Staatssecretaris van Financiën de heer ir. E.D. Wiebes Postbus 20201 2500 EE DEN HAAG
datum
ons kenmerk
contactpersoon
16 juni 2014
72678/IP
M.H. Koster
bijlage(n)
uw kenmerk
e-mail
1
DB/2014/176M
[email protected]
betreft
doorkiesnummer
Raadpleging modernisering vennootschapsbelastingplicht voor overheidsondernemingen
070 351 98 50
Geachte heer Wiebes, In uw brief van 14 april 2014 vraagt u ons te reageren op het ontwerpwetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. Het wetsvoorstel beoogt een gelijk speelveld te creëren tussen overheidsondernemingen die economische activiteiten ontplooien enerzijds en private ondernemingen anderzijds door de hier bedoelde overheidsondernemingen op dezelfde wijze aan vennootschapsbelasting (hierna ook vpb te noemen) te onderwerpen als private partijen. Graag maken wij gebruik van de gelegenheid tot het geven van een reactie. In de bijlage gaan wij in op de zeven concrete vragen die u ons in het kader van deze consultatie ook heeft voorgelegd. Kort samengevat komt onze reactie er op neer dat wij het wetsvoorstel overbodig vinden, dat dit in zijn huidige vorm een rem zet op de thans goed lopende uitvoering van de met het Rijk gemaakte afspraken in het Bestuursakkoord Water en het Klimaatakkoord, dat dit tot aanzienlijke administratieve lasten bij de waterschappen gaat leiden en dat tegenover deze nadelen geen baten in de zin van vpb-inkomsten voor het Rijk zullen staan. Algemeen Wij begrijpen dat het door een aanwijzing van de Europese Commissie geen optie is niet tot een wetswijziging over te gaan, maar naar onze mening is een wetswijziging op grond van het door u beoogde doel overbodig. Wij zijn van mening dat de achterliggende gedachte van het wetsvoorstel (geen oneerlijke concurrentie door overheden die marktactiviteiten verrichten) reeds is bereikt sinds op 1 juli 2012 de Mededingingswet is gewijzigd (Wet markt en overheid, Stb. 2011, 162). Deze wet bevat een aantal spelregels/gedragsregels waaraan overheden zich moeten houden indien zij zich op de markt begeven. Wij zijn van oordeel dat daarmee de doelstelling van het creëren van een gelijk speelveld al grotendeels is bereikt. Zo er nog aanpassingen moeten plaatsvinden, kunnen die naar onze opvattingen betrekkelijk gering van omvang zijn en in de Mededingingswet plaatsvinden.
Pagina 2 van 5
Naast het feit dat wij het wetsvoorstel overbodig vinden, baart dit ons ook grote zorgen. De wijze waarop de wet een bijdrage wil leveren aan het beoogde gelijke speelveld leidt tot knelpunten en roept op dit moment nog veel vragen op. In het vervolg van onze reactie zullen wij elementen uit het wetsvoorstel noemen die ons de meeste zorgen baren. Meer in het algemeen merken wij het volgende op. Het wetsvoorstel gaat er voor zorgen dat de waterschappen en hun ‘ondernemingen’ extra administratieve verplichtingen krijgen opgelegd die zorgen voor een verzwaring van administratieve lasten. De hoogte daarvan zal naar onze verwachting al snel de verschuldigde vennootschapsbelasting overtreffen, zo de omvang van de “resultaten” al zou leiden tot een daadwerkelijk verschuldigd bedrag aan vennootschapsbelasting. Dit verdraagt zich niet met het regeringsbeleid om regeldruk en administratieve lasten te verminderen. Het wetsvoorstel zal het behalen van doelmatigheidswinst en milieudoelstellingen door dit wetsvoorstel ernstig verstoren, zo niet onmogelijk maken. Op beide aspecten gaan wij later in deze reactie nader in. Voorts vinden wij het opmerkelijk dat er geen vpb-plicht wordt voorgesteld voor samenwerkingsverbanden die werken ten behoeve van verschillende departementen, maar alleen voor samenwerkingsverbanden van decentrale overheden. Een dergelijk onderscheid achten wij niet gerechtvaardigd, wij werken immers als één overheid voor dezelfde burger. De essentie van het waterschap als overheid Waterschappen zijn functionele overheden waarvan het takenpakket krachtens artikel 1 van de Waterschapswet