Eindrapportage departementale takenanalyse Ministerie van Economische Zaken

Eindrapportage departementale takenanalyse Ministerie van Economische Zaken 1 Inleiding 1.1 De departementale takenanalyse in het kader van het Programma Andere Overheid Het programma Andere Overheid (PAO) heeft als doel om het functioneren van de overheid te verbeteren. Onderdeel van dit programma vormt de “departementale takenanalyse” waarin ieder departement wordt gevraagd om haar beleidsterreinen vanuit een tweetal perspectieven kritisch tegen het licht te houden: 1. Ligt aan een beleidsterrein nog steeds een duidelijk maatschappelijk probleem ten grondslag, waarvan de oplossing nog steeds een aanblijvend optreden van de Rijksoverheid rechtvaardigt? 2. Kan dit maatschappelijk probleem ook op andere wijze (intensiteit, efficiëntie, effectiviteit) of op een ander niveau (lagere overheid, Europa, civil society, bedrijfsleven) worden opgelost? Bij de identificatie en beantwoording van deze vragen is rekening gehouden met de door PAO gestelde “procesvereisten”, waar onder het betrekken van medewerkers, jongerenorganisatie s, externe stakeholders (afnemers, samenwerkingspartners, experts, politieke en ambtelijke collega’s) en internationale best practice. Ook is per cluster van departementen een externe visitatiecommissie s ingesteld die de departementen hierbij begeleid. EZ is ingedeeld bij de departementen Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Financiën. 1.2 De EZ beleidsfilosofie De missie van EZ is het bevorderen van duurzame economische groei in Nederland. EZ streeft binnen de randvoorwaarden van een effectieve borging van publieke belangen naar het vergroten van de structurele economische groei in Nederland. De filosofie die EZ op grond van deze missie hanteert sluit nauw aan bij de visie die aan PAO ten grondslag ligt. A priori dient de overheid terughoudend te zijn bij haar interventies richting de samenleving. Aan beleid zijn immers kosten verbonden, niet alleen direct via belastingen, maar ook via de verstoring van markten die daarmee niet meer in een maatschappelijk gewenst welvaartsoptimum resulteren. Pas als (inter)nationale markten niet goed functioneren (marktfalen), of anders gezegd als de samenleving zelf niet -of niet in het gewenste tempo- in staat is om bepaalde

1

maatschappelijk gewenste doelen tot stand te brengen, ligt er een rol voor de overheid. Daar komt nog bij dat de overheid uiterst zorgvuldig moet bezien welke verdere kosten er met haar ingrijpen verbonden zijn (overheidsfalen) en of deze wel opwegen tegen de realisatie van het gewenste doel.1 De overheid moet te allen tijde die oplossing kiezen die de laagste kosten met de hoogste baten met zich meebrengt, zowel wat betreft het soort instrument als ook het niveau van overheidsinterventie . Met deze aanpak past EZ tegelijkertijd de PAO-invalshoek van nature toe op haar werkterreinen. Vanuit haar beleidsfilosofie geeft EZ marktpartijen, bedrijven, burgers en maatschappelijke instellingen zo veel mogelijk ruimte én verantwoordelijkheid om hun doelstellingen te verwezenlijken. Voor EZ komt dit samen in de notie een sterke markt en een sterke overheid. Dit wil echter niet zeggen dat EZ alles maar aan de markt overla at. Een goede marktwerking vraagt ook om een actieve overheid, die waar het nodig is haar verantwoordelijkheid neemt. Dit vraagt ook om een overheid die, waar de markt onvoldoende werkt, ondernemingen stimuleert en faciliteert om in een risicovolle omgeving topprestaties te leveren. 1.3 externe visitatiecommissie als onderdeel van de departementale takenanalyse De externe visitatiecommissie die is ingesteld voor de monitoring van departementale takenanalyse bij EZ (SZW en Financiën bestond uit de volgende leden: prof. mr. Scheltema (voorzitter), prof. dr. H. Maassen van den Brink, drs. M. van Rijn, dr. A. Italianer, prof. dr. A. Bakker en drs. S.M. Böger (secretaris). EZ is de visitatiecommissie dank verschuldigd voor de wijze waarop de commissie invulling gegeven heeft aan haar rol. Op meerdere momenten gedurende het traject heeft de visitatiecommissie adviezen gegeven over de EZ takenanalyse, ook heeft de commissie suggesties gedaan voor concrete onderwerpen die door EZ, Financiën en SZW (gezamenlijk) zijn opgepakt. Tevens is met de commissie uitvoerig stilgestaan bij diverse onderwerpen, waaronder de herijking van het financieel EZ-instrumentarium. Laatstgenoemde onderwerp is gaandeweg de uitvoering van de werkzaamheden als onderwerp toegevoegd aan de takenanalyse met het oog op de brief die hierover in mei 2005 naar de Tweede kamer zal worden verstuurd. 1.4 Opbouw van deze rapportage De opbouw van deze rapportage is als volgt: paragraaf 2 gaat in op de wijze waarop de onderwerpsselectie tot stand is gekomen alsmede activiteiten en bijeenkomsten die hebben plaatsgevonden in het kader van de takenanalyse. Paragraaf 3 behandelt de rode draden die uit de EZ takenanalyse te trekken zijn en paragraaf 4 gaat in op de rapportage per thema.

1

A.L. Bovenberg, H.P. van Dalen, C.N. Teulings (2003) De Calculus van het Publiek Belang, rapport in opdracht van de ministeries van Economische Zaken en Financiën.

2

2 Aanpak departementale takenanalyse op EZ 2.1 Selectie van beleidsthema’s voor de departementale takenanalyse2 De kern van de EZ aanpak bij de selectie van beleidsthema’s is dat de volle breedte van de EZ beleidsinzet (zoals verwoord in de begroting 2005) is bezien op concrete knelpunten voor de samenleving en stakeholders van EZ. Voor het selecteren van de op te pakken onderwerpen is input verkregen vanuit alle EZdienstonderdelen, haar uitvoeringsorganisaties en toezichthouders, evenals de jongerenorganisatie en de medezeggenschap. Input van externe stakeholders is onder andere gehaald uit de belevingsmonitor (media analyse en opinie onderzoek op voor EZ relevante thema’s), het project Economie 21ste eeuw (uitgebreide stakeholder consultatie over economisch beleid) en recente externe consultatierondes die zijn gehouden ten behoeve van EZ-beleidsbrieven zoals de ondernemerschapsbrief (identificatie van knelpunten bij ondernemers door EIM), de Industriebrief (interviewronde over industriebeleid bij Nederlands bedrijfsleven). Ook zijn de resultaten van recente evaluaties en Interdepartementale Beleidsonderzoeken (IBO’s) meegenomen.. Op basis van de selectie criteria en verkregen input zijn de volgende onderwerpen geselecteerd voor de departementale takenanalyse van EZ: • • • • • • • • •

Vergroten effectiviteit bij uitvoeren EZ taken in de Europese Unie Subsidie -instrument Vergroten slagkracht EZ uitvoeringsorganisaties en -toezichthouders Gevolgen van nieuwe marktordening bij energie, telecom en post Voorlichting aan burgers en bedrijven in geliberaliseerde sectoren Verkenning van mogelijkheden voor stroomlijning en bundeling EZ vertegenwoordiging in de regio’s Slimmere ordening van vrije beroepen Verbeteren uitvoering sanctiebeleid en exportcontrolebeleid strategische goederen Naar een permanente verankering van vernieuwing

Paragraaf vier van deze eindrapportage gaat in op deze projecten. Verder zijn in samenwerking met de ministeries van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid de volgende drie onderwerpen opgepakt: 2

Het plan van aanpak van de EZ takenanalyse bevat een uitgebreide analyse van de wijze waarop EZ tot de selectie van onderwerpen is gekomen.

3

1. Verantwoordelijkheidverdeling overheid – samenleving 2. De filosofie achter geld als beleidsinstrument. 3. Synergie tussen de drie departementen. 2.2 Activiteiten en bijeenkomsten Er is een regiegroep binnen EZ samengesteld die de uitvoering van de departementale takenanalyse heeft begeleid in opdracht van de SG en met een EZ-brede samenstelling. Activiteiten en bijeenkomsten op EZ Naast de regiegroep heeft EZ per onderwerp een projectgroep samengesteld. Deze projectgroepen hebben de uitvoering ter hand genomen, rekeninghoudend met de procesvereisten. Dit betrof onder andere consultaties van stakeholders. Ter aanvulling op de inspanningen die geleverd zijn door de afzonderlijke projectgroepen interne discussiebijeenkomsten.. In maart 2005 zijn vier discussiebijeenkomsten georganiseerd waarvoor alle EZ medewerkers zijn uitgenodigd, zowel van het kerndepartement als van de toezichthouders en uitvoeringsorganisaties en collega’s van andere departementen. Het doel van deze bijeenkomsten was om de analyses en aanbevelingen van de projecten te toetsen en zo nodig bij te stellen. Bij iedere bijeenkomst waren vertegenwoordigers aanwezig van de EZjongerenorganisatie (“Jong EZ”) en de medezeggenschap. In totaal bezochten ruim 140 medewerkers deze bijeenkomsten. Steeds was sprake van een gemêleerd gezelschap afkomstig uit alle delen van EZ, van ambtelijke top tot medewerkers van de postkamer, van dossierdeskundigen tot friskijkers, van beleidsmedewerker tot uitvoerder of toezichthouder. Per bijeenkomst is telkens een korte presentatie gegeven van de voorlopige bevindingen per thema en zijn de dilemma’s en de wijze waarop knelpunten opgelost zouden kunnen worden bediscussieerd. De bijeenkomsten hebben bijgedragen aan het verbeteren van de inhoudelijke kwaliteit van de EZ takenanalyse en de betrokkenheid van de EZ medewerkers. Activiteiten en bijeenkomsten van EZ, SZW en Financiën gezamenlijk Ter invulling van de drie thema’s die door EZ, SZW en Financiën gezamenlijk zijn uitgevoerd hebben de volgende activiteiten plaatsgevonden.

4

Werkconferentie over de verantwoordelijkheidverdeling overheid – samenleving Op 22 december 2004 hebben EZ, SZW en Financiën gezamenlijk een werkconferentie georganiseerd over sturingsvragen. Daarbij ging het om de vraag hoe in de uitvoering van beleid gebruik gemaakt kan worden van publiek – private arrangementen waarbij de overheid een zekere (eind-) verantwoordelijkheid blijft houden maar waarbij ook de eigen verantwoordelijkheid van de samenleving sterk wordt gemobiliseerd. Tijdens de conferentie, o.l.v. prof. dr. M. van Twist, is door de drie secretarissen-generaal van EZ, Financiën en SZW gediscussieerd met de visitatiecommissie en hebben een 50tal medewerkers van de drie departementen de conferentie bijgewoond Aan de hand van drie praktijkcases op de beleidsterreinen arbeidsomstandigheden, energie marktwerking en -liberalisering en corporate governance is toegelicht dat het zoeken naar nieuwe, moderne arrangementen op de departementen in volle gang is, en steeds meer standard practice aan het worden is bij de drie departementen. De departementen werken daarnaast op deze en andere beleidsterreinen aan een betere verdeling tussen private en publieke verantwoordelijkheden. Notitie over de sturingsfilosofie van het subsidie-instrument EZ, SZW en Financiën hebben daarnaast een gezamenlijke achtergrondnotitie opgesteld over de rol van geld als beleids instrument (inclusief subsidies en belastingen).. De analyse richtte zich op de motieven en aandachtspunten voor overheidsoptreden, en ging daarbij nader in op de mogelijkheden van subsidie als instrument om beleidsdoelstellingen te ondersteunen.. De notitie is besproken met de visitatiecommissie en EZ heeft in de herijking van haar financiële instrumentarium concreet vervolg gegeven aan het verder beschouwen en doorlichten van haar eigen financieel instrumentarium. In paragraaf 4 wordt hierover nader gerapporteerd. Synergie tussen EZ, Financiën en SZW EZ, Financiën en SZW hebben uiteen gezet hoe de raakvlakken tussen de departementen zijn waar het gaat om de macro- en sociaal- economische advisering, de Lissabon-agenda en de exportkredietverzekering. In vervolg hierop werken EZ, Financiën en SZW momenteel gezamenlijk aan een essay over de synergie tussen de drie departementen. Doel is om inzicht te geven in de synergie die reeds bereikt wordt en na te gaan of een versterking mogelijk is.

