Stakeholders rond DGP en DGG

Stakeholders rond DGP en DGG Jaco Berveling, Adviesdienst Verkeer en Vervoer September 2001

Inhoud 1. Inleiding 2. DGP en DGG vergeleken 2.1 De verschillen tussen de omgeving van DGV (1997) en DGP/DGG (2000) 2.2 De DG's in verschillende sectoren? 3. Verschillende visies van ambtelijke top en middenkader? 4. De visie van enkele niet DGP/DGG-respondenten 5. De "salto mortale" van Landbouw 5.1 Een ijzeren driehoek 5.2 De beleidscultuur 5.3 Lessen uit de Landbouw-casus voor V&W 6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies 6.2 Aanbevelingen Gebruikte literatuur Bijlagen

2 3 5 5 6

9 11 12

Deze vergelijking van eerder, door AVV, verrichte netwerkanalyses is vervaardigd in opdracht van en begeleid door: • DGP - PC&O (Chantal de Haas) • DGG - SVE (Marilou Köbben)

1

1. Inleiding Medio 2000 zijn de actoren geïnventariseerd waarmee DGP en DGG contacten onderhouden. Aangezien er in het kader van het NVVP met verschillende partijen over het beleid afgestemd moet worden leek het van belang de omgeving goed in kaart te brengen. De resultaten zijn neergelegd in twee rapporten: Het brede speelveld van DGG, december 2000 en Stakeholders rond DGP, juli 2001. Beide omgevingsanalyses hebben laten zien dat zowel DGG (ruim 300 stakeholders) als DGP (ruim 200 stakeholders) zich in een complex veld van actoren bevinden. Niet al die organisaties rond de directoraten-generaal zijn echter even invloedrijk. Rond zowel DGG als DGP is een (relatief) kleine kring van actoren het meest van belang als het gaat om algemeen beleid. De inventarisatie van stakeholders rond DGP en DGG heeft enkele interessante gezichtspunten opgeleverd. Het leidde echter ook tot enkele nieuwe vragen. De (beschrijvende) inventarisaties gaan meer spreken wanneer er vergelijkingsmateriaal voorhanden is. Daarom is besloten om in een korte notitie stil te staan bij: • een vergelijking van de omgeving van DGP en DGG (en het voormalige DGV); • een vergelijking van de visie van de ambtelijke top (leden van de directie) en die van het middenkader (afdelingshoofden); • een vergelijking met de visie van enkele "externe" partijen op de resultaten; • een vergelijking tussen het ministerie van V&W en het ministerie van Landbouw. Voor meer achtergrondinformatie wordt verwezen naar beide genoemde rapporten. Allereerst een korte toelichting op de vier vergelijkingen die we zullen maken: 1. Bij de vergelijking van DGP en DGG kijken we met name naar de belangrijkste belangengroepen in de omgeving van beide directoraten. Beide directoraten hebben een eigen ring van belangenorganisaties. Waar zitten in dat opzicht verschillen en overeenkomsten? En, zijn er verschillen in de tijd (met het voormalige DGV)? 2. Bij beide netwerkanalyses is sterk geleund op de visie van de afdelingshoofden. Juist bij de netwerkinventarisatie is het echter van belang om te kijken of de ambtelijke top er niet een geheel ander beeld op nahoudt en of hun contacten niet sterk afwijken van de rest van het directoraat. Een van de geïnterviewde afdelingshoofden gaf bijvoorbeeld aan dat als het om echt belangrijke onderwerpen gaat de belangengroepen niet meer naar afdelingen of afdelingshoofden stappen maar rechtstreeks naar de directeur-generaal of andere leden van het directieteam. 3. De omgevingsanalyses leunen verder sterk op de informatie die door de directoraten zelf is aangeleverd. Dit kan uiteraard tot vertekeningen leiden. Daarom is getracht op beperkte schaal de bevindingen met enkele respondenten buiten DGP en DGG te bespreken. Er zijn interviews gehouden met woordvoerders van de Raad voor V&W, de Overlegorganen V&W en de ANWB (de verslagen zijn als bijlage opgenomen). 4. Uit de netwerkanalyses kwam naar voren dat beide directoraten (met name DGG) vrij sector-gericht zijn. DGP richt zich, op zich natuurlijk niet erg verwonderlijk, op de sector personenvervoer en DGG heeft met name contacten met organisaties die op het terrein van het goederenvervoer actief zijn. Contacten die de sector overstijgen zijn nauwelijks aan de orde (een van de afdelingshoofden van DGG gaf bijvoorbeeld aan dat DGG niet of nauwelijks praat met de ANWB, terwijl daar toch ook relevante kennis is weg te halen). Tijdens de interviews werd gesuggereerd dat de beide directoraten niet alleen intensieve contacten met de sector onderhouden maar dat zij zich ook nogal sterk met hun sector vereenzelvigen. Het lijkt erop dat de directoraten ieder een bepaalde groep stakeholders "omarmen". In de beide stakeholderanalyses is niet expliciet gevraagd naar identificatie met specifieke belangengroepen. Het betreft dan ook niet meer dan een eerste

2

indruk dat dit het geval zou zijn. Een indruk die overigens gedeeld wordt door de DG Goederenvervoer Westerduin. Tijdens een interview merkte hij, medio 2000, in het kader van de DGG netwerkanalyse, het volgende op: "De organisatie zou zich meer zorgen over die netwerken moeten maken. Ik denk daarbij bijvoorbeeld ook terug aan het ministerie van Landbouw. Landbouw had een fantastisch netwerk met het groene front, de landbouwschappen. Ze dachten dat ze op rozen zaten maar ze vergaten natuur en milieu. Ze hebben een enorme salto mortale moeten maken. Dat gevaar loopt V&W ook. Voor dat je het weet word je geïdentificeerd met infrastructuur. Of word je neergezet als een partij die er is voor de haven-lobby. Terwijl we breder moeten kijken: ik denk dan aan de bazen van de Shell, Hoogovens, de Albert Heijn en de milieugroepen, en die dan ook serieus nemen. (...). Ook de SG vindt dat we wel erg georiënteerd zijn op vervoer en transport, het beeld dat we voor de branches gaan. De buitenwereld heeft zoiets van 'je kunt wel mooie verhalen vertellen, maar je blijft toch een wegvervoer-boer'." De (vermoedelijke) gerichtheid op de sector leidde tot het verzoek om de ontwikkeling die het ministerie van Landbouw heeft doorgemaakt aan een nadere analyse te onderwerpen. Het ministerie van Landbouw is een schoolvoorbeeld van een ambtelijke organisatie die zich sterk identificeerde met de (landbouw) sector en daar op een bepaald moment grote problemen van heeft ondervonden. Het ministerie heeft in de jaren tachtig een heuse "salto mortale" moeten maken. 2. DGP en DGG vergeleken Er wordt wel geconstateerd dat de uiteenlopende onderdelen van V&W in verschillende arena's opereren (zie figuur 1). De directoraten-generaal Luchtvaart en Telecommunicatie en Post hebben vooral te maken met internationale beleidsprocessen. Goederenvervoer heeft vooral te maken met internationale en nationale ontwikkelingen, terwijl het directoraatgeneraal Personenvervoer vooral nationaal georiënteerd is. Rijkswaterstaat is vooral actief in de regio (Bekke et al., 2000).

Figuur 1 Onderdelen V&W in verschillende arena’s Internationaal Nationaal

RLD DGTP

DGG

DGP

RWS Regionaal

3

Doordat de verschillende onderdelen in verschillende arena's opereren is er sprake van weinig eenheid of samenhang. De voor DGP en DGG uitgevoerde netwerkinventarisaties bieden de mogelijkheid deze veronderstellingen nog eens tegen het licht te houden. Bevinden de beide directoraten zich inderdaad in verschillende arena's? En is deze omgeving sterk verschillend van die in 1997 toen DGP en DGG samen nog het directoraatgeneraal Vervoer (DGV) vormden? 2.1 De verschillen tussen de omgeving van DGV (1997) en DGP/DGG (2000) Deze laatste vraag is te beantwoorden omdat op basis van enkele interviews en literatuur bekend is hoe de (ijzeren) ring van organisaties rond DGV er globaal heeft uitgezien. Deze ring, waarin uitsluitend belangenorganisaties zijn opgenomen, is weergegeven in figuur 2. Figuur 2 IJzeren ring van belangenorganisaties rond DGV, circa 1997

VNO / NCW ANWB

SNM

MKB

NDL DGV

TLN

EVO

BOVAG

KNV

RAI

Het blijkt te gaan om een tiental organisaties, met bekende spelers als de ANWB, EVO, etc.. Wanneer we naar de resultaten van de in 2000 uitgevoerde omgevingsanalyses kijken dan komen we dezelfde spelers weer tegen. Alleen blijken ze keurig over DGP (het personenvervoer) en DGG (het goederenvervoer) verdeeld te zijn. De belangrijkste belangengroepen op het terrein van personenvervoer zijn o.a. (in alfabetische volgorde): • ANWB • BOVAG • Stichting Natuur en Milieu (SNM) • VNO/NCW De belangrijkste belangengroepen op het terrein van het goederenvervoer zijn o.a. (alfabetische volgorde): • EVO • NDL • TLN • KNVR