wordt beperkt tot de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Waterschappen mogen alleen maar overheidstaken uitvoeren en dit brengt met zich mee dat een waterschap nimmer in concurrentie met de markt kan treden. Een waterschap dat zijn publieke taken uitoefent kan dus evenmin met een private onderneming worden vergeleken. Dit verhindert ook dat wanneer een private onderneming het publieke domein van het waterschap betreedt, dat alsdan gezegd zou kunnen worden dat het waterschap in zijn taakuitoefening in concurrente treedt en mitsdien vennootschapsbelastingplichtig wordt. Dit zou de omgekeerde wereld zijn. De exclusieve positie ‘van de overheid als overheid’ en de betekenis daarvan komen in het conceptwetsvoorstel niet dan wel onvoldoende tot hun recht. Genoemd aspect wordt uit het oog verloren, hetgeen maakt dat het wetsvoorstel op onderdelen inconsistent en ietwat rommelig overkomt. Er moet in ieder geval een aanpassing van artikel 5a, eerste lid onder c2 plaatsvinden, waarbij het deel over “in concurrentie treden”) moet vervallen. Rem op de invulling van de afspraken van het Bestuursakkoord Water In 2011 hebben Rijk, IPO, Unie, VNG en VEWIN het Bestuursakkoord Water (BAW) gesloten. In het bestuursakkoord zijn onder andere afspraken gemaakt over het doelmatiger beheer van de waterketen en het slim combineren van werkzaamheden. Dit moet leiden tot een jaarlijkse doelmatigheidswinst die oploopt tot 750 miljoen euro in 2020. Het BAW heeft de samenwerking tussen waterschappen onderling en van waterschappen met gemeenten en/of het Rijk geïntensiveerd en heeft er toe geleid dat waterschappen vanuit doelmatigheidsoptiek in het verlengde van de eigen overheidstaken werkzaamheden voor andere overheden uitvoeren op het gebied van: beheer en onderhoud van watergangen voor onder andere Rijkswaterstaat; beheer en onderhoud van rioolgemalen van gemeenten; beheer en onderhoud van IBA’s (installaties voor Individuele Behandeling van Afvalwater) van gemeenten; wegbeheer voor gemeenten en provincies; projecten zoals Ruimte voor de Rivier ten behoeve van Rijkswaterstaat; toezicht en controle voor gemeenten; muskus- en beverrattenbestrijding (waarbij uitwisseling van personeel plaatsvindt; baggeren van wegsloten voor provincies.
Pagina 3 van 5
Deze opsomming is niet limitatief, maar slechts bedoeld om een idee te geven van de initiatieven die worden genomen om bij het uitoefenen van wettelijke taken en bevoegdheden de door het BAW beoogde doelmatigheidswinst te behalen. Paragraaf 4.2.4 van het concept van de Memorie van Toelichting herkent deze samenwerkingen tussen overheden en verwijst naar een aantal vormen van rechtspersoonlijkheid. Uit de tekst blijkt verder dat het kabinet het niet wenselijk acht dat samenwerking tot vennootschapsbelastingplicht zou leiden wanneer daar geen sprake van zou zijn indien de betrokken overheden die activiteiten zelf waren blijven uitvoeren. Daarom voorziet het conceptwetsvoorstel in een vrijstelling voor alle vormen van samenwerkingsverbanden tussen overheden, omdat de keuze voor de meest geschikte samenwerkingsvorm zo min mogelijk moet worden verstoord door de fiscaliteit. Wij juichen het kabinetsvoornemen op dit punt toe. Toch bevat het conceptwetsvoorstel op dit punt een niet te verklaren onevenwichtigheid. In dezelfde paragraaf van het concept van de memorie van toelichting staat immers dat samenwerking op basis van een dienstverleningsovereenkomst niet als samenwerkingsverband kwalificeert en daarmee niet onder de vrijstellingsbepaling valt. Kennelijk is er alleen sprake van een samenwerkingsverband wanneer daarvoor een afzonderlijke rechtspersoon is opgericht. Wij achten dit ongewenst. Niet alleen bij de keuze van de werkzaamheden waarbij wordt samengewerkt zijn doelmatigheidsredenen leidend. Ook bij de keuze van de vorm van samenwerking is doelmatigheid een punt van overweging. Daarom worden de hiervoor opgesomde voorbeelden