5

3 De rode draden EZ heeft er in het kader van de takenanalyse voor gekozen zich te richten op concrete knelpunten die zich voordoen in relatie tot de samenleving en stakeholders. De resultaten hiervan worden in de volgende paragraaf besproken. Er zijn drie rode draden te onderkennen: Ontwikkeling in markten – een andere rol voor EZ EZ is het departement van goed werkende markten. In marktsectoren – zoals bij de vrije beroepen – streeft EZ naar het wegnemen van belemmeringen voor concurrentie. In markten waar (voorheen) een sterke publieke rol bestond (energie, telecom, post), zijn veranderingen in gang gezet die er op gericht zijn publieke belangen (toegankelijkheid, leveringszekerheid etc.) op meer marktconforme wijze te borgen. Deze ontwikkelingen sluiten nauw aan bij de filosofie van het programma andere overheid. Voor het departement hebben deze veranderingen forse gevolgen. Waar liberalisering al flink op weg is of is afgerond verandert de rol van EZ. Die rol verschuift naar het zorgdragen voor adequaat toezicht en naar het verzekeren dat de publieke belangen in kwestie in de marktomgeving daadwerkelijk gegarandeerd zijn. Dat levert nieuwe vragen op, die in het kader van de takenanalyse onder de loep zijn genomen. Welke taken zullen in dit proces verdwijnen voor EZ en welke nieuwe taken komen er bij? Hoe is de verhouding met de toezichthouders? Wie zorgt er voor dat informatie – een noodzakelijke voorwaarde voor afnemers om te kunnen kiezen en switchen – afdoende aanwezig en van goede kwaliteit is? Besteden we voldoende aandacht aan de transitiefase? En hoe kun je concurrentie in marktsectoren waar mededingingstoezicht al goed op orde is, verder versterken? Als rode draad door de eindrapportage loopt dat EZ een aantal taken op termijn ziet verdwijnen, maar dat de nieuwe omgeving om een nieuwe rol van EZ vraagt. Een nieuwe rol waarbij regelmatig de beoogde publieke belangen worden herwaardeerd en bezien wordt hoe hun borging het beste plaats kan vinden. Een nieuwe rol die niet per se een kleinere rol betekent. Een andere overheid vraagt om een sterke markt èn een sterke overheid. Slagvaardig EZ-beleid en -uitvoering De tweede rode draad heeft betrekking op de manier waarop EZ zijn instrumenten inzet, op de wijze waarop hierbij wordt samengewerkt met haar uitvoerders en andere organisaties, en hoe het departement hierin zo effectief mogelijk kan zijn. Binnen de takenanalyse en mede op verzoek van de Tweede Kamer, is daarom de totaliteit van het financiële instrumentarium doorgelicht om te bezien of deze instrumenten nog steeds op goede gronden ingezet worden en of ze de resultaten realiseren waarvoor ze bedoeld zijn. Er is in dit kader aandacht besteed aan de vraag hoe de slagkracht van het EZ-beleid (de keten van kerndepartement, tot uitvoering en toezicht) vergroot kan worden. In regionaal perspectief is aan de orde gesteld op of de vertegenwoordiging in de regio effectiever en

6

efficiënter ingezet kan worden. Hierbij is fundamenteel gesproken en dit zal leiden tot een forse hervorming van het financiële instrumentarium, zowel van de instrumenten als de governance waarmee ze worden ingezet. Per saldo wordt ingezet op forse stroomlijning en een andere aansturingsrelatie tussen het beleidsdepartement en haar uitvoeringsorganisaties. De resultaten van deze analyse worden in mei 2005 naar de Tweede Kamer gestuurd. De EZ-backoffice Waar de voorgaande twee rode draden betrekking hebben op de kwaliteit van de inhoud en uitvoering van het EZ-beleid, heeft de derde rode draad te maken met de EZbackoffice. Om permanent in staat te zijn kwaliteitsverbeteringen ten behoeve van een andere en betere overheid te realiseren, moet de EZ-organisatie daarop zijn toegerust. Dat vereist onder andere een open oor voor wat er in de samenleving gebeurt. Dat vereist dat de vragen naar de legitimiteit en kwaliteit van (de uitvoering van) beleid in een permanent proces van beleidsvernieuwing moeten zijn geborgd. En het vergt ook dat waar elk beleidsdossier tegenwoordig doordesemd is van hetgeen in Brussel gebeurt, de Europese kennis en oriëntatie in elke hoek van het departement aanwezig is. In het kader van de takenanalyse heeft EZ daarom de externe oriëntatie, de permanente borging van inhoudelijke beleidsvernieuwing en de omgang met Europa doorgelicht. Voornaamste conclusie is dat EZ al een aardig eind op weg is met structurele voorzieningen om dit te waarborgen, maar dat een verdere indaling binnen de organisatie nog versterkt kan worden.

7

4 Rapportage per thema In deze paragraaf komen de projecten aan bod, volgend op de rode draden uit paragraaf drie: 4.1: Ontwikkeling in markten - een andere rol voor EZ 4.2: Slagvaardig EZ-beleid en -uitvoering 4.3: De EZ-backoffice.

4.1 Ontwikkeling in markten- een andere rol voor EZ Thema 4.1.1: de gevolgen van de nieuwe marktordening voor Energie, Telecom en Post 1. Probleemstelling In zowel de energiesector als de tele communicatie - en postsector zijn liberaliserings- en privatiseringstrajecten ingezet. Deze trajecten zijn erop gericht meer en eerlijke concurrentie tussen de diverse aanbieders van producten en diensten mogelijk te maken met als oogmerk tot betere prijs/kwaliteit verhoudingen en meer keuzemogelijkheden voor consumenten te komen en innovaties te stimuleren. De randvoorwaarde is dat de in het geding zijnde publieke belangen3 blijven geborgd. De vraag die in dit PAO-project centraal staat is of het verloop van de liberaliserings- en privatiseringstrajecten in de energie -, telecom- en postsector leidt tot een andere rol en verandering in takenpakket van toezichthouders en beleidsonderdelen van EZ4 . 2. Aanpak Op basis van nationaal en internationaal beschikbaar materiaal en een aantal interviews binnen EZ en OPTA en DTe is een eerste beeld gevormd van de energie -, telecom- en post sector en het gevoerde overheidsbeleid en het daarbij gehanteerde instrumentarium. Op basis van dit beeld zijn mogelijke effecten van de nieuwe marktordening en eventuele gevolgen voor de taken van de overheid geïnventariseerd. De resultaten van de inventarisatie zijn vervolgens getoetst in een tiental gesprekken met bedrijven en organisaties uit de energie, telecom- en postsector. Over het hieruit resulterende beeld is vervolgens een interne expertworkshop gehouden. De resultaten zijn tevens voorgelegd 3

Maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid heeft, omdat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt 4 Het takenpakket van EZ (DGE en DGTP) is uiteraard veel breder en omvat ook onderwerpen als duurzame energiehuishouding, voorzieningszekerheid op lange en korte termijn, innovatiebeleid, frequentiebeleid, nummerbeleid, consumentenbeleid etc.. Deze onderwerpen vallen buiten de bandbreedte van dit project

8

in een voor alle EZ’ers toegankelijke discussiebijeenkomst. Hierbij waren ook de EZjongerenorganisatie en de medezeggenschap aanwezig. 3. Analyse EZ streeft naar het bevorderen van duurzame economische groei. Voor de energie -, telecom- en postsector is een effectieve borging van de in het geding zijnde publieke belangen5 daarbij van groot belang voor de rolopvatting van de overheid en de basis voor de legitimiteit van de rol van EZ in deze sectoren. Het gevoerde EZ - beleid ten aanzien van de energie -, telecom- en postsector van de laatste jaren wordt gekenmerkt door de steekwoorden liberalisering, privatisering en (her)regulering. De tele communicatiemarkt is in 1997 volledig vrijgemaakt6 . Op de energiemarkt hebben alle afnemers sinds 1 juli 2004 de vrijheid om gas en elektriciteit in te kopen bij de leverancier van hun keuze. Verder is er een scheiding aangebracht tussen levering en netbeheer. De postmarkt is voor een groot deel vrij, maar volledige liberalisering zal naar verwachting pas in 2007 worden doorgevoerd. De overheid heeft de afgelopen jaren publieke taken in de telecommunicatiesector en postsector in private handen gegeven. Daarbij zijn de belangen die de Staat heeft in KPN en TPG geleidelijk afgebouwd. De overheid heeft zijn greep op de transportinfrastructuur van de elektriciteit-, gas- en omroepsector (het landelijk hoogspanningsnet, het landelijk gastransportnet, het mastenbedrijf van Nozema) daarentegen juist versterkt. Liberaliseren en privatiseren leiden niet automatisch tot de gewenste uitkomsten in termen van het borgen van het publieke belang. In de energie -, telecom en postsector zijn publieke belangen onder meer met betrekking tot de betrouwbaarheid en kwaliteit van de voorzieningen middels sectorspecifieke wet- en regelgeving geborgd. Ter bevordering van een (snelle) transitie naar open markten zijn daarbij tevens sectorspecifieke mededingingsregels gesteld in aanvulling op de bestaande generieke mededingingsregels bijvoorbeeld met betrekking tot toegang tot de netwerken. Het toezicht op naleving van de wet- en regelgeving is in handen van gespecialiseerde en onafhankelijke toezichthouders (NMa, DTe en OPTA) gelegd. In zowel de energie - als de telecommarkt is het grootste deel van het wet- en regelgevende kader gerealiseerd. Op onderdelen zijn “onderhoudswerkzaamheden” wenselijk of noodzakelijk. Het wetgevende traject om tot

5

In de kabinetsnota “Publieke belangen en Marktordening” (Kamerstukken 1999/2000, 27 018, nr. 1) zijn een aantal publieke belangen geïdentificeerd die in de meeste netwerksectoren van toepassing zijn. Het betreft zaken als de universele dienstverlening, bescherming van gebonden afnemers, leveringszekerheid, kwaliteit, veiligheid, milieu en volksgezondheid, doelmatige marktordening en doelmatig toezicht 6 In mei 2004 is de nieuwe Telecommunicatiewet in werking getreden waarbij de werkingssfeer van de wet is uitgebreid van telecommunicatie naar elektronische communicatie: telefonie, data, internet, omroep.

9

een volledige liberalisatie in de postsector te komen zal de komende twee jaar de nodige inspanning vergen. Liberalisering, privatisering en (her)regulering maken overigens onderdeel uit van een groter patroon van autonome structurele veranderingen. Bijvoorbeeld een groeiende vraag naar producten, nieuwe gebruikersbehoeften, meer aanbieders, snelle technologische innovatie, nieuwe diensten en toenemende afhankelijkheden tussen sectoren en op het gebied van internationale infrastructuren7 . Vraagstukken bijvoorbeeld met betrekking tot de ontwikkeling van olieprijzen, de voorzieningszekerheid, het klimaatbeleid, spam of verrekening van posttarieven kunnen alleen op internationaal niveau effectief worden aangepakt. De steeds verdergaande vervlochtenheid van de Europese en nationale rechtsen economische ordes is daarbij een zeer bepalende ontwikkeling voor het takenpakket van EZ8 . Dit geheel leidt tot diffusere en complexere marktstructuren. Hierbij is de aansturing op sommige onderwerpen lastiger geworden. Zo vervult de overheid niet langer een centrale functie 9 bij de planning van de productie en het aanbod van energie of bij de aanleg van kabels ten dienste van openbare elektronische communicatienetwerken. De trend van convergentie 10 leidt er in veel gevallen toe dat infrastructuur en diensten ontkoppeld raken. De steeds grotere wordende afhankelijkheid van de elektronische communicatie -infrastructuur stelt kritische eisen met betrekking tot het voorkomen van verstoringen in netwerken en de betrouwbaarheid en bescherming van de communicatie infrastructuur. De ongebreidelde groei van internet stelt de overheid voor nieuwe opgaven bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid (voorkomen van virussen en spy-ware) en overlast (Spam). Als gevolg van de toenemende importafhankelijkheid van Europa zal in de energiesector het vraagstuk van voorzieningszekerheid steeds manifester worden. Nieuwe technieken en toepassingen kunnen zich mogelijk (deels) aan bestaande wetgeving onttrekken. De internationale context van de ontwikkelingen leidt tot een grotere afhankelijkheid van meer en andere (en ook buitenlandse) partijen. Conclusie De uitdaging blijft binnen deze veranderende omgeving de publieke belangen in de energie -, telecom- en postsector te borgen en wel op een zodanige manier dat marktdynamiek en innovatie niet tegengehouden worden, maar juist blijvend kunnen plaatsvinden. Hiermee leidt de nieuwe marktordening op zich niet tot een andere missie van EZ, het bevorderen van een duurzame economische groei waarbij de overheid in alle gevallen verantwoordelijk zal zijn en blijven voor het borgen van publieke belangen. De 7

Innovations in Infrastructures, 2004, NGI Foundation/Min EZ/Min V+W Kamerstukken 2003-2004, 29 474, nr. 3 9 Hierbij dient te worden opgemerkt dat de overheid met betrekking tot het gebruik van het Groningengasveld wel degelijk randvoorwaarden stelt (kleine velden beleid). 10 Hiermee wordt gedoeld op diensten die via verschillende infrastructuren worden aangeboden, bijvoorbeeld televisie via de kabel, via de (digitale) ether, via de satelliet, via internet etc. 8

