Staat van Toezicht Themarapportage. Bodem

Staat van Toezicht Themarapportage

Bodem

Inhoud Leeswijzer

02

Managementsamenvatting 03 1 Inleiding 1.1 Staat van Toezicht Bodem: het instrument nader toegelicht 1.2 Doelgroepen, gebruiksdoelen en actoren 1.3 Afbakening 1.4 Opzet en werkwijze 1.5 Presentatie enquêteresultaten

06 06 06 07 07 08

2 Bodembeleid 2.1 Beleidsdoelen 2.2 Regelgeving bodembeleid 2.3 Uitgangspunten

09 09 10 10

3 Toezicht en handhaving algemeen 3.1 Bestuursrechtelijk(e) toezicht en handhaving 3.1.1 Bodembescherming 3.1.2 Bodembeheer 3.1.3 Bodemsanering 3.1.4 Regierol VI 3.1.5 Toezichtloket Bodemsignalen 3.2 Strafrechtelijke handhaving 3.3 Landelijk Overleg Milieuhandhaving 3.4 Toezicht op Kwalibo 3.4.1 Privaat toezicht Kwalibo 3.4.2 Publiek toezicht Kwalibo

12 12 12 12 13 13 13 14 14 14 15 15

4 Bodembescherming 4.1 Het algemene beeld 4.2 Regelgeving 4.3 Doelgroepen van de regelgeving 4.4 Toezichttaken en methoden 4.4.1 Omvang toezichtstaak 4.4.2 Toezichtmethoden 4.5 Toezicht en naleving 4.5.1 Bedrijven 4.5.2 Grondwaterbeschermingsgebieden 4.6 Sancties 4.6.1 Bedrijven 4.6.2 Grondwaterbeschermingsgebieden

17 17 18 18 18 18 21 21 21 23 24 24 24

5 5.1

25 25

Keten van bouwstoffen Het algemene beeld

5.2 Regelgeving 5.3 Doelgroepen van de regelgeving 5.4 Toezichtstaken en methoden 5.4.1 Omvang toezichtstaak 5.4.2 Toezichtmethoden 5.5 Toezicht en naleving 5.5.1 Productie 5.5.2 Transport 5.5.3 Toepassing 5.5.4 Sancties

26 26 27 27 28 29 29 30 30 32

6 Keten van grond en bagger 6.1 Het algemene beeld 6.2 Regelgeving 6.3 Doelgroepen van de regelgeving 6.4 Toezichtstaken en methoden 6.4.1 Omvang toezichtstaak 6.4.2 Toezichtmethoden 6.5 Toezicht en naleving 6.5.1 Ontgronding (productie) 6.5.2 Leverantie (Verhandelen van grond, grondbanken) 6.5.3 Transport van grond 6.5.4 Toepassing van grond en bagger 6.5.5 Sancties

33 33 35 37 37 37 38 39 39 40 41 41 43

7 Bodemonderzoek en –sanering 7.1 Het algemene beeld 7.2 Regelgeving 7.2.1 Doel 7.2.2 Instrumentarium 7.3 Doelgroepen van de regelgeving 7.4 Toezichtstaken en -methoden 7.4.1 Omvang toezichtstaak 7.4.1.1 Onderzoek naar bodemverontreiniging 7.4.1.2 Saneringslocaties 7.4.1.3 Nazorg 7.4.2 Toezichtmethoden 7.5 Toezicht en naleving 7.5.1 Saneringen 7.5.2 Nazorg 7.5.3 Sancties

45 45 46 46 46 46 47 47 47 47 48 49 49 50 52 52

Bijlage 1: Begrippen en afkortingen

54

Bijlage 2: Referenties

57 Themarapportage Bodem | 01

››

Leeswijzer

Voor de lezer die een snel beeld wil krijgen van de naleving en het toezicht binnen het bodemdomein van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, is de managementsamenvatting (pagina 7) bestemd. Aan elk van de onderwerpen Bodembescherming, Keten van Bouwstoffen, keten van grondstoffen (inclusief ontgrondingen) en Bodemonderzoek en –sanering is een hoofdstuk gewijd (hoofdstuk 4 t/m 7). Elk hoofdstuk begint met een algemeen beeld van de naleving en het toezicht betreffende het onderwerp. Na het algemene beeld volgt meer specifieke informatie op het niveau van de indicatoren die gebruikt zijn om het beeld op te stellen. De indeling van het rapport is als volgt: • Hoofdstuk 1: Inleiding De Staat van Toezicht Bodem wordt toegelicht. De aanleiding voor het opstellen van de Staat van Toezicht Bodem wordt beschreven, met de doelgroepen en gebruiksdoelen. Daarnaast wordt een overzicht gegeven van de actoren binnen het bodemdomein van het Ministerie van IenM. • Hoofdstuk 2: Bodembeleid Dit hoofdstuk beschrijft de doelen van het bodembeleid van het Ministerie van IenM op het gebied van gezondheid en duurzaamheid. Met de beleidsdoelen als uitgangspunt zijn vier uitgangspunten geformuleerd, die zijn gehanteerd bij het opstellen van het algemene beeld. • Hoofdstuk 3: Toezicht en handhaving algemeen Dit hoofdstuk beschrijft het toezicht en de handhaving binnen het bodemdomein van IenM in het algemeen. Beschreven wordt welke organisaties toezicht houden en welke rollen die de verschillende toezichthouders hebben. Ook wordt er ingegaan op het Toezichtloket Bodemsignalen en wordt het toezicht op de regeling Kwaliteitsborging Bodembeheer (Kwalibo) beschreven.

02 | Themarapportage Bodem

In elk van de hoofdstukken 4 t/m 7 is, na een korte inleiding, een algemeen beeld opgesteld dat betrekking heeft op het specifieke onderwerp dat in het hoofdstuk wordt behandeld. Hierbij zijn de uitgangspunten als hulpmiddel gebruikt. Vervolgens wordt ingegaan op het doel van de regelgeving en is er een specifieke uitwerking van het toezicht en de naleving opgenomen. Voor zover de Kwaliboregeling het onderwerp van het hoofdstuk betreft, wordt er in het betreffende hoofdstuk op ingegaan op deze regeling. • Hoofdstuk 4: Bodembescherming In dit hoofdstuk ligt de focus op bedrijven die potentieel bodembedreigende activiteiten uitvoeren en grondwaterbescherming ten behoeve van drinkwatervoorziening. • Hoofdstuk 5: Keten van bouwstoffen In dit hoofdstuk gaat het om het voorkomen van bodemverontreiniging bij het toepassen van bouwstoffen. • Hoofdstuk 6: Keten van grond en bagger In dit hoofdstuk gaat het over het toepassen van grond en bagger en ontgrondingen. • Hoofdstuk 7: Bodemonderzoek en – sanering Dit laatste hoofdstuk beschrijft het traject van onderzoek van recente of historische bodemverontreiniging tot sanering. In Bijlage 1 vindt u een lijst met afkortingen. Bijlage 2 bevat een referentielijst.

››

Managementsamenvatting

Voor u ligt het rapport Staat van Toezicht Bodem. Dit rapport handelt over toezicht op en de naleving van bodemwet- en regelgeving in de periode 2007-2009. Het geeft een beeld op hoofdlijnen. Zowel het toezicht door de VI en de IVW als het toezicht door de overige betrokken toezichthouders1 binnen het bodemdomein van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) komen aan de orde. Er zijn geen aanbevelingen opgenomen in de rapportage.

Aanleiding Bij de verschillende overheidsorganisaties is veel informatie beschikbaar over toezicht en naleving van bodemregelgeving. Een totaaloverzicht ontbrak tot op heden. Met dit rapport is dit overzicht beschikbaar.

Doel De Staat van Toezicht Bodem heeft als doel om inzicht te geven in het toezicht én de naleving aan de minister en de Tweede Kamer. Beleidsmakers kunnen de bevindingen gebruiken bij het maken van beleids- of politieke keuzes. De betrokken toezichthouders kunnen de Staat van Toezicht Bodem onder meer gebruiken voor programmering, nader onderzoek en het stellen van prioriteiten.

Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem verontreinigd raakt Bedrijven die potentieel bodembedreigende activiteiten uitvoeren, dienen bodembeschermende maatregelen te nemen. Bij inspecties die worden uitgevoerd bij beëindiging van bedrijfsactiviteiten, worden regelmatig verontreinigingen geconstateerd. In Provinciale Milieuverordeningen is het beschermingsbeleid voor grondwaterbeschermingsgebieden vastgelegd. Elk jaar worden verboden activiteiten ontdekt in de grondwaterbeschermingsgebieden. Bouwstoffen moeten voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. Een productcertificaat geeft de kwaliteit van een partij bouwstoffen aan. IBC2-bouwstoffen vormen een categorie bouwstoffen waarbij isolatiemaatregelen nodig zijn om te voorkomen dat schadelijke stoffen in de bodem komen. Degene die een IBC-bouwstof wil toepassen, moet dit melden. Hierdoor hebben gemeenten weet van de toepassing van deze bouwstoffen. Het is niet duidelijk in hoeverre IBC-werken in beeld zijn bij het bevoegd gezag. Waar ze wel bekend zijn, controleren diverse gemeenten deze werken frequent. Andere gemeenten controleren deze werken niet. Bij de controles worden regelmatig overtredingen geconstateerd.

Opzet van de rapportage De Staat van Toezicht Bodem maakt gebruik van een groot aantal gegevens. Voor de verbinding hiervan, de analyses, commentaren en conclusies zijn vier uitgangspunten gehanteerd, opgesteld op basis van het doel van de regelgeving. De regelgeving richt zich enerzijds op duurzaam bodemgebruik, anderzijds op het voorkomen van risico’s voor zowel ecosystemen als de gezondheid van de mens. Deze uitgangspunten komen terug in de thema’s: bodembescherming (hoofdstuk 4), keten van bouwstoffen (hoofdstuk 5), keten van grond en bagger (hoofdstuk 6) en bodemonderzoek en sanering (hoofdstuk 7). Per uitgangspunt is een samenvatting opgenomen. Daarna volgen een aantal algemene conclusies.

Het toepassen van ernstig verontreinigde grond is niet toegestaan. Door illegale handelingen kan dit toch gebeuren en ontstaat er een nieuwe bodemverontreiniging. Bij het toepassen van licht verontreinigde grond moet worden voorkomen dat de bodem meer verontreinigd raakt dan die al is. Ook moet worden voorkomen dat de bodem ongeschikt wordt voor het gewenste gebruik. Het toezicht is nog te beperkt om te kunnen stellen dat het risico op nieuwe verontreinigingen goed wordt beheerst.

1 Provincies, gemeenten, waterschappen, Rijkswaterstaat

2 IBC staat voor isoleren, beheren en controleren Themarapportage Bodem | 03

›› Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik Wanneer de regels voor toepassing van grond en bagger worden nageleefd, wordt de bodem steeds meer geschikt voor het gewenste gebruik. Omdat ontgravingen en toepassingen van grond niet centraal worden gemeld, is er geen landelijk beeld van de grondstromen, het aantal toepassingen van grond en bagger en de hoeveelheden die worden toegepast. Er zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om te bepalen in welke mate de regels voor grondverzet correct worden nageleefd. De meeste overheden maken voor het toezicht op grondverzet weinig capaciteit vrij. Dit is voor 2008 en 2009 al gesignaleerd in het ‘Monitoringsverslag Implementatie Besluit bodemkwaliteit’. Volgens dit verslag wordt de beschikbare capaciteit vooral ingezet voor het administratief controleren van meldingen van grondverzet, en minder voor het controleren in het veld. Dit beeld wordt door de enquête ‘Staat van Toezicht Bodem 2010’ bevestigd. Gebrek aan capaciteit blijkt ook bij het vormen van provinciale interventieteams in het kader van de door het Landelijk Overleg Milieuhandhaving opgestelde ‘LOM-Interventiestrategie ketenhandhaving landbodem-saneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen’ een knelpunt. Wanneer controles worden uitgevoerd, constateert de toezichthouder regelmatig overtredingen. Bij transportcontroles, controles van grondbanken en van toepassingen van grond en bagger, worden veel partijen aangetroffen die niet aan de kwaliteitseisen voldoen. Ter verbetering van het toezicht op het Besluit bodemkwaliteit is een implementatieteam actief, met daarin overheden en het bedrijfsleven. Het implementatieteam heeft verschillende acties voor de bevordering van kennis ingezet. Zo is er een handhavingsuitvoeringsmethode Besluit bodemkwaliteit tot stand gekomen en zijn er in 2009 regionale bijeenkomsten gehouden voor kennis- en informatieuitwisseling. Daarnaast heeft de VROM-Inspectie het ‘Adequate Niveau van uitvoering van het Besluit bodemkwaliteit’ aan alle gemeenten ter beschikking gesteld. Door bodemsanering nemen de risico’s op de saneringslocatie af. Maar wanneer de afgegraven grond onjuist wordt afgevoerd en in de keten terechtkomt, kunnen er nieuwe risico’s optreden. Er is geen landelijk beeld in welke mate verontreinigde grond van saneringen op de juiste wijze (namelijk naar een stortplaats of een grondreiniger) wordt afgevoerd. Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht Jaarlijks worden honderden gevallen van nieuwe verontreiniging gemeld. Niet bekend is waardoor deze verontreinigingen zijn ontstaan. Ze kunnen het gevolg zijn van ongewone voorvallen, of van het niet naleven van de regelgeving ter bescherming van de bodem. Nieuwe verontreinigingen dienen direct te worden gesaneerd. In veel gevallen blijkt dit niet te gebeuren. Het is onduidelijk wat de redenen hiervoor zijn. Hierdoor blijft een mogelijk milieu- en gezondheidsrisico langer bestaan. 04 | Themarapportage Bodem

Eind 2010 is een lijst verschenen met daarop alle locaties die met spoed gesaneerd moeten worden wegens risico’s voor de gezondheid. In 2015 moeten deze saneringen afgerond zijn. Voor een deel van de spoedeisende saneringen geldt dat de termijn van de beschikking is verlopen en de sanering niet is uitgevoerd. In de tussentijd dienen in die situatie tijdelijke maatregelen genomen te worden. Die vinden vrijwel niet plaats. In die gevallen nemen de gezondheidsrisico’s minder snel af dan door de wetgever en het bevoegde gezag beoogd. Controle in het veld op de uitvoering van bodemonderzoeken bij saneringen vindt nauwelijks plaats. Omdat bedrijven hiervoor geen meldplicht hebben, is niet bekend waar en wanneer bodemonderzoek plaatsvindt. De overheden houden op veel saneringslocaties toezicht op de uitvoering van de saneringswerkzaamheden. In een groot aantal gevallen constateert het bevoegde gezag overtredingen bij de uitvoering van de sanering. Met een nazorgplan wordt geregeld dat een restverontreiniging die eventueel na een sanering overblijft, wordt beheerst. Meer dan de helft van de overheden voert geen controle uit op de naleving van nazorgplannen.3 Bij de controles die wel plaatsvinden, worden in enkele gevallen overtredingen vastgesteld. Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden Alleen erkende bodemintermediairs mogen bepaalde, kritische, bodemwerkzaamheden uitvoeren. Voorbeelden hiervan zijn het aanbrengen, inspecteren en repareren van bodembeschermende voorzieningen, het produceren van bouwstoffen, monstername en analyse voor het uitvoeren van keuringen van een partij bouwstoffen, grond of bagger, het samenvoegen van partijen grond, en het uitvoeren van bodemonderzoek en -sanering. De erkende bedrijven moeten zich houden aan normdocumenten voor de specifieke werkzaamheden waarvoor ze erkend zijn. Bedrijven met bodembeschermende voorzieningen worden gecontroleerd door provincies en gemeenten. Het aantal constateringen dat niet-erkende bodemintermediairs werkzaamheden hebben uitgevoerd, is laag. Keuringen van partijen bouwstoffen of van partijen grond en bagger worden in principe zonder overheidstoezicht uitgevoerd op de locatie waar de partij ligt. Het moment van uitvoering van de partijkeuring hoeft niet te worden gemeld. Wel kan controle achteraf plaatsvinden door administratieve controle van het keuringsrapport of door verificatie.

3 Dit geldt niet voor de waterkwaliteitsbeheerders. Door de invoering van

de Waterwet komt men bij saneringen door het overgangsrecht niet meer toe aan de nazorgplannen.

›› Provincies en gemeenten voeren integrale milieucontroles uit bij producenten van bouwstoffen en bij grondbanken. Provincies en gemeenten kunnen daarbij ook de naleving van het Besluit bodemkwaliteit controleren, onder meer door het steekproefsgewijs controleren van de kwaliteit van partijen door monstername en -analyse (verificatie). Bij producenten van bouwstoffen doen gemeenten dit nauwelijks, en provincies af en toe. Provincies constateren bij het verifiëren van partijen bouwstoffen bij producenten nogal eens dat niet wordt voldaan aan de kwaliteitseisen. Af en toe constateert de provincie dat niet-erkende bedrijven werkzaamheden uitvoeren waarvoor een erkenning nodig is. Over controle bij grondbanken zijn onvoldoende gegevens beschikbaar. Slechts weinig gemeenten en provincies hebben gemeld een erkende grondbank in hun gebied te hebben.

• Waar vrije-veldcontroles worden uitgevoerd, worden regelmatig overtredingen geconstateerd.Het aantal overtredingen bij de toepassing van bouwstoffen is groot bij vrije-veldcontroles. De meest voorkomende constatering is dat een partij bouwstoffen ten onrechte niet is gemeld. Gemeenten constateren vaak dat partijen werken zonder kwaliteitsverklaring. • Toepassingen van grond die niet zijn gemeld worden aangetroffen. Ook wordt nogal eens geconstateerd dat een partij niet voldoet aan de kwaliteitseisen. • Bij saneringen wordt weinig tijd besteed aan vrije-veldcontroles. • Waar de naleving slecht is, blijven risico’s van bodemverontreiniging langer bestaan en zijn er meer (vaak licht-) verontreinigde locaties in werkelijkheid dan op papier.

De inspecties hebben onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van rapporten van partijkeuringen van grond en bagger. De conclusie uit het onderzoek was dat de onderzochte rapportages (opgesteld in de periode 2005-2007) onvoldoende bewijs leveren van een uitvoering van de keuring niet volgens de norm. Gemeenten en provincies signaleren dat ook niet-erkende bedrijven grondverzetwerkzaamheden uitvoeren. Uit het ‘Monitoringsverslag Implementatie Bbk 2009’ blijkt dat het hier vaak gaat om bedrijven die met kleine hoeveelheden grond werken. Zij houden zich niet aan de regels voor het samenvoegen omdat dat naar verhouding erg veel kost. Bij saneringen controleren de meeste overheden of het bodemonderzoek, de sanering en de milieukundige begeleiding is uitgevoerd door een erkend bedrijf. Het aantal signalen dat de inspecties ontvangen over bedrijven die zonder erkenning bodemwerkzaamheden verrichten neemt in de loop der jaren af. Certificerende Instellingen voeren jaarlijks controles uit bij erkende bedrijven, waarbij zowel de administratie als het veldwerk wordt bekeken. Daarbij lijkt het dat de Certificerende Instellingen eerder overgaan tot sanctioneren. De toename van sancties hoeft echter geen toename van overtredingen te betekenen.

Algemene conclusies • Toezicht bij Wm-inrichtingen vindt over het algemeen frequent plaats. • Voor toezicht op niet-inrichtinggebonden activiteiten, zoals saneringen en toepassingen van grond, bagger en bouwstoffen, is het beeld gedifferentieerd. Tijdens saneringen worden doorgaans één of meer toezichtbezoeken afgelegd, maar bij eventuele restverontreinigingen is er weinig toezicht. Bij toepassingen worden vaak geen toezichtbezoeken uitgevoerd en blijft de controle beperkt tot een administratieve controle. • Behalve gerichte controles, bijvoorbeeld naar aanleiding van meldingen, worden ook vrije-veldcontroles uitgevoerd. Hierbij worden tijdens een rondgang door het beheergebied steeksproefgewijs locaties en bedrijven gecontroleerd. Deze controles vinden vanuit de auto, vanaf een schip of zelfs vanuit de lucht plaats. Voor vrije-veldcontroles wordt, behalve door Rijkswaterstaat, meestal weinig of geen capaciteit geprogrammeerd. Themarapportage Bodem | 05

››

1. Inleiding

De VROM-Inspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat, gemeenten, provincies, waterkwaliteitbeheerders en private toezichthouders houden samen toezicht op de uitvoering van de weten regelgeving op het gebied van bodem. De Staat van Toezicht Bodem is een landelijke rapportage over de naleving van bodem weten regelgeving en het toezicht door alle toezichthouders binnen het bodemdomein van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM).

1.1 Staat van Toezicht Bodem: het instrument nader toegelicht De weten regelgeving voor bodem kent veel nalevingsplichten en uiteenlopende (groepen) nalevings-plichtigen. Daarnaast zijn er ongeveer vijfhonderd toezichthoudende organisaties. De Minister van Infrastructuur en Milieu is op stelselniveau verantwoordelijk voor het toezichtresultaat. Bij de afzonderlijke overheidsorganisaties is veel informatie over naleving en toezicht is beschikbaar, maar er is geen overzicht van de gezamenlijke toezichtsinspanning en de naleving. Met de Staat van Toezicht Bodem wordt dit overzicht opgesteld. De Staat van Toezicht Bodem is een gezamenlijke rapportage van de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. De VROMInspectie stelt jaarlijks enkele Staat van Toezicht-rapportages op over kenmerkende onderwerpen in het toezichtdomein van de VROM-Inspectie. De Staat van Toezicht Bodem geeft een beeld op hoofdlijnen. De gegevens worden zo mogelijk gepresenteerd op het niveau van het bevoegd gezag. Een individuele overheid is niet herkenbaar in de rapportage. De Staat van Toezicht Bodem is constaterend. Gegevens worden waar mogelijk met elkaar in verband gebracht, geanalyseerd en van commentaar voorzien. Er worden geen aanbevelingen opgenomen in de rapportage. De Staat van Toezicht Bodem kijkt terug. Het gaat om een beeld van de (ontwikkeling van de) naleving en het toezicht door alle


toezichthouders binnen het bodemdomein van de Minister van Infrastructuur en Milieu in de afgelopen jaren. Beoogd wordt de rapportage periodiek te actualiseren, en zo trends in kaart te brengen. Deze rapportage richt zich op de periode 2007-2009. Het is een eerste uitwerking. Deze vormt de basis voor het verder ontwikkelen van de Staat van Toezicht Bodem in overleg met de gezamenlijke toezichthouders. Het bodembeleid is erop gericht om het gebruik van de bodem en de te beschermen belangen meer integraal te behandelen [11]. In de toekomst zal dit mogelijk zijn weerslag hebben op een actualisatie van de Staat van Toezicht Bodem. De Staat van Toezicht Bodem kent verschillende doelgroepen en gebruiksdoelen. De rapportage levert de basiselementen voor een (bestuurlijk) effectiviteitoordeel over toezicht op het bodemdomein. De rapportage kent verschillende doelgroepen en gebruiksdoelen.

1.2 Doelgroepen, gebruiksdoelen en actoren Doelgroepen en gebruiksdoelen De rapportage is bedoeld om inzicht te geven aan de Minister en de Tweede Kamer over het toezicht en de naleving. Het is nadrukkelijk geen beleidsevaluatie of een verantwoordingsinstrument. Daarnaast kunnen beleidsmakers de rapportage gebruiken bij het maken van beleids- of politieke keuzes. Ook kunnen de beide inspecties en de toezichthouders bij de decentrale overheden de Staat van Toezicht gebruiken voor het stellen van prioriteiten en voor programmering.

Actoren Het aantal activiteiten in de bodemketen is groot en daarmee is ook het aantal betrokken partijen dat nalevingsplichtig is hoog. Deze nalevingsplichtigen zijn bedrijven die zich bezighouden met sloop-, grond- en installatiewerken, transport van (verontreinigde)

›› grond, de opslag en verwerking (zeven, reinigen) van (verontreinigde) grond, de uitvoering van bodemonderzoek, bemonstering en analyse, en het ontwerp en de begeleiding van de uitvoering van bodemsaneringen. Er zijn ongeveer vijfhonderd organisaties die toezicht houden en handhaven.

1.3 Afbakening In de Staat van Toezicht Bodem worden de volgende bodemonderwerpen behandeld: • Bodembescherming. De focus hierbij ligt op bodembescherming bij bedrijven en grondwaterbescherming • Keten van bouwstoffen in werken (onder andere infrastructurele werken) • Keten van grond en bagger (inclusief ontgrondingen) • Bodemonderzoek en -sanering. In deze rapportage gaat het om het bodembeleid dat onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu valt. Een aantal bodemonderwerpen valt buiten de scope van deze rapportage, namelijk: • Bodembescherming die via de Meststoffenweg en de Bestrijdingsmiddelenwet is geregeld. Hiervoor is de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) is hiervoor verantwoordelijk. Mogelijk wordt in een volgende versie van de Staat van Toezicht Bodem het bodemtoezicht op dit gebied in beeld gebracht. • Bodemverontreiniging door het neerslaan van verontreinigingen uit de lucht, zoals van uitlaatgassen en industriële emissies. Dit onderwerp hoort meer in het luchtbeleid thuis. • Ingrepen in de bodem die niet direct de chemische kwaliteit aantasten, zoals grondwateronttrekkingen en mijnbouw. • Onderwerpen waar andere belangen dan de gezondheid en duurzaamheidspelen, zoals bescherming van archeologie en aardkundige waarden. Hiervoor gelden andere wettelijke kaders dan de genoemde. Bij verontreiniging van waterbodems is vooral het effect op de waterkwaliteit van belang. Het omgaan met ernstig verontreinigde waterbodems is met de wijziging van de Wet bodembescherming (Wbb) en het onderbrengen van de regeling voor waterbodems bij de komst van de Waterwet eind 2009 behoorlijk gewijzigd. Om deze reden is ervoor gekozen om in de Staat van Toezicht Bodem geen toezicht- en nalevinginformatie op te nemen aangaande bodemonderzoek en sanering over specifiek de waterbodem. Er is namelijk geen sprake meer van nieuwe sanering van ernstig verontreinigde waterbodems op grond van de Wbb. Daarnaast stelt de Waterwet stelt integraal waterbeheer op basis van de ‘watersysteembenadering’ centraal. Dit betekent dat de milieuhygiënische kwaliteit van de waterbodem niet langer centraal staat, maar onderdeel uitmaakt van de integrale kwaliteit van het watersysteem.

1.4 Opzet en werkwijze Uitgangspunt bij het opstellen van de Staat van Toezicht Bodem is dat het rapport wordt opgesteld op basis van informatie die al beschikbaar is bij de bevoegde overheden. In principe wordt er geen apart onderzoek uitgevoerd om de rapportage op te stellen. Gegevens uit toezicht en toezichtonderzoeken worden per onderwerp gegroepeerd, met elkaar in verband gebracht, geanalyseerd en van commentaar voorzien. Een consequentie van het feit dat van bestaande informatie gebruik wordt gemaakt is dat de rapportage is gebaseerd op gegevens die één of twee jaar ouder zijn dan het jaar van publicatie. Voor de rapportage is bepaald wat de essentie is van de bodemregelgeving. Op basis hiervan zijn indicatoren gedefinieerd waarmee de ontwikkelingen in naleving en toezicht in kaart worden gebracht. Voor het bepalen van de waarde van de indicatoren is gebruik gemaakt van gegevens die via de digitale Enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 zijn opgevraagd bij alle provincies, gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat. Voor de bevraging van gemeenten en waterschappen is gebruik gemaakt van de emailadressen die bij AgentschapNL bekend zijn voor het Meldpunt Bodemkwaliteit. De vragenlijsten aan provincies zijn uitgezet via de Bodem Ontwikkel Groep van het Interprovinciaal Overleg (IPO/BOOG). Tevens is gebruik gemaakt van bestaande rapportages en documenten, zoals de jaarverslagen Monitoring Bodemsanering, de monitoringverslagen Implementatie Besluit Bodemkwaliteit en de Handhaving Uitvoeringsmethode Besluit Bodemkwaliteit (HUM Bbk). De vragenlijstenvlak voor de zomerperiode van 2010 verstuurd, met het verzoek deze binnen twee maanden te beantwoorden. Veel overheden hebben zich ingespannen de vragenlijsten te beantwoorden. Voor een groot aantal overheden bleek het echter niet mogelijk de vragenlijst met voldoende kwaliteit in te vullen. In onderstaande tabel is aangegeven hoeveel vragenlijsten zijn teruggestuurd per bevoegd gezag en hoeveel procent van de vragen is beantwoord. Tabel 1 : Respons op de enquête Staat van Toezicht Bodem en percentage beantwoorde vragen. % beantwoorde vragen Vragenlijsten

Totaal Totale 0aantal respons 10%

1150%

5190%

91100%

Gemeenten (excl. Wbb-gemeenten)

401

121

39

15

21

46

Wbb-gemeenten

29

11

3

3

3

2

Provincies

12

10

0

2

7

1

Waterschappen

25

17

2

2

5

8

RPE’s Rijkswaterstaat

8

4

0

1

2

1

Bron: Enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 Themarapportage Bodem | 07

›› De bedoeling was om met behulp van de enquête een representatief landelijk beeld op te stellen. Gezien de respons op de enquête is dit niet mogelijk. Daarom is voor een andere opzet gekozen. Op basis van de enquêteresultaten en relevante rapportages is er een indicatief beeld is opgesteld. Er zijn monitorrapportages over bodemsanering, monitorrapportages over de implementatie van het besluit Bodemkwaliteit, en rapportages van de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB) gebruikt. Waar mogelijk zijn hieraan conclusies verbonden. Zeker de respons van provincies was voldoende om conclusies aan te verbinden. Het indicatieve beeld is voorgelegd aan bodemdeskundigen in de klankbordgroep, aan het IPO Vakberaad Bodem (IPO/BOOG) en aan de Provinciale Beleidsgroep Bodemsanering (PBBS). Het beeld blijkt niet in tegenspraak met de ervaringen van de inhoudelijk deskundigen en de bevindingen uit beschikbare monitoringsrapportages. Het indicatieve beeld blijkt daarmee voldoende valide.