van samenwerking in de praktijk ook wel op basis van dienstverleningsovereenkomsten uitgevoerd. Het uitsluiten van een dienstverleningsovereenkomst voor de vrijstelling van vennootschapsbelasting staat haaks op de stelling dat de meest geschikte samenwerkingsvorm zo min mogelijk door de fiscaliteit moet worden verstoord. Uit ambtelijke contacten eerder tijdens de consultatieperiode is gebleken dat de betreffende passage uit de memorie van toelichting niet als zojuist geschetst moet worden uitgelegd; het is de bedoeling dat dienstverleningsovereenkomsten ten aanzien van wettelijke taken wel als samenwerkingsverband worden aangemerkt. Wij juichen dit toe. Om misverstanden te voorkomen, pleiten wij er echter voor in de wet expliciet te bepalen dat dienstverleningsovereenkomsten op grond waarvan overheden voor elkaar wettelijke taken en bevoegdheden uitoefenen, eveneens als vrijgesteld samenwerkingsverband worden aangemerkt. Dit zou echter niet beperkt moeten blijven tot wettelijke taken en bevoegdheden. Er zijn ook samenwerkingsverbanden op het gebied van activiteiten die dienstbaar zijn aan de wettelijke taken. Daarbij valt te denken aan personeelsuitwisseling voor overheidstaken, inkoopsamenwerking, specifieke ict-ontwikkeling voor overheidstaken, laboratoria voor handhaving van wetten en het verwerken van restproducten van wettelijke afvalwaterzuivering. Wanneer er in geval van dienstverleningsovereenkomsten (verplichtingen op grond van de) vpb-plicht zou(den) ontstaan, zou dit de thans goed lopende uitvoering van het BAW sterk afremmen. Remmende werking op de uitvoering van het Klimaatakkoord en innovatie Al voor het BAW hebben het Rijk en de Unie in 2010 het ‘Klimaatakkoord 2010-2020 (Klimaatakkoord) afgesloten. In dat akkoord zijn afspraken gemaakt over het realiseren van doelstellingen op het gebied van duurzaamheid, innovatie en vergroening. Een concrete afspraak is dat de waterschappen door toepassing van innovatieve technieken efficiënt omgaan met energie en zelfvoorzienend worden, bijvoorbeeld door de productie van biogas uit afvalwater te verhogen. Op termijn behoort ook de levering van energie afkomstig van de zuiveringsinstallaties tot de mogelijkheden, zodat ook derden daar nuttig gebruik van kunnen maken. In de brief d.d. 26 april 2013 aan de Tweede Kamer (kenmerk IENM/BSK 2013/19920) verklaart de Minister van Infrastructuur en Milieu dat zij het terugwinnen van grondstoffen en het winnen van energie uit afvalwater en slibvergisting, alsmede het leveren daarvan aan derden in lijn acht met de afspra-
Pagina 4 van 5
ken die tussen het Rijk en de waterschappen zijn gemaakt in convenanten en in het BAW. Belangrijk is hierbij wel dat de activiteiten in het kader van de wettelijke taakuitoefening plaatsvinden. Dit is bij de waterschappen altijd het geval. De productie, het transport of de levering van gas, energie of warmte is voor de vpb een niet-vrijgestelde activiteit. Wij constateren dat dit knelt met de zojuist genoemde afspraken die wij met het Rijk hebben gemaakt. Daarmee wordt ook het behalen van beoogde milieudoelstellingen ernstig belemmerd, waar bovenop nog geldt dat ook efficiencyvoordelen niet meer te behalen zijn. Het gebruik van gezuiverd afvalwater is in artikel 7.8 van de Waterwet overigens al vrijgesteld van de verontreinigingsheffing. Achtergrond van die bepaling is de bijdrage die daarmee wordt geleverd aan het ontlasten van de regionale zoetwatervoorziening. Nu deze milieudoelstelling reden is voor vrijstelling van verontreinigingsheffing, zou daarom voor het leveren van gezuiverd afvalwater aan derden sprake moeten zijn van een vrijstelling van vennootschapsbelasting. De communautaire richtsnoeren inzake staatssteun van de Europese Unie bieden mogelijkheden voor fiscale vrijstellingen indien daarmee milieubelangen worden gediend. Naar ons oordeel vallen het terugwinnen en leveren van grondstoffen, het winnen en leveren van energie en het