10

nieuwe marktordening leidt wel tot een andere rol en invulling en uitvoering van taken. Deze andere rol, bijvoorbeeld marktmeester of toezichthouder, vergt daarbij overigens wel andere vaardigheden en expertises dan een rol als eigenaar11 . 4. Oplossing en follow-up Aanbeveling 1: Vanuit meerdere kanten wordt erop gewezen dat de energie -, telecomen postsector zich anders zal gaan ontwikkelen dan bij het begin van het liberaliseringsproces werd gedacht12 . Diverse studies geven daarbij aan dat geen eenduidig beeld is te verschaffen van de effecten van de nieuwe marktordening 13 . Publieke belangen zijn geen statisch gegeven. Naar aanleiding van ontwikkelingen in de markt en maatschappij kunnen zij aan herwaardering onderhevig zijn. Deze ontwikkelingen in de markt leiden er toe dat nieuwe publieke belangen kunnen ontstaan (en bestaande, als bijvoorbeeld de verplichte vaste telefoonlijn aansluiting, wellicht kunnen verdwijnen). EZ dient de ontwikkelingen in de markt en de effecten van liberalisering, privatisering en (her) regulering op een concrete en meetbare wijze te (laten) monitoren. Hierbij dient nadrukkelijk aandacht te worden besteed aan het periodiek evalueren van de in het geding zijnde publieke belangen EZ dient zich daarbij een helderder beeld te vormen van de mogelijkheden en onmogelijkheden om bij te sturen dan wel in te grijpen indien het beleid niet tot de gewenste effecten leidt • Aanbeveling 2: Zowel de Elektriciteitswet, de Gaswet, de Postwet en de Telecommunicatiewet vloeien voort uit Europese richtlijnen De doelstellingen van het beleid en de belangrijkste voorwaarden worden hiermee op Europees niveau vastgesteld. De nationale bewegingsvrijheid lijkt meer en meer te worden ingeperkt tot de praktische uitvoering en uitwerking van de Europese richtlijnen De EZ inbreng in de Europese beleidsdossiers wordt adequaat geacht. Onder het Voorzitterschap is de nodige ervaring opgedaan en zijn de contacten met de relevante Europese gremia verstevigd. EZ dient zich de komende jaren te blijven inzetten op een krachtige Nederlandse inbreng in een vroeg stadium van de Europese beleidsvoorbereiding • Aanbeveling 3: Vanuit meerdere kanten wordt aangegeven dat bij de implementatie van de Europese richtlijnen de diverse lidstaten op verschillende wijze wet- en regelgeving uitleggen en toepassen14 . In de praktijk betekent dit dat er (nog) geen Europees level playing field is. Toezichthouders, lidstaten en de Europese commissie dienen op transparante wijze samen te werken om te zorgen voor een consequente en consistente toepassing van de Europese richtlijnen. • Aanbeveling 4: Gelet op de toenemende complexiteit van markten en de technologische ontwikkelingen in combinatie met een dreigende juridisering van de sectoren dient EZ na te gaan wat de invloed is van de structurele veranderingen in de •

11

Sturing van Marktwerking, Peter Plug/ Mark van Twist/Ludy Geut, 2003 Bijvoorbeeld “Gas voor morgen”, Algemene Energieraad, januari 2005 13 Zie onder meer Kamerstukken 2004-2005, 29 960, nrs 1-2 14 Rethinking the European ICT Agenda, PWC, august 2004 12

11

marktstructuren op de effectiviteit van de ingezette beleidsinstrumenten. Bijvoorbeeld kan worden gedacht aan het ontwerpen van beleids- en toezichtsprocessen waarbij stake-holders een zodanige inbreng kunnen hebben dat zij zich committeren aan het nastreven van de vastgestelde doelstellingen en resultaten. EZ neemt deze aanbevelingen mee bij de vaststelling van het takenpakket van de per 1 januari 2006 samen te voegen Directoraten-generaal voor Energie en voor Telecommunicatie en Post.

Thema 4.1.2: Consumentenvoorlichting in geliberaliseerde sectoren 1. Probleemstelling Een goed functionerende geliberaliseerde markt vereist keuzevrijheid voor de consument onder optimale conditie s. Om te kunnen switchen van leverancier dient de consument te kunnen beschikken over voldoende betrouwbare en vergelijkbare informatie. Als deze informatie niet beschikbaar is, zullen consumenten niet op goede overwegingen de overstap kunnen maken naar een andere leverancier. Een gezonde concurrerende markt komt daarmee in het geding. De volgende vragen komen daarmee aan de orde: • In hoeverre ervaren consumenten onafhankelijke voorlichting over tarieven en kwaliteit van producten als knelpunt in de telecom- en energiemarkt? • Is het geven van voorlichting over tarieven en kwaliteit een taak van de overheid? • Welke (zelf-)reguleringsinstrumenten kunnen worden ingezet of welke randvoorwaarden zouden moeten worden gerealiseerd om keuzevrijheid van de consument te verbeteren? In dit stuk wordt niet ingegaan op voorlichting over overheidsbeleid in de telecom- en energiemarkt en de ontwikkeling rond de consumentenautoriteit. 2. Aanpak Om te komen tot een antwoord op deze vragen is gebruik gemaakt van een bestaand afwegingskader om transparantieproblemen door te lichten. Dit kader is al ingezet in de volgende sectoren: zorginstellingen, pensioenmarkt en taximarkt. Het afwegingskader bestaat uit de volgende stappen: Stap 1: Is er een gebrek aan transparantie in de mark en wat is de aard van het probleem? Stap2: Welke maatregelen kan de overheid nemen om het transparantieprobleem op te lossen? Stap 3: Wegen de baten van die maatregelen op tegen de kosten? Stap 4: Zijn er andere maatregelen, gericht op marktordening, die ook bijdragen aan transparantiebevordering?

12

Bij de invulling van dit kader is gebruik gemaakt van recent consumentenonderzoek door NIPO en Nyenrode in de betreffende sectoren. Daarnaast is aangesloten bij ervaringen in het buitenla nd. Ook zijn stakeholders als DTe, OPTA, Consumentenbond en commerciële partijen betrokken bij de analyse. Daarnaast zijn er discussiebijeenkomsten geweest met de medezeggenschap, Jong EZ en medewerkers van het kerndepartement, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders. 3. Analyse Stap 1 Is er een transparantieprobleem in de markt en wat is de aard van het probleem? Per 1 juli 2004 is de liberalisering van de energiemarkt in Nederland voltooid. Er zijn ongeveer 35 bedrijven met een leveringsvergunning aan kleinverbruikers. 97% van de huishoudens weet dat er keuzevrijheid bestaat (NIPO, 2004). Na 1 juli 2004 zijn ca. 8,5% van de Nederlandse huishoudens geswitched naar een andere leverancier (TK-rapport DTe, 17 maart 2005). Samen met de huishoudens die al voor die tijd in de groene markt van leverancier zijn gewisseld komt dit cijfer op 11%. Uit NIPO-onderzoek blijkt dat een nog groter deel (34% van de huishoudens) zou willen overstappen, met als belangrijkste reden prijs (67%), maar dit toch niet doet. Dit heeft te maken met de gebrekkige kwaliteit van de informatie , de leesbaarheid van de rekening, de oriëntatiemogelijkheid en switchervaring. Prijsvergelijkingsites en de sites van energieleveranciers worden het meeste gehanteerd bij het zoeken naar informatie. Adviesbronnen zoals de Consumentenbond en toezichthouders zijn minder belangrijke adviesbronnen in het keuzeproces van consumenten (Nyenrode, februari 2005). Het is van belang dat de aangeboden informatie correct is. Juist de vergelijkbaarheid van prijzen vormt een structureel probleem. De prijs is opgebouwd uit meerdere aspecten: vastrecht, belastingen en transport, 2-standen meter, en in de toekomst mogelijk nog andere diensten. Aspecten die wellicht niet altijd met elkaar te vergelijken zijn. Daarnaast spelen nog onderwerpen als contractvoorwaarden zoals looptijd, opzegtermijnen, premiums en herkomst van energie. De telecommunicatie markt is 15 jaar geleden geliberaliseerd. In 2004 is de wetgeving herzien, waarbij de consument en markttransparantie meer aandacht hebben gekregen. Er zijn nu circa 250 aanbieders van communicatiediensten en er is een zeer divers aanbod van tarieven, kwaliteiten en algemene voorwaarden. Uit belevingsonderzoeken van onder andere de Consumentenbond (2004) blijkt dat ook de telecommunicatie markt niet transparant is. Dit is veelal het gevolg van productdifferentiatie en innovatie. Ook hier is het kernprobleem de vergelijkbaarheid van aanbieders. Daarbij gaat het niet alleen om vergelijkbaarheid van tarieven of algemene voorwaarden, maar ook en vooral om de vergelijkbaarheid van de kwaliteit van de netwerken. Anders dan bij energienetwerken is voor deze “nieuwe” netwerken geen leveringszekerheid vastgelegd.

13

Uit onderzoek in de sector van mobiele telefonie blijkt dat reclame en online informatie van aanbieders zelf de belangrijkste adviesbronnen zijn. Daarna komen familie en de online prijsvergelijkers van derden (Nyenrode, 2005). Stap 2: Welke maatregelen kan de overheid nemen om dit transparantieprobleem op te lossen? - Overheid geeft informatie over prijzen en kwaliteiten De overheid heeft de taak op zich genomen de consument voor te bereiden op zijn nieuwe rol in een geliberaliseerde markt door middel van voorlichting zoals in de energiecampagne. De overheid geeft informatie over switchen, de opbouw van de energie rekening, maar geen informatie over prijzen en kwaliteit. Op de website van de OPTA zijn in 2002 tarieven van aanbieders voor vaste telefonie vergeleken. Marktpartijen hebben kritiek geuit op de prijsvergelijking, wat uiteindelijk zelf tot een rechtszaak heeft geleid. De OPTA heeft, mede door opkomst van vergelijkingssites, afgezien van het zelf aanbieden van informatie. Informatieverstrekking door de overheid zoals klachtenrapportages kunnen ook een prikkel zijn om de betreffende marktpartijen aan te sporen tot verbetering. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met bepaalde effecten: reputatie -effect naar degene die informatie openbaar maakt; kans op claims en de daarmee gemoeide kosten; negatieve uitstraling (bij de consument kan een negatief beeld van de liberalisering ontstaan). Partijen als Radar en Kassa besteden aandacht aan vooral misstanden en klachten. Deze vorm van rapportage heeft een stevig corrigerend effect op aanbieders. Reden voor de overheid om ook terughoudend om te gaan met informatie op dit punt. Los van de vraag of er überhaupt een taak is weggelegd een oordeel te geven over de prestaties van afzonderlijke aanbieders. - Overheid dwingt transparantie af in de sector Alle bedrijven in telecom en energiemarkt beschikken over websites met daarop informatie. Het is te verwachten dat deze websites steeds uitgebreider worden met informatie over hun producten en diensten. Een groot deel van de consumenten (50% bij mobiele telefonie , 38% bij energie) bezoekt deze sites. Daarnaast blijkt reclame in de telecommunicatie sector een belangrijke bron van informatie te zijn. De informatie die geboden wordt is echter niet altijd volledig. Dit geldt bijvoorbeeld voor de informatie over de netwerkkwaliteit in de telecomsector. In 2001 heeft EZ daarom het initiatief genomen om met gebruikers en aanbieders te komen tot periodieke monitoring van de netwerkkwaliteit. Deze vorm van zelfregulering is in 2003 gestrand door onderling

14

wantrouwen bij operators. Een soortgelijke ervaring is er ook bij de gedragscode van aanbieders van informatienummers rond het tariefmelden bij 0900-nummers. Gegeven deze ervaringen heeft EZ deadlines gesteld: waar partijen niet tot betere informatie komen wordt handhavend opgetreden. - Overheid stimuleert derde partijen Op het internet zijn vele particuliere initiatieven ontstaan voor informatie en prijsverge lijking, in zowel de telecom als de energiemarkt. Deze sites spelen een belangrijke rol. Een groot deel (82% voor energie en 32% voor mobiele telefonie) van de consumenten gebruikt prijsvergelijkende sites. Daarnaast wordt de consument steeds vaker geïnformeerd via zogenaamde themapagina’s in de landelijke media, waarin vergelijkende informatie wordt gegeven. Dit zijn meestal ook onafhankelijke initiatieven. Uit onderzoek van de consumentenbond en benchmarkstudies blijkt dat deze websites de transparantie kunnen vergroten. Punt is wel dat de gebruiker een oordeel moet kunnen vellen over de waarde van de vergelijkingsites in termen van betrouwbaarheid, actualiteit, onafhankelijkheid enz. Deze markt is nog steeds in een pioniersfase met vele initiatieven. In een vervolgfase is te verwachten dat (onafhankelijk/ betrouwbare) exploitanten zelf betere vergelijkingensites gaan maken. De overheid kan door periodiek onderzoek naar de kwaliteit van vergelijkingssites en publicatie kwaliteitsverbeteringen stimuleren. Zo heeft DTe in een persbericht vraagtekens geplaatst over de onafhankelijkheid en de volledigheid van de sites. De markt heeft hier bijzonder snel op gereageerd. Ook kan de overheid partijen stimuleren een systeem van keurmerken, of gedragscodes op te zetten. Daarbij gebruikmakend van ervaringen van toezichthouders elders in de EU. Stap 3: Wegen de kosten van de overheidsmaatregelen op tegen de baten? In onderstaande tabel zijn globaal de kosten en baten van bovengenoemde maatregelen tegenover elkaar geplaatst. Aangevuld met nog een vierde optie : de overheid grijpt niet in en laat de oplossing van het transparantieprobleem over aan de markt.

15

Baten

Kosten

Overheid geeft zelf vergelijkende

Overheid presenteert zich als belanghebber

Afbreuk risico bij onjuistheden, schadeclaims

informatie

van de consument Onafhankelijkheid is gewaarborgd

Extra lasten bij overheid Negatief effect op marktwerking bij ranking bedrijven; demotivatie Overheid wordt partij in nieuwe markt Overheid kan dynamiek marktpartijen niet bijhouden.

