Steven Maijoor: We betalen nu de tol voor het niet goed functioneren van internationale structuren

Steven Maijoor: “We betalen nu de tol voor het niet goed functioneren van internationale structuren” Jan Backhuijs, vaktechnisch bureau (National Office) - Assurance Peter Eimers, vaktechnisch bureau (National Office) - Assurance

Een Nederlander op een internationale toppositie: Steven Maijoor. Sinds 1 april 2011 is hij de voorzitter van ESMA, de European Securities and Markets Authority. Wat zijn de werkzaamheden van ESMA, in welke internationale context opereert Maijoor, welke culturele verschillen zijn er, en wat zijn Maijoors persoonlijke doelstellingen? Spotlight ging in gesprek met hem.

6  Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3

Vanaf begin 2011 is er een nieuw Europees systeem voor het toezicht op de financiële markten. Dat bestaat uit ESRB, EBA, EIOPA en ESMA (zie figuur 1). ESMA is te beschouwen als de opvolger van CESR, de Europese koepel van nationale toezichthouders op de effectenmarkten. Voorzitter van ESMA is een Nederlander: Steven Maijoor. Voor zijn benoeming als voorzitter van ESMA was Maijoor directeur bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en onder meer verantwoordelijk voor het toezicht op financiële verslaggeving, accountantsorganisaties en de integriteit van de financiële markten. Hij is tevens parttime hoogleraar aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

Om te beginnen, het nieuwe Europese toezichtsysteem, waar komt dat vandaan? “De kredietcrisis heeft onvermijdelijk geleid tot het nadenken over hoe je toezicht op financiële markten moet inrichten op Europees niveau. De kern van het nieuwe systeem is voorgesteld door een commissie onder leiding van Jacques de Larosière in een rapport uit 2009. Die kern is dat er op een aantal terreinen toezicht is, en dat het vooral belangrijk is om de informatie goed bij elkaar te krijgen. De belangrijkste spelers in dit systeem zijn de drie microtoezichthouders: EBA voor de bancaire sector, EIOPA voor de verzekeraars en pensioenen en ESMA voor de financiële markten. Daarnaast is er een ander nieuw orgaan: de European Systemic Risk Board (ESRB). Deze wordt voorgezeten door de voorzitter van de ECB (de Europese Centrale Bank).”

Het Europese systeem van toezicht op de financiële markten bestaat uit de European Systemic Risk Board (ESRB) en drie microtoezichthouders, de European Securities and Markets Authority (ESMA) in Parijs, de European Banking Authority (EBA) in Londen en de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) in Frankfurt. De drie microtoezichthouders zitten in ESRB’s General Board, samen met de Europese Commissie, de president en vicepresident van de Europese Centrale Bank, de presidenten van de nationale centrale banken, de voorzitter en vicevoorzitter van ESRB’s Advisory Scientific Committee en de voorzitter van het Advisory Technical Committee.

Figuur 1. Het Europese systeem voor toezicht op de financiële markten; zie http://www.esma.europa.eu/index.php?page=institutionalcontext&mac=0&id=

European Systemic Risk Board (ESRB) ECB Council (with insurance and securities alternates where necessary)

+

Chairs of EBA, EIOPA & ESMA

Advice and warnings

European Commission

Information exchange

European Banking Autority (EBA)

European Insurance & Oc. Pensions Autority (EIOPA)

European Securities & Markets Authority (ESMA)

National Banking Supervisors

National Insurance Supervisors

National Securities Supervisors

toegezien. Hebben de drie toezichthouders vooral een coördinerende rol ten aanzien van consistentie en convergentie, ESMA houdt alleen hier direct toezicht op Moody’s, Standard & Poor’s, Fitch Ratings en de tientallen andere soms wat kleinere kredietbeoordelaars waarvan de ratings worden gebruikt in Europa.”

