een aantal maatregelen voorgestaan waarvan een positief effect wordt voorzien op enerzijds een verminderde belasting van de rechterlijke macht en anderzijds de werking van de arbeidsmarkt. Het gaat dan om: 'beperking van de toegang tot de rechter met een verzoek om ontbinding tot die gevallen waarin geen reguliere opzegging (meer) mogelijk is' en 'verbetering van de ontslagvergunningsprocedure'.
a. (beperking
ontbinding
door de
rechter)
Volgens het geldend ontslagrecht kan de werkgever bij een voorgenomen beeindiging van de arbeidsovereenkomst kiezen tussen de weg van de bestuurlijke preventieve toetsing van het ontslag gevolgd door opzegging na verkregen ontslagvergunning, een verzoek om ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de rechter, en - bij een dringende reden voor ontslag voor ontslag op staande voet. In de praktijk blijkt de weg van de rechterlijke ontbinding de laatste jaren een grote vlucht te hebben genomen (1993: 36.918 verzoeken; eerste halfjaar 1994: 21.289 verzoeken). Naast veelvuldig gebruik in geval van verstoorde arbeidsrelaties wordt deze procedure ook "pro forma" gebruikt: partijen hebben onderling overeenstemming bereikt over het ontslag en de beeindigingsvergoeding, maar willen hiervan bekrachtiging door de rechter, met name om het onvrijwillig karakter van het ontslag en dus van de werkloosheid jegens de bedrijfsvereniging aan te tonen.
Als echter zodanige aanpassingen van de preventieve ontslagtoets worden gerealiseerd dat de belemmeringen hiervan voor werkgevers voortaan minimaal zijn, ligt het in de rede de mogelijkheid om de rechter te verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden, te beperken. Aldus kan ook worden voorkomen, dat het overheidsontslagbeleid dat door middel van de ontslag-vergunningenprocedure wordt toegepast, kan worden ontweken. Afsluiting van deze "vluchtroute" is te.realiseren door de bevoegdheid van de werkgever om zich tot de rechter te wenden met een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst, te beperken tot die gevallen waarin een opzegverbod geldt als bedoeld in artikel 1639h BW (t.w. wegens ziekte, zwangerschap en bevalling en militaire dienst), dan wel bij weigering van een ontslagvergunning, of indien er sprake is van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die niet tussentijds mag worden opgezegd. Een belangrijk effect van deze aanpassing zal ook zijn dat de huidige belasting van de rechterlijke macht substantieel kan worden beperkt. Daartegenover zal een toename staan van aanvragen om ontslagvergunning bij de RDA. Deze toename zal naar verwachting echter slechts leiden tot een beperkte verhoging van de werkbelasting van de arbeidsbureau's gezien de maatregelen die voor ogen staan om de behandelings-procedure te verkorten en te verbeteren met name ook ten aanzien van de behandeling van pro forma-bezwaren.
b. (verbetering
vergunningsprocedure)
Daarnaast zal verbetering van de behandelingsprocedure van de ontslagvergunningsaanvraag bij de RDA nagestreefd worden welke tot een efficientere behandeling van de aanvragen zal moeten leiden en de werklast ter zake van de pro forma-problematiek zal kunnen doen verminderen. Aan de Stichting van de Arbeid zullen hiertoe suggesties en concrete voorstellen worden gedaan met het verzoek hierover een oordeel te geven. 5. Positionering ontslagtaak In het kader van het beleidsvoornemen om de bestuurlijke preventieve ontslagtoets te handhaven, ben ik voorts voornemens de Stichting van de Arbeid advies te vragen over de mogelijkheid de delegatie van de uitvoering van de ontslagtaak aan de RDA's, welke tot nu toe een slechts tijdelijk karakter heeft, in de toekomst definitief te maken. Voor een definitieve positionering van de ontslagtaak bij de RDA's pleit naar mijn mening, dat er sinds de delegatie van de ontslagtaak aan de RDA's op 1 januari 1991 vanuit het CBA geen wezenlijke uitvoeringsproblemen zijn gemeld. Onverenigbaarheid van taken en verstrengeling van belangen met betrekking tot taken en doelstellingen van de arbeidsvoorzieningsorganisatie, waarvoor indertijd in uw Kamer vrees bestond, hebben een goede uitvoering van de ontslagtaak door de RDA's niet belemmerd. Continuering van de positionering van de ontslagtaak bij de RDA's ligt daarom in de rede. Belangrijk daarbij is bovendien, dat bij uitvoering van de ontslagtaak door de RDA's - als onafhankelijke instantie - een zodanige toetsing van ontslag kan plaatsvinden, dat behalve de bij een ontslag betrokken belangen van werkgever en werknemer, ook meer algemene en met name
