Small Scale Study IV. Gezinshereniging. Gezinshereniging en gezinsvorming in. Nederland in de periode

EMN - Europees Migratie Netwerk Nederlands Nationaal contactpunt

Small Scale Study IV Gezinshereniging Gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode 2002 - 2006

November 2007

Het Europees Migratie Netwerk (EMN) is een initiatief van de Europese Commissie. Het doel van het EMN is de Gemeenschap, haar lidstaten en, op de langere termijn, het publiek, te voorzien van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie betreffende migratie en asielzaken op Europees en nationaal niveau. Het is de missie van het EMN om informatieuitwisseling tussen beleidsmakers, staatsinstellingen, non-gouvernementele organisaties en de wetenschappelijke wereld te verbeteren door personen bij elkaar te brengen die zich professioneel bezig houden met migratie en asiel. Met dat doel heeft het EMN Nationale Contactpunten (NCP’s) die op hun beurt allen een nationaal netwerk hebben. In Nederland is het NCP ondergebracht bij de afdeling ‘Informatie- en Analyse Centrum’ (INDIAC) van de IND. Contact IND / INDIAC (Nationaal Contact Punt voor het Europees Migratie Netwerk) Postbus 5800 2280 HV Rijswijk Tel. 070 779 4897 Fax 070 779 4397 E-mail: [email protected]

Small Scale Study IV Gezinshereniging Gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode 2002 – 2006

November 2007 Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Stafdirectie Uitvoeringsbeleid (SUB), IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC), Nederlands Nationaal contactpunt voor het Europees Migratie Netwerk (EMN)

Small Scale Study IV: Gezinshereniging - INDIAC Nederlands Nationaal Contactpunt Europees Migratie Netwerk

3


4

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ................................................................................................................................................5 Lijst van afkortingen ........................................................................................................................................6 1. Managementsamenvatting..........................................................................................................................7 2. Inleiding: Gezinshereniging in Nederland ................................................................................................11 2.1. Achtergrond ............................................................................................................................................ 11 2.1.1. Een korte uitleg van het Nederlandse beleid ................................................................................. 11 2.1.2. Doel, vraagstelling en opzet van het onderzoek ............................................................................ 13 2.2. Definities ................................................................................................................................................. 14 2.2.1. Kerngezin.......................................................................................................................................... 14 2.2.2. Onderdaan van een derde land....................................................................................................... 15 2.2.3. Vluchteling........................................................................................................................................ 15 2.2.4. Hoofdpersoon .................................................................................................................................. 15 2.2.5. Gezinshereniging ............................................................................................................................. 16 2.2.6. Verblijfstitel....................................................................................................................................... 16 2.2.7. Alleenstaande minderjarige ............................................................................................................ 16 2.2.8. Gezinslid........................................................................................................................................... 17 2.3. Methode van onderzoek ........................................................................................................................ 17 3. Gezinsherenigingsbeleid in Nederland.....................................................................................................19 3.1. Overzicht van het huidige Nederlands beleid ...................................................................................... 19 3.1.1. Minimumnormen en facultatieve bepalingen in de Gezinsherenigingsrichtlijn. ...................... 19 3.1.2. Facultatieve voorwaarden voor het verlenen van toegang en verblijf aan gezinsleden ............. 19 3.1.3. Beleid ten aanzien van specifieke artikelen van de Gezinsherenigingsrichtlijn ......................... 22 3.1.4. De hoofdpersoon die buiten het toepassingsbereik valt .............................................................. 30 3.2 Ontwikkelingen in het gezinsherenigingsbeleid ................................................................................... 30 3.2.1. Totstandkoming en implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn ....................................... 31 3.2.2. Ontwikkelingen t.a.v. enkele bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn .............................. 33 3.2.3. Overige maatregelen gezinsvorming en gezinshereniging........................................................... 36 3.3. Conclusie................................................................................................................................................. 38 4. Omvang en samenstelling van de gezinsmigratie ....................................................................................41 4.1. Omvang gezinshereniging ..................................................................................................................... 41 4.1.1. Aantal aanvragen gezinshereniging ............................................................................................... 41 4.1.2. Beslissingen op de ingediende aanvragen ..................................................................................... 42 4.1.3. Gezinshereniging als onderdeel van de totale reguliere immigratie............................................ 43 4.1.4. Overige statistische informatie ....................................................................................................... 45 4.2. Kenmerken van de gezinsleden............................................................................................................. 46 4.3. Conclusie................................................................................................................................................. 51 5. Overige relevante ontwikkelingen.............................................................................................................53 5.1. Invoering nieuw inburgeringsstelsel..................................................................................................... 53 5.2. De België-route ....................................................................................................................................... 55 5.3. Leges ........................................................................................................................................................ 56 6. Conclusie....................................................................................................................................................59 6.1. De situatie in Nederland t.a.v. gezinshereniging en –vorming in de periode 2002-2006 .................. 59 6.1.1. Trends in de beleidsontwikkeling ................................................................................................... 59 6.1.2. Trends in de statistische gegevens .................................................................................................. 60 6.1.3. Koppeling van statistische gegevens aan beleid............................................................................ 61 6.2. Suggesties voor verder onderzoek ......................................................................................................... 61 Bijlage 1: Bibliografie .....................................................................................................................................63 Bijlage 2: Overzicht implementatie facultatieve bepalingen .......................................................................67 Bijlage 3: Vrijstelling mvv-plicht....................................................................................................................69 Bijlage 4: Lijst jurisprudentie.........................................................................................................................71 Bijlage 5: Betrokken instanties ......................................................................................................................73 Bijlage 6: Tekst richtlijn 2003/86/EG .............................................................................................................75


5

Lijst van afkortingen ACVZ AMV Awb BW CBS CWI EER EG EHRM EVRM EMN EU GBA IND INDIS m.nt. mvv NGO Rb Ri Stb. Stcr. SUO Vb Vc Vw VV Wav Wi Wib WODC WRR

Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken Alleenstaande Minderjarige Vreemdeling Algemene wet bestuursrecht Burgerlijk Wetboek Centraal Bureau voor de Statistiek Centrum voor Werk en Inkomen Europese Economische Ruimte Europese Gemeenschap Europees Hof voor de Rechten van de Mens Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden Europees Migratie Netwerk Europese Unie Gemeentelijke Basisadministratie Immigratie- en Naturalisatiedienst IND Informatie Systeem met noot machtiging tot voorlopig verblijf niet-gouvernementele organisatie Rechtbank Richtlijn Staatsblad Staatscourant Schengen Uitvoeringsovereenkomst Vreemdelingenbesluit Vreemdelingencirculaire Vreemdelingenwet Voorschrift Vreemdelingen Wet arbeid vreemdelingen Wet inburgering Wet inburgering in het buitenland Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid


6

1. Managementsamenvatting Deze studie van het Europees Migratie Netwerk (EMN) naar gezinshereniging en gezinsvorming in de periode 2002 – 2006 heeft tot doel om door middel van een systematische vergelijkende methode de verschillen en overeenkomsten met betrekking tot gezinsherenigingsbeleid in de verschillende EUlidstaten in kaart te brengen. Dit moet leiden tot het op Europees niveau ontwikkelen van vergelijkbare en betrouwbare data, meer gedetailleerde en actuele kennis over het beleid op dit terrein bij beleidsmakers en besluitvormers en de uitwisseling van meer informatie. Van de verschillende landenrapporten zal door de Europese Commissie een syntheserapport worden samengesteld. Vraagstelling De centrale vraagstelling van de onderzoeksstudie luidt als volgt: – Wat is de situatie in Nederland aangaande gezinshereniging en –vorming ten aanzien van wetgeving, beleid en kenmerken van gezinsmigranten in de periode 2002-2006? Deze vraagstelling kan uitgesplitst worden in drie deelvragen: – In hoeverre kunnen trends in de beleidsontwikkeling worden onderscheiden? – In hoeverre zijn binnen deze periode trends te onderscheiden in de statistische informatie? – In hoeverre kan een conclusie geformuleerd worden over enig causaal verband tussen beleidsontwikkelingen en statistische informatie en zegt dit iets over de effectiviteit van het beleid? Methode van onderzoek Als methode van onderzoek is gekozen voor desk research. De geraadpleegde bronnen bestaan uit publicaties in vakbladen, statistieken, wetgeving en jurisprudentie, beleidsdocumenten, pers en andere media. Over het thema gezinshereniging is veel gepubliceerd. Standpunten van relevante partijen zijn kenbaar uit bestaande schriftelijke bronnen en internet bronnen. Achtergrond Nederlands gezinsmigratiebeleid In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Onder gezinshereniging wordt verstaan de hereniging van gezinsleden met een hoofdpersoon in Nederland waarbij de gezinsband al in het land van herkomst bestond. Is de gezinsband pas ontstaan op het moment dat de hoofdpersoon in Nederland verblijft, dan wordt gesproken van gezinsvorming. In het beleid van de afgelopen jaren is onderscheid gemaakt tussen maatregelen in het kader van gezinsvorming en maatregelen gericht op beide vormen van gezinsmigratie. In deze studie wordt daarom ook onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Een belangrijke voorwaarde voor toekenning van een vergunning regulier voor gezinshereniging of gezinsvorming is een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Vreemdelingen met de nationaliteit van een EU/EER-land, Australië, Canada, Japan, Monaco, Nieuw Zeeland, de Verenigde Staten van Amerika, Zuid Korea of Zwitserland zijn vrijgesteld van de mvv-plicht. De mvv wordt aangevraagd in het land van herkomst of bestendig verblijf. Bij de behandeling van de aanvraag van een mvv wordt bekeken of betrokkene voldoet aan de voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming. Vervolgens moet in Nederland een aanvraag voor een verblijfsvergunning worden ingediend waarbij gecontroleerd wordt of betrokkene (nog) aan de voorwaarden voldoet. Het Nederlandse beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn (richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging van 22 september 2003) De gezinsherenigingsrichtlijn stelt voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van derdelanders die wettig op het grondgebied van een van de lidstaten verblijven. De richtlijn gezinshereniging is op 3 oktober 2003 gepubliceerd onder nummer 2003/86/EG. In verband hiermee heeft aanpassing van het Vreemdelingenbesluit aan de richtlijn plaatsgevonden. De invloed van de richtlijn op de ontwikkeling van het beleid in de periode 2002 – 2006 lijkt vooralsnog beperkt. De aanpassingen van het Nederlandse beleid ter implementatie van de richtlijn zijn beperkt. Alleen met betrekking tot gezinshereniging met vluchtelingen en de mogelijkheid voor een toegelaten alleenstaande minderjarige vluchteling om zijn ouders naar Nederland te laten overkomen, is de