Met welke opdracht zit ESMA in dit nieuwe Europese toezichtsysteem? “ESMA heeft vijf belangrijke taken gekregen. Allereerst is dat het directe toezicht op de kredietbeoordelaars. Dit toezicht is bijzonder, omdat het vooralsnog het enige gebied is waarop direct door een Europese microtoezichthouder wordt

+

Is dit toezicht op kredietbeoordelaars te vergelijken met het toezicht op accountants? “Jazeker. Toezichthouders op krediet­ beoordelaars komen dezelfde problemen tegen als bij het toezicht op accountants­

organisaties. Die markten zijn vergelijkbaar omdat het gaat om assurance. Alleen bij accountantsorganisaties gaat het om assurance van jaarrekeningen, en bij kredietbeoordelaars om assurance van de kredietwaardigheid van financiële instellingen. De markt van krediet­ beoordelaars is zeer geconcentreerd, net als de markt van accountantsorganisaties. Er spelen ook transparantie- en onafhankelijkheidsissues. Je ziet dat de regelgeving vergelijkbare oplossingen aandraagt: ook bij krediet­beoordelaars moet de leadanalyst roteren en kun je niet te lang op één opdracht blijven zitten. Je hebt ook hier de discussie over wat voor adviesopdrachten je mag verlenen,

Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3  7

en wie in een dergelijke situatie dan een kredietbeoordeling kan geven. In dat opzicht is het zeer vergelijkbaar met toezicht op accountantsorganisaties. In Amerika komen de kredietbeoordelaars ook onder toezicht. Dat wordt daar geregeld in de Dodd-Frank Act. De SEC wordt de toezichthouder. En ook hier spelen vergelijkbare problemen als met het toezicht op de accountantsorganisaties. Want een deel van de activiteiten van de grote drie kredietbeoordelaars in Amerika, heeft grote effecten in Europa. Dat leidt tot vragen als: hoe werk je dan samen in de zin van wederzijdse erkenning.”

ESMA heeft dus vijf belangrijke taken. Wat zijn de andere vier? “Onze tweede belangrijke taak is optreden als regelgever. Wij mogen technische standaarden maken op de terreinen van de financiële markten. Dat is een nieuwe rol. We doen dat omdat we naar één set regels in Europa willen. We kennen het verschijnsel van regulations en directives in de EU. Dat zorgde wel voor eenvormigheid, maar dat moet beter. Met één set regels geven we antwoord op de kredietcrisis. Er komen technische standaarden die direct van toepassing zijn. Overigens is het niet zo dat ESMA in isolatie die regels kan bepalen. Er is een soort voorhangprocedure waarbij de Europese Commissie dan wel het Europees Parlement kan ingrijpen. Een belangrijk voorbeeld hiervan is het centraal clearen van derivaten. De wijze waarop de derivatenindustrie functioneerde, wordt gezien als een van de oorzaken van de kredietcrisis. Er was geen transparantie en toen het erop aankwam, bleken partijen niet aan hun verplichtingen te kunnen voldoen. De manier om dat te voorkomen is centrale clearing. Dat betekent dat je niet meer bilateraal een afspraak maakt, maar dat er een partij tussen gaat zitten die in de gaten houdt dat partijen aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Dat heeft grote effecten voor de hele derivatenmarkt want ineens moeten er partijen zijn die de centrale clearing voor hun rekening

8  Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3

gaan nemen. Wat heel belangrijk is, is dat bepaald gaat worden welke derivatencontracten centraal gecleared moeten worden. Dit is een voorbeeld van een technische standaard waar ESMA een belangrijke rol krijgt. ESMA moet bepalen welke derivatencontracten centraal gecleared worden. De derde zeer belangrijke taak van ESMA is het bijdragen aan de stabiliteit. Dit is ook een resultante van de kredietcrisis. In het verleden waren toezichthouders op financiële markten zeer gericht op transparantie. En transparantie is belangrijk. Wat er nu bijgekomen is, is dat je als toezichthouder op financiële markten ook moet nadenken over de eventuele gevolgen voor de stabiliteit van de economie. Traditioneel leggen we dat altijd neer bij de prudentiële toezichthouders. Een van deze resultaten van de afgelopen kredietcrisis is, en niet alleen in Europa, dat alle toezichthouders er belang bij hebben om na te denken over de stabiliteitseffecten. Als wij effecten voor de stabiliteit zien, moeten we dat inbrengen bij ESRB.

