Specifieke Takenanalyse

Departementale Takenanalyse

Specifieke Takenanalyse

Bijlage 3; Een langetermijn perspectief op de sociale zekerheid, een ambtelijke verkenning 26 mei 2005

BIJLAGE 3

Specifieke takenanalyse SZW Thema ‘Een langetermijnperspectief op de sociale zekerheid: een eerste ambtelijke verkenning’

26 mei 2005

Deel 1: Beantwoording van de PAO-vragen inzake de specifieke analyse ‘Een langetermijnperspectief op de sociale zekerheid’

1. Wat noodzaakt de taak? Sociale zekerheid vervult in hoofdlijnen twee functies: inkomensbescherming en ondersteuning van de economie. De eerste functie is helder: mensen lopen op de arbeidsmarkt diverse risico’s (werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid, ouderdom). De sociale zekerheid biedt een verzekering tegen die risico’s. Naast het bieden van een verzekering tegen inkomensverlies heeft de sociale zekerheid ook een ondersteunende functie in de economie. Sociale zekerheid kan een aantal vormen van marktfalen ondervangen. Zo kan een werkloosheidsvoorziening het zoekproces op de arbeidsmarkt faciliteren. Een moderne sociale zekerheid heeft ook oog voor moderne ‘risico’s’, zoals kinderen en scholing. Zij stelt mensen in staat om de gewenste combinatie van arbeid en zorg te kiezen en om gedurende het werkende leven voortdurend te scholen. Tot slot voorziet de overheid los van sociale risico’s en externe effecten ook in minimumvoorzieningen (bijstand en AOW), om op die manier armoede te voorkomen.

2. Welk (maatschappelijk) probleem wordt ermee opgelost? Een overheidsrol is nodig om bepaalde vormen van marktfalen te ondervangen en om de nodige solidariteit te waarborgen (zie ook antwoord op vraag 3).

3. Wat gaat er mis als SZW stopt met deze taak? Private verzekeringen voor sociale zekerheid kampen bij een aantal risico’s met asymmetrische informatie. De verzekeraar kan (bijvoorbeeld bij werkloosheid) het risico niet goed inschatten en vraagt daardoor een relatief hoge premie. Dit heeft tot gevolg dat de verzekering voor goede risico’s onaantrekkelijk wordt en vervolgens alleen slechte risico’s zich verzekeren. In een reactie hierop kan de verzekeraar een nog hogere premie vragen. Uiteindelijk kan asymmetrische informatie leiden tot onverzekerbaarheid van het risico. Daarnaast voorzien private verzekeringen niet in de maatschappelijk gewenste (risico)solidariteit. Als de overheid zich volledig uit de sociale zekerheid zou terugtrekken, zullen bepaalde risico’s onverzekerbaar worden (of is er op zijn minst sprake van enige vorm van onderverzekering), bijvoorbeeld in geval van werkloosheid. Daarnaast worden andere vormen van marktfalen niet aangepakt (zoekfunctie van een werkloosheidsregeling op de arbeidsmarkt), worden er mogelijk (maatschappelijk gezien) te weinig kinderen geboren en/of participeren vrouwen te weinig, en wordt er te weinig geschoold.

4. Is het mogelijk en wenselijk de (uitvoering van de) taak ook elders te beleggen? De antwoorden op de vragen 1 tot en met 3 maken duidelijk dat er een overheidsverantwoordelijkheid is voor de vormgeving van het stelsel van de sociale zekerheid. De overheidsverantwoordelijkheid voor de vormgeving van het stelsel betekent niet dat de volledige uitvoering van de sociale zekerheid bij de overheid hoort te

liggen. De geschiedenis van de Nederlandse sociale verzekeringen laat te beginnen vanaf de ontstaansgeschiedenis (denk aan het groot-amendement Kuyper in de aanloop naar de Ongevallenwet) tot op dit moment (denk aan de discussie over de WIA) zien dat er al zolang er sprake is van voorzieningen in de sociale zekerheid er verschillen van inzicht bestaan over de uitvoering van de sociale verzekeringen. De overheid dient te bepalen welke mate van (risico)solidariteit gewenst is en is daarnaast eindverantwoordelijk voor het ondervangen van marktfalen en het leggen van de juiste verantwoordelijkheden in het stelsel. Solidariteit hoeft ook niet op landelijke schaal vorm te worden gegeven, maar kan ook per sector. Dit gebeurt feitelijk al voor het ouderdomsrisico, waar de pensioensvoorziening sectoraal is vormgegeven. Voor meer risico’s zouden sociale partners een grotere rol kunnen spelen. Daar waar meer partijen dan de overheid verantwoordelijk zijn, bestaat wel het gevaar dat risico’s uiteindelijk toch worden afgewenteld op de overheid. Als sociale partners bijvoorbeeld kunnen aanvullen bovenop regelingen van de overheid, kan afwenteling van risico’s het gevolg zijn. Meer uitkeringen zijn het gevolg en de kosten worden afgewenteld op de overheid. Ook zou de sociale zekerheid kunnen worden uitgevoerd door private verzekeraars, naar analogie met de zorg. De overheid stelt de polisvoorwaarden vast (hoogte, duur en toetredingseisen) met een verplichting tot verzekering en een acceptatieplicht om risicoselectie te voorkomen. Bij de nieuwe WGA (gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid) wordt ook feitelijk de mogelijkheid gecreëerd voor private verzekeraars om zich op deze markt aan te bieden. Dit zou in principe uitgebreid kunnen worden tot volledige arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Bij werkloosheid is dit waarschijnlijk minder interessant, omdat er hier sprake is van een aggregatie van risico’s en fundamentele onzekerheid. Hierdoor gaat de wet van de grote getallen niet op, die noodzakelijk is bij een verzekering. Een verzekeraar moet de uitbetaling aan de één kunnen betalen uit de inkomsten van de anderen, en als dit niet mogelijk is spreiding over de tijd kunnen toepassen. Conjuncturele schokken treffen echter velen tegelijk en zijn niet normaal verdeeld over de tijd; hierdoor wordt een private verzekering relatief duur.

