Stanovisko k reformě cukerního řádu
1
Stanovisko k reformě cukerního řádu Petr Mach 3.10.2005 zpracováno pro Ivo Strejčka, MEP COM (2005) 263 z 22.6.20051 je návrh tří nařízení Rady EU, předložených Evropskou komisí, a sice •
Návrh NAŘÍZENÍ o společné organizaci trhů v odvětví cukru,
•
Návrh NAŘÍZENÍ pozměňující nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a
•
Návrh NAŘÍZENÍ stanovující dočasné schéma pro restrukturalizaci cukerného průmyslu v Evropském společenství a pozměňující nařízení (ES) č. 1258/2003 o financování společné zemědělské politiky
Obsah tohoto stanoviska: 1. Stručné hodnocení 2. Popis trhu s cukrem v ČR 3. Existující regulace 4. Principy návrhů 5. Závěr 1. Stručné hodnocení Podstata návrhu Příslušné návrhy nařízení mění způsob regulace trhu s cukrem v Evropské unii v rámci režimu Společné zemědělské politiky. Návrh je i nadále postaven na systému kvót a intervenčních cen. Základní podstatou návrhů je a) snížení intervenčních cen a b) zavedení nových kompenzačních plateb. Cílem návrhu je ve střednědobém časovém horizontu snížit „nadprodukci“ cukru v Evropské unii a snížit unijní výdaje na regulaci trhu s cukrem. Spíše než o reformě cukerního režimu by bylo přesnější hovořit o změně některých parametrů systému regulace trhu s cukrem v Evropské unii. Intervenční cena cukru se má snížit 631,9 postupně na 385,5 eura za tunu v roce 2010, tj. poklesnout o 39 %, cena cukrovky má klesnout ze 43,6 na 25,05 eura za tunu ve stejném období. Vysoké intervenční ceny a dotovaný export mají být nahrazeny vysokými přímými platbami farmářům. Dopad na ČR Reforma bude mít konkrétní dopad na trh s cukrem v ČR, na jednotlivé producenty a na spotřebitele. Nezanedbatelný je i psychologický význam, protože výroba cukru v České republice má hlubokou tradici2. Česká republika byla tradičním exportérem cukru a otázka, zda i do budoucna bude ČR čistým exportérem nebo čistým dovozcem cukru má symbolický 1 2
http://europa.eu.int/comm/agriculture/capreform/sugar/prop_en.pdf Cukr je tradičně nazýván „bílým zlatem“, traduje se, že lisovaná kostka cukru je český vynález, atp.
Stanovisko k reformě cukerního řádu
2
psychologický význam. Samotný fakt, že by mělo dojít k poklesu produkce cukru nebo že by se měla Česká republika stát čistým dovozcem cukru, by nebyl důvodem ke kritice z liberálně-ekonomických pozic – navzdory tradici – pokud by ovšem takováto změna byla důsledkem hry tržních sil a nikoliv výsledkem regulace. Konkrétní dopad na produkci, dovoz a vývoz nelze z návrhu určit. Návrh neobsahuje direktivní kvóty, ale mechanismus, který by mohl umožnit přežít úspěšnějším cukrovarům. Lze očekávat pokles ceny cukru v obchodech. Vzhledem k poklesu intervenční ceny o cca 7,392 Kč na kilo lze očekávat obdobný pokles u balení cukru v obchodech, tj. ze současných 30 Kč asi o 23%. Za vzdání se kvóty a uzavření závodu má Brusel vyplácet 730 euro za tunu vzdané produkce v prvním roce, tato kompenzace se bude postupně snižovat. Rozdíl oproti původnímu návrhu Komise Na úvod je třeba uvést, že zkoumaný návrh regulace trhu s cukrem neobsahuje – oproti předchozím návrhům Komise – direktivní omezení kvót pro Českou republiku a vstřícnější zacházení se západoevropskými producenty. Tyto předchozí návrhy byly předmětem kritiky ze strany europoslance Březiny nebo CDK. Např. Petra Kuchyňková z CDK3, jakož i europoslanec Jan Březina za KDU-ČSL se obávali, že by nový systém mohl vést k vynucenému poklesu produkce cukru, a že by se ČR mohla stát čistým dovozcem. Pokles české produkce sice hrozí do jisté míry i nadále, nicméně současné návrhy neobsahují direktivní omezení kvót a zvýhodnění pro cukrovary ve Francii a Německu, ale opírají se o motivační opatření, která by měla vést k dobrovolnému ukončování výroby. Nový návrh je přijatelný pro české Ministerstvo