De prioriteiten van ESMA • Toezicht op kredietbeoordelaars • Maken van technische standaarden over financiële markten • Bijdragen aan de stabiliteit van de financiële markten • Voorkómen van toezichtconcurrentie tussen de lidstaten van de EU • Financiële consumentenbescherming

De vierde belangrijke prioriteit heeft alles te maken met toezichtconcurrentie. Toezichtconcurrentie is een van de hoofdoorzaken van de kredietcrisis. Een van de belangrijkste voorbeelden is waarom wij het financiële instellingen, vooral banken, hebben toegestaan dat ze zo’n zeer lage kapitalisatie hebben. Dat is uiteindelijk pure toezichtconcurrentie geweest.

Want hoe lager die kapitalisatie was, hoe groter de winsten waren. Het was dus erg aantrekkelijk om als toezichthouders en als regelgever te denken dat het wel kon. En je wist ook dat als je daar toegeeflijk op was, je aantrekkelijker werd voor de financiële sector. En wat dichter bij huis, bij het prospectus hebben wij dat ook meegemaakt. Als je een prospectus bij de AFM voor goedkeuring aanvroeg, en we waren te streng, dan maakte je wellicht een kans bij een andere toezichthouder in Europa. Dan zagen we dat een paar weken later hetzelfde prospectus via een andere weg in Europa alsnog werd goedgekeurd. Dat mag natuurlijk niet meer gebeuren. ESMA heeft dus de mogelijkheid om direct een procedure te starten tegen een lidstaat of tegen een nationale toezichthouder als ze ziet dat die de Europese wet- en regelgeving niet goed toepast. Een belangrijke taak derhalve: het voorkómen van competitie door middel van regelgeving. De vijfde prioriteit is alles wat te maken heeft met financiële consumenten­ bescherming, oftewel investor protection for retail investors, het waarschuwen voor risicovolle producten. In Nederland hebben wij daar de AFM voor. De AFM heeft altijd een heel sterke consumentenoriëntatie gehad. Enkele andere landen hebben dat ook. In weer andere landen is het denken daarover aan het schuiven. ESMA heeft daar niet zozeer een rol in direct toezicht, maar wel in het waarschuwen voor producten, het in de gaten houden van consumentenontwikkelingen in Europa.”

In aanvulling hierop, als u het hebt over stabiliteit van financiële markten en over kwaliteit van wat er gebeurt, dan lijkt er ook een rol voor toezicht op accountants. In het kader van ESRB zou ESMA kunnen aangeven dat er iets fout gaat. Dus zou ESMA ook op gebieden waarop zij zelf niet formeel iets mag, toch iets aan de orde kunnen stellen? “Bij de start van ESMA is gezegd op welke terreinen ESMA een rol heeft ten

aanzien van toezichtconvergentie. Daar zit de controle door accountants niet bij. Maar ESMA kan wel commentaar geven op ontwikkelingen op het terrein van de controle door accountants. Dat heeft er ook mee te maken dat we voor toezicht op accountants eigenlijk nog niet ver genoeg zijn. Maar dat zal wel in de komende jaren snel gaan gebeuren, en dan zal er vanzelf ook een discussie ontstaan of er Europees toezicht moet zijn en wie daarvoor dan verantwoordelijk is.”

Dus een nieuw soort toezichtconcurrentie via accountantswetgeving in landen? “Hier speelt dezelfde problematiek als op andere toezichtgebieden. In sommige landen is dit toezicht ondergebracht bij de toezichthouders op financiële markten maar er zijn net zoveel landen waar het een afzonderlijke organisatie is. Ik ben ervan overtuigd dat er Europees toezicht gaat komen voor accountantsorganisaties. Maar de vorm waarin en of dat dan afzonderlijk is of wordt ondergebracht bij een bestaande Europese toezichthouder, ligt nog geheel open.”