7

Nederlandse regelgeving aangepast aan de richtlijn. Lang niet alle beperkende facultatieve bepalingen worden in Nederland toegepast. Zo kent Nederland geen wachttermijn van twee of drie jaar, geen e voorwaarde dat de aanvraag tot gezinshereniging door het minderjarige kind voor zijn 15 jaar wordt ingediend en heeft Nederland geen specifieke integratie-eisen voor kinderen van boven de twaalf ingevoerd. Ook worden geen huisvestingseisen gesteld. Een ziektekostenverzekering is verplicht op het moment dat aan betrokkene een verblijfsvergunning is verleend. Anderzijds heeft Nederland ook geen gebruik gemaakt van een aantal verruimende facultatieve bepalingen zoals de bepaling ten aanzien van ouders en meerderjarige kinderen. Ten aanzien van het speciale regime voor vluchtelingen heeft Nederland gebruik gemaakt van de mogelijkheden het toepassingsbereik te beperken tot gezinshereniging (en geen gezinsvorming). De optionele restricties waar Nederland zich tijdens de onderhandelingen over de richtlijn hard voor heeft gemaakt worden wel gehanteerd. Dit zijn met name de minimumleeftijd van 21 jaar voor echtgenoot of partner en hoofdpersoon en de mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen. Ten aanzien van bepaalde onderdelen wordt in de literatuur bediscussieerd of de Nederlandse regelgeving volledig in overeenstemming is met de richtlijn (zie hiervoor paragraaf 3.2). Dit geldt bijvoorbeeld voor het openbare orde beleid in Nederland, de vraag of Nederland een eigen beleid ten aanzien van de toelating van ouders en meerderjarige kinderen mag voeren en de dubbele toetsing aan de voorwaarden: eerst bij de aanvraag voor een mvv en vervolgens nog eens bij de aanvraag voor een verblijfsvergunning. In rechte zijn enkele onderdelen van het Nederlandse beleid bestreden. Veel zaken worden echter (in hoger beroep) afgewezen omdat betrokken gezinshereniger buiten het toepassingsbereik van de richtlijn valt. Zo komt de rechter in veel gevallen niet toe aan de beoordeling van de vraag of een bepaalde Nederlandse bepaling strijdig is met de richtlijn. Door deze jurisprudentielijn lijkt de richtlijn in de rechtspraktijk (vooralsnog) slechts een beperkte rol te spelen. Zowel in het parlement als bij NGO’s en in de media is slechts summier aandacht aan de richtlijn en de gevolgen hiervan voor Nederland besteed. Andere ontwikkelingen in de onderzoeksperiode hebben een veel bredere belangstelling getrokken. Het beleid in deze periode is gebaseerd op de constatering van de parlementaire onderzoekscommissie Blok dat grootschalige gezinsmigratie de integratie op groepsniveau ernstig heeft belemmerd en dat nieuwe maatregelen die moeten bijdragen aan een betere integratie noodzakelijk zijn. De belangrijkste maatregelen zien op gezinsvorming, maar ook ten aanzien van gezinshereniging in zijn algemeenheid is het beleid restrictiever geworden. Deze trend valt samen met een verschuiving in het politieke krachtenveld. De opkomst van Pim Fortuyn en de LPF (Lijst Pim Fortuyn) hebben het maatschappelijke en politieke debat over migratie sterk beïnvloed. Nieuwe kabinetten in 2002 (CDA, LPF, VVD) en 2003 (CDA, D’66, VVD) hebben geleid tot nieuwe maatregelen op het gebied van gezinsvorming, zoals verhoging van de minimum leeftijdsgrens voor echtgenoot/ partner en hoofdpersoon tot 21 jaar, de verhoging van het middelenvereiste tot 120 % van het netto minimumloon en het stellen van inburgeringseisen. Overige ontwikkelingen Een andere belangrijke ontwikkeling die veel aandacht heeft getrokken is de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel, op grond waarvan een inburgeringsplicht in het buitenland voor komst naar Nederland is ingevoerd voor mvv-plichtige vreemdelingen tussen de 16 en 65 jaar die voor een niettijdelijk doel in Nederland willen verblijven of die in Nederland als geestelijk bedienaar willen verblijven. Daarnaast geldt ook en een inburgeringplicht voor vreemdelingen in Nederland voor zover zij in Nederland willen verblijven voor voortgezet verblijf of wanneer zij in aanmerking willen komen voor een vergunning voor onbepaalde tijd. Deze verplichting bestaat uit het halen van een examen binnen een bepaalde periode op straffe van een boete. Een andere recente ontwikkeling is de versoepeling van het beleid ten aanzien van gezinshereniging van 8 september 2006, in het bijzonder met betrekking tot de definiëring van de feitelijke gezinsband (zie hiervoor paragraaf 3.2.2). Ten slotte is in deze studie nog aandacht besteed aan de ontwikkelingen met betrekking tot de zogenaamde België-route en de leges. Met de België-route wordt bedoeld de mogelijkheid voor een Unieburger die in zijn eigen land niet voldoet aan de nationale voorwaarden voor gezinshereniging, om in een andere lidstaat op grond van het gemeenschapsrecht een partner of echtgenoot met de nationaliteit van en uit een derde staat te laten overkomen. Vervolgens kan de Unieburger met zijn partner terugkeren naar het eigen land van de Unieburger. Door ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG is onduidelijkheid ontstaan over de legitimiteit van deze manier om gezinshereniging met een derdelander mogelijk te maken. Deze onduidelijkheid is met de meest recente uitspraak in de zaak Jia nog niet weggenomen. In deze zaak waren door een Zweedse rechter vragen aan


8

het Hof van Justitie gesteld die wellicht meer duidelijkheid op de juiste interpretatie van dit arrest kon werpen (zie 5.2). De leges voor verblijfsvergunningen zijn in Nederland in 2002 en 2003 verhoogd (overigens voor specifieke groepen ook weer verlaagd). Dit heeft geleid tot een bundeling van maatschappelijk verzet. Diverse acties zijn ondernomen om te proberen de verhoging terug te draaien. Statistische gegevens De mogelijkheid om harde conclusies te trekken is zeer beperkt, doordat er alleen betrouwbare cijfers met betrekking tot de verlening van een verblijfsvergunning beschikbaar zijn over 2005 en 2006. Bovendien worden er in de geautomatiseerde systemen niet structureel aanvullende gegevens geregistreerd over de hoofdpersoon. Het is dus niet mogelijk om exacte effecten van beleid te meten. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt dat sinds 2002 een sterke daling van de totale immigratie (voor zowel reguliere doelen als op asielgronden) naar Nederland is te zien. Deze daling wordt door een combinatie van factoren veroorzaakt, zoals een economische teruggang, aanscherping van het asielbeleid, strengere eisen voor gezinshereniging en gezinsvorming en internationale maatregelen om illegale migratie te bestrijden. Met betrekking tot gezinshereniging en gezinsvorming zijn wel enkele trends zichtbaar die door gegevens uit latere jaren bevestigd of ontkracht zouden moeten worden om hardere conclusies te kunnen trekken. Het jaar 2006 laat ten opzichte van 2005 een daling in het aantal aanvragen voor gezinsmigratie zien. Deze daling is ook merkbaar bij de overige reguliere verblijfsdoelen, met uitzondering van kennismigratie. Met betrekking tot de aantallen ingewilligde aanvragen is er een opvallende afname van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming. Gezinsvorming in de leeftijdscategorie 18 – 21 is in 2006 tot bijna 0 gedaald. Dit wordt veroorzaakt door de verhoging van de leeftijdseis voor de partner (gezinslid) tot 21 jaar. Een mogelijke verklaring voor de daling van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming is de invoering van de Wet inburgering in het buitenland op 15 maart 2006. Hoewel bij Marokkanen en Turken een opmerkelijke daling van het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming valt te bemerken neemt ook de gezinsvorming uit andere landen af. Bij het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging is in 2006 juist een stijging te zien ten opzichte van 2005. Deze stijging wordt veroorzaakt door een stijging in de leeftijdscategorie 0 – 12 jaar. Hoewel ook ten aanzien van gezinshereniging een inburgeringsplicht in het buitenland is ingevoerd, geldt deze niet voor deze leeftijdsgroep. De leeftijdscategorieën waarvoor wel een inburgeringseis is ingevoerd, laten een lichte daling zien. Het is waarschijnlijk dat deze daling (mede) door het inburgeringsexamen in het buitenland wordt veroorzaakt, maar hieromtrent zijn gezien de recente invoering van de wet geen harde conclusies te trekken. Conclusies Er is een aantal trends in de beleidsontwikkeling te zien. Een duidelijke trend is de koppeling van integratie aan immigratie. De analyse dat een tekortschietende integratie mede veroorzaakt wordt door een aanhoudende immigratie van huwelijkspartners heeft geleid tot een beleid waarin enerzijds integratie-eisen werden ingevoerd en anderzijds beperkende maatregelen ten aanzien van gezinsvorming werden ingesteld. De koppeling komt tot uiting in een inburgeringsexamen in het buitenland als voorwaarde voor toelating en een inburgeringsexamen in Nederland als voorwaarde voor een vergunning regulier bepaalde tijd voor voortgezet verblijf of een vergunning voor onbepaalde tijd. Een tweede trend is de specifieke aandacht voor gezinsvorming en het ingevoerde onderscheid in voorwaarden voor toelating bij gezinsvorming en gezinshereniging. Ten derde lijkt het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (en zijn partner) een trend, zowel in financiële zin als met betrekking tot het bereiken van een bepaald resultaat. Ten slotte is het beleid voor vreemdelingen die tot Nederland zijn toegelaten minder vrijblijvend geworden. In plaats van een inspanningsverplichting voor inburgering is er een resultaatsverplichting ingevoerd. Suggesties voor verder onderzoek Het zou een suggestie kunnen zijn om deelstudies te verrichten naar kleinere onderwerpen zoals: - Toelating van meerderjarige kinderen en ouders; - Gezinshereniging met vluchtelingen; - Gezinsmigratie van EU-onderdanen.