Overheid dwingt transparantie af in

Consument krijgt betere vergelijkbare

Onderscheidende factoren tussen bedrijven

sector: bijv. convenant, dreigen met

informatie, maar onafhankelijkheid niet

worden teniet gedaan

regelgeving, monitoring

gewaarborgd

Verhoogde kans op samenspannen aanbieders Lastendruk

Overheid stimuleert derden; opzetten certificering, standaardisatie

Onafhankelijkheid prijsvergelijking verbetert

Interventie in nieuwe markt Uitvoeringskosten voor de te ontwikkelen

meetmethoden, intermediaire functie bij zelfregulering, enz

producten (zoals keurmerken, monitoring) Voorkoming van administratieve lasten

Overheid doet niets

Consument maakt ongefundeerde keuzes en markt komt niet tot optimale uikomst Consument kan verkeerd voorgelicht worden door aanbieders die ongestraft verkeerde informatie verspreiden

Stap 4: Zijn er andere maatregelen, gericht op marktordening, die ook bijdragen aan transparantiebevordering? In de wet- en regelgeving bestaan er instrumenten die bijdragen aan transparantie , zowel in het Burgerlijk wetboek als in de specifieke wetten voor de energiemarkt. Deze hebben voornamelijk betrekking op consumentenbescherming en gaan dan ook over voorwaarden waaraan alle energieleveranciers moeten voldoen. Zo dienen leveranciers in de energiemarkt een vergunning te hebben, aangesloten te zijn bij een geschillencommissie, redelijke tarieven te hanteren en te voldoen aan bepaalde gedragsregels. Aangezien alle leveranciers (de toezichthouder ziet hierop toe) aan deze voorwaarden dienen te voldoen, draagt dit bij aan de transparantie en vergelijkbaarheid van tenminste een aantal bepalende factoren waarop de consument een keuze kan maken. Hiermee is nog niet voldaan aan alle eisen van de consument. Deze wenst immers transparantie van prijzen. In tegenstelling tot de energiemarkt kunnen in de telecommunicatie markt aan bijvoorbeeld vergunningen nauwelijks voorwaarden worden gesteld. Regelgeving is gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek en de Telecommunicatie wet. Hierin staan eisen over het bekend maken van informatie over de dienst bij aanschaf . Naast het stellen van

16

kwaliteitseisen aan de universele dienst, biedt de Telecomwet een kapstok voor het stellen van transparantie -eisen aan overige aanbieders. Als zelfregulering over een kwaliteitsmeting van communicatiediensten niet op gang komt zal deze kapstokbepaling verder worden uitgewerkt. 4. Oplossing en follow-up In markten in transitie hechten consumenten veel waarde aan goede en betrouwbare informatie. Op de tele com- en energiemarkten is sprake van transparantieproblemen waar het gaat om de vergelijkbaarheid van prijzen en kwaliteit van producten en diensten. Vanuit EZ perspectief is het van groot belang dat transparantieproblemen, juist op markten in transitie, worden aangepakt om marktpartijen optimaal te prikkelen om voor de consument de beste prestaties te leveren tegen de hoogste efficiëntie. De algemene sturingsfilosofie die EZ hanteert bij het benaderen van dergelijke transparantieproblemen komt overeen met de in de ‘aanwijzingen voor de regelgeving’ vastgelegde stappen. In eerste instantie wordt het zelfregulerend vermogen van marktpartijen aangesproken. Direct overheidsingrijpen is pas op zijn plaats indien het zelfregulerend vermogen – ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen- niet voldoende resultaat oplevert. In de telecom- en energiemarkten is het gevoerde beleid van EZ te karakteriseren met de term “sterke markt & sterke overheid”. Enerzijds is er door EZ gezorgd voor een helder en duidelijk regelgevend kader (bijvoorbeeld m.b.t. vergunningen) en het daarbinnen zoveel mogelijk bevorderen van zelfregulering. De ontwikkelingen op het gebied van voorlichting in de energie - en tele communicatie markten zijn positief doordat nieuwe en bestaande marktpartijen veel informatie aanbieden aan consumenten Een directe rol voor EZ bij het geven van voorlichting over prijzen en kwaliteit is derhalve niet nodig en ook ongewenst (bijv. door het afbreukrisico voor de overheid). Toch blijft een rol van de overheid noodzakelijk, bijvoorbeeld bij het monitoren en toetsen van de juistheid en onafhankelijkheid van de aangeboden informatie en publicatie hierover. In dat licht ziet EZ de activiteiten van bijvoorbeeld DTe om vergelijkingssites op een hoger niveau te tillen als juiste lijn.

Thema 4.1.3: Concurrentie in het vrije beroep 1. Probleemstelling EZ wil dat de dienstverlening van vrije beroepers concurrerender wordt en dat daarbij de belangen van de consument goed geadresseerd worden. Dit vereist een slimmere regulering van de vrije beroepen dan tot nu toe, vergezeld van pro-competitieve maatregelen gericht op de positie van de consument.

17

EZ heeft vanuit haar verantwoordelijkheid voor economische groei (door goed werkende markten) en de positie van de consument een direct belang bij goede dienstverlening door vrije beroepsbeoefenaars. In onderstaande tabel is het economisch belang van een groot aantal vrije beroepen weergegeven: Economisch belang van vrije beroepen 15 Beroepsbeoefenaren

Indicator (en jaar)

Accountants Advocaten Apothekers Architecten Assurantiebemiddelaars Belastingadviseurs Gerechtsdeurwaarders Huisartsen Loodsen Medisch specialisten Makelaars Mondverzorgers

Omzet in 2000 Netto omzet in 2000 Netto omzet in 2001 Omzet in 2001 Omzet in 2000 Aantal werknemers in 2001 Netto omzet in 2000 (deurwaarders) Totale uitgaven aan zorg in 2000 Omzet in 1999 Totale uitgaven aan zorg in 2000 Omzet in 2000 Totale uitgaven aan zorg in 2000 (alleen tandartsen) Notarissen Netto omzet in 2000 Tolken-(vertalers) Aantal bedrijven in secretariaat- en vertaalwerk Bronnen: CBS, EIM op basis van CBS en McKinsey & Company

Score op indicator € 4.871 mln € 1.645 mln € 3.847 mln € 2.750 mln € 2.305 mln 5700 € 151 mln € 1.471 mln € 129 mln € 1.460 mln € 1.346 mln € 1.337 mln € 739 mln 3245

Echter EZ is, met uitzondering van de octrooigemachtigden, niet primair verantwoordelijk voor de regulering van vrije beroepen. Dat betekent dat het EZ beleid zich met name richt op onze collega ministeries, zij moeten dit uiteindelijk in gang gaan zetten. Zodoende kan de directie Marktwerking haar inspanning op dit terrein op den duur verminderen. Doelstelling van dit PAO-project is kritisch te bezien hoe EZ omgaat met de vrije beroepen en te bekijken in hoeverre hiermee wordt bijgedragen aan het streven van EZ om te komen tot een verbetering van de dienstverlening aan de consument. Op basis van deze analyse trekt EZ lessen voor zichzelf en anderen. 2. Aanpak De doelstelling van dit project wijkt af van hetgeen in het oorspronkelijke Plan van aanpak is voorgesteld. Reden hiervoor is dat een aantal teamleden van dit PAO-project bij nader inzien moest worden ingezet bij het PAO-project Herijking Financieel

15

Ministerie van Economische Zaken, Publieke belangen en marktordening bij vrije beroepen, maart 2004, blz. 30

18

Instrumentarium. Hierdoor kon het PAO-project Vrije beroepen pas in maart 2005 van start en omwille van de tijd moest de doelstelling van het project worden gewijzigd. Voor deze taakanalyse is de EZ strategie bij de vrije beroepen geanalyseerd. Hiervoor is een interne consultatieronde gehouden met EZ-ers die zich bezighouden met vrije beroepen en met de NMa. Tijdens deze consultatieronde stond de relatie tussen de ontwikkelingen in de sectoren en de EZ-aanpak centraal. De informatie uit deze gesprekken is onder meer gebruikt bij het formuleren van de aanbevelingen. Ook zijn de inzichten van de EC en de OESO als input gebruikt. Lopende trajecten in de zorg (VWS) en de Commissie Hammerstein (Justitie) zijn hiervoor tegen het licht gehouden. 3. Analyse EZ houdt zich al langere tijd bezig met de vrije beroepen. De afgelopen jaren is veel energie gestoken in het dereguleren en liberaliseren van vrije beroepen. Zo is onder de MDW-vlag sinds het begin van de jaren negentig veel wet- en regelgeving op de schop genomen. Ten opzichte van andere EU-landen loopt Nederland voorop met het dereguleren van deze beroepen. Toch zijn er signalen dat verdere verbetering mogelijk is. De follow-up van de MDWtrajecten stagneert en zelfregulering door de beroepsgroepen kan op gespannen voet staan met concurrentie en/of het belang van de consument. De consument ervaart knelpunten bij de afname van diensten van vrije beroepsbeoefenaren op het terrein van fysieke en financiële toegankelijkheid. Voor een deel wordt dit veroorzaakt door de (te) zware toetredingsregels, waardoor het aanbod beperkt is. Voor een ander deel wordt dit veroorzaakt door pr ijsregulering, bijvoorbeeld in de zorgsector. De consument heeft onvoldoende zicht op prijs-kwaliteitverhoudingen (gebrek aan transparantie). Ook is de consument zich onvoldoende bewust van de mogelijkheden die hij/zij heeft om de rol van kritische consument te spelen. Dit onvoldoende bewustzijn wordt versterkt door het (behoudende) gedrag van de aanbieders. Inmiddels heeft binnen het beleid voor de ordening van vrije beroepen de dereguleringsgedachte plaats gemaakt voor het gedachtegoed van herregulering. Deregulering alleen blijkt niet voldoende voor het bereiken van een optimale situatie. Hiervoor is herregulering nodig. Vrije beroepen zoals notarissen of huisartsen kenmerken zich door een grote mate van overheidsregulering. Ging het bij deregulering om het introduceren van marktwerking, bij herregulering streeft EZ naar het verbeteren van de dienstverlening van vrije beroepsbeoefenaren aan de consument door het op zodanige wijze wegnemen van onnodige concurrentiebeperkende maatregelen dan wel het toevoegen van concurrentiestimulerende maatregelen dat de publieke belangen effectief en efficiënt zijn gewaarborgd.

19

Organisatorisch is de beleidsontwikkeling mee veranderd. Voorheen opereerde EZ op het niveau van ieder afzonderlijk vrije beroep. EZ hield zich toen met ongeveer 14 beroepen actief bezig (in een ver verleden met een eigen afdeling). De afgelopen twee jaar heeft het EZ beleid gericht op vrije beroepen een meer generiek karakter gekregen. Geen afzonderlijke aanpak per beroep meer maar verantwoordelijke dossierhouders die opereren in een kennisnetwerk. De EZ aanpak bestaat nu uit: • De EZ visie op herregulering van vrije beroepen In maart 2004 heeft EZ het rapport ‘Publieke belangen en marktordening bij vrije beroepen’ inclusief een praktische uitwerking (pamflet) gepubliceerd.16 Dit rapport geeft de visie van EZ als het gaat om het herreguleren van vrije beroepen én kan gezien worden als een beleidskader. EZ gebruikt het bij haar input richting andere ministeries, bijvoorbeeld door het aan te bieden of zelf toe te passen bij de regulering van een specifiek beroep. Het uitgangspunt bij regulering moet de borging van publieke belangen zijn. Er is sprake van een publiek belang, als de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt in de overtuiging dat deze belangen anders niet tot hun recht komen. Maatschappelijke respectievelijk technologische ontwikkelingen of gewijzigde politieke inzichten kunnen ervoor zorgen dat de definitie van wat een publiek belang is, verandert; of dat de borging (instrumentkeuze) niet meer effectief en efficiënt is. Een voorbeeld van hoe een gewijzigd publiek belang leidt tot een andere ordening zijn de makelaars. De titel makelaar inmiddels is niet meer beschermd. Tot 2001 werd de mogelijkheid tot ondersteuning via een makelaar bij huisvesting gezien als een publiek belang, vanwege de relatief hoge financiële impact die gepaard gaat met de aan- en verkoop van een huis voor de consument. Sinds maart 2001 acht de overheid de markt voldoende in staat de belangen van de consument te waarborgen. Naast dit algemene beleid is EZ zelf verantwoordelijk voor de regulering van de Octrooigemachtigden. De Orde van Octrooigemachtigden heeft een wettelijk domeinmonopolie. Op grond van een wetswijziging is sinds medio 2003 alle interne regelgeving van de Orde, (zoals huishoudelijk reglement, gedragsregels en alle verordeningen) aan Ministeriële goedkeuring onderworpen. 17 16

Ministerie van Economische Zaken (2004), Publieke belangen en marktordening bij vrije beroepen; Ministerie van Economische Zaken (2004), Pamflet Vrije beroepen. www.marktordening.nl 17

Daarnaast is onder meer geregeld dat de voorzitter van de Raad van Toezicht en de leden van de examencommissie worden benoemd door de Minister en dat het examenreglement en de hoogte van de examengelden worden vastgesteld bij Ministerieel besluit.