1.5 Presentatie enquêteresultaten De gegevens in dit rapport worden zo veel mogelijk op het niveau van het bevoegde gezag gepresenteerd. Presentatie van de gegevens vindt op twee manieren plaats, in aantallen en in percentages. De presentatie in aantallen is gebaseerd op een optelling van alle antwoorden op de onderliggende vraag. In een beperkt aantal gevallen worden de enquêteresultaten in percentages gepresenteerd. Hierbij gaat het om samenhangende vragen. De percentages zijn gebaseerd op de antwoorden van de respondenten die alle samenhangende vragen hebben beantwoord. In alle gevallen staat aangegeven wat de respons op de betreffende vragen is in aantallen. De respons in aantallen staat cursief in kleine letters aangegeven. Voorbeeld: (61)


››

2. Bodembeleid

Het Ministerie van IenM streeft op het gebied van bodem een aantal doelen na, en zet regelgeving in om deze doelen te realiseren. Het belang van het toezicht op en de naleving van deze regelgeving is te zien in het kader van deze beleidsdoelen. Dit hoofdstuk beschrijft eerst de beleidsdoelen (2.1). Daarna volgt een korte schets van de regelgeving die hoort bij deze beleidsdoelen (2.2). De beleidsdoelen komen in de volgende hoofdstukken terug in de vorm van uitgangspunten (2.3). Onder ‘bodem’ wordt zowel landbodem als waterbodem verstaan.

2.1 Beleidsdoelen Het (water)bodembeleid is gericht op gezondheid en duurzaamheid.

bodemverontreiniging in 2015 in ieder geval te hebben beheerst. Tijdelijke oplossingen kunnen nodig zijn als direct saneren niet mogelijk of wenselijk is, om zo de risico’s te beheersen. [14]

Duurzaamheid De bodem moet op een verantwoorde wijze worden gebruikt, zodat maatschappelijke ontwikkelingen doorgang kunnen vinden en op de langere termijn de bodem de gewenste functies kan blijven of gaan vervullen. Die functies zijn bijvoorbeeld voedselproductie, leefomgeving voor organismen, plaats voor bouwwerken en infrastructurele voorzieningen, bron van grondstoffen, bewaarplaats van een historisch archief of recreatie. De bodemkwaliteit bestaat bij de doelstelling duurzaamheid niet meer alleen uit de chemische samenstelling maar ook uit de organismen die erop en erin leven en de omstandigheden die voor dit bodemleven en diverse nutsfuncties nodig zijn.

Gezondheid De chemische kwaliteit van de bodem en het grondwater mag geen onaanvaardbare risico’s opleveren voor ecosystemen en de gezondheid van de mens. Bodemverontreiniging moet daarom zo veel mogelijk worden voorkomen. Bedrijven waarbinnen een risico op bodemverontreiniging is, moeten daarom bijvoorbeeld bodembeschermende voorzieningen aanleggen, zoals vloeistofdichte vloeren. De verontreiniging van het grondwater is bijvoorbeeld een risico voor de gezondheid van de mens op locaties waar drinkwater wordt gewonnen en in geval van vluchtige stoffen. Een ander voorbeeld is het toepassen van licht verontreinigde grond, bijvoorbeeld bij stedelijke ontwikkeling. Het is van belang welke functie de bodem krijgt. De bodem moet van een zodanige kwaliteit zijn dat de bodem duurzaam geschikt is voor de functie. Bij een industrieterrein gelden daarom andere kwaliteitsnormen dan bij moestuinen en kinderspeelplaatsen. Bestaande landbodemverontreinigingen die risico’s voor de mens opleveren, dienen vóór 2015 te zijn gesaneerd. Daarnaast moet er een overzicht zijn van de spoedlocaties waar sprake is van overige risico’s (ecologie en verspreiding). Het streven is de risico’s van

Om dit te bereiken moeten nieuwe bodemverontreinigingen worden voorkomen. Wanneer bijvoorbeeld voor infrastructurele werken bouwstoffen worden hergebruikt, (zoals puingranulaat), moet de uitloging worden gecontroleerd. Dit om te voorkomen dat de bodem op de lange duur ontoelaatbaar verontreinigd wordt. Voor lozingen betekent dit dat het reeds bestaande preventieve beleid op het gebied van emissiebeheer wordt gevolgd. Zo wordt het huidige beschermingsniveau van de waterkwaliteit gehandhaafd en wordt voorkomen dat er bodemverontreiniging plaatsvindt. Verder moet de bodem verstandig worden beheerd. Dat wil zeggen dat licht verontreinigde grond alleen wordt toegepast als de bodemkwaliteit geschikt wordt of blijft voor het gebruik. Momenteel is er nog veel grond in binnensteden zo verontreinigd dat gebruik als moestuin of kinderspeelplaats niet wenselijk is. Als het grondverzet bij stedelijke ontwikkeling volgens de huidige regels wordt uitgevoerd, zal de kwaliteit op de lange duur steeds meer overeen gaan komen met het gewenste gebruik. Bij duurzaam beheren van de bodem hoort ook dat overtollige grond zo veel mogelijk moet worden hergebruikt in nuttige toepassingen. Dit voorkomt de onnodige inzet van grote hoeveelheden primaire grondstoffen, zoals schone grond. Bestaande verontreinigingen moeten functiegericht en kosteneffectief worden verwijderd. Dat wil Themarapportage Bodem | 09

›› zeggen dat de bodem na sanering niet volledig schoon hoeft te zijn, maar dat de bodemkwaliteit na sanering geschikt is voor het gewenste gebruik. Omdat de financiële middelen voor bodemsanering beperkt zijn is kosteneffectiviteit is belangrijk. Waterbodembeheer is gericht op het verwezenlijken van de doelstellingen van het waterbeheer zoals genoemd in hoofdstuk 2 van de Waterwet: ‘Het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’.

2.2 Regelgeving bodembeleid Het bodembeleid krijgt vorm krijgt via drie sporen: • Preventie (bescherming): het voorkomen van nieuwe verontreiniging; • Beheren: het verantwoord omgaan met bestaande kwaliteit; • Saneren. Op de volgende pagina in figuur 1 is de samenhang tussen de beleidsdoelen, de drie sporen en de onderwerpen waarover gerapporteerd is opgenomen. De meeste verontreinigingen uit het verleden zijn ontstaan door bedrijfsmatige activiteiten. Voor het preventiespoor bij bedrijven is de regelgeving opgenomen in de Wet milieubeheer, in het hoofdstuk over inrichtingen. Bij het beheren van de bodem is het Besluit bodemkwaliteit een belangrijke regeling. Daarnaast is het Besluit bodemkwaliteit ook gericht op toepassingen van grond, bagger en bouwstoffen in oppervlaktewater. Het saneren van verontreinigingen uit het verleden is geregeld in de Wet bodembescherming en de Circulaire bodemsanering 2009. Daarnaast geldt de zorgplicht, waarin geregeld is dat aantasting of verontreiniging van de bodem moeten worden beperkt, of zoveel mogelijk ongedaan moeten worden gemaakt. Hieronder vallen nieuwe verontreinigingen. Bodemverontreiniging levert in het bijzonder risico’s op voor de mens wanneer ze voorkomen in gebieden waar drinkwater wordt gewonnen. De drinkwaterbronnen kunnen dan verontreinigd raken. Daarom zijn in grondwaterbeschermingsgebieden extra regels van toepassing voor de preventie van bodemverontreiniging. Deze zijn gebaseerd op de Wet milieubeheer.


2.3 Uitgangspunten Deze Staat van Toezicht Bodem is opgesteld op basis van een groot aantal gegevens. Voor het in verband brengen van deze gegevens, het analyseren, het becommentariëren en het concluderen, zijn vier uitgangspunten opgesteld. Deze zijn gebaseerd op de essentie van de regelgeving. De uitgangspunten zijn als volgt: 1) Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht; 2) Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigt raakt; 3) Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik; 4) Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden.

›› Figuur 1

Beleidsdoelen Duurzaamheid Gebruik van de bodem moet duurzaam zijn op de lange termijn. Verbetering milieukwaliteit bodem en water.

Gezondheid Blootstelling mag geen gevaar voor de gezondheid opleveren.

Sporen Preventie Voorkomen en verminderen van emissies.

Beheer Beheersen van verontreinigingen. Bodem geschikt voor gebruik. Ruimtelijke ordening ondergrond.

Sanering Wegnemen van verontreinigingen.

Onderwerpen Bodemsanering en onderzoek

Bodembescherming - bedrijven en grondwater t.b.v. drinkwatervoorziening.

Keten van bouwstoffen.

Keten van grond en bagger.

Kwalibo

Themarapportage Bodem | 11

››

3. Toezicht en handhaving algemeen

Binnen het bodemdomein van het Ministerie van IenM zijn ongeveer vijfhonderd organisaties die toezicht houden en handhaven. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen publiek toezicht en handhaving (bestuursrechtelijk, strafrechtelijk) en privaat toezicht. Bestuursrechtelijk

Gemeenten, provincies, waterschappen, Rijkswaterstaat, de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat

Strafrechtelijk

De VROM-Inlichtingen- en opsporingsdienst, politie en bijzondere opsporingsambtenaren (BOA’s) van bevoegde overheden

Privaatrechtelijk

Certificerende instellingen (CI’s) en de Raad van de Accreditatie (RvA)

In dit hoofdstuk wordt beschreven welke organisaties toezicht houden op de regels voor Bodembescherming, Bodembeheer en Bodemsanering. Tevens worden de rollen die de verschillende toezichthouders hebben beschreven. Ook wordt ingegaan op de regierol van de VROM-Inspectie en het Toezichtloket Bodemsignalen. In het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk) staan de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit van de bedrijven die in de verschillende sectoren van het bodemdomein werkzaam zijn met de regeling Kwaliteitsborging Bodembeheer (Kwalibo). Deze eisen zijn van toepassing in de drie sporen Bodembescherming, Bodembeheer en Bodemsanering. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de Kwalboregeling in het algemeen. In de hoofdstukken 4 t/m 7 komt de Kwalibo-regeling in relatie tot de specifieke onderwerpen van die hoofdstukken aan de orde.

3.1 Bestuursrechtelijk(e) toezicht en handhaving Door de onderverdeling in drie sporen van het bodembeleid en de bodemregelgeving heen kan een grove indeling van de bevoegdheden bij bestuursrechtelijk bodemtoezicht worden gemaakt.


Figuur 2: Bevoegde overheden bij bestuursrechtelijk bodemtoezicht Bodembescherming

Gemeente, provincie, VI (bouwstoffen)

Bodembeheer

Gemeente, Waterkwaliteitsbeheerder, VI (bouwstoffen), RWS

Bodemsanering

Historische verontreinigingen: Provincie + 29 gemeenten Nieuwe verontreinigingen: Gemeente, RWS, IVW

Kwalibo

Rijks-inspecties (VI en IVW)

3.1.1 Bodembescherming Bij het beschermen van bodem is vooral sprake van preventief beleid. In het Activiteitenbesluit (Wet milieubeheer bevoegd gezag is de gemeente) en Wm-vergunningen voor inrichtingen zijn hiervoor regels opgenomen. Voor inrichtingen is de gemeente bevoegd gezag, voor de zwaardere inrichtingen de provincie. Ook het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) gericht op hergebruik van grond, bagger en toepassing van bouwstoffen, is onderdeel van het preventieve beleid. De Wet bodembescherming kent een zorgplichtartikel: de Minister van IenM, provincies en gemeenten zijn belast met toezicht en handhaving van dit artikel. Grondwaterbescherming is geregeld in de provinciale milieuverordening, met de provincie als bevoegd gezag.

3.1.2 Bodembeheer Bodembeheer (grondverzet, toepassen van grond, bagger en bouwstoffen) is geregeld in het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). In dit besluit bestaat een verschil tussen het toepassen op of in de bodem en in oppervlaktewater.

›› Bij een toepassing op of in de bodem is het lokaal bevoegde gezag (meestal de gemeente) verantwoordelijk voor de handhaving bij de opdrachtgever. De VROM-Inspectie is verantwoordelijk voor de handhaving bij de uitvoerder/aannemer. Bij een toepassing in oppervlaktewater is de waterkwaliteitsbeheerder verantwoordelijk voor de handhaving bij zowel de opdrachtgever als de uitvoerder/ aannemer.

De voorzieningen hebben betrekking op de strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhavingsbevoegdheden. In de praktijk is dit in 2008 en 2009 vormgegeven in een meldpunt, het Toezichtloket Bodemsignalen (zie 3.1.5). Daarnaast is dit vormgegeven in samenwerking tussen handhavingspartners in interventieteams.

3.1.5 Toezichtloket Bodemsignalen De Inspectie Verkeer en Waterstaat is het bevoegd gezag voor de eigen werken van Rijkswaterstaat. In figuur 3 is de bevoegdheidsverdeling bij Bodembeheer opgenomen. Figuur 3: Bevoegdheidsverdeling bij Bodembeheer Producent

Transporteur

Leverancier

Transporteur

Aannemer

Opdrachtgever

Op of in de bodem Bevoegd bezag en bestuurlijke handhaving: VROM-Inspectie

Bevoegd gezag: Lokaal bevoegd gezag (meestal gemeente) Bestuurlijke handhaving: VROM-Inspectie

Bevoegd gezag en bestuurlijke handhaving: Lokaal bevoegd gezag (meestal gemeente)

In oppervlaktewater Bevoegd bezag en bestuurlijke handhaving: Inspectie Verkeer en Waterstaat

Bij de VI en de IVW is het Toezichtloket Bodemsignalen in beheer. Hier kunnen signalen worden afgegeven van mogelijke overtredingen en misstanden op bodemgebied. De inspecties willen onder andere via het toezichtloket bereiken dat het naleefgedrag verbetert. De lokale bevoegde overheden en de inspecties kunnen elkaar hier versterken. Via het toezichtloket komen bodemintermediairs die op verschillende plaatsen overtredingen plegen in beeld.

Bevoegd gezag en bestuurlijke handhaving: Lokaal bevoegd gezag (waterkwaliteitsbeheerder)

3.1.3 Bodemsanering Het saneringshoofdstuk uit de Wet bodembescherming bevat de belangrijkste regels voor bodemsanering. De provincies en 29 grote gemeenten zijn in een apart besluit aangewezen als bevoegd toezichthoudend gezag4.

3.1.4 Regierol VI In het Besluit Bodemkwaliteit is geregeld dat de VROM-Inspectie (VI) een regierol heeft. Dit houdt in dat de VI de noodzakelijke voorzieningen treft voor een doelmatig toezicht op de naleving van het Bbk, in afstemming met de handhavingspartners.

De signalen die binnenkomen worden beoordeeld op twee criteria: de ernst van de overtreding en het feit of er sprake is van recidive. Deze beoordeling leidt tot nader onderzoek, of tot de beslissing een signaal te registreren voor nadere analyse. Hiermee wordt het mogelijk recidive te herkennen. Prioritering van signalen naar ernst en zwaarte is nodig omdat het aantal ingediende signalen de capaciteit om signalen af te doen overstijgt. Een signaal kan ook worden doorgeleid naar een Certificerende Instelling (CI, zie 3.4.1) of naar het decentrale bevoegde gezag. Als er sprake is van ernstige structurele overtredingen wordt een signaal doorgeleid naar een interventieteam (toezicht) en/of naar opsporingsinstanties. Tweederde van de geregistreerde signalen wordt onderzocht. De meeste meldingen komen van andere overheden, enkele komen van bedrijven en particulieren. Het merendeel hiervan gaat over het werken zonder erkenning en het werken in afwijking van een normdocument dat geldt voor erkende bedrijven. Voor deze overtredingen hebben de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat handhavingbevoegdheden, waaronder het intrekken en schorsen van een erkenning. Daarmee vullen ze de bevoegdheden van de decentrale overheden aan. Ongeveer 10% van de meldingen gaat over overtredingen in relatie tot de waterbodem. In tabel 2 staat het aantal bodemsignalen, verdeeld naar de meldende instantie. Tabel 2

4 De totaal 41 bevoegde overheden zijn voor historische verontreinigingen: Alle Provincies en de volgende gemeenten: Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht, Alkmaar, Almelo, Amersfoort, Arnhem, Breda, Den Bosch, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zaanstad en Zwolle.

Instantie (aantal bestaand)

Aantal melders in 2010

Aantal meldingen in 2010

Rijksdiensten

8

48

Provincies (12)

10

64

Gemeenten (401)

32

64

Wbb-Gemeenten (29)

17

108

Milieudiensten (19)

8

33

Waterschappen (26)

4

5


›› Tabel 2 Aantal meldingen in 2010



Politiekorpsen

6

6

Bedrijfsleven

7

18

Overig

4

4

Onbekend

19

Eindtotaal

369

Ketenhandhaving bij bodemsanering en grondstromen is een landelijke prioriteit uit het Landelijk Handhavingsprogramma 2007. Hiervoor is de ‘LOM Interventiestrategie ketenhandhaving bij landbodemsaneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen’ opgesteld. [9]

Bron: SenterNovem Bodem+: Implementatie Besluit Bodemkwaliteit. Monitoringsverslag 2010

3.4 Toezicht op Kwalibo

In 2009 leidde circa 10% van het totaal aantal meldingen tot een sanctietraject door de VI of IVW. In 2008 en in 2009 is één keer een erkenning geschorst, in 2009 zijn twee erkenningen ingetrokken. Zie tabel 3. Tabel 3 : Aantal meldingen, aantal sanctietrajecten, aantal intrekkingen en schorsingen in 2009. 2008

2009

2010

Aantal meldingen bij het Toezichtsloket over bodemovertredingen

345

377

369

Sanctietraject VI/IVW n.a.v. meldingen

3

Ruim 10%

20%

2

0

1*

0

Aantal intrekkingen van een erkenning door VI/IVW Aantal schorsingen van een erkenning door VI/IVW Eindtotaal

overheid eenduidig te kunnen optreden initieert en faciliteert het Landelijk Overleg Milieuhandhaving onderlinge afstemming, informatie-uitwisseling, samenwerking en ketenhandhaving.

1

369

* gedeeltelijke schorsing van de erkenning op niveau van persoonsregistratie Bron: Toezichtloket Bodem

3.2 Strafrechtelijke handhaving Belangrijke bepalingen in de bodemregelgeving zijn strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten en kunnen daardoor ook strafrechtelijk gehandhaafd worden. Strafrechtelijke handhaving vindt plaats door de VROM-Inlichtingen- en Opsporingsdienst (VROM-IOD), de politie (Regionale Milieu Teams (RMT) en Interregionale Milieu Teams (IMT)) of door Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA) van het bevoegde gezag.

De regeling Kwaliteitsborging bodembeheer (KWALIBO-regeling) voorziet in een systeem van erkenningen voor bedrijven die kritische bodemwerkzaamheden uitvoeren, de bodemintermediairs, met een combinatie van privaat en publiek toezicht op die bedrijven. In de Regeling bodemkwaliteit (Rbk) staat een lijst van kritische bodemwerkzaamheden. Voorbeelden hiervan zijn het uitvoeren van een sanering, het nemen en analyseren van monsters, het reinigen van grond en baggerspecie, de aanleg van vloeistofdichte vloeren en het produceren van bouwstoffen. Deze werkzaamheden mogen alleen door erkende bedrijven worden uitgevoerd. Bedrijven die deze werkzaamheden willen uitvoeren, moeten een erkenning aanvragen bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De erkenning wordt verleend als aan drie voorwaarden wordt voldaan; 1) Het bedrijf verkeert niet in staat van faillissement of surseance van betaling 2) Het bedrijf beschikt over een certificaat of accreditatie voor de werkzaamheid; 3) Het bedrijf heeft in de drie jaren voorafgaande aan de aanvraag geen overtredingen op bodemgebied begaan. Een erkenning is onder andere nodig om kwaliteitsverklaringen te mogen afgeven voor partijen grond, bagger en bouwstoffen. In het Besluit bodemkwaliteit en de afvalregelgeving is geregeld dat de kwaliteit van de partijen in de hele keten van productie tot toepassing bekend moet zijn. Bij elke partij moet een kwaliteitsverklaring zijn waaruit blijkt in welke categorie van verontreiniging de partij valt. Er zijn verschillende typen kwaliteitsverklaringen, en sommige daarvan gelden alleen voor grond en bagger: Bouwstoffen

Grond en bagger

3.3 Landelijk Overleg Milieuhandhaving

1. partijkeuring

1. partijkeuring

2. erkende kwaliteitsverklaring

2. erkende kwaliteitsverklaring

Het Landelijk Overleg Milieuhandhaving is een nationaal samenwerkingsoverleg tussen de overheden die zijn betrokken bij de handhaving van het leefmilieu. Hierin zijn vertegenwoordigd de ministeries van IenM, Justitie en EL&I, Staatstoezicht op de Mijnen, Politie, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Unie van Waterschappen (UvW) en het Openbaar Ministerie (OM). Om de handhaving effectief te organiseren en als

3. fabrikant-eigenverklaring

3. fabrikant-eigenverklaring


4. (water)bodemonderzoek 5. (water)bodemkwaliteitskaart

Partijkeuringen en (water)bodemonderzoeken moeten uitgevoerd zijn door erkende bedrijven. Erkende kwaliteitsverklaringen zijn productcertificaten van erkende producenten van grond, bagger en

›› bouwstoffen. Een (water)bodemkwaliteitskaart wordt opgesteld door gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders op basis van (water) bodemonderzoeken. Alleen de fabrikant-eigenverklaring valt niet onder de certificering en erkenning.

3.4.1 Privaat toezicht Kwalibo In het private toezichtstelsel hebben Certificerende Instellingen (CI’s) en de Raad voor de Accreditatie (RvA) een taak. De CI’s en de RvA zijn private instellingen. De bedrijven waar zij op toezien zijn hun klanten, deze moeten voor hun diensten betalen. Het belang van privaat toezicht voor de bedrijven is dat ze een onafhankelijke beoordeling krijgen van de kwaliteit van hun werkzaamheden. Daardoor kunnen ze vertrouwen winnen bij hun klanten en werken aan verdere verbetering van hun dienstverlening.

Figuur 4: Privaat toezichtstelsel

Raad van Accreditatie Privaat Toezicht

Certificerende instellingen

Privaat Toezicht op Accreditatieschema’s

Privaat Toezicht op Beoordelingsrichtlijnen en protocollen

Bodemintermediairs

De CI’s beoordelen aan de hand van een normdocument (beoordelingsrichtlijn) of een bedrijf in aanmerking komt voor het certificaat. Certificering houdt in dat een bedrijf zich moet houden aan de beoordelingsrichtlijnen (BRL’s) voor de bodemwerkzaamheden waarvoor hij is gecertificeerd. Dee CI moet daarop periodiek (ten minste jaarlijks) controles uitvoeren. De frequentie van deze controles (of audits) is vastgelegd in het desbetreffende normdocument. Wanneer een Certificerende Instelling CI tijdens een audit een afwijking (non-conformity) constateert, treedt hij daar tegen op. De wijze van optreden hangt af van de ernst van de afwijking. In de meeste certificatierichtlijnen wordt onderscheid gemaakt tussen kritieke en niet- kritieke afwijkingen. Het normdocument geeft aan welke aspecten als kritiek moeten worden beschouwd. Een kritieke (of ernstige) afwijking, of herhaaldelijk niet-kritieke tekortkomingen, kan leiden tot het schorsen of intrekken van het certificaat. Bij vastgestelde afwijkingen dient de gecertificeerde corrigerende maatregelen te nemen, en deze binnen een afgesproken tijdsperiode te laten beoordelen door de CI. Het normdocument en

het reglement van de CI beschrijven wat afwijkingen zijn, en hoe deze moeten worden gewaardeerd. Voor sommige werkzaamheden is een accreditatie nodig, bijvoorbeeld voor analyse van bodemmonsters door laboratoria en de inspectie van vloeistofdichte vloeren. De RvA werkt hetzelfde als de CI’s. Bij de RvA worden de normdocumenten accreditatieschema’s of –programma genoemd. Na het behalen van de accreditatie wordt periodiek beoordeeld of de instantie nog steeds voldoet aan de eisen. De RvA kan dezelfde sancties opleggen als CI’s. De RvA houdt ook toezicht op certificerende instellingen. Deze moeten ook geaccrediteerd en erkend zijn.

3.4.2 Publiek toezicht Kwalibo Het lokaal bevoegd gezag heeft de taak toe te zien op de naleving van enkele aspecten van Kwalibo, namelijk: • Werkzaamheden worden alleen verricht door bedrijven met erkenning; • Milieukundige begeleiders, veldwerkers en monsternemers bij partijkeuringen staan geregistreerd op de erkenningen; • De eisen ten aanzien van de onafhankelijkheid. Bij het constateren van een overtreding waarschuwt het lokale bevoegd gezag de betreffende inspectie. Het lokaal bevoegd gezag kan eventueel zelf optreden op basis van andere wetgeving. De VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat houden toezicht op bodemintermediairs en kunnen tegen hen handhavend optreden bij overtredingen. Zij zien er op toe dat: • Werkzaamheden niet worden verricht door bedrijven zonder erkenning; • Milieukundige begeleiders, veldwerkers en monsternemers bij partijkeuringen staan geregistreerd op de erkenningen; • Erkende bedrijven werken overeenkomstig de normdocumenten werken; • De eisen ten aanzien van de onafhankelijkheid worden nageleefd. Na constatering van een overtreding passen de inspecties een bestuursrechtelijke sanctie toe: last onder dwangsom, schorsing van de erkenning of intrekking van de erkenning. In bepaalde gevallen wordt in plaats van een bestuursrechtelijke sanctie alleen een waarschuwing gegeven. Bij ernstige overtredingen kan een proces-verbaal worden opgemaakt (in samenwerking met het OM). De inspecties houden niet alleen toezicht op bodemintermediairs maar ook op CI’ s. Hierbij gaat het om de taakinvulling van CI’s bij individuele dossiers van bodemintermediairs die een ernstige overtreding hebben begaan. Zonodig wordt ook tegen deze instellingen handhavend opgetreden. Figuur 5 geeft een overzicht van het aantal erkende bedrijven in Nederland, onderverdeeld naar de belangrijkste kritische bodemwerkzaamheden. Een overzicht van de bijbehorende normdocumenten is opgenomen in bijlage 1: Begrippen en afkortingen (pagina 54).


›› Figuur 5: Aantal erkende bedrijven onderverdeeld naar kritische bodemwerkzaamheden in 2010 in Nederland

Aantal erkende bedrijven Aanleg van bodembeschermende voorzieningen

59

Periodieke inspectie van bodembeschermende voorzieningen

19

Ondergrondse tanks

108

Veldwerk bij bodemonderzoek

207

Analyse voor milieuhygienisch bodemonderzoek

18

Milieukundige begeleiding

166

Uitvoeren sanering

414

Bewerken van verontreinigde grond (reinigen)

62

Monsterneming bij partijkeuring

142 1885

Produceren van bouwstoffen 127

Produceren van grond 14

Analyse van bouwstoffen, grond of baggerspecie

Bron: website Bodem+

Aan bedrijven die starten met de erkenningsplichtige werkzaamheden worden erkenningen afgegeven. Bij wijzigingen van de werkzaamheden wordt een nieuwe erkenning afgegeven. Wanneer een bedrijf niet aan de voorwaarden voor erkenning voldoet, wordt de erkenning geweigerd. Tabel 4 : Totaal aantal erkenningen per 1 januari, aantal erkenningen dat per jaar is afgegeven, aantal erkenningen dat is geweigerd per jaar. Erkenningen

2007

2008

2009

Totaal op 1 januari

2341

3345

3639

Afgegeven

2111

2781

2523

Geweigerd

7

2

-

Bron: Bodem+ (mail)

Een toename is te zien in het aantal bedrijven met een erkenning. Het aantal jaarlijks afgegeven erkenningen is groot ten opzichte van het aantal erkenningen. Kennelijk zijn er vaak wijzigingen op al afgegeven erkenningen.