9

Een andere suggestie voor verder onderzoek is een kwalitatief onderzoek naar de effecten van gezinsherenigings- en gezinsvormingsbeleid en de Wet inburgering (buitenland). Een al geplande evaluatie, uit te voeren door de IND in samenwerking met het WODC (Wetenschappelijk Onderzoeks en Documentatie Centrum van het Ministerie van Justitie), van de beleidsmaatregelen voor gezinsvorming omvat een dergelijk kwalitatief onderzoek. Tenslotte verdient het aanbeveling ten behoeve van het maken en evalueren van beleid meer gedetailleerde gegevensbestanden bij te houden.


10

2. Inleiding: Gezinshereniging in Nederland 2.1. Achtergrond Deze studie naar gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland in de periode 2002 – 2006 is verricht in het kader van het Europees Migratie Netwerk (EMN). Het EMN is het project van de Europese Commissie waarin informatie over migratie verzameld en geanalyseerd wordt. Het Nederlandse nationale contactpunt van het EMN is bij het IND Informatie- en Analysecentrum (INDIAC) belegd. Dit onderzoek naar gezinshereniging betreft de vierde ‘Small Scale Study’ voor het EMN. Van de nationale rapportages van de deelnemende lidstaten wordt een vergelijkend rapport opgesteld door de Europese Commissie. Deze studie is opgebouwd aan de hand van richtlijn 2003/86/EG van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (gezinsherenigingsrichtlijn). Deze richtlijn stelt voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van derdelanders die wettig op het grondgebied van een van de lidstaten verblijven. De richtlijn is op 3 oktober 2003 in werking getreden.

2.1.1. Een korte uitleg van het Nederlandse beleid Voor een beter begrip van de Nederlandse situatie volgt hier een korte beschrijving van het Nederlandse vreemdelingenbeleid in het algemeen en het gezinsherenigingsbeleid in het bijzonder.

Vreemdelingenbeleid Het Nederlandse vreemdelingenrecht is neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) en uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV). Daarnaast zijn er ten behoeve van de uitvoeringspraktijk beleidsregels opgesteld die in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) zijn gebundeld. Voor algemene regels die gelden in het verkeer tussen overheid en burger, is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van belang. De Awb is ook in het vreemdelingenrecht van toepassing, zij het dat in voorkomend geval van deze wet wordt afgeweken op grond van specifieke aspecten van het vreemdelingenrecht. De vreemdeling die voor een langere periode dan drie maanden in Nederland wil verblijven, moet hiervoor een verblijfsvergunning aanvragen. Een uitzondering hierop is de vreemdeling die zijn aanspraak op verblijf rechtstreeks aan het gemeenschapsrecht ontleent. Nederland kent twee soorten verblijfsvergunningen: de verblijfsvergunning regulier en de verblijfsvergunning asiel. Een vreemdeling die bescherming zoekt in verband met gebeurtenissen of omstandigheden in zijn land van herkomst, kan een verblijfsvergunning asiel aanvragen. Regulier is gedefinieerd als ‘niet asiel’. Aldus zal een vreemdeling die voor een bepaald doel naar Nederland komt om redenen die niet samenhangen met bescherming tegen terugzending naar het land van herkomst, een verblijfsvergunning regulier moeten aanvragen. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier worden eventuele asielgerelateerde feiten of omstandigheden buiten beschouwing gelaten. Andersom wordt bij de toetsing voor een verblijfsvergunning asiel wel ambtshalve op enkele reguliere verblijfsgronden getoetst (staatlozenbeleid en beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen). Een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt verleend voor een bepaald doel. Dit doel kan bijvoorbeeld zijn: gezinshereniging of gezinsvorming, studie of stage, au pair, arbeid in loondienst of als zelfstandige. Het doel waarvoor de vergunning wordt verstrekt, staat op het verblijfsdocument. De verblijfsvergunning geeft uitsluitend recht op verblijf voor het daarop aangegeven doel. In het Vreemdelingenbesluit is een opsomming gegeven van mogelijke verblijfsdoelen (zie art 3.4 Vb). Aan de verlening van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd zijn voorwaarden verbonden. Deze voorwaarden zijn in algemene termen neergelegd in de Vreemdelingenwet. Per verblijfsdoel gelden specifieke voorwaarden. Deze zijn te vinden in het Vreemdelingenbesluit en zijn nader uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire.


11

De eerste voorwaarde voor toekenning van een vergunning regulier voor bepaalde tijd is een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Een aantal categorieën vreemdelingen is vrijgesteld van het mvvvereiste. De belangrijkste categorie betreft vreemdelingen die op grond van hun nationaliteit zijn vrijgesteld (zie voor een overzicht bijlage 3). Ook vreemdelingen die hun verblijfsrecht rechtstreeks ontlenen aan het gemeenschapsrecht, bijvoorbeeld als echtgenoot of kind van een gemeenschapsonderdaan, zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste. Andere vrijgestelde categorieën zijn onder meer vreemdelingen die in verband met hun gezondheid niet kunnen reizen naar hun land van herkomst of land van bestendig verblijf, vreemdelingen die direct voorafgaand aan de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in het bezit waren van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde of onbepaalde tijd en vreemdelingen die tijdig een verzoek tot wijziging van het verblijfsdoel hebben ingediend. Ten slotte kan de staatssecretaris voor Justitie in zeer bijzondere omstandigheden vrijstelling van het mvv-vereiste verlenen op grond van de zogeheten hardheidsclausule. De mvv wordt aangevraagd in het land van herkomst of bestendig verblijf. Een mvv wordt aangevraagd voor een bepaald verblijfsdoel. Bij de behandeling van de aanvraag van een mvv wordt bekeken of betrokkene voldoet aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de beoogde verblijfsvergunning. De bedoeling van het mvv-vereiste is de overheid in staat te stellen te onderzoeken of een vreemdeling aan de voorwaarden voor toelating voldoet vóór dat hij in Nederland is. Overige voorwaarden voor toekenning van een verblijfsvergunning regulier zijn een geldig paspoort, beschikken over voldoende middelen van bestaan en geen gevaar zijn voor de openbare orde. Verder geldt nog als voorwaarde dat de vreemdeling bereid moet zijn mee te werken aan een onderzoek naar, of de behandeling voor, tuberculose. Hij mag geen arbeid verrichten voor een werkgever in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen en hij moet voldoen aan de beperking verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven. Tenslotte geldt voor een aantal verblijfsdoelen de voorwaarde dat de vreemdeling voor zijn komst naar Nederland een basisexamen inburgering moet behalen. Deze voorwaarde geldt alleen voor vreemdelingen tussen de 16 en 65 jaar die verblijf in Nederland willen op basis van een niet-tijdelijk verblijfsdoel zoals gezinshereniging en die mvv-plichtig zijn. Een verblijfsvergunning asiel kan op zes verschillende gronden worden verleend. Dit kan zijn op grond van het feit dat een persoon vluchteling is (1), op grond van subsidiaire vormen van bescherming (2), op grond van humanitaire redenen die te maken hebben met gebeurtenissen in het land van herkomst (3) dan wel op grond van een vorm van tijdelijk bescherming die te maken heeft met de algehele slechte situatie in het land van herkomst (4), of op grond van een gezinsrelatie (5 en 6). De houders van een verblijfsvergunning asiel hebben dezelfde rechten ongeacht op welk van deze gronden de vergunning is verleend. Zowel de verblijfsvergunning regulier als de verblijfsvergunning asiel wordt altijd eerst voor bepaalde tijd verstrekt en kan na verloop van vijf jaar omgezet worden in een vergunning voor onbepaalde tijd. Gezinsmigratie naar Nederland: gezinshereniging en gezinsvorming Onder gezinshereniging wordt verstaan de hereniging van gezinsleden met een hoofdpersoon in Nederland waarbij de gezinsband al in het land van herkomst bestond. Is de gezinsband pas ontstaan op het moment dat de hoofdpersoon in Nederland verblijft, dan wordt gesproken van gezinsvorming. In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen de voorwaarden voor gezinshereniging en gezinsvorming. Een groot gedeelte van de gezinsmigratie naar Nederland valt onder het reguliere vreemdelingenbeleid. Daarnaast bestaat voor gezinsleden van een op asielgronden toegelaten vreemdeling de mogelijkheid tot gezinshereniging op grond van het asielbeleid. Hieronder volgt eerst een beschrijving van gezinsmigratie onder het reguliere vreemdelingenbeleid en daarna wordt gezinsmigratie onder het asielbeleid toegelicht. Gezinsmigratie onder het reguliere vreemdelingenbeleid Naast de hierboven genoemde algemene voorwaarden voor toekenning van een verblijfsvergunning regulier gelden voor de verblijfsdoelen gezinshereniging en gezinsvorming enkele specifieke voorwaarden. Als aan alle voorwaarden is voldaan moet de staatssecretaris van Justitie een verblijfsvergunning verstrekken. Als niet aan alle voorwaarden wordt voldaan, kan toch een


12

verblijfsvergunning worden verleend. Hier heeft de staatssecretaris een zekere beleidsvrijheid om, in afwijking van de gestelde voorwaarden, toch een vergunning te verlenen. In de Vreemdelingencirculaire zijn hierover beleidsregels opgenomen. Voor gezinshereniging kunnen in aanmerking komen de echtgenoot of de partner van achttien jaar of ouder van de in Nederland verblijvende hoofdpersoon en de minderjarige kinderen van hen beiden of van een van hen. Ook op grond van een al dan niet geregistreerde partnerrelatie tussen twee mensen van verschillend of hetzelfde geslacht kan gezinshereniging aangevraagd worden. De relatie moet duurzaam en exclusief zijn en beide partners moeten ongehuwd zijn, tenzij het huwelijk door wettelijke beletselen niet is ontbonden. In het geval van gezinsvorming is de minimumleeftijd van de overkomende partner (zowel gehuwde als ongehuwde) en de hoofdpersoon eenentwintig jaar. Aan andere familieleden dan de echtgenoot, partner of minderjarige kinderen kan een verblijfsvergunning in het kader van verruimde gezinshereniging worden verstrekt. Een belangrijke voorwaarde voor verruimde gezinshereniging is dat deze familieleden al in het land van herkomst tot het gezin behoorden en dat achterlating van deze familieleden naar het oordeel van de staatssecretaris van Justitie van een onevenredige hardheid zou zijn. Daarnaast bestaat in de Nederlandse wet een specifieke regeling voor de toelating van een alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder die, in het kader van gezinshereniging, naar Nederland wil komen. Zie voor een verdere uitleg met betrekking tot de aanvraagprocedure voor de mvv, de verkorte mvvprocedure en de verblijfsvergunning voor gezinshereniging onder paragraaf 3.1.3. Gezinsmigratie onder het asielbeleid Aan de gezinsleden van de houder van een verblijfsvergunning asiel (asielstatushouders) kan in het kader van gezinshereniging een verblijfsvergunning asiel worden verleend. Dit specifieke beleid voor gezinsleden van asielstatushouders geldt niet voor gezinsvorming. Deze verblijfsvergunning asiel wordt verleend op grond van het feit dat men een gezinslid is van de houder van de asielvergunning. Voorwaarde is dat de gezinsleden dezelfde nationaliteit hebben als de asielstatushouder en gelijk met deze hoofdpersoon Nederland zijn ingereisd, dan wel binnen drie maanden na toekenning van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd aan de hoofdpersoon, deze zijn nagereisd. De gezinsleden die aan deze bepalingen rechten kunnen ontlenen, zijn de echtgenoot of echtgenote en minderjarige kinderen (asielgrond 5) en de partner en meerderjarige kinderen voor zover zij daadwerkelijk tot het gezin behoren en zodanig afhankelijk zijn van de hoofdpersoon dat zij om die reden behoren tot het gezin van de hoofdpersoon (asielgrond 6). Als niet wordt voldaan aan het nareiscriterium van drie maanden, de gezinsleden een andere nationaliteit hebben of het betreft andere dan de hier genoemde gezinsleden, kan een aanvraag worden ingediend voor een verblijfsvergunning op reguliere gronden.