5. Hoe lang moet de taak nog worden uitgevoerd: eindig of niet? Het voorzien in een adequaat stelsel van sociale zekerheid blijft noodzakelijk. Het ondervangen van vormen van marktfalen en de afweging tussen efficiëntie en inkomensbescherming blijven een overheidstaak. De taak is dus niet eindig.

6. Moet de taak (inclusief verantwoording en toezicht) op de huidige wijze (en met de huidige intensiteit) worden uitgevoerd of kan het ook anders? Knelpunten in de huidige werking van de sociale zekerheid en veranderende economische en sociale omstandigheden maken het wenselijk het stelsel van de sociale zekerheid grondig onder de loep te nemen. Het kabinet is de afgelopen jaren ook op de sociale zekerheid begonnen met een ambitieuze hervormingsagenda. In de notitie ‘Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen’ heeft het kabinet dit beleid voorzien van een analytische onderbouwing en worden ook de terreinen verkend voor verdere hervormingen.

3

Binnen het departement zijn vier hoofdrichtingen geïdentificeerd voor een toekomstbestendige sociale zekerheid, die zouden moeten leiden tot meer doelmatigheid, meer keuzevrijheid en meer responsiviteit (meer op maat gemaakte arrangementen). Deze hoofdrichtingen sluiten aan bij ideeën zoals die ook in het levendige publieke debat naar voren zijn gekomen. De vier richtingen kunnen als volgt kort worden aangeduid: 1. Bij de eerste richting (“cappuccinomodel”) verzorgt de overheid een minimumuitkering voor elk risico. Het wordt aan de sociale partners overgelaten of zij daar verzekeringen voor aanvullende uitkeringen bovenop zetten. Deze regelingen worden echter niet fiscaal ondersteund. Elk type risico kent dus mogelijkerwijs meer dan één verzekeraar. 2. Als een basisuitkering door de overheid gecombineerd wordt met (bijvoorbeeld) loongerelateerde aanvullingen van werkgevers dan ontstaat in de eerste hoofdrichting het gevaar van oververzekering en het ontbreken van een hoofdverantwoordelijke. Een alternatieve variant is dan dat elk type risico wordt verzorgd door óf overheid óf de sociale partners. Er is dan één verzekeraar per risico. De tweede hoofdrichting werkt deze keuze uit. 3. De derde hoofdrichting gaat uit van de risico’s die het huidige stelsel dekt en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. Mogelijke hervormingen zijn een strenger monitoring- en sanctiebeleid en aanpassing van de kring van verzekerden 4. De vierde hoofdrichting legt een grotere verantwoordelijkheid bij het individu. Dit stelsel bevat veel spaarelementen, die ook betrekking hebben op de zogeheten nieuwe risico’s (arbeid en zorg, scholing). Voor alle hoofdrichtingen geldt dat er diverse dilemma’s spelen. Het belangrijkste dilemma is dat tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid, maar daarnaast zijn er nog andere dilemma’s: keuzevrijheid versus solidariteit, responsiviteit versus rechtsgelijkheid en opbouw versus verzekering. In de uitwerking van de diverse stelsels moet de afruil binnen elk dilemma worden geschetst.

7. Betrek daarbij ook hoe deze taak elders (buitenland) wordt uitgevoerd. Ieder land kent zijn eigen stelsel van sociale zekerheid. Maatschappelijke preferenties en institutionele aspecten bepalen hoe het stelsel van sociale zekerheid is vormgegeven. Ieder land heeft daarin een eigen afweging gemaakt tussen efficiëntie en inkomensbescherming en ieder land heeft de uitvoering weer anders vormgegeven. Grofweg zijn er in Noordwest-Europa drie stelsels: • de liberale verzorgingsstaat (bijvoorbeeld VK), waarin het individu centraal staat en de sociale zekerheid zo veel mogelijk beperkt blijft. De doelmatigheid van liberale stelsels is vaak groot ten koste van de mate van inkomensbescherming; • corporatistische verzorgingsstaat (bijvoorbeeld Duitsland), hierin hebben de sociale partners een grotere rol. De uitvoering van het stelsel is in de corporatistische stelsels is vaak op een lager niveau neergelegd. Corporatistische stelsels kennen vaak hogere uitkeringen, maar ook tamelijk strenge toetredingseisen. Corporatistische stelsels kennen voor de ‘insiders’ vaak een hoge bescherming, ten koste van de ‘outsiders’. • sociaal-democratische verzorgingsstaten (bijvoorbeeld Zweden), waarin de inkomensbescherming hoog is en ook de toetredingseisen vaak soepel zijn. De staat

4

speelt in sociaal-democratische stelsels vaak nog een grote rol. Doelmatigheid staat in de sociaal-democratische stelsels onder druk. Door een streng en activerend arbeidsmarktbeleid c.q. vergaande verplichtingen van burgers deel te nemen aan reïntegratietrajecten (bijvoorbeeld via een ‘work first’ aanpak) probeert men in deze stelsels dit te ondervangen.