20

•

•

Op grond van de nieuwe bevoegdheden kan EZ effectief eventuele concurrentiebeperkingen opruimen. Momenteel wordt door EZ alle regelgeving van de beroepsgroep tegen het licht gehouden, waarbij aansluiting wordt gezocht bij de bredere EZ-visie. Waarnodig wordt de beroepsgroep verplicht bepaalde eisen te wijzigen. Dit kan ook met terugwerkende kracht plaatsvinden. EZ heeft de voorgestelde wijzigingen besproken met de NMa. Het benutten van de (inter)nationale context EZ gebruikt de beleidsaandacht van anderen ter ondersteuning van haar streven om te komen tot herregulering. Het nieuwe beleid ten aanzien van concurrentie binnen de dienstverlening (EC), het rapport ‘Economische gevolgen van regelgeving op het gebied van vrije beroepen in verschillende lidstaten’ (EC) en de analyses van de OESO op het terrein van de zorg geven EZ de mogelijkheid om Nederland verder in beweging te krijgen. EZ heeft dan ook gekozen voor een pro-actieve houding richting deze internationale organisaties. Hierdoor kan in een vroeg stadium van de beleidsontwikkeling aangegeven worden wat EZ belangrijk vindt en kan met de Commissie discussie plaatsvinden over de vrije beroepen in Europees verband. De Commissie heeft reeds een aantal Nederlandse voorstellen overgenomen: opstarten van een apart netwerk voor beleidsmakers, uitwisselen van ervaringen tussen lidstaten via internet en het organiseren van aparte bijeenkomsten. Stellen van duidelijke prioriteiten Zoals aangegeven is de individuele benadering (per beroep, 1 EZ-er) losgelaten en vervangen door een bredere, meer geïntegreerde benadering op het niveau van verschillende projecten met een focus op drie beroepsgroepen. De prioritaire beroepen binnen EZ zijn de advocaten, notarissen en medische beroepen (los van de octrooigemachtigden). Op deze manier wil EZ meer synergie krijgen tussen de regulering van de vrije beroepen en lessen uit de ene sector nadrukkelijker toepassen in een andere sector.

4. Oplossingen en follow-up De aanpak bestaande uit een integrale visie, het benutten van de internationale belangstelling en het stellen van duidelijke prioriteiten levert een belangrijke bijdrage aan dit doel. Desalniettemin is er ruimte voor verdere verbetering. Op basis van deze taakanalyse is EZ van plan: • Meer aandacht te schenken aan de consumenteninvalshoek In het door EZ gebruikte rapport komt de consumenteninvalshoek niet echt uit de verf. Vooralsnog ligt de nadruk nog op het aanpassen van wet- en regelgeving. Het aanpassen van wet- en regelgeving richt zich voornamelijk op het probleem van de fysieke en financiële toegankelijkheid. Dit is vanuit de consumenteninvalshoek niet genoeg. Er is wel aandacht voor de consument vanuit het mededingingsbeleid (meer aanbod leidt tot vergoten van de keuzevrijheid en de toegankelijkheid) maar in het kader van het consumentenbeleid wordt nog geen aandacht besteed aan vrije beroepen. Naast de discussies over de precieze definiëring van het publieke belang en

21

•

•

een zo slim mogelijke instrumentkeuze om die te borgen, is ook expliciet aandacht nodig voor de rol en de positie van de consument op dit soort markten. Het gaat hier om vertrouwensgoederen, waarbij de kwaliteit van de dienst voor consumenten vaak zowel vooraf als achteraf moeilijk te beoordelen is. Aangrijpingspunten voor het versterken van de positie van de consument zijn het bevorderen van transparantie en vraagbundeling. Zie ook het PAO-project ‘Consumentenvoorlichting in geliberaliseerde sectoren’. Meer aandacht te besteden aan kennismanagement De regulering van vrije beroepen is verspreid over zes ministeries (Justitie, VWS, VROM, V&W, Financiën en EZ). De interventierol van EZ leidt tot een helikopterview op dit beleidsterrein. EZ wil op een meer structurele basis de opgedane kennis en ervaring in verschillende dossiers uitwisselen, door bijvoorbeeld studies te (laten) verrichten (bijvoorbeeld Trajectmanagement van het Kenniscentrum Ordeningsvraagstukken) of het Beleidskader ter beschikking te stellen als instrument bij ordeningsvraagstukken. Ook wil EZ kennis ontsluiten vanuit de EU en OESO, bijvoorbeeld door het verspreiden van het EC rapport ‘Economische gevolgen van regelgeving op het gebied van vrije beroepen in verschillende lidstaten’ of de resultaten van de OESO rondetafelconferentie over de zorg. Meer-partijen inzet organiseren Vaak staat het introduceren van concurrentie op gespannen voet met de gevestigde belangen. Bij veel vrije beroepen zijn deze gevestigde belangen sterk verweven met het beleid van de verantwoordelijke ministeries. Soms is een beroepsorganisatie op een bepaald punt juist vooruitstrevender dan het verantwoordelijke ministerie. De Nederlandse Orde van Advocaten wil een experiment starten met no cure no pay bij letselschadezaken. Hiervoor heeft zij de Verordening op de praktijkuitoefening gewijzigd. Het Kabinet is hier geen voorstander van en het Ministerie van Justitie heeft dit besluit door de Kroon laten vernietigen, met als principieel argument dat eind 2004 een Commissie met een advies komt over onder andere de onafhankelijkheid van de advocatuur. EZ ziet de verwevenheid en het behoudende karakter als een fundamenteel probleem om tot vernieuwing te komen en bestaande ordeningen te wijzigen ten voordele van de consument. EZ kan de herregulering niet alleen organiseren, want met uitzondering van de octrooigemachtigden is EZ niet beleidsmatig verantwoordelijk voor de regulering van specifieke vrije beroepen. Om de dienstverlening aan de consument echt te kunnen verbeteren, is rijksbrede toepassing van het Beleidskader nodig bij de herregulering van vrije beroepen. Daarnaast is EZ van mening dat belanghebbenden eerder betrokken moeten worden in deze discussies. Het is verstandig dit vroegtijdig te doen, ook omdat het gaat om langdurige transitietrajecten. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de verschillende typen belanghebbenden: andere ministeries, Europese Commissie, beroepsorganisaties, toezichthouders, consumentenorganisaties. Deze belanghebbenden hebben ieder hun eigen rol en inbreng. Andere ministeries zijn verantwoordelijk voor het moderniseren van de wetgeving. Toezichthouders kunnen

22

optreden tegen mededingingsbeperkende maatregelen. Zo is NMa sinds 2004 bezig met het doorlichten van de zelfregulering van een aantal vrije beroepen. Het is belangrijk dat de overheid en de beroepsorganisaties zorgen voor een goede followup aan de bevindingen van de NMa. Consumentenorganisaties spelen een grote rol bij de transparantie van een markt. Niet alleen EZ maar ook alle belanghebbenden dienen bovenstaande aanbevelingen op te pakken, pas dan zal de consument profiteren van meer keuzevrijheid, betere prijskwaliteit verhoudingen en meer transparantie.

23

4.2

Slagvaardig EZ-beleid en –uitvoering

Bij de start van de takenanalyse had EZ de projecten “EZ in de regio” en “Vergroten slagkracht EZ uitvoeringsorganisaties en –toezichthouders” als afzonderlijk thema’s geagendeerd voor de takenanalyse. Beide projecten richten zich op het versterken van de slagkracht van het EZ-beleid door er voor te zorgen dat de wisselwerking tussen beleid en uitvoering goed tot stand komt en er herkenbare contactpuntenpunten voor de ondernemer. Parallel aan de uitwerking van deze projecten heeft EZ in samenspraak met de visitatiecommissie de “Herijking financieel instrumentarium” als onderwerp aan haar takenanalyse toegevoegd. EZ zal hierover in mei 2005 een brief naar de Tweede Kamer sturen. Deze drie trajecten zijn gaan convergeren en kunnen niet meer los van elkaar gezien worden.

Thema 4.2.1: Herijking financieel instrumentarium. Probleemstelling EZ hanteert ten behoeve van zijn missie – het bevorderen van duurzame economische groei - op een aantal terreinen financiële instrumenten. Tot het financie el instrumentarium behoren subsidies, garanties, fiscale instrumenten en de financiering van instituten. Van verschillende kanten zijn in de afgelopen periode vragen gesteld bij dit financieel instrumentarium (moties van kamerlid Aptroot en adviezen van het Innovatieplatform). In antwoord op deze vragen is in het afgelopen halfjaar het bestaande financiële instrumentarium op zijn merites beoordeeld. Aanpak EZ heeft de analyse van het financieel instrumentarium langs twee lijnen aangepakt: • Een analyse van de instrumenten zelf • Een analyse van de governance Zoals toegezegd in het plan van aanpak worden de uitkomsten van de analyse ingebracht binnen PAO. Dat impliceert dat minder dan in andere thema’s binnen de takenanalyse de procesvereisten binnen PAO precies zijn gevolgd. De analyse is uitgevoerd door een projectgroep, en in nauwe samenspraak met de bestuursraad en de bewindslieden. Wat de governance betreft is een internationale vergelijking gemaakt van de wijze waarop andere landen dit aanpakken. De visitatiecommissie is eerder al geïnformeerd over dit traject door middel van een notitie over filosofie achter het financieel instrumentarium (samen met SZW en FIN) en op een bijeenkomst medio maart.

24

Oplossingsrichting Medio mei sturen de minister en staatssecretaris van EZ een uitgebreide notitie naar de Tweede Kamer met de contouren van het vernieuwde instrumentarium.

Thema 4.2.2: Economische Zaken in de regio 1. Probleemstelling Het Ministerie van Economische Zaken is verantwoordelijk voor verschillende organisaties die op de een of andere wijze economisch beleid uitvoeren in de regio. Het betreft dan in het bijzonder: • De Kamers van Koophandel • Syntens • Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (NOM, OOM, LIOF, BOM) • Vijf regiokantoren Het Ministerie van EZ meent dat er ten aanzien van het gezamenlijke functioneren van deze organisaties een aantal prangende vragen zijn: • bieden deze organisaties in hun onderlinge samenhang voldoende slagkracht om de nieuwe beleidsambities van EZ te realiseren? Het gaat dan niet alleen om de gebiedsgerichte beleidsambities in Pieken in de Delta, maar ook om de meer generieke economische ambities in de Industriebrief, de Innovatie brief en de Ondernemerschapsbrief. • is EZ wel voldoende zichtbaar in de regio, zowel vanuit het oogpunt van de stakeholders (zoals bedrijven) die een beroep willen doen op EZ-instrumenten als vanuit de eigen behoefte van EZ aan een duidelijke externe profilering? • bieden de verschillende aansturingsmogelijkheden als geheel voldoende slagkracht voor de realisatie van deze ambities? Syntens is een Stichting, de ROM’s zijn NV’s en de Kamers zijn PBO’s. Alleen de regiokantoren zijn integrale onderdelen van EZ. • is de interne organisatie binnen EZ van de aansturing van deze organisaties in het geheel wel doelmatig , gelet op deze ambities? Tot slot past bij de vernieuwingsslag die in het kader van de herijking wordt voorgestaan een ander type uitvoeringsorganisatie. Daarom werd tijdens de looptijd van het project het blikveld feitelijk verbreed met Senter/Novem en werd het project een onderdeel van de herijking financieel instrumentarium. 2. Aanpak Qua werkwijze is zowel een top down als een bottom up werkwijze gevolgd. ‘Top down’ is nagegaan hoe het EZ-beleid slagvaardig in de regio kan worden uitgevoerd. ‘Bottom

25

up’ is nagegaan hoe de toegankelijkheid van EZ en haar instrumenten voor de ondernemer kan worden verbeterd. Er is gebruik gemaakt van onderzoeken en expertmeetings in het kader van het IBO regionaal beleid, de evaluaties van de ROM’s, Syntens en de Kamers van Koophandel en eerdere EZ-projecten over dit thema. In september 2004 zijn in het kader van de benchmark Agentschappen ondermeer bezoeken gebracht aan Oostenrijk (FFF), België (IWT), Frankrijk (ANVAR) en Finland (TEKES). Begin 2004 is een bezoek gebracht aan de Regional Development Agencies in Engeland. De resultaten van de inventarisatie en buitenlandse bezoeken zijn – binnen de beperkingen van de herijking - vervolgens getoetst in diverse gesprekken in en buiten EZ. De resultaten zijn tevens voorgelegd in een voor alle EZ’ers toegankelijke discussiebijeenkomst. Hierbij waren ook de EZ- jongerenorganisatie en de medezeggenschap aanwezig. 3. Analyse Beleidsnota’s EZ Wat wil EZ in de regio bereiken en welke synergie is daar mogelijk? Een breed palet aan beleidsdoelen komt naar voren op basis van een inventarisatie van de recente beleidsnota’s: de Industriebrief, de Innovatie brief, Pieken in de Delta, de Ondernemerschapsbrief en Internationaal Ondernemen. Deze beleidsdoelen zijn onder te verdelen in generieke beleidsdoelen en maatwerk voor sectoren, sleuteltechnologieën en gebieden. Als deze doelen worden toegewezen aan de bestaande uitvoeringsorganisaties, dan komt naar voren dat de potentiële (uitvoerings)synergiewinsten het grootste zullen zijn op het gebied van innovatie . Nu voeren maar liefst vier van de vijf onderzochte organisaties (SenterNovem, Syntens, ROM’s en het Kerndepartement/regiokantoren) activiteiten uit in de verschillende onderdelen van de innovatieketen. Overigens bleek eveneens dat uitvoeringsorganisaties van decentrale overheden onderdelen van het nationale EZ-beleid uitvoeren, zoals het SNN (Kompas voor het Noorden), de NV Rede (innovatiebeleid rond Eindhoven) en het OBR (stadseconomie Rotterdam). Huidige taken uitvoeringsorganisaties Uitgaand van de bestaande taken van de uitvoeringsorganisaties dan ontstaat een soortgelijk beeld. Het merendeel van de taken van regionale organisaties is weliswaar redelijk afgebakend, maar richt zich op dezelfde doelgroep, ligt in elkaars verlengde en groeit steeds meer naar elkaar toe. De overlap op het gebied van innovatie en regiostimulering is het grootst. De overlap op het gebied van regiostimulering wordt beduidend minder als we zouden erkennen dat de regiostimuleringstaak van de Kamers van Koophandel geen nationaal belang dient en derhalve geen nationaal EZ-doel (meer) kan zijn. Deze taak dient uiteraard wel een regionaal belang en zou als zodanig moeten worden gepositioneerd.