hergebruik van gezuiverd afvalwater binnen deze richtsnoeren. Ook hierom is het opnemen van een vrijstellingsbepaling gerechtvaardigd. Grensoverschrijdend afvalwater Tijdens ambtelijk overleg in de voorbereiding op deze reactie is ook gesproken over grensoverschrijdend afvalwater in relatie tot een eventuele vpb-plicht. Grensoverschrijdend afvalwater is afvalwater dat door het ene waterschap wordt gezuiverd, maar binnen een ander waterschap is ontstaan. In 2002 ontstond discussie over de vraag of de behandeling van grensoverschrijdend afvalwater een dienst is die valt onder de Wet op de omzetbelasting 1968. De wettelijke taak van het zuiveren van stedelijk afvalwater werd geacht beperkt te zijn tot het afvalwater dat binnen het eigen beheersgebied ontstaat. Hierdoor zou voor het zuiveren van gebiedsvreemd afvalwater omzetbelasting verschuldigd zijn, tenzij het zuiveren van gebiedsvreemd afvalwater door de provincie als taak in het reglement voor het waterschap zou zijn opgenomen. Hierover is destijds nauw overleg met uw ministerie geweest en de door de provincies vastgestelde waterschapsreglementen zijn waar nodig in bovengenoemde zin aangepast. Deze oplossing voor de omzetbelasting heeft naar onze opvatting tot gevolg dat er bij grensoverschrijdend afvalwater evenmin sprake van vennootschapsbelastingplicht kan zijn. Er is als zodanig immers sprake van de uitoefening van een bij provinciaal reglement aan de waterschappen opgedragen taak. Administratieve lasten Het conceptwetsvoorstel heeft grote gevolgen voor de inrichting van de administratie van de waterschappen en hun ‘ondernemingen’. Voor iedere activiteit waarbij samenwerking met derden aan de orde is, zal uit de administratie moeten blijken hoe groot dat aandeel is en of dit voldoet aan het criterium van 90% interne dienstverlening en het behaalde ‘resultaat’ het maximum van € 15.000 niet overschrijdt. Omdat de samenwerking met medeoverheden tegen kostprijs geschiedt, zal er van winst niet of nauwelijks sprake zijn. Het behaalde voordeel zit in de totale doelmatigheidswinst van alle partijen gezamenlijk. Wij spreken onze zorg uit over de extra administratieve lasten die ontstaan mocht het conceptwetsvoorstel in zijn huidige vorm tot wet verheven worden, ook wat betreft de uitvoeringskosten bij de Belastingdienst. Implementatieperiode Tijdens de eerder genoemde ambtelijke contacten is aangegeven dat het wetsvoorstel op Prinsjesdag als onderdeel van het Belastingplan 2015 zal worden aangeboden aan de Tweede Kamer. De gehele parlementaire behandeling zou nog in 2014 moeten plaatsvinden, zodat de wet
Pagina 5 van 5
op 1 januari 2015 in werking kan treden. Het eerste jaar waarover wordt geheven is 2016, een en ander overeenkomstig de toezegging aan de Europese Commissie. Het jaar 2015 kan dan voor de implementatie worden gebruikt. Daarbij is ook aangegeven dat indien 1 januari 2015 niet mocht worden gehaald, 2016 toch het eerste jaar blijft waarover wordt geheven. Dit kan tot een zeer korte implementatieperiode leiden. Hierover spreken wij onze grote zorgen uit. Consultatievragen U heeft zeven consultatievragen geformuleerd. Deze worden beantwoord in de bij deze brief behorende bijlage. Tot slot Wij zijn ons er van bewust dat de beschikbare tijd voor het wetgevingsproces kort is. Desondanks vertrouwen wij er op dat er een zorgvuldige afweging zal plaatsvinden over de wenselijkheid bepaalde overheidsondernemingen of -activiteiten al dan niet vennootschapsbelastingplichtig te maken. Wij gaan er vanuit dat u daarbij inspeelt op onze inbreng. Een afschrift van deze brief sturen wij aan de Minister van Infrastructuur en Milieu als eerstverantwoordelijke bewindspersoon voor de wetgeving voor waterschappen en aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in verband met de verzwaring van de administratieve en bestuurlijke lasten die het gevolg zijn van dit conceptwetsvoorstel.
Hoogachtend,
mr.drs. P.C.G. Glas Voorzitter