5

Deel 2: Een langetermijnperspectief op de sociale zekerheid 1

0. Kernpunten • •

•

•

•

Een toekomstbestendig stelsel van sociale zekerheid moet voldoen aan de eisen die besloten liggen in trends als vergrijzing, internationalisering, individualisering en welvaartstoename. Daarnaast moet een eventueel nieuw stelsel rekening houden met het feit dat risico’s als ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid niet louter exogeen zijn, en moet de vraag worden beantwoord of nieuwe risico’s als scholing en arbeid & zorg in het stelsel worden opgenomen. Aan de sociale zekerheid liggen enkele elementaire afruilen ten grondslag. De genoemde trends leiden daarbij tot een verschuiving van rechtvaardigheid naar doelmatigheid, van solidariteit naar keuzevrijheid, en van rechtsgelijkheid naar responsiviteit. Onduidelijk is nog of het stelsel in de toekomst meer een verzekeringsdan wel meer een opbouwkarakter moet hebben. Er zijn verschillende hoofdroutes denkbaar waarlangs de sociale zekerheid zich zou kunnen ontwikkelen. In dit memo worden er vier genoemd: het “cappuccinomodel”, een route waarbij voor elk risico één verzekeraar optreedt, verdere hervormingen binnen het huidige stelsel, en de ontwikkeling van een spaarstelsel. Door het nader uitwerken van deze vier benaderingen kunnen in de komende tijd de belangrijkste keuzes en afruilen worden geïdentificeerd, die voortvloeien uit de zoektocht naar een toekomstbestendig stelsel.

1. Inleiding en achtergrond Het huis van de sociale zekerheid wordt al jaren vertimmerd. Juist omdat er al zo veel jaren om- en bijgebogen wordt, is het nuttig om ook eens meer fundamenteel na te denken over de vraag, hoe de toekomst van de sociale zekerheid er uit zou kunnen komen te zien. Van groot belang bij het bepalen van de uitgangspunten van een toekomstbestendige sociale zekerheid is – naast het verminderen van bestaande knelpunten – het inspelen op toekomstige trends zoals vergrijzing, internationalisering en individualisering. Wat voor sociale zekerheid willen wij? Welke risico’s dienen niet voor rekening van het individu te komen, maar moeten in enigerlei vorm van gemeenschappelijkheid worden gedragen? En hoe ziet die gemeenschappelijkheid, dat collectief er dan uit? Is dat de gehele bevolking of een deelgroep zoals een economische sector, of, weer anders, een groep werknemers verenigd in een vakbond? Bij het beantwoorden van deze vraag spelen maatschappelijke preferenties een prominente rol. In deze notitie trachten we enkele hoofdrichtingen te schetsen zoals die ook in het levendige publieke debat naar voren zijn gekomen. In deze ambtelijke exercitie worden de voor- en 1

Dit thema betreft de tussenstand van een ambtelijke exercitie ter voorbereiding op de discussie over de kabinetsnotitie van 21 september 2004: “Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen”, TK 2004-2005, 29.804, nr. 1.

6

nadelen van deze richtingen in beeld gebracht. De tekst bouwt daarbij voort op de kabinetsnotitie “Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen”.

2. Sociale zekerheid: motieven, risico’s en verschuivende percepties Motieven In principe zijn er twee soorten motieven voor sociale zekerheid denkbaar: sociaal/ maatschappelijke en economische. De doelstelling van sociale zekerheid vanuit het sociale motief is de gedachte dat het stelsel via activering en een adequate inkomensbescherming bestaanszekerheid moet bieden wanneer het verzekerde risico intreedt en deelneming aan het maatschappelijke verkeer moet bevorderen. Sinds de industriële revolutie is bestaanszekerheid verbonden met een inkomen in geld, primair via loon en secundair via sociale verzekeringen en voorzieningen. Inmiddels is (betaald) werk een paspoort geworden voor veel meer dan inkomen: sociale contacten, persoonlijke ontplooiing, integratie, et cetera. Daardoor is het hebben van (een vooruitzicht op) werk de centrale norm geworden ter realisatie van de waarde “bestaanszekerheid”. Naast het bieden van bestaanszekerheid via activering en een adequate inkomensbescherming kunnen vorm en inhoud van de sociale zekerheid ook worden beargumenteerd vanuit de behoefte om ‘de economie te ondersteunen’, lees: de maatschappelijke welvaart zoveel mogelijk te bevorderen. De daarbij horende sleutelbegrippen uit het economische jargon zijn marktfalen en externe effecten. Omdat de arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door marktfalen, is het vanuit economisch perspectief bezien verstandig om een werkloosheidsvoorziening te hebben. Deze biedt mensen de gelegenheid om beter te zoeken op de arbeidsmarkt tot zij een baan hebben gevonden die bij hun kwaliteiten past. De verbeterde matching op de arbeidsmarkt die daardoor mogelijk wordt, brengt een verhoging van de welvaart met zich mee. Overigens moeten de uitkeringsparameters (hoogte, duur, voorwaarden) dan wel zodanig zijn, dat uitkeringsgerechtigden tot actief zoekgedrag worden geprikkeld. Activering speelt dus een belangrijke rol bij het realiseren van de economische voordelen die sociale zekerheid te bieden heeft; hier doet zich een afruil voor met de sociale doelstelling van inkomensbescherming. Van externe effecten is bijvoorbeeld sprake bij het nemen van kinderen. Het huishouden dat voor deze beslissing staat, ziet zich vooral geconfronteerd met aanzienlijke kosten, terwijl er voor de samenleving als geheel daarnaast ook voordelen zijn (namelijk een toenemend arbeidspotentieel, denk bijvoorbeeld maar aan de problemen rond de vergrijzing). Idealiter fungeert de sociale zekerheid zo, dat deze maatschappelijke voordelen ook worden vertaald naar het huishouden dat voor de keuze staat om kinderen te nemen. Risico’s Voor het begrip sociale zekerheid bestaat geen eenduidige definitie; het begrip staat voortdurend ter discussie. Kern van de traditionele sociale zekerheid zoals wij die hier