26

Bottom-up: de ondernemer Ondernemers die weten wat ze willen kunnen meestal snel bij het juiste loket van EZ terecht komen. Eén loket voor de ondernemer in de regio zou het voor ondernemers nog makkelijker maken. Een heel ander probleem is dat de ondernemer de overheid niet ervaart als één entiteit. Juist als de ondernemer met integrale vraagstukken wordt geconfronteerd, bestaat de kans tussen overheden terecht te komen: gemeenten, Belastingdienst, sociale uitvoeringsorganisaties, Kamers van Koophandel. Lessen uit het buitenland. Uit informatie over het buitenland komt naar voren dat alle landen op de een of andere wijze sectorale, thematische uitvoeringsvraagstukken (bijv. innovatie, export) moeten relateren aan integrale regionale uitvoeringsvraagstukken (bijv. noord, zuid). Landen als Frankrijk en Finland leggen de nadruk op landelijke sectorale uitvoering (TEKES, ANVAR), waarbij ze uiteraard zorgdragen voor regionale afstemming. Een land als het VK kiest voor grote, los van elkaar staande, regionale uitvoeringsorganisaties (RDA’s) die werk verrichten in hun eigen regio en nergens anders. Nederland heeft nationale organisaties (SenterNovem) en regionale organisaties (ROM’s, KvK’s), met Syntens er ergens tussen in. Omdat voor het nationale EZ het nationale belang voorop staat ligt een Engelse benadering in Nederland minder voor de hand. Bijvoorbeeld, een puur op ZuidNederland gerichte uitvoeringsorganisatie ligt niet voor de hand als die organisatie geen inbedding heeft in nationale programma’s. Het zal lastig zijn de focus op het nationale belang door deze organisatie te bewaken en er bestaat een reëel risico dat deze organisatie een speelbal wordt van regionale belangen (zonder een nationale dimensie). Juist omdat EZ verbindingen kan leggen tussen regionale en nationale vraagstukken heeft EZ een toegevoegde waarde in de regio. 4. Oplossing en follow-up Om het probleem aan te pakken dat ondernemers de overheid vaak niet ervaren als één entiteit (vooral bij integrale vraagstukken) is het ‘bedrijvenloket’ ingericht: een virtuele portal waarin de ondernemer 24 uur per dag vragen aan de overheid kan stellen. Verschillende pilots van dit bedrijvenloket zijn nu operationeel, zoals de website www.bedrijvenloket.nl en de koppeling daaraan van ondernemerssites en de front-offices van de EZ agentschappen. Eind 2004 heeft EZ besloten dat organisaties als Syntens, SenterNovem en de ROM’s zich hierbij dienen aan te sluiten. Inmiddels is dit traject in gang gezet. Daarmee worden de voordelen van het loket uitgebreid. Immers naast één punt waar ondernemers alle informatie van de overheid kunnen krijgen is hiermee ook een eerste stap gezet om dienstverlening te bundelen. Op dit loket kunnen ondernemers gemakkelijker gebruik maken van de EZ-dienstverlening op de terreinen innovatie, duurzaam en internationaal ondernemen.

27

Verdere oplossingen voor een verbeterde presentie van EZ in de regio zullen worden bezien in relatie met de herijking financieel instrumentarium. In verband met deze herijking is het op dit moment niet mogelijk om nu al in deze eindrapportage concrete eindbeelden te presenteren. Op grond van de uitgevoerde analyse zijn wel een aantal kwaliteitseisen vast te stellen voor het voeren van economisch beleid in de regio, die in alle denkbare scenario’s van toepassing zullen zijn. Het betreft hierbij bijvoorbeeld: • EZ in de regio moet verlengstuk acquisitie Commissariaat voor Buitenlandse Investeringen in Nederland (CBIN) zijn. • EZ moet maatwerk bieden, niet bij elk programma past dezelfde regionale organisatie. • Er moet zo veel mogelijk sprake zijn van één ondernemersloket. • Bij de verdere uitwerking moet qua slagkracht in ieder geval een goede synergie of afstemming worden bereikt met bestaande organisaties in een gebied, rekening houdend met relevante beleidsthema’s. • Er zal voor gezorgd moeten worden, dat de efficiency en effectiviteit van de andere activiteiten (zoals het aantrekken van buitenlandse investeerders) van deze organisaties behouden blijft, en zo mogelijk wordt verbeterd.

28

Thema 4.2.3.: Vergroten slagkracht EZ uitvoeringsorganisaties en toezichthouders 1. Probleemstelling De EZ uitvoeringsorganisaties en -toezichthouders 18 hebben veel directe externe contacten met stakeholders van het EZ-beleid. Hun slagkracht en vermogen om flexibel in te kunnen spelen op veranderende maatschappelijke behoeftes en behoeftes van die gebruikers is bepalend voor de tevredenheid van deze stakeholders. De juridische en wettelijke kaders waarbinnen uitvoeringsorganisaties en toezichthouders functioneren worden voor een groot deel bepaald door beleidsvoorschriften (en de controle hierop) die veelal op het kerndepartement worden opgesteld. Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders ervaren dat deze beleidskaders in de afgelopen jaren formeler, detaillistischer en knellender worden ingevuld, waardoor de gewenste flexibiliteit en slagkracht onder druk komen te staan. Dit leidt voor de diverse uitvoeringsorganisaties en toezichthouders tot uiteenlopende knelpunten in de dienstverlening naar burger en bedrijf, zoals een grotere bureaucratie en minder maatgerichte ondersteuning. Tegelijkertijd is regelgeving tot op zekere hoogte noodzakelijk op grond van de (politieke) verantwoordelijkheidsverdeling en leiden wetten, zoals de AWB, hiertoe. 2. Aanpak In de periode november 2004 en februari 2005 zijn consultatie gesprekken gevoerd met de genoemde diensten, de beleid- en stafdirecties van EZ. Zij zijn bevraagd op signalen van buiten over o.a. hun dienstverlening aan bedrijven en andere stakeholders. Vanaf de start zijn contacten gelegd met de jongerenorganisatie en de medezeggenschap. In maart 2005 heeft een EZ-brede presentatie van de eerste bevindingen plaatsgevonden, hierbij waren ook de jongerenorganisatie en medezeggenschap aanwezig. Er is gedebatteerd, met vrijdenkers en ervaringsdeskundigen over de uitkomsten en de koers. In aanvulling hierop is gesproken met MKB-Nederland en VNO/NCW en is een scan van de verwachtingen van de bedrijven en belangenbehartiging verkregen. Eind maart 2005 is een workshop georganiseerd met wederom de uitvoeringsdiensten, beleid en stafdirecties. 3. Analyse EZ heeft een lange traditie in het onderscheiden van beleid en uitvoering, reeds bij de start van Senter in 1994 is gestart met de ontwikkeling van het agentschapsmodel. De EZ ervaring bevestigt het beeld dat het uitvoeren van beleid door uitvoeringsorganisaties de doelmatigheid en slagvaardigheid ten goede komt. Positieve effecten zijn onder andere 18

Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), Dienst Toezicht Energie (DTe), de Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit (OPTA), het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM), SenterNovem, Economische Voorlichtingsdienst (EVD), het Octrooicentrum Nederland (BIE) en het Agentschap Telecom (AT), Centraal bureau voor de Statistiek (CBS), Centraal Planbureau (CPB).

29

een toename van het kostenbewustzijn, grotere resultaatgerichtheid, verzakelijking en toename van externe gerichtheid (‘klant’-perspectief). EZ hanteert een aantal uitgangspunten bij de sturingsrelatie tussen beleid en diensten. Drie rollen worden onderscheiden, namelijk die van opdrachtgever (DG), opdrachtnemer (agentschap) en eigenaar (plv. SG). Belangrijk voor het goed functioneren van de relatie tussen beleid en diensten is dat de verantwoordelijkheden duidelijk belegd zijn en dat de rolverdeling strikt wordt toegepast. En dat betrokkenen beseffen dat de sturing van de uitvoering en toezicht door beleid gebaseerd is op een wederzijdse relatie en het hier geen eenrichtingsverkeer betreft. Bij EZ zijn afspraken gemaakt tussen de betrokken partijen over verantwoordelijkheden/ bevoegdheden, plannen en (verantwoordings-)rapportages, informatievoorziening, aanspreekpunten, opdrachtverlening, financiering en bedrijfsvoering. EZ heeft deze punten vastgelegd in managementafspraken tussen eigenaar en opdrachtnemer en raamovereenkomsten tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. De interactie tussen beleid en diensten verdient continue aandacht. EZ beste edt daarom expliciet aandacht aan het verstevigen van de relatie tussen beleid en uitvoering om te voorkomen dat het functioneren van de beleidscyclus suboptimaal verloopt. Het verstevigen van de relatie geeft een inhoudelijke kwaliteitsimpuls, doordat bijvoorbeeld uitvoeringsaspecten van beleidsmaatregelen worden betrokken bij het ontwerpen van beleid. Uitvoerende diensten kunnen – zodra helderheid bestaat over de hoofdlijnen van het beleid en duidelijk is dat de uitvoering van het betreffende beleid bij een uitvoerende dienst belegd zal worden – al in een vroegtijdig stadium bij de beleidsontwikkeling worden betrokken. De eisen die tegenwoordig gesteld worden aan de snelheid van de beleidscyclus is een extra reden voor EZ om de relatie beleid – uitvoering te verstevigen. Bij EZ wordt het contact tussen beleid en uitvoering gestimuleerd door acties op drie niveaus. Op strategisch niveau worden periodiek overleg bevorderd door speciaal georganiseerde bijeenkomsten of het elkaar betrekken bij beleidsnota’s. Op personeelsniveau wordt wederzijdse uitwisseling van personeel uit de beleidskern en de uitvoeringsorganisaties gestimuleerd. Op organisatieniveau wordt informatie -uitwisseling en kennisdeling bevorderd in een contactpersonennetwerk en is het verplicht om in relevante nota’s aan de ambtelijke top en bewindspersonen een uitvoeringsparagraaf op te nemen. Ondanks dat het model goed functioneert zijn verdere verbeteringen mogelijk. Naar aanleiding van klanttevredenheidsonderzoeken van de diensten en uitgevoerde consultaties is gebleken dat de klanten over het algemeen positief zijn over hoe de EZdiensten hun werk doen. De slagkracht kan in de ogen van bedrijven en andere stakeholders worden vergroot door:

30

• •

Meer maatwerk te leveren en duidelijkheid te bieden over wat men van de diensten kan verwachten. Minder bureaucratie, snellere doorlooptijden en minder administratieve lasten.

De sturingsrelatie tussen kerndepartement en diensten kan verder verbeterd worden. Uit de gevoerde gesprekken is naar voren gekomen dat verdere verbeteringen van het uitvoeringsmodel mogelijk zijn , bijvoorbeeld door na te gaan in hoeverre vanuit een gezamenlijke inhoudelijk oriëntatie de rollen van opdrachtgever en eigenaar verder kunnen worden versterkt, op welke gebieden intensievere communicatie nodig is, het verder ontwikkelen van een open cultuur , en het zoveel mogelijk terughoudend zijn in het (bij)stellen van regels en verplichtingen.. 4. Oplossing en follow-up In het implementatietraject voor de herijking financieel instrumentarium zal –zoals dat ook in gang is gezet bij de implementatie van de EZ visie op markttoezicht- in zeer ruime mate aandacht worden besteed aan het verbeteren van de slagkracht van de EZ diensten. Hierbij zal in de herijking, in eerste instantie in pilots, onder andere aan de orde komen waar en hoe de bureaucratie en administratieve lasten verminderd kunnen worden en hoe meer maatwerk aan klanten geleverd kan worden. Juist omdat het soepel laten verlopen van de sturingsrelatie tussen kerndepartement en uitvoeringsorganisaties een belangrijke voorwaarde is om dit te bereiken zullen grote groepen medewerkers van zowel kerndepartement als uitvoeringsorganisaties betrokken worden bij deze implementatie.

Thema 4.2.4: Verbeteren uitvoering sanctiebeleid en exportcontrolebeleid strategische goederen 1. Probleemstelling De handel in strategische goederen19 en technologie wordt gecontroleerd om de internationale veiligheid te verzekeren. De internationale veiligheid is geen onderdeel van de EZ-missie, niettemin is EZ verantwoordelijk voor de uitvoering van de controleregimes en deels - naast BuZa - voor de vormgeving van die regimes. De EZinvalshoek daarbij is dan te voorkomen dat het bedrijfsleven meer belemmerd wordt dan nodig. De controleregimes breiden zich steeds meer uit: van de exportcontrole op militaire goederen en op zgn. ‘dual use’-goederen, tot doorvoercontrole, controle op brokering, kennisoverdracht, sancties etc. Ook de dialoog met de Kamer over de uitvoering van de regimes wordt steeds intensiever. Het ongewenste gevolg is dat steeds meer menskracht nodig is voor taken waarvan een groeiend deel niet bijdraagt aan EZ-missie. En waar dat wel zo is, is de speelruimte beperkt. Dus is het nodig om te bezien of het beleid niet op een efficiëntere manier kan worden uitgevoerd. 19

Strategische goederen omvat militaire, chemische, biologische en nucleaire goederen.