2.1.2. Doel, vraagstelling en opzet van het onderzoek Doel Zoals alle EMN onderzoeken heeft ook deze studie tot doel om door middel van een systematische vergelijkende methode de verschillen en overeenkomsten in de benadering van gezinshereniging in de verschillende EU-lidstaten in kaart te brengen. Dit moet leiden tot het op Europees niveau ontwikkelen van vergelijkbare en betrouwbare data, meer gedetailleerde en actuele kennis over het beleid op dit terrein bij beleidsmakers en besluitvormers en de uitwisseling van meer informatie. Op basis van alle landenstudies van de aan dit onderzoek deelnemende landen zal een syntheserapport worden samengesteld. Aan de hand van dit vergelijkende rapport zullen ook waar mogelijk eventuele onvolkomenheden ten aanzien van de implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn worden geïdentificeerd. Vraagstelling De centrale vraagstelling van de onderzoeksstudie luidt als volgt: – Wat is de situatie in Nederland aangaande gezinshereniging en –vorming ten aanzien van wetgeving, beleid en kenmerken van gezinsmigranten in de periode 2002-2006? Deze vraagstelling kan uitgesplitst worden in drie deelvragen: – In hoeverre kunnen trends in de beleidsontwikkeling worden onderscheiden?


13

– –

In hoeverre zijn binnen deze periode trends te onderscheiden in de statistische informatie? In hoeverre kan een conclusie geformuleerd worden over enig causaal verband tussen beleidsontwikkelingen en statistische informatie en zegt dit iets over de effectiviteit van het beleid?

Opzet van het onderzoek Dit onderzoek is opgebouwd aan de hand van de specificaties zoals deze zijn geformuleerd door de Europese Commissie in overleg met de nationale contactpunten van het EMN. Dit inleidende hoofdstuk besluit met een aantal van de in de studie gehanteerde definities en een methodische verantwoording. Hoofdstuk 3 is een beschrijving van het gezinsherenigingsbeleid en de ontwikkelingen in het beleid gedurende de onderzoeksperiode aan de hand van de bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn. Eerst wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken zoals dat op dit moment uit de Nederlandse wet en het beleid kenbaar is. Vervolgens worden enkele ontwikkelingen in de periode 2002 – 2006 belicht. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies ten aanzien van (de ontwikkeling van) het beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn. Hoofdstuk 4 bevat een cijfermatige beschrijving van de gezinsmigratie naar Nederland. Eerst volgt een overzicht van de beschikbare statistische gegevens over aantallen aanvragen en beslissingen van reguliere gezinsmigratie naar Nederland. Vervolgens wordt gekeken naar de samenstelling van de groep gezinsleden. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk wordt bezien of er opvallende ontwikkelingen zijn te constateren in de omvang en samenstelling van de gezinsmigratie naar Nederland. In Hoofdstuk 5 worden nog drie overige ontwikkelingen in het gezinsmigratiebeleid besproken. Dit zijn ten eerste de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel dat gevolgen heeft voor de toelating van gezinsmigranten en verplichtingen oplegt aan toegelaten migranten. Ten tweede wordt de zogenaamde België-route besproken en tenslotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de verhoging van de leges voor verblijfsvergunningen en de discussie hierover. Hoofdstuk 6 tenslotte bevat de algemene conclusies die op grond van het voorafgaande kunnen worden getrokken en voorziet in de beantwoording van de centrale vraagstelling en de drie deelvragen.

2.2. Definities Om een vergelijking tussen de rapporten uit de deelnemende landen mogelijk te maken wordt in deze studie gewerkt met voor alle landen eensluidende definities. De definities van begrippen waarvan in deze studie gebruik wordt gemaakt zijn grotendeels ontleend aan richtlijn 2003/86/EG (de gezinsherenigingsrichtlijn). Hieronder volgen de definities van een aantal begrippen. Voor elk begrip wordt eerst de omschrijving uit de richtlijn gegeven en volgt vervolgens een toelichting op het begrip zoals het gehanteerd wordt in het Nederlandse beleid.

2.2.1. Kerngezin Definitie in de richtlijn Het begrip kerngezin wordt niet als zodanig in de richtlijn gedefinieerd. Uit de preambule blijkt dat hier 1 onder wordt verstaan de echtgenoot en de minderjarige kinderen. Niet helemaal duidelijk is of dit alleen de minderjarige kinderen van hen samen betreft of dat ook de minderjarige kinderen van een van hen tot het kerngezin behoren. Uit artikel 4 lid 1 van de richtlijn zou afgeleid kunnen worden dat de kinderen van alleen de gezinshereniger of de echtgenoot/note als deze het gezag heeft en het kind van hem of haar afhankelijk is tot het kerngezin behoren. Nederlands recht Het begrip kerngezin kent geen formele Nederlandse definitie. Uit het systeem van de bepalingen uit het Vreemdelingenbesluit kan afgeleid worden dat de echtgenoot/note, de ongehuwde (al of niet geregistreerde) partner en de minderjarige kinderen van de gezinshereniger leden van het kerngezin

1

Preambule overweging 9.


14

zijn.2 Bijzondere omstandigheden kunnen er bij uitzondering- mede in het licht van de verplichtingen op grond van artikel 8 EVRM- toe leiden dat ook indien niet aan alle voorwaarden wordt voldaan toch een verblijfsvergunning kan worden verleend. In de Vreemdelingencirculaire is opgenomen dat aan de minderjarige kinderen die onder het rechtmatig gezag staan van de afhankelijke echtgenoot of partner ook verblijf kan worden toegestaan.

2.2.2. Onderdaan van een derde land Definitie in de richtlijn Onderdaan van een derde land is eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het verdrag (artikel 2, sub a, richtlijn 2003/86/EG), dat wil zeggen eenieder die niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezit. Nederlands recht In de Vreemdelingenwet wordt gesproken van ‘familieleden die de nationaliteit van een derde staat 3 bezitten’ . Dit begrip wordt niet gedefinieerd, maar uit de context kan afgeleid worden dat het gaat om personen die een andere nationaliteit hebben dan onderdanen van de Europese Unie dan wel onderdanen van de overige landen van de Europese Economische Ruimte (EER) die niet tot de Europese Unie behoren of Zwitserland en die gebruik maken van een recht op vrij verkeer.

2.2.3. Vluchteling Definitie in de richtlijn Een vluchteling is iedere onderdaan van een derde land of staatloze met een vluchtelingenstatus in de zin van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (artikel 2, sub b, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht In de Vreemdelingenwet wordt ‘verdragsvluchteling’ gedefinieerd als de vreemdeling die vluchteling is in 4 de zin van het vluchtelingenverdrag. Het Vluchtelingenverdrag wordt gedefinieerd als het Verdrag van Genève zoals hierboven omschreven. Vluchtelingen in de zin van de richtlijn zijn vreemdelingen die een verblijfsvergunning asiel hebben gekregen op de eerste van de zes asielgronden (zie hierboven onder paragraaf 2.1.1. onder ‘Vreemdelingenbeleid’).

2.2.4. Hoofdpersoon Definitie in de richtlijn De gezinsherenigingsrichtlijn omschrijft een gezinshereniger als een onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden (artikel 2, sub c, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht In de terminologie van de Nederlandse wet wordt de gezinshereniger aangeduid als de hoofdpersoon. De Nederlandse bepalingen gelden niet alleen voor derdelanders maar ook voor Nederlanders. Een Nederlander of vreemdeling met een verblijfsvergunning asiel of regulier voor bepaalde of onbepaalde 5 tijd van minimaal achttien jaar kan hoofdpersoon zijn. Voor gezinsvorming geldt dat de hoofdpersoon minimaal 21 jaar moet zijn. EU-burgers die zich in Nederland hebben gevestigd kunnen volgens de Nederlandse wet ook hoofdpersoon zijn. Echter, zij kunnen zich als gemeenschapsonderdanen veelal rechtstreeks beroepen op de gunstiger bepalingen van het gemeenschapsrecht. Hun gezinsleden hoeven in dat geval geen

2

Zie art. 3.14 Vb. Zie b.v. art. 1 sub e, 2 Vw. 4 Zie art. 1 sub l Vw. 5 Zie art. 3.15 Vb. 3


15

verblijfsvergunning in het kader van het reguliere gezinsherenigingsbeleid aan te vragen. Waar in deze studie de term hoofdpersoon wordt gebruikt wordt hier de gezinshereniger mee bedoeld.

2.2.5. Gezinshereniging Definitie in de richtlijn Gezinshereniging wordt in de richtlijn omschreven als toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen voor of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft (artikel 2, sub d, richtlijn 2003/86/EG). Nederlands recht Gezinshereniging wordt niet gedefinieerd in de Nederlandse Vreemdelingenwet of lagere regelgeving, maar het begrip gezinsvorming wel. Gezinsvorming wordt omschreven als gezinshereniging van de echtgenoot, geregistreerd partner, of niet-geregistreerd partner, voorzover de gezinsband tot stand is 6 gekomen op een tijdstip waarop de hoofdpersoon in Nederland hoofdverblijf had.