7

beschouwen zijn de regelingen die compensatie bieden bij de sociale risico’s rond het verlies van inkomen. Deze traditionele sociale zekerheid vullen wij in dit memo aan met de zogeheten “nieuwe risico’s”. Deze hangen samen met fluctuaties van het inkomen over de levensloop, als gevolg van het combineren van arbeid en zorg, dan wel het volgen van scholing. In Europese definities van sociale zekerheid wordt het terrein niet beperkt tot de overheid. Ook private sociale zekerheid wordt meegenomen, voorzover daarin een element van solidariteit aanwezig is. VUT-regelingen in Nederland – traditioneel het domein van sociale partners – behoren dus in die definitie tot de sociale zekerheid. Deze private sociale zekerheid wordt niet zelden gestimuleerd en ondersteund door de overheid, via fiscale faciliteiten, AVV’en, etcetera. De wijze van organisatie, publiek of privaat, is dus niet van belang voor de afbakening van de sociale zekerheid. We onderscheiden hier de volgende sociale risico’s: • Ziekte en arbeidsongeschiktheid: het risico van loonderving bij kortdurende of langdurende ziekte of arbeidsongeschiktheid (nb: ziektekosten blijven hier buiten beschouwing); • Werkloosheid: het risico van loonderving als gevolg van verlies van werk of van de mogelijkheden werk te krijgen en te behouden. Hierbinnen past ook het risico van onderscholing (oftewel: de noodzaak dat mensen adequate scholing ontvangen); • Ouderdom: verminderde financiële draagkracht als gevolg van een geringere capaciteit tot verwerving van inkomen samenhangend met de leeftijd; • Overlijden: verminderde financiële draagkracht als gevolg van het overlijden van de (mede)kostwinner; • Armoede: het risico niet te kunnen voorzien in de middelen van bestaan. Dit risico is impliciet - deels - meegenomen in de andere risico’s, maar kan ook als een risico op zich worden bezien. Het is te zien als de garantie van de overheid dat ongeacht het “voorliggende” risico iedereen van een minimaal inkomen verzekerd is en de mogelijkheid heeft te participeren in de maatschappij; • Kinderen: verminderde financiële draagkracht in verband met de onderhoudskosten van kinderen, ook wel breder te formuleren als: • Levensloop: verminderde financiële draagkracht in verband met combinatie van arbeid en zorgtaken over de gehele levenscyclus. Verschuivende percepties Het opnemen van de laatste twee risicocategorieën betekent een belangrijke verschuiving in de perceptie van wat tot de sociale zekerheid behoort ten opzichte van meer traditionele definities, die zich beperken tot ziekte/arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en eventueel ouderdom. Meer over het waarom van deze uitbreiding volgt verderop in dit memo.

8

Figuur 1: Verschuivende percepties in de sociale zekerheid a Bijdrage collectief aan dekking risico

b Bijdrage collectief aan dekking risico

Ziekte Arbeidsongeschiktheid

Ziekte Arbeidsongeschiktheid

Werkloosheid

Werkloosheid Scholing

Scholing

Kinderen

Kinderen

Eigen invloed op risico

Eigen invloed op risico

Verschuivende percepties: traditioneel is de gedachte dat risico’s als ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid exogeen zijn en mede daarom tot de sociale zekerheid behoren. Scholing en het nemen van kinderen zijn in die benadering juist geen risico’s maar keuzes, en horen dus strikt genomen niet tot de sociale zekerheid (paneel a). De alternatieve benadering (zie onder meer Leijnse c.s.) is dat de klassieke risico’s niet volledig exogeen zijn en dus ook niet volledig voor rekening van het collectief kunnen komen, terwijl nieuwe risico’s als scholing en arbeid en zorg weliswaar ten dele keuzes zijn, maar vanwege externe effecten ten dele door het collectief zouden moeten worden gedragen (paneel b).

Een andere verschuiving in percepties is de volgende. Een belangrijke vraag is of de hierboven genoemde risico’s beïnvloedbaar zijn. Stel dat het individu geen enkele invloed zou hebben op deze risico’s. Dan zou de discussie over bijvoorbeeld de hoogte en duur van de desbetreffende uitkeringen een stuk eenvoudiger worden, omdat dan uitsluitend diegenen een uitkering zouden ontvangen, voor wie deze ook daadwerkelijk bedoeld is. In toenemende mate is echter het besef ontstaan dat ook risico’s als ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid wel degelijk te beïnvloeden zijn. Deels door het individu, maar ook door werkgevers en uitvoerders – bijvoorbeeld door het belang dat aan reïntegratie wordt gehecht. Tegen die achtergrond is het dan ook belangrijk om bij alle betrokkenen de juiste prikkels in te bouwen. Hier komt onder meer de afruil tussen inkomensbescherming en activering weer om de hoek kijken. Het relatieve belang van inkomensbescherming en activering hangt samen met de mate waarin het betreffende risico beïnvloedbaar is. Activering (met als doel het risico te beperken) is echter alleen van belang bij risico’s die zowel beïnvloedbaar als ongewenst zijn. Dat betekent dat activering in de praktijk met name speelt bij de risico’s als ziekte/arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en armoede. Bij de andere risico’s kan het inbouwen van de juiste prikkels juist betekenen dat de betrokkenen worden aangemoedigd tot het ‘nemen’ van een sociaal risico. Voor het ‘kinderrisico’ geldt dat het buitengewoon beïnvloedbaar is, maar ook dat het wordt gekenmerkt door het optreden van positieve externe effecten. Dat is dan ook de reden dat het ‘kinderrisico’ onderdeel uitmaakt van de sociale zekerheid (zie figuur 1).

9

3. Dilemma’s bij de inrichting van de sociale zekerheid In zijn algemeenheid geldt dat de wijze waarop het socialezekerheidsstelsel is vormgegeven, voor een belangrijk deel het resultaat is van principiële keuzes in de afweging tussen een aantal dilemma’s. Dilemma’s geven abstract geformuleerde tegenpolen weer, die beide wenselijk zijn. We willen zowel een doelmatig als een rechtvaardig stelsel, zowel een systeem dat flexibel is als rechtszekerheid biedt. Het “klassieke” dilemma is dat tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid. Daar kunnen andere dilemma’s of afwegingen aan worden toegevoegd. Die zijn voor een deel overlappend met de afweging tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid, maar geven ook nieuwe invalshoeken. Het gaat om de volgende dilemma’s: 1.