31

2. Aanpak Intern zijn analyses gemaakt van o.a. trends, van het proces en van de taakverdeling in het buitenland. Extern werd gesproken met 25 bedrijven, met bijna alle betrokken ministeries (zeven in totaal), met uitvoerende diensten, met politieke stakeholders en met NGO’s. Ook werd met EZ-collega’s gesproken en met Jong EZ en de medezeggenschap op een open discussiemiddag onder het PAO-thema ‘beleidsbeëindiging’. De suggestie s voor verbetering, die voortkwamen uit de analyse werden getoetst in een bijeenkomst met een extern bureau en in bijeenkomsten met de leden van de taakgroep Exportcontrole. 3. Analyse Uit de verschillende analyses blijkt onder andere dat: • Het Nederlands economisch belang geheel afwezig is bij de nieuwe controleregimes die de politiek graag wil (zoals brokering, kennisoverdracht), niet of nauwelijks aanwezig is bij sanctie - en doorvoerbeleid en dat er alleen sprake van is bij de export van strategische goederen (militair en dual-use). Het economisch belang is vooral gebaat bij het voorkomen van onnodige regeldruk en bij een ‘level playing field’ voor Europese bedrijven. • Er sprake is van overlap; bij de beantwoording van Kamervragen, bij de internationale beleidsbepaling en in de vergunningverlening. Vaak is EZ een – formele – tussenschakel. • Er een scheve verhouding in de verantwoordelijkheidsverdeling is ontstaan. Het is nu zo dat BuZa bepaalt, EZ verantwoordelijk is en dat de douane uitvoert. De buitenwacht ziet BuZa als verantwoordelijke, niet EZ. Men ziet voor EZ wel een toevoegde waarde, gebaseerd op expertise, maar geen institutionele rol. Het direct betrokken bedrijfsleven ziet voor EZ een rol als behartiger van hun belangen. • De BEB de taken (nog) naar behoren uitvoert, in nauwe samenwerking en in goede balans met een groot aantal andere spelers, mede op basis van expertise in eigen huis, waaronder ook specifieke technische kennis. • De trends ongunstig zijn. Vooral een structurele druk op menskracht door inkrimpen van de Rijksoverheid en het uitdijen van de te controleren goederen en activiteiten, schaden een adequate behartiging op termijn. Zonder aanpassingen loopt het afbreukrisico snel op, des te belangrijker is het zoeken naar efficiencywinst.

•

4. Oplossing en follow up Overdracht van de beleidsverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de controleregimes aan BuZa verdient serieuze overweging. Op het niveau van de Rijksoverheid is hiermee efficiencywinst te boeken. Na overdracht zijn er minder ambtenaren nodig, oplopend van minimaal 1 tot maximaal 3 fte. Daarnaast komt er voor uitvoerende diensten en de stakeholders (NGO’s, Kamer) één helder aanspreekpunt voor het gehele beleid. Het feit dat op deze wijze

32

besluitvorming en verantwoordelijkheid (politiek en in rechte) in één hand komen bevordert tevens de bestuurlijke zuiverheid. Hoewel het economische belang per onderdeel van het controleregime verschilt, wordt voorgesteld de verantwoordelijkheid voor alle onderdelen over te dragen, immers bij het maken van een “knip” zouden bovenvermelde voordelen teniet worden gedaan. •

Bij overdracht van de verantwoordelijkheid aan BuZa, zou EZ een formeel verplichte adviserende rol moeten krijgen, zeker bij “dual use”- goederen boven een bepaalde economische waarde. De vraag is hoe bij een overdracht van de verantwoordelijkheden aan BuZa de Nederlandse economische belangen adequaat kunnen blijven worden gewaarborgd en welke rol van EZ daarbij nodig is. Het belang van de export van militaire goederen is geconcentreerd bij klein aantal bedrijven die voor hun voortbestaan sterk afhankelijk zijn van export naar “gevoelige” regio’s. De speelruimte is nu al zeer klein, het advies van BuZa is in de praktijk bindend. Voor militaire export zou een ad hoc belangenbehartiging kunnen volstaan. Bij “dual use” gaat het in beginsel om normale economische transacties. EZ zou een verplichte adviserende rol moeten krijgen bij èn de onderhandelingen over de controlelijsten èn bij de besluiten over individuele vergunningaanvragen boven een bepaalde economische waarde (voorstel: € 1 mln.).

•

Voor een adequate behartiging van de belangen van het Nederlandse defensiegerelateerde bedrijfsleven moet hoe dan ook worden gezocht naar efficiencywin st / synergie tussen O&I en BEB. De Taakgroep Exportcontrole van de BEB heeft, evenals het Cluster Militaire Productie van DG O&I, een minimale “kritische massa” nodig om de belangen van het defensiegerelateerde Nederlandse bedrijfsleven adequaat te kunnen behartigen. Om een dergelijke kritische massa bij een krimpende overheid te kunnen handhaven, dient nader te worden bezien hoe meer synergie tussen BEB en O&I - door een bundeling van expertise - kan worden bewerkstelligd.

•

Een aantal verbeteringen in de beleidsuitvoering is mogelijk, die los van bovenstaande rolverdeling doorgevoerd zou moeten worden. De aansturing van de uitvoerende instanties en de wederzijdse verwachtingen dienen helder te worden gemaakt en goed te worden vastgelegd, bijvoorbeeld in de convenanten die de Douane voorstelt. Aan enkele grote aanvragers van militaire vergunningen zou een raamvergunning voor EU- en NAVO-landen gegeven kunnen worden. De mogelijkheid van zo’n raamvergunning bestaat nu alleen nog voor dualuse.

EZ zal de analyse-uitkomsten van dit project nader gaan bespreken met de betrokken departementen en in overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken bezien in

33

hoeverre overdracht van werkzaamheden van EZ naar BuZa tot de mogelijkheden behoort.

34

4.3

De EZ Back-office

Thema 4.3.1: Vergroten effectiviteit bij uitvoeren van EZ taken in de Europese Unie 1. Probleemstelling Het economisch beleid dat EZ voert kan alleen in een Europese context worden gezien. Het nationale beleid is onlosmakelijk verbonden met de Europese instellingen en samenwerking. Kortom, Europa staat centraal in zowel het beleid als de organisatie van EZ. De uitbreiding van de EU en de verdieping van het werkterrein van de Europese Unie stellen nieuwe – en hogere – eisen aan de werkwijze van EZ. Het einddoel van het in 2004 uitgevoerde project Europa is Binnenland was: Maak van EZ het meest Europa minded ministerie van Den Haag, door de EZ effectiviteit in Brussel te vergroten en Europa een meer centrale plaats in de nationale beleidsformulering te geven. De behandeling van het departementaal PAO-thema EU-coördinatie is in één lijn te zien met het project Europa is Binnenland, waar de effectiviteit van EZ op Europees terrein centraal stond en de implementatie van de aanbevelingen uit dit project. 2. Aanpak In het project EU is Binnenland is een analyse gemaakt en zijn aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van het EZ-optreden op Europees terrein. Bij het formuleren van deze analyse en aanbevelingen zijn externe deskundigen en collega-departementen geconsulteerd. Ook is een klankbordsessie gehouden met jonge beleidsmedewerkers met EU-ervaring uit de verschillende EZ-onderdelen. De Bestuursraad fungeerde als stuurgroep voor het project. 3. Analyse Binnen EZ geldt al jaren het principe dat dossierhouders en dienstonderdelen zelf verantwoordelijk zijn voor de EU-aspecten van hun beleidsterreinen. Dit principe dient overeind te blijven en op onderdelen nog beter uitgevoerd te worden. Met name het EZbrede “EU-bewustzijn” kan nog verder versterkt. Tegelijk is het zo dat de EU complexer is geworden, zowel institutioneel als beleidsmatig. Dit vereist strategisch handelen en prioriteiten stellen. Doordat inmiddels vrijwel alle EZbeleidsterreinen EU-aspecten hebben, neemt ook de behoefte aan overzicht toe. Er is derhalve behoefte aan meer centrale regie en sturing. Ook het leggen van dwarsverbanden tussen dossiers én tussen Haagse en Brusselse processen vereist meer overzicht en prioriteitstelling. Door het toegenomen aantal lidstaten zijn informele netwerken en vroegtijdig optreden in het besluitvormingsproces extra belangrijk geworden.

35

De analyse heeft geleid tot aanbevelingen langs twee lijnen: • de decentrale Europa dimensie binnen EZ moet worden versterkt, tegelijk met het verankeren van de centrale regierol van de directie Europa; • Er moet meer aandacht besteed worden aan informele beïnvloeding van het besluitvormingsproces. De aanbevelingen zijn vervat in een implementatieplan, waarin ook de inzichten en ervaringen opgedaan tijdens het Nederlands Voorzitterschap van de EU zijn meegenomen. Het EU-Voorzitterschap heeft “momentum” gecreëerd en hierdoor is bijvoorbeeld het periodiek directeurenoverleg over EU-zaken ontstaan en regulier overleg met de PVEU-EA via video-conferencing. Het door de visitatiecommissie gewenste overzicht van de organisatie rondom EU-beleid in andere lidstaten komt in de rijksbrede tekananalyse “Sturing EU-aangelegenheden” o.l.v. de heer Van Voorst tot Voorst aan de orde. Uit dit overzicht (rapport van der Zwaan PM) blijkt dat de organisatie in de diverse Lidstaten sterk wisselt. De toenemende rol van de EU in nationaal beleid is een vraag die ook in andere Lidstaten speelt. Zo werd in Zweden recent de EU-coördinatie overgeheveld van het Ministerie van BZ naar het Zweedse AZ. 4. Oplossing en follow up De implementatie van de aanbevelingen zullen ertoe leiden dat het EZ-optreden ten aanzien van EU-beleid in een complexere Europese Unie nog effectiever wordt. De implementatiefase is nog gaande en betreft onder meer de hieronder genoemde acties. In een later stadium van implementatie wordt bezien of een vervolgfase van het project EU is Binnenland nodig is : • Ter versterking van het departementbrede EU-bewustzijn en EU-kennis wordt gekeken naar opleidingsaspecten in het HRM-beleid en is er aandacht voor EUwerkzaamheden in de jaarlijkse individuele werkplanning. Ook worden regelmatig bijeenkomsten georganiseerd over uiteenlopende Europese onderwerpen. Om praktische ervaring op te doen met Brussel wonen EZ-ers Brusselse vergaderingen, wordt informatie over EU-onderwerpen (verslagen e.d.) beter toegankelijk, o.a. bij het opgezette ‘Europaweb’, als onderdeel van het EZ-intranet. • Om tot een sterkere centrale sturing en overzicht van EZ-EU beleid te komen zijn prioriteiten en goed onderbouwde strategische afwegingen van belang. De rol van de Directie Europese Integratie en Strategie is hiertoe versterkt. Jaarlijks stelt EZ een verkorte prioriteitenlijst vast, met hieraan voortaan gekoppeld een gerichte brede aanpak. De Economische Afdeling van de PVEU draagt hieraan bij door regulier de hoofdthema’s die in Brussel spelen te benoemen en toe te lichten in relatie tot de EZbeleidsterreinen • De contacten tussen de PVEU en het ministerie zijn geïntensiveerd. Bij de behandeling van dossiers en advisering aan de bewindspersonen moet helder in kaart

36

•

•

worden gebracht hoe het internationale krachtenveld eruit ziet en wat de recente Europese ontwikkelingen zijn. De coördinerende rol van het EZ Kenniscentrum Staatssteun wordt verder verankerd: de betrokkenheid van die centrum is een vereiste bij alle aan staatssteun gerelateerde onderwerpen en zaken die bij EZ spelen. Ook de juridische aspecten van EU-beleid krijgen nauwkeurige aandacht. De Directie Wetgeving en Juridische Zaken en de Directie Europese Integratie en Strategie werken nauw samen. Zowel voor het EU-bewustzijn als voor de EZ-netwerkvorming wordt tevens aandacht besteed aan het personeelsbeleid. De EZ-detacheringspool draagt in dat kader zorg voor strategische detacheringen bij EU-instellingen.

Thema 4.3.2: Beleidsvernieuwing op EZ 1. Probleemstelling In de takenanalyse heeft EZ ook stil gestaan bij de vraag hoe meer permanent de vragen die binnen PAO worden gesteld verankerd kunnen worden in de beleidsvoorbereiding. De relevantie van deze vragen gaat immers verder dan het éénmalig rapporteren over beleidsthema’s die vanuit het perspectie f van een andere overheid aanpassing behoeven. Meer structureel mag van departementen verwacht worden dat zij de vraag naar de legitimiteit en uitvoering van de beleidsinzet, alsmede de continue toetsing van deze bij interne en externe stakeholders, als integraal onderdeel van de beleidsvoering zien. Het gaat daarbij dus om een aantal zaken: • •

Een permanente verankering van de wat-vraag en hoe-vraag binnen de organisatie voor bestaand en nieuw beleid Een meer structurele omgang met de consultatie van verschillende interne en externe stakeholders, zoals bedoeld binnen de PAO procesvereisten.

