Reflecties op de Eerste Kamer (1)
Spiegels van macht en onmacht willem witteveen
54
Een paar jaar geleden luidde de Algemene Rekenkamer de noodklok over het openbaar bestuur. Op vele beleidsterreinen was sprake van een kloof tussen beleid en uitvoering. De wetgevers wisten niet wat er gebeurde bij de ambtelijke diensten die wetten en regels uitvoeren en ze vroegen er ook niet naar. Burgers hadden steeds minder houvast aan geldende regels. Het rapport mondde uit in een oproep aan het parlement om iets te doen aan deze misstand die het hart van de democratie raakt. Hoe kan de politiek het primaat claimen, de koers van maatschappelijke ontwikkelingen willen aangeven of zelfs maar bijsturen, als men niet weet wat er met mooie plannen en in ernst bedoelde regels gebeurt? Nu toonden zich de grote verschillen tussen de twee kamers van het parlement. In de Tweede Kamer vond een kort, oppervlakkig, symbolisch debat plaats waarin ritueel schuld werd bekend en dat werd afgerond met het uitspreken van goede voornemens waar een dag later niemand meer op terug kwam. De Eerste Kamer stelde een eigen onderzoek in, hield een hoorzitting, bracht een rapport uit en hield een uitvoerig debat met de regering. Dat leidde tot een met algemene stemmen aangenomen motie-Van Thijn die de regering opriep om voortaan bij elke wet Over de auteur Willem Witteveen was van 1999 tot 2007 lid van de Eerste Kamer voor de PvdA. Een verkorte versie van dit artikel verscheen eerder in nrc Handelsblad.
alvast de commentaren van de uitvoeringsinstanties mee te sturen. De regering heeft dit verzoek consequent verkeerd begrepen en tot op heden is er niets veranderd. Het is verleidelijk om in deze kleine scène de kracht van de senaat tegenover de zwakte van de Tweede Kamer te plaatsen. De senaat is dan op zijn best als het over de wetgeving gaat, over de lange termijn, de structurele vragen, de behoeften van de praktijk en ¬ vreemd genoeg ¬ vaak ook de wensen van burgers. De Kamer laat zich meeslepen door telkens wisselende actualiteiten en is niet in staat grote bestuurlijke kwesties consequent aan te pakken. Vaak is het beeld echter omgekeerd. We kunnen de zwakte van de senaat dan afmeten aan de kracht van de Kamer. De Kamer wordt bijvoorbeeld op onmiskenbaar democratische wijze samengesteld: op verkiezingsavond is meteen bekend wie er precies door de kiezers zijn gekozen. Dat gaat bij de senaat wel even anders. Wie erin komt wordt bepaald door sollicitatiecommissies en partijbesturen, niet door de persoonlijke voorkeur van de kiezers (dat zijn in dit geval de leden van de Provinciale Staten). Al zijn het in theorie nog steeds vrije en geheime verkiezingen, als deze kiezers iets anders willen dan de leiding van hun partij en zij een lager geplaatste kandidaat met voorkeursstemmen aan een zetel helpen, ontstaat er grote heibel. De samenstelling van de senaat lijkt meer op een ballotage voor een nogal nette club dan op een democratisch proces.