2.2.6. Verblijfstitel Definitie in de richtlijn Een verblijfstitel wordt in de richtlijn omschreven als elke toestemming die verleend wordt door de autoriteiten van een lidstaat die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a, van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen. Artikel 1 lid 2 van die verordening verstaat onder ‘verblijfstitel’: iedere door de autoriteiten van een lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte vergunning om legaal op zijn grondgebied te verblijven, behalve (i) visa, (ii) vergunningen die worden verstrekt hangende de behandeling van een verzoek om een verblijfstitel of om asiel, (iii) vergunningen die worden verstrekt voor een verblijf van ten hoogste zes maanden door de lidstaten die art 21 Schengen Uitvoerings Overeenkomst (SUO) niet toepassen. Artikel 21 SUO is op zich weer een complex artikel dat ziet op de voorwaarden voor reisverkeer binnen het Schengengebied. Het voert in het kader van deze studie te ver, om deze bepaling te analyseren. Nederlands recht De term ‘verblijfstitel’ wordt in het systeem van de Vreemdelingenwet niet gehanteerd. In de 7 Vreemdelingenwet staat het begrip ‘rechtmatig verblijf’ centraal. Het Nederlandse begrip rechtmatig verblijf valt niet altijd samen met het in de richtlijn gedefinieerde begrip ‘verblijfstitel’. Rechtmatig verblijf op grond van een vergunning asiel of regulier voor bepaalde of onbepaalde tijd is te beschouwen als een verblijfstitel in de zin van de richtlijn. Vormen van rechtmatig verblijf die niet onder het begrip ‘verblijfstitel’ van de richtlijn vallen zijn bijvoorbeeld rechtmatig verblijf van Unieburgers op grond van het gemeenschapsrecht, rechtmatig verblijf van vreemdelingen gedurende hun vrije termijn en rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag.

2.2.7. Alleenstaande minderjarige Definitie in de richtlijn Een alleenstaande minderjarige is een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen.

6 7

Artikel 1.1. sub r Vb. Artikel 8 Vw.


16

Nederlands recht De alleenstaande minderjarige wordt in de Nederlandse wet niet gedefinieerd. Minderjarigheid wordt gedefinieerd aan de hand van het Burgerlijk Wetboek waar in beginsel de leeftijdsgrens van 18 jaar wordt gehanteerd. De Vreemdelingencirculaire geeft een toelichting bij het begrip alleenstaande minderjarige 8 vreemdeling (AMV).

2.2.8. Gezinslid Definitie in onderhavige studie De richtlijn bevat geen definitie met betrekking tot het begrip gezinslid. Voor een vergelijkende studie vormt de afwezigheid van een begripsdefiniëring echter een probleem, niet alleen terminologisch maar ook om tot een gefundeerde cijferanalyse en –vergelijking te komen. Daarom is voor de studie naar gezinshereniging van het Europees Migratie Netwerk een definitie voor dit begrip opgesteld, te weten ‘dependant’. Deze definitie is samengesteld op basis van een quick scan uitgevoerd onder de aan deze studie deelnemende landen. Een ‘dependant’ is gedefinieerd als eenieder aan wie toegang en verblijf is verleend door een lidstaat om te verblijven bij het gezinslid, de hoofdpersoon (de gezinshereniger als bedoeld in Richtlijn 2003/86/EG), en die een aanvraag voor verblijf heeft ingediend met als doel gezinshereniging. Het begrip ‘afhankelijk’ duidt in deze definitie op het vereiste dat er een gezinslid moet bestaan die reeds hoofdverblijf heeft in Nederland (de hoofdpersoon). Nederlands recht De Nederlandse wet kent niet het begrip ‘dependant’, zoals hier gedefinieerd. In het Vreemdelingenbesluit wordt gesproken van het gezinslid aan wie een verblijfsvergunning wordt dan wel kan worden verleend. Op het moment dat een verblijfsvergunning is verleend wordt de ‘dependant’ omschreven als ‘houder van een verblijfsvergunning verleend onder de beperking gezinshereniging of gezinsvorming’. De term ‘afhankelijk’ heeft in de Nederlandse context een eigen betekenis. Als het gaat om gezinshereniging met meerderjarige kinderen wordt ‘financiële en morele afhankelijkheid’ gezien als een bijzondere uitwerking van het vereiste van het bestaan van een ‘feitelijke gezinsband’. De gebruikelijke Nederlandse terminologie voor het begrippenpaar ‘sponsor’ en ‘dependant’ is ‘hoofdpersoon’ en ‘gezinslid’.

2.3. Methode van onderzoek De onderzoeksvragen die zijn neergelegd in de specificaties, vormen de leidraad aan de hand waarvan deze studie is verricht. Als methode van onderzoek is gekozen voor desk research. De geraadpleegde bronnen bestaan uit publicaties in vakbladen, statistieken, wetgeving en jurisprudentie, beleidsdocumenten, pers en andere media. Over het thema gezinshereniging is veel gepubliceerd. Standpunten van relevante partijen zijn afkomstig van bestaande schriftelijke bronnen en internet bronnen. Voor de beschrijving van het huidige beleid is uitgegaan van de wettekst in de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit. Waar een nadere uitwerking van het beleid in beleidsregels is neergelegd is ook naar de Vreemdelingencirculaire gekeken. Waar nodig wordt in een voetnoot verwezen naar de Nederlandse bepalingen. In bijlage 2 is in tabelvorm opgenomen in welke Nederlandse bepalingen de richtlijnbepalingen zijn terug te vinden. Ontwikkelingen in het beleid worden beschreven aan de hand van Kamerstukken en de bekendmaking van besluiten in het Staatsblad (Stb.) en in de Staatscourant (Stcr.). Voor een overzicht van enkele discussiepunten ten aanzien van de implementatie is gebruik gemaakt van artikelen, rapporten en adviezen. De jurisprudentie met betrekking tot de richtlijn is afkomstig van gepubliceerde jurisprudentie en op internet geplaatste uitspraken. Voor het overzicht van gezinshereniging in de media is gebruik gemaakt van een studie verricht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) naar 9 de betrokkenheid van de samenleving bij de totstandkoming van de gezinsherenigingsrichtlijn.

8 9

Vc B14/2.2.1. Den Heijer 2007.


17

De in hoofdstuk 4 gevraagde statistische gegevens met betrekking tot de aanvragen voor en beslissingen op een verblijfsvergunning regulier voor gezinshereniging blijken in Nederland slechts beperkt beschikbaar. De voornaamste reden daarvoor is de manier waarop gegevens worden geregistreerd en een overdracht van taken in de referteperiode van deze studie. In het verleden werden aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier ingediend bij en geregistreerd door de regionale vreemdelingendiensten die geen centraal registratiesysteem kenden. In de loop van 2003 en 2004 werden de administratieve taken overgedragen aan de IND en de gemeenten. De verschillende manieren van registreren en het niet soepel verlopen van de overname van deze gegevens leverden een grote mate van ruis op in de gegevens. Hierdoor brengen de verantwoordelijke instellingen slechts die gegevens naar buiten die volledig betrouwbaar zijn. Wat betreft cijfermatige informatievoorziening heeft dit als consequentie dat er over de jaren vòòr 2005 geen gegevens beschikbaar zijn over het aantal aanvragen voor reguliere verblijfsvergunning en over de beslissingen op deze aanvragen. Bovendien worden in Nederland niet structureel gegevens met betrekking tot de hoofdpersoon bijgehouden in de geautomatiseerde systemen, zoals zijn nationaliteit, verblijfsstatus, leeftijd of geslacht. Belangrijkste reden hiervoor is dat deze aanvullende informatie niet altijd van belang is voor het nemen van een beslissing op een aanvraag. Dit alles heeft gevolgen voor de mogelijkheid om conclusies op basis van de statistische gegevens te kunnen trekken. Er zijn wel andere statistische gegevens met betrekking tot migratie naar Nederland beschikbaar. Zo houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gegevens bij met betrekking tot gezinshereniging, meemigrerende gezinsleden (dit zijn gezinsleden van bijvoorbeeld een arbeidsmigrant die in hetzelfde jaar immigreren als de arbeidsmigrant) en gezinsvorming. Deze gegevens zijn gebaseerd op inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Nu het bij deze gegevens niet gaat om aanvragen voor en beslissingen op verblijfsaanvragen en de definities die het CBS hanteert niet exact gelijk zijn aan de definities die in deze studie worden gehanteerd zijn deze gegevens niet te gebruiken. Wel wordt in een aparte paragraaf kort de trend geschetst die uit deze gegevens naar voren komt. Ook zijn er wel gegevens beschikbaar met betrekking tot de aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf voor gezinshereniging of gezinsvorming. Ook deze gegevens kunnen niet gecombineerd worden met de gegevens die in deze studie worden gevraagd omdat niet voor alle vreemdelingen de verplichting geldt een mvv aan te vragen voorafgaand aan de aanvraag voor een verblijfsvergunning. Bovendien betekent de toekenning van een mvv niet altijd dat betrokken vreemdeling ook daadwerkelijk een verblijfsvergunning aanvraagt.


18

3. Gezinsherenigingsbeleid in Nederland In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het gezinsherenigingsbeleid en de ontwikkelingen in het beleid gedurende de onderzoeksperiode aan de hand van de bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn. De eerste paragraaf geeft een overzicht van het beleid ten aanzien van gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland aan het eind van de referte periode. Paragraaf 3.2. gaat in op de ontwikkelingen in de periode 2002 – 2006. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk worden enkele conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van het beleid in het licht van de gezinsherenigingsrichtlijn getrokken.