4

Het blijkt dus dat de oorspronkelijke ring rond DGV zich heeft verdeeld over DGG en DGP en dat dezelfde spelers nog steeds actief zijn. Dit komt overeen met de opmerking van een van de geïnterviewden (zie bijlage) dat V&W een stabiel veld van organisaties kent. 2.2 De DG's in verschillende sectoren? DGG en DGP onderhouden natuurlijk meer contacten dan alleen met belangengroepen. Ook overheidsorganisaties (Rijk, provincies, gemeenten, etc.) en internationale contacten zijn belangrijk. Uit de netwerkanalyses blijkt dat de veronderstelling dat DGP zich vooral op nationaal niveau begeeft en DGG op nationaal en internationaal niveau correct is (zie beide rapportages). Dit wil uiteraard niet zeggen dat DGP niet over internationale contacten beschikt, wel blijkt dat DGG op dit punt sterker is vertegenwoordigd. De indeling in sectoren, zoals weergegeven in figuur 1, wordt in ieder geval voor twee directoraten-generaal bevestigd. 3. Verschillende visies van ambtelijke top en middenkader? Bij zowel DGP als DGG is de informatie over de netwerken met name van afdelingshoofden (en medewerkers) afkomstig geweest. Per afdeling is het netwerk in kaart gebracht en uiteindelijk zijn voor de directoraten-generaal als geheel alle afdelingen samengevoegd. Over dit totaalbeeld is vervolgens ook met leden van het directieteam doorgepraat. Het is dus mogelijk om na te gaan of er verschillende beelden bestaan tussen de afdelingen en de directie. Met de directieleden is tevens gesproken over de aard en omvang van hun eigen netwerk. Uit een nadere analyse van de interviewverslagen blijkt dat de visies niet of nauwelijks uiteenlopen. Hoewel er wel enkele kanttekeningen werden geplaatst herkenden de directieleden het geschetste netwerk. Een aantal een punten valt niettemin op: • De directieleden hebben zelf een omvangrijk netwerk. Met zeer veel externe partijen worden contacten onderhouden. Dit lijkt veel te maken te hebben met de soms lange staat van dienst van de betrokkenen. Het geldt bijvoorbeeld voor de DG Goederenvervoer (Westerduin) die een "lange mars" door de verschillende onderdelen van V&W heeft gemaakt en zijn netwerk keer op keer "meenam" en uitbreidde. • Er is bij de directieleden niet alleen sprake van een omvangrijk netwerk, de contacten worden ook op hoog niveau onderhouden. De (ambtelijke V&W) top spreekt met de top (van ministeries, belangengroepen, etc.). Het gaat dan om contacten met wethouders, gedeputeerden, DG's van andere departementen, directeuren van belangengroepen, etc.. • Door de directieleden wordt veel waarde gehecht aan een goed onderhouden netwerk. Voortdurend zal aandacht moeten worden besteed aan de vraag of met de juiste partijen wordt gepraat. • De (meeste) directieleden vinden dat de contacten met de wetenschappelijke wereld verder versterkt zouden kunnen worden. Er wordt nog teveel met een vaste (relatief kleine) kring van wetenschappers gesproken. Deze opmerking kwam vooral uit de hoek van DGG. 4. De visie van enkele niet DGP/DGG-respondenten Om de bevindingen nader te toetsen zijn in februari/maart 2001 drie interviews gehouden met personen die buiten DGP en DGG staan, maar de verkeer en vervoer-wereld goed kennen. Er is gekozen voor interviews met vertegenwoordigers van de Overlegorganen V&W, de Raad voor de Verkeer en Waterstaat en de ANWB (zie bijlage). De drie respondenten is gevraagd op enkele resultaten te reageren. Zo is hen de lijst met belangengroepen rond DGP en DGG voorgelegd zoals die uit onze netwerk-inventarisatie naar voren zijn gekomen. We hebben hen de vraag voorgelegd of zij deze beelden herkenden. Dit bleek het geval. In hun ogen zijn er geen belangrijke belangengroepen over het hoofd gezien. Verder werd er op gewezen dat:

5

•

•

•

•

De gevonden belangenorganisaties kenmerkend voor het terrein van DGG en DGP zijn. De andere onderdelen van V&W, zoals Rijkswaterstaat, kennen weer eigen specifieke belangenbehartigers, zoals wegenbouwers en aannemers. Het traditionele, gevestigde partijen betreft. Blijkbaar heeft V&W nog geen aansluiting gevonden bij de "civil society" die een veel meer ad hoc karakter heeft en bestaat uit niet traditionele partijen die alleen bij specifieke onderwerpen in beweging komen. Het hier weliswaar om een stabiel veld van actoren gaat maar dat sommige wel degelijk in gewicht toenemen (zoals TLN), terwijl anderen juist minder invloedrijk worden. We ons niet moeten blindstaren op alleen belangengroepen. De "ijzeren ring" is anno 2000 breed. Minstens zo belangrijk zijn op nationaal niveau de andere overheden en de daarbij horende belangengroepen, zoals de VNG.

5. De "salto mortale" van Landbouw Het is niet eenvoudig om de omgeving van V&W met andere departementen te vergelijken. Inzicht in het netwerk van andere departementen is maar in beperkte mate voorhanden. Wel weten we het een en ander van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV). In 1994 is bijvoorbeeld een evaluatie-onderzoek uitgevoerd naar veranderingen in de omgeving, het beleid en de organisatie van het ministerie over de periode 1945-1994 (Bekke et al., 1994). Maar ook voor 1994 zijn er verschillende studies verschenen gericht op de problemen waar het departement mee worstelde. De ontwikkeling die Landbouw heeft doorgemaakt is, als casus, door bestuurskundigen uitgebreid beschreven (zie bijvoorbeeld: Kickert, 1993, Vries, 1990, Termeer, 1990). Het ministerie van Landbouw had lang de naam een gesloten, strak hiërarchische organisatie te zijn die zich in sterke mate met de organisaties in haar omgeving identificeerde. Dit beeld dient in zoverre te worden genuanceerd dat de onderzoekers drie periodes onderscheiden: de serene periode, een periode van toenemende crisis en de lerende en ondernemende periode. In deze notitie concentreren ons met name op de eerste en tweede periode en de lessen die daaruit voor V&W zijn te trekken. De serene periode In de eerste periode (1945-1980) is sprake van een klein, hiërarchisch en stabiel ministerie. De verschillende beleids- en stafdirecties onderhouden hechte relaties met het eigen veld en de autonomie van de verschillende directies is groot. In deze serene periode zijn de belangrijkste actoren in de omgeving van het ministerie het georganiseerde bedrijfsleven (het Landbouwschap, een PBO-organisatie die zich vooral bezighoudt met de belangenbehartiging van de sector) en de vaste kamercommissie voor Landbouw en Visserij. De centrale actoren vormen een ijzeren driehoek, die ook wel bekend staat als het "groene front". De bestuurlijke verhoudingen worden getypeerd als corporatistisch. Het ministerie van Landbouw staat in deze periode te boek als een clientèle of sectordepartement. Er bestaat grote consensus over het te voeren beleid. Het ministerie vormt een onderdeel van een stabiele en gesloten beleidsgemeenschap: de spelers uit het veld kennen elkaar en er is sprake van een duidelijke en eenduidige beleidscultuur. De waarden en normen die in de driehoek worden vertegenwoordigd zijn die van het plattelandsleven, het vrije ondernemerschap en de belangen van de middelgrote en grote bedrijven. De medewerkers van het ministerie kennen een sterke identificatie met de sector. Toenemende crisis In de tweede periode (1980-1992) wordt het ministerie in toenemende mate geconfronteerd met de consequenties van het beleid van de Europese gemeenschap en met natuur- en milieuorganisaties. De ijzeren driehoek wordt doorbroken: publieke belangengroepen zoals de Dierenbescherming, Natuur en Milieu, Natuurmonumenten, Milieudefensie, het Wereld Natuur Fonds, Greenpeace, Lekker Dier en Ziedend Bintje betreden de