››

4. Bodembescherming

‘Voorkomen is beter dan genezen’: de bodem moet worden beschermd tegen verontreiniging. Dit hoofdstuk gaat over bodembeschermende voorzieningen en grondwaterbeschermingsgebieden ten behoeve van drinkwatervoorziening. Bedrijven die activiteiten uitvoeren die de bodemkwaliteit kunnen aantasten, bijvoorbeeld als wordt gewerkt met verontreinigende stoffen, moeten preventieve maatregelen nemen om die risico’s weg te nemen, bijvoorbeeld een vloeistofdichte vloer aanleggen. Voor grondwatervoorraden die bestemd zijn voor de drinkwatervoorziening bestaat extra beschermingsbeleid. Deze bescherming bestaat voornamelijk uit het aanwijzen van gebieden waar activiteiten die de grondwaterkwaliteit negatief kunnen beïnvloeden worden beperkt of verboden. De regels rond bodem- en grondwaterbescherming, het toezicht daarop en de naleving daarvan worden in dit hoofdstuk behandeld.

4.1 Het algemene beeld Per uitgangspunt (zie 2.3) wordt hieronder een samenvatting gegeven van het toezicht op en de naleving van de regelgeving omtrent bodembeschermende voorzieningen en grondwaterbeschermingsgebieden ten behoeve van drinkwatervoorziening. Daarnaast worden verbanden gelegd met de andere hoofdstukken over het bodemtoezicht. Uitgangspunt 1: Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigd raakt Bedrijven die potentieel bodembedreigende activiteiten uitvoeren, dienen de bodem hiertegen te beschermen. Bij beëindiging van een bedrijfsactiviteit blijkt de bodem geregeld toch verontreinigd te zijn. Er is onvoldoende informatie om te bepalen in hoeverre de oorzaak daarvan onvoldoende bij naleving van de regelgeving of bij onvoorziene gebeurtenissen ligt. Wel blijkt uit de enquête dat bij inspecties regelmatig overtredingen worden geconstateerd. Zo werd in 2009 bij inspectie door de provincie bij een kwart van de bedrijven een overtreding geconstateerd. Zo nu en dan wordt naar aanleiding van een overtreding ook bestuursrechtelijk of strafrechtelijk opgetreden.

Er worden elk jaar verboden activiteiten ontdekt in grondwaterbeschermingsgebieden. Toezicht wordt uitgevoerd naar aanleiding van meldingen. Daarnaast worden ook vrije-veld controles uitgevoerd. De capaciteit die voor vrije-veld controle wordt geprogrammeerd varieert sterk tussen provincies. Er zijn ook provincies die hier geen capaciteit voor programmeren. Uitgangspunt 2: Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik Juist in grondwaterbeschermingsgebieden is het van belang dat er geen verontreinigde grond wordt toegepast, zodat de kwaliteit van de drinkwaterbron beschermd blijft. Uit de enquête blijkt dat tijdens het toezicht illegale afvalstortingen worden gevonden in beschermingsgebieden. Er zijn geen gegevens of dit ook gaat om illegaal gestorte verontreinigde grond. Zie ook hoofdstuk 6 over de keten van grond en bagger. Uitgangspunt 3: Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht Het preventiebeleid moet voorkomen dat nieuwe verontreinigingen optreden. Mocht zich onverhoopt toch een verontreiniging voordoen, dan moet deze direct gesaneerd worden. In de meeste voor drinkwater beschermde gebieden in Nederland zijn verontreinigde of verdachte locaties aanwezig. In 13% van de grondwaterbeschermingsgebieden betreffen dit zelfs locaties die volgens het saneringscriterium met spoed dienen te worden gesaneerd. Wel kan over de afgelopen jaren een duidelijke toename worden geconstateerd van saneringen in grondwaterbeschermingsgebieden. De toegenomen inspanning is onder andere ingegeven door een doelstelling van de Kaderrichtlijn Water (KRW): de bescherming van bronnen voor drinkwatervoorziening. De bevoegde overheden hebben samen met de drinkwaterbedrijven de aanpak van bodemverontreiniging in grondwaterbeschermingsgebieden in de afgelopen jaren een duidelijke impuls gegeven. Toezicht op deze locaties wordt behandeld in het hoofdstuk over bodemsanering (hoofdstuk 7).


›› Uitgangspunt 4: Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden Het aanbrengen, inspecteren en repareren van bodembeschermende voorzieningen mag alleen door erkende bodemintermediairs worden uitgevoerd. Uit de enquêteresultaten lijkt het aantal constateringen dat niet-erkende bodemintermediairs werkzaamheden hebben uitgevoerd laag. Om te bepalen of bodemintermediairs zich beter aan de regels houden nu de Kwalibo-regeling geldt, is vergelijkingsmateriaal nodig. Dat is niet beschikbaar. Dit uitgangspunt is niet van toepassing op grondwaterbeschermingsgebieden.

4.2 Regelgeving Bodembedreigende activiteiten kunnen overal voorkomen. In dit hoofdstuk ligt de focus op bedrijven en grondwaterbeschermingsgebieden. Aan Warmte Koude Opslag (WKO) wordt, vanwege de actualiteit van dit onderwerp, extra aandacht besteed.

Een overzicht van het aantal erkende bedrijven voor het aanleggen en inspecteren van bodembeschermende voorzieningen is in tabel 5 opgenomen. Deze tabel geeft de belangrijkste typen bedrijven die bodembeschermende voorzieningen aanleggen of inspecteren. Tabel 5 : Aantal erkende bedrijven die van bodembeschermende voorzieningen aanleggen of inspecteren. Doelgroepen

Aantal erkende bedrijven

Erkende bedrijven voor de aanleg van bodembeschermende voorzieningen

59

Erkende bedrijven voor periodieke inspectie van bodembeschermende voorzieningen

19

Erkende bedrijven die ondergrondse tanks verwijderen, onklaar maken, installeren, beoordelen en keuren

108

Bron: www.senternovem.nl/bodemplus

4.4 Toezichttaken en methoden 4.4.1 Omvang toezichtstaak

Bedrijven die potentieel bodembedreigende activiteiten uitvoeren dienen de bodem hiertegen te beschermen. Daarvoor zijn voorschriften opgenomen in het Activiteitenbesluit of in een vergunning op basis van de Wet Milieubeheer (Wm). De voorschriften in het Activiteitenbesluit zijn gebaseerd op de Nederlandse richtlijn bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (NRB). Het aanbrengen, inspecteren en repareren van bodembeschermende voorzieningen mag alleen door erkende bodemintermediairs worden uitgevoerd. Om grondwatervoorraden te beschermen tegen negatieve invloeden door de mens wordt op grond van ook weer de Wm grondwaterbeschermingsbeleid gevoerd. Dit beleid is in lijn met de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). De KRW heeft met betrekking tot drinkwater tot doel: • Met bestaande zuiveringsinspanning drinkwater produceren. • Beschermen van (toekomstige) bronnen voor drinkwatervoorziening, zodat de kwaliteit uiteindelijk verbetert. De bescherming is voornamelijk geregeld door het aanwijzen van gebieden waar bepaalde activiteiten worden verboden of beperkt. Deze gebieden en de ver- en geboden in die gebieden zijn vastgelegd in Provinciale Milieuverordening (PMV). Het beleid is per provincie verschillend, zo verschilt de visie op het wel of niet toestaan van WKO in het grondwaterbeschermingsgebied.

4.3 Doelgroepen van de regelgeving Doelgroepen van de regelgeving zijn bedrijven met bodembedreigende activiteiten, en de bedrijven die bodembeschermende voorzieningen aanleggen en inspecteren.


Bedrijven In tabel 6 staat een overzicht van de belangrijkste typen bedrijven met een risico op bodemverontreiniging. Deze bedrijven moeten bodembeschermende voorzieningen treffen. Het gaat hier om de belangrijkste branches. Tabel 6 : Aantal bedrijven in 2009 in NL per type belangrijkste bodembedreigende activiteiten. Bedrijf

Aantal (2009)

Stortplaatsen

41*

Tankstations

1.075

Brandstoffengroothandels Autosloperijen Garages

300 375 14.600

Scheepswerven

980

Chemische industrie**

765

Houtconserveringsbedrijven

55

Chemische wasserijen en ververijen Metaalbewerkingsbedrijven

355 5.100

*bron: Bodem+ ** Hiermee wordt bedoeld vervaardiging van chemische producten rechtsvorm (SBI 2008): http://statline.cbs.nl

›› Daarnaast zijn er nog veel branches waar ook bodembedreigende activiteiten voorkomen, vaak met minder grote hoeveelheden stoffen. Met de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is aan provincies en gemeenten gevraagd hoeveel bedrijven in hun gebied aanwezig zijn die een bodembeschermende voorziening nodig hebben.

Tabel 8 : Percentage grondgebied binnen waterwingebieden en grondwaterbeschermingsgebieden met bepaalde bedrijvigheid. De categorie overig bestaat uit diverse vormen van landgebruik zoals: oppervlaktewater, infrastructuur, sportterrein en kale grond. % Natuur

% Woon gebied

% Landbouw

% % Bedrijven/ Overig industrie

Tabel 7 : Aantal bedrijven dat verplicht is bodembeschermende maatregelen te nemen. Aantal WM-inrichtingen

Provincies

Gemeenten

Waterwingebied

73,3

0,5

14,8

0,2

11,2

Grondwater beschermings gebied

34,1

6,6

45,5

1,4

12,4

2007

2.384 (6)

44.745 (71)

2008

2.364 (6)

42.826 (71)

2009

2.495 (7)

42.874 (72)

Bron: RIVM, op basis van LISA 2007

Bron: Enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

Grondwaterbeschermingsgebieden De volgende gebieden waarin maatregelen gelden ter bescherming van de grondwaterkwaliteit zijn te onderscheiden: Gebied

Omschrijving

Omvang (km2)

Aantal

Waterwingebied

Hier geldt een verbod op het uitvoeren van activiteiten (behalve drinkwaterproductie);

178

243

Grondwaterbeschermingsgebied (inclusief 100-jaars zones)

Hier gelden beperkingen ten aanzien van de vestiging van activiteiten. De kwetsbaarheid van het gebied ten opzichte van de verspreiding van verontreinigingen speelt hierbij een rol.

977 2,9% van landopp. NL

196

Boringvrije zone

Hier geldt een verbod op het boren. Deze zones zijn ingesteld voor diepe winningen. Deze diepe 1491 winningen worden door een 4,4% van slecht doorlatende laag landopp. NL beschermd tegen verontreinigingen als gevolg van activiteiten aan het maaiveld.

Figuur 6: Overzicht van waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, boringvrije zones en 100-jaars zones in Nederland

66

Bron: RIVM

Grondwaterbeschermingsgebieden zijn vaak begrensd door een 25-jaarszone. Dit betekent dat het minimaal 25 jaar duurt voordat water van het maaiveld bij de onttrekkingsput is. Er zijn enkele provincies die naast een 25-jaarszone ook 100-jaarszones hanteren. In figuur 6 staat aangegeven waar in Nederland waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, boringsvrije zones en 100-jaarszones liggen. Om aan te geven in hoeverre het beschermingsbeleid ingrijpt op de bestemming van de gebieden is de bedrijvigheid in waterwin- en grondwaterbeschermingsgebieden weergegeven in tabel 8. Het percentage grondoppervlak in waterwingebieden of grondwaterbeschermingsgebieden dat als woongebied wordt gebruikt, of waar bedrijfsmatige/industriële activiteiten worden uitgevoerd, is laag.

Bron: RIVM

Naast risico’s voor nieuwe verontreiniging, zijn er al vormen van

verontreiniging aanwezig in de beschermingsgebieden. In bijna alle

grondwaterbeschermingsgebieden en in bijna de helft van de waterwingebieden in Nederland is sprake van geregistreerde verontreinigde of verdachte locaties. In 13% van de grondwaterbeschermingsgebieden en 1% van de waterwingebieden betreffen dit zelfs locaties die volgens het saneringscriterium met spoed dienen te worden gesaneerd.


›› Het aantal waterwinlocaties waar daadwerkelijk verontreinigingen in het opgepompte ruwwater worden gemeten is duidelijk lager dan het aantal verontreinigde locaties. Dit wordt gedeeltelijk wordt veroorzaakt door het feit dat de verontreiniging de onttrekkingsput (nog) niet heeft bereikt of doordat de verontreiniging afgebroken is voordat deze de put kan bereiken. [17] De kwaliteit van het geproduceerde drinkwater voldoet door de toegepaste zuivering overal aan de normen. In Tabel 9 is het aantal (potentieel) verontreinigde locaties weergegeven. Daarbij is een uitsplitsing gemaakt in vier categorieën: I. Met spoed saneren (humane spoed voor 2015). II. Misschien spoed nodig. III. Ernstig verontreinigd maar geen spoed: registreren, eventueel monitoren en aanpakken op een logisch moment, bijvoorbeeld in samenloop met ruimtelijke ontwikkeling. IV. Niet verontreinigd of niet ernstig verontreinigd. Deze categorie valt feitelijk buiten de werkvoorraad. In de tabel valt met name op dat er vrij veel nog te onderzoeken locaties zijn in grondwaterbeschermingsgebieden en boringvrije zones (categorie II). Aan dit onderzoek is in 2010 voorrang gegeven, bij het opstellen van de lijsten van spoedlocaties. Tabel 9 : aantal (potentieel) verontreinigde locaties in gebieden met beschermingsbeleid voor drinkwatervoorziening. Status verontreinigingen

Drinkwaterwingebied

Grondwaterbescheringsgebied

Boringsvrije zone

I

Met spoed saneren

1

17

106

II

Misschien spoed nodig

9

489

1.123

III

Ernstig verontrenigd maar geen spoed

126

4.146

8.732

IV

Niet ernstig verontreinigd

15

907

784

Open systemen staan in open verbinding met het grondwater. Bij dit systeem vormen potentiële veranderingen van grondwaterstroomrichtingen en het effect van temperatuurverandering op het bodemecosysteem een risico. Gesloten systemen worden ook wel bodemwarmtewisselaars (BWW) genoemd. Deze staan niet in open verbinding met grondwater, maar maken meestal gebruik van water met een antivriesmiddel (veelal ethyleenglycol) dat wordt rondgepompt door een gesloten systeem in de bodem. Het grootste risico van gesloten systemen is dat bij lekkage toxische stoffen in het grondwater terecht kunnen komen. Voor beide systemen geldt dat bij het aanleggen ondoorlaatbare lagen in de bodem worden doorboord (tenzij ze horizontaal zijn aangelegd). Bij onzorgvuldig aanleggen, of bij buiten gebruik stellen en ontmantelen, kunnen lager gelegen schone watervoerende pakketten verontreinigd raken. [40] Figuur 7: Geschatte aantal systemen (N.B. voor gesloten WKO systeem ontbreekt een meldingsplicht) Open WKO systemen 1200 *2009 data is inclusief geplande systemen

1000 800 600 400 200 0

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09*

05

06

07

Aantal putten van gesloten systemen 25000

20000

Bron: door RIVM gemaakt op basis van het landsdekkend beeld 2010

5

15000

Warmte Koude Opslag (WKO) Warmte Koude Opslag (WKO) vormt een specifiek risico voor grondwaterkwaliteit. WKO is een duurzame methode om energie in de vorm van warmte of koude op te slaan in de bodem en het grondwater, om het in en later stadium weer te gebruiken. De techniek wordt gebruikt om gebouwen, woningen, kassen en processen te verwarmen en/of te koelen. Er zijn twee soorten WKO-systemen waarmee de natuurlijke energie in de bodem kan worden benut. Men kan gebruik maken van open systemen en gesloten systemen.

5 De rapportage richt zich op de periode 2007-2009. In afwijking hiervan is

deze tabel opgesteld op basis van het landsdekkend beeld 2010 20 | Themarapportage Bodem

10000

5000

0

96

97

98

99

00

01

02

03

04

Bron: Artikel in tijdschrift H20, aflevering drie jaargang 2010, Bonte et al., titel: onderzoek naar duurzame toepassing van warmte koude opslag

De aanleg van zowel open als gesloten systemen groeit sinds 1996 flink (zie figuur 7). Momenteel wordt gewerkt aan de regelgeving en vergunningverlening. In januari 2012 treedt naar verwachting de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) Bodemenergiesystemen in werking. Zowel open als gesloten systemen hebben dan een

›› vergunning nodig of moeten worden gemeld. In gebieden waar veel WKO systemen zijn of verwacht worden, kan een interferentiegebied worden aangewezen. Het bevoegde gezag kan hier sturend beleid ten aanzien van WKO voeren. In de praktijk gaat het meestal om stedelijk gebied of kassengebied. In kwetsbare gebieden zoals grondwaterbeschermingsgebieden zullen WKO-systemen niet of alleen onder strenge voorwaarden worden toegestaan, zoals ook nu al de situatie is op basis van de Provinciale milieu verordening. Op basis van de AMvB Bodemenergiesystemen moeten alle systemen aan algemene technische voorschriften voldoen en moeten ontwerpers, boorders en installateurs gecertificeerd zijn. Sporadisch wordt een ontheffing verleent voor het aanleggen van een WKO systeem in een grondwaterbeschermingsgebied. Zie hiervoor tabel 10. Tabel 10 : Aantal ontheffingen voor een WKO systeem in een grondwaterbeschermingsgebied. 2007

2008

2009

Open WKO systemen

1 (9)

0 (9)

1 (9)

Gesloten WKO systemen

0 (7)

1 (7)

1 (7)

Uit de enquête blijkt dat de capaciteit die voor vrije veld controle wordt geprogrammeerd sterk uiteenloopt tussen provincies, van 0 tot 100 dagen per jaar . Meldingen Er worden ook inspecties uitgevoerd op basis van binnengekomen meldingen. In tabel 12 staat aangegeven hoeveel meldingen van mogelijke bodemverontreiniging in een grondwaterbeschermingsgebied er zijn binnengekomen bij provincies. Tabel 12 : Meldingen van mogelijke bodemverontreinigingen in een grondwaterbeschermingsgebied. Meldingen

2007

2008

2009

14 (8)

15 (8)

16 (8)

Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

Op basis van de beschikbare gegevens is de constatering dat er gemiddeld per provincie twee tot drie keer per jaar een melding van mogelijke bodemverontreiniging wordt gedaan. Als toezichthouder heeft de provincies vervolgens de taak de risico’s in te schatten en weg te nemen.


4.5 Toezicht en naleving 4.4.2 Toezichtmethoden

4.5.1 Bedrijven

Administratief toezicht Kwalibo Bij de aanvraag van een Wm-vergunning kan worden getoetst of bodembeschermende voorzieningen worden aangelegd door een erkend bedrijf. Het is de vraag of dit ook mogelijk is als het gaat om een melding in het kader van het activiteitenbesluit. In de enquête is niet gevraagd naar de administratieve controle van de kwaliteitsverklaringen bij aanvragen voor een Wm- vergunning of een melding in het kader van het activiteitenbesluit.

Bodembeschermende voorzieningen In de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is provincies en gemeenten gevraagd hoeveel bedrijven in hun gebied aanwezig zijn die een bodembeschermende voorziening nodig hebben (Wm-inrichtingen). Ook is gevraagd hoeveel van die bedrijven zijn bezocht voor inspectie en bij hoeveel er blijk was van een overtreding. De resultaten daarvan zijn opgenomen in de onderstaande tabel 13 en 14.

Vrije-veldtoezicht In de enquête is gevraagd naar het de capaciteit in dagen die is geprogrammeerd voor vrije-veldcontroles, waarbij verboden activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden een aandachtspunt zijn. Tabel 11 : Capaciteit in dagen die is geprogrammeerd voor vrije- veld controles Provincies

2007

2008

2009

Aantal provincies waar geen capaciteit is gereserveerd

6 (9)

6 (9)

6 (9)

Aantal provincies waar 0 tot 50 dagen zijn gereserveerd

2 (9)

2 (6)

2 (9)

Aantal provincies waar meer dan 50 dagen zijn gereserveerd

1 (9)

Tabel 13 : Overzicht van het aantal door provincies opgegeven bedrijven dat bezocht is voor inspectie op bodembeschermende voorzieningen Provincies

2007

2008

2009

Aantal bedrijven (Wm-inrichtingen)

1.392 (3)

1.661 (4)

2.263 (5)

Aantal bedrijven bezocht

1.294 (3)

1.476 (4)

1.867 (5)

*

484 (4)

615 (5)

Aantal bedrijven strafrechtelijk opgetreden

1 (2)

2 (3)

5 (3)

Aantal bedrijven bestuursrechtelijk opgetreden

1 (2)

3 (3)

4 (3)

Aantal van bedrijven met overtreding

*Over 2007 zijn onvoldoende gegevens beschikbaar 1 (9)

1 (9)

Bron: enquête Staat van toezicht Bodem 2010



›› Tabel 14 : Overzicht van het aantal door gemeenten opgegeven bedrijven dat bezocht is voor inspectie op bodembeschermende voorzieningen. Gemeenten

2007

2008

2009

37.845 (64)

38.717 (65)

38.561 (66)

Aantal bedrijven bezocht

7.769 (64)

7.480 (65)

7.834 (66)

Aantal van bezochte bedrijven met overtreding

1.701 (64)

1.429 (65)

1.414 (66)

Aantal bedrijven strafrechtelijk opgetreden

11 (60)

26 (62)

10 (64)

211 (60)

126 (62)

147 (64)

Aantal bedrijven (Wm-inrichtingen)

Aantal bedrijven bestuursrechtelijk opgetreden

Bron: enquête Staat van toezicht Bodem 2010

Bij gemeenten lijkt rond een vijfde van het aantal gecontroleerde bedrijven de Wm te overtreden. Ook bij provincies lijkt bij een kwart van het aantal gecontroleerde bedrijven een overtreding te zijn geconstateerd (2009). Er zijn geen gegevens over de aard van de overtredingen. Een klein deel van de gevonden overtredingen door provincies leidt tot strafrechtelijk of bestuursrechtelijk optreden (zie paragraaf 4.6). Niet erkende intermediairs Alleen erkende bodemintermediairs mogen werkzaamheden met betrekking tot bodembeschermende voorzieningen uitvoeren. Tabel 15 geeft voor de jaren 2007-2009 aan bij hoeveel gecontroleerde bedrijven geconstateerd is dat niet-erkende intermediairs de bodembeschermde werkzaamheden uitvoerden. Hierbij is de aard van de betreffende werkzaamheden aangegeven. Tabel 15 : Aantal gecontroleerde bedrijven waarbij het bevoegd gezag heeft geconstateerd dat niet-erkende intermediairs bodembeschermende werkzaamheden hebben uitgevoerd. Gemeenten Gemeenten Provincies 2008 2009 2008

Provincies 2009

Aanleg van bodembeschermende voorzieningen

3 (69)

6 (70)

0 (3)

1 (3)

Afgeven kwaliteitsverklaringen

1 (69)

0 (71)

0 (3)

0 (3)

Periodieke inspectie bodembeschermende voorzieningen

2 (68)

2 (70)

2 (3)

2 (3)

Ondergrondse tanks

1 (71)

5 (73)

0 (3)

0 (3)


Uit de enquête lijkt dat het aantal constateringen dat niet-erkende bodemintermediairs werkzaamheden hebben uitgevoerd, laag is.


Nul- en eindsituatieonderzoek Om te bepalen of de bodem voldoende beschermd is, is een bedrijf dat potentieel bodembedreigende activiteiten uitvoert op grond van het activiteitenbesluit en de Wm-vergunning verplicht een nul- en eindsituatie bodemonderzoek uit te voeren. Het eindsituatieonderzoek moet zo spoedig mogelijk maar uiterlijk drie maanden na bedrijfsbeëindiging aan de gemeente of provincie worden overlegd, tenzij anders in de vergunningvoorwaarden is vastgelegd. Met het eindsituatieonderzoek moet onderzocht kunnen worden of ten opzicht van de nulsituatie de bodem meer verontreinigd is geraakt. In 2007/2008 is er door Bodem+ een evaluatie van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB) uitgevoerd. Een belangrijke vraag, die ook in het onderzoek is gesteld, is of de bodembeschermende voorzieningen daadwerkelijk leiden tot preventie van bodemverontreiniging. Er is bij 18 gemeenten onderzoek gedaan. Er zijn geen bedrijven gezien waar voor een opgeheven activiteit zowel een nul- als een eindsituatie bodemonderzoek is vastgesteld. Dit is opmerkelijk, omdat er regelmatig bedrijven zijn die hun activiteiten op een bepaalde locatie beëindigen. Dit roept vraagtekens op over de handhaving van de verplichting tot het uitvoeren van een eindsituatieonderzoek. Verder leidt dit tot een gebrek aan inzicht over de effectiviteit van bodembeschermende voorzieningen. In de enquête Staat van Toezicht Bodem is gevraagd naar het aantal nul- en eindsituatieonderzoeken. De resultaten daarvan zijn te vinden in tabel 16 en tabel 17. In tabel 17 is tevens aangegeven in hoeveel van de eindsituatieonderzoeken sprake bleek te zijn van een verontreinigde situatie. De resultaten van de enquête Staat van Toezicht Bodem maken duidelijk dat regelmatig verontreinigingen worden gevonden bij de eindsituatie-onderzoeken. Doordat de gegevens niet direct te koppelen zijn aan de nulsituatieonderzoeken kan niets worden gezegd over het effect van de aanwezigheid van bodembeschermende voorzieningen. Wat hier wel iets over zegt is het voorbeeld van Methyl-tertbutylether (MTBE). De stof MTBE is sinds 1988 toegepast in benzine. Uit onderzoek van het RIVM blijkt dat MTBE pas bij zeer hoge concentraties een risico kan opleveren voor de volksgezondheid. Daar staat tegenover dat de risicogrenswaarden ten aanzien van smaak en geur voor drinkwater op een relatief zeer laag niveau liggen, dat wil zeggen dat een MTBE-verontreiniging al snel een mogelijke bedreiging kan opleveren voor de drinkwatervoorziening. Het Ministerie van (destijds) VROM heeft een landelijk inventariserend onderzoek (lio) laten verrichten naar voorkomen van MTBE-verontreiniging bij benzineservicestations en opslagplaatsen. Hierover is in 2007 gerapporteerd. Uit deze rapportage blijkt dat bij 45% van de onderzochte tankstations sprake is van enige MTBE-verontreiniging. De door het RIVM voorgestelde risicogrens in het kader van drinkwaterwinning bedraagt 15 microgram per liter. Uit het LIO blijkt dat in circa 15% van de onderzochte gevallen in het grondwater MTBE-concentraties zijn aangetroffen boven de

›› In tabel 19 staat hoeveel illegale afvalstortingen en calamiteiten met gevolgen voor de bodem/grondwaterkwaliteit zijn ontdekt in grondwaterbeschermingsgebieden. Ook is zichtbaar hoe vaak per jaar straf- en bestuursrechtelijk is opgetreden.

15 microgram per liter. Er is dus aanleiding om vraagtekens te stellen bij de effectiviteit van vloeistofdichte voorzieningen bij tankstations [13]. Tabel 16 : Overzicht van het aantal nulsituatie-onderzoeken. Gemeenten

Provincies

317 (78)

78 (2)

Nulsituatieonderzoeken 2008

277 (79)

51 (2)


276 (81)

51 (2)


Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 Tabel 17 : Een overzicht van het aantal eindsituatie-onderzoeken waarbij een verontreiniging is geconstateerd. Provincies

Eindsituatieonderzoeken 2007

83 (75)

11 (3)

Verontreinigingen 2007

17 (69)

1 (2)

Eindsituatieonderzoeken 2008

83 (76)

19 (3)

Eindsituatieonderzoeken 2009 Verontreinigingen 2009

2007

2008

2009

Aantal geconstateerde illegale afvalstortingen

23 (9)

21 (9)

15 (8)

Aantal geconstateerde calamiteiten

16 (9)

10 (9)

5 (8)


Gemeenten

Verontreinigingen 2008

Tabel 19 : Aantal illegale afvalstortingen en calamiteiten met gevolgen voor de bodem/grondwaterkwaliteit ontdekt in grondwaterbeschermingsgebieden.

23 (70)

2 (2)

113 (79)

29 (3)

18 (74)

1 (2)


Nieuwe bodemverontreinigingen (na 1987) moeten direct door de veroorzaker van de verontreiniging of door eigenaar van de bodem worden gesaneerd. Voor historische verontreinigingen (na 1987) geldt het bodemsaneringsbeleid (zie hoofdstuk 7).

4.5.2 Grondwaterbeschermingsgebieden

Uit de gegevens lijkt het aantal afvalstortingen en calamiteiten een dalende tendens te vertonen. Er zijn geen data over de inspanning die is gepleegd om dit te constateren. In de periode 2004-2007 heeft de VROM-Inspectie onderzoeken uitgevoerd naar de uitvoering van de VROM-regelgeving door provincies. Daarbij is ook het onderwerp Grondwaterbescherming onderzocht. In deze onderzoeken is geconstateerd dat acht provincies de taken rond bodemsanering goed uitvoerden en dat er bij vier provincies een licht verbetertraject nodig is. Voor de verbetertrajecten heeft de VI aanbevelingen gedaan, en in nazorgonderzoeken is onderzocht of het toezicht is verbeterd. [36] Hierbij moet worden opgemerkt dat op basis van een enquête voor een ander onderzoek blijkt dat alle drinkwaterbedrijven in Nederland een goed inzicht hebben in de activiteiten en calamiteiten in de omgeving van de drinkwaterbronnen. [19]

In tabel 18 staat hoeveel in de Provinciale Milieuverordening (PMV) verboden activiteiten geconstateerd zijn in grondwaterbeschermingsgebieden. Ook is zichtbaar in hoeveel gevallen het ging om een open WKO-systeem, en in hoeveel gevallen om een gesloten WKO-systeem. Tabel 18 : Aantal geconstateerde, in de PMV verboden activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden, waarvan aantal open WKO-systemen en aantal gesloten WKO-systemen. 2007

2008

2009

21 (8)

15 (8)

75 (9)

Open WKO systeem

3 (8)

2 (8)

1 (9)

Gesloten WKO systeem

3 (8)

0 (8)

67 (9)

Aantal geconstateerde verboden activiteiten


Het aantal geconstateerde verboden activiteiten lijkt in 2009 gestegen te zijn ten opzichte van 2007. Dit komt doordat in één provincie alleen over 2009 is gecorrespondeerd, dit ging direct over 66 verboden activiteiten.