3.1. Overzicht van het huidige Nederlands beleid 3.1.1. Minimumnormen en facultatieve bepalingen in de Gezinsherenigingsrichtlijn. Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie, de gezinsherenigingsrichtlijn, geeft de minimumnormen waaraan de lidstaten moeten voldoen als onderdanen van derde landen een verzoek neerleggen voor gezinshereniging of gezinsvorming. De lidstaten zijn op grond van deze minimumnormen verplicht, als aan de voorwaarden is voldaan, aan in de richtlijn genoemde gezinsleden verblijf bij hun familielid toe te kennen. Naast de bepalingen die minimale rechten voor gezinshereniging bevatten kent de richtlijn vele facultatieve bepalingen. De lidstaten zijn vrij deze bepalingen al dan niet toe te passen. Er bestaan twee soorten facultatieve bepalingen: beperkende bepalingen, zoals bijvoorbeeld de voorwaarden met betrekking tot huisvesting, voldoende middelen en een ziektekostenverzekering van artikel 7 en bepalingen die een verruiming inhouden. Een voorbeeld hiervan is de mogelijkheid de richtlijn toe te passen op de ongehuwde partner conform artikel 4 lid 3. Verder biedt artikel 3 lid 5 de lidstaten de mogelijkheid om gunstiger beleid te voeren. Voor enkele beperkende facultatieve bepalingen geldt als voorwaarde dat op het moment dat de implementatietermijn van de richtlijn was verstreken (te weten 3 oktober 2005) de betreffende facultatieve bepaling in de nationale wetgeving moest zijn opgenomen. Wat precies de betekenis is van een facultatieve bepaling staat ter discussie. Kan een staat er voor kiezen een bepaalde facultatieve bepaling niet toe te passen en vervolgens in plaats van die bepaling een eigen beleid voeren? Ten aanzien van beperkende bepalingen is het duidelijk. Nu het gaat om minimumnormen staat het een lidstaat niet vrij om andere, strengere voorwaarden te stellen. Als het gaat om een verruiming is de vraag minder stellig te beantwoorden. (Zie meer hierover onder paragraaf 3.3). De meeste facultatieve bepalingen komen in andere paragrafen van dit rapport aan de orde. Deze worden daarom hier niet verder besproken. Een overzicht van de facultatieve bepalingen en of ze door Nederland worden toegepast is in tabelvorm in bijlage 2 opgenomen.

3.1.2. Facultatieve voorwaarden voor het verlenen van toegang en verblijf aan gezinsleden In de richtlijn wordt onderscheid gemaakt tussen gezinsleden aan wie de lidstaten het recht op gezinshereniging moeten toekennen en gezinsleden aan wie zij het recht kunnen toekennen. De leden van het kerngezin, dat wil zeggen de echtgenoot en minderjarige kinderen hebben in beginsel (als aan de materiële en procedurele voorwaarden is voldaan) steeds recht op gezinshereniging. De richtlijn staat de lidstaten echter toe om een aantal aanvullende voorwaarden ten aanzien van de leden van het kerngezin te stellen. Aan ouders, meerderjarige ongehuwde kinderen, ongehuwde partner en in geval van een polygaam huwelijk de minderjarige kinderen van een andere echtgenoot en de hoofdpersoon kan gezinshereniging op grond van de richtlijn worden toegestaan. Hieronder wordt uitgewerkt of en zo ja op welke wijze de facultatieve bepalingen ten aanzien van de toelating van in de richtlijn in artikel 4, 9 en 10 genoemde categorieën gezinsleden in Nederland worden toegepast. Minderjarige kinderen (tussen 12 en 18 jaar) (art. 4.1. laatste alinea Ri) Minderjarige kinderen behoren tot het kerngezin en hebben in beginsel recht op gezinshereniging. In het Nederlandse beleid gaat het dan om kinderen tot en met 18 jaar omdat men op die leeftijd


19

meerderjarig is. Op grond van het Vreemdelingenbesluit hebben de minderjarige kinderen van de hoofdpersoon recht op gezinshereniging. In de Vreemdelingencirculaire is opgenomen dat ook aan de minderjarige kinderen die onder rechtmatig gezag van de om overkomst vragende echtgenoot of (geregistreerde) partner van de hoofdpersoon staan en reeds in het land van herkomst feitelijk behoorden tot het gezin van de echtgenoot c.q. (geregistreerde) partner een vergunning kan worden verleend. De richtlijn maakt mogelijk dat een lidstaat ten aanzien van een kind van 12 jaar of ouder dat onafhankelijk van de rest van het gezin aankomt, nagaat of het aan een integratiecriterium voldoet voor dat de lidstaat toestemming tot gezinshereniging verleent. Deze voorwaarde moest in de nationale wetgeving zijn neergelegd voor het moment waarop de implementatietermijn van de richtlijn was verstreken. Er is in de Vreemdelingenwet of in het Vreemdelingenbesluit niet expliciet een bepaling opgenomen waarin het recht op gezinshereniging van minderjarige kinderen van 12 of ouder afhankelijk wordt gesteld van het voldoen aan een integratievoorwaarde. 10 Wel is op 15 maart 2006 de Wet inburgering in het buitenland (Wib) in werking getreden. Hiermee is een inburgeringsplicht in het buitenland ingesteld voor mvv-plichtige vreemdelingen die zich duurzaam in Nederland willen vestigen. Deze inburgeringsplicht geldt ook voor 16 en 17-jarige vreemdelingen die niet of slechts partieel leerplichtig zijn na hun komst naar Nederland (zie voor een uitgebreidere bespreking van de Wib paragraaf 5.1.). Ouders en meerderjarige kinderen (art. 4.2 sub a en b Ri) Nederland heeft de richtlijn bepalingen met betrekking tot de toelating van ouders en meerderjarige 11 kinderen niet geïmplementeerd. Nederland kent wel twee nationale bepalingen ten aanzien van de toelating van ouders en meerderjarige kinderen. Deze bepalingen zijn echter geen uitwerking van de facultatieve richtlijn bepalingen (zie voor de discussie met betrekking tot de verhouding tussen het Nederlandse beleid op dit punt en artikel 4.2 van de richtlijn paragraaf 3.2.3 onder ‘verruimde gezinshereniging’). De toelating van andere gezinsleden dan de leden van het kerngezin wordt in de Nederlandse terminologie aangeduid met de term ‘verruimde gezinshereniging’. Artikel 3.24 Vb ziet op de toelating van overige familieleden met als doel verblijf voor gezinshereniging. Daarnaast bevat artikel 3.25 Vb een bijzondere regeling ten aanzien van de alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder van de hoofdpersoon. De toelating van overige gezinsleden kan worden toegestaan als het familielid feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst behoorde tot het gezin en als achterlating van onevenredige hardheid zou zijn. In de Vreemdelingencirculaire is een aantal omstandigheden opgenomen waarin de feitelijke gezinsband als verbroken kan worden beschouwd. Genoemd wordt onder meer duurzame opneming in een ander gezin en de omstandigheid dat de hoofdpersoon niet meer is belast met het (feitelijk) gezag, of niet meer voorziet in de kosten van opvoeding en verzorging. Als de feitelijke gezinsband eenmaal verbroken is geoordeeld wordt herstel niet meer aangenomen, aldus de Vc. Uit het in de Vc uitgewerkte beleid ten aanzien van het criterium van onevenredige hardheid kan afgeleid worden dat dit beleid alleen geldt voor meerderjarige kinderen. Zoals blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter in Nederland, moet het criterium van de onevenredige hardheid los gezien worden van de vraag of de vreemdeling nog feitelijk tot het gezin behoorde. Voorts kunnen asielgerelateerde redenen niet bij de beoordeling van de onevenredige hardheid worden 12 betrokken. Het Nederlandse beleid ten aanzien van verruimde gezinshereniging met een achtergelaten meerderjarig kind komt er op neer dat gezinshereniging alleen wordt toegestaan als het kind nog tot het gezin behoorde en wanneer er één of meer bijzondere individuele omstandigheden zijn die tot gevolg zouden hebben dat achterlating in het land van herkomst een schrijnende situatie zou opleveren. Het Nederlandse beleid met betrekking tot gezinshereniging met ouders is beperkt tot de alleenstaande ouder van 65 jaar of ouder van de hoofdpersoon. Voor het speciale ouderenbeleid gelden de volgende voorwaarden:

10

Stb. 2006, 28. Brief van de Minister aan de Tweede Kamer. TK 2004-2005, 19 637, nr. 901. 12 Zie o.a. ABRvS 06-11-2002, JV 2002/472, m.nt. van Asperen en Duijvendak-Brand en ABRvS 19-02-2003, JV 2003/137. Zie voor een bespreking van deze jurisprudentie: Boeles 2003, p. 76 – 79. 11


20

• de ouder is in het land van herkomst alleenstaand; • er woont geen kind in het land van herkomst dat in de opvang kan voorzien; • vrijwel alle kinderen verblijven op grond van een verblijfsvergunning rechtmatig in Nederland; • de kinderen in Nederland beschikken samen over voldoende middelen van bestaan om te voorzien in de extra kosten voor de opvang van hun ouder. De ongehuwde partner (art. 4.3 Ri) In Nederland kunnen partners die ongehuwd zijn hun partnerschap laten registreren waardoor hen soortgelijke rechten en plichten ten deel vallen als aan een gehuwd stel. Nederland maakt in principe dan ook geen onderscheid tussen gehuwde of ongehuwde partners die hun partnerschap hebben laten registreren. Daarnaast komen ook ongehuwde partners zonder geregistreerd partnerschap onder dezelfde voorwaarden in aanmerking voor toelating en verblijf indien zij met de hoofdpersoon een duurzame en exclusieve relatie onderhouden. Het minderjarige kind van de hoofdpersoon en een tweede echtgenoot (art. 4.4 Ri) De kinderen van een tweede of volgende vrouw zijn uitgesloten van het recht op toegang en verblijf zolang de hoofdpersoon met meer dan een persoon door het huwelijk of een partnerschap is verbonden. Nederland heeft dus wel gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 4.4 van de richtlijn in afwijking van artikel lid 1 en onder c) van de richtlijn deze minderjarige kinderen van de hoofdpersoon uit te sluiten van het recht op gezinshereniging. Minimum leeftijd echtgenoot (art. 4.5 Ri) Nederland maakt met betrekking tot de minimum leeftijdseis voor echtgenoot of partner en hoofdpersoon onderscheid tussen gezinshereniging en gezinsvorming. In het geval van gezinshereniging geldt een minimum leeftijdseis van 18 jaar voor de echtgenoot, de geregistreerde partner of de ongehuwde partner en de hoofdpersoon. In geval van gezinsvorming geldt een minimum leeftijdseis van 21 jaar. Minderjarig kind van 15 jaar of ouder (art. 4.6 Ri) Deze bepaling, die mogelijk maakt dat een lidstaat verlangt dat een verzoek om gezinshereniging met betrekking tot minderjarige kinderen wordt ingediend voordat het kind 15 jaar is, is niet in de Nederlandse wet geïmplementeerd. In de gezinsherenigingsrichtlijn wordt een apart hoofdstuk gewijd aan vluchtelingen (zie artikel 9 – 12 Ri). Voor gezinshereniging met een als vluchteling erkende hoofdpersoon gelden op enkele punten soepeler voorwaarden. Voor zover de bepalingen facultatief zijn ten aanzien van de gezinsleden die rechten aan dit soepeler regime kunnen ontlenen, worden ze hieronder behandeld. Gaan de bepalingen over de voorwaarden waaraan de vluchteling moet voldoen als hij hoofdpersoon is in de zin van de richtlijn, dan worden zij toegelicht onder paragraaf 3.1.3. vanaf artikel 9. Gezinshereniging en gezinsvorming met vluchtelingen (art. 9 Ri) 13 Gezinshereniging met vluchtelingen is in de Vreemdelingenwet geregeld in het hoofdstuk asiel. Zoals eerder is toegelicht (zie paragraaf 2.1.1. gezinsmigratie en het asielbeleid) kunnen gezinsleden van een vluchteling als zij aan enkele specifieke voorwaarden voldoen een verblijfsvergunning asiel krijgen. Deze voorwaarden zijn voor de echtgenoot en het minderjarig kind (1) dat zij feitelijk behoren tot het gezin, (2) dat zij tegelijk met de hoofdpersoon Nederland zijn ingereisd dan wel hem binnen drie maanden na verlening van de verblijfsvergunning zijn nagereisd en (3) dat zij dezelfde nationaliteit hebben als de hoofdpersoon. Ten aanzien van de partner en het meerderjarig kind geldt als extra voorwaarde dat zij zodanig afhankelijk zijn van de hoofdpersoon dat zij om die reden behoren tot het gezin van de hoofdpersoon. Deze bepaling is alleen van toepassing op gezinsleden met wie de gezinsband al bestond voor binnenkomst van de vluchteling. Hiermee wordt het door de richtlijn toegestane onderscheid tussen gezinshereniging en gezinsvorming in de Nederlandse wetgeving ten aanzien van gezinshereniging met een asielstatushouder gemaakt.