s & d 7 & 8 | 20 07
S&D7&8-binnenwerk.indd 54
06-07-2007 16:44:48
Reflecties op de Eerste Kamer Willem Witteveen Spiegels van macht en onmacht paradoxen van macht en onmacht In de acht jaar die ik als lid van dit exclusieve gezelschap op het Binnenhof heb doorgebracht is het me opgevallen dat de Eerste en de Tweede Kamer elkaar spiegelende instituten zijn. Hun macht en hun onmacht illustreren een wederzijdse afhankelijkheid. Laten we eerst de senaat eens nader onder de loep nemen. Die heeft niet het politieke primaat, dat is duidelijk. Sterker, nergens wordt het politieke primaat van de Tweede Kamer zo zwaar gevoeld als in de senaat. Toch heeft de Eerste Kamer wel degelijk een functie: zij moet een politiek en juridisch oordeel uitspreken over de kwaliteit van de wetten. Meer nog dan de Tweede Kamer (die staatsrechtelijk gezien een even sterke verantwoordelijkheid heeft als medewetgever) wordt de Eerste Kamer geacht na te gaan of een wetsvoorstel technisch goed in elkaar zit, of het nuttig is voor de maatschappij, of het praktisch zo kan werken dat het zijn doelen bereikt, of het in overeenstemming is met de Grondwet en met internationale verdragen, of het voldoet aan alle eisen van de democratische rechtsstaat. Als de senaat veel werk maakt van deze wetgevende verantwoordelijkheden ontstaat er een probleem: activisme door de senaat is moeilijk te rijmen met het politieke primaat van de Kamer. Het zijn vaak juist de door de Tweede Kamer aangenomen amendementen die de toets van de kritiek door de Eerste Kamer niet kunnen doorstaan. Als een wet in de Eerste Kamer wordt afgestemd, heeft de Tweede Kamer daar meestal geen vrede mee. De senaat bevindt zich, kortom, in een paradoxale situatie. Doet zij haar wetgevende werk goed, dan leidt dit onherroepelijk zo nu en dan tot het afstemmen van een wetsvoorstel, wat aan de overzijde als een onvergeeflijke zonde wordt gezien. Laat zij wetten waar serieuze mankementen aan zijn onbekommerd passeren, dan is het huis helemaal te klein: de Eerste Kamer heeft weer eens zitten slapen. Het is dus nooit goed. Deze machtsparadox gaat echter alleen op
voor zover de senaat in de openbaarheid treedt. En dat is een zeldzaamheid. In de dagelijkse praktijk is het werk van de senaat iets waarvoor zo weinig belangstelling bestaat bij media en publiek dat het waarachtig zo lijkt te zijn dat je een staatsgeheim het best kunt bewaren door het hardop uit te spreken in de Eerste Kamer. Toch wordt daar wel degelijk politieke macht uitgeoefend. Er worden toezeggingen afgedwongen, novelles uitgelokt. Er worden op voorhand wetsinterpretaties gegeven waar de praktijk en de rechter houvast aan zullen hebben. Op uiteenlopende manieren blijken handig opererende senatoren wel degelijk invloed te kunnen
Nergens wordt het politieke primaat van de Tweede Kamer zo zwaar gevoeld als in de senaat hebben. Hier doet zich een tweede paradox voor: de invloed die de senaat in de beslotenheid, buiten het zicht van de camera’s, blijkt te hebben neemt de vorm aan van publieke deliberatie over het algemeen belang. Omdat er toch niemand meeluistert, blijken ministers vaak bereid toezeggingen te doen. Sinds kort houdt de Eerste Kamer daarvan een openbare registratie bij op haar website (www.eerstekamer.nl). Hoe is, in vergelijking hiermee, de positie van de Tweede Kamer? In de spiegel van de machtsparadoxen die de senaat beheersen, zien we opeens dat ook de Kamer in een enigszins tegenstrijdige situatie verkeert. De ideologie van het politieke primaat brengt de volksvertegenwoordigers ertoe te menen dat zij gemachtigd zijn om op eigen initiatief vergaande veranderingen aan te brengen in ieder wetsvoorstel, eventueel na vluchtige consultatie met een of andere achterban of na met enkele lobbyisten te hebben gesproken. De wetten die zo tot stand komen zijn vaak niet meer dan machtswoorden op erg geduldig papier. Bij de uitvoering kunnen de regels in allerlei opzichten gewijzigd
55
s & d 7 & 8 | 20 0 7
S&D7&8-binnenwerk.indd 55
06-07-2007 16:44:48
Reflecties op de Eerste Kamer Willem Witteveen Spiegels van macht en onmacht worden en ook door lagere regelgeving die zich aan het zicht van het parlement onttrekt kan er materieel en procedureel zeer veel veranderen. De volksvertegenwoordiger heeft geen zicht op de problemen die de wet in de praktijk zal ontmoeten, op onbedoelde effecten, op strategieën om de wet te ontduiken of op werkwijzen die ontwikkeld worden om erkende problemen in de regelgeving praktisch te omzeilen. Selectieve handhaving en gedoogbeleid doen de rest. Van almachtige wettenmaker verandert de volksvertegenwoordiger zo in een onmachtige toeschouwer die moet aanzien dat de praktijk een ander spel speelt dan in het politieke theater is overeengekomen. De macht van de wetgevende vergadering is buiten Den Haag niet meer dan een factor in allerlei afwegingen. spiegelende instituties