›› 4.6 Sancties

4.6.2 Grondwaterbeschermingsgebieden

4.6.1 Bedrijven Tabel 20 geeft een overzicht van het aantal bedrijven met bodembedreigende activiteiten waarbij bestuursrechtelijk of strafrechtelijk is opgetreden vanwege overtredingen op het gebied van bodembeschermende voorzieningen. Tabel 20 : Overzicht van het aantal bedrijven waarbij strafrechtelijk of bestuursrechtelijk is opgetreden vanwege overtredingen rond de aanleg van bodembeschermende voorzieningen. Gemeenten Aantal bedrijven bestuursrechtelijk opgetreden in 2007 Aantal bedrijven strafrechtelijk opgetreden in 2007 Aantal bedrijven bestuursrechtelijk opgetreden in 2008 Aantal bedrijven strafrechtelijk opgetreden in 2008 Aantal bedrijven bestuursrechtelijk opgetreden in 2009 Aantal bedrijven strafrechtelijk opgetreden in 2009

Provincies

239 (70)

12

(4)

11 (67)

6

(5)

198 (72)

13 (4)

26 (67)

7 (4)

222 (75)

26 (6)

12 (70)

10 (5)


Uit het jaarverslag 2009 van het SIKB ‘Functioneren certificatieschema’s bodembescherming SIKB’ blijkt dat nauwelijks sancties worden uitgevoerd door certificerende instellingen (CI’s) bij bedrijven die bodembeschermende voorzieningen aanleggen. De enige sanctie die af en toe nodig was, was een extra bezoek. Zie tabel 21. Tabel 21 : Sancties door CI’s bij bedrijven die bodembeschermende voorzieningen aanleggen. 2009 Extra bezoek

6

Waarschuwing

0

Schorsingen

0

Ingetrokken certificaten

0

Bron: Jaarrapportage SIKB; functioneren certificatieschema’s bodembescherming SIKB


Een aantal keer per jaar komt het voor dat er bestuurs- of strafrechtelijk moet worden opgetreden vanwege verboden activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden. Intabel 22 valt in 2009 een toename te constateren van het aantal maal bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden ten opzichte van eerdere jaren. Tabel 22 : Overzicht van het aantal keren per jaar dat straf- en bestuursrechtelijk is opgetreden door provincies vanwege verboden activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden. 2007

2008

2009

Aantal strafrechtelijke optredens

9 (8)

2 (7)

12 (8)

Aantal bestuursrechtelijke optredens

2 (8)

2 (8)

13 (9)


››

5. Keten van bouwstoffen

In dit hoofdstuk gaat het over het voorkomen van bodemverontreiniging bij het toepassen van bouwstoffen. Bouwstoffen zijn bijvoorbeeld bakstenen en beton in gebouwen en puingranulaat, bodemas (een reststof bij de verbranding van afval en steenkool) en natuursteen in wegen en watergangen. Als bouwstoffen in contact komen met water (regenwater, grondwater, oppervlaktewater), kunnen schadelijke stoffen vrijkomen uit de bouwstof, en die kunnen de bodem verontreinigen. De regels rond het voorkomen van bodemverontreiniging bij het toepassen van bouwstoffen, het toezicht daarop en de naleving daarvan worden in dit hoofdstuk behandeld.

5.1 Het algemene beeld Per uitgangspunt (zie 2.3) wordt hieronder een samenvatting gegeven voor het toezicht en de naleving in de keten van bouwstoffen. Daarnaast worden verbanden gelegd met de andere hoofdstukken over het bodemtoezicht. Uitgangspunt 1:Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigd raakt Het toepassen van bouwstoffen kan een bodembedreigende activiteit zijn. Bouwstoffen worden ingedeeld in twee kwaliteitscategorieën: 1) een categorie die direct toepasbaar is, omdat de bodemkwaliteit daardoor niet in gevaar komt, en 2) een categorie IBC6-bouwstoffen, waarbij isolatiemaatregelen nodig zijn om te voorkomen dat schadelijke stoffen in de bodem komen. Als de laatste categorie met onvoldoende of zonder maatregelen wordt toegepast, kunnen nieuwe bodemverontreinigingen ontstaan. Uit de enquête blijkt dat mogelijk niet alle werken waar IBCbouwstoffen worden toegepast bij de gemeenten bekend zijn. Waar ze wel bekend zijn, controleren diverse gemeenten deze werken behoorlijk frequent, maar diverse andere gemeenten controleren niet. Daarnaast vindt steekproefsgewijs controle plaats op de kwaliteit van bouwstoffen voor directe toepassing. Deze controles worden bijvoorbeeld bij bouwstofproducenten en 6 IBC staat voor isoleren, beheren en controleren

transporten uitgevoerd. Voor vrije-veldcontroles wordt, behalve door Rijkswaterstaat, meestal weinig of geen capaciteit geprogrammeerd. Gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders zetten de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingmiddelen weinig in. Uit de monitoring van de kwaliteit van bouwstoffen (zie 5.2) blijkt dat de meeste vormgegeven bouwstoffen, zoals bakstenen en beton, goed aan de kwaliteitseisen kunnen voldoen. Hierdoor is het risico op een nieuwe bodemverontreiniging beperkt. Een laag niveau van toezicht kan dan een onderbouwde keuze zijn. Bij niet-vormgegeven bouwstoffen, zoals puingranulaat en bodemas, treden echter vaker normoverschrijdingen op. Dan is controle des te meer van belang. Uit de enquête blijkt verder dat er veel overtredingen worden geconstateerd. Provincies treffen bij bouwstofproducenten vaak partijen aan die niet aan de kwaliteitseisen voldoen. Gemeenten constateren bij IBC-werken veel overtredingen van het Bbk. Ook bij vrije-veldcontroles en transportcontroles worden veel partijen aangetroffen die niet aan de kwaliteitseisen voldoen.7 De uitdaging voor het toezicht is dus om de toezichtdruk van controles en sancties te verhogen, zodat er minder overtredingen plaatsvinden en op die manier beter wordt voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigd raakt. Uitgangspunt 2: Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik Zowel grond (en bagger) als bouwstoffen worden getransporteerd en toegepast in infrastructurele werken. Het toezicht op grondstromen en bouwstoffen gaat daarom voor een deel gelijk op. Het verschil is dat grond (en bagger) bij toepassing deel gaat uitmaken van de bodem, bouwstoffen niet. De toepassing van grond wordt getoetst aan het gewenste gebruik van de bodem. Bij bouwstoffen is hiervan geen sprake. Anders dan bij grondverzet draagt het toezicht op bouwstoffen er niet aan bij dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik.

7 Met de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is bij het opvragen van

gegevens over overtredingen bij vrije veldcontroles en transporten geen onderscheid gemaakt tussen grond en bagger enerzijds en bouwstoffen anderzijds. Themarapportage Bodem | 25

›› Uitgangspunt 3: Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht Het toezicht op bodemsaneringen heeft geen relatie met het toezicht op bouwstoffen. Uitgangspunt 4: Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden In dit hoofdstuk gaat het om de Kwalibo-regels voor de keten van bouwstoffen. De bodemwerkzaamheden waarvoor een erkenning nodig is, zijn 1) het produceren van bouwstoffen, en 2) het uitvoeren van partijkeuringen om de kwaliteit van een partij bouwstoffen te bepalen. De erkende bedrijven moeten zich houden aan normdocumenten voor de specifieke werkzaamheid waarvoor ze erkend zijn.

steenachtige bouwstoffen8. Er gelden eisen voor de gehalten aan stoffen in steenachtige bouwstoffen en voor de mate waarin die stoffen kunnen uitlogen. Aan deze eisen moeten alle actoren in de bouwstoffenketen voldoen, van producent, handelaar en transporteur tot de aannemer die de bouwstof toepast. Dit betekent dat de verschillende doelgroepen in de bouwstofketen elk op zich verantwoordelijk zijn voor de milieuhygiënische kwaliteit van de toe te passen bouwstof. Bouwstoffen zijn te onderscheiden in bouwstoffen die direct toepasbaar zijn en bouwstoffen die zoveel uitlogen dat extra maatregelen nodig zijn. De laatste worden IBC-bouwstoffen genoemd, waarbij IBC staat voor isoleren, beheren en controleren.

Provincies en gemeenten voeren integrale milieucontroles uit bij producenten. Zij kunnen daarbij ook de naleving van het Besluit bodemkwaliteit controleren, onder meer door het steekproefsgewijs controleren van de kwaliteit van partijen door monstername en -analyse (verificatie). Gemeenten doen dit nauwelijks, provincies af en toe. Partijkeuringen worden in principe zonder overheidstoezicht uitgevoerd op de locatie waar de partij ligt. Het moment van uitvoering hoeft namelijk niet te worden gemeld. Wel kan controle achteraf plaatsvinden door administratieve controle van het rapport of door verificatie.

IBC-bouwstoffen en gelijkwaardigheidsverklaring Het Besluit bodemkwaliteit bevat de eisen waaraan IBCmaatregelen moeten voldoen. Als men in afwijking daarvan een gelijkwaardig maatregelenpakket wil toepassen, kan men een gelijkwaardigheidsverklaring aanvragen bij AgentschapNL. In de periode 2007-2009 is door Bodemplus 1 gelijkwaardigheidsverklaring afgegeven (2009).

Er zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om totaalbeeld over de mate van naleving van de regels door bodemintermediairs op te stellen. Op onderdelen hebben de enquête en het literatuuronderzoek wel cijfers opgeleverd. Hieruit blijkt dat zowel private toezichthouders (CI’s en RvA) als de toezichthouders van de overheid overtredingen van normdocumenten constateren en daarvoor sancties opleggen. Provincies constateren bij het verifiëren van partijen bouwstoffen bij producenten nogal eens dat de partij niet voldoet aan de kwaliteitseisen. Af en toe wordt geconstateerd dat niet-erkende bedrijven werkzaamheden uitvoeren waarvoor een erkenning nodig is.

Trend van de kwaliteit van gebruikte bouwstoffen In de periode 2003-2006 heeft monitoring plaatsgevonden van de kwaliteit van bouwstoffen. Momenteel vindt deze monitor niet meer plaats. In Europees verband wordt gewerkt aan uniforme eisen aan meetmethoden voor het bepalen van uitloging van bouwstoffen, en in dat verband worden wel data over de kwaliteit van bouwstoffen gegenereerd. Daar is echter geen overzicht van beschikbaar. De algemene conclusie uit de monitoring van 2003-2006 was dat de kwaliteit van bouwstoffen gelijk was gebleven. [16]

De private toezichthouders zijn in 2009 meer gaan sanctioneren dan in voorgaande jaren. Zij geven echter aan dat dit niet betekent dat er meer overtredingen zijn, maar dat ze eerder sancties opleggen. De Kwalibo-regeling leidt dus wel tot extra controle op bodemintermediairs door private toezichthouders, maar het effect daarvan is nog niet duidelijk. Door de enquête over enkele jaren te herhalen kan mogelijk een trend worden ontdekt.

5.2 Regelgeving

5.3 Doelgroepen van de regelgeving Figuur 8: Actoren binnen de keten van bouwstoffen Producent

Transporteur

Leverancier

Transporteur

Aannemer

Opdrachtgever

Laboratoria Milieuadviesbureaus

Om de bodem en het oppervlaktewater te beschermen tegen mogelijke verontreinigingen, stelt het Besluit bodemkwaliteit randvoorwaarden aan de toepassingsmogelijkheden van 8 Momenteel wordt onderzocht of ook bouwmetalen onder de regels van het Bbk kunnen gaan vallen. Voor bouwmetalen en andere niet-steenachtige bouwstoffen geldt wel een algemene zorgplicht om de bodem niet te verontreinigen. 26 | Themarapportage Bodem

›› Figuur 8 geeft de keten van bouwstoffen aan. Een partij bouwstoffen wordt ergens geproduceerd, op transport gesteld naar een leverancier en vandaar getransporteerd naar een aan-nemer. De aannemer past de partij in opdracht van een opdracht-gever ergens toe. Laboratoria en milieuadviesbureaus hebben een rol bij het onderzoeken en bewaken van de kwaliteit van partijen bouwstoffen in de hele keten. Bij milieukundig adviesbureaus gaat het om het uitvoeren van partijkeuringen. Bij laboratoria gaat het om het analyseren van monsters van bouwstoffen. Een partij hoeft niet altijd alle stappen in de keten te doorlopen. Bouwstofproducenten, laboratoria en milieuadviesbureaus moeten een Kwalibo-erkenning hebben. Het aantal erkende bedrijven staat hieronder weergegeven. Daarnaast zijn aantallen opgenomen van het CBS voor zowel producenten als toepassers. Van de andere schakels in de keten zijn geen aantallen bekend.

40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000

Hoeveelheid (kton/jaar)

10.000

Milieuadviesbureaus erkend voor partijkeuringen

142*

Laboratoria erkend voor analyse van bouwstoffen

14*

Bron: Bodemplus, peildatum 28-7-2010, Bron: CBS, peildatum 1-1-2009 De aantallen kunnen niet worden opgeteld. Niet alle bouwstofproducten hebben een erkenning nodig. *

**

5.4 Toezichtstaken en methoden Deze paragraaf gaat in op de omvang van de toezichtstaak, afgeleid uit aantallen meldingen en hoeveelheden bouwstoffen, en op enkele toezichtmethoden die een bijzondere plek hebben in het toezicht in de keten van bouwstoffen.

5.4.1 Omvang toezichtstaak Degene die een direct toepasbare bouwstof wil toepassen, hoeft dit niet te melden bij de overheid. Hoeveel toepassingen er jaarlijks zijn, en van welke omvang, kan dus alleen op een indirecte manier bepaald worden. Figuur 9 geeft een globaal beeld van de hoeveelheden bouwstoffen die jaarlijks worden geproduceerd. De bronnen zijn divers. Soms is niet duidelijk of het getal alleen betrekking heeft op toegepaste bouwstof of ook op een bouwstof die wordt gebruikt als grondstof voor een andere bouwstof (bijvoorbeeld klei voor bakstenen en zand voor beton).

Immobilisaten

Slakken

Mijnsteen

Granulaten

Asfaltgranulaat

Bodemas en vliegas

180** 40.000**

Asfaltbeton

100**

Kalkzandsteen

410**

Fabrikanten van keramische producten

Beton en betonmortel

350**

0 Keramische producten

900*

Bedrijven die natuursteen bewerken

Algemene burgerlijke en utiliteitsbouw

45.000

Steenslag

Aantal

Betonproducenten

Producenten van recyclinggranulaten

50.000

Breuksteen

Bouwstofproducenten (met erkenning)

Hoeveelheid (kton/jaar)

5.000

Tabel 23: Aantal bedrijven in de bouwstofketen. Branche

Figuur 9: Hoeveelheden geproduceerde bouwstoffen

Bronnen: SenterNovem 2008, ‘Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2007’, Senternovem 2009, ‘Nederlands Afval in Cijfers, gegevens 2000 tot 2007’, Senternovem 2007, ‘Monitoringsrapportage bouw- en sloopafval, Resultaten 2004-2005’ RIVM Rapport 771402028 2002, ‘Monitoring milieuhygienische kwaliteit van bouwstoffen’ RWS Waterdienst 2009, ‘Productie en verbruik van beton- en metselzand en (gebroken) grind in 2007’ RWS, ‘Leidraad Afvalstoffen’ Federatie van Oppervlaktedelfstoffenwinnende Industrieën (FODI, zie www.fodi.nl) Koninklijk Verbond van Nederlandse Baksteenfabrikanten, www.knb-baksteen.nl

Degene die een IBC-bouwstof wil toepassen, moet dat melden. Dat kan vanaf 1 juli 2008 centraal en digitaal bij het AgentschapNL. IBC-bouwstoffen mogen alleen toegepast worden op de landbodem en niet op de waterbodem. Tabel 24 geeft weer hoeveel partijen zijn gemeld en wat de totale omvang van de partijen was in 2008 en 2009. Deze gegevens geven geen volledig overzicht van de aantal partijen en de hoeveelheid toegepaste IBC-bouwstoffen, omdat door overgangsrecht tot 1-1-2013 er ook nog partijen direct bij het bevoegd gezag gemeld worden.


›› Tabel 24 : Meldingen toepassing IBC-bouwstof bij het centrale meldsysteem van Bodem+ per bouwstof. Omschrijving IBC-bouwstof

Aantal partijen 2008 (1/2 jaar)

Aantal partijen 2009

Hoeveelheid (in tonnen) 2008 (1/2 jaar)

Hoeveelheid (in tonnen) 2009

AVI-Bodemas

11

18

853.661

1.236.520

Cementgebonden minerale reststoffen

2

8

2.000

145

Flugsand in ongebonden toepassing

1

0

1.980

0

Mijnsteen

1

0

158.000

0

Grond

1

0

2.500

0

Waterbouwsteen

2

3

101.360

77.600

Zand

4

2

24.747

47.870

ELO-staalslak

0

1

0

1.080

Steenachtige producten van scheidingsinstallaties

0

1

0

0

Recyclinggranulaten

0

4

0

11.302

LD-mengsels en LD-staalslak

0

2

0

4.076

22

39

1.144.248

1.378.592

Totaal

bron: Monitoringsverslag 2009 (Implementatie Bbk)

In 2009 is bijna 1400 kton aan IBC-bouwstof gemeld. Dit is slechts een klein deel van alle bouwstoffen die in Nederland worden toegepast (zie figuur 9). Ruim 1200 kton hiervan betreft avi-bodemas.

5.4.2 Toezichtmethoden Enkele toezichtmethoden worden hier eruit gelicht omdat ze van belang zijn voor het goed functioneren van het Besluit bodemkwaliteit: • Administratieve controles, omdat hiermee het Kwalibosysteem in het toezicht wordt geborgd; • Vrije-veldtoezicht, omdat alleen zo wordt bereikt dat alle toepassingen van bouwstoffen in beeld komen; • Ketenhandhaving op basis van een LOM-interventiestrategie, omdat die de basis vormt voor de samenwerking tussen toezichthouders in de keten van grond en bagger. Administratief toezicht Kwalibo Het toepassen van bouwstoffen hoeft niet te worden gemeld, behalve als het gaat om een IBC-bouwstof. Wel moet bij een aanvraag voor een bouwvergunning een kwaliteitsverklaring van de toegepaste bouwmaterialen worden ingediend (Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning). Hiermee kan bij de toetsing van de bouwvergunningaanvraag al worden beoordeeld of de


gebruikte bouwmaterialen voldoen aan het Bbk. In de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is niet gevraagd naar de administratieve controle van de kwaliteitsverklaringen bij aanvragen voor een bouwvergunning. Vrije-veldtoezicht In de enquête is gevraagd naar de capaciteit in dagen die is geprogrammeerd voor vrijeveldcontroles, waarbij het toepassen van grond, bagger en bouwstoffen een aandachtspunt is. Tabel 25 : Gemiddelde capaciteit in dagen die is geprogrammeerd voor vrije veld controles waarbij het toepassen van grond, bagger en bouwstoffen een aandachtspunt is, bij respondenten die >0 mensdagen aan capaciteit programmeren. Gemeenten

WaterRijksschappen waterstaat

Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2007

52 (74)

7 (10)

3 (4)

Gemiddelde capaciteit in 2007 (in dagen)

34 (52)

37 (7)

201 (3)

Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2008 (in dagen)

53 (74)

11 (12)

3 (4)


34 (53)

29 (11)

220 (3)

Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2009 (in dagen)

61 (77)

11 (12)

3 (4)


34 (61)

36 (11)

221 (3)


Ruwweg 70% van de bevoegde overheden programmeerde in 2007 capaciteit voor vrije-veldcontroles. In 2009 is dit bij gemeenten gestegen naar ruwweg 80% en bij waterschappen naar ruwweg 90%. Bij Rijkswaterstaat hebben in alle drie de jaren drie van de vier respondenten capaciteit geprogrammeerd. De gemiddelde capaciteit die is geprogrammeerd is, is (behalve bij RWS) minder één mensdag per week. Dit bevestigt het beeld uit de Monitoringsverslagen Bbk dat de overheden nog weinig tijd besteden aan vrije-veldcontroles. [28, 29] De geprogrammeerde capaciteit varieert sterk, van 1 tot 280 dagen per jaar. De gemeente die 280 dagen heeft geprogrammeerd geeft aan dat dit integrale milieucontroles betreft, waarvan grond, bagger en bouwstoffen onderdeel zijn. Een andere gemeenten met 150 dagen geeft aan dat dit getal mede de oor- en oogfunctie van Bouw- en Woningtoezicht betreft. Beide gemeenten vallen in de categorie met 20.000-50.000 inwoners.

›› Ketentoezicht bouwstoffen Voor de bouwstof Teerhoudend Asfalt Granulaat (TAG) heeft het LOM een interventiestrategie laten opstellen om de ketenhandhaving te bevorderen. [7] De aanleiding voor de keuze van TAG was dat de VI in 2004 een onderzoek had gedaan waaruit bleek dat het Bouwstoffenbesluit (de voorganger van het Bbk) slecht werd nageleefd bij het verwijderen van asfalt en het hergebruik van asfalt granulaat. In het asfalt kan teer zitten. Dit moet selectief worden verwijderd zodat het granulaat dat wordt hergebruikt niet verontreinigd is met teer. De focus van de interventiestrategie is het ontdekken, selectief verwijderen en vervolgens in de verschillende schakels van de keten gescheiden houden van teer. Volgens de interventiestrategie is het TAG-probleem onder controle als: • actoren in de keten elkaar scherp kunnen houden op TAG en zij dat ook doen; • de mogelijkheden om doelbewust maar onopgemerkt calculerend te handelen in strijd met de geest van het beleid zijn ondervangen. De strategie richt zich onder meer op het beter vastleggen van maatregelen voor het selectief verwijderen van teerhoudend asfalt. In 2007 is de CROW richtlijn 210 ‘Omgaan met vrijkomend asfalt’ aangepast en in 2008 is in aansluiting daarop de Code Milieu Verantwoord Wegbeheer (MVW) ontwikkeld. De meeste wegbeheerders hebben deze begin 2011 nog niet ondertekend. Op initiatief van de VROM Inspectie is in 2009 in de herziene Beoordelingsrichtlijn Asfalt (BRL 9320) uiteindelijk een hoofdstuk opgenomen waarin de acceptatie van asfaltgranulaat is vastgelegd. Dit is een belangrijke stap voor het verder sluiten van de asfaltketen. Verder is in 2009 een subsidieaanvraag ingediend voor onderzoek naar een snelle, betrouwbare én betaalbare onderzoekmethode voor Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen (PAK). Deze aanvraag is afgewezen. Andere financiering is niet gevonden. In 2004 heeft de VROM-Inspectie gerapporteerd dat er in afwachting van de realisatie van voldoende reinigingscapaciteit naar schatting 2.740 kton TAG lag opgeslagen bij bedrijven [33]. Inmiddels is de capaciteit voor het reinigen van TAG toegenomen en zijn ook de regels voor export van TAG verruimd. De verwijdering van het grootste deel van het TAG wordt door de betrokken ondernemingen gemonitored in het Monitoringsoverleg TAG. De voorraad TAG is tot en met 2007 opgelopen tot 5400 kton, maar daarna afgenomen. In 2010 is 1100 kton gereinigd en 1000 kton geëxporteerd door TAG-reinigers. Daarnaast kunnen wegbeheerders zelf TAG laten exporteren door aannemers en handelaren, dit betreft naar schatting 200 kton/jr. Eind 2010 lag er circa 1200 kton TAG in opslag bij TAG-reinigers (bron: Monitoringsoverleg dec. 2010).

handhavend opgetreden. Dit was voor de betrokken aannemers én de wegbeheerder aanleiding om de interne procedures aan te scherpen en daaraan binnen de organisatie ruim aandacht te schenken.

5.5 Toezicht en naleving Deze paragraaf beschrijft het toezicht en de naleving in de verschillende onderdelen van de keten van bouwstoffen. De laatste paragraaf gaat in op de sancties die daarbij zijn opgelegd. Het onderwerp sancties wordt in een aparte paragraaf behandeld, omdat het aantal sancties van overheden niet voor de afzonderlijke ketenonderdelen bekend is.

5.5.1 Productie Producenten van bouwstoffen zijn bedrijven die een milieuvergunning nodig hebben of onder het Activiteitenbesluit vallen. Het Wm-bevoegde gezag voert de controles uit. Hierbij kan ook de controle op het Besluit bodemkwaliteit worden meegenomen. Bouwstofproducenten moeten werken volgens een normdocument. Hiermee wordt geborgd dat de geproduceerde bouwstoffen voldoen aan de kwaliteitseisen van het Bbk. Een bijgeleverd productcertificaat moet aangeven of de kwaliteit zodanig is dat de partij direct toegepast kan worden, of dat er IBC-maatregelen nodig zijn. Toezichthouders kunnen elementen uit het normdocument controleren en/of door monstername en analyse nagaan of de partij voldoet aan het productcertificaat dat de producent erbij levert. Met dit laatste wordt de kwaliteit van een partij geverifieerd. Tabel 26 : Aantal productenten van bouwstoffen, aantal producenten waarbij partijen zijn geverifieerd,aantal producenten waarbij geverifieerde parijen niet voldoen aan de kwaliteitseisen. Gemeenten

% Provincies

20 (55)

83 (3)

Aantal producenten 2008

%

Aantal producenten met geverifieerde partijen 2008

2 (55)

10

14 (3)

17

Aantal producenten met partij die niet voldoet 2008

0 (55)

0

7 (3)

8

Aantal producenten 2009

84 (3)

21 (55)

Aantal producenten met geverifieerde partijen 2009

2 (55)

10

13 (3)

15

Aantal producenten met partij die niet voldoet 2009

0 (55)

0

8 (3)

10


Provincies treffen bij verificatie geregeld partijen aan die niet voldoen aan het productcertificaat.

Naar aanleiding van bij het Toezichtloket Bodemsignalen ingediende signalen over asfaltgranulaat heeft de VROM-Inspectie in 2009 onderzoek gedaan bij twee landelijk werkende aannemers. Daarbij is


›› 5.5.2 Transport Bij transport van bouwstoffen moet de transporteur beschikken over bewijsmiddelen van de kwaliteit van de vervoerde partij. Het gaat om een productcertificaat of een andere milieuhygiënische verklaring. Provincies zijn bevoegd om transportcontroles uit te voeren. Bij deze controles kunnen ze ervoor kiezen om een verificatie uit te voeren van de kwaliteit van een vervoerde partij bouwstoffen. Hetzelfde geldt in grote lijnen voor het transport van grond en bagger. In de enquete is gevraagd naar het aantal transporten waarbij de kwaliteit van partijen grond, bagger en bouwstoffen is geverifieerd, en bij hoeveel daarvan de partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen. Onderstaande tabel geeft de resultaten daarvan. Tabel 27: Aantal transporten waarbij de kwaliteit van partijen grond, bagger en bouwstoffen is geverifieerd. Aantal transporten waarbij de partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen (het certificaat/de kwaliteitsverklaring). Provincies Aantal transporten waarbij de kwaliteit van partijen grond, bagger en bouwstoffen is geverifieerd in 2008 Aantal transporten waarbij de partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen in 2008

46 (2) 7 (2)

Aantal transporten waarbij de kwaliteit van partijen grond, bagger en bouwstoffen is geverifieerd in 2009

56 (3)

Geverifieerdepartijen waarbij de partij niet voldoet aan de kwaliteitseisen in 2009

10 (3)


Drie provincies hebben gegevens geleverd die bruikbaar zijn voor de indicator. Eén daarvan heeft geen transportcontroles - met verificatie van partijen uitgevoerd. De aantallen in de tabel zijn dus toe te schrijven aan twee provincies. Deze provincies treffen bij hun verificaties regelmatig een partij aan die niet voldoet aan de kwaliteitseisen.

5.5.3 Toepassing Het toepassen van direct toepasbare bouwstoffen hoeft niet te worden gemeld in het kader van het Bbk. Gemeenten hebben wel weet van de toepassing van bouwstoffen wanneer er een bouwvergunning is aangevraagd. In die gevallen kunnen controles plaatsvinden op de kwaliteit van de toegepaste bouwstof. Tabel 28 geeft aan hoeveel controles hiervan hebben plaatsgevonden, en bij hoeveel controles overtredingen zijn geconstateerd.