8 arbeidsmarktbelangen nadrukkelijk kunnen worden meegewogen. Bedoelde individuele en algemene belangen worden thans beschermd door de regels van het Delegatiebesluit. Ook zal de Stichting van de Arbeid gevraagd worden zich uit te spreken over de mogelijkheid en wenselijkheid om - naast delegatie aan de ROA's - de uitvoering van de preventieve ontslagtoets desgewenst mede te delegeren aan organisaties van het bedrijfsleven, zoals thans reeds Binds jaren het geval is ten aanzien van de Grafische Industrie. Na advisering door de Stichting van de Arbeid zal ik uw Kamer nader informeren over mogelijke positionering van de ontslagtaak in de toekomst. 6. Tot slot Ik meen dat de beschreven beleidsvoornemens een geheel zelfstandige aanvulling vormen op de voorstellen tot herziening van het ontslagrecht zoals neergelegd in wetsvoorstel 21 479 dat thans bij de Eerste Kamer ter behandeling ligt. Gelet op de huidige arbeidsmarktsituatie acht ik het van belang dat de met genoemd wetsvoorstel aan te brengen wijzigingen in het ontslagrecht spoedig kunnen worden gerealiseerd, teneinde bij te dragen tot een meer flexibele arbeidsmarkt. Ik ben dan ook voornemens te bewerkstelligen dat de Eerste Kamer thans de behandeling van dit wetsvoorstel kan voortzetten. Een Nota naar aanleiding van het verslag zal hiertoe op korte termijn bij de Eerste Kamer worden ingediend. Voorts zal op korte termijn een verlenging van de huidige tijdelijke delegatie van de uitvoering van de preventieve ontslagtoets worden voorgesteld ter overbrugging van de tijd die nodig zal zijn om de vorenbeschreven beleidsvoornemens wettelijk te realiseren. Tenslotte zal worden bewerkstelligd, dat het wetsvoorstel tot afschaffing van de preventieve toetsing van ontslag, dat voor advies ligt bij de Read van State, wordt teruggetrokken. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(A.P.W. Melkert)
Bijlage I
Suqqesties tot verkortinq behandelinqsduur ontslaqvercmnninq 1. EfficiSntere voorlichting door de RDA over de vereiste onderbouwing van ontslagaanvragen, waardoor minder 2e en 3e rondes van hoor- en wederhoor noodzakelijk zullen zijn; 2. Bij collectieve ontslagaanvragen vooroverleg met de werkgever; standaardformulieren voor indiening van ontslagaanvragen en voor het voeren van verweer; 3. Stroomlijning van de administratieve begeleiding van de ontslagprocedure met gebruikmaking van goede software; 4. Werknemers door middel van een aangetekend schrijven in de gelegenheid stellen zo spoedig mogelijk schriftelijk te reageren onder vermelding van een uiterlijke termijn voor indiening van het verweer; 5. Alleen uitstel verlenen in geval van (nog nader aan te duiden) redenen van zwaarwegende aard; 6. Ontslag-adviescoiranissies vergaderen elke week met zonodig extra vergaderingen; 7. Ontslagaanvragen in beginsel per regio centraal afhandelen; 8. De personele bezetting en de materiele voorzieningen relateren aan de aard en de omvang van de te behandelen ontslagaanvragen.
BIJLAGE II Voorstel gedifferentieerde behandelingsprocedure i.v.m. pro forma-be ziwaren Met inachtneming van de doelstelling van de bestuurlijke preventieve toetsing van ontslag t.w.: - bescherming van de individuele werknemer tegen onredelijk ontslag, en - instrument voor overheidsbeleid in het kader van ontslag, beoogt de navolgende gedifferentieerde behandelingsprocedure voor ontslagaanvragen de behandeling van bezwaren te vereenvoudigen en de werklast voor de RDA hierdoor te verminderen. 1. Alle werknemers voor wie een ontslagvergunning wordt aangevraagd dienen een verklaring in te vullen waarin zij aangeven, of en zo ja wat voor bezwaar wordt gemaakt tegen het voorgenomen ontslag. 2. Bedoelde werknemersverklaring - op aanvraag verstrekt door de RDA - wordt door de werkgever uitgereikt aan de werknemer, nadat de werkgever hierop de ontslagreden heeft vermeld. De verklaring wordt door de werknemer volledig ingevuld en ondertekend en vervolgens aan de werkgever geretourneerd. De werkgever voegt de verklaring bij de ontslagaanvraag en dient deze in bij de RDA. 3. In de werknemersverklaring wordt de werknemer in ieder geval gevraagd of hij/zij bezwaar maakt tegen het ontslag c.q. de ontslaggrond en zo ja, wat het bezwaar inhoudt dan wel of hij/zij afziet van bezwaar maken. (N.B. Daarbij wordt uitdrukkelijk vermeld, dat indien zowel de werkgever als de werknemer van mening zijn dat de ontslaggrond ' bedrijf seconomische redenen' is, bezwaar met het oog op de WW-uitkering niet nodig is, aangezien de bedrijfsverenigingen, indien een ontslagvergunning om deze reden wordt afgegeven, geen sanctie zullen mogen treffen op de uitkering wegens verwijtbare werkloosheid (zie ook toelichting)). 4. Indien zowel werkgever als werknemer verklaren dat de grond voor ontslag 'bedrijfseconomische redenen' is en de werknemer heeft bovendien aangegeven geen bezwaar te maken tegen het ontslag, dan beperkt de toetsing van de RDA zich tot beoordeling van de bedrijfseconomische noodzaak van het ontslag en gaat hij na of de regels van het Delegatiebesluit zijn nageleefd. In het bijzonder gaat het dan om de regels inzake ancienniteit en afspiegeling, herplaatsing en arbeidsongeschiktheid. 5. a. Constateert de RDA bij toetsing van een ontslagaanvraag, waartegen de betreffende werknemer blijkens diens verklaring g66n bezwaar heeft gemaakt, dat de ontslaggrond niet of onvoldoende aannemelijk is en/of de regels van het Delegatiebesluit niet zijn nageleefd, dan wordt ter zake vervolgonderzoek door hem ingesteld. Indien dit vervolgonderzoek niet tot een andere conclusie leidt wordt de ontslagvergunning in het vervolg geweigerd.