56
De twee kamers van het parlement hebben ook in hun machtsparadoxen met elkaar te maken. Het probleem van de Eerste Kamer is het probleem van de Tweede Kamer, maar dan in spiegelbeeld. Kijk nog eens naar de Eerste Kamer, die een wezenlijke politieke functie moet vervullen: de kwaliteitscontrole op de wetgeving. Gevangen in de conventie die het politieke primaat bij de Tweede Kamer legt, oefent de Eerste Kamer deze politieke functie aarzelend, soms zelfs zwalkend uit. Bezien vanuit de maatschappij ¬ die belang heeft bij goede wetten ¬ stelt de Eerste Kamer voortdurend te lage eisen of neemt zij de kwaliteitscontrole onvoldoende ernstig. Dat komt onder meer doordat zij enkel over de ingrijpende sanctie van verwerping van een wetsvoorstel beschikt. Die sanctie gaat in veel gevallen te ver. Het is vaak onverstandig om een complete wet te verwerpen vanwege bezwaren tegen een onderdeel; te grote belangen zouden daardoor worden geschaad. De Eerste Kamer zou ook minder drastische maatregelen moeten kunnen nemen (nu is het alsof je een gereedschapskist hebt met alleen een pistool erin). De positie van de Tweede Kamer is een heel andere. Zij moet alle politieke functies tegelijk
uitoefenen: meeregeren, het bestuur controleren, wetgeven, de hoofdlijnen van het beleid bepalen, de burgers vertegenwoordigen, politieke actualiteiten verwerken. Hoe moet dat allemaal tegelijk verwezenlijkt worden? In de praktijk laat de Tweede Kamer de regering het voortouw nemen. Er wordt pas meegeregeerd als de regering een nieuw beleidsplan ontwikkelt. De controle vindt plaats als er een probleem
Hoe maken we van de Tweede Kamer een publiek domein waar burgers hun eigen vragen en zorgen, hun eigen redeneringen, hun eigen taal herkennen? blijkt te zijn ¬ reactief dus, gericht op beleid uit het verleden (er bestaat zelfs een ware obsessie met schuldvragen onder de noemer van de ministeriële verantwoordelijkheid). Ook heeft de Tweede Kamer veel houvast aan het werk van de media, die van de Haagse politiek een waar schouwspel maken. De vertegenwoordiging van de burgers komt doorgaans neer op het aankaarten van problemen die in de media al lang zijn gesignaleerd. Regering en media nemen het parlement zo een moeilijke taak uit handen: het bepalen van de eigen prioriteiten. De Tweede Kamer loopt aan de leiband van de regering en wordt gedreven door de actualiteit. Ze moet de regering ter verantwoording roepen, maar staat zelf telkens ter discussie. Gevangen in de ideologie van het politieke primaat probeert de Kamer krampachtig om alle politieke functies tegelijk uit te oefenen. Er is geen rangorde in te bespeuren, alles is even belangrijk, alles is naar de waan van de dag zelfs het allerbelangrijkste. Er worden veel wetten behandeld, maar ook veel vragen gesteld, veel moties ingediend, veel interpellaties gehouden. Er loopt altijd wel een parlementair
s & d 7 & 8 | 20 07
S&D7&8-binnenwerk.indd 56
06-07-2007 16:44:48
Reflecties op de Eerste Kamer Willem Witteveen Spiegels van macht en onmacht onderzoek of enquête. De lat wordt niet te laag, maar juist te hoog gelegd: wie zo veel moeilijke dingen tegelijkertijd perfect moet doen, kan alleen maar falen. Door de Eerste en Tweede Kamer als elkaar spiegelende instituten te beschouwen, zien we meteen ook dat het weinig zinvol is om het probleem en de oplossing bij slechts één van de twee neer te leggen. De paradoxen van macht en onmacht zijn het probleem van de beide kamers gezamenlijk; zij zijn er ¬ om het in modieus bestuurskundig jargon uit te drukken ¬ de ‘probleemeigenaren’ van. De vraag is dus niet: hoe begrenzen we de macht van de Eerste Kamer? Of: hoe vergroten we het machtsbereik van de Tweede Kamer? De cruciale kwestie is hoe we het functioneren van twee elkaar in hun positie en macht spiegelende instituten, die samen het parlement vormen, tegelijkertijd kunnen versterken. En die kwestie valt weer in twee vragen uiteen. Hoe maken we de Tweede Kamer deliberatiever? En hoe maken we de Eerste Kamer representatiever? Het wordt hoog tijd dat we in het publieke debat over de parlementaire democratie een stap verder komen dan rituele oproepen om de Eerste Kamer af te schaffen of om de Tweede Kamer nog meer taken nog intenser te laten vervullen. Alleen door twee kamers met een eigen profiel, een eigen werkwijze en een eigen verantwoordelijkheid goed met elkaar te laten samenwerken, scheppen we een krachtig parlement dat regering en ambtenarij (daar berust nu het échte politieke primaat…) tegenspel kan bieden.