6

beleidsgemeenschap. Daarnaast gaat het ministerie van VROM zich steeds meer met LNV bemoeien. Nieuwe ontwikkelingen dienen zich aan, zoals productieoverschotten en visquotering. Duurzaamheid en natuur en milieu verschijnen naast het economisch belang op de politieke agenda. De nauwe banden tussen de beleidsdirecties en het maatschappelijk middenveld bemoeilijken echter het maken van een noodzakelijke beleidsomslag. Men is bang om de relaties met het oude vertrouwde beleidsveld in gevaar te brengen. Als gevolg van allerlei landbouwmaatregelen en de visquoteringsperikelen wordt de afstand tussen de directies en het maatschappelijke veld echter uiteindelijk toch vergroot. De eensgezindheid draait om naar tegenstelling, tegenstand en zelfs regelrechte oorlog. Het maatschappelijke veld komt gaandeweg meer op afstand te staan. De ondernemende periode In de derde, lerende en ondernemende, periode (vanaf 1992) wordt duidelijk dat de landbouw- en visserijbeleidsgemeenschap zich in de richting van een strijdpuntennetwerk heeft ontwikkeld. Het aantal participanten is danig uitgebreid en het is inmiddels veel moeilijker om tot consensus te komen. Als reactie hierop werd besloten doelgroepen sterker bij de beleidsvoorbereiding te betrekken. Het ministerie gaat kortom op zoek naar nieuwe verhoudingen met zijn doelgroepen. Uit de beknopte beschrijving van de ontwikkelingen die het ministerie van Landbouw heeft doorgemaakt geven we twee elementen extra aandacht: de omgeving van het ministerie en de beleidscultuur. 5.1 Een ijzeren driehoek De term "ijzeren driehoek" wordt gebruikt om de relatie van het ministerie van Landbouw met de politiek en belangenorganisaties te typeren. De term heeft dezelfde betekenis als "gesloten beleidscircuit". De ijzeren driehoek dient echter niet verward te worden met een begrip als "de ijzeren ring". De ijzeren ring heeft een ruimere betekenis: de ring kan worden opgevat als een optelsom van ijzeren driehoeken. (Vries, 1990:47). De verschillende driehoeken (ook andere departementen kennen een met Landbouw vergelijkbare situatie) vormen een ring rond regering en parlement. Het parlement staat buitenspel doordat in de verschillende driehoeken van alles, buiten het parlement om, wordt geregeld (Berg en Molleman, 1975). Binnen landbouw is een bekend voorbeeld van een ijzeren driehoek het patroon van relaties tussen de vaste kamercommissie voor Landbouw en Visserij, het departement en het Landbouwschap (het groene front) evenals de driehoek bestaande uit de vaste kamercommissie, de directie voor de visserijen en het visserij-bedrijfsleven (het zilte front). Tussen deze drie actoren is steeds sprake van belangenverstrengeling. De ambtenaren en bewindslieden kruipen dicht tegen de vissers en boeren en het visserij- en landbouwbedrijfsleven aan. We vinden hier dus slechts een zeer beperkt aantal actoren. Met het Landbouwschap, het ministerie en enkele politieke specialisten is het beeld vrijwel compleet. Niettemin behoren ook de verwerkende en toeleverende industrie, de productschappen, de Rabo bank en de standsorganisaties tot de "inner circle". Vinden we het gesloten beleidscircuit ook bij V&W? Het antwoord van Van den Biggelaar, directeur van de Stichting Natuur en Milieu, is een volmondig ja. Althans, met die kanttekening dat het om beleidscircuits (dus meervoud) gaat. Bij verkeer en vervoeronderwerpen gaat het om kongsi's van ondernemers en bestuurders die "een onevenredig grote greep op het politieke proces" hebben. Per deelterrein zijn het andere personen en organisaties die de dienst uitmaken (bijvoorbeeld de 25 van de luchtvaart), maar steeds is het een selecte club die dominant is. Ook al gebruikt hij de term "ijzeren driehoek" niet, de term lijkt zijn visie goed weer te geven (Biggelaar, 2000).

7

5.2 De beleidscultuur De landbouwambtenaren waren gewend om in goed overleg met het Landbouwschap te opereren. Het paste in de cultuur van samenwerking dat het ministerie zich verliet op het landbouwschap. De samenwerking ... "... had allerlei corporatistische trekjes, de situatie was zodanig dat het niet makkelijk was om even in een halfuur uiteen te zetten waar de overheid ophield en waar het bedrijfsleven begon, om het maar voorzichtig te zeggen". (Dijk et al., 1999:33). Er bestond een sfeer van "we komen er samen wel uit". Het departement wordt getypeerd als "geruisloos, harmonieus en clientèle gericht" en heeft daardoor midden jaren tachtig een goede reputatie (Rosenthal, 1986). Politici, ambtenaren en voormannen ontmoeten elkaar intensief en in vele uiteenlopende gremia. Men sprak elkaars taal. Het terrein wordt overgelaten aan specialisten met een grote technische deskundigheid. De meeste ambtenaren hebben hun (veelal technische) opleiding gevolgd in Wageningen. Dat betekende in de praktijk dat zij zich sterk met de sector identificeerden. Het ministerie is in zichzelf gekeerd, er wordt weinig naar buiten toe gecommuniceerd en er wordt onvoldoende rekening gehouden met bepaalde geluiden in de samenleving. Het beleid wordt in kleine kring voorbereid. Doordat het beleid zonder bemoeienis van buitenstaanders tot stand komt is de agenda van de ijzeren driehoek, door de eigen cultuur, sterk gesloten. Er wordt dan ook wel gesteld dat de ijzeren driehoek voor een "tirannie van de status quo" zorgde. Er hoefde ook heel lang niets veranderd te worden omdat de belangen van de bedrijfstak en het ministerie parallel liepen: alles was gericht op de groei en bloei van de sector (Kroon, 1994). Is de beleidscultuur van het ministerie van Landbouw in de periode 1980-1992 vergelijkbaar met die van V&W nu? Bekke cs constateren dat er binnen V&W anno 2000 nog vaak gedacht wordt in technische oplossingen in plaats van problemen, men gericht is op de korte termijn en dat er wordt uitgegaan van de status quo. De onderzoekers constateren dat wellicht het belangrijkste punt van zorg het gebrek aan aandacht voor cultuur en werkwijze is. De algemene mentaliteit is er een van ingenieurs: onder andere het zelfstandig bedenken van structurele, technologisch oplossingen voor zelf gesignaleerde problemen (Bekke et al., 2000). Deze ingenieurs-mentaliteit kwam ook aan de orde bij de interviews met de drie externen. Twee van de drie respondenten wezen op de "oude jongens - krentenbrood" cultuur. De huidige V&W-cultuur lijkt dus in sommige opzichten vergelijkbaar met die van landbouw in de periode 1980-1992. De ingenieurs-achtergrond, velen hebben hun opleiding aan de Technische Universiteit Delft gevolgd, zorgt ervoor dat men elkaars taal spreekt. Op die manier kon bijvoorbeeld de ANWB jarenlang, als een "goede huisvriend", bij V&W in- en uitlopen. Volgens de geïnterviewden is er inmiddels echter wel het een en ander veranderd. Van "twee handen op één buik" is inmiddels geen sprake meer. Restanten van deze cultuur zijn, volgens Bekke, echter zeker nog binnen V&W te vinden. Bekke is van mening dat de ingenieurs-mentaliteit er voor zorgt dat er binnen V&W niet snel gedacht wordt in termen van lobbyen, coalities en macht en invloed. Er wordt, is de stelling van Bekke, onvoldoende gezocht naar allianties met maatschappelijke groeperingen en andere overheden en er is een gebrek aan communicatie met andere partijen. De zo gewenste maatschappelijke gerichtheid is, ook de laatste jaren, niet bevorderd. Het beeld dat Bekke cs neerzetten komt overeen met het V&W-brede onderzoek naar cultuur, identiteit en imago. Daaruit blijkt dat V&W bekendstaat als een partij die onvoldoende samenwerkt met anderen, weinig toegankelijk is en weinig aandacht voor de burger heeft (Fennis, 2000). Hoe terecht deze kritiek ook mag zijn, er zijn ook ontwikkelingen te noemen die wel degelijk wijzen op een toenemende maatschappelijke gerichtheid. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht

8

worden aan de (al jaren lange) aandacht voor interactief beleid, projecten als "Van binnen naar buiten" en "V&W aan zet". 5.3 Lessen uit de Landbouw-casus voor V&W Welke lessen zijn er nu te trekken uit de ontwikkeling die het ministerie van Landbouw heeft doorgemaakt? We noemen vier elementen. In de eerste plaats leert de casus dat ieder ministerie "overvallen" kan worden door ontwikkelingen die zich in een relatief korte periode (pakweg tien jaar) afspelen. De omgeving van het ministerie van landbouw is in korte tijd veel complexer geworden. Nieuwe beleidsthema's, nieuwe actoren en nieuwe spanningen kondigden zich in een relatief korte periode aan. In de tweede plaats laat de casus zien dat allerlei externe ontwikkelingen de relatie tussen het departement en georganiseerde belangengroepen (het Landbouwschap) sterk onder druk kunnen zetten. Aanvankelijk was er sprake van een geoliede samenwerking. Er werden nauwe contacten onderhouden, met sprak elkaars taal, had dezelfde achtergrond, etc.. Men kwam er zogezegd altijd wel samen uit. Door externe ontwikkelingen moest deze sterke band met de sector worden losgemaakt en moest er aansluiting worden gezocht bij nieuwe spelers. In de derde plaats laat de casus zien dat het van belang is om de relatie tussen vertegenwoordiger en achterban te blijven volgen. De vertegenwoordigers van belangen kunnen op een bepaald moment los raken van hun achterban. Belangenorganisaties hebben niet altijd hun achterban (boze boeren en vissers) in de hand. Gemaakte afspraken blijken dan bij nader inzien geen afspraken te zijn. Dit kan ook bij V&W een rol spelen. Tien jaar geleden constateerde Kooiman bijvoorbeeld dat de overheid nauwelijks greep had op de wegtransportsector. De sector laat zich nauwelijks besturen. Het wegvervoer is "buitengewoon gefragmenteerd" en "matig georganiseerd" (Kooiman, 1990: 8). In de vierde plaats blijkt uit de casus dat een dergelijke cultuuromslag (de salto mortale) veel tijd en inspanning kost. De vaste patronen en contacten moeten voor een deel worden doorbroken. 6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies Allereerst de belangrijkste conclusies: 1. DGP en DGG opereren tot op zekere hoogte in verschillende arena's. DGP is vooral nationaal georiënteerd, DGG nationaal en internationaal. 2. Rond DGP en DGG bevinden zich stabiele ringen van belangengroepen. De belangengroepen rond DGP en DGG samen zijn anno 2000 dezelfde als de belangengroepen rond DGV in 1997. 3. Zowel de geïnterviewde directieleden als de "externe" (niet DGP/DGG) geïnterviewden herkenden het geschetste beeld van de ring van organisaties rond de beide directoratengeneraal. Er werden geen belangrijke tekortkomingen geconstateerd. 4. Het een traditioneel en stabiel veld van gevestigde actoren betreft maar dat de onderlinge invloedsverhoudingen wel degelijk aan wijzigingen onderhevig zijn. 5. De belangengroepen (met name vanuit het bedrijfsleven) zijn belangrijke spelers, maar voor het werk van DGP en DGG mogen zeker ook de andere actoren (andere departementen en lagere overheden) niet uit het oog worden verloren. Er is meer dan de "ijzeren ring". 6. De landbouw-casus blijkt bij nadere bestudering inderdaad een belangrijke waarschuwing

9

voor V&W in te houden. Een al te sterke identificatie met de sector is onwenselijk. Wanneer V&W de al ingezette cultuuromslag niet tot een goed einde brengt kan ook V&W een "periode van toenemende crisis" tegemoet gaan. 6.2 Aanbevelingen Op basis van de getrokken vergelijkingen komen we tot de volgende aanbevelingen: 1. Aan het onderhouden van netwerken wordt door de ambtelijke top veel waarde gehecht. Dat betekent zelf relaties onderhouden, maar ook het volgen van netwerken in de omgeving van de eigen organisatie. Een dergelijke aanbeveling betekent dat de in 2000 verrichte netwerkanalyses met enige regelmaat, en wellicht wat meer op concrete onderwerpen toegespitst, zouden moeten worden herhaald. Bijvoorbeeld om de twee jaar. 2. Wees alert op nieuwe spelers en nieuwe coalities. Pik signalen op over wat er in de maatschappij leeft en wees, zoals de DG Goederenvervoer en een van de geïnterviewde hoofdafdelingshoofden van DGP opmerkte, gespitst op het sluiten van "deals". Het vormen van allianties en coalities zal steeds belangrijker worden. 3. Ga niet alleen af op wat de woordvoerders van partijen te melden hebben, maar tracht ook de mening van hun achterban te peilen. Dat betekent dat we ons breed op de samenleving moeten oriënteren, bijvoorbeeld door het nauwgezet volgen van de media (zie ook het interview met Hamberg), draagvlakonderzoek, segmentatieonderzoek en focusgroepen. 4. Maak gebruik van elkaars netwerken. Juist omdat er in verschillende circuits wordt geopereerd is dit wenselijk. Dit geldt binnen de beide directoraten-generaal (het uitwisselen van contacten tussen afdelingen en binnen de afdelingen tussen top en werkvloer) en tussen de directoraten-generaal (DGP zou bijvoorbeeld gebruik kunnen maken van de reeds bestaande internationale contacten van DGG, DGG zou gebruik kunnen maken van de wat beter ontwikkelde contacten die DGP heeft met consumentenorganisaties en milieubeweging). 5. Probeer altijd als het om de omgeving gaat een evenwicht te vinden tussen distantie en betrokkenheid. "Betrokkenheid" omdat elk departement niet zonder belangengroepen in de samenleving kan. "Distantie" omdat er bij vrijwel elk beleidsprobleem uiteenlopende belangen in het geding zijn. Het zal altijd nodig zijn om wisselende allianties te sluiten. Een al te eenzijdige oriëntatie (bijvoorbeeld gericht op de economische sector) kan zich tegen je keren.

10

Gebruikte literatuur Bekke, A.J.G.M., Abeln, H.J.B.M., Vries, J. de en Jorna, F.B.A. (2000) Evaluatie Reorganisatie Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Prof. dr. a.j.g.m. bekke organisatie-advies. Bekke, H., Vries, J. de en Neelen, G. (1994) De salto mortale van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn. Berg, J. Th. J. van den en Molleman, H.A.A. (1975) Crisis in de Nederlandse politiek, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den Rijn. Biggelaar, A. van den (2000) Natuur en Milieu, 24, 18-21. Dijk, G. van, Klep, L.F.M. en Merkx, A.J. (1999) De corrosie van een ijzeren driehoek. Over de omslag rond de landbouw, Van Gorcum, Assen. Fennis, B.M. (2000) V&W in beeld: samenvattende rapportage van het V&W-brede onderzoek naar cultuur, identiteit en imago, Ministerie van V&W, Den Haag. Kickert, W.J.M. (1993) Acta Politica, 28, 271-294. Kooiman, J. (1990) Besturen: maatschappij en overheid in wisselwerking, Van Gorkum, Assen. Kroon, O. van der (1994) Ministerie in crisis, over visfraude, milieubehoud en boerenbelang, Uitgeverij L.J. Veen, Amsterdam. Rosenthal, U. (1986) Acta Politica, 21, 133. Termeer, K. (1990) In Beleidsnetwerken (Eds, Hufen, J.A.M. en Ringeling, A.B.) VUGA Uitgeverij, 's-Gravenhage. Vries, J. de (1990) In Beleidsnetwerken (Eds, Hufen, J.A.M. en Ringeling, A.B.) VUGA Uitgeverij, 's-Gravenhage.

11

Bijlage: Interviewverslagen

Interview Bert Verkooijen, Raad voor de Verkeer en Waterstaat 6 februari 2001, Jaco Berveling (AVV) Zie voor meer informatie internet: www.raadvenw.nl Hoe is de Raad ontstaan en hoe functioneert ze? De Raad is in zijn huidige vorm in 1997 ontstaan. Toen zijn advies en overleg uit elkaar getrokken. In 1997 is er 1 raad ontstaan, bestaande uit onafhankelijke deskundigen en gericht op lange termijn advies. Voor 1997 bestonden er ook raden waarbij advies en overleg door elkaar liepen. Doordat ook belangengroepen bij de adviezen waren betrokken leidde dit tot compromis-voorstellen. De politiek kon dan daarna moeilijk nog iets anders van de materie vinden. Het politieke primaat kwam in de knel. De Raad bestaat op dit moment uit dertien mensen. We hebben gezocht naar mensen met een brede maatschappelijke ervaring. Uiteraard kunnen ook die het brede terrein van V&W niet compleet bestrijken. Daarom wordt er wanneer dat nodig is detail-kennis ingehuurd. Er wordt een werkprogramma opgesteld dat door de minister wordt goedgekeurd. Het ministerie stelt ons een aantal vragen en daar maken wij dan een werkprogramma van. Dat proberen we interactief te doen. Eerst wordt op het ministerie (S&C) nagegaan wat er leeft. We gaan ook de beleidsdirecties af. Wat zijn de strategische issues waarmee jullie zitten? Door het bij elkaar brengen van de Raad en de bestuursraad krijgt het programma verder vorm. De uiteindelijke, nog globaal geformuleerde, adviesvragen worden door de medewerkers van de raad afgebakend. Uit de Raad wordt een commissie samengesteld (circa vijf personen) samen met een projectleider en projectmedewerkers wordt een startnotitie opgesteld. Vervolgens wordt vaak snel naar buiten gegaan. Daarbij wordt de hulp ingeroepen van verschillende deskundigen, spraakmakers. Dat kunnen wetenschappers zijn of privé personen die verstand van het betreffende onderwerp hebben. Middels interviews en workshops komt het onderwerp scherper in beeld. Ook bij belangengroepen wordt het licht wel opgestoken, dan gaat het niet om het verwerven van draagvlak, maar dan meer vanuit de vraag "wat leeft daar?". Dat vergroot uiteindelijk ook de legitimiteit van je advies. Als dingen echt verder moeten worden uitgezocht kunnen we ook een bureau opdracht geven. Ook met de AVV maken we een jaarplanning en nemen we met onze contactpersoon daar contact op. Wat heeft AVV op de plank liggen en wat kunnen zij verder nog bijdragen. In de eindfase wordt een concept in het veld getoetst en aan belanghebbenden voorgelegd. Snijdt het advies hout? Dit leidt soms tot een verdere aanscherping. Maar ook in de beginfase: bij het project V&W en de burger gaan we volgende week naar de minister. De minister heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in dit onderwerp. De inhoudelijke lijnen worden dan verder uitgediept. De hoofdlijnen toetsen we bij de minister, net zoals we dat ook bij de Bestuursraad doen. We gaan bij de SG of de betrokken DG's langs. Wat is de verhouding tot de Overlegorganen? Wij zijn functioneel van elkaar gescheiden maar proberen elkaar wel te versterken. We hebben rond het NVVP geprobeerd samen iets op te zetten. Wij waren met een advies daarover bezig en zij hebben daarover een dag gehouden met de overlegorganen. De voorzitters van de overlegorganen zagen echter niet veel in die samenwerking. Er is uitwisseling: onze adviezen worden door de commissievoorzitters gepresenteerd in het meest voor de hand liggende overlegorgaan. Gedurende het voorbereidingsproces is er regelmatig contact. Er is wel eens discussie over het vissen in elkaars vijver. Uit vier jaar ervaring met de raden blijkt dat je veel moet doen aan communicatie. De adviezen moeten onder de aandacht worden gebracht. Een van de discussiepunten is of we op dit punt niet meer deskundigheid in huis moeten halen. Jullie positie is onafhankelijk, tegelijkertijd wordt er heel veel afgestemd, hoe onafhankelijk zijn jullie nu eigenlijk? Er zijn twee kanten. Aan de ene kant worden we gevraagd advies uit te brengen, door de minister. Het kunnen ook gevraagde adviezen van de Kamer zijn. Dat is echter nog nooit gebeurd. Ook bij de andere adviesraden praktisch niet. De politieke partijen hebben moeite om tot een adviesvraag te