Tabel 28 : Aantal verleende bouwvergunningen, aantal bouwprojecten met een controle op de kwaliteit van partijen, aantal bouwlocaties waarbij een partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen. Gemeenten Aantal verleende bouwvergunningen 2008

%

21.329 (58)

Aantal bouwprojecten met geverifieerde partijen 2008

246 (58)

1

Aantal bouwprojecten met geverifieerde partijen 2009

181 (57)

1

12 (57)

0

Aantal locaties met partij die niet voldoet 2009 Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

De tabel laat zien dat bij een beperkt aantal bouwprojecten de kwaliteit van de bouwstoffen is gecontroleerd. Deels wordt dit erdoor veroorzaakt dat bouwvergunningen vaak verleend worden voor kleine bouwprojecten. Ook gaat het meestal om vormgegeven bouwstoffen, waarbij de risico’s op ondeugdelijke partijen laag worden ingeschat. Wat betreft de naleving blijkt dat bij die controles af en toe partijen worden aangetroffen die niet voldoen aan de kwaliteitseisen. Gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders zijn vaak zelf opdrachtgever voor werkzaamheden aan infrastructurele werken, zoals wegen en watergangen. Ze moeten dan zelf ook aan de regels van het Besluit bodemkwaliteit voldoen. Hiervoor kunnen ze controles uitvoeren op de kwaliteit van de toegepaste bouwstoffen. Tabel 29 geeft het aantal infrastructurele werken aan waarvoor gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders opdrachtgever zijn, het aantal werken waarbij controles op de kwaliteit van de bouwstoffen is uitgevoerd, en het aantal werken waarbij geconstateerd is dat partijen niet voldoen aan de kwaliteitseisen. Tabel 29 : Kwaliteit van partijen bij infrastructurele werken. Gemeenten

%

Waterschappen

%

Aantal infrastructurele werken waarbij de gemeente/ waterkwaliteitsbeheerder zelf bouwstoffen heeft toegepast in 2008

563 (59)

37 (8)

Aantal daarvan waarbij een controle is uitgevoerd op de kwaliteit van bouwstoffen in 2008

310 (59) 55

26 (8)

70

3

0 (8)

0

Aantal werken waarbij een partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen in 2008

8 (59)

Aantal infrastructurele werken waarbij de gemeente/ waterkwaliteitsbeheerder zelf bouwstoffen heeft toegepast in 2009

574 (57)

39 (8)

RWS

%

10 (2)

3 (2) 30

0 (2)

13 (2)

0

›› Tabel 29 : Kwaliteit van partijen bij infrastructurele werken. %

Waterschappen

304 (57) 53

28 (8)

72 8 (2)

62

3

0 (8)

0 0 (2)

0

Gemeenten Aantal daarvan waarbij een controle is uitgevoerd op de kwaliteit van bouwstoffen in 2009 Aantal werken waarbij een partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen in 2009

8 (57)

%

RWS

%

Bouwstoffenbesluit, de voorloper van het Besluit bodemkwaliteit, moest toepassing van IBC-bouwstoffen gemeld worden. In dat licht is het aantal IBC-werken dat gemeenten opgeven weinig, en is het de vraag in hoeverre alle IBC-werken in beeld zijn bij het bevoegd gezag. Een groot deel van de IBC-werken is gecontroleerd. Dit is belangrijk omdat het gaat om een risicovolle categorie bouwstoffen9. Uit de enquêtegegevens blijkt dat een deel van de respondenten behoorlijk controleert, terwijl er ook zijn die aangeven een IBC-werk te hebben maar deze niet te controleren. De tabel laat verder zien dat er bij controles regelmatig overtredingen worden geconstateerd.


Er worden veel controles uitgevoerd op de kwaliteit van bouwstoffen, ruwweg bij 50% van de werken. Uit de commentaren van de respondenten blijkt dat het hierbij soms alleen gaat om controles op papier van de certificaten. De vraag was op dit punt niet duidelijk genoeg. Het is onduidelijk hoe vaak er werkelijk controlemonsters van partijen zijn genomen om de kwaliteit te controleren. IBC-werken zijn infrastructurele werken waarin bouwstoffen worden toegepast die niet voldoen aan de eisen voor directe toepasbaarheid. Er moeten allerlei maatregelen worden getroffen om de bouwstof te isoleren, te beheren en te controleren. Er moet worden voorkomen dat regenwater of grondwater in contact komt met de bouwstof, want dan kunnen verontreinigingen uitlogen en naar het grondwater uitspoelen. Hiervoor moet de beheerder zelf periodieke controles uitvoeren. Tabel 30 : Aantal IBC-werken aanwezig, aantal controles bij I BCwerken, aantal IBC-werken dat is gecontroleerd, aantal IBC- werken waar overtredingen zijn geconstateerd. Gemeenten Aantal IBC-werken 2007

In de enquête is gevraagd naar de geconstateerde overtredingen bij vrije-veldcontroles met aandacht voor grond, bagger en bouwstoffen. De tabel hieronder toont het resultaat. Tabel 31 : Constateringen bij vrije-veldcontroles met aandacht voor grond, bagger en bouwstoffen. Overtreding

Gemeenten

Waterschap

RWS

Toepassen van een partij waarvoor geen certificaat/ kwaliteitsverklaring van een erkende intermediair beschikbaar is in 2008

165 (63)

5 (10)

0 (2)

Een partij voldoet niet aan het certificaat/de kwaliteitsverklaring in 2008

40 (63)

4 (10)

0 (2)

197 (63)

5 (10)

0 (2)

De toepassing had moeten worden gemeld maar is niet gemeld in 2008 Andere overtredingen in 2008

%

24 (63)

50 (63)

2 (10)

1 (2)

Toepassen van een partij waarvoor geen certificaat/ kwaliteitsverklaring van een erkende intermediair beschikbaar is in 2009

169 (64)

4 (10)

0 (2)

34 (64)

8 (10)

0 (2)

262 (64)

14 (10)

3 (2)

76 (64)

3 (10)

0 (2)

Aantal controles bij IBC-werken 2007

29 (63)

121

Aantal gecontroleerde werken 2007

16 (63)

67

5 (63)

31

Een partij voldoet niet aan het certificaat/de kwaliteitsverklaring in 2009

Aantal werken met geconstateerde overtredingen in 2007 Aantal controles bij IBC-werken 2008

19 (63)

83

De toepassing had moeten worden gemeld maar is niet gemeld in 2009


16 (63)

70

Andere overtredingen in 2009

5 (63)

31

Aantal IBC-werken 2008

Aantal werken met geconstateerde overtredingen in 2008

23 (63)

Aantal IBC-werken 2009

21 (63)

Aantal controles bij IBC-werken 2009

18 (63)

86


15 (63)

71

5 (63)

33

Aantal werken met geconstateerde overtredingen in 2009


Sommige gemeenten hebben hebben geen vrije-veldcontroles geprogrammeerd maar wel overtredingen geconstateerd bij vrijeveldcontroles. Het aantal overtredingen dat is geconstateerd, is groot, en varieert sterk per organisatie.


Slechts een klein deel van de gemeenten geeft aan één of meer IBC-werken te hebben. Jaarlijks zijn er zo´n veertig meldingen van toepassing van IBC-bouwstoffen (zie paragraaf 6.4.1). Onder het

9 In de enquête is geen onderscheid gemaakt tussen controle bij aanleg van

het IBC-werk en controle bij het voortbestaan (dan is beheer nodig) van het werk. Bij aanleg is het wenselijk altijd te controleren (100%). Bij het voortbestaan is niet elk jaar een controle door het bevoegd gezag nodig. Themarapportage Bodem | 31

›› Over 2008 hebben 15 gemeenten aangegeven geen overtredingen te hebben aangetroffen, over 2009 hebben 12 gemeenten dit aangegeven. Uitschieters zijn bijvoorbeeld twee gemeenten die elk 40 dagen per jaar capaciteit programmeren en daarbij naar schatting 30-35 keer een partij aantreffen zonder een kwaliteitsverklaring. Een andere gemeente heeft 100 dagen geprogrammeerd en komt circa 100 keer een niet-gemelde partij tegen, en 35 keer een partij zonder kwaliteitsverklaring. Bij de meeste respondenten zijn de aantallen overtredingen kleiner. De meest voorkomende constatering is dat een partij onterecht niet is gemeld. Gemeenten constateren vaak dat partijen zonder kwaliteitsverklaring voorkomen. Het is moeilijker te ontdekken wanneer een partij niet aan de kwaliteitseisen voldoet. Toch wordt ook dit regelmatig geconstateerd. Volgens de Kwaliboregeling in het Besluit bodemkwaliteit (zie 3.4) mogen bepaalde bodemwerkzaamheden alleen uitgevoerd worden door bedrijven die voor de bodemwerkzaamheden erkend zijn. In de enquête is gevraagd hoe vaak het bevoegd gezag heeft geconstateerd dat niet-erkende bedrijven deze bodemwerkzaamheden hebben uitgevoerd. Tabel 32 : Aantal bedrijven waarbij het bevoegd gezag heeft geconstateerd dat niet-erkende intermediairs bodemwerkzaamheden hebben uitgevoerd t.a.v. - Monsterneming bij partijkeuring - Produceren van grond, bagger of bouwstoffen Gemeenten

Provincies

Uitvoeren partijkeuring in 2008

Overtreding betreft

6 (72)

7 (4)

Produceren van grond, bagger of bouwstoffen in 2008

1 (68)

4 (4)


1 (72)

6 (4)


2 (69)

4 (4)

Tabel 33 : Sancties tegen het overtreden van het Besluit bodemkwaliteit. Gemeenten

Waterschappen

48 (76)

3 (13)

6 (77)

2 (12)

Aantal keren bestuursrechtelijk opgetreden in 2009

51 (79)

21 (13)

Aantal keren strafrechtelijk opgetreden in 2009

12 (78)

8 (12)

Aantal keren bestuursrechtelijk opgetreden in 2008 Aantal keren strafrechtelijk opgetreden in 2008


De tabel laat zien dat gemeenten gemiddeld minder dan 1 keer per jaar bestuursrechtelijk optreden, en strafrechtelijk nog minder. Bij waterschappen geldt dit voor 2008 ook, maar in 2009 is hier een toename te zien. De ‘Monitoringsrapportage Implementatie Bbk 2009’ laat zien dat gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders weinig sancties opleggen voor het Besluit bodemkwaliteit. Zo’n 60-80% van deze overheden legt zelfs nooit een dwangsom of bestuursdwang op. Als verklaring wordt gegeven dat er weinig toezicht in het veld is, en dat daarom weinig overtredingen worden geconstateerd. CI’s controleren erkende bedrijven minimaal eenmaal per jaar en kunnen zo een goed beeld vormen van de naleving van de normdocumenten. Wanneer een CI een sanctie nodig acht, dan gaat het om een ernstige of herhaalde overtreding en is er kennelijk onwil of onmacht om de regels na te leven. In onderstaande tabel staan de aantallen sancties door CI’s. Voor intrekkingen zijn geen getallen gepresenteerd, omdat niet bekend is of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen heeft plaatsgevonden. Het normdocument BRL 1000 gaat over partijkeuringen van zowel grond en bagger als bouwstoffen. Voor de BRL’en voor bouwstofproductie zijn is geen rapportages beschikbaar met informatie over sancties.


De bevoegde overheden hebben in 2008 en 2009 enkele keren geconstateerd dat er bodemwerkzaamheden werden uitgevoerd door niet-erkende bedrijven. Provincies constateren naar verhouding meer overtredingen dan gemeenten.

Tabel 34 : Aantal erkende bedrijven waarbij CI’s een sanctie hebben opgelegd.

Normdocument / aantal erkende bedrijven eind 2010 BRL 1000 140 erkende bedrijven

5.5.4 Sancties Wanneer er overtredingen worden geconstateerd, kunnen gemeenten en waterschappen sancties opleggen om de overtreding ongedaan te maken. Ze kunnen bestuursrechtelijk optreden door een activiteit stil te leggen of een dwangsomprocedure te starten. Wanneer ze bijzondere opsporingsambtenaren in dienst hebben, kunnen ze ook strafrechtelijk optreden. De onderstaande tabel laat zien hoe vaak gemeenten en waterschappen sanctionerend hebben opgetreden tegen overtredingen van het Besluit bodemkwaliteit (voor zowel de onderdelen grond en bagger als bouwstoffen).


Sanctie

2006

2007

2008 2009

extra bezoek

2

2

4

20

waarschuwing

5

8

9

6

schorsing

0

2

0

0

Bron: SIKB-rapporten ‘Kwaliteitsverklaringen met blijvende waarde’ over 2006-2008 en over 2009. Bodemplus (aantal intrekkingen; in het SIKB-rapport is niet duidelijk of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen heeft plaatsgevonden, Bodemplus registreert wel het aantal intrekkingen om sanctionerende redenen.)

Er is een duidelijke toename van het aantal interventies waar te nemen. Het SIKB-rapport geeft aan dat dit niet betekent dat er meer overtredingen zijn, maar dat er eerder sancties worden opgelegd. [28, 29] Mogelijk is dit een effect van het toezicht dat de inspecties hebben uitgevoerd op de CI’s.

››

6. Keten van grond en bagger

In dit hoofdstuk gaat het over het verplaatsen van grond. Op de ene plaats kan grond overtollig zijn, terwijl op een andere plaats weer grond te weinig is. Het verplaatsen van grond kan rechtstreeks of via een handelaar gebeuren. Voorbeelden van plaatsen waar grond vrij komt, zijn bouwplaatsen voor woningbouw, bedrijfsterreinen, infrastructurele werken of natuurontwikkelingsprojecten. Bij onderhoud van vaarwegen en natuurontwikkeling kan bagger vrijkomen. Op dezelfde plaatsen is vaak ook grond nodig. Bagger kan elders in oppervlaktewater worden verspreid. Het is ook mogelijk de bagger te drogen, waarna het als grond kan worden toegepast. In het Besluit bodemkwaliteit zijn regels gesteld die moeten borgen dat de bodem bij grondverzet niet verder wordt verontreinigd dan die al is en dat de bodem geschikt is voor het gewenste gebruik. Deze regels, het toezicht daarop en de naleving daarvan worden in dit hoofdstuk behandeld.

6.1 Het algemene beeld Per uitgangspunt (zie 2.3) wordt hieronder een samenvatting gegeven van het toezicht en de naleving in de keten vangrond en bagger. Daarnaast worden verbanden gelegd met de andere hoofdstukken over het bodemtoezicht. Uitgangspunt 1:Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigd raakt Het toepassen van grond en bagger kan een bodembedreigende activiteit zijn. Het toepassen van ernstig verontreinigde grond is nooit toegestaan, maar als het toch gebeurt, ontstaat er een nieuwe bodemverontreiniging. Bij het toepassen van licht verontreinigde grond moet worden voorkomen dat de bodem meer verontreinigd raakt dan die eventueel al is. Ook moet worden voorkomen dat de bodem ongeschikt wordt voor het gewenste gebruik. Bij het toepassen van grond en bagger die voldoet aan de kwaliteitseisen die ter plaatse gelden, zijn geen preventieve bodembeschermende maatregelen nodig. Het toezicht is nog te beperkt om te kunnen stellen dat het risico op nieuwe verontreinigingen goed wordt beheerst.

Uitgangspunt 2: Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik Wanneer de regels voor grondverzet uit het Besluit bodemkwaliteit worden nageleefd, wordt de bodem steeds meer geschikt voor het gewenste gebruik. Er zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om te bepalen in welke mate de regels voor grondverzet correct worden toegepast. Veel overheden maken voor het toezicht nog weinig capaciteit vrij. Dit is voor 2008 en 2009 al gesignaleerd in de Monitoringsverslagen Implementatie Bbk. Volgens dit verslag wordt de beschikbare capaciteit vooral ingezet voor het administratief controleren van meldingen, en minder voor het controleren in het veld. Dit beeld wordt door de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 bevestigd. De beperkte capaciteit vindt zijn weerslag in het geringe aantal sancties dat wordt getroffen voor het Besluit bodemkwaliteit. Gebrek aan capaciteit blijkt ook bij het vormen van provinciale interventieteams in het kader van de LOMinterventiestrategie ketenhandhaving landbodemsaneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen een knelpunt. Ter verbetering van het toezicht op het Bbk is een implementatieteam actief, met daarin overheden en het bedrijfsleven. Naast implementatie van het Bbk bewerkstelligt het implementatieteam het oplossen van knelpunten in de praktijk. Het team, dat getrokken wordt door Bodemplus, heeft verschillende verbeteracties ingezet. Zo is er een Handhavingsuitvoeringsmethode Bbk tot stand is gekomen en zijn er in 2009 regionale bijeenkomsten gehouden zijn voor kennis- en informatieuitwisseling. Daarnaast heeft de VROM-Inspectie het ‘Adequate Niveau van uitvoering van het Bbk’ aan alle gemeenten ter beschikking gesteld. Op deze manier wordt de kennis bevorderd. De voor toezicht beschikbare capaciteit wordt zo nog niet vergroot. Voor dit laatste zijn de ogen gevestigd op de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s), waarin de capaciteit van gemeenten en provincies wordt gebundeld en gerichter kan worden ingezet. Uit de enquête blijkt dat wanneer er wel toezicht is, men regelmatig overtredingen constateert. In het hoofdstuk over de keten van bouwstoffen bleek al dat bij vrije-veldcontroles en transportcontroles veel partijen worden aangetroffen die niet aan de kwaliteitseisen voldoen. Bij grondbanken en toepassingen van grond en bagger wordt hetzelfde geconstateerd. De enquêtegegevens hierover zijn beperkt.


›› Er is nog geen landelijk beeld van het aantal toepassingen van grond en bagger en de hoeveelheden die worden toegepast. Reden hiervoor is dat wegens overgangsrecht nog niet alle meldingen bij het centrale meldpunt worden gedaan. Veel toepassingen worden niet gemeld omdat er nog weinig in het veld wordt gecontroleerd. De overheden die wel in het veld controleren komen regelmatig toepassingen tegen die niet zijn gemeld. Ook niet-vergunde ontgrondingen worden aangetroffen. Wanneer grond- of baggerpartijen worden toegepast die niet voldoen aan de toepassingseisen, zal de bodem op die locaties niet geschikt worden voor het gewenste gebruik. Zo kan er dan lokaal juist verslechtering van de bodemkwaliteit optreden en kunnen risico’s voor de volksgezondheid ontstaan. Op de bodemkwaliteitskaarten kan dit slechts beperkt gemonitord worden. Ze worden namelijk slechts een keer in de vijf jaar geactualiseerd. De naleving zal vooral moeten worden gecontroleerd door controles in de keten van grond en bagger uit te voeren en steekproefsgewijs ook verificatieonderzoeken te doen. Uitgangspunt 3: Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht In de keten van grond en bagger bestaat het risico dat een ernstig verontreinigde partij in de keten komt. Dit gebeurt bijvoorbeeld wanneer iemand grond afkomstig van een illegale sanering wil afvoeren en dit verkoopt als schone of licht verontreinigde grond. Het resultaat is een verplaatsing van verontreiniging. Daarbij kan de verontreiniging ook nog verspreid worden wanneer de grond wordt gemengd met minder verontreinigde grond. Het risico hiervan is dat mensen in contact komen met verontreinigde grond doordat ze niet weten dat de grond verontreinigd is. Daarnaast is het risico dat er onnodig veel grond wordt verontreinigd. Enerzijds moeten toezichthouders bij saneringen de afvoer van grond controleren, en anderszijds moeten de toezichthouders voor toepassingen van grond controleren of er geen ernstig verontreinigde partij wordt toegepast. Door de voortgang van de bodemsanering (zie hoofdstuk 7) is er weliswaar een afname van risico’s op de bekende saneringslocaties, maar wanneer de afgegraven grond onjuist wordt afgevoerd en in de keten terecht komt, kunnen er nieuwe risico’s optreden. Dit risico is reëel, omdat er illegale saneringen plaatsvinden en het toezicht op toepassingen van grond nog beperkt is. Uit meldingen bij Meld Misdaad Anoniem (zie 6.3) blijkt dat illegale transporten van verontreinigde grond worden uitgevoerd. Er wordt weinig tijd besteed aan vrije-veldcontroles, waarbij illegale toepassingen opgespoord kunnen worden (zie 5.2). Er is geen landelijk beeld in welke mate verontreinigde grond van saneringen op de juiste wijze (namelijk naar een stortplaats of een grondreiniger) wordt afgevoerd.


Uitgangspunt 4: Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden De Kwaliboregeling in het Besluit bodemkwaliteit (zie 3.4) regelt het private toezicht op bodemintermediairs door Certificerende Instellingen (CI’s) en de Raad voor Accreditatie (RvA). In dit hoofdstuk gaat het om de Kwalibo-vereisten bij (aan) grondverzet (gerelateerde werkzaamheden). De bodemwerkzaamheden waarvoor de Kwaliboregeling geldt, zijn 1) het uitvoeren van partijkeuringen om de kwaliteit van een partij grond of bagger te bepalen, en 2) het samenvoegen van partijen om een grotere partij weer te kunnen verhandelen, zoals gebeurt bij grondbanken. De bodemintermediairs moeten zich houden aan normdocumenten voor de specifieke werkzaamheid waar ze voor erkend zijn. Bij grondbanken worden integrale milieucontroles uitgevoerd door provincies en gemeenten. Zij kunnen daarbij ook de naleving van het Bbk controleren, onder meer door het steekproefsgewijs controleren van de kwaliteit van partijen door monstername en analyse (verificatie). Slechts weinig gemeenten en provincies hebben aangegeven een erkende grondbank in hun gebied te hebben en daarbij verificatieonderzoeken te hebben uitgevoerd. Partijkeuringen worden in principe zonder overheidstoezicht uitgevoerd op de locatie waar de partij ligt. Het moment van uitvoering hoeft namelijk niet te worden gemeld. Wel kan controle achteraf plaatsvinden door administratieve controle van het rapport en door steekproefsgewijze verificatie. Uit de enquête blijkt dat dit ook gebeurt. De mate van naleving van de regels door bodemintermediairs kan op basis van de verkregen gegevens niet worden bepaald. Op onderdelen hebben de enquête en het literatuuronderzoek wel gegevens opgeleverd. Hieruit blijkt dat zowel private toezichthouders (CI’s en RvA) als de toezichthouders van de overheid overtredingen van normdocumenten constateren en daarvoor sancties opleggen. Het rapport van de inspecties over de kwaliteit van rapporten van partijkeuringen geeft dit aan [5]. Uit de onderzochte keuringsrapporten bleek onvoldoende dat de keuring volgens het normdocument was uitgevoerd. Ook bij vrije-veldcontroles wordt nogal eens geconstateerd dat een partij niet voldoet aan de kwaliteitseisen. Ook niet-erkende bedrijven voeren werkzaamheden uit waarvoor een erkenning nodig is. Uit de enquête blijkt dat gemeenten en provincies dit signaleren. Uit het Monitoringsverslag Implementatie Bbk 2009 blijkt dat het hier vaak gaat om bedrijven die met kleine hoeveelheden grond werken. Zij houden zich niet aan de regels voor het samenvoegen omdat dat naar verhouding erg veel kost. De private toezichthouders zijn in 2009 meer gaan sanctioneren dan in voorgaande jaren. Zij geven echter aan dat dit niet betekent dat er meer overtredingen zijn, maar dat ze eerder sancties opleggen. De Kwalibo-regeling leidt dus wel tot extra controle op bodemintermediairs door private toezichthouders, maar het effect daarvan is nog niet duidelijk.

›› 6.2 Regelgeving Doel In het Besluit bodemkwaliteit zijn regels gesteld om te zorgen dat de bodem bij grondverzet niet verder wordt verontreinigd dan die al is, en dat de bodem na grondverzet geschikt is voor het gewenste gebruik. Instrumentarium Instrumenten die hierbij gebruikt worden zijn de bodemkwaliteitskaart en de functiekaart. De aanwezigheid van bodemkwaliteitskaarten en functiekaarten is een indicator voor de realisatie van de doelstellingen.

Gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders kunnen een bodemkwaliteitskaart opstellen voor hun grondgebied of een deel daarvan. Deze kaart verdeelt het gebied in zones van vergelijkbare kwaliteit en geeft aan in welke kwaliteitsklasse de bodem in deze zones heeft. Een bodemkwaliteitskaart is niet verplicht, maar als deze kaart er niet is moet bij elk grondverzet de kwaliteit van de ontvangende bodem worden bepaald. Sinds de Kwaliboregeling van kracht is, moeten bodemonderzoeken uitgevoerd worden door Kwaliboerkende bedrijven. Figuur 10 is een kaart van Nederland met de dekkingsgraad aan van de bodemkwaliteitskaarten van de gemeenten. De kaart geeft zowel aan welke gemeenten een bodemkwaliteitskaart hebben (groene gemeenten) als de dekkingsgraad binnen de gemeenten (verschillende tinten groen).

Figuur 10: Dekkingsgraad van bodemkwaliteitskaarten

Bron: Bodem+, Monitoringsverslag 2009 Implementatie Besluit bodemkwaliteit, 2010


›› Om te kunnen bepalen of de kwaliteit van de bodem voldoet aan de eisen voor het gewenste gebruik, moeten gemeenten een functiekaart opstellen. Gemeenten hebben hierbij twee opties, namelijk een generiek beleid of een gebiedsspecifiek beleid.

getoetst worden aan de kwaliteit en de functie van de bodem waar deze grond naar verplaatst wordt. Een bedrijf met Kwaliboerkenning moet worden ingeschakeld voor het bepalen van de kwaliteit van de grond.

Wanneer ze het generieke beleid volgen, dan geven ze aan in welke delen van de gemeente de functie Wonen en in welke delende functie Industrie van toepassing zijn. De bodem mag daar licht verontreinigd zijn, bij Industrie meer dan bij Wonen. De overige delen van het grondgebied moeten voldoen aan de zogenaamde Achtergrondwaarden. De bodem moet dan schoon zijn of schoon worden.

Figuur 11 geeft aan welke kwaliteit de grond en bagger had die in 2009 zijn toegepast op landbodem, respectievelijk waterbodem10. Voor toepassingen binnen het gebiedsspecifieke kader zijn deze gegevens niet bekend.

Gemeenten kunnen ook kiezen voor gebiedsspecifiek beleid. Ze bepalen dan zelf functiecategorieën die moeten voldoen aan een aantal randvoorwaarden. Bij een gebiedsspecifiek beleid is het verplicht een bodemkwaliteitskaart te hebben. Ook waterkwaliteitsbeheerders kunnen kiezen tussen generiek of gebiedsspecifiek beleid. Ze zijn niet verplicht een functiekaart op te stellen. Als ze het generieke beleid volgen, dan geven ze de kwaliteit van de bodem aan met Klasse A of Klasse B. Waar dit niet wordt aangegeven, moet de bodem voldoen aan de genoemde Achtergrondwaarden.

Figuur 11: Aantal partijen en omvang van de partijen per kwaliteitsklasse (landbodem)

6.000.000

700

5.000.000

600

3.000.000 2.000.000

nvt

nvt

82% (medio 2009) 16% (medio 2009) onbekend

Gebiedsspecifiek beleid

Ca 20% (eind 2009)

Voorafgaand aan verplaatsing moet de kwaliteit van de grond bekend zijn. De kwaliteit van verplaatste grond moet vervolgens 36 | Themarapportage Bodem

Anders

Wonen

250

30000000

200

25000000 20000000

150

15000000

100

Hoeveelheid in tonnen 2009 Aantal partijen 2009

10000000

Een groot aantal gemeenten heeft een bodemkwaliteitskaart voor 1 juli 2008 vastgesteld. Dat betekent dat ze nog niet voldoen aan de nieuwe eisen van het Besluit bodemkwaliteit. Na vijf jaar moeten bodemkwaliteitskaarten worden geactualiseerd. Medio 2009 is de per 1-1-2009 verplichte functiekaart bij een groot deel van de gemeenten nog niet vastgesteld.

50

5000000

0

0 AW 2000

Hieruit blijkt dat de gemeenten op dat moment een achterstand hadden bij de invoering van deze beleidsmatige taak uit het Besluit bodemkwaliteit. In het implementatietraject voor het Besluit bodemkwaliteit is een stimuleringsregeling ingevoerd, waardoor de achterstand wordt ingelopen (zie 6.5.4). In 2011 zullen de meeste gemeenten daardoor beschikken over een functiekaart.

Industrie

AW 2000

35000000

0

Bronnen: Deltares, Evaluatie standaardpakket Besluit bodemkwaliteit 2010; Monitoringsverslag 2009 Implementatie Besluit bodemkwaliteit; interne informatie IVW/RWS.

Niet ingevuld

22% (medio 2009)

Bodemkwaliteitskaarten

Niet ingevuld

Functiekaarten

Anders

RWS

Klasse A

Waterschap

Aantal partijen 2009

0

Klasse A

Gemeenten

Hoeveelheid in tonnen 2009

300 100

0

Tabel 35 : De aanwezigheid van functiekaarten, bodemkwaliteitskaarten en gebiedsspecifiek beleid in 2009.

400 200

1.000.000

Tabel 35 geeft een beeld van de aanwezigheid van functiekaarten, bodemkwaliteitskaarten en gebiedsspecifiek beleid in 2009.

<20% (eind 2009)

500

4.000.000

Bron: Monitoringsverslag 2009 Implementatie Besluit bodemkwaliteit11 Deze gegevens komen uit het Monitoringsverslag Implementatie Bbk 2009 en hebben betrekking op de toepassingen binnen het generieke kader en bij grootschalige toepassingen. 11 Het jaar 2009 is het eerste jaar dat het centrale meldsysteem het volle jaar in gebruik is. Daarom worden alleen data over 2009 gepresenteerd.