Laten we de toezichttaken van ESMA eens afzetten tegen wat we in Nederland aan toezichtwetgeving kennen. Voor een deel is het nieuw, want toezicht op kredietbeoordelaars kennen we in Nederland niet. Maar we hebben wel drie toezichtwetten: de Wta, Wtfv en Wft. Hoe passen de taken van ESMA daarin? “Waar ESMA vooral effecten zal hebben, zijn de gebieden waar ESMA haar primaire mandaat heeft ten aanzien van technische standaarden. De dossiers waar nu veel discussie over is, hebben te maken met centrale clearing, regulering van de hedgefunds, private equity en short selling. ESMA krijgt een veel prominentere rol dan CESR. Dat leidt ook tot de vraag wat de rol van ESMA is in de internationale discussies over internationale standaarden. De Europese Commissie heeft bijvoorbeeld

een belangrijke rol bij IFRS en zij is lid van de Monitoring Board van de IFRS Foundation. ESMA meent dat zij de Europese vertegenwoordiging van de toezichthouders van IFRS in Europa is. Nu ESMA een meer formele rol krijgt binnen Europa, vinden wij ook dat wij aan tafel moeten zitten bij de discussies met de SEC (Securities and Exchange Commission), en de JFSA (Japanese Financial Services Agency). We vinden dat we in de Monitoring Board van de IFRS een zetel moeten hebben, naast de Europese Commissie. ESMA brengt de ervaring bij elkaar van de Europese toezichthouders op het gebied van financiële verslaggeving. We moeten bij dat gesprek over regelgeving aan tafel zitten.”

ESMA wil dus aan tafel zitten met de Monitoring Board (zie figuur 2). Wat wordt dan de rol daar? Feitelijk ben je daar regelgever. Zonder dat je van wie dan ook een mandaat meekrijgt. “Allereerst is het zo, dat alle anderen die daar aan tafel zitten, zowel toezichthouder

als regelgever zijn. Dat geldt voor de SEC en de Japanse JFSA. En als je nu kijkt naar wie er als enige namens Europa aan tafel zit, dan is dat de Europese Commissie. Dat is bijzonder want die zit er als regelgever of eigenlijk als adoptant van die standaarden. Maar de ervaring over hoe het wordt toegepast in Europa, zit daar niet aan tafel en dat is toch bijzonder omdat Europa de grootste toepasser van IFRS is.”

ESMA zit in Frankrijk waar de trias politica is bedacht, de scheiding der machten: wetgevende macht, uitvoerende macht, rechtsprekende macht. Hoe passen daarin de rollen van regelgever en toezichthouder? “Allereerst is het zo dat we op de meeste terreinen niet toezichthouder zijn, maar regelgever. Voor die terreinen waar we wel toezichthouder zijn, gaat het om technische standaarden. We nemen geen fundamentele beslissingen over de inrichting van de sector. Daarnaast doen wij de voorstellen voor die technische standaarden maar de adoptie ervan moet

Figuur 2. Organogram van de IFRS Foundation; zie: http://www.ifrs.org/The+organisation/How+we+are+structured.htm

Monitoring Board of public capital market authorities appoints, monitors

report to

Trustees of the IFRS Foundation (Governance) appoint

inform

oversee, review effectiveness, appoint and finance

informs

Standard-setting

IFRS Advisory Council

International Accounting Standards Board (IASB) (IFRSs/IFRS for SMEs) provides strategic advice

IFRS Interpretations Committee (IFRICs) SME Implementation Group

Operations Education Initiatieve, IFRS Taxonomy (XBRL), Content Services

Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3  9

door de Europese Commissie gebeuren, en die is geen toezichthouder. Uiteindelijk kan het Europese Parlement ingrijpen. De rol van ESMA is primair die van technisch inhoud geven aan de standaarden, waarbij de door democratie gekozen mensen kunnen ingrijpen. Ik ben ervan overtuigd dat daar voldoende checks and balances zijn om machtsmisbruik op dit terrein te voorkomen.”