12

komen. Aan de andere kant mogen we ook advies uit eigen beweging uitbrengen. Door dat overlegtraject ontstaan de gevraagde adviezen, neergelegd in het werkprogramma. Ook als de Bestuursraad een bepaald onderwerp (nog) niet ziet zitten, kunnen we besluiten dat toch mee te nemen. Ongevraagde adviezen mogen echter niet conflicteren met gevraagde adviezen. We mogen slechts een beperkt aantal adviezen uit eigen beweging uitbrengen (circa 20 procent), de vragen vanuit het ministerie hebben voorrang. We zijn als raad redelijk onafhankelijk maar je wilt ook dat er iets met de adviezen gebeurd. Dat is een spanningsveld. We willen bijdragen aan politieke besluitvorming en maatschappelijke discussie. Je richt je dus niet alleen op de politiek. De adviezen hoeven niet perse te worden overgenomen, het kan ook in het proces worden gebruikt en in de afwegingen worden meegenomen. Het is belangrijk dat het tot betere besluitvorming leidt. Het is moeilijk de invloed van de adviezen vast te stellen. Wij krijgen altijd een reactie van de minister op een advies, dat is verplicht. Soms is het een "kluitje in het riet"-brief. En andere keren zie je dat er veel mee wordt gedaan. Jullie zoeken naar kennis, zijn er bepaalde groepen, bijvoorbeeld maatschappelijke organisaties, die jullie altijd bevragen? We zoeken wel partijen op zoals de ANWB en VNO/NCW maar dat gebeurt niet voor ieder advies. We zoeken vooral mensen die oog hebben voor de inhoud, niet zozeer het belang. We zoeken ze op als zij goede ideeën over een bepaald onderwerp hebben. De belangenbehartiging hoort ook meer bij de overlegorganen. DGP en DGG kennen een kring van vaste belangenbehartigers (zie bijlage in rapporten). Is dit een beeld dat jullie herkennen en hebben jullie daar ook contact met? Wij hebben bijzonder weinig contact met RAI en BOVAG. Met de ANWB ook spaarzaam, die zijn niet zo creatief. Het geldt eigenlijk voor al die vaste partijen wel. Juist als je het hebt over strategische zaken en vernieuwende dingen dan zijn dit niet de organisaties waar je het van moet hebben. Dit zijn de meer gevestigde organisaties. Wij moeten het hebben van vernieuwende ideeën. We komen die partijen, zoals NDL en TLN, wel tegen wanneer het advies uit is. We praten eerder met wetenschappers en soms ook, afhankelijk van het onderwerp, met bestuurders (wethouders van grote steden) of mensen uit de industrie. Hebben jullie een eigen netwerk van partijen waar je kennis uit kunt aftappen? Ja, in de loop der tijd bouw je een netwerk op. De raadsleden zijn mensen met redelijke maatschappelijke posities. Via, via wordt dat opgebouwd en via een sneeuwbal-methode komen we verder. Het gaat overigens niet om heel veel te raadplegen mensen, vaak zijn er slechts vijf à tien die geraadpleegd worden. Het gaat ons niet om de kwantiteit maar om de kwaliteit. Jullie hebben dus een netwerk opgebouwd. Komt het voor dat daar door andere V&W-medewerkers gebruik van wordt gemaakt. Dat via jullie personen worden benaderd? Nauwelijks, het komt hooguit een enkele keer en dan informeel voor. Wel volgen we verschillende zaken en houden we elkaar op de hoogte. Als anderen een omgevingsanalyse maken (denk aan de afdeling Visie van Strategie en Coördinatie, van buiten naar binnen, een panel-aanpak) wisselen we ervaringen uit. Daarbij moet wel bedacht worden dat wij altijd op zoek zijn naar, en dus contacten hebben met, creatievelingen. Het onderzoek naar de omgeving van DGG en DGP heeft een ijzeren ring van organisaties opgeleverd. Het gaat om een tiental organisaties in de omgeving van V&W. Herken je dit beeld? Het zijn de traditionele partijen, het is wat je het oude maatschappelijke middenveld zou kunnen noemen. Het is iets anders dan de civil society dat een veel meer ad hoc karakter heeft en bestaat uit niet-traditionele organisaties en/of groepen die alleen in beweging komen wanneer het onderwerp hen aanspreekt. Het is opvallend dat VNO/NCW niet in het rijtje voorkomt. Verder blijven bepaalde velden onderbelicht zoals milieu en technologie (neem een organisatie als het Platform Telewerken). Het is overigens geen gesloten ring, je moet het zien als een bonte verzameling van partijen die zelden een front vormen. Zo nu en dan is er een gelegenheidscoalitie. En zijn al die partijen gelijkwaardig, bijvoorbeeld qua invloed? Neem de ANWB, wie vertegenwoordigt deze organisatie eigenlijk? De NS heeft wel een stevige machtsbasis in de Tweede Kamer maar is weer een totaal andere organisatie.

13

Ook blijkt uit de ijzeren ring niet de aard van de relaties, die is juist heel divers. Sommige contacten vloeien voort uit een subsidie-relatie. Ik hou hier het beeld aan over dat we moeten zoeken naar nieuwe bondgenoten. Alleen zijn sommige alternatieve partijen nog niet sterk genoeg. De organisaties als de consumentenbond en Rover zouden zich moeten laten horen daar waar de markt imperfect is. Zij zouden meer in het gat moeten springen maar hebben nog geen stevige plek in de besluitvorming. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de beperkte rol van de LOCOV. We hebben in ons onderzoek niet alleen een beeld geschetst van het huidige netwerk, maar ook gevraagd naar toekomstige ontwikkelingen, trends en de gevolgen die ze voor het netwerk zullen hebben. Welke ontwikkelingen nemen jullie waar? Je kunt dan denken aan marktwerking en individualisering. Dit zal wellicht leiden tot een sterkere rol voor de consumentenorganisaties. Je moet het niet hebben van de ANWB, dat wordt geen nieuwe creatieve speler, ook RAI/BOVAG zullen voorspelbare geluiden laten horen. Wellicht wordt 3VO een sterkere speler, nu is het verbazend genoeg geen sterke machtsfactor. Wat betreft Europa richten wij ons als raad met name op Brussel. Wanneer we contacten met bepaalde organisaties beleggen loopt dat via de PV, maar het zijn voornamelijk contacten op bestuurlijk niveau, de Europese Commissie. Je ziet dat er wisselende coalities zijn. Consortia spelen een steeds belangrijkere rol (zie bijvoorbeeld de situatie bij de Maaswerken in Limburg, waar ook de Stichting Natuur en Milieu aan deelneemt). We zijn ons als Raad ervan bewust dat we maar een van de spelers zijn. Een advies van ons moet dus iets extra's bieden.