zemědělství, jak argumentoval ministr 6.9.20054 v reakci na článek Hynka Fajmona5. Ministr Zgarba argumentuje, že čeští producenti budou konkurenceschopní i při nižších intervenčních cenách, a že navržená reforma by mohla produkci cukru ještě zvýšit. Nový návrh vítá i Českomoravský cukrovarnický spolek (komora velkých cukrovarů), poté, co tento návrh oproti původnímu neobsahuje direktivní snížení kvót. Proti není ani Potravinářská komora.6 Mé celkové hodnocení Domnívám se, že návrh lze nyní (po změnách oproti původnímu návrhu) považovat za přijatelný. Samotné snížení intervenčních cen automaticky neohrozí české cukrovary. Je pravděpodobné, že reforma k poklesu produkce cukru v Evropské unii povede, nelze ale dopředu říci, v jaké zemi především. Z trhu odejdou ti méně efektivní producenti. Pokud to budou ti čeští, nebude to důvod k protestu, uvolněné lidské a kapitálové zdroje bude možné využít k efektivnějším činnostem. K překlenutí sociálních nákladů jsou navrženy kompenzace. Pokud se Česká republika překlopí do pozice čistého dovozce, bude to symbolická změna, která ale nemůže být důvodem k protestům (tak jako jsme již čistými dovozci textilu a nevadí nám to). Může se ukázat, že naše komparativní výhody leží jinde než ve výrobě cukru. Návrh celkově povede k poklesu ceny cukru pro spotřebitele asi o 7 korun na kilo balení, tj. o 20-25 %. Pokud by se mělo proti něčemu v návrhu protestovat, tak je to zavedení „restrukturalizační částky“ – tedy de facto nové daně na produkci cukru, která má být uvalena formou nařízení Rady, což lze považovat za překročení mandátu EU.
3
http://www.cdkbrno.cz/pdf/analyzy/cukerni_poradek.pdf http://www.mze.cz/default.asp?ch=43&typ=1&val=35787&ids=1771 5 http://hynek-fajmon.cz/cze/prispevek.php?ID=234 6 http://zpravy.centrum.cz/eu/clanek.phtml?id=368514 4
Stanovisko k reformě cukerního řádu
3
2. Popis trhu s cukrem v ČR Je užitečné si před celkovým rozborem navržené reformy cukerního režimu připomenout současnou situaci na trhu s cukrem. Od pádu komunismu dochází k trvalému poklesu plochy s pěstováním cukrové řepy. Plocha se sklizní cukrové řepy klesla ze 120 tisíc hektarů v roce 1990 na 77 hektarů v roce 2004, jak ukazuje graf č. 1. Spolu s poklesem osázené plochy klesal i počet zpracovávané plodiny, ze 4,1 milionů tun řepy v roce 1990 na 3,6 milionů tun řepy v roce 2004. Pokud by tedy po reformě došlo k dalšímu poklesu produkce cukrové řepy, nešlo by jednoznačně tento jev přičítat oné reformě, mohlo by jít o pokračování tohoto trendu. Graf č. 1: Sklizňová plocha (tis. ha) 130 120 110 100 90 80 70 60 50
04 20
02
01
03 20
20
20
99
00 20
19
97
96
98 19
19
19
94
95 19
93
19
19
92
91
19
19
19
90
40
Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR Současně s poklesem sklizně ale dochází k růstu výtěžnosti cukru (zřejmě díky novým pěstitelským a zpracovatelským technologiím). Výnos cukru se zvýšil ze 4,33 tuny cukru na hektar v roce 1990 na 7,1 tuny cukru na hektar v roce 2004, jak ukazuje graf č. 2. Graf č. 2: Výnos cukru (t/ha) 7,5 7 6,5 6 5,5 5 4,5 4 3,5
Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR
90 19
90 19
90 19
90 19
90 19
90 19
90
90 19
19
90 19
90
90 19
19
90
90 19
19
90 19
19
90
3
Stanovisko k reformě cukerního řádu
4
Díky růstu technologií, který se odrazil ve zvýšení výnosu cukru z tuny řepy, zůstávala i přes pokles pěstované cukrové řepy za posledních 15 let výroba cukru stabilní, na úrovni kolem 500 tisíc tun ročně, jak je vidět z grafu č. 3. Graf č. 3: Výroba cukru (tis tun) 700 600 500 400 300 200 100
04 20
03
02
20
01
20
20
00
99
20
19
97
96
98 19
19
19
94
95 19
93
19
19
92
91
19
19
19
90
0
Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR Trend uzavírání a koncentrace cukrovarů také existuje již dlouho, jak ukazuje graf č. 4, počet cukrovarů poklesl z 55 v roce 1993 na 11 v roce 2004, které jsou převážně vlastněné velkými zahraničními společnostmi. Tato koncentrace a nové technologie přispěly k růstu efektivnosti produkce cukru v ČR. Graf č. 4: Počet aktivních cukrovarů v ČR 60 50 40 30 20 10 2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
0
Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR Jak ukazuje graf č. 5, Česká republika již dlouho není nějakým zásadním exportérem cukru. V letech 1999-2000 dokonce dovoz převyšoval export. Na cukru naše hospodářství rozhodně nestojí. Kdyby po reformě Česká republika více cukru dovážela než vyvážela, nebyl by
Stanovisko k reformě cukerního řádu
5
to argument proti reformě z liberálně-ekonomických pozic. Byl by to spíše argument z pozic konzervativně-tradicionalistických či merkantilistických. Pěstovat něco jen proto, že se to tu pěstovalo dříve, nebo abychom toho více vyvezli než spotřebovali, není argument, který by CEP používal. Graf č. 5: Vývoz a dovoz cukru, ČR, tis. tun 250 200 150
dovoz vývoz
100 50 0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR České cukrovary se mohou nakonec ukázat jako konkurenceschopné. Jak ukazuje tab. č. 2 (předposlední řádek), během členství v EU narůstal nedotovaný export do třetích zemí. Cukrovary tedy vyrábějí stále více cukru, na který nedostávají ani euro dotace. Jestli ale nakonec obstojí v konkurenci modernějších německých a francouzských cukrovarů, nelze dopředu předpovědět – a ani to není z hlediska liberálně-ekonomického pohledu důležité. Tab. č. 1: Výroba a export českého cukru
Zdroj: Státní zemědělský intervenční fond Trh s cukrem byl samozřejmě v minulých 15 letech ovlivněn státní regulací. Navzdory této regulaci však docházelo k pozitivním jevům, jako je růst efektivnosti produkce spojené s koncentrací výrobců. Uvolněné lidské i kapitálové kapacity se mohly přesunout tam, kde disponovaly větší komparativní výhodou. Zjednodušeně řečeno, pole s řepou mohla ustoupit příměstským supermarketům, ve kterých mohli bývalí zemědělci najít novou práci. Pokles produkce cukrové řepy tudíž není automaticky negativní jev, je odrazem změny komparativních výhod a růstu technologií.
Stanovisko k reformě cukerního řádu
6
3. Existující regulace Trh s cukrem byl regulován před vstupem do EU, je regulován nyní během členství v EU a bude regulován i po případném schválení reformy cukerního režimu. Tato regulace ve všech těchto případech spočívá v omezení importu, stanovení a rozdělení produkčních kvót a systému produkčních dotací. Ve všech případech se regulace lišila, liší a bude lišit jen v nastavení parametrů těchto regulačních opatření a v tom, kdo kvóty, dotace a dovozní omezení stanoví. Od začátku našeho členství v EU určuje celkovou kvótu pro Českou republiku Evropská unie, EU stanoví i objem dotací a stanovuje i dovozní limity a cla. Dnes je kvóta přidělená České republice Evropskou unií rozdělena mezi 7 cukrovarů, jak ukazuje tabulka č. 2.7 Tab. č. 2: Současné platné rozdělení kvóty8
Za formu regulace – resp. zásahů státu či EU do volného trhu s cukrem – lze považovat i pokuty za zásoby cukru existující v moment vstupu do EU. Tyto „nadlimitní“ zásoby EU zjistila u pěti nových členských států. Pět zemí EU má dostat pokuty za tyto „nadlimitní“ zásoby cukru. Tyto zásoby musí být prodány do ciziny nebo budou předmětem pokut, které stanoví orgány EU v Bruselu ve výši, která může být až na úrovni maximálního dovozního cla na daný objem zásob (viz tabulka č. 3). Např. pokuta vyměřená Estonsku může představovat 1,6 % jeho HDP! Estonsko samo přitom cukr nepěstuje, takže je trestáno za to, že jeho občané před vstupem do EU dovezli bezcelně cukr. České republiky by se pokuty za nadměrné zásoby cukru týkat neměly, ačkoliv popotahováni budeme za nadměrné zásoby jiných potravin, zejména konzervovaných hub a ovoce9.