13

Zie art. 29 lid 1 onder e en f Vw.


21

Voldoet een gezinslid niet aan deze specifieke voorwaarden dan kan een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier worden ingediend (zie ook onder paragraaf 3.1.3 de bespreking van artikel 12 Ri) Mogelijkheid tot verruiming van de categorie gezinsleden van de vluchteling (art. 10 lid 2 Ri) Artikel 10 lid 2 bepaalt dat de lidstaten gezinshereniging kunnen toestaan met niet in artikel 4 genoemde gezinsleden indien zij ten laste komen van de vluchteling. Op grond van de Nederlandse specifieke regels met betrekking tot gezinshereniging met vluchtelingen, zijn de gezinsleden die hiervoor in aanmerking komen de echtgenoot en minderjarige kinderen die feitelijk behoren tot het gezin van de asielstatushouder en de partner of het meerderjarig kind dat zodanig afhankelijk is van de asielstatushouder dat het om die reden behoort tot zijn gezin. In deze bepaling zijn geen andere gezinsleden dan de in artikel 4 van de richtlijn genoemde gezinsleden opgenomen. Formeel genomen biedt het reguliere systeem een mogelijkheid tot gezinshereniging met andere gezinsleden in het kader van verruimde gezinshereniging. Zoals hierboven al gezegd is in de praktijk de toepassing van deze bepaling zeer beperkt. Gezinsleden van de alleenstaande minderjarige vluchteling (art. 10.3 Ri) 14 Ten aanzien van de alleenstaande minderjarige die een asielvergunning heeft gekregen is in het Vreemdelingenbesluit opgenomen dat gezinshereniging plaats kan vinden met bloedverwanten in opgaande lijn. De optionele bepaling om, als er geen bloedverwanten in rechtstreeks opgaande lijn zijn, een voogd of andere gezinsleden toe te laten, is door Nederland niet geïmplementeerd. Gunstiger toelatingscriteria voor gezinsleden van de hoofdpersoon die behoort tot een speciale categorie In het Nederlandse beleid bestaan geen soepeler voorwaarden voor de toelating van gezinsleden van een arbeidsmigrant, kennismigrant of een migrant die werkt als zelfstandige. Wel bestaat in sommige gevallen de mogelijkheid van een verkorte mvv-procedure voor gezinsleden van arbeidsmigranten en kennismigranten. Zie hiervoor onder paragraaf 3.1.3. ‘toelating van het gezin in zijn geheel’. Onderscheid gezinshereniging – gezinsvorming Zoals al in de inleiding is vermeld (zie paragraaf 2.1.1.) wordt in het Nederlandse beid onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Zie voor meer informatie onder paragraaf 3.2.2. ‘overige maatregelen’.

3.1.3. Beleid ten aanzien van specifieke artikelen van de Gezinsherenigingsrichtlijn Indiening en behandeling van het verzoek In artikel 5 van de richtlijn zijn de procedurele voorwaarden met betrekking tot de aanvraag voor gezinshereniging en de behandeling van het verzoek opgenomen. Wie dient de aanvraag in De aanvraag voor verblijf in het kader van gezinshereniging of gezinsvorming moet ingediend worden door het gezinslid of diens wettelijk vertegenwoordiger, niet door de hoofdpersoon. De mvv-procedure Zoals in het voorgaande hoofdstuk reeds is toegelicht, moet om een reguliere verblijfsvergunning aan te kunnen vragen in Nederland, in beginsel eerst een mvv worden aangevraagd. Bij de aanvraag voor een mvv wordt onderzocht of betrokkene voldoet aan de voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming.

14

Op grond van het Nederlandse beleid wordt eerst getoetst of een alleenstaande minderjarige vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel. Als de aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel wordt afgewezen wordt ambtshalve onderzocht, zonder dat betrokkenen daar een nieuwe aanvraag voor hoeft in te dienen, of hij in aanmerking komt voor een reguliere verblijfsvergunning op grond van het specifieke beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.


22

Waar wordt de mvv-aanvraag ingediend Artikel 5 lid 3 van de richtlijn vereist dat de aanvraag voor gezinshereniging wordt ingediend terwijl het gezinslid zich bevindt buiten het grondgebied van de lidstaat waar de hoofdpersoon verblijft. Op grond van de Nederlandse mvv-procedure moet de mvv aangevraagd worden bij de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of het land van bestendig verblijf. Onder ‘bestendig verblijf’ wordt verstaan rechtmatig verblijf op grond van een verblijfstitel van nog minimaal drie maanden op het moment van het indienen van de aanvraag of het nemen van de beslissing. Hierbij kan gedacht worden aan verblijf op grond van een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van meer dan drie maanden; rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een aanvraag of rechtmatig verblijf na de definitieve uitkomst op een aanvraag terwijl er juridische beletselen tegen uitzetting bestaan. Als in het land van herkomst of het land van bestendig verblijf geen Nederlandse ambassade of consulaat is, moet de mvv aangevraagd worden in het dichtstbijzijnde buurland waar wel een Nederlandse vertegenwoordiging is gevestigd. Een mvv kan niet door de vreemdeling in Nederland aangevraagd worden, en hij mag de afhandeling van zijn aanvraag ook niet in Nederland afwachten. Referentenrocedure Een mvv-procedure kan wel namens het gezinslid worden voorbereid door de hoofdpersoon die dan optreedt als referent. De referent kan bij de visadienst een verzoek indienen om te bezien of het gezinslid in aanmerking komt voor een mvv. De visadienst brengt een advies uit naar aanleiding van het verzoek. Als het advies positief is, moet het betreffende gezinslid zelf alsnog een formele aanvraag indienen bij de diplomatieke vertegenwoordiging. De aanvraag wordt door de Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland doorgestuurd naar de visadienst. De visadienst kan in het kader van de behandeling van de adviesaanvraag dan wel de formele mvv-aanvraag bij ernstige twijfel over de door de aanvrager of de referent aangeleverde informatie de Vreemdelingendienst verzoeken nader onderzoek te doen. Indien noodzakelijk kan de referent worden verzocht om zich in persoon te melden bij de politie om een toelichting op de aanvraag te geven. Als de mvv-aanvraag wordt afgewezen kan het gezinslid hiertegen een bezwaarschrift indienen en daarna eventueel nog in beroep en hoger beroep gaan bij de rechtbank respectievelijk de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). Als de mvv-aanvraag wordt toegekend heeft het gezinslid zes maanden na afgifte van de mvv de tijd om naar Nederland te komen. Aanvraag verblijfsvergunning Het gezinslid moet zich in Nederland binnen drie dagen na binnenkomst in persoon melden bij de vreemdelingendienst van de gemeente waar hij gaat verblijven. Hij kan dan een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd indienen. De aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt ingediend bij de burgemeester van de gemeente waar de vreemdeling woont of verblijft. Als het een eerste aanvraag voor een verblijfsvergunning betreft zal de vreemdeling zich eerst moeten inschrijven in de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA). Bij de inschrijving wordt de identiteit van de vreemdeling vastgesteld aan de hand van de vereiste brondocumenten. Deze brondocumenten kunnen verschillen per verblijfsdoel. Vervolgens wordt gecontroleerd of de aanvrager alle noodzakelijke documenten heeft overgelegd en worden de verschuldigde leges geïnd. Als geen geldig document voor grensoverschrijding kan worden overgelegd zal de vreemdeling voor zover mogelijk moeten aantonen dat hij dit niet meer van de autoriteiten van het land waarvan hij onderdaan is kan krijgen. De gemeente stuurt de aanvraag met de bescheiden, kopieën van originele stukken en een bewijs van betaling van de leges door naar de IND. Vaststellen van de familierechtelijke relatie Gezinsleden moeten hun familierechtelijke relatie in beginsel aantonen door het overleggen van officiële gelegaliseerde documenten. Buitenlandse documenten die betrekking hebben op de burgerlijke staat van personen, zoals geboorteakten, huwelijksakten, scheidingsakten en documenten betreffende een gezagvoorziening, en die afkomstig zijn uit landen die niet zijn aangesloten bij het Apostilleverdrag of andere legalisatieverdragen worden gelegaliseerd voordat ze in het Nederlandse rechtsverkeer kunnen worden gebruikt. Als er twijfel bestaat over de inhoudelijke juistheid kan de IND besluiten om aan de minister van Buitenlandse Zaken te verzoeken een verificatieonderzoek ter plaatse te doen. In de Circulaire legalisatie en verificatie van buitenlandse bewijsstukken betreffende de staat van personen (laatste wijziging van 15 mei 2006) is opgenomen voor welke landen geen legalisatie verplicht is. Voor alle