Stel, we zijn vijf jaar verder. Waar staat ESMA dan? “ESMA moet gaan leveren op de terreinen van de vijf prioriteiten waar ik het net over had, en ervoor zorgen dat ze dat goed doet. We zagen in Nederland met de AFM en het toezicht op accountantsorganisaties dat je dat niet in een paar maanden doet, maar dat het een paar jaar duurt voordat het echt begint te werken. In vijf jaar moeten we gewoon geleverd hebben op het gebied van effectief toezicht van kredietbeoordelaars, voor een hele range van dossiers moeten we goede technische standaarden hebben geleverd en daarmee hebben bijgedragen aan één set regels. Ook moeten we hebben bijgedragen aan de stabiliteit en de consumentenbescherming, en hebben opgetreden tegen toezichtconcurrentie. Wat er dan staat, is een nieuwe organisatie van meer dan 150 mensen die kan leveren op al deze gebieden.”

Ten aanzien van wat ESMA aan mogelijkheden heeft meegekregen, zijn er punten waarvan u zegt: jammer dat ik dat niet mag, dat had ik eigenlijk liever wel gewild? “Er ligt veel laken voor de schaar. Qua mandaat is er echt veel werk aan de winkel. Het kost tijd om een organisatie te bouwen. Als we even terugkijken naar de AFM: zij staat nu als organisatie, maar het heeft een jaar of tien gekost om van een club van een man of 50 te komen naar een organisatie van 500 kwalitatief hoogwaardige mensen die een reputatie

10  Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3

heeft opgebouwd. Als er nieuwe taken zouden bijkomen, moeten er ook extra middelen zijn. Dat is natuurlijk heel erg lastig op dit moment. Er is wel een behoefte aan meer toezicht, maar er is eigenlijk geen ruimte voor middelen. Daarnaast is ook een punt de manier waarop we zijn opgezet. We zijn een Europees agentschap, en daar zitten redelijk bureaucratische regels bij. Natuurlijk gelden er regels ten aanzien van transparantie maar je moet ook de flexibiliteit hebben om te kunnen opereren. Dat is een punt dat we scherp in de gaten moeten houden. Als je onderdeel bent van de Europese bureaucratie, is er dan nog voldoende dynamiek mogelijk om te kunnen groeien? Dat geldt niet zozeer voor de beloning van de mensen. Die is prima. Maar wel ten aanzien van dynamiek van hoe snel je kunt opereren.”

De voorzitters van de drie toezichthouders zijn een Italiaan, een Portugees, en een Nederlander. Ze zijn gevestigd in de drie grote landen van de Europese Unie, Duitsland, Engeland en Frankrijk. Is dat een bewuste keuze geweest? “De financiële toezichthouders zijn in grote landen gevestigd omdat daar grote financiële markten zijn. Ik denk dat bij de keuze voor de nationaliteiten van de voorzitters en de executive directors, want die zijn per club de belangrijke mensen, uiteindelijk de kwaliteit van de kandidaten doorslaggevender is geweest. Het gaat om een geheime stemming, en het is toch een proces waar mensen uiteindelijk de keuze maken. Je kunt heel moeilijk lobbyen in een systeem waarbij je in het geheim moet stemmen. Het is niet zo dat per definitie een leidende persoon uit een klein land moet komen. Zo is de executive director van ESMA geboren in Duitsland en heeft die vooral gewerkt in Londen.”

Bij ESMA werken mensen met heel verschillende achtergronden. Hoe ga je om met die culturele verschillen? “Zoals jullie dat ook uit je eigen vak kennen, je hebt toch een soort van internationale cultuur van een organisatie. Dat is allereerst een Europese cultuur. Maar het is duidelijk dat Nederland op een aantal onderdelen weinig hiërarchie kent en men erg open is. De mensen met wie ik werk binnen ESMA zijn bijvoorbeeld terughoudender om mij met mijn voornaam aan te spreken. Terwijl dat in Nederland eigenlijk de standaard is. Ik denk dat de Angelsaksische wereld dichter bij onze beleving ligt dan de Europese cultuur. Maar Europa is niet een Angelsaksische cultuur. Het is een Europese cultuur. Daar moet je je bewust van zijn.”