14

Interview Sam G. Schouten, ANWB, Hoofdafdeling Algemeen Ledenbelang 29 maart 2001, Jaco Berveling (AVV), Chantal de Haas (DGP-PC&O) Plaatsbepaling van de ANWB en de hoofdafdeling Algemeen Leden belang De ANWB heeft sinds kort 3,7 miljoen leden en op iedere 1000 leden 1 medewerker, waarvan er alleen al 1500 de Wegenwacht vormen. Circa vijf jaar geleden is de ANWB geheel van structuur verandert, mede naar aanleiding van een beweging van verontruste leden. De dienstverlening is toen in een aparte bv ondergebracht. De bondsraad heeft via een administratiekantoor alle aandelen van de bv in handen. Door deze scheiding is, wat de vereniging ook gaat doen, de continuïteit van de dienstverlening gewaarborgd. De bv gaat over zijn eigen omzet binnen de doelstellingen van de ANWB. De bondsraad mag beslissen over de 100 miljoen die er uit de lidmaatschapsgelden binnenkomt. De bondsraad heeft daarmee veel macht gekregen, ze heeft een directe sturing over de organisatie. De bondsraad is het hoogste orgaan dat de hoofddirecteur kan benoemen en ontslaan. De ANWB heeft een omzet van meer dan een miljard. Het gaat dus om 3700 mensen die zich allemaal met dienstverlening bezighouden: de Wegenwacht, de alarmcentrale, uitgave van boeken en tijdschriften, het bieden van actuele informatie. En ook de afdeling Algemeen Ledenbelang, die zich met de collectieve belangen van de leden bezighoudt en die contact heeft met Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Financiën, provincies en gemeenten. Kortom, heel veel organisaties waarmee we hetzij oorlog voeren, hetzij coalities sluiten. Deze afdeling heeft bijvoorbeeld ook het hele verhaal rond rekening rijden voorbereid en helpen uitvoeren. Wij zijn de lobbyisten. De afdeling heeft een omvang van 50 personen (met zes vacatures), waarvan 35 belangenbehartigers. We hebben een kleine, afgescheiden, afdeling "European Public Affairs" die een relatie onderhoudt met de AIT. Zie voor meer informatie www.anwb.nl Zijn er onder de genoemde contacten organisaties die in de loop der tijd interessanter voor jullie zijn geworden? Als het gaat om de departementen, dan is V&W natuurlijk van oudsher een goede huisvriend. Er is een tijd geweest dat er op het niveau van directeuren en directeur-generaal een plaats in de bondsraad beschikbaar was. Maar dat is in de jaren zestig afgeschaft. Onze vroegere plaatsvervangend hoofddirecteur Barkhof leende zijn college dictaten uit aan Bram Westerduin. Dat is allemaal wat afstandelijker geworden. Ook omdat de ingenieurs-cultuur bij de V&W, het oude jongens krentenbrood rond Delft, minder is geworden. Het ministerie van Landbouw neemt in belang toe, al was het maar omdat ze de recreatie de nek om willen draaien. We moeten er hard tegenaan om dat een plek op de agenda te laten houden. Economische Zaken begint in belang te groeien, ook VROM groeit al langer in belang. Dat heeft te maken met de Planologische Kern Beslissingen en het feit dat zij er milieu bij hebben gekregen. Zij kijken vanuit een andere kant tegen recreatie aan. Verder de provincies, o.a. vanwege de platforms verkeersveiligheid. Ook hebben we sinds een jaar of tien mensen in de regio gezet. Dat zijn regionale consulenten. Die onderhouden contacten met de provincies. Met gemeenten zijn er contacten op ad hoc basis. Bijvoorbeeld rond projecten die er op zijn gericht meer recreatie dicht bij huis te creëren. Met Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat hadden we tweejaarlijks overleg om met elkaar aan de praat te blijven. Dat is circa vijf jaar geleden afgeschaft. Nu praten we alleen nog met elkaar wanneer dat zin heeft. Dan hebben we het meer over langlopende dossiers. Hoe onderhoudt de ANWB zijn relatie met de achterban? Er zijn bijvoorbeeld telefonische enquêtes. Welke methoden hanteren jullie nog meer? Dat zit vrij uitgebreid in elkaar. Onze marketing deskundigen proberen uiteraard trends te volgen om de juiste diensten te kunnen blijven aanbieden. Dat leidt bijvoorbeeld tot omnibus-onderzoek dat iedere vier maanden wordt gehouden. Het gaat dan om 4000 mensen (2000 ANWB-leden en 2000 nietleden). Dat leert ons bijvoorbeeld hoe de leden verschillen van de niet-leden. Vragen die met het algemeen ledenbelang te maken hebben kunnen we daarin laten meelopen. Verder zijn er quick scan's, telefonische enquêtes gericht op hele specifieke onderwerpen. Verder een ontwikkeling die we circa vijf jaar geleden hebben ingezet: de inzet van actieve leden. Er blijkt grote belangstelling te zijn om dingen voor de ANWB te doen. We betrekken leden op project-basis, bijvoorbeeld rond vragen die leven ten aanzien van wegwerkzaamheden. We hebben bijvoorbeeld 50 koppels bereid gevonden om gedurende een week op verschillende momenten van de dag langs die wegwerkzaamheden te rijden.

15

De bestuurder reageerde en de bijrijder noteerde. Dit is verwerkt in een rapport en geeft een goede doorsnede van de ervaringen van de gebruikers. Je krijgt misschien niet altijd een geheel wetenschappelijke doorwrocht rapport maar wel een helder beeld van de reacties. Kwalitatief kun je er een hele hoop mee. Daar zetten we veel meer op in. Ook bijvoorbeeld de gevolgen van de HSL voor recreatie is op die manier geïnventariseerd. De ANWB loopt soms ten opzichte van de leden voorop, en moet dan weer in de remmen hangen. Het lijkt een hele kunst om met het oog op de achterban daarin een evenwicht te bewaren. Klopt, kilometerheffing is een mooi voorbeeld. Rekening rijden wilden we niet. Van begin af aan hebben we tegenover rekening rijden het concept variabilisatie gezet. Mensen directer laten voelen wat het kost om je te verplaatsen. Die gedachte hebben we ook Europees trachten te agenderen met de zuster-clubs. Dat is niet gelukt. Dus toen het elektronische middel van de kilometerheffing inzicht kwam hebben we dat als concept gepropageerd als alternatief voor het denkmodel achter de poortjes. Dat idee zou ons leden kunnen kosten. Degenen die veel rijden zullen er op achteruit gaan. Nu de verkiezingen er aankomen is iedereen ineens voor kilometerheffing. Iedereen, o.a. de Stichting Natuur en Milieu, wil er nu van alles aanhangen. Er komt een kerstboom aan wensen uit waar op deze manier nooit draagvlak voor komt. Wij roepen "niet zo hard, begin simpel". Zorg dat je eerst draagvlak krijgt voor dit betaal-systeem. Dus aan de ene kant loop je vooruit, terwijl je aan de andere kant weer aan de remmen moet hangen. Bij ons stromen de brieven binnen: "hoe zit het nou, jullie waren toch altijd tegen betalen en nu zijn jullie voor een kilometerheffing?". Wat vindt u van het beeld dat de ANWB sterk is in belangenbehartiging, maar bij innovatief en creatief meedenken over oplossingen minder sterk naar voren komt? Nee, dat is niet terecht. Bij de discussie rond het rekening rijden kun je ons bijvoorbeeld niet verwijten dat we niet met alternatieven zijn gekomen. Het aanreiken van het instrument kilometerheffing, als denk-concept, is niet van enige vernieuwing ontbloot. Het idee van ritsen, komt hier vandaan. Het is een beweging die hier in 1989 is ingezet. Daar werden we toen om uitgelachen. Denk ook aan het project "De Grote Stem", waaruit bleek dat voor de automobilist niet het grootste probleem de file was, maar de agressie in het verkeer, in het bijzonder bij het ritsen. Wij hebben daar toen de oplossing voor aangereikt. Verder hebben we ook in 1991 agressie in het verkeer op de agenda gezet. Verkeersethiek is vanuit hier op de agenda gezet. Deze opsomming vormt slechts een kleine greep. Dat beeld zal voortkomen uit de situatie dat wij in veel gevallen bij voorstellen moeten zeggen "dat deugt niet". Zo worden we snel in de hoek van de nee-zeggers gezet. De ANWB is duidelijk vertegenwoordigd in het formele overleg (denk aan de overlegorganen V&W) maar doet ook aan informele contacten. Worden informele contacten niet steeds belangrijker? Waar zetten jullie met name op in? Om achteraan te beginnen: het is natuurlijk slecht om aan de Eerste Kamer te schrijven dat een wetsvoorstel niet deugt. Dan ben je veel te laat. De gouden regel is dat je eerst op ambtelijk niveau bij de ontwikkelingen die uiteindelijk tot een wetsontwerp leiden je ideeën inbrengt. Als dat weinig uithaalt verleggen we de aandacht naar de minister en de Tweede Kamer. Je gaat naar hoorzittingen, bezoekt Tweede Kamer-leden. In die eerste fase van ambtelijke contacten is het natuurlijk belangrijk dat je de juiste mensen kent. Circa twee jaar geleden zijn we bijvoorbeeld, in het kader van het NVVP, begonnen aan een herziening van het P+R-plan. Toen zijn we begonnen met een rondetafel met mensen van DGP, de Bouwdienst, Nederlandse Spoorwegen, parkeerexploitanten. Dat hebben we op deze manier in het NVVP ingebracht. Het is vervolgens opgenomen in een leergang waardoor veel gemeenten onze plannen hebben leren kennen. Verder worden onze ideeën in het blad Verkeerskunde verspreid. Het is belangrijk dat er een sfeer van vertrouwen ontstaat waarin je je ideeën kunt neerleggen. Dat is ook het wezen van onze lobby bij de politiek. Je moet daar met argumenten komen. Zo werkt het ook in onze relatie met het ministerie. Belangenbehartiging heeft alles te maken met een vertrouwensbasis. Het spel zit echter zo in elkaar dat je soms ruzie maakt en dan weer gearmd samen optrekt. We hebben als ANWB stevige contacten met DGP, van Maarten van Eeghen tot en met de werkvloer. Hoe belangrijk zijn de overlegorganen V&W voor jullie? Steeds minder. De effectiviteit van het inbrengen van ideeën en standpunten in de organen is heel mager. Je hoort nooit in de Tweede Kamer refereren aan rapporten van de overlegorganen. De minister doet er ook weinig mee. Dan ga je denken, oh, zit mijnheer Olman daar, die spreek ik liever op een congres, dan kun je nog eens tegen hem aanpraten. Of je laat het over aan een collega die het beter met Olman kan vinden. Dat is effectiever dan voor een select groepje van organisaties je vaste