Doelmatigheid versus rechtvaardigheid (“efficiency versus equity”); Uitkeringen die qua hoogte en duur beperkt zijn, bevorderen het activerende karakter en daarmee de doelmatigheid van het stelsel. Dit gaat echter ten koste van de mate van inkomensbescherming die wordt geboden en daarmee de rechtvaardigheid;

2.

Keuzevrijheid versus solidariteit; Het introduceren van individuele elementen in sociale-zekerheidsregelingen bevordert de keuzevrijheid. Dit kan echter ten koste gaan van de mate van risicoen/of inkomenssolidariteit. Voor collectieve arrangementen geldt het tegenovergestelde;

3.

Responsiviteit (discretionaire bevoegdheid) versus rechtsgelijkheid; Decentralisatie van de uitvoering bevordert de responsiviteit van het stelsel; immers, het is waarschijnlijker dat specifieke informatie over de omstandigheden van bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden op decentraal niveau beschikbaar is dan op centraal niveau. Daarmee krijgt echter het decentrale niveau een discretionaire bevoegdheid in de uitvoering die ten koste kan gaan van de rechtsgelijkheid;

4.

Equivalentie versus gelijkheid. Elk stelsel vereist een keuze tussen het toekennen van rechten op basis van arbeidsverleden/duur van deelname aan de verzekering of het toekennen van gelijke rechten aan iedereen wanneer het risico zich voordoet.

De geschetste dilemma’s vormen geen uitputtende opsomming. De keuzes die worden gemaakt hangen samen met politiek-maatschappelijke voorkeuren (bijvoorbeeld de gewenste mate van overheidsbemoeienis met de sociale zekerheid) en met meer verzekeringstechnische argumenten. Belangrijke nuances zijn ook mogelijk. Zo wordt wel aangenomen dat hoge uitkeringen eerder leiden tot moral hazard en daarmee tot een minder doelmatig stelsel. Die afruil is echter niet dwingend; het Deense socialezekerheidsstelsel laat zien dat hoge uitkeringen te combineren zijn met de eisen van doelmatigheid, mits een strikt activeringsbeleid wordt gevoerd. Uiteindelijk is dus altijd de combinatie van verschillende elementen cruciaal.

10

4. Inspelen op trends Verschillende maatschappelijke en sociaal-economische ontwikkelingen zijn van belang voor de toekomstige vormgeving van de sociale zekerheid. De nota ‘Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen’ noemt: i) de vergrijzing; ii) de internationalisering en economische integratie; iii) de individualisering ofwel toenemende heterogeniteit van de samenleving, en iv) de toename van de welvaart en daarmee dus ook van de financiële draagkracht van burgers. In tabel 1 is samengevat wat deze trends betekenen voor de dilemma’s die aan de inrichting van de sociale zekerheid ten grondslag liggen.

Tabel 1: De invloed van trends op de dilemma’s in de sociale zekerheid Doelmatigheid

Keuzevrijheid

Responsiviteit

Opbouw

Vergrijzing

Ç

-

-

È

Internationalisering

Ç

Ç

Ç

Ç

Individualisering, heterogeniteit

-

Ç

Ç

-

Toename welvaart, draagkracht

-

Ç

-

-

Rechtvaardigheid

Solidariteit

Rechtsgelijkheid

Risicoverzekering

Om in te spelen op de vergrijzing en de internationalisering is een grotere doelmatigheid vereist. De vergrijzing zal ceteris paribus leiden tot een groter beroep op de sociale zekerheid. Dat geldt uiteraard vanwege het toenemende aantal 65+’ers, maar ook vanwege de steeds ouder wordende beroepsbevolking. Dit alles legt een grote financiële last op de spankracht van de economie. Voor internationalisering geldt eenzelfde redenering: Nederland zal steeds sterker bloot staan aan internationale concurrentie en daar “bij” moeten blijven. Dit betekent dat de druk zal toenemen om het kostenniveau van de sociale zekerheid in de hand te houden. De trends duwen de balans ook richting meer keuzevrijheid. Niet alleen wordt de maatschappij steeds heterogener, waardoor er steeds meer verschillende behoeften zijn aan sociale zekerheid; de toenemende welvaart en draagkrachtverbetering maken die verschillen ook mogelijk. Internationalisering zet op nationaal niveau de solidariteit onder druk en zal leiden tot een grotere vraag naar meer individuele elementen in sociale zekerheidsregelingen; deze zijn immers makkelijker mee te nemen of tijdelijk op te schorten. Draagkrachtvermeerdering leidt tot grotere weerbaarheid doordat risico’s in sterkere mate zelf kunnen worden opgevangen of, in geval van meerverdieners, binnen het huishouden kunnen worden gedeeld. Daardoor kunnen echter ook weer nieuwe behoeften ontstaan, met consequenties voor de inrichting van socialezekerheidsarrangementen (bijvoorbeeld levenslooprisico’s).