fractiediscipline tot een veel zwakkere binding; > weersta de verleiding om mee te regeren; voer daarom minder commissieoverleg over onderdelen van het beleid en stel hierin niet de ambtelijke agenda of de prioriteiten van organisaties maar de problemen van burgers centraal; > ga als politiek leider van een partij niet in de regering zitten; > bepaal voor elk groot onderwerp (zorg, veiligheid, onderwijs etc.) ieder jaar in het parlement de hoofdlijnen van het beleid op basis van door eigen onderzoek verkregen informatie; bepaal zelf tijd en tempo van de beleidscyclus; > bouw de derde woensdag van mei om tot een jaarlijks wederkerend festijn van echte beleidscontrole; > stel minder schriftelijke vragen, want deze zijn een poging tot meeregeren; > maar stel meer mondelinge vragen in een uitgebreid en serieuzer vragenuur (elke dag); houd ook regelmatig hoorzittingen over maatschappelijke problemen. Dit zijn allemaal mogelijkheden die haalbaar zijn en waarvoor hooguit het Reglement van Orde moet worden aangepast, iets waar de Tweede Kamer zelf over gaat. Daarnaast is er ook een wijziging denkbaar waarvoor de Grondwet moet worden gewijzigd: het aantal leden van de Kamer terugbrengen van 150 naar 100. Een dergelijke reductie zou een impuls geven
Idealiter wordt de Eerste Kamer rechtstreeks gekozen door de gehele kiesgerechtigde bevolking
57
recept voor een krachtiger parlement Hoe maken we van de Tweede Kamer een publiek domein waar burgers hun eigen vragen en zorgen, hun eigen redeneringen, hun eigen taal herkennen? Ik zie de volgende mogelijkheden: > sluit alleen een regeerakkoord op hoofdlijnen en voor de eerste twee jaar van een kabinetsperiode (daarna zijn de omstandigheden te sterk veranderd om het nog zinnig te laten zijn); maak de
tot een meer generalistische werkwijze, meer debatten op hoofdlijnen, minder intern gericht vergaderwerk in fracties en commissies, meer beschikbaarheid voor publieke discussie buiten het Binnenhof. Dan de Eerste Kamer, wat zou daarmee moeten gebeuren? De senaat is door zijn op wetgeving gerichte werkwijze wel tot deliberatie
s & d 7 & 8 | 20 0 7
S&D7&8-binnenwerk.indd 57
06-07-2007 16:44:48
Reflecties op de Eerste Kamer Willem Witteveen Spiegels van macht en onmacht geneigd, maar voldoende representatief is hij niet. De waarde en de betekenis van de debatspraktijken in de senaat zouden fors toenemen als de leden echte volksvertegenwoordigers met een achterban zouden zijn, in plaats van door een politieke partij geselecteerde functionarissen. De oplossing voor het probleem ligt dus voor de hand. Idealiter wordt de Eerste Kamer rechtstreeks gekozen door de gehele kiesgerechtigde bevolking. Op het stembiljet voor de verkiezingen voor de Provinciale Staten zou
Het terugzendrecht laat de eigen functie van de twee kamers intact, terwijl er toch een verbinding tussen beide wordt gelegd
58
ruimte gereserveerd kunnen worden voor een aantal provinciale kandidaat-senatoren. Maar omdat een dergelijke directe verkiezing het primaat van de Tweede Kamer in gevaar brengt, zal dit voorstel het nooit halen. Er is ook een minder ingrijpende mogelijkheid om de Eerste Kamer representatiever te maken. Maak er een vertegenwoordiging van vertegenwoordigers van. Laat de Eerste Kamer samenstellen door álle vertegenwoordigende organen in ons politieke systeem ¬ dus door de verzamelde leden van de gemeenteraden, de Provinciale Staten, de Tweede Kamer en de Nederlandse fracties in het Europees parlement. De voordelen zouden groot zijn. Wetgeving heeft vaak betrekking op de bestuurlijke taken van alle overheden en op kwesties van coµrdinatie tussen bestuurslagen. De leden van vertegenwoordigende lichamen vormen een groep kiezers die goed in staat zijn om de kwaliteiten van het wetgevende werk van de senaat inhoudelijk te beoordelen. De senatoren zullen gekozen worden door een mondige achterban. De verkiezingen worden vrijer en opener als het