10

›› Wanneer de regels voor grondverzet goed worden nageleefd, is het effect dat de bestaande bodemkwaliteit minimaal gehandhaafd blijft. De bodem wordt steeds meer geschikt voor het gewenste gebruik. Bij het over elkaar leggen van bodemkwaliteitskaarten en functiekaarten zullen er steeds meer plaatsen zijn waar de kwaliteit van de bodem voldoende is voor de vastgestelde functie. Wanneer bijvoorbeeld op een locatie de bodem de kwaliteit Industrie heeft, maar de functie Wonen, dan voldoet de kwaliteit niet aan de functie. Na afgraving moet de bodem minimaal voldoet aan de kwaliteit Wonen.

6.3 Doelgroepen van de regelgeving

6.4 Toezichtstaken en methoden Deze paragraaf gaat in op de omvang van de toezichtstaak, en enkele toezichtmethoden.

6.4.1 Omvang toezichtstaak Een vergelijking van registraties aan het begin van de keten van grond en bagger met die aan het eind van de keten zou inzicht moeten bieden in de hoeveelheid grond die verzet wordt. De registratiegegevens zijn echter niet volledig. Om te bepalen of dit een zinvolle weg is om zicht te krijgen op lekken in de keten van grond en bagger, is ondezoek nodig.

Figuur 12: Actoren binnen de keten van grond en bagger Producent

Transporteur

Leverancier

Transporteur

Aannemer

Opdrachtgever

Laboratoria Milieuadviesbureaus

Het schema hierboven geeft de keten van grond en bagger aan. Een partij grond of bagger wordt ergens geproduceerd en op transport gesteld naar een leverancier. Vandaar wordt het getransporteerd naar een aannemer, die de partij in opdracht van een opdrachtgever ergens toepast. Als producenten kunnen gezien worden: producenten van grondstoffen als zand en klei en opdrachtgevers voor werken waar overtollige grond of bagger vrijkomt. Bij leveranciers kan gedacht worden aan grondbanken. Aannemers voeren het grondverzet uit, waarbij ze zowel ontgraven als toepassen. Bij het onderzoeken en bewaken van de kwaliteit van partijen grond en bagger hebben laboratoria en milieuadviesbureaus een rol. Bij milieukundig adviesbureaus gaat het dan bijvoorbeeld om het uitvoeren van partijkeuringen, bij laboratoria om het analyseren van monsters van grond en bagger. Een partij hoeft niet altijd alle stappen in de keten te doorlopen. Grondbanken, laboratoria en milieuadviesbureaus moeten een Kwalibo-erkenning hebben. Het aantal erkende bedrijven staat hieronder weergegeven. Daarnaast zijn aantallen opgenomen van producenten van grond en klei en van bedrijfstakken die grondverzet uitvoeren (aannemers, loonbedrijven, hoveniersbedrijven). Van de andere schakels in de keten zijn geen getallen bekend.

Tabel 37 : Aantal afgegeven ontgrondingsvergunningen en omvang van de ontgrondingen 14. Aantal afgegeven ontgrondingvergunningen 2007 Totale omvang van de vergunde ontgrondingen in m3/jaar in 2007 Aantal afgegeven ontgrondingvergunningen 2008 Totale omvang van de vergunde ontgrondingen in m3/jaar in 2008 Aantal afgegeven ontgrondingvergunningen 2007 Totale omvang van de vergunde ontgrondingen in m3/jaar in 2009

Provincies

RWS

232 (8)

8 (3)

29,1*106 (5)

5,0*106 (2)

190 (8)

2 (3)

30,5*106 (5)

6,8*106 (2)

169 (8)

8 (3)

27,9*106 (5)

5,4*106 (2)

Bron: Enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 14

Tabel 36 : Aantal bedrijven in de keten van grond en bagger. Bedrijfstakken

De grondketen begint bij het ontgraven van grond en bagger. Dit wordt ook wel een ontgronding genoemd, waarop de Ontgrondingenwet12 van toepassing is. Volgens deze wet is voor het ontgronden in principe een vergunning nodig, maar bij kleinere hoeveelheden geldt dit niet13. Ook is een ontgrondingsvergunning niet nodig bij bodemsaneringen. Bij ontgrondingen gaat het overigens niet alleen om grond, maar ook om grind en andere oppervlaktedelfstoffen, hoewel grond wel de grootste categorie is. In de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is gevraagd naar de hoeveelheden waarvoor een ontgrondingsvergunning is afgegeven. Dit maakt duidelijk om welke orde van grootte van de hoeveelheden het gaat bij de organisaties die dit hebben opgegeven.

Aantal vestigingen

Grondbanken Laboratoria erkend voor analyse van grond en bagger Milieuadviesbureaus erkend voor partijkeuringen

127 18 142

Producenten van zand, grind en klei

165

Grondverzet (inclusief loonbedrijven)

2695

Natte waterbouw Hoveniersbedrijven Bron: Bodemplus, peildatum 28-7-2010, CBS, peildatum 1-1-2009

185 6525

De Ontgrondingenwet is geen apart thema van deze Staat van Toezicht, maar om de keten van grond en bagger volledig in beeld te kunnen brengen is wel beperkt informatie verzameld over ontgrondingsvergunningen, vergunde hoeveelheden en het toezicht daarop. Het doel van de Ontgrondingenwet is een doelmatige afweging te maken van de verschillende bij de ontgronding betrokken belangen, zoals ruimtelijke ordening, milieu, natuur, archeologie, economie, waterwinnning. De provincie s en Rijkswaterstaat zijn het bevoegde gezag voor de Ontgrondingenwet. 13 De ondergrens verschilt per provincie. 14 Uit deze gegevens is geen gemiddelde hoeveelheid per ontgrondingsvergunning af te leiden omdat niet alle respondenten alle vragen hebben ingevuld. 12


›› Bij de toepassing van grond is het verplicht de hoeveelheid toe te passen grond te melden. Vanaf 2008 kunnen de toepassingsmeldingen gedaan worden via een centraal meldsysteem van Bodem+, het Meldpunt Bodemkwaliteit. Er geldt nog wel overgangsbeleid tot 1-1-2013, waardoor in veel gemeenten nog rechtstreeks bij de gemeenten kan worden gemeld (in 2009 maakte circa 50% van de gemeenten nog gebruik van overgangsrecht). De tabellen hieronder geven weer hoeveel meldingen zijn ontvangen bij het centrale meldsysteem van toepassingen op respectievelijk landbodem en waterbodem, en om welke hoeveelheden het gaat. Tabel 38 : Meldingentoepassing grond op landbodem. Aantal Aantal partijen partijen 2008 2009

Soort toepassing



Generiek kader

295

1061 3.085.617

8.142.367

Grootschalige bodemtoepassing op de landbodem

217

569 4.771.456

8.074.936

Baggerspecie op de kant (niet meldplichtig)

13

37

289.332

1.464.292

Gebiedspecifiek kader op de landbodem

176

606

761.722

5.002.610

91

321

656.753

3.083.511

Onbekend kader op de landbodem Totaal

792

2617 9.564.880 26.172.371

Bron: Monitoringsverslag 2009 Implementatie Besluit bodemkwaliteit

Tabel 39 : Meldingentoepassing grond op waterbodem. Soort toepassing

Aantal Aantal partijen partijen 2008 2009

Hoeveel- Hoeveelheid heid in in tonnen tonnen 2009 2008

Generiek kader op de waterbodem

210

216 13.548.969

38.283.945

Grootschalige bodemtoepassing op de waterbodem

229

506 10.922.180

55.195.371

Baggerspecie verspreiding

89

Gebiedspecifiek kader op de waterbodem

13

8

6.166.855

197.250

Onbekend kader op de waterbodem

21

19

4.150.205

1.132.414

829 87.621.139

151.736.530

Totaal

562

80 52.832.931

56.927.550

Bron: Monitoringsverslag 2009 Implementatie Besluit bodemkwaliteit

Op de waterbodem worden veel grotere partijen toegepast dan op land. Het aantal toegepaste partijen is op land groter maar de hoeveelheden zijn kleiner. Projecten in het water zijn grootschaliger.

6.4.2 Toezichtmethoden Enkele toezichtmethoden worden hier eruit gelicht omdat ze van belang zijn voor het goed functioneren van het Besluit bodemkwaliteit en de ontgrondingenwet: • Administratieve controles, omdat hiermee het Kwalibosysteem in het toezicht wordt geborgd; • Vrije-veldtoezicht, omdat alleen zo wordt bereikt dat alle grondstromen in beeld komen (zonder toezicht is er een slechte naleving van de meldplicht); • De interventiestrategie, omdat die de basis vormt voor de samen werking tussen toezichthouders in de keten van grond en bagger. Administratief toezicht Bij een melding van een toepassing van grond moet er een door een erkende intermediair opgesteld kwaliteitsrapport aanwezig zijn. Daarnaast moet de melding aan een aantal eisen voldoen. Voldoet de melding niet aan de eisen, dan kan de indiener nog één kans krijgen van het bevoegde gezag om alsnog aan de eis te voldoen. De mate van naleving van de eis is af te lezen aan het percentage meldingen dat bij eerste indiening wordt geaccepteerd. Het percentage niet-geaccepteerde meldingen geeft aan dat het bevoegd gezag formeel vaststelt dat de melding niet voldoet. In tabel 40 is opgenomen hoeveel meldingen voor het toepassen van grond en bagger zijn gecontroleerd op aanwezigheid van een door een erkende intermediair opgesteld kwaliteitsrapport, hoeveel meldingen bij eerste indiening zijn geaccepteerd, en hoeveel meldingen uiteindelijk niet zijn geaccepteerd. 15 Tabel 40 : Aantal meldingen dat is gecontroleerd op een door een erkende intermediair opgesteld kwaliteitsrapport, aantal bij eerste indiening geaccepteerde meldingen, aantal niet geaccepteerde meldingen in 2008 en 2009 bij gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat. Gemeenten Waterschap RWS Aantal meldingen grondverzet (Bbk) in 200815

742 (62)

178 (11)

0 (0)

Aantal op een kwaliteitsrapport gecontroleerde meldingen 2008

419 (62)

178 (11)

0 (0)

Aantal bij eerste indiening geaccepteerde meldingen 2008

365 (62)

166 (11)

0 (0)

Aantal niet geaccepteerde meldingen 2008

35 (62)

6 (11)

0 (0)

1190 (63)

171 (13)

44(1)

Aantal meldingen grondverzet (Bbk) in 2009 Aantal op een kwaliteitsrapport gecontroleerde meldingen 2009

872 (63)

169 (13) 44 (1)

Aantal bij eerste indiening geaccepteerde meldingen 2009

692 (63)

154 (13) 39 (1)

Aantal niet geaccepteerde meldingen 2009

54 (63)


15


20 (13)

Het aantal meldingen grondverzet in tabel 40 wijkt af van het aantal in tabel 45. De gegevens uit beide tabellen zijn afkomstig van de enquete Staat van Toezicht Bodem 2010. Tabel 40 is gebaseerd op een deel van de gegevens. Zie par. 1.4 en 1.5.

4 (1)

›› Het grootste deel van de meldingen voldoet aan de vereisten voor indiening en wordt bij de eerste indiening geaccepteerd. Voor een klein deel zijn aanvullingen of correcties nodig en een beperkt aantal meldingen wordt niet geaccepteerd. Vrije veld-toezicht Door vrije-veldtoezicht kunnen toezichthouders illegale activiteiten op het spoor komen, zoals niet-vergunde ontgrondingen en niet-gemelde toepassingen van grond en bagger. De hoeveelheid capaciteit die een handhavingsinstantie voor vrije-veld toezicht programmeert is hiervoor indicator. Hieronder staan de gegevens voor ontgrondingen. In het hoofdstuk over bouwstoffen is de indicator voor het toepassen van grond, bagger en bouwstoffen opgenomen. Geconcludeerd is dat de decentrale overheden nog weinig tijd besteden aan vrije-veldcontroles. Dit is in overeenstemming met het beeld uit de Monitoringsverslagen Bbk. Tabel 41 : Gemiddelde capaciteit in dagen die is geprogrammeerd voor vrije-veldcontroles waarbij illegale ontgrondingen een aandachtspunt zijn, bij respondenten die >0 mensdagen aan capaciteit programmeren. Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2007 Gemiddelde capaciteit in 2007 (in dagen) Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2008 (in dagen) Gemiddelde capaciteit in 2008 (in dagen) Aantal organisaties met geprogrammeerde capaciteit >0 in 2009 (in dagen) Gemiddelde capaciteit in 2009 (in dagen)

Provincies

RWS

1

1

15

2

3

1

23

2

2

1

28

2


Twee van de vijf provincies geven aan jaarlijks capaciteit te programmeren voor vrije-veldcontroles waarbij illegale ontgrondingen een aandachtspunt zijn. Twee doen dat niet, en één alleen in 2008. Van de diensten van RWS heeft van de drie respondenten één jaarlijks capaciteit geprogrammeerd. De hoeveelheid geprogrammeerde capaciteit is bij provincies ongeveer 1 mensdag per twee weken en bij RWS 2 mensdagen per jaar. Dit is weinig omdat de controles op illegale ontgrondingen in principe meegenomen kunnen worden bij vrijeveldcontroles waarbij ook op andere overtredingen wordt gelet. Voor vrije-veldcontroles die (mede) gericht zijn op illegale toepassingen heeft Rijkswaterstaat meer capaciteit geprogrammeerd (zie hoofdstuk bouwstoffen, 200 dagen per jaar). Ketentoezicht In 2007 is in opdracht van het Landelijk Overleg Milieuhandhaving de ‘LOM-interventiestrategie Ketenhandhaving landbodemsaneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen’ vastgesteld. Doel van deze interventiestrategie is:

• Het bevorderen van de naleving van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) door het aanpakken van misstanden en structurele overtreders; • Het op basis van analyses en informatiepositie in beeld brengen van risico’s, naleeftekorten en zwakke spelers in ketens en op basis daarvan het beter richten van toezicht. De aanpak is erop gericht in elke provincie een interventieteam op te richten van de betrokken handhavers, die onderzoek doen naar mogelijke structurele overtreders van de bodemregelgeving. In 2008 is de LOM-pilot Interventieteams ketenhandhaving bodem geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie is het werken met interventieteams in 2009 verder doorgezet. Eind 2009 waren er in tien provincies interventieteams actief of bezig op te starten. Deze platforms wisselen onderling informatie uit, onderzoeken mogelijke structurele overtreders en sanctioneren hen zonodig. Het beoogde structurele karakter van de interventieteams is in de meeste provincies nog niet geborgd. Een knelpunt hierbij is de beschikbare capaciteit bij de betrokken handhavende organisaties.

6.5 Toezicht en naleving Deze paragraaf beschrijft het toezicht en de naleving in de verschillende onderdelen van de keten van grond en bagger. De laatste paragraaf gaat in op de sancties die daarbij worden opgelegd. Het onderwerp sancties wordt in een aparte paragraaf behandeld, omdat het aantal sancties van overheden niet voor de afzonderlijke ketenonderdelen bekend is.

6.5.1 Ontgronding (productie) Elke activiteit van enige omvang waarbij in de bodem wordt gegraven, is een ontgronding. Het maakt daarbij niet uit of de grond ter plekke blijft liggen of wordt afgevoerd. Op basis van de Ontrondingenwet is voor het ontgronden een vergunning nodig tenzij de wet anders bepaalt. De uitzonderingen staan in het Besluit ontgrondingen rijkswateren en provinciale verordeningen. Een vergunning is niet nodig bij landbodemsanering; het bevoegde gezag geeft dan in het kader van de Wet bodembescherming een beschikking af. In onderstaande tabel 42 staat aangegeven hoeveel vergunningen voor ontgrondingen zijn afgegeven, het aantal administratieve controles dat is uitgevoerd bij deze vergunde ontgrondingen en het aantal ontgrondingen dat is bezocht voor inspectie. Tabel 42 : Aantal afgegeven ontgrondingsvergunningen, aantal administratieve controles, aantal ontgrondingen dat is bezocht. Provincies

RWS

Aantal afgegeven ontgrondingvergunningen in 2007

232 (8)

8 (3)

Aantal administratieve controles bij vergunde ontgrondingen in 2007

160 (6)

60 (1)


›› 6.5.2 Leverantie (Verhandelen van grond, grondbanken)

Tabel 42 : Aantal afgegeven ontgrondingsvergunningen, aantal administratieve controles, aantal ontgrondingen dat is bezocht. Provincies

RWS

Aantal vergunde ontgrondingen dat is bezocht voor inspectie in 2007

170 (7)

5 (1)


190 (8)

2 (3)


167 (6)

61 (2)


296 (7)

18 (3)


169 (8)

8 (3)


151 (6)

48 (2)


378 (7)

18 (3)


De aantallen administratieve controles en bezochte ontgrondingen zijn niet te relateren aan het aantal afgegeven vergunningen per jaar, omdat er ook ontgrondingen gecontroleerd kunnen worden waarvoor al in een eerder jaar een vergunning is afgegeven. Duidelijk is dat de meeste provincies behoorlijk veel controleren door middel van een bezoek. Bij de diensten van RWS wordt juist meer administratief gecontroleerd, maar dit komt voor rekening van één dienst. Drie diensten geven aan ontgrondingen te bezoeken. In de enquête is gevraagd naar het aantal ontdekte illegale ontgrondingen, en hoeveel daarvan zijn ontdekt bij vrije-veldcontroles. Hieronder staan de resultaten. Tabel 43 : Aantal ontdekte illegale ontgrondingen. Aantal in 2007 ontdekte illegale ontgrondingen Waarvan tijdens vrije-veldcontroles Aantal in 2008 ontdekte illegale ontgrondingen Waarvan tijdens vrije-veldcontroles Aantal in 2009 ontdekte illegale ontgrondingen Waarvan tijdens vrije-veldcontroles

Provincies

RWS

29 (5)

0 (0)

9 (5)

0 (0)

27 (5)

0 (0)

7 (5)

0 (0)

26 (5)

0 (0)

6 (5)

0 (0)


Eén provincie geeft aan dat er geen illegale ontgrondingen zijn ontdekt, drie geven aan dat er twee tot vijf zijn ontdekt, en één provincie geeft aan dat er jaarlijks twintig zijn ontdekt, maar niet tijdens vrijeveldcontroles. Er is geen verband tussen de hoeveelheid geprogrammeerde capaciteit en het aantal constateringen. Het is dus duidelijk dat er illegale ontgrondingen worden geconstateerd maar niet in welke mate dit voorkomt.


Grondbanken zijn bedrijven die een milieuvergunning nodig hebben of onder het Activiteitenbesluit vallen. Het Wm-bevoegde gezag is verantwoordelijk voor het toezicht. Hierbij kan ook de controle op het Besluit bodemkwaliteit mee worden genomen. Grondbanken moeten werken volgens een normdocument. Mede hierdoor wordt geborgd dat de geproduceerde partijen grond voldoen aan de kwaliteitseisen van het Bbk. Van een partij grond bij een grondbank moet de kwaliteit bekend zijn via een kwaliteitsverklaring. Een kwaliteitsverklaring geeft aan in welke kwaliteitsklasse de partij grond valt. Aan de hand van dit document valt niet te controleren of de inhoud van de kwaliteitsverklaring overeenstemt met de werkelijkheid. Daarmee bestaat het risico dat de partij ergens wordt toegepast waar dat niet mag, en dat er ontoelaatbare verontreiniging op die plek ontstaat. De toezichthouder kan door monstername en analyse verifiëren of de partij voldoet aan de kwaliteitsverklaring. Tabel 44 : Aantal erkende grondbanken waar partijen zijn geverifieerd, en het aantal grondbanken waarbij geconstateerd is dat partij(en) niet voldeden aan de kwaliteitseisen (het certificaat, de kwaliteitsverklaring). Gemeenten

Provincies

10 (60)

5 (2)

Aantal grondbanken waar partij(en) zijn geverifieerd in 2008

2 (60)

2 (2)

Aantal grondbanken met partijen die niet voldoet aan kwaliteitseisen in 2008

0 (60)

1 (2)

Aantal grondbanken 2008

13 (61)

7 (2)

Aantal grondbanken waar partij(en) zijn geverifieerd in 2009

Aantal grondbanken 2009

3 (61)

1 (2)

Aantal grondbanken met partij die niet voldoet aan kwaliteitseisen in 2009

0 (61)

1 (2)


Landelijk zijn er ongeveer 130 grondbanken. De vraag naar het aantal grondbanken is daarom niet voor elke overheid relevant. Eén provincie en drie gemeenten hebben aangegeven verificaties te hebben gedaan. De provincie heeft daarbij partijen aangetroffen die niet voldeden aan de kwaliteitseisen. Met betrekking tot de kwaliteitsverklaringen constateren de CI’s dat deze bij grondbanken nogal eens ontbreken of onvolledig of onjuist zijn.[29] De enquêtegegevens zijn te beperkt om dit beeld te bevestigen. Gezien de constatering van de CI’s is het wel belangrijk om bij grondbanken controles uit te voeren op de kwaliteitsverklaringen. Tabel 44 gaat over grondbanken met een Kwalibo-erkenning. De erkenning is nodig voor de activiteit ‘samenvoegen van grond’. Het samenvoegen van partijen grond is een kritische werkzaamheid vanwege het risico op wegmengen van verontreinigingen. In het ‘Monitoringsverslag Implementatie Bbk 2009’ staat dat er bij het samenvoegen van partijen grond nog weinig besef is van de

›› Kwalibo-verplichtingen. Inmiddels is de regelgeving in april 2010 zo aangepast dat het samenvoegen wel zonder erkenning mag wanneer de uiteindelijke partij niet groter is dan 25 m3. Ook is er eind 2010 voorlichting geweest aan loonbedrijven. Dit neemt niet weg dat de regels nog moeilijk uitvoerbaar zijn voor kleine bedrijven. Zij voegen vaak wel partijen grond samen maar vinden de kosten voor certificering en erkenning te hoog (info Bodemplus). Voor toezichthouders is het lastig te controleren of er ergens partijen grond worden samengevoegd en of een toegepaste partij is samengevoegd uit meerdere partijen door een niet-erkend bedrijf. Het is waarschijnlijk dat het verbod om zonder een Kwalibo-erkenning partijen grond samen te voegen veel wordt overtreden. Daarom doen de VI en de IVW in 2010 en 2011 themaonderzoeken die daarop zijn gericht.

6.5.3 Transport van grond Wanneer verontreinigde grond wordt getransporteerd, dan moet de vrachtwagenchauffeur een begeleidingsbrief bij zich hebben met gegevens over herkomst, bestemming en kwaliteit. Zowel provincies als de politie controleren vrachtwagentransporten. De gegevens over provincies staan in het hoofdstuk over bouwstoffen. Hieronder volgen gegevens over de controles door de politie. In 2007 heeft het Interregionale Milieuteam van de politie Amsterdam-Amstelland het initiatief genomen voor een campagne van de Stichting Meld Misdaad Anoniem. In deze campagne werden chauffeurs gewezen op de gezondheidsrisico’s van verontreinigde grond en opgeroepen om illegale transporten te melden bij de politie of bij Meld Misdaad Anoniem. Aanleiding hiervoor waren eigen constateringen en het feit dat verontreinigde grond een landelijke prioriteit werd vanuit het Landelijk Milieu Overleg. Uit cijfers van de politie Amsterdam-Amstelland bleek in 2006 dat zeventig procent van de grondtransporten in Amsterdam in overtreding was. Dat komt overeen met landelijke cijfers. Ook vermoedde men bij de politie dat op veel plaatsen in Amsterdam verontreinigde grond werd gedumpt. Naar aanleiding van de campagne kreeg de politie Amsterdam enkele waardevolle tips over het illegaal dumpen van verontreinigde grond, waarbij daders konden worden opgespoord. In 2008 is er opnieuw een campagne opgezet, en nu deden veel meer milieuteams mee: Utrecht, Noord-Holland Noord, RotterdamRijnmond, Zuid- Holland-Zuid, Limburg-Zuid, Brabant-Noord, Brabant Zuid-Oost en Midden en West Brabant. Dit leidde tot een forse toename van het aantal meldingen, en weer waren hier waardevolle tips over het illegaal dumpen van verontreinigde grond. Het is niet bekend hoeveel zaken illegale grondtransporten en dumpingen de politie jaarlijks onderzoekt en hoeveel veroordelingen daaruit voortkomen.

6.5.4 Toepassing van grond en bagger De VI en de IVW hebben allebei onderzoek gedaan naar de uitvoering door gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders van het toezicht op het Besluit bodemkwaliteit en de voorlopers ervan. Deze worden hieronder eerst beschreven. In de enquête zijn hier ook vragen over gesteld. De vragen zijn gericht op de controle van meldingen en op soorten overtredingen. Deze twee onderwerpen komen daarna aan de orde. Inspectieonderzoeken Er zijn drie inspectieonderzoeken gedaan in de periode 2007-2009. In de periode 2005-2008 heeft de VROM-Inspectie VROM-brede onderzoeken gedaan naar de uitvoering van de VROM-regelgeving door gemeenten. Daarbij is ook het onderwerp Bouwstoffenbesluit (de voorloper van het Besluit bodemkwaliteit) onderzocht. Destijds werd verwacht dat invoering van het Besluit bodemkwaliteit, dat eenvoudiger zou zijn dan het Bouwstoffenbesluit, zou leiden tot een beter toezicht door gemeenten. In de onderzoeken is geconstateerd dat 45% van de gemeenten deze taak onvoldoende uitvoerde. [35] In 2008 heeft de IVW bij alle waterschappen en regionale diensten van Rijkswaterstaat onderzoek gedaan naar de uitvoering van de Kwalibo-regeling. Het onderzoek betrof de kennis van en bekendheid met de regelgeving, de (daadwerkelijke) uitvoering van de regelgeving en de borging in de organisatie van de waterkwaliteitsbeheerder. Het volgende is daarbij geconcludeerd. “De controle op de erkenningen, bij zowel de vergunningaanvragen, meldingen, als in het veld, is onvoldoende. Het toezicht op belangenverstrengeling en de functiescheiding gebeurt nauwelijks in de praktijk. Kennis van de regelgeving is gering. Als wordt ingezoomd op kennis van de normdocumenten dan is deze ontoereikend om de regelgeving goed uit te voeren. Bovendien hebben maar enkele organisaties de kwaliboregelgeving in hun kwaliteitsmanagementsysteem (processen en werkinstructies) geïncorporeerd.” [6] Het rapport is uitgezet bij alle waterkwaliteitsbeheerders om kennis te nemen van de aanbevelingen en hiermee aan de slag te gaan. Tevens heeft het rapport als input gediend voor het Monitoringsverslag van het Implementatieteam Besluit bodemkwaliteit. Verder hebben de inspecties samen onderzoek gedaan naar de naleving van het normdocument voor partijkeuringen van grond en bagger (BRL 1000/1001). Dit onderzoek is in 2008 uitgevoerd. Er zijn 43 rapportages van partijkeuringen onderzocht, die zijn ingediend bij vijftien waterkwaliteitsbeheerders. De conclusie uit het onderzoek was dat de onderzochte rapportages (opgesteld in de periode 2005-2007) onvoldoende bewijs leveren van een normconforme uitvoering van de keuring. In het rapport zijn aanbevelingen opgenomen voor het borgen en verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van partijkeuringen. [5] Ook dit rapport is uitgezet bij alle waterkwaliteitsbeheerders, SIKB en AgentschapNL. De aanbevelingen uit dit rapport hebben bijgedragen aan de nieuwe protocollen in de 1000- serie. Daarna is uit een aanvullend onderzoek gebleken dat er aanzienlijk betere bewijsmiddelen worden geleverd. Themarapportage Bodem | 41

›› Controle van meldingen Degene die grond wil toepassen, moet dit melden. De melding biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om te verifiëren of de toe te passen partij en de voorgenomen toepassing voldoen aan de vereisten, en zo nodig te handhaven. Administratief kan de toezichthouder toetsen of een rapport over de kwaliteit van een partij is opgesteld door een erkende bodemintermediair. Verder kan de kwaliteit worden getoetst aan de eisen die horen bij de locatie waar de partij wordt toegepast. Op locatie kunnen visueel indicaties worden verkregen van de aard en omvang van de partij. Deze indicaties kunnen vergeleken worden met de gegevens op papier. Ook kan waargenomen worden of de grond bodemvreemd materiaal bevat. Verder kan de toezichthouder steekproefsgewijs de partij bemonsteren en door een laboratorium laten onderzoeken. Zo wordt geverifieerd of de kwaliteit overeenkomt met wat is gemeld. Tabel 45 : Aantal meldingen van grondverzet, aantal meldingen die administratief zijn geïnspecteerd, aantal meldingen dat in het veld is geïnspecteerd, aantal meldingen waarvoor een verificatie-onderzoek is uitgevoerd, aantal meldingen waarbij een verificatie-onderzoek is uitgevoerd en waarbij de partij niet voldeed aan de kwaliteitseisen bij gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat. Gemeenten Waterschap

RWS

836 (64)

182 (13)

35 (2)

Aantal administratieve inspecties 2008

672 (64)

143 (13)

35 (2)

Aantal inspecties in het veld 2008

218 (64)

109 (13)

15 (2)

50 (64)

9 (13)

0 (2)

Aantal meldingen grondverzet 2008

Aantal meldingen waarbij verificatieonderzoeken zijn uitgevoerd in 2008 Aantal geverifieerde partijen waarbij de partij niet voldeed in 2008 Aantal meldingen grondverzet 2009

8 (64)

1 (13)

0 (2)

1065 (65)

153 (10)

75 (1)

Aantal administratieve inspecties 2009

908 (65)

145 (10)

75 (1)

Aantal inspecties in het veld 2009

471 (65)

108 (10)

10 (1)

Aantal meldingen waarbij verificatieonderzoeken zijn uitgevoerd in 2009 Aantal geverifieerde partijen waarbij de partij niet voldeed in 2009 Bron: Enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

59 (65)

3 (65)

29 (10)

3 (10)

6 (1)

1 (1)

In de tabel en de onderliggende enquêtegegevens is te zien dat de meeste meldingen administratief worden gecontroleerd. Minder meldingen worden ook in het veld gecontroleerd. Het aantal verificatieonderzoeken is beperkt. Dit is ook te verwachten omdat het bevoegde gezag in eerste instantie af kan gaan op de kwaliteitsverklaring en slechts steekproefsgewijs of naar aanleiding van signalen een verificatieonderzoek doet. Uit de enquête blijkt dat hierbij af en toe partijen worden aangetroffen die niet voldoen aan de kwaliteitseisen. Eén gemeente in de categorie 20.000-50.000 inwoners heeft een groot aandeel in de verificatieonderzoeken (respectievelijk 40 en 44 in 2008 en 2009) en trof daarbij in 2008 twee keer en in 2009 ook twee keer partijen aan die niet voldeden. Het aantal gemeenten dat verificaties uitvoert, is gering. In de enquête voor het ‘Monitoringsverslag LOK Implementatie Bbk’ is ook gevraagd naar de controle van meldingen. Er is gevraagd naar verschillende aspecten waarop de gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders een melding beoordelen. Het algemene beeld hieruit is dat in de regel het beoordelen van meldingen goed is ingevoerd bij de bevoegde overheden. Wel scoren de grotere organisaties iets beter dan de kleinere. Ook is gevraagd naar toezicht in het veld. Het beeld hieruit is dat meer dan 80% van de gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders de meldingen controleert in het veld. Het hoeft niet zo te zijn dat deze 80% ook alle meldingen in het veld controleert. Ook de enquête laat zien dat rond de 80% van de gemeenten een of meer meldingen in het veld controleert. In de enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 is gevraagd naar de geconstateerde overtredingen bij vrije-veldcontroles met aandacht voor grond, bagger en bouwstoffen. De tabel hieronder toont het resultaat. Tabel 46 : Constateringen bij vrije-veldcontroles met aandacht voor grond, bagger en bouwstoffen. Toepassen van een partij waarvoor geen certificaat/ kwaliteitsverklaring van een erkende intermediair beschikbaar is in 2008 Een partij voldoet niet aan het certificaat/de kwaliteitsverklaring in 2008 De toepassing had moeten worden gemeld maar is niet gemeld in 2008 Andere overtredingen in 2008 Toepassen van een partij waarvoor geen certificaat/ kwaliteitsverklaring van een erkende intermediair beschikbaar is in 2009 Een partij voldoet niet aan het certificaat/de kwaliteitsverklaring in 2009


Gemeenten Waterschap

RWS

194 (67)

5 (10)

0 (2)

40 (63)

5 (11)

0 (2)

210 (68)

10 (13)

3 (3)

50 (63)

2 (2)

4 (3)

177 (68)

4 (10)

0 (2)

45 (66)

9 (11)

1 (3)

›› Tabel 46 : Constateringen bij vrije-veldcontroles met aandacht voor grond, bagger en bouwstoffen. Gemeenten Waterschap

RWS

De toepassing had moeten worden gemeld maar is niet gemeld in 2009

312 (71)

25 (12)

5 (3)

Andere overtredingen in 2009

79 (66)

7 (11)

2 (3)

Voor de beleidsmatige implementatie van het Bbk is de Impuls Lokaal Bodembeheer (ILB) opgezet. Via de ILB worden veertig adviseurs beschikbaar gesteld die gemeenten kunnen helpen het gemeentelijke bodembeleid te ontwikkelen, evenals instrumenten als bodemkwaliteitskaarten, functiekaarten en gebiedsspecifiek beleid. In 2009 hebben 342 gemeenten (77 %) en zeventien waterschappen (63 %) meegedaan aan de ILB.