11

Internationalisering bevordert een tendens waarin minder de nadruk komt te liggen op rechtsgelijkheid. Er wordt juist gevraagd om een grotere responsiviteit van het stelsel teneinde om te gaan met verschillende situaties die niet worden beperkt door nationale grenzen. Deze richting wordt nog versterkt door de toenemende heterogeniteit van de samenleving. In het dilemma opbouw versus risicodekking wijzen de trends niet helemaal in dezelfde richting. Vergrijzing leidt enerzijds tot minder behoefte aan opbouwelementen in het stelsel, vooral vanwege de werknemersregelingen. In de huidige WW en WAO zitten belangrijke opbouwelementen die gezien de vergrijzing minder wenselijk zijn. Oudere werknemers die gebruik maken van deze regelingen hebben meer uitkeringsrechten dan jongere werknemers. Daartegenover staat dat opbouwelementen in de werknemersregelingen “uitkeringstoerisme” verhinderen of een te snelle toegang tot hoge en langduriger uitkeringen voor degene die naar Nederland migreren. Een sterk op opbouwelementen gebaseerd systeem maakt aanspraken meer individueel, waardoor arbeidsmobiliteit binnen de EU gemakkelijker te accommoderen is.

5. Een eerste verkenning van opties Op de trends uit de vorige paragraaf kan worden ingespeeld door bij de verdere ontwikkeling van de sociale zekerheid te kiezen voor i) meer doelmatigheid, ii) meer keuzevrijheid en iii) meer responsiviteit. Of er meer of minder opbouwelementen nodig zijn, hangt af van de vraag of het intergenerationele dan wel het internationale motief overheerst. i) meer doelmatigheid De keuze voor meer doelmatigheid kan beleidsmatig op verschillende manieren worden ingevuld. Meer doelmatigheid kan bereikt worden door bijvoorbeeld de overheid een stap terug te laten doen of door binnen het huidige stelsel wijzigingen in te voeren, zoals in het onderstaande schema is weergegeven.

(A) Terugtreden Doelmatigheid

(B1) Activering en niet-financiele incentiver Hervormen (B2) Financiele incentives

(A) Een eerste denkbare route is dat de overheid terugtreedt. Dit betekent een fundamentele wijziging in de huidige verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, sociale partners en de individuele burger bij de vormgeving van de sociale zekerheid. Waar de overheid zich terugtrekt om het activerende gehalte van het stelsel te vergroten, kunnen private partijen het ontstane gat vullen omdat zij via een relatief geringe eigen bijdrage een bepaald inkomensniveau kunnen handhaven. In principe is een

12

verzekeringssysteem daarom efficiënter naarmate “lasten en lusten” op hetzelfde niveau worden ervaren. Belangrijk voor de bespreking hier is dat wanneer dit niet het geval is, enigerlei vorm van afstemming tussen de diverse actoren nodig is. (B1) Hervormen kan door het versterken van het activerende karakter van het stelsel en het verbeteren van niet-financiële prikkels. Hoge uitkeringen met een lange duur handhaven binnen het publiek stelsel blijft een optie. Maar disincentive effecten van hoge uitkeringen moeten dan gecorrigeerd worden via een strikt uitvoeringsbeleid. Dus: strenge regels en strikte handhaving om het stelsel beheersbaar te houden. Dit kan via bijvoorbeeld een adequate selectie aan de poort (zoals nu bij de WVP en het nieuwe arbeidsongeschiktheidsstelsel). Bij werkloosheid is in deze benadering streng toezicht op actief zoekgedrag en acceptatie van geschikte banen nodig, alsmede investeren in een activerend arbeidsmarktbeleid, á la het Deense model. (B2) Hervormen kan ook door het inbouwen van additionele financiële prikkels. Positief door bijvoorbeeld bonussen uit te keren bij het aanvaarden van werk. Zo stimuleren de plannen voor het nieuwe WAO-stelsel werkaanvaarding via positieve prikkels. Negatieve prikkels zijn ook mogelijk door bijvoorbeeld na verloop van tijd de uitkering te laten dalen. Een deel van de uitkering kan ook gekoppeld worden aan de eis van voldoende inspanningen om weer aan het werk te komen, of door anderszins blijk te geven van voldoende inspanningen om iets te doen voor de samenleving. Een manier om uitkeringsgerechtigden meer verantwoordelijkheid te laten nemen, die in huidige discussies veel wordt genoemd, is om het risico deels bij het individu te leggen, bijvoorbeeld via spaarfondsen. Maar er zijn ook manieren om meer eigen verantwoordelijkheid in te bedden in verzekeringssystemen. Een vorm van “eigen risico” is om een wachtperiode in te voeren voordat de uitkering tot uitbetaling komt. Waarbij dan impliciet wordt aangenomen dat een ieder in staat is te sparen voor een dergelijke eventualiteit. Financiële prikkels zijn ook toepasbaar op werkgevers. Ook zij kunnen bijdragen aan gebruik van sociale zekerheid, dat (deels) vermijdbaar is. In Nederland is de laatste jaren ervoor gekozen de financiële verantwoordelijkheid van (individuele) werkgevers te versterken bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Een derde categorie die het aantal uitkeringsgerechtigden kan beïnvloeden zijn de uitvoerders van de sociale zekerheid (en de reïntegratiebedrijven die in hun opdracht werken). Zij moeten er op één of andere wijze een belang bij hebben het aantal uitkeringsgerechtigden beperkt te houden. ii) meer keuzevrijheid Meer keuzevrijheid introduceren kan betekenen het volledig loslaten van overheidsbemoeienis, waarmee regelingen de facto buiten het sociale stelsel vallen. Ook is het mogelijk om keuzevrijheid te organiseren, die binnen het sociale stelsel valt. Die laatste vorm wordt hier verder besproken. Individualisering én flexibilisering van de arbeidsmarkt en arbeidsrelaties kan het beste worden geaccommodeerd door een combinatie van overheids- en meer individuele of collectieve arrangementen. Door regelingen te enten op het individu of op keuzes die op een lager niveau gemaakt worden,

13

is er minder regeldrift en meer keuzevrijheid. Collectieve arrangementen op een lager niveau (bedrijfstak, gemeente etc.) maken het mogelijk beter in te spelen op problemen en preferenties die op dat niveau spelen. Binnen die – nog altijd collectieve – arrangementen kan nog een individueel element ingebracht worden door individuen te laten kiezen of zij aan dergelijke systemen willen deelnemen (bijvoorbeeld een door vakbonden georganiseerde WW waaraan werknemers vrijwillig kunnen deelnemen).