7
Situace v ČR je komplikovaná tím, že rozhodnutí ministerstva zemědělství o rozdělení kvóty mezi jednotlivé cukrovary je napadeno u ústavního soudu (již z doby před členstvím v EU). Přitom systém Evropské unie stojí právě na tom, že národní kvóta přidělená členské zemi Bruselem bude národním státem jednotlivým cukrovarům nějak přidělena. Napaden je nicméně způsob rozdělení kvóty a lze si představit systém jejího „spravedlivého“ rozdělení, např. vydražením. Tak jako tak nepůjde o volné podnikání na trhu s výrobou cukru. 8 http://www.mze.cz/attachments/cukr12_04.pdf 9 http://hynek-fajmon.cz/cze/prispevek.php?ID=235
Stanovisko k reformě cukerního řádu
7
Tab. č. 3: Potenciální pokuty za nadlimitní zásoby cukru Zásoba přebytků (tuny) Estonsko Kypr Lotyšsko Malta Slovensko Celkem
91 464 40 213 10 589 2 452 10 225 154 943
Potenciální pokuta (mil. EUR) přo sazbě 500 eur za tunu 45,732 20,106 5,294 1,226 5,112 77,470
Zdroj: http://www.agronavigator.cz/default.asp?ch=16&typ=1&val=37893&ids=210 4. Navržená reforma Současný systém regulace se jeví jako neudržitelný. Strnulý systém kvót neumožňuje přesouvání produkce do zemí, kde je výroba efektivnější. Vedl k rozšíření pěstování cukru i ve Středomoří, kde tomu neodpovídají klimatické podmínky a výhodné je to jen kvůli dotacím. Naopak země, kde se cukr vyplácí, jej nemohou pro potřeby trhu EU vyrábět více, než dovolují kvóty. Balkánské země exportují svůj cukr za strnulé preferenční ceny do EU a samy dováží a jedí lacinější cukr nakoupený na světovém trhu. Trhy v zemích třetího světa jsou ničeny evropskými subvencovanými dovozy. Evropští spotřebitelé platí za cukr trojnásobek světových cen a doplácí na vysoké dotace producentům... Reforma je tudíž žádoucí. Z liberálně ekonomického hlediska by ideální reforma spočívala v odstranění veškerých kvót, veškerých dotací a veškerých omezení dovozu. Navržená reforma sice nenavrhuje takové revoluční odstranění regulací, navrhuje nicméně jejich určité omezení. Navrhuje erozi kvót umožněním jejich odevzdáním nebo naopak nákupem dodatečných kvót a omezení dotací. V tomto smyslu je reforma krokem dobrým směrem. EU navrhuje nominálně zrušit intervenční cenu, ale navrhuje jí nahradit „referenční“ cenou, která je o 39 % nižší. V reálu se tedy navrhuje snížení garantované ceny v rámci existující kvóty, což sníží potřebu drahých intervencí. Pokles intervenční ceny (z 631,9 euro za tunu postupně na 385,5 euro za tunu bílého cukru) je doplněn novými přímými platbami pro farmáře a dočasnými kompenzacemi pro cukrovary, které ukončí výrobu. Obdobně jako referenční ceny pro bílý cukr se stanoví referenční ceny na surový cukr (pokles z 496,8 na 319,5 eura za tunu) a minimální ceny za cukrovou řepu (z 32,86 eura na 25,05 eura za tunu). Na nově zaváděné přímé platby pěstitelům cukrové řepy je pro Českou republiku vyhrazeno 27,849 milionu euro pro rok 2006 a 44,245 milionu euro na roky následující. To odpovídá dotaci 422 euro na hektar v roce 2006 a 670 euro na hektar od roku 2007 při obhospodařovávané ploše 66 tisíc hektarů (což je referenční stav z roku 2001). Celkové náklady EU na tyto přímé platby mají dosahovat ročně 1,542 miliardy eur, získají se z ušetřených peněz na dotovaný export, pěstitelům mají kompenzovat ušlý příjem v důsledku snížení výkupních cen z 60 %. Zemědělci postižení ukončením práce cukrovarů by měli navíc nárok na jednorázové kompenzační platby ve výši 4,68 eura za tunu cukrové řepy. Komise navrhuje, aby cukrovary mohly odprodat kvótu nebo její část Evropské komisi za cenu 730 eur za tunu kvóty v prvním roce, 625 eur ve druhém roce, 520 eur ve třetím a 420 ve čtvrtém roce reformy. Tím se omezí do budoucna objem dotované produkce. Omezování celkové kvóty tedy nebude povinné, ale bude motivované těmito kompenzačními platbami, které budou vypláceny právě z restrukturalizačního fondu. Komise nicméně dodává, že na konci restrukturalizačního období bude moci k plošnému krácení kvót přistoupit, bude-li to
Stanovisko k reformě cukerního řádu
8