b. Indien de RDA bij de toetsing constateert dat de ontslaggrond aannemelijk is en er g66n strijd is met het Delegatiebesluit, wordt voor het betreffende ontslag onmiddellijk een vergunning verleend. Uitdrukkelijke behandeling in de ontslagadviescommissie van bedoelde aanvraag vindt niet plaats. Afgesproken zou kunnen worden dat de ontslagcommissies bij voorbaat positief geadviseerd hebben ten aanzien van het verlenen van een vergunning met betrekking tot ontslagaanvragen waartegen de werknemer geen inhoudelijk bezwaar maakt en die naar het oordeel van de RDA niet in strijd zijn met de regels van het Delegatiebesluit. c. In de gevallen waarin de werknemer op de verklaring - of wellicht anderszins - heeft aangegeven wel bezwaar te maken toetst de RDA het individueel ontslag op de thans voorgeschreven (procedurele) wijze. Toelichting; Invoering van de werknemersverklaring als bedoeld onder 1. en indiening van deze verklaring door de werkgever bij de ontslagaanvraag betekent, dat de RDA in die gevallen waarin de werknemer heeft vermeld g6§n bezwaar te maken tegen het ontslag, de werknemer in principe ook niet meer behoeft te horen. In de praktijk is hiermede in de regel een termijn van twee weken geraoeid. De ontslagaanvraag waartegen een werknemer zelf geen bezwaar aanvoert wordt nog slechts door de RDA getoetst vanuit diens verantwoordelijkheid voor een juiste uitvoering van het overheidsontslagbeleid. Indien de RDA de aangevoerde ontslaggrond deugdelijk oordeelt en geen strijd met de regels van het Delegatiebesluit constateert, wordt zodanige ontslagaanvraag niet langer voorgelegd aan de ontslagcommissie, maar onmiddelli jk afgedaan door de RDA door het verlenen van een vergxinning. Deze gewijzigde procedurele aanpak dient wel uitdrukkelijk met de ontslagadviescoromissies te worden afgesproken. Afgesproken zou kunnen worden, dat de commissie geacht wordt positief te hebben geadviseerd ten aanzien van het verlenen van een vergunning op bedoelde ontslagaanvragen. Ten aanzien van ontslag om bedrijfseconomische redenen zal in de Werkloosheidswet worden bepaald, dat zodanig ontslag niet-verwijtbaar is als hiervoor een ontslagvergunning is verleend. De bedrijfsvereniging behoeft een ontslag om bedrijfseconomische redenen derhalve niet langer op verwijtbaarheid te toetsen. Het pro forma-bezwaar maken door de werknemer tegen zodanig ontslag, in de veronderstelling dat dit nodig is ten behoeve van een WW-uitkering is daarmede uitdrukkelijk niet nodig verklaard. De bedrijfsvereniging kan dan ter zake ook geen sanctie op de uitkering meer toepassen. Voor ontslag om andere dan bedrijfseconomische redenen blijft daarentegen de zelfstandige toetsing op verwijtbaarheid door de bedrijfsvereniging wel gehandhaafd, omdat bij zodanig ontslag uit het verlenen van de ontslagvergunning niet kan worden afgeleid, dat de werknemer geen veirwijt aan het ontslag treft. Dit ongeacht of de werknemer bezwaar tegen het ontslag heeft gemaakt.
Door voorlichting van de RDA aan werkgevers en werknemers zal worden duidelijk gemaakt, dat - de bedrijfsvereniging geen sanctie wegens verwijtbare werkloosheid kan treffen als er een ontslagvergianning is verleend wegens ontslag om bedri jf seconomische redenen (of er nu bezwaar tegen is gemaakt of niet); en - bij ontslag om andere dan bedri jf seconomische redenen ongeacht of door de werknemer al dan niet bezwaar tegen het ontslag werd gemaakt - de bedri jfsvereniging zelfstandig beoordeelt of het ontslag verwijtbaar is en of een sanctie ter zake moet worden opgelegd.