Met opt out Collectief Keuzevrijheid

Zonder opt out

Individueel

Maar de opties kunnen ook op puur individueel niveau geregeld worden door bijvoorbeeld spaarfondsen (levensloopregelingen). Individuele keuzevrijheid bij het inzetten van één spaarpot voor verschillende doelen bijvoorbeeld is waarschijnlijk efficiënter dan drie of vier verschillende regelingen voor verschillende doelen. Spaarfondsen lijken denkbaar voor risico’s als prepensioen, werkloosheid en levensloopdoelen (inclusief scholing). Allerlei mengvormen zijn mogelijk, met meer of minder overheidsbemoeienis. Dat moet én maatwerk mogelijk maken én voldoende prikkels opleveren om de arbeidsparticipatie maximaal te bevorderen. iii) meer responsiviteit Meer responsiviteit kan op verschillende manieren vorm krijgen, waardoor een ‘waaier’ aan mogelijkheden ontstaat. Dit kan vorm krijgen via zowel de overheid, het collectief, als het individu. Zo is in Nederland de WWB een voorbeeld waarbij de centrale overheid (ook financiële) verantwoordelijkheden doorschuift naar decentrale overheden, met als expliciete doelstelling het leveren van individueel maatwerk. Een tweede mogelijkheid is sociale partners (of andere ‘collectieven’) een grotere rol te geven in de uitvoering, zoals in een aantal Scandinavische landen en in België gebeurt bij werkloosheid. Achterliggende gedachte is dat dan het werkloosheidsrisico beter geïnternaliseerd kan worden. Ten slotte kan het individu (meer) worden aangesproken op diens eigen verantwoordelijkheid. Momenteel wordt in sommige landen geëxperimenteerd met individueel vormgegeven eigen reïntegratiebudgetten, die de verantwoordelijkheid voor de aanwending daarvan geheel bij de individuele werkzoekende leggen.

Individueel Responsiviteit

Collectief Centraal Bestuurlijk Decentraal

14

Meer opbouw of meer risicoverzekering? Kort gezegd impliceert het opbouwbeginsel dat de uitkeringen hoger zijn en/of langer duren als men langer premies heeft betaald of verzekerd is geweest. In de praktijk leidt dit ertoe dat oudere werknemers met een langdurig arbeidsverleden hogere en/of langduriger uitkeringen krijgen dan jongere werknemers. Een andere mogelijkheid is te kiezen voor de optie dat - wanneer het verzekerde risico intreedt - iedereen dezelfde uitkering krijgt (wat betreft hoogte en duur).2 Internationaal bezien blijkt dit type verzekeringen voor het risico werkloosheid vaak niet of maar beperkt loongerelateerd te zijn én vrij soepele toegangsvoorwaarden te kennen. Aanvullingen in hoogte of duur kunnen dan komen van bedrijven, sociale partners of werknemers zelf (bijvoorbeeld via spaarsystemen). Doordat de lusten en de lasten meer op het niveau komen te liggen dat het risico kan beïnvloeden, moet de efficiëntie toenemen. Dat een stelsel uitsluitend gebaseerd op risicoverzekering onwenselijke gevolgen kan hebben, kan worden geïllustreerd aan de hand van de Nederlandse AOW. Zonder opbouwelementen in de vorm van in Nederland verbleven jaren wordt het erg aantrekkelijk voor personen van buiten Nederland die de leeftijd van 65 jaar naderen en een lagere opbouw van pensioenrechten kennen, om een aanspraak te doen gelden op AOW.

6. Wat betekenen de trends en dilemma’s nu voor het stelsel van sociale zekerheid? Basiskeuzen in de sociale zekerheid Voor het vervolg van de analyse gaan we er hier allereerst van uit dat een stelsel van sociale zekerheid kan worden beschreven aan de hand van een zestal basiskenmerken, die nu zullen worden gepresenteerd. Om te beginnen moeten bij de inrichting van een stelsel van sociale zekerheid altijd keuzes worden gemaakt ten aanzien van twee kernvragen. Het gaat daarbij om: i. de ‘wat’-vraag: de risico’s waartegen het stelsel bescherming biedt; ii. de ‘wie’-vraag: wie draagt feitelijk de risico’s waartegen het stelsel bescherming biedt. Bij de risico’s moet bepaald worden welke specifieke risico’s worden gedekt. Dan kan het gaan om i) het sec verzekeren van een bestaansminimum, of om ii) verschillende vormen van inkomensderving door werknemers, of om iii) de zogeheten levenslooprisico’s. Ten aanzien van de vraag wie er tegen de risico’s bescherming biedt, kan een onderscheid worden gemaakt tussen publiek, collectief en individueel. Dit betreft dan in feite het niveau waarop risico’s worden verevend. Door deze twee keuzemogelijkheden te combineren, kunnen basisvormen van stelsels worden beschreven. Figuur 2 biedt een eenvoudige weergave van deze keuzemogelijkheden. Daarbij geven de grote kruisen op de hoofddiagonaal aan hoe de risico’s die worden benoemd op de X-as

2

Dit is vergelijkbaar met de wijze waarop bijvoorbeeld een brandverzekering werkt. Jongeren en ouderen hebben dan dezelfde rechten. Dit kan twee kanten opwerken. De duur van de loongerelateerde - uitkering kan even “kort” of even “lang”worden gemaakt. Bij arbeidsongeschiktheid ligt het in de rede deze tot aan de pensioenleeftijd te laten doorlopen (of zolang de arbeidsongeschiktheid duurt). Bij werkloosheid ligt een kortere duur meer in de rede.