třeba. Je ale důležité vidět, že se navrhuje případné plošné krácení, nikoliv selektivní krácení kvót (více ČR než Německu a Francii, jak bylo navrhováno původně). Tyto kompenzační platby mají náležet cukrovarům, případně použity na jinou formu státní pomoci. Restrukturalizační platby za ukončení produkce ukazuje tabulka č. 4. Tab. č. 4: Kompenzační platby za ukončení produkce (eura za tunu) kompenzace
2006/7
2007/8
2008/9
2009/10
730
625
520
420
Na financování této kompenzace EU navrhuje zavést poplatek nazývaný „restrukturalizační částka“, kterou by platily cukrovary za každou tunu produkce v rámci kvóty, a to 126,4 eura za tunu v roce 2006, 91 euro za tunu v roce 2007 a 64,5 euro za tunu produkovaného cukru v roce 2008. Částka na restrukturalizační pomoc je ale svou povahou daní – novou daní z produkce cukru. Z právního a politického hlediska to můžeme považovat za nejkritičtější součást reformního návrhu. Jestli vejde v platnost, podařilo se EU – bez nutnosti ratifikace – uvalit novou daň na daňové poplatníky členských států! Tab. č. 5: Náběh snižování garantované ceny v rámci kvóty (eura za tunu) 2006/7
2007/8
2008/9
2009/10 atd
referenční cena
631,90
476,50
449,90
385,50
částka na restrukturalizační pomoc
126,40
91,00
64,50
-
referenční cena očištěná o restrukturalizační pomoc
505,50
385,50
385,40
385,50
„Částky“ na restrukturalizační pomoc (alias daně) mají být vybrány členskými zeměmi a složeny do dočasného restrukturalizačního fondu, ze kterého budou vypláceny firmám, které ukončí výrobu nebo pro potřeby jiných restrukturalizačních opatření. Složeny do fondu mají být členskými zeměmi ve dvou splátkách, 60 % do 31. března a 40 % do 30. listopadu příslušného roku. Pokud je členský stát neuhradí, může je EU strhnout z jiných záloh na dotace z EU. Komise přepokládá, že poplatky z produkčních kvót vynesou za tři roky 4,225 miliardy euro. Od roku 2007/8 bude EU vybírat poplatek z výroby cukru v rámci kvóty ve výši 12 eur za tunu. Dnes jsou kvóty rozděleny do dvou kategorií (A a B), nový systém je sloučí, což je jen papírové, ale rozumné, zjednodušení. (Tuny v obou kvótách jsou tak jako tak dotované.) Česká republika má v současnosti kvótu ve výši 454 862 tun cukru. Mezi 11 zemí EU včetně ČR, které produkující cukr i nad rámec kvóty, tj. bez dotací (Cukr C, v žargonu EU), bude moci být rozděleno za poplatek 126,4 eura za tunu kvóty až milion tun dodatečné kvóty, z toho pro Českou republiku se navrhuje možný přídavek 20 070 tun. Kvóta ČR tak může být navýšena až na 474 932 tun, kdyby zdejší cukrovary kvótu přikoupily, nebo poklesne, pokud cukrovary kvótu odprodají. Navržený mechanismus (možnost vzdát se kvóty a možnost dokoupit kvótu) umožní dobrovolné přerozdělení kvóty od zemí s méně efektivní výrobou cukru do zemí s efektivnější výrobou cukru.
Stanovisko k reformě cukerního řádu
9
5. Závěr Navržená reforma si klade za cíl omezit evropské dotace do trhu s cukrem a omezit subvencované vývozy ničící producenty ve třetích zemích. Oproti původnímu návrhu neobsahuje direktivní omezení kvót, pokles produkce docílí soutěží, kde se prosadí nejefektivnější cukrovary. Reforma přinese pokles cen cukru pro spotřebitele. Nelze vyloučit, že dojde k poklesu produkce cukru v České republice, tento vývoj ale nebude možné jednoznačně přičíst na vrub evropské regulace, může být důsledkem změny v komparativních výhodách země. Za negativum návrhu lze (kromě nové daně a stále vysokých dotací pro pěstitele) lze považovat i speciální dotace na cukr pěstovaný k nepotravinářským účelům (pro tzv. biopaliva), což je základ pro nový dotovaný sektor neefektivní produkce pro produkci zahalený do zeleného ideologického hávu. Nejspornějším bodem návrhu je riziko plíživého posunu kompetencí EU v podobě uvalení daně – „restrukturalizační částky“ jako daně z produkce cukru. Celkově bych doporučoval návrh spíše podporovat, až na zavedení „restrukturalizačních částek“. Doporučoval bych vypuštění této dodatečné daně z návrhu a zdroje na kompenzace za ukončení výroby hledat uvnitř stávajícího rozpočtu EU.