Sommige gemeenten hebben geen vrije-veldcontroles geprogrammeerd maar wel overtredingen geconstateerd bij vrije-veldcontroles. Het aantal overtredingen dat men constateert, is groot, en varieert sterk per organisatie. De meest voorkomende constatering is dat een partij onterecht niet is gemeld. Bij gemeenten is ook de constatering van partijen zonder kwaliteitsverklaring opvallend veel voorkomend. Het niet voldoen van een partij aan de kwaliteitseisen, dat moeilijker te ontdekken is, komt ook regelmatig voor. Tabel 47 : Aantal bedrijven waarbij het bevoegd gezag geconstateerd heeft dat niet-erkende intermediairs de volgende bodemwerkzaamheden (in de zin van het Bbk) hebben uitgevoerd. Overtreding

Gemeenten Provincies

Bewerken van verontreinigde grond in 2008

3 (68)

9 (4)


6 (72)

7 (4)


1 (68)

4 (4)

Bewerken van verontreinigde grond in 2009

3 (70)

7 (4)


1 (72)

6 (4)


2 (69)

4 (4)


De bevoegde overheden hebben in 2008 en 2009 enkele keren geconstateerd dat er bodemwerkzaamheden werden uitgevoerd door niet-erkende bedrijven. Provincies constateren naar verhouding meer overtredingen dan gemeenten. Verbeteracties Het beeld dat uit het voorgaande naar voren komt, is dat gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders het Bbk meestal wel administratief controleren, maar slechts beperkt in het veld. Dit is ook in de Monitoringsverslagen Implementatie Bbk 2008 en 2009 van Bodemplus geconstateerd. Het heeft geleid tot maatregelen om de handhaving in het veld te verbeteren. Daarbij kon deels aangesloten worden bij het implementatietraject voor het Besluit bodemkwaliteit van het Ministerie van VROM. Voor dit traject is een Implementatieteam van overheden en bedrijfsleven in het leven geroepen, dat uitvoeringsvraagstukken behandelt en de implementatie monitort en daarvan verslagen uitbrengt. Bodemplus trekt dit implementatieteam.

Het Implementatieteam Bbk heeft een ‘Actieplan verbetering toezicht en handhaving’ opgesteld. Een belangrijke uitgevoerde actie is het opstellen van een Handhavingsuitvoeringsmethode (HUM) voor het Besluit bodemkwaliteit. Een andere uitgevoerde actie is de organisatie van de regionale bodemdagen voor handhavers met als doel kennis- en informatie-uitwisseling. Deze dagen zijn in 2009 georganiseerd door het LOM, SIKB, Bodem+, de inspectie Verkeer en Waterstaat en de VROM-Iinspectie. De VROM-Inspectie heeft eind 2008 het ‘Adequaat niveau Besluit bodemkwaliteit’ (AN) voor gemeenten opgesteld. Hierin staan toetscriteria waarmee gemeenten kunnen bepalen of ze voldoende uitvoering geven aan en toezicht houden op het Besluit bodemkwaliteit. Het implementatieteam heeft het AN aangeboden aan alle decentrale overheden. Het Adequaat niveau wordt ook bij gemeenten onder de aandacht gebracht in het kader van de Impuls Lokaal Bodembeheer (ILB).

6.5.5 Sancties Gemeenten en waterschappen kunnen sancties opleggen om een overtreding ongedaan te maken. Ze kunnen bestuursrechtelijk optreden door een activiteit stil te leggen of een dwangsomprocedure te starten. En wanneer ze bijzondere opsporingsambtenaren in dienst hebben, kunnen ze ook strafrechtelijk optreden. De onderstaande tabel laat zien hoe vaak gemeenten en waterschappen sanctionerend hebben opgetreden tegen overtredingen van het Besluit bodemkwaliteit (voor zowel de onderdelen grond en bagger als bouwstoffen). Tabel 48 : Sancties tegen het overtreden van het Besluit bodemkwaliteit. Overtreding Aantal keren bestuursrechtelijk opgetreden in 2008

Gemeenten Provincies 48 (76)

3 (13)

6 (77)

2 (12)

Aantal keren bestuursrechtelijk opgetreden in 2009

51 (79)

21 (13)


12 (78)

8 (12)



De tabel laat zien dat gemeenten gemiddeld minder dan één keer per jaar bestuursrechtelijk optreden, en strafrechtelijk nog minder. Bij waterschappen geldt dit voor 2008 ook, maar in 2009 is hier een toename te zien. Themarapportage Bodem | 43

›› De ‘Monitoringsrapportage Implementatie Bbk 2009’ laat zien dat gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders weinig sancties opleggen voor het Besluit bodemkwaliteit. Zo’n 60-80% van deze overheden legt zelfs nooit een dwangsom of bestuursdwang op. Als verklaring wordt gegeven dat er weinig toezicht in het veld is, en dat daarom weinig overtredingen worden geconstateerd. CI’s controleren erkende bedrijven minimaal eenmaal per jaar en kunnen zo een goed beeld vormen van de naleving van de normdocumenten. Wanneer een CI een sanctie nodig acht, dan gaat het om een ernstige of herhaalde overtreding en is er kennelijk onwil of onmacht om de regels na te leven. Voor intrekkingen zijn geen getallen gepresenteerd, omdat niet bekend is of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen heeft plaatsgevonden. Tabel 49 : Aantal erkende bedrijven waarbij CI’s een sanctie hebben opgelegd. Normdocument / aantal erkende bedrijven eind 2010 BRL 1000 (partijkeuringen) 140 erkende bedrijven

BRL 9335 (samenvoegen van grond) 133 erkende bedrijven

Sanctie

2006 2007

2008

2009

extra bezoek

2

2

4

20

waarschuwing

5

8

9

6

schorsing

0

2

0

0

intrekking

Niet bekend

0

0

0

extra bezoek

0

0

0

3

waarschuwing

0

0

1

0

schorsing

0

0

0

2

intrekking

Niet bekend

0

0

0

Bron: SIKB-rapporten ‘Kwaliteitsverklaringen met blijvende waarde’ over 2006-2008 en over 2009. Bodemplus (aantal intrekkingen; in het SIKB-rapport is niet duidelijk of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen heeft plaatsgevonden, Bodemplus registreert wel het aantal intrekkingen om sanctionerende redenen.)

Er is een duidelijke toename van het aantal interventies waar te nemen. Het SIKB-rapport geeft aan dat dit niet betekent dat er meer overtredingen zijn, maar dat er eerder sancties worden opgelegd. [28, 29] Dit is een mogelijk effect van het toezicht dat de inspecties hebben uitgevoerd op de CI’s.


››

7. Bodemonderzoek en –sanering

De voorgaande hoofdstukken gingen over het beschermen en het beheren van de bodem, dit hoofdstuk gaat over de verontreinigde bodem. Dit kunnen verontreinigingen zijn uit het verleden, maar het kan ook gaan om recente gebeurtenissen (denk aan de brand bij het chemische bedrijf in Moerdijk). Bij het traject van bodemonderzoek tot sanering zijn vele partijen betrokken. Van laboratoria die de grond onderzoeken, tot aannemers die verontreinigde grond afgraven en afvoeren. Om dit proces in goede banen te leiden, zijn regels en richtlijnen opgesteld. Dit hoofdstuk gaat daar op in en laat zien hoe het met het toezicht en de naleving gesteld is. De regels rond bodemonderzoek en –sanering, het toezicht daarop en de naleving daarvan worden in dit hoofdstuk behandeld.

7.1 Het algemene beeld Per uitgangspunt (zie 2.3) wordt hieronder een samenvatting gegeven voor het toezicht en de naleving in bodemonderzoek en -sanering. Daarnaast worden verbanden gelegd met de andere hoofdstukken over het bodemtoezicht. Uitgangspunt 1: Toezicht op bodembedreigende activiteiten helpt te voorkomen dat de bodem opnieuw verontreinigd raakt Er worden jaarlijks honderden gevallen van nieuwe verontreiniging gemeld. Niet bekend is waardoor deze verontreinigingen zijn ontstaan zijn. Ze kunnen het gevolg zijn van ongewone voorvallen, of van het niet naleven van de regelgeving ter bescherming van de bodem. Nieuwe verontreinigingen (ontstaan na 1987) dienen direct te worden gesaneerd. In veel gevallen blijkt dit niet te gebeuren. Het is onduidelijk wat de redenen hiervoor zijn. Hierdoor blijft een mogelijk milieu- en gezondheidsrisico langer bestaan. Uitgangspunt 2: Toezicht op grondstromen bevordert dat de bodemkwaliteit steeds meer geschikt wordt voor het gewenste gebruik Deze uitgangspunt is niet van toepassing voor de keten van bodemonderzoek tot sanering.

Uitgangspunt 3: Toezicht op bodemsaneringen helpt te voorkomen dat ernstig verontreinigde grond van een saneringslocatie achterblijft of elders opnieuw in de bodem wordt gebracht Eind 2010 is een lijst verschenen met daarop alle locaties die met spoed gesaneerd moeten worden vanwege humane risico’s. In 2015 moeten deze saneringen afgerond zijn. Voor een deel van de spoedeisende saneringen geldt dat de termijn van de beschikking is verlopen, maar de sanering niet is uitgevoerd. In de tussentijd dienen in die situatie tijdelijke maatregelen genomen te worden. Dit vindt vrijwel niet plaats. In die gevallen nemen de gezondheidsrisico’s minder snel af dan door de wetgever en het bevoegde gezag beoogd. De overheden houden op veel saneringslocaties toezicht.Met een nazorgplan wordt geregeld dat een restverontreiniging die eventueel na een sanering overblijft, wordt beheerst. Meer dan de helft van de overheden voert geen controle uit op de naleving van nazorgplannen. Bij de controles die wel plaatsvinden worden in enkele gevallen overtredingen vastgesteld. Uitgangspunt 4: Het private toezicht bevordert dat bodemintermediairs zich beter aan de regels houden Bodemonderzoek, monstername en bodemwerkzaamheden mogen alleen door erkende bodemintermediairs worden uitgevoerd. Het is niet bekend of bodemintermediairs zich beter aan de regels houden nu de Kwalibo-regeling van kracht is. In de uitvoeringspraktijk blijkt het volgende: • Bodemonderzoek wordt in een aantal gevallen als onvoldoende beoordeeld; • In een groot aantal gevallen constateert het bevoegde gezag overtredingen bij de uitvoering van de sanering; • Bij de inspecties komen jaarlijks signalen binnen dat bodemintermediairs niet werken conform de voorgeschreven normdocumenten; • De CI’s signaleren bij bodembedrijven afwijkingen van normdocumenten. • Zowel de private toezichthouders (CI’s en RvA) als de toezichthouders van de overheid leggen daarvoor sancties op.


›› Controle in het veld op de uitvoering van bodemonderzoeken vindt nauwelijks plaats. Bedrijven hebben hiervoor geen meldplicht. Hierdoor is niet bekend waar en wanneer bodemonderzoek plaats vindt. De meeste overheden controleren of het bodemonderzoek, de sanering en de milieukundige begeleiding is uitgevoerd door een erkend bedrijf. Het aantal signalen dat de inspecties ontvangen over bedrijven die zonder erkenning bodemwerkzaamheden verrichten neemt in de loop der jaren af. CI’s voeren jaarlijks controles uit bij erkende bedrijven, waarbij zowel de administratie als het veldwerk wordt bekeken. Daarbij lijkt het dat de CI’s eerder overgaan tot sanctioneren. De toename in sancties hoeft echter geen toename van overtredingen te betekenen.

7.2 Regelgeving 7.2.1 Doel Bodembeleid en –regelgeving maken onderscheid tussen nieuwe verontreinigingen (ontstaan na 1987) en historische (ontstaan voor 1987). Nieuwe verontreiniging valt onder de zorgplicht Wbb (artikel 13) en moet direct door veroorzaker of terreineigenaar worden opgeruimd16. Historische verontreinigingen van de landbodem moeten in 2030 zodanig beheerst zijn dat de bodem geschikt is voor maatschappelijk gewenst gebruik, dat verspreiding van verontreiniging wordt voorkomen, en dat de veiligheid van mensen en ecosystemen die aan bodemverontreiniging zijn blootgesteld wordt gewaarborgd Bodemsanering wordt daarbij gekoppeld aan maatschappelijke ontwikkelingen, behalve op zogeheten spoedlocaties, waar de risico’s zo hoog zijn dat niet gewacht kan worden op maatschappelijke ontwikkelingen. De regelgeving richt zich op drie aspecten van bodemsanering: onderzoek naar bodemverontreiniging, de daadwerkelijke sanering en nazorg. Onderzoek naar bodemverontreiniging De aanleiding om bodemonderzoek uit te voeren kan verschillen; zowel verdenking van verontreiniging als voorgenomen activiteiten (bijvoorbeeld bouw, bestemmingsplan) kunnen de aanleiding tot onderzoek zijn. Sanering Door de bodem te saneren wordt de verontreiniging weggehaald of zodanig afgeschermd, dat er geen risico’s meer zijn voor de mens, het ecosysteem en verspreiding naar het grondwater.

Met de inwerking van de Waterwet in 2009 is de Wet bodembescherming voor waterbodems komen te vervallen, via het overgangsrecht worden echter aan bepaalde besluiten een eerbiedigende werking toegekend.

16


Nazorg Na sanering blijft in veel gevallen restverontreiniging in de bodem achter. In die gevallen moet nazorg worden uitgevoerd. De nazorg voorkomt dat zich in de toekomst (nieuwe) risico’s voordoen door het toepassen van verschillende maatregelen.

7.2.2 Instrumentarium In juli 2009 is het ‘Convenant Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties’ van kracht geworden. Hierin is onder andere afgesproken dat gemeenten, provincies en waterschappen de regie nemen bij de aanpak van verontreinigde locaties en grootschalige grondwaterverontreinigingen en bij de ruimtelijke ontwikkeling van de ondergrond. Een belangrijk onderdeel van de gemaakte afspraken heeft betrekking op de aanpak van spoedlocaties. Hierover is in het convenant afgesproken dat de bevoegde overheden eind 2010 een overzicht hebben opgesteld van alle spoedlocaties die een direct risico voor de gezondheid zouden kunnen vormen, en dat in 2015 humane risico’s moeten worden weggenomen door saneren, of door het nemen van (tijdelijke) beheersmaatregelen, ofwel door gebruiksbeperkingen. Eind 2015 moet er een overzicht zijn van alle overige spoedlocaties. Voor de sanering van bodemverontreiniging bestaan verschillende methoden en technieken. Bij de keuze hiervan zijn de criteria ‘functiegericht’ en ‘kosteneffectief’ (mede) bepalend. Functiegericht wil zeggen dat de bodem na sanering niet volledig schoon hoeft te zijn, maar dat de bodemkwaliteit na sanering geschikt is voor het gewenste gebruik. Kosteneffectiviteit is belangrijk, omdat de financiële middelen voor bodemsanering beperkt zijn. Het omgaan met ernstig verontreinigde waterbodems is, sinds eind 2009, ondergebracht bij de Waterwet. Deze is van toepassing op het beheer van de bodem en oevers van het oppervlaktewater (de waterbodem), exclusief de uiterwaarden. De Wet bodembescherming is van toepassing op de overige bodem. De zorgplicht zoals bepaald in de Wet bodembescherming is overgenomen in de Waterwet. De Staat van Toezicht Bodem richt zich op de periode dat de Waterwet nog niet van kracht was (2007-2009).

7.3 Doelgroepen van de regelgeving Bij de aanpak van de bodemverontreiniging zijn ongeveer zevenhonderd bedrijven actief. [8] De bedrijven houden zich bezig met de uitvoering van bodemonderzoek, bemonstering en analyse, het ontwerp en de begeleiding van de uitvoering van bodemsaneringen, sloop, - grond- en installatiewerk bij de uitvoering van bodemsaneringen en de opslag en verwerking (zeven, reinigen) van (verontreinigde) grond. Het aantal activiteiten bij bodemsanering is groot en daarmee ook het aantal bij de uitvoering betrokken partijen. Het gaat om direct betroken actoren in de rol van opdrachtgever of opdrachtnemer.

›› Rijksoverheid, provincie, gemeente, waterkwaliteitsbeheerders, grootsaneerders (SBNS, NAM), projectontwikkelaars, bedrijven (instellingen, woningcorporaties, particuliere eigenaar, verzekeringsmaatschappij, makelaar)

Opdrachtgevers

Veldwerk, onderzoek verontreiniging, opstellen saneringsplan, begeleiding/uitvoering sanering, evaluatie sanering, opstellen/uitvoeren nazorgplan.

Adviesbureaus

Analyse van grond(water)monsters

Laboratoria

Uitvoering saneringen (graven, transport, verwerking, opslag, levering)

Aannemers

Reiniging vrijgekomen grond

Grondreinigers

7.4 Toezichtstaken en -methoden 7.4.1 Omvang toezichtstaak 7.4.1.1 Onderzoek naar bodemverontreiniging Wanneer er onderzoek wordt verricht naar ernstige bodemverontreiniging, moet hiervan melding worden gemaakt bij het bevoegde gezag. In tabel 51 is aangegeven hoeveel onderzoeken naar bodemverontreiniging jaarlijks gerapporteerd zijn bij gemeenten en provincies. Tabel 51 : Aantal gerapporteerde onderzoeken naar bodemverontreiniging per jaar.

Opdrachtgevers /initiatiefnemers voor bodemsanering zijn vaak projectontwikkelaars. Vaak is er een relatie met de bouw of de aanleg vaninfrastructuur. Ook het rijk, provincies en gemeenten treden op als opdrachtgever voor het uitvoeren van bodemsaneringen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de herstructurering van oude bedrijfsterreinen en projecten in het kader van de stedelijke vernieuwing (ISV). Voor veel andere opdrachtgevers zoals bedrijven, instellingen, particulieren en woningcorporaties is de uitvoering van een bodemsanering een eenmalige zaak. De adviesbureaus vervullen bij bodemsanering meerdere rollen, soms zelfs gelijktijdig (bijvoorbeeld directievoerder, adviseur en milieukundig begeleider). Veel adviesbureaus voeren opdrachten uit voor de overheid als opdrachtgever en voor de overheid als bevoegd gezag (beschikkingen, toezicht). De aannemers zijn de uitvoerders van de bodemsaneringen en het daarmee samenhangende installatiewerk. De aannemers treden soms op als opdrachtgever (ontwikkelaar) en soms als opdrachtnemer (uitvoerder). Bij de laboratoria gaat het om een beperkt aantal grote landelijk opererende organisaties. Voor specifiek onderzoek (bijvoorbeeld betreffende asbest en micro-organismen) worden ook kleinere gespecialiseerde laboratoria ingeschakeld. [9]

Tabel 50 : Aantal erkende bedrijven dat betrokken is bij bodemsaneringen.

Analyse milieuchemisch bodemonderzoek

207

2009

15.667

14.139

14.823

Bron: Jaarverslag Bodemsanering 2009, (gebaseerd op aantal rapporten historisch, oriënterend en nader onderzoek)

7.4.1.2 Saneringslocaties Historische verontreinigingen In 2004 is bij de nulmeting van het Landsdekkend Beeld bodemverontreiniging vastgesteld dat er 425.000 potentieel verontreinigde locaties zijn (de werkvoorraad, bestaande uit verdacht, lopend onderzoek, lopende sanering en nazorg). Uiterlijk eind 2015 moet daarvan zijn onderzocht waar bodemverontreiniging leidt tot risico’s die samenhangen met risico’s voor de mens, verspreiding van verontreinigende stoffen en met risico’s voor het ecosysteem. In figuur 13 wordt de stand van zaken van de aanpak van de werkvoorraad 425.000 locaties aangegeven, voor eind 2004, en voor eind 2009. De werkvoorraad eind 2009 bedroeg 255.000.

Nulmeting 2004

Lopende saneringen en nazorg 3%

Lopend onderzoek 17%

18

Uitvoeren van saneringen

414

Milieukundige begeleiding

166

Bewerken van verontreinigde grond (reinigen)

2008

Figuur 13: Onderverdeling van de locaties in de werkvoorraad naar status (verdacht, in onderzoek, in sanering, afgehandeld) in 2004 (nulmeting, 425.000) en 2009.

De adviesbureaus, aannemers, grondreinigers en laboratoria vormen samen de groep van bodemintermediairs. Alleen erkende bodemintemediairs mogen saneringswerkzaamheden uitvoeren (zie hoofdstuk 3.4). Het aantal erkende bodemintermediairs staat in tabel 50 .

Veldwerk bij bodemonderzoek

Aantal onderzoeken gerapporteerd

2007

Verdacht (nog niet onderzocht) 80%

62

Bron: Bodem+


›› 2009

Lage prioriteit na steekproefonderzoek 31%

Afgehandeld na overig onderzoek (HO, OO, NO) 7% Afgehandeld na saneren 2%

Verdacht (nog niet onderzocht) 42%

Lopend onderzoek 16%

Lopende saneringen en nazorg 2%

Bron: Jaarverslag bodemsanering 2009

Bij het uitvoeren van bodemonderzoeken komen historische bodemverontreinigingen aan het licht. Deze moeten gemeld worden bij de bevoegde overheden. De onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal gemelde (mogelijke) historische bodemverontreinigingen. Tabel 52 : Aantal meldingen van (mogelijk) historische bodemverontreiniging dat per jaar is binnengekomen.17 Aantal meldingen van historische verontreinigingen in 2007

Wbb

Provincies

135 (7)

1.646 (9)

Aantal meldingen van historische verontreinigingen in 2008

158 (7)

1.778 (9)

Aantal meldingen van historische verontreinigingen in 2009

136 (7)

1.599 (9)

Bron: Enquête 17

Tabel 53 : Overzicht van het aantal meldingen van nieuwe gevallen bodemverontreiniging (ontstaan na 1987) in 2007, 2008 en 2009 in een deel van de gemeenten en provincies van Nederland. Gemeenten

Provincies

Aantal meldingen van nieuwe gevallen bodemverontreiniging in 2007

116 (82)

81 (10)


131 (84)

83 (10)


143 (86)

94 (10)


7.4.1.3 Nazorg Met de enquête is gevraagd naar het aantal goedgekeurde nazorgplannen per bevoegd gezag. Tabel 54 geeft informatie over het met de enquête opgegeven aantal saneringslocaties met nazorg, en welke nazorgmaatregelen er plaatsvinden. In tabel 55 staat hoeveel nazorgplannen per jaar zijn goedgekeurd. Tabel 54 : Aantal en percentage (van totaal aantal locaties per overheid) gesaneerde locaties met nazorg binnen provincies en gemeenten per 1 januari 2010 en met een onderverdeling naar het soort nazorg. Wbb gemeenten

Provincies

Aantal

%

Aantal

%

Monitoring

66 (5)

16%

661 (8)

13%

Registratie

285 (5)

67%

2.738 (8)

53%

74 (5)

17%

531 (8)

10%

Overig/onbekend

1 (5)

0%

1.221 (8)

24%

Totaal

426

100%

5.151

100%

IBC


Provincies en gemeenten zijn in 2009 begonnen met een identificatie van de potentiële spoedlocaties, op dat moment een kleine 11.000. Het aantal werkelijke spoedlocaties in Nederland wordt geschat tussen de 4.800 tot 7.000, waarbij naar verwachting bij circa 1.200 tot 1.800 locaties sprake is van humane spoed (risico’s voor de mens). Deze lijst zal medio 2011 gepubliceerd worden. Nieuwe verontreinigingen Wanneer bodemverontreiniging wordt aangetroffen, moet hiervan melding worden gemaakt bij het bevoegde gezag. Het kan hierbij gaan om verontreiniging die is ontstaan door calamiteiten (verongelukte vrachtwagens, vervuild slib dat ergens neergelegd) of doordat niet aan regelgeving (bijvoorbeeld voldoende bodembeschermende maatregelen) is voldaan. Het aantal meldingen staat in tabel 53 aangegeven. De enquête geeft geen inzicht in het aantal dat werd veroorzaakt door het niet naleven van bodembeschermingsregels. 17

In het Jaarverslag monitoring bodemsanering 2009 is aangegeven dat in de periode 2007-2009 jaarlijks 1800-2000 locaties met (mogelijke) historische verontreiniging werden gemeld bij gemeenten en provincies. De aantallen uit de enquête Staat van toezicht Bodem 2010 kunnen, gezien de respons, als consistent met de gegevens van het Jaarverslag worden beschouwd.