15

het meest voor de hand liggend kunnen worden verevend: de basisrisico’s publiek, werknemersrisico’s collectief en de levenslooprisico’s individueel3.

Figuur 2: Risico’s en verevening in socialezekerheidsstelsels

X

Individu

Collectief

Publiek

X

X

Basis

Levenslooprisico’s

Werknemersverzekeringen

Naast de ‘wat’- en de ‘wie’-vraag is er ook nog de ‘hoe’-vraag. Deze valt in een aantal keuzes uiteen. Hierbij kan worden gedacht aan: i. toetredingsvoorwaarden en de kring van verzekerden. Hierbij bestaat de keuze tussen een stelsel met geleidelijke opbouw van rechten dan wel met volledige verzekering (dekking) ineens; ii. hoogte en duur van de uitkering. Hierbij bestaat een keuze tussen financiële en nietfinanciële prikkels (monitoring, sanctie-instrumentarium); iii. solidariteit/herverdeling: welke (premie)bijdragen worden van verschillende groepen gevraagd voor de instandhouding van de sociale zekerheid; iv. de wijze waarop tegen de risico’s bescherming wordt geboden; voorziening, verzekering of sparen. Dit sluit overigens nauw aan op de keuze van het vereveningsniveau (publiek, collectief, individueel). Wie voor de eerdergenoemde combinaties van risico’s en partijen ook de vier bovenstaande vormgevingsvragen heeft beantwoord, heeft daarmee het basismateriaal in handen op grond waarvan een socialezekerheidsstelsel kan worden uitgewerkt. In de nu volgende tekst zullen we trachten om socialezekerheidsstelsels te identificeren, die tegemoet kunnen komen aan de eisen die voortvloeien uit de lange termijn trends in economie en maatschappij.

3

Dit is uiteraard een zeer schematische weergave. Per risico zijn er verschillen. Bij het werknemersrisico ziekte is verzekering op collectief niveau meer haalbaar dan bij het risico werkloosheid.

16

Hoofdroutes voor mogelijke toekomstbestendige stelsels Het huidige sociale zekerheidsstelsel in Nederland dekt vooral basisrisico’s en werknemersrisico’s, in een setting waarbij de risico’s zowel publiek als collectief worden gedeeld. Zoals uit de analyse in paragraaf 5 bleek, is het primaire antwoord op de vergrijzing een zoektocht naar meer doelmatigheid. Daarbij gaat de keuze tussen terugtreden of hervormen. Terugtreden betekent hier dat de overheid minder risico’s zelf dekt en meer overlaat aan private initiatieven, dus aan collectief en individu. Een belangrijk punt is dan hoe de verantwoordelijkheden worden gedeeld. Er zijn hierbij twee varianten denkbaar. In de eerste variant (“cappuccinomodel”) verzorgt de overheid een minimumuitkering voor elk risico (een dergelijke opzet sluit aan bij het Baliemanifest). Het wordt aan de sociale partners overgelaten of zij daar verzekeringen voor aanvullende uitkeringen bovenop zetten. Deze regelingen worden echter niet fiscaal ondersteund. Elk type risico kent dus mogelijkerwijs meer dan één verzekeraar. Als een basisuitkering door de overheid gecombineerd wordt met (bijvoorbeeld) loongerelateerde aanvullingen van werkgevers dan ontstaat in deze opzet echter het gevaar van oververzekering en het ontbreken van een hoofdverantwoordelijke. Een alternatieve variant in het geval de overheid besluit terug te treden is dan dat elk type risico wordt verzorgd door óf overheid óf de sociale partners. Er is dan één verzekeraar per risico. Hoe de verantwoordelijkheden worden verdeeld in het geval de overheid besluit zich terug te trekken is dus cruciaal; in beide varianten zal er voor de overheid nog een belangrijke regierol zijn weggelegd. De alternatieve aanpak, hervormen, kan zowel binnen als buiten het huidige stelsel worden vormgegeven. ‘Binnen het huidige stelsel’ betekent dan: met inachtneming grosso modo van de huidige risico’s die het stelsel dekt en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. De hervormingen kunnen dan bijvoorbeeld zitten in een strenger gebruik van monitoring en sancties, aanpassing van de kring van verzekerden, et cetera. ‘Buiten het huidige stelsel om’ betekent dat wordt gekeken naar een andere verdeling van verantwoordelijkheden bij bestaande risico’s en ook naar het incorporeren van andere risico’s in het stelsel. Een voor de hand liggende aanpak is dan dat wordt gekeken naar stelselaanpassingen die een grotere verantwoordelijkheid leggen bij het individu door bijvoorbeeld fiscaal gefaciliteerde individuele spaarrekeningen die verplicht worden opgebouwd (‘spaarstelsel’). Die benadering opent tegelijkertijd ook het perspectief voor het incorporeren van die ‘risico’s’, die in feite goeddeels het karakter hebben van keuzes en die anderszins moeilijk in het stelsel te incorporeren zouden zijn. Dan gaat het primair om zaken als arbeid en zorg en scholing. Voor elk van de vier hoofdroutes dient nu een aantal vragen te worden beantwoord. Allereerst: hoe zit het met de randvoorwaarden die besloten liggen in de trends? Kan binnen deze stelsels toenemende keuzevrijheid en responsiviteit worden georganiseerd? Liggen in deze stelsels generatieconflicten besloten (de vraag rond het opbouwkarakter)

17

of kennen zij het risico van uitkeringstoerisme? Deze vragen zullen in de komende periode moeten worden uitgewerkt. Het uiteindelijke doel is om te komen tot vier scenario’s voor de toekomst van de sociale zekerheid. Die scenario’s zullen overigens niet als blauwdrukken moeten fungeren, maar vooral zicht moeten bieden op de beleidskeuzes waarmee wij ons geconfronteerd zullen zien in onze zoektocht naar een toekomstbestendige sociale zekerheid.

18