aantal kiezers toeneemt. Het zal moeilijker zijn voor de diverse partijorganisaties om zo veel kiezers in het gareel te houden. Er zullen zich politieke processen ontwikkelen in de relatie tussen kiezers en gekozenen. Wellicht zullen senatoren campagne moeten gaan voeren voor hun herverkiezing. Of er ontstaan zelfs op de Eerste Kamer gerichte politieke partijen of fracties. Voor de media zouden deze nieuwe politieke processen interessant zijn. Burgers zullen zich ook rechtstreeks tot de Eerste Kamer gaan richten (iets wat nu overigens al gebeurt met medisch-ethische kwesties en gemeentelijke herindelingen). Als de Eerste Kamer op deze manier meer geworteld raakt in de andere fora van de politiek, heeft dit ook een positief effect op de wetgevingskwaliteit. Het wordt makkelijker voor politici om hun visie op problemen rond wetgeving onder de aandacht van de nationale wetgever te brengen. Voor de senaat wordt het eenvoudiger om zicht te krijgen op de effectiviteit en de handhaafbaarheid van wetgeving en vooral op de vraag of wetgeving wel iets nuttigs bijdraagt aan de bestuurlijke praktijk. tot slot: het terugzendrecht Het zou dus goed zijn om de Eerste en de Tweede Kamer meer complementair te organiseren. Maar dat is niet voldoende. Er moeten ook betere verbindingen over en weer worden gelegd. Dat kan door de senaat het terugzendrecht te geven. Wetten die om een of andere reden niet door de beugel kunnen, bijvoorbeeld omdat er uitvoeringsproblemen te verwachten zijn, kunnen dan worden teruggestuurd naar de Tweede Kamer. In een nieuwe commissie voor de wetgeving zouden die wetten dan nog eens op hun merites kunnen worden onderzocht, waarna de Tweede Kamer ze verder afhandelt. In een eerdere discussieronde over het bestaansrecht van de senaat, ten tijde van het kabinet-Kok ii, kwam minister De Vries met precies dit voorstel voor de dag. Dat in zijn model het laatste woord bij de Tweede Kamer zou komen te liggen, leidde tot weinig enthousiasme bij de
s & d 7 & 8 | 20 07
S&D7&8-binnenwerk.indd 58
06-07-2007 16:44:49
Reflecties op de Eerste Kamer Willem Witteveen Spiegels van macht en onmacht Eerste Kamer. Dat de Eerste Kamer ∑berhaupt wetten zou kunnen terugzenden, leverde naar verluidt juist gemopper op in kringen van de Tweede Kamer. Het voorstel bleef ergens in de schriftelijke gedachtewisseling hangen. Het zou echter zo weer opgepakt kunnen worden. Overigens is er ook een variant denkbaar die misschien minder weerstand oproept. Een wetsvoorstel dat wordt teruggezonden zou dan niet meteen naar de Tweede Kamer gaan voor afhandeling, maar naar een gemengde commissie van Kamerleden en senatoren die over een oplossing moeten onderhandelen. In beide varianten laat het terugzendrecht de eigen functie van de twee kamers intact, terwijl er toch een verbinding tussen beide wordt
gelegd. In de huidige praktijk blijken de kamers al te gescheiden te opereren. Politieke partijen slagen er slechts zelden in om hun Kamerleden met hun senatoren te laten samenwerken. Er is sprake van afstand en antagonisme, niet van contact en samenwerking. De prijs die het parlement als geheel daarvoor betaalt is dat zij een geringere democratische invloed en controle op regering en bureaucratie uitoefent dan wenselijk is. De nationale machtsbalans is voortdurend scheef. En dat is iets waar ook de burgers van een democratie zich zorgen over moeten maken. Alleen een in twee kamers krachtig werkzaam parlement kan zowel leiding geven aan de bestuurlijke macht als haar zo nodig ter verantwoording roepen.
59
s & d 7 & 8 | 20 0 7
S&D7&8-binnenwerk.indd 59
06-07-2007 16:44:49