In het ‘Jaarverslag Bodemsanering 2009’ wordt het aantal lopende nazorgmaatregelen geschat op 3000 [18]. De enquêtecijfers corresponderen niet met de cijfers in het Jaarverslag monitoring bodemsanering 2009. Op basis van de enquête lijkt het aantal goedgekeurde nazorgplannen toe te nemen. De meer pragmatische aanpak van saneringen sinds 2007 (de bodem hoeft niet volledig schoon te zijn, maar geschikt voor hergebruik) vindt zijn weerslag in de toename van het aantal locaties waar nazorg nodig blijft, en daarmee het aantal nazorgplannen. Tabel 55 : Aantal goedgekeurde nazorgplannen per bevoegd gezag per jaar. Wbb gemeenten

Provincies

Aantal in 2007

7 (7)

76 (9)

Aantal in 2008

16 (7)

73 (9)

Aantal in 2009

37 (8)

89 (9)


›› 7.4.2 Toezichtmethoden Enkele toezichtmethoden worden hier eruit gelicht omdat ze van belang zijn voor het goed functioneren van de Saneringsparagraaf uit de Wbb en het Besluit bodemkwaliteit: • Administratieve controles, omdat hiermee het Kwalibosysteem in het toezicht wordt geborgd; • Vrije-veldtoezicht, omdat alleen zo wordt bereikt dat illegaal bodemonderzoek en illegale saneringen in beeld komen (zonder toezicht is er een slechte naleving van de meldplicht); • De interventiestrategie, omdat die de basis vormt voor de samenwerking tussen toezichthouders in de keten van bodemonderzoek tot sanering. Administratief toezicht Bodemonderzoeken worden beoordeeld in het kader van aanvragen van een bouwvergunning, en binnen het bodemsaneringstraject. Voor landbodems geldt vanaf 1 juli 2007 de verplichting om veldwerk uit te laten voeren door een erkende bodemintermediair. Voor de uitvoering van analyses op waterbodemmonsters is sinds 1 juli 2008 een erkenning verplicht. Voor de bemonstering van waterbodems geldt die verplichting vanaf 1 juli 2009. Uit de enquête blijkt dat een deel van de bodemonderzoeken als onvoldoende beoordeeld is. In deze gevallen is onvoldoende kwaliteit bij het bodemonderzoek geleverd. In een aantal gevallen is geconstateerd dat het veldwerk uitgevoerd sis door niet erkende bodemintermediairs. Bij gemeenten komt dit relatief vaker voor dan bij provincies. Tabel 56 : Aantal bodemonderzoeken dat is beoordeeld door gemeenten en provincies, het aantal daarvan waarbij het veldwerk niet uitgevoerd werd door een erkende bodemintermediair. Gemeenten

Provincies

Aantal ingediende bodemonderzoeken in 2007

3.213 (71)

1.288 (8)

Aantal beoordeelde bodemonderzoeken in 2007

2.984 (71)

1.286 (8)

45 (71)

2 (8)

196 (71)

259 (8)


4.058 (72)

1173 (8)


3762 (72)

1.173 (8)

Veldwerk niet door erkende bodemintermediair uitgevoerd in 2008

109 (72)

0 (8)

Bodemonderzoek als onvoldoende beoordeeld in 2008

339 (72)

256 (8)


3.097 (74)

928 (8)


2.818 (74)

926 (8)

Veldwerk niet door erkende bodemintermediair uitgevoerd in 2007 Bodemonderzoek als onvoldoende beoordeeld in 2007

Tabel 56 : Aantal bodemonderzoeken dat is beoordeeld door gemeenten en provincies, het aantal daarvan waarbij het veldwerk niet uitgevoerd werd door een erkende bodemintermediair. Gemeenten

Provincies

81 (74)

0 (8)

327 (74)

168 (8)

Veldwerk niet door erkende bodemintermediair uitgevoerd in 2009 Bodemonderzoek als onvoldoende beoordeeld in 2009 Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

Vrije-veldtoezicht Door vrije veldtoezicht kunnen toezichthouders illegale bodemsaneringen op het spoor komen. Voor de vraag hoe veel vrije-veldtoezicht plaatsvindt, is als indicator gekozen de hoeveelheid capaciteit die een handhavingsinstantie hiervoor programmeert, waarbij illegale saneringen een aandachtspunt zijn. Tabel 57 : Totaal aantal dagen per jaar geprogrammeerd voor vrije veld controles bij Wbb-gemeenten en provincies waarbij illegale saneringen een aandachtspunt zijn. Wbb gemeenten

Provincies

Geprogrammeerde capaciteit (in dagen) in 2007

10 (4)

22 (7)


75 (5)

28 (8)


82 (6)

29 (8)

Uit de enquête blijkt een zeer divers beeld. Er zijn gemeenten en provincies die niet apart capaciteit programmeren, en die het wel doen. Interventiestrategie In 2007 is de ‘LOM-interventiestrategie Ketenhandhaving landbodemsaneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen’ vastgesteld. Zie hoofdstuk 6.4.2. ‘Ketentoezicht’.

7.5 Toezicht en naleving De aanleiding om bodemonderzoek uit te voeren kan verschillen; zowel verdenking van verontreiniging, als voorgenomen activiteiten (bijv. bouw, bestemmingsplan) kunnen de aanleiding tot onderzoek zijn. Bodemonderzoek verloopt vaak in de volgende stappen: • Historisch onderzoek (Is de locatie mogelijk verdacht?); • Oriënterend of verkennend bodemonderzoek (Is er op de locatie sprake van bodemverontreiniging?); • Nader onderzoek (Wat is de ernst en de omvang van de verontreiniging?); • Saneringsonderzoek (Op welke wijze kan de bodem gesaneerd worden? Dit onderzoek is niet in alle gevallen noodzakelijk). Themarapportage Bodem | 49

›› Wanneer onderzoek verricht wordt naar ernstige bodemverontreiniging, moet hiervan melding worden gemaakt bij het bevoegde gezag. Op basis van het nader of saneringsonderzoek wordt een saneringsplan opgesteld. Voor de daadwerkelijke uitvoering van de sanering kan starten, moet het bevoegd gezag instemmen met het saneringsplan. De saneerder voert de sanering uit volgens het goedgekeurde saneringsplan. Voor eenvoudige saneringen die onder het Besluit uniforme saneringen (BUS) vallen, geldt een versimpelde procedure voor meldingen en saneringsplannen. Naar schatting valt circa 60 procent van de saneringen onder BUS. Het doel van het BUS is het vereenvoudigen en versnellen van de bodemsaneringsprocedure, het verlagen van de kosten van bodemsanering en het verlagen van de uitvoeringskosten bij decentrale overheden. [45] Na afloop van de sanering dient de saneerder zo spoedig mogelijk een evaluatieverslag in bij het bevoegde gezag (voor BUS saneringen geldt een termijn van twee maanden, Wbb gemeenten en provincies hebben dit voor de overige beschikte saneringen geregeld in de gemeentelijke of provinciale verordeningen). Het bevoegde gezag mag alleen instemmen met het verslag wanneer de sanering en alle daarmee samenhangende bodemonderzoeken zijn uitgevoerd door personen en instellingen die daartoe beschikken over een erkenning op grond van het Besluit bodemkwaliteit. Verificatie onderzoek wordt door de toezichthouder uitgevoerd om tijdens en aan het einde van de sanering om te controleren of de saneringsdoelstelling kan worden gehaald. Het verificatie onderzoek vindt bij voorkeur plaats op kritieke momenten, zoals de eindbemonstering of het einde van de sanering.

7.5.1 Saneringen Nieuwe verontreinigingen dienen zo spoedig mogelijk opgeruimd te worden. Uit de enquête blijkt dat dit niet altijd gebeurt (zie tabel 53 voor het aantal meldingen van nieuwe bodemverontreiniging). Tabel 58 : Aantal nieuwe verontreinigingen die voor 1 juni 2009 zijn ontdekt, waar de sanering nog niet gestart is in juni 2010. Aantal Nog niet gestarte saneringen van nieuwe verontreinigingen

169 (92)


Na vaststelling dat een locatie spoedeisend is, moet binnen een door het bevoegde gezag gestelde termijn gestart worden met de sanering (de indicatie hiervoor is 4 jaar; Circulaire Bodemsanering, 2009). In tabel 59 staat het aantal spoedeisende saneringen dat in Nederland is uitgevoerd in de periode 2007-2009. Er is onderscheid gemaakt tussen saneringen in het kader van BUS en saneringen waarop een beschikking is afgegeven.


Tabel 59 : Aantal in de periode 2007-2009 uitgevoerde spoedeisende saneringen, onderverdeeld in BUS en spoedeisend. 2007

2008

2009

224

826

988

Spoedeisende saneringen

1.421

839

942

Totaal aantal saneringen

1.645

1.665

1.930

BUS

Bron: Jaarverslag Bodemsanering 2009

Met de enquête is gevraagd naar het aantal afgegeven beschikkingen voor spoedeisende saneringen waarvan de termijn is verlopen. En het aantal hiervan waarbij tijdelijke maatregelen zijn getroffen. Tabel 60 : Aantal beschikkingen voor spoedeisende saneringen dat is afgegeven waarvan de termijn is verlopen en de sanering niet is uitgevoerd. Het aantal hiervan waar tijdelijke maatregelen zijn getroffen. Aantal spoedeisende beschikkingen met verlopen termijn in 2007 Aantal daarvan met tijdelijke maatregelen Aantal spoedeisende beschikkingen met verlopen termijn in 2008 Aantal daarvan met tijdelijke maatregelen Aantal spoedeisende beschikkingen met verlopen termijn in 2009 Aantal daarvan met tijdelijke maatregelen

Wbb

Provincies

18 (8)

36 (5)

2 (8)

1 (5)

15 (7)

45 (5)

1 (7)

0 (5)

16 (7)

43 (5)

3 (7)

0 (5)


De enquêteresultaten geven aan dat in een aantal gevallen locaties die vanwege de risico’s voor de gezondheid met spoed gesaneerd moeten worden, niet tijdig zijn gesaneerd. Daarnaast blijkt dat slechts in enkele gevallen tijdelijke maatregelen zijn getroffen. Dit betekent dat er mogelijke risico’s blijven bestaan voor de mens, het ecosysteem en/ of de verspreiding van de verontreiniging naar het grondwater. Tabel 61 toont het aantal lopende saneringen van historische verontreinigingen per jaar, het aantal dat daarvan op locatie bezocht is en het aantal waarbij op locatie een overtreding geconstateerd is.

›› Tabel 61 : Aantal lopende saneringen van historische verontreinigingen per jaar, het aantal dat daarvan op locatie bezocht is en het aantal waarbij op locatie overtredingen zijn geconstateerd. Wbb gemeenten

Provincies

Totaal aantal historische saneringen in 2007

115 (7)

929 (9)

Aantal in 2007 bezochte historische saneringen

104 (7)

730 (9)

Aantal saneringen waarbij op locatie overtredingen zijn geconstateerd in 2007

20 (7)

194 (9)


89 (6)

1.084 (9)


87 (6)

875 (9)

Aantal saneringen waarbij op locatie overtredingen zijn geconstateerd in 2008

27 (6)

213 (9)


105 (6)

1.078 (10)


105 (6)

903 (10)

23 (6)

202 (10)

Aantal saneringen waarbij op locatie overtredingen zijn geconstateerd in 2009 Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010

Wbb-gemeenten bezoeken in ruim 90% van de saneringen de locatie en constateren daarbij in ruim 20% van de gevallen een overtreding. Provincies bezoeken ongeveer 80% van het aantal locaties, en constateren bij ruim 20% van de bezochte locaties overtredingen. In onderstaande tabel staat aangegeven hoe vaak verificatieonderzoeken zijn uitgevoerd. Op één locatie kan op meerdere momenten in de tijd een verificatie onderzoek worden uitgevoerd. Tabel 62 : Aantal saneringen waarbij een verificatieonderzoek is uitgevoerd. Wbb gemeenten

Provincies

Aantal verificatieonderzoeken in 2007

6 (6)

199 (9)


10 (6)

214 (9)


16 (7)

262 (10)

Ook is gevraagd is naar het aantal beoordeelde evaluatierapporten per jaar. Het aantal daarvan dat bij eerste indiening (zonder aanpassing op aangeven van het bevoegd gezag) geaccepteerd is en de aantallen die (nog) niet zijn geaccepteerd. In de enquête is het laatste deel van de vraag niet duidelijk genoeg gesteld. Tabel 64 : Aantal evaluatierapporten, het aantal dat bij eerste indiening is geaccepteerd en het aantal dat nog niet is geaccepteerd. Wbb gemeenten

Provincies

Aantal in 2007 beoordeelde evaluatierapporten

52 (5)

540 (9)

Aantal evaluatierapporten dat bij eerste indiening (zonder aanpassing op aangeven van het bevoegd gezag) is geaccepteerd in 2007

29 (5)

493 (9)


63 (5)

557 (9)


32 (5)

510 (9)


79 (5)

578 (10)


38 (5)

539 (10)


Een deel van het aantal ingediende evaluatierapporten (bij Wbb bevoegd gezag gemeenten meer dan de helft) blijkt in eerste instantie niet goed te zijn. Uiteindelijk wordt een deel van de rapporten niet geaccepteerd, welk deel dat is, is onzeker. Het kan zijn dat het rapport niet goed is, of dat de sanering niet voldoende is uitgevoerd. Gevraagd is naar het aantal ontdekte illegale saneringen bij vrije veld controles. Er is geen verband tussen het expliciet beschikbaar hebben van capaciteit hiervoor (zie tabel 57 bij 7.4.2) en het aantal geconstateerde overtredingen. Tabel 65 : Het aantal illegale saneringen (geen saneringsbeschikking of startmelding) dat bij vrije veld controles is ontdekt.


Na afloop van de sanering dient de saneerder zo spoedig mogelijk een evaluatieverslag in bij het bevoegde gezag. De aantallen in tabel 63 duiden op een (administratieve) achterstand. Tabel 63 : Aantal saneringen dat voor 01-06-2009 fysiek is afgerond en waarvoor nog geen evaluatierapport is ingediend. Wbb gemeenten (7)

Provincies (6)

14

161

Aantal

Wbb gemeenten

Provincies

Aantal ontdekte illegale saneringen in 2007

1 (5)

12 (8)


6 (5)

12 (8)


5 (6)

12 (8)


Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 Themarapportage Bodem | 51

›› Toezicht door VROM-Inspectie, Kwalibo In 2007 zijn de inspecties bevoegd gezag geworden voor de Kwaliboregeling. (Zie 3.4) De VI heeft in 2008 onderzoek uitgevoerd naar het begeleiden en uitvoeren van saneringen. Bij 38 bodemsaneringen is gekeken of aannemers erkend waren en of er milieukundige begeleiders aanwezig waren met een erkenning. Er zijn 56 bedrijven gecontroleerd, waarvan 29 aannemingsbedrijven en 27 milieukundig adviesbureaus. Uit het onderzoek blijkt dat alle betrokken bedrijven beschikten over een erkenning en dat slechts in een enkel geval de milieukundig begeleider geen of nog geen persoonsregistratie had. Als verklaring voor de goede naleving geeft het rapport: • intensieve voorlichting vanuit Bodem+, SIKB en de VROM-Inspectie; • zelfregulering door de markt; • opvolging signalen door het Toezichtloket Bodem; • feit dat alleen beschikking kan worden gegeven voor afronding van een sanering als de saneringsresultaten zijn verkregen door niet-erkende intermediairs.[37] Toezicht door VROM-Inspectie In de periode 2004-2007 heeft de VROM-Inspectie VROM-brede onderzoeken uitgevoerd naar de uitvoering van de VROMregelgeving door provincies. Daarbij is ook het onderwerp Bodemsanering onderzocht. In deze onderzoeken is geconstateerd dat zeven provincies de taken rond bodemsanering goed uitvoerden en dat er bij vijf provincies een licht verbetertraject nodig was. Voor de verbetertrajecten heeft de VI aanbevelingen gedaan, en in nazorgonderzoeken is onderzocht of het toezicht is verbeterd. [36] De VI heeft in 2009 naar prestatiebestekken voor bodemsaneringen gekeken. [39]. Aanleiding voor dit onderzoek waren signalen uit de branche over complexe saneringen met in-situtechnieken waarbij prestatiecontracten waren afgesloten met de aannemer. De signalen gingen over niet-realistische saneringsplannen en doelstellingen en onevenredig belastende contractbepalingen. Bij vijf saneringsprojecten is het aanbestedingstraject onderzocht. Het rapport bevat concrete aanbevelingen voor het verbeteren van de wijze waarop de regels worden uitgevoerd.

7.5.2 Nazorg Via het nazorgplan wordt geregeld dat bodem of grondwater niet verder (of opnieuw) verontreinigd wordt. Een voorbeeld hiervan zijn gebruiksbeperkingen, zoals het niet dieper mogen graven dan de diepte van de leeflaag, om contact met de restveronreiniging te voorkomen. Niet naleven van het nazorgplan kan leiden tot risico’s voor de bodem (en indirect voor mens en ecosysteem). Met de enquête is gevraagd of bevoegde overheden de nazorglocaties wel of niet actief controleren op naleving van het nazorgplan.

Meer dan de helft van de bevoegde overheden oefent geen actieve controle (systematisch, volgens plan) uit op naleving van de nazorgplannen. In onderstaande tabel staat aangegeven hoeveel overtredingen van het nazorgplan (exclusief monitoring) zijn geconstateerd. Tabel 67 : Aantal overtredingen van het nazorgplan (exclusief monitoring). Wbb gemeenten (8)

Provincies (10)

Aantal overtredingen van het nazorgplan in 2007

1 (6)

3 (9)


0 (6)

2 (9)


0 (6)

2 (9)


7.5.3 Sancties Gevraagd is naar het aantal bezochte saneringen waarbij bestuursrechtelijk of strafrechtelijk is opgetreden. Hierbij gaat om het legale en illegale saneringen. Tabel 68 : Aantal gecontroleerde saneringen (legaal en illegaal) waarbij bestuursrechtelijk (BR) en/of strafrechtelijk(SR) is opgetreden.18 Wbb gemeenten (8)

Provincies (10)

10 (5)

191 (8)

Aantal keren SR optreden

8 (5)

44 (8)

Aantal keren BR optreden

2 (5)

41 (8)

17 (4)

198 (8)


0 (4)

31 (8)


3 (4)

36 (8)

15 (4)

188 (9)


1 (4)

32 (9)


0 (4)

41 (9)

Aantal in 2007 bezochte saneringen met overtreding




Op de ongeveer 190 overtredingen die provincies hebben aangegeven wordt tussen de 30 en 40 keer bestuursrechtelijk opgetreden. Bij gemeenten vindt naar verhouding eenzelfde aantal maal bestuursrechtelijk optreden plaats.

Tabel 66 : Aantal bevoegde overheden dat de nazorglocaties al dan niet actief controleert op naleving van het nazorgplan. Wbb gemeenten (8)

Provincies (10)

Wel actieve controle (systematisch, volgens plan)

3

4

Geen actieve controle

5

6

Bron: enquête Staat van Toezicht Bodem 2010 52 | Themarapportage Bodem

18

De getallen voor het aantal bezochte saneringen met een overtreding in deze tabel verschillen met het aantal in tabel 62. In deze tabel zijn alleen de resultaten opgenomen van gemeenten en provincies die zowel een overtreding geconstateerd hebben én hebben opgetreden (straf- en/of bestuursrechtelijk).

›› Het aantal interventies door de Certificerende Instellingen is een indicatie van de mate waarin de bodembedrijven de richtlijnen en protocollen naleven. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de in de periode 2007-2009 gepleegde interventies. Er is een duidelijke toename van het aantal interventies waar te nemen. Tabel 69 : Aantal interventies bij erkende bodem intermediairs door Certificerende Instellingen. Normdocument / aantal erkende bedrijven eind 2010 BRL 1000 Monsterneming voor partijkeuring 140 erkende bedrijven

Sanctie 2007

2008

2009

extra bezoek

2

4

20

waarschuwing

8

9

6

schorsing

2

0

0

intrekking

0

0

0

waarschuwing

8

9

6

schorsing

2

0

0

intrekking BRL 2000 Veldwerk milieuhygiënisch bodem- en waterbodemonderzoek (certificatie) 191 erkende bedrijven BRL 6000 Milieukundige begeleiding en evaluatie van bodemsaneringen 158 erkende bedrijven BRL 7000 Uitvoering van bodemsaneringen 390 erkende bedrijven

0

extra bezoek

3

4

30

waarschuwing

5

11

10

schorsing

1

1

1

intrekking

1

extra bezoek

0

1

20

waarschuwing

0

2

6

schorsing

0

1

0

extra bezoek

3

5

17

waarschuwing

0

10

3

schorsing

0

0

0

intrekking

1

intrekking

0

Voor 2006-2008 is niet bekend of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen had plaatsgevonden. Bron: SIKB rapporten ‘Kwaliteitsverklaring met blijvende waarde’ over 2006-2008 en ove 2009. Bron: Bodemplus (aantal intrekkingen; in het SIKB-rapport is niet duidelijk of een intrekking om sanctionerende of administratieve redenen heeft plaatsgevonden, Bodemplus registreert wel het aantal intrekkingen om sanctionerende redenen.


››

Bijlage 1: Begrippen en afkortingen

AVI

Afvalverbrandinginstallatie

Bbk

Besluit bodemkwaliteit

BOA

Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar

BOOG

BodemOntwikkelGroep

BRL

Beoordelingsrichlijn (zie bijlage 1 Kwalibo)

BUS

Besluit Uniforme Saneringen

BWW

Bodemwarmtewisselaars

CBS

Centraal Bureau voor de Statistiek

CI

Certificerende Instelling

EL&I

Economie, Landbouw en Innovatie

EVOA

Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen

FODI

Federatie van oppervlaktedelfstoffenwinnende Industrieën

IBC

Isoleren, Beheersen en Controleren

IMT

Interregionaal Milieu Team

IenM

Infrastructuur en Milieu

IPO

Inter Provinciaal Overleg

ISV

Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing

IVW

Inspectie Verkeer en Waterstaat

KNB

Koninklijk Verbond van Nederlandse Baksteenfabrikanten

Kwalibo

Kwaliteitsborging Bodembeheer

LISA

Landelijk informative system arbeidsplaatsen


›› LOM

Landelijk Overleg Milieuhandhaving

Ministerie IenM

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Ministerie EL&I

Economie, Landbouw en Innovatie

MTBE

Methyl-tert-butylether

MVW

Code Milieu Verantwoord Wegbeheer

NAM

Nederlandse Aardolie Maatschappij

NRB

Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten

OM

Openbaar Ministerie

PAK

Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen

PBBS

Provinciale Beleidsgroep Bodemsanering

PMV

Provinciale Milieu Verordening

Rbk

Regeling bodemkwaliteit

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

RMT

Regionaal Milieu Team

RPE

Regionale Productie Eenheden

RvA

Raad voor de Accreditatie

RWS

Rijkswaterstaat

SBNS

Stichting Bodemsanering Nederlandse Spoorwegen

SIKB

Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer

TAG

Teerhoudend Asfalt Granulaat

UvW

Unie van Waterschappen

VI

VROM-Inspectie

VNG

Vereninging Nederlandse Gemeenten

VROM-IOD

VROM- Inlichtingen- en Opsporingsdienst

Wbb

Wet bodembescherming

WKO

Warmte Koude Opslag

Wm

Wet milieubeheer

WRO

Wet ruimtelijke ordening


›› Bodemwerkzaamheid

Richtlijn

Aanleg van bodembeschermende voorzieningen (Rbk 2.1 lid 1a)

2319 2362 2371 2372 K908/02

Periodieke inspectie van bodembeschermende voorzieningen (Rbk 2.1 lid 1g)

CUR/PBV Aanbeveling 44

Ondergrondse tanks (Rbk 2.1 lid 1m,n)

diverse

Veldwerk bij bodemonderzoek (Rbk 2.1 lid 1l)

BRL 2000

Analyse voor milieuhygiënisch bodemonderzoek (Rbk 2.1 lid 1d)

AS3000

Milieukundige begeleiding (Rbk 2.1 lid 1h)

BRL 6000

Uitvoeren sanering (Rbk 2.1 lid 1k)

BRL 7000

Bewerken van verontreinigde grond (reinigen) (Rbk 2.1 lid 1e)

BRL 7500

Monsterneming bij partijkeuring (Rbk 2.1 lid 1i)

BRL 1000 AP04-M

Produceren van grond (mengen en splitsen van partijen) (Rbk 2.1 lid 1j)

BRL 9335

Produceren van bouwstoffen (Rbk 2.1 lid 1j)

diverse

Analyse van bouwstoffen, grond of baggerspecie (Rbk 2.1 lid 1c)

AP04


››

Bijlage 2: Referenties

1. Bonte et al (2010). Onderzoek naar duurzame toepassing van warmte koude opslag. Artikel in tijdschrift H20, aflevering drie 2. Deltares (2010). Evaluatie standaardpakket Besluit bodemkwaliteit. 3. Enquête Staat van Toezicht Bodem 201019 4. http://statline.cbs.nl 5. IVW, VI (2008).De partijkeuring op papier; een onderzoek naar rapportages van partijkeuringen grond en bagger 6. IVW (2008). Kwaliteit gemeten! De bevoegd gezag rol van waterkwaliteitsbeheerders in de kwalibo erkennings- en certificeringsystematiek 7. LOM (2007). Interventiestrategie Teerhoudend asfaltgranulaat (TAG) 8. LOM (2007). Vaste grond voor ketenhandhaving. (Informatieblad ketenhandhaving bodemsanering en grondstromen. 9. LOM (2008). “Vaste grond voor ketenhandhaving’. LOM-Interventiestrategie ketenhandhaving landbodemsaneringen, grondverzet en daaraan gerelateerde grondstromen. 10. Ministerie VenW (2008). De Waterwet en waterbodems 11. Ministerie VenW (2009). Waterbodems in de invoeringswet van de Waterwet 12. Ministerie VROM (2003). Beleidsbrief Bodem 2003 13. Ministerie VROM (2008). Voortgang Bodemsanering. Brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileieubeheer 14. Ministerie VROM, Ministerie LNV, Ministerie LNV, IPO, VNG, UvW (2009). Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties 15. RIVM (2002). Monitoring milieuhygiënische kwaliteit van bouwstoffen 16. RIVM (2007). Monitoring kwaliteit bouwstoffen 2006. Een vergelijking met de monitordata 2003/2004 en 2005 17. RIVM (2007). Leidraad grondwaterbescherming 18. RIVM (2010). Jaarverslag monitoring bodemsanering over 2009. Een rapportage van de bevoegde overheden bodemsanering 19

Zie paragraaf 2.4 Themarapportage Bodem | 57

›› 19. RIVM (2010) Bescherming bronnen voor drinkwater. De rol van drinkwaterbedrijven. rapport nr 703719060. J.F.M. Versteegh (RIVM), F.A.M. Swinkels, F.J Wetsteyn en G.J. ten Napel VI) en S.Wuijts 20. Rijkswaterstaat (2009). Productie en verbruik van beton- en metselzand en (gebroken) grind in 2007 21. Rijkswaterstaat (2009). Leidraad Afvalstoffen 22. SenterNovem (2007). Monitoringsrapportage bouw- en sloopafval. Resultaten 2004-2005 23. SenterNovem (2008). Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2007 24. SenterNovem (2009). Nederlands Afval in Cijfers, gegevens 2000 tot 2007 25. SenterNovem Bodem+ (2010). Handhaving Uitvoeringsmethode Besluit bodemkwaliteit 26. SenterNovem Bodem+ (2010). Implementatie Besluit bodemkwaliteit. Monitoringsverslag 2009 27. SenterNovem Bodem+ (2011). Implementatie Besluit bodemkwaliteit. Monitoringsverslag 2010 28. SIKB (2010). Kwaliteitsverklaringen met blijvende waarde. Functioneren certificatieschema’s milieuhygiënisch bodembeheer 2006-2008 29. SIKB (2010). Kwaliteitsverklaringen met blijvende waarde. Jaarrapportage 2009. Functioneren certificatieschema’s milieuhygiënisch bodembeheer 30. SIKB (2010). Functioneren certificatieschema’s bodembescherming SIKB. Jaarrapportage 2009 31. VI (2002). Bodem in zicht 32. VI (2004). Bodem in zicht II 33. VI (2004). Weg met TAG 34. VI (2007). Bodem in Zicht III 35. VI (2008). Landelijke rapportage VROM-brede gemeenteonderzoeken 2005-2008 36. VI (2008). Landelijke rapportage provincieonderzoeken 2005-2008 37. VI (2009). Resultaten handhavingsactie Kwalibo bij bodemsaneringen; het naleefgedrag van aannemers en milieukundig begeleiders 38. VI, IVW (2009). Lessen uit de zaak van een frauderend bodemadviesbureau; vervolgacties naar aanleiding van Bodemstaete 39. VI (2010). Prestatiebestekken voor Bodemsanering nader beschouwd 40. www.allesoverwko.nl 41. www.fodi.nl 42. www.knb-baksteen.nl 43. www.lom.nl 44. www.meldmisdaadanoniem.nl 45. www.senternovem.nl/bodemplus 58 | Themarapportage Bodem

Colofon VROM-Inspectie Directie Strategie & Beleid Onderzoek & Analyse Nieuwe Uitleg 1 Postbus 16191 2500 BD Den Haag Fotografie: VROM-Inspectie Deze publicatie is te downloaden via www.vrominspectie.nl Publicatienummer: VI-2011-87 Datum publicatie: Juni 2011

VI-2011-87 / juni 2011

Dit is een publicatie van: Ministerie van Infrastructuur en Milieu Rijnstraat 8 | 2515 XP Den Haag | www.rijksoverheid.nl

Samenwerking van: VROM-Inspectie en Inspectie Verkeer en Waterstaat

Staat van Toezicht Themarapportage. Bodem

Recommend Documents