2. Aanpak De analyse van beleidsvernieuwing heeft een ander karakter dan de andere thema’s die EZ in het kader van de takenanalyse onder loep heeft genomen. Het waarborgen van de permanente kwaliteit van beleidsvernieuwing is een meer horizontaal thema, en bovendien een thema dat niet direct gerelateerd is aan knelpunten voor afnemers. In termen van de procesvereisten bij de takenanalyse heeft een consultatie plaats gevonden van de wijze waarop stakeholders binnen het departement (medewerkers, medezeggenschap, Jong EZ) alsmede collega departementen hier tegen aankijken. Ook het strategisch netwerk binnen EZ is hierover geconsulteerd. De aanpak was allereerst gericht op het maken van een systematische inventarisatie van hetgeen er op dit moment al plaatsvindt. Op basis van deze analyse wordt een aantal suggesties ter verbetering aangedragen.

37

3. Analyse Onderstaand wordt op een aantal elementen van beleidsvernieuwing nader ingegaan. Als startpunt van de analyse nemen we het project Economie van de 21 ste eeuw, waarbinnen op EZ vanaf 1999 een diepgaande reflectie op de vernieuwing van de beleidsagenda heeft plaatsgevonden. Bij dit proces zijn grote groepen stakeholders betrokken, en is een externe commissie gevraagd zijn visie te geven over de toekomstige beleidagenda. De resultaten van dit project zijn vastgelegd in de zogenaamde Kompasnotitie, een MLT agenda voor het departement. Permanente kritische reflectie op de legitimiteit en uitvoering van beleid Strategie De strategiefunctie betreft de wijze waarop (kennis)vragen door de organisatie gesteld en beantwoord worden, en worden benut voor beleid, ook op de middellange termijn. Een goed functionerende strategiefunctie is daarmee belangrijk om de kwaliteit van beleid ook op middellange termijn veilig te stellen. De strategiefunctie is op EZ decentraal (op het niveau van de dienstonderdelen zelf) belegd. Om voldoende coördinatie tussen de dienstonderdelen te verzekeren, en om dienstonderdeel overstijgende thema’s te kunnen adresseren, zijn twee meer centrale elementen ingebouwd: i) Sinds 2000 bestaat het Strategisch Beleidsontwikkeling (SBO)-netwerk waarin vertegenwoordigers van de strategische units van de dienstonderdelen elkaar maandelijks treffen • Het SBO-netwerk geeft jaarlijks een advies aan de bestuursraad over de onderzoeksagenda, waarin het aangeeft welke strategische thema’s de komende periode aandacht verdienen. Dit advies wordt door de dienstonderdelen gebruikt bij het opstellen van de werkplannen. • Op EZ bestaat een onderzoeksdatabank waarin de resultaten van onderzoek zowel voor EZ medewerkers zelf als via de externe website direct toegankelijk zijn. ii) Binnen de bestuursraad ligt de portefeuille strategie bij de secreataris-generaal. In het kader van de strategieportefeuille van de secretaris-generaal, zullen de komende tijd een aantal activiteiten plaats vinden: • Periodiek worden strategische ministerstaven georganiseerd, waar gelegenheid is beleidsthema’s voor de midde llange termijn nader door te spreken. • Ook voor de bestuursraad zullen een aantal strategische sessies worden gehouden. • Daarnaast zal een aantal workshops worden georganiseerd waarin onderzoekers op bepaalde beleidsthema’s worden samengebracht met beleidsmakers, teneinde de beleidsrelevante conclusies van onderzoek naar voren te brengen. Monitorcommissie De monitorcommissie is een commissie onder voorzitterschap van de plv. secretarisgeneraal waarin een aantal directeuren van verschillende dienstonderdelen en uitvoeringsorganisaties op persoonlijke titel zitting hebben. De monitorcommissie

38

adviseert aan de betrokken DG over wijzingen van bestaand beleid of nieuw beleid dat zich nog in de ‘kiemfase’ bevindt. Bij haar beoordeling gaat de commissie zowel in op de wat-vraag (in hoeverre ligt er inderdaad een rol voor de overheid/EZ op dit terrein) als ook op de hoe-vraag (is dit het juiste instrument). Hiermee wordt op zeer directe wijze de benadering die aan PAO ten grondslag ligt binnen EZ gebruikt. Evaluatie Beleidsinstrumenten worden op EZ standaard periodiek geëvalueerd. Doel van dergelijke evaluaties is om te bezien in hoeverre de ingezette instrumenten bijgedragen hebben aan het doel waarvoor ze zijn ingesteld. Omdat additionaliteit altijd een centrale component vormt van de beoordeling van beleid, speelt ook de legitimiteitsvraag hier een rol. De Algemene Rekenkamer heeft zich vorig jaar positief heeft uitgelaten over de evaluaties op EZ. Op het EZ beleidsterrein is bovendien in de afgelopen periode een aantal IBOs uitgevoerd. Tiger en Spider teams Ook meer ad hoc komen vragen rondom beleidsvernieuwing binnen EZ vaak naar voren. Het gaat hierbij om vragen over bijvoorbeeld de wenselijkheid van een EZ reactie, die in korte tijd de inzet van medewerkers uit verschillende dienstonderdelen vergen. Binnen het DG Energie en DG Ondernemen en Innovatie is hiermee de afgelopen periode geëxperimenteerd in de vorm van zogenaamde Spider of Tiger teams. De Spider Teams van het DGO&I hebben hun achtergrond in de recente samenvoeging van het DG Innovatie met het DG Ondernemingsklimaat. In deze nieuwe setting kwam de vraag op hoe bestaande kennis en expertise bij actuele vragen goed benut kan worden, ook van uitvoeringsorganisaties. De instelling van een Spiderteam heeft tot doel om snel een analyse uit te voeren over een actueel onderwerp en hierover in een bondig rapport verslag uit te brengen aan het management. Zo kan slagvaardig om worden gesprongen met actuele vragen die (mogelijk) om een beleidsrespons vragen. De Tiger teams (technieken ideeën genereren en realiseren) die vanuit DG M&E20 zijn opgezet zijn vooral een katalysator voor creatief denken bij beleidsdilemma’s. Waar een dergelijk dilemma zich voordoet bieden creatieve tiger sessies de gelegenheid om meer out of the box het probleem te analyseren en hiervoor oplossingen aan te dragen. Hoewel opgezet door DG M&E, kan de Tiger methodiek ook breder op EZ worden gebruikt. Projectmatig werken Projectmatig werken heeft binnen EZ behoorlijke ingang gevonden. Dat geldt zowel de werkwijze binnen dienstonderdelen, als ook projecten die de grenzen van dienstonderdelen overstijgen. Hoewel projectmatig werken niet op zich zelf garant staat 20

Toen energie en marktwerking nog ondergebracht waren in zelfde DG.

39

voor het beoordelen van de legitimiteit en de kwaliteit van de uitvoering van beleid, vormt het wel een middel waarmee meer ontkokerd naar beleid wordt gekeken. Conclusie Uit bovenstaande analyse spreekt dat op EZ de noodzaak van het permanent beoordelen van legitimiteit en uitvoering van beleid al behoorlijk is ingeburgerd. Wat wel opvalt is dat het hierbij vooral om ‘top down’ voorzieningen gaat. De vraag is daarbij of wel voldoende gelegenheid gaat om ideeën rondom beleidsvernieuwing ook meer bottom up gelegenheid te geven. Ook lijkt het alsof de infrastructuur voor beleidsvernie uwing wel goed op orde is op EZ, maar dat het de vraag is of deze genoeg doorwerkt in de beleidspraktijk. Consultatie van stakeholders Grote kamerbrieven EZ werkt in de beleidsvoorbereiding nauw samen met andere partijen. Bij elk van de nota’s die in de afgelopen periode aan de tweede kamer zijn gestuurd (Innovatiebrief, Ondernemerschapsbrief, Consumentenbrief, Industriebrief, Internationaal Ondernemenbrief, Pieken in de Delta) is de buitenwacht uitgebreid geconsulteerd, en zijn de resultaten hiervan gebruikt in de beleidsinvulling. Het centraal stellen van knelpunten in de takenanalyse van EZ wijst op het zelfde: EZ stelt zich in het beleid ten doel om knelpunten die maatschappelijke spelers ondervinden zo veel mogelijk weg te nemen. Bedrijvencontactensysteem Sinds enige jaren bestaat op EZ het bedrijvencontactensysteem. In dit systeem worden korte verslagen van gesprekken door en contacten van EZ medewerkers met externen opgeslagen. Daarmee is het voor alle medewerkers mogelijk om de resultaten van eerde re contacten te benutten. Het systeem helpt ook om het netwerk van iedere medewerker meer tot nut van anderen te stellen. Belevingsmonitor De belevingsmonitor, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de RVD, heeft tot doel om te analyseren hoe de Nede rlandse samenleving tegen de beleidsagenda van het kabinet aankijkt, ook op economisch terrein. In aanvulling hierop organiseert EZ ook sessies van focusgroepen, waarin bezien wordt hoe verschillende groepen de EZ beleidsagenda bezien. De input van deze analyses wordt gebruikt voor de communicatiestrategie van het departement, maar in toenemende mate ook voor de beleidsinvulling. Nieuwe media Via EZ.nl, maar ook websites en mailservices gericht op deelterreinen van het EZ werk communiceert het departement met de buitenwacht. Dit vormt een belangrijk onderdeel

40

van de EZ-dienstverlening, maar genereert ook input die voor beleidsvernieuwing kan worden benut. Conclusie Uit bovenstaande blijkt dat EZ veelvuldig de buitenwacht en binnenwacht raadpleegt bij bele idstrajecten. Toch valt op dat dit vooral ingang heeft gekregen bij grotere trajecten, en dat het vooral gaat om het aanbrengen goede randvoorwaarden voor externe oriëntatie. Positief is dat de bestuursraad recentelijk besloten heeft dat hiervoor cursussen aangeboden moeten worden. Ook de stages die EZ medewerkers bij bedrijven lopen dragen bij aan een betere externe oriëntatie. Een andere vraag betreft de indaling van een dergelijke werkwijze in de organisatie. 4. Oplossing en follow-up De analyse leidt tot een aantal voorstellen tot verbetering: 1. Bredere toepassing van de TIGER formule De TIGER teams vormen een interessante voorziening om out-of-the-box naar een beleidsvraag te kijken. Die voorziening moet breder op EZ benut kunnen worden. 2. Betrekken ‘beleidsondernemers’ bij strategieportefeuille SG Een van de onderdelen van de strategievorming is de organisatie van periodieke workshops waarop de top van het departement (bijvoorbeeld n.a.v. onderzoeksresultaten) spreekt over nieuwe beleidsuitdagingen op een bepaald thema. Het bepalen van dergelijke thema’s, alsmede de uitwerking hiervan en de organisatie van een dergelijke workshop, zou kunnen plaatsvinden door een groepje van ‘beleidsondernemers’, creatieve en ondernemende medewerkers. Deze zouden hierbij een behoorlijke vrijheid hebben in het bepalen en uitwerken van deze thema’s, terwijl het format van de workshops zorg draagt dat de ideeën die hieruit voortkomen ook binnen het departement landen. Uitwerking van dit voorstel zal plaatsvinden door het SBO-netwerk samen met Jong EZ en in overleg met de SG. 3. Versterken van de interactie tussen strategie en beleid Het SBO-netwerk zal worden gevraagd om suggesties aan te dragen om er voor zorg te dragen dat de interactie tussen strategie en beleid verstevigd zal worden. In zijn jaarlijkse advies zal het netwerk zich ook over deze vraag uitspreken. 4. Verdere bevordering van externe oriëntatie van medewerkers De externe oriëntatie kan nog verder worden versterkt wanneer medewerkers van de noodzaak hiertoe nog beter doordrongen raken. Dat betekent dat in Individueel Werkplan gesprekken standaard gesproken wordt over externe netwerken en oriëntatie. Mede op basis van bestaande voorzieningen (o.a. cursus externe oriëntatie, externe oriëntatie spel) zal worden bezien hoe de indaling hiervan verder kan worden versterkt.

41

5. Verder aanhalen van banden met uitvoeringsorganisaties Onder het thema slagkracht is ingegaan op de relatie met uitvoerders. De versterking van de banden met de uitvoeringsorganisaties zal ook binnen beleidsvernieuwing vorm krijgen. • Interne EZ stages tussen beleid en uitvoering (zoals dat ook al bij bedrijven gebeurt). • Opnemen in projectgroepen van medewerkers buitendiensten bij schrijven van beleidsbrieven. • Bevorderen rotatie medewerkers tussen kerndepartement en uitvoeringsorganisaties. • Opnemen van mensen in het SBO netwerk die bij toezichthouders en uitvoeringsorganisaties werken. 6. externe evaluatie EZ acht een periodieke beoordeling van de beleidsinzet la ngs de PAO lijnen, waarbij ook externen betrokken worden, belangrijk en zinvol. Het project over de Economie van de 21ste Eeuw vormt hier een goed voorbeeld van. EZ neemt zich daarom voor een overzicht te maken van de mate waarin dergelijke beoordeling nu al plaatsvindt, bijvoorbeeld door advies- en sectorraden. Op basis van deze inventarisatie zal worden bezien of eventuele aanvullingen noodzakelijk zijn.

42