16

nummer afdraaien. De overlegorganen moeten op hun beurt gevoed worden door het ministerie, als dat onvoldoende gebeurt dan kan zo'n secretariaat ook niet veel. Het LOCOV is belangrijker omdat zowel Verkeer en Waterstaat als de NS het belangrijk vinden om de consumenten daar te informeren. Wanneer de grote veranderingen hebben plaatsgevonden dan zal het LOCOV, over een paar jaar, in belang afnemen. De ANWB sluit in de ogen van sommigen soms onverwachte coalities. Bijvoorbeeld met de milieubeweging. Jullie sluiten niet op voorhand bepaalde partijen uit? Nee, het heeft juist een eigen waarde dat je met een verrassend draagvlak kunt komen. We zijn nu bijvoorbeeld bezig met de zogenaamde Mobi-teams. Het zijn teams die zich op wijk-niveau inzetten voor omgevingsproblemen. We gaan dat nu omzetten naar een stichting om het een wat onafhankelijker karakter te geven. De eerste partner daarin wordt de Nederlandse Vereniging van Plattelandsvrouwen en de mogelijk tweede partner wordt de Vereniging Eigen Huis. Eigen Huis heeft bewonersverenigingen die er belang bij hebben een vuist te maken tegenover de gemeenten. Bijvoorbeeld als het gaat om het aanleggen van een bus-verbinding of tram-lijn. Dat is voor ons een interessante partner. Je kunt het doel van zo'n driemanschap goed uitleggen. Rond V&W bevindt zich een tiental actoren die tot de belangrijkste belangenbehartigers wordt gerekend. (Overhandigen van lijst). Herkent u dit beeld? Zijn dit de leidende partijen? Ja, wel zie je andere partijen in gewicht toenemen, zoals Railforum. Maar dat is wel een andere partij dan zoals deze zich presenteren. Bovendien zijn veel van de organisaties daar ook weer in vertegenwoordigd. Verder de VNG niet vergeten. De EVO is erg in belang afgenomen. Ik weet niet of het objectief zo is, maar ze zijn wel enigszins uit ons beeld geraakt. Wellicht heeft dat iets met het ontstaan van TLN te maken. TLN bestaat nog niet zolang, circa tien jaar. Van Nederland Distributie Land zien we niet zo veel. Dergelijke organisaties hebben ook niet echt een achterban behalve de organisaties die er in deelnemen. Een vorm van incest. DGG en DGP lijken minder sterke contacten te onderhouden met de politiek en consumentenorganisaties (zoals de consumentenbond). Internationale contacten (met name voor DGG) en contacten met het bedrijfsleven zijn wel sterk ontwikkeld. Is dit een beeld wat herkenbaar is? Als je naar V&W als geheel kijkt, dus inclusief Rijkswaterstaat dan mis ik in het overzicht de contacten met de bouwers en aannemers en ook de contacten met de elektronica-business. Van de VNO's etc. heeft DGP behoorlijk last, die moet je een plaats geven. Door dat soort partijen is de minister van rekening rijden naar kilometerheffing gegaan. Met DGG hebben we slechts marginaal contacten, alleen rond zoiets als het imago van de vrachtrijders. Je moet met deze contacten natuurlijk ook iets willen. We hebben te maken met de verdeling van de schaarste. Er speelt gigantisch veel. We zouden moeiteloos het aantal mensen kunnen verdubbelen gegeven het aantal onderwerpen waar we iets mee willen. We moeten steeds meer keuzes maken. Wat is eigenlijk de frequentie van de contacten, bijvoorbeeld ten aanzien van DGP? Dat wisselt, het is een tijdlang wat minder geweest. Men mocht een tijdlang niet meer met ons praten: de ANWB als besmet gebied. Dat is nu wel weer (bijna) over. Voordat de boodschap van bovenin de organisatie, dat de zaak weer ontdooit is, weer beneden aankomt, dat duurt even. Veel contacten met mensen van DGP vinden plaats bij LOCOV, Connekt, etc., dus in de buitenwereld. De kwaliteit van de contacten wisselt per persoon. Soms denk je, hoe kom ik om die persoon heen. De oude garde van DGP is inmiddels verdwenen, daar was het soms slecht zaken mee doen. Je ziet dat de top, bijvoorbeeld Harry Prins van Rijkswaterstaat, informeel met de hoofddirecteur aan tafel wil zitten. Om over zaken te praten die onder spanning staan. Je wilt over en weer de relatie blijven onderhouden. Verder zijn er studiereizen en congressen waar je elkaar tegenkomt en je in een ontspannen sfeer van gedachten kunt wisselen. Je praat dan veel makkelijker.

17

Interview Wil Hamberg, algemeen secretaris Overlegorganen V&W 8 maart 2001, Jaco Berveling (AVV) Wil Hamberg is sinds juni 2000 algemeen secretaris van de Overlegorganen V&W. Interview: 12 februari 2001. Meer informatie op: www.overlegvenw.nl Per overlegorgaan zou er sprake zijn van een representatieve samenstelling van organisaties voor het betreffende terrein. Hoe wordt die representativiteit gewaarborgd? Hoe gaan jullie na of bepaalde organisaties ten onrechte ontbreken? Nadat een omgeving in kaart is gebracht, dit geldt ook voor de omgevingsanalyses van DGG en DGP, is het niet alleen interessant om te kijken met wie contact wordt onderhouden, maar ook met wie niet. Op ons terrein is er sprake van een stabiel veld van organisaties, zoveel komen er niet bij. Komen er wel partijen bij dan melden zij zich wel bij ons. Verder vergelijken we relatie-bestanden. Hoe ziet ons relatiebestand eruit vergeleken met dat van V&W en ook bijvoorbeeld de omgevingsanalyses die AVV voor DGP en DGG heeft gemaakt? Als het gaat om van buiten naar binnen werken, dan gaat het niet alleen om het vinden van de goede organisaties (dat is eigenlijk het makkelijkste werk) maar ook om de goede personen. En het is belangrijk om de geluiden die je hoort goed te interpreteren. De wereld verandert, en de organisaties daarin dus ook, dus we zullen blijvend moeten checken. Het gaat bij onze communicatie om organisaties en niet om individuele burgers. Gesprekken met individuele personen, bijvoorbeeld digitaal via Internet, moet je wel houden om te checken of je nog wel goed zit. Zijn de geluiden van de organisaties nog wel dezelfde als die in de samenleving? Je komt inderdaad een "ijzeren ring" van organisaties tegen. Die ring heeft zijn eigen speerpunten en belangen. Daarnaast zul je dus ook alert moeten zijn op wat er verder in de samenleving leeft. Zijn er ook organisaties die geen onderdeel willen uitmaken van de Overlegorganen? Bijvoorbeeld milieuorganisaties die niet willen meedoen aan het in hun ogen bureaucratische circus? Men neemt deel op vrijwillige basis. Met sommige groepen hebben we, neem bijvoorbeeld de actiegroep Lekker dier, ook niet zoveel te maken. Maar alle organisaties maken inderdaad de afweging, gaan we meedoen en leveren we scherpte in of blijven we als buitenstaander de horzel in de pels. De organisaties zijn de laatste jaren steeds meer gericht op meedoen en daar dan de prijs maar voor betalen. Met de ijzeren ring wordt globaal een aantal partijen aangeduid waarmee DGP en DGG altijd weer aan tafel zitten. Waar ze niet omheen kunnen. Het zijn gevestigde partijen die ook in de overlegorganen zitting hebben. Is de ring van partijen zoals neergelegd in de omgevingsanalyses voor DGP en DGG herkenbaar? Ja, dat klopt maar ik kan niet helemaal overzien of het alle partijen zijn. Neem bijvoorbeeld het Plesman-overleg. Daar gaat het vooral om individuen, die belangrijke maatschappelijke posities bekleden, maar op persoonlijke titel worden uitgenodigd. De secretaris-generaal overlegd met een aantal mensen eens in de zoveel tijd en de genodigden wisselen per onderwerp. Het gaat om opinieleiders. De frequentie is de circa zesmaal per jaar. Het secretariaat berust bij R. Pinto Scholtbach. Als je vanuit de personen vertrekt dan zul je nog wat meer organisaties tegenkomen. Bijvoorbeeld: • Brinkman - AVBB • Stekelenburg - gemeente Tilburg, Brabantse steden-ring, INCO-Delta • Blankert - ex-VNO De geïdentificeerde organisaties behoren absoluut tot de ring. Controleer of de ring compleet is door na te gaan wie er de laatste keren voor het Plesman-beraad zijn uitgenodigd. Zit het Plesman-beraad jullie op een of andere manier in de weg? Wellicht net als veel andere overlegvormen? Wij zijn het structurele overleg: circa zestig beleidsvoornemens worden ieder jaar aan ons voorgelegd. Dat is veel meer dan V&W zelf beseft. Daar reageren wij dan dus op. Waar we naartoe moeten is een veel flexibeler systeem. Ik ben er niet voor dat alle overleg met maatschappelijke partners door ons