Al die culturele verschillen, die ervaart u zelf in uw eigen omgeving. Vervolgens gaat ESMA regels maken die dan voor iedereen gelden. Zitten daar ook verschillen bij het maken van die regels? “Nee, maar ik denk wel dat je bepaalde tendensen herkent naar hoe men kijkt naar wet- en regelgeving. Tegelijkertijd kunnen er toch weer verrassende verschillen zijn. Wij denken bijvoorbeeld dat in Amerika de vrije markt dominant is. maar als we kijken naar de wet- en regelgeving daar, dan is die buitengewoon gedefinieerd en strikt.”

Nu u toch Amerika noemt, daar acteert men in een aantal gevallen op basis van regels, omdat de cultuur nu eenmaal zo is. Moeten Nederlanders dat dan ook gaan doen? “De standaarden moeten gemaakt worden voor iedereen. Iedereen moet zich erin herkennen. Dan zijn het wel compromissen van Europa waarin de eigen kanten van iedereen naar voren komen. Alleen de clichés zijn lang niet altijd van toepassing. Als voorbeeld: een van de clichés is dat Londen tegen meer Europees toezicht is. Dat is dus niet zo. Een van de markten

die het meeste geprofiteerd heeft van meer eenvormigheid in Europese weten regelgeving is Londen City. Er is wel discussie over wie handhaving wil doen maar de Londen City vindt het op zich goed als de regelgeving in Europa gelijk wordt getrokken. Dat is niet verrassend want als het gaat om een meer eenvormig systeem binnen Europa, dan profiteren vooral de grote markten daarvan.”

Nederlanderschap en Nederlandse cultuur, helpt dat in uw rol? “Als voorzitter ben je de vlag op het schip en ben je het gezicht van de organisatie. Daarom moet je je goed kunnen uitdrukken en moet je helder je standpunten kunnen verwoorden. Taalbeheersing speelt dus wel degelijk een rol. Ik denk ook dat de directheid en de transparantie van Nederlanders belangrijk zijn. Soms is het een nadeel maar in dit soort functies is het ook een voordeel. Men wil helderheid van de voorzitter. Men wil weten waar het staat. Een zekere ordelijkheid en helderheid is in Nederland natuurlijk ook niet vreemd. En daarbij past ook een zeker pragmatisme.”

Ten slotte nog een persoonlijk vraag. Wat zijn de dingen die u over vijf jaar, aan het eind van uw eerste termijn, bereikt wilt hebben? “Als voorzitter van ESMA zijn dat twee dingen. Ik wil de eerder genoemde doelstellingen voor elkaar krijgen. Daarvoor moet je een organisatie opbouwen. Daar speel je als voorzitter een belangrijke rol in ondanks het feit dat de dagelijkse operaties voor de executive director zijn. Je bent ook intern het boegbeeld. Dit betekent dat je ervoor gezorgd hebt dat de organisatie is opgebouwd en geschikt is om haar taken te doen. Maar daarnaast moet je dat ook goed naar de buitenwereld gecommuniceerd hebben en een helder profiel gegeven hebben. Mijn persoonlijke taak zal vooral zijn om dat profiel van ESMA naar buiten op te bouwen, en de organisatie van binnen goed neer te zetten.”

Aan het einde van dit interview, wat is uw afrondende boodschap? “De pudding waarin we geraakt zijn met de kredietcrisis heeft alles te maken met simpelweg gebrek aan coördinatie op Europees niveau. Het feit dat landen niet goed hebben samengewerkt. Dat gaat terug naar het punt van de toezichtconcurrentie. Voor het feit dat Europa niet goed gefunctioneerd heeft, betalen wij nu dagelijks. Dat de huizenmarkt in Nederland het nu niet goed doet, heeft alles te maken met de Europese en wereldwijde ontwikkelingen. Dat wil niet zeggen dat alles naar Europa moet, maar we moeten er wel voor zorgen dat op een aantal terreinen Europa het goed doet. Ik denk dat ESMA daar een goed antwoord op is en daarmee uiteindelijk daadwerkelijk effecten heeft voor wat hier dagelijks gebeurt.”

Spotlight Jaargang 18 - 2011 uitgave 3  11