18

gekanaliseerd zou moeten worden. Informatie moet vrij kunnen stromen. Wil je echter een compleet en enigszins consistent beeld hebben van wat er leeft de maatschappij: kom dan bij ons. Wij proberen dezelfde taal te spreken, soms zelfs compromissen tussen partners te sluiten. Onze ambitie is de breedte van het speelveld te overzien. Hier kom je te weten of een organisatie echt lawaai gaat maken over plannen richting de Tweede Kamer. Daar moeten we overigens nog wel beter in worden. Realiseer je echter wel dat het organiseren van het overleg een vak is. Je moet het zo organiseren dat het overleg "gewicht" houdt en "richting". Wil je echter gewoon weten wat bepaalde personen vinden, zoals bij het Plesman-overleg; altijd doen. Hoe ligt bij de overlegorganen de verhouding tussen formeel (bijvoorbeeld concept wet-teksten) en informeel (eerste ideeën over beleid)? De zestig beleidsvoornemens betreffen formeel overleg. Er is ook informeel overleg maar dat zou er nog veel meer moeten komen. De wet is van tien jaar geleden maar sindsdien is de wereld veranderd. Je wilt immers echt weten wat je omgeving wil en dat zo vroeg mogelijk in het proces, zodat je er rekening mee kunt houden. Het beleid zou in dat opzicht nog meer van ons kunnen profiteren. De overlegorganen hebben drie functies: informeren, draagvlak verwerven en een netwerk-functie. Is dit nog steeds actueel, zijn er nog verschuivingen in geweest? Het draagvlak verwerven is de officiële term. Wij vertalen dat in "wederzijds invloed uitoefenen". Draagvlak verwerven betekent ook de partners invloed geven. Als je niet wilt dat partijen alleen maar langs de zijlijn commentaar leveren, dan zul je ze ook invloed moeten geven en zullen de partners zich ook zo moeten opstellen dat ze invloed kunnen "verdienen". We hebben het over invloed: zit er in dat opzicht nog een bepaalde hiërarchie binnen de verschillende overlegorganen? Hebben bepaalde partijen duidelijk meer invloed? Dat is ongetwijfeld waar, maar we hebben er nooit onderzoek naar gedaan. Binnen het secretariaat proberen we alle stemmen te horen. Maar sommige zijn absoluut meer aan het woord dan anderen. Dat zijn bij ons ook weer die organisaties uit de ijzeren ring. Het gaat ons echter vooral om de rijkheid van ideeën. Neem het overleg over het NVVP: daarbij waren vier overlegorganen betrokken en is er ook onderling nog over gesproken. Vervolgens kijken wij: welke lijnen zitten daar nu in? Je ziet dan dat al die clubs eigenlijk in twee domeinen zitten te praten (bereikbaarheid als doorstroming op de (snel) weg; bereikbaarheid als middel om je dagelijkse taken te kunnen vervullen). Het is ons vak om dat zichtbaar te maken. Proberen jullie nog op bepaalde manieren iedere partij aan bod te laten komen? Het zijn ongelofelijke vergadertijgers. We proberen wel andere vormen uit. In het kader van "water" proberen we straks bijvoorbeeld ook een Lagerhuis-opstelling uit. Is het niet heel erg eenrichting verkeer? Wij, als V&W, leggen beleidsvoornemens voor aan externe partijen. Kunnen zij ook met onderwerpen komen? Officieel niet. In de praktijk is het anders. Nu is bijvoorbeeld de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening onderwerp van gesprek. Het heeft te maken met die informatie-functie. Het heeft ook te maken met de nieuwe fase die de overlegorganen ingaan. De structuur zit goed in elkaar. Maar met bijvoorbeeld zo'n ijzeren ring moet je enorm uitkijken. De wereld verandert en voor je het weet sla je de plank mis. Je moet openstaan voor verandering en je afvragen: heb ik de samenleving nog in kaart? Zijn er dan de recent nog nieuwe partijen toegetreden? Ja, bijvoorbeeld de samenwerkende organisaties van wegenbouwers. Maar ook landbouw kan een belangrijke actor worden, een actor die normaal gesproken niet in de overlegorganen zit. In de omgevingsanalyses voor DGG en DGP is ook doorgepraat over de relatie tussen organisatie en achterban. Kun je er, wanneer je met een bepaalde organisatie iets af spreekt, van op aan dat de achterban daarmee instemt? Speelt dit ook voor de organisaties in de overlegorganen? Zijn partijen "betrouwbaar"?

19

Ja, het speelt absoluut. Maar het verschilt wel sterk van partij tot partij. Neem bijvoorbeeld de partijen rond oppervlakte delfstoffen. Daar is het beeld helder. Maar bij het NVVP zag je bijvoorbeeld de VNG afhaken, terwijl individuele gemeenten bleven deelnemen. Het geeft aan dat je niet alleen op de woordvoerders van de organisaties moet afgaan, maar ook op andere manieren moet nagaan wat er in de samenleving leeft. Organisaties hebben naast een standpunt in de overlegorganen ook daarbuiten nog een mening die anders kan zijn. Neem bijvoorbeeld het LOCOV. Over het prestatiecontract van de NS is eindeloos gesproken, daar zijn afspraken overgemaakt en vervolgens begint de consumentenbond de publiciteit te zoeken. Daarmee zou het overleg kunnen worden opgeblazen. Bij ons speelt iets dergelijks ook. Wij weten dat altijd na het overleg over het beleidsvoornemen de lobby komt. Dat is een gegeven. Je kunt er maar beter rekening mee houden. Hebben we voldoende zicht op dat lobby-proces wat daarna komt? Dat verschilt sterk per dossier. We staan, als V&W, toch nog erg bekend als een ingenieurs-ministerie. We zijn erg gericht op de vraag hoe dingen in elkaar zitten. Onze mentaliteit zorgt ervoor dat we met dat lobbyen niet zo makkelijk omgaan. We gaan uit van afspraak is afspraak. Maar als het om macht en winnen gaat, spelen andere mechanismen ook een rol, kom je in een andere rationaliteit terecht. Daar hebben we als V&W nog wel wat te leren: denken in termen van macht en invloed. We realiseren ons nog onvoldoende dat het na een beleidsvoornemen pas begint. Het is belangrijk zicht te hebben op potentiële coalities. Ga na wie in die specifieke situatie sleutel-actoren zijn op doorslaggevende issues. Dan zie je dat er talloze coalities denkbaar zijn en ook daadwerkelijk optreden. Je kunt potentiële tegenstanders aanspreken op een gemeenschappelijk belang. Zorg dat je adviezen ook die maatschappelijke en politieke dimensie hebben. Voor de DGG en DGP omgevingsanalyses hebben we ook gevraagd naar trends voor de komende tien jaar en de gevolgen die dat zal hebben voor het netwerk van partijen. Nemen de overlegorganen ook dergelijke trends waar? We hebben structureel overleg met redelijk vaste partners. Dat structurele overleg is onze basis. Men heeft onderling goede relaties. Aan die structuur gaan we ook niets veranderen. Maar het structurele overleg is niet genoeg, je moet ook in wisselende samenstelling met elkaar kunnen praten over nieuwe, andere onderwerpen. Bijvoorbeeld water, ruimtelijke ordening en grondgebruik. We zoeken, in ieder geval voor de komende twee jaar, de flexibiliteit in de zogenaamde "bijzondere bijeenkomsten" die nu ongeveer vijf maal per jaar worden gehouden. Zoals we die gehad hebben over het NVVP en nog zullen hebben over concurrentie op het spoor en over telecommunicatie. Zo kun je in een vroeg stadium over onderwerpen spreken.

20