23

overige landen is vermeld hoe aan deze verplichting kan worden voldaan en of de betreffende persoon 15 valt onder een vrijgestelde categorie. Indien op voorhand vaststaat dat een vreemdeling niet in staat is om uit het buitenland gelegaliseerde documenten te overleggen (asielzoekers, toegelaten vluchtelingen, mensen afkomstig uit gebieden waar de burgerlijke stand door een oorlogssituatie niet of niet meer geraadpleegd kan worden) kan de betreffende vreemdeling worden vrijgesteld van deze verplichting. Voor de overigen geldt dat als na overleg tussen de IND en het Ministerie van Buitenlandse Zaken aannemelijk is dat bij betrokken vreemdeling sprake is van bewijsnood wordt betrokkene gewezen op de mogelijkheid om een DNA-onderzoek te doen. DNA-onderzoek wordt alleen toegepast om de biologische relatie tussen ouder(s) en kinderen vast te stellen in het geval van gezinshereniging en nadat is vastgesteld dat er sprake is van bewijsnood. Deelname aan DNA-onderzoek geschiedt op vrijwillige basis. Indien vaststaat dat er sprake is van bewijsnood om het gevraagde met documenten aan te tonen, wordt het DNA-onderzoek door de overheid vergoed. Andere resultaten van DNA-onderzoek worden geaccepteerd mits zij afkomstig zijn van de drie hiertoe aangewezen laboratoria. Voor het sluiten van een huwelijk/geregistreerd partnerschap, dan wel de inschrijving van een buiten Nederland gesloten huwelijk/geregistreerd partnerschap in de GBA, waarbij een van de partners een niet-Nederlandse nationaliteit bezit, moet de ambtenaar van de burgerlijke stand in beginsel eerst een verklaring aan de Korpschef vragen. Hierin vult de Korpschef gegevens in met betrekking tot de verblijfsrechtelijke positie en eventuele eerdere huwelijken of relaties. Deze verklaring heeft als doel voorafgaand aan de huwelijkvoltrekking dan wel de inschrijving van het huwelijk of geregistreerd partnerschap te onderzoeken of er potentieel sprake is van een schijnhuwelijk of partnerschap. Bij toelating op grond van een relatie moet (in beginsel) een gelegaliseerde verklaring van ongehuwd zijn worden overgelegd. Ook moeten betrokkenen een verklaring ondertekenen. Richtlijnen voor het vaststellen of er sprake is van een duurzame relatie zijn opgenomen in de Vreemdelingencirculaire. Toelating van het gezin in zijn geheel Voor bedrijven bestaat onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid gebruik te maken van de verkorte mvv-procedure als zij regelmatig arbeidskrachten uit het buitenland over laten komen. Bedrijven moeten tot deze verkorte procedure zijn toegelaten. Een verzoek hiertoe kan worden ingediend bij de 16 IND. Alleen met betrekking tot de toelating van vreemdelingen die verblijf voor arbeid aanvragen via deze versnelde mvv-procedure bestaat een regeling voor de toelating van het gezin als geheel. De aanvragen moeten dan allemaal tegelijk via de versnelde procedure worden ingediend. Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging en gezinsvorming De artikelen 6, 7 en 8 van de richtlijn bevatten de vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging die de lidstaten mogen stellen. Deze bepalingen zijn facultatief. Waar in artikel 6 Ri mogelijk is gemaakt dat het gezinslid moet voldoen aan het openbare orde beleid, worden in artikel 7 Ri verdere potentiële vereisten geformuleerd. In lid 1 van het artikel zijn facultatieve huisvestings-, verzekerings- en inkomensvoorwaarden waaraan de hoofdpersoon moet voldoen, geformuleerd. Het tweede lid geeft de lidstaten de mogelijkheid ten aanzien van onderdanen uit derde landen integratievereisten te stellen. De bepaling in artikel 8 regelt een eventuele wachttijd voor de hoofdpersoon voordat gezinsleden zich bij hem of haar kunnen voegen. Openbare orde als afwijzingsgrond (art. 6 Ri) Artikel 6 van de richtlijn staat lidstaten toe om een aanvraag af te wijzen (lid 1) of een vergunning in te trekken dan wel niet te verlengen (lid 2) op grond van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Als lidstaten een dergelijke beslissing nemen, moeten ze de ernst van de inbreuk of het soort inbreuk of het risico dat van die persoon uitgaat in hun beslissing betrekken. Verder vermeldt dit artikel dat bij een beslissing de voorgeschreven belangenafweging van artikel 17 van de richtlijn in acht moet worden genomen. Artikel 17 schrijft voor dat de lidstaten bij een beslissing omtrent de weigering of intrekking van een vergunning rekening houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband, de duur van het verblijf in de lidstaat en familie of culturele of sociale banden met het land van herkomst.

15

Circulaire van de Staatssecretaris van Justitie (mede namens de ministers van Buitenlandse Zaken en Grote Stedenbeleid) van 12 januari 2000 (kenmerk 5001966/99/6). 16 Zie Vc B1/1.5.


24

Het Nederlandse beleid ten aanzien van weigering van een eerste vergunning op grond van de openbare 17 orde en nationale veiligheid is uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit en in de Vreemdelingencirculaire. Het begrip openbare orde omvat niet alleen de strafrechtelijke openbare orde, maar ook openbare rust, internationale betrekkingen en de volksgezondheid. Politieke activiteiten die de internationale betrekkingen kunnen schaden, kunnen ook onder het begrip openbare orde gebracht worden. Iedere veroordeling ter zake van een misdrijf kan grond zijn om de aanvraag voor een eerste verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd af te wijzen. Het maakt niet uit of er een onvoorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd, een geldboete of een taakstraf of dat er een transactievoorstel is aanvaard. Een vreemdeling die zich schuldig heeft gemaakt aan misdrijven tegen de vrede, oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid, ernstige niet-politieke misdrijven of handelingen in strijd met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties wordt niet alleen uitgesloten van toelating op asielgronden, maar kan ook geen reguliere verblijfsvergunning krijgen. De aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier kan bovendien op grond van gevaar voor de openbare orde worden afgewezen, als de vreemdeling de echtgenoot, de partner of het kind is van een in Nederland verblijvende vreemdeling van wie vermoed wordt dat deze zich schuldig heeft gemaakt aan oorlogsmisdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid, zoals bedoeld in artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Als het niet gaat om een beslissing op een eerste verblijfsaanvraag, maar om de intrekking of verlenging van een vergunning op grond van de openbare orde, wordt in Nederland de zogenaamde glijdende schaal gehanteerd. Dit houdt in dat de beoordeling of een vergunning ingetrokken kan worden of niet verlengd wordt, is gerelateerd aan de verblijfsduur en de zwaarte van het misdrijf en de opgelegde straf, maatregel of boete. Hoe langer de verblijfsduur hoe zwaarder het gepleegde misdrijf moet zijn om tot weigering van de verlenging of intrekking van de vergunning over te gaan. In de betreffende openbare orde bepalingen is conform artikel 17 van de richtlijn opgenomen dat in geval van gezinshereniging of gezinsvorming ten minste rekening wordt gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de vreemdeling en de duur van zijn verblijf, evenals het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst. (Zie voor de bespreking van de discussie omtrent de vraag of het Nederlandse openbare orde beleid in overeenstemming is met de richtlijn paragraaf 3.2.2.) Materiële voorwaarden voor gezinshereniging (art. 7 lid 1 Ri) Op grond van artikel 7 lid 1 van de Ri mogen de lidstaten voorwaarden met betrekking tot huisvesting, inkomsten en een ziektekostenverzekering stellen. In Nederland wordt een aanvraag van een verblijfsvergunning voor gezinsvorming of -hereniging niet afgewezen wegens het ontbreken van een ziektekostenverzekering. Echter, vreemdelingen zijn ingevolge de Nederlandse Zorgverzekeringswet wel verplicht zich te verzekeren tegen ziektekosten. Bij de verlening van de vergunning wordt de vreemdeling op deze plicht gewezen. Er worden in Nederland geen vereisten 18 gesteld met betrekking tot het beschikken over voldoende huisvesting. Het niet zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende bestaansmiddelen is wel een grond voor afwijzing van de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor gezinshereniging en gezinsvorming. Bij eerste toelating telt alleen het inkomen van de hoofdpersoon mee. In het vreemdelingenbesluit is het middelenvereiste uitgewerkt in een concrete norm met betrekking tot de hoogte, de zelfstandigheid en 19 de duurzaamheid van het inkomen. Wat betreft de hoogte van de benodigde bestaansmiddelen wordt onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. In het geval van gezinshereniging moet de hoofdpersoon beschikken over een inkomen dat minimaal gelijk is aan de bijstandsnorm voor de desbetreffende categorie (alleenstaande ouders of echtparen en gezinnen). Voor gezinsvorming geldt de eis dat de hoofdpersoon zelfstandig beschikt over een netto-inkomen dat minimaal gelijk is aan 120 procent van het minimumloon. Is de hoofdpersoon 65 jaar of ouder, of volledig en blijvend arbeidsongeschikt, dan wordt vrijstelling van het middelenvereiste gegeven.

17

Zie art. 3.20 Vb, 3.77 Vb en 3.78 Vb. In de Tweede Kamer is wel gediscussieerd over een herinvoering van het huisvestingsvereiste. Zie TK 2004 – 2005, 19 637, nr. 873, p. 5 e.v. 19 Zie art. 3.22 Vb en 3.73 – 3.76 Vb. 18


25

Integratievoorwaarden (art. 7 lid 2 Ri) De mogelijkheid die de lidstaten is gelaten in het tweede lid van artikel 7 Ri is in Nederland ingevuld met de Wet inburgering in het buitenland (Wib) waarmee de inburgeringsplicht als toelatingsvereiste in de Vreemdelingenwet is opgenomen. Op grond van deze wet moeten vreemdelingen die inburgeringsplichtig zijn in hun land van herkomst een basisexamen in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving afleggen. In grote lijnen worden als inburgeringsplichtig in het buitenland aangemerkt alle onderdanen van derde landen tussen de 16 en 65 jaar die mvv-plichtig zijn en die duurzaam in Nederland willen verblijven en niet acht jaar gedurende de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond. Vreemdelingen die in het kader van gezinsmigratie verblijf aanvragen in Nederland vallen voor een groot gedeelte onder deze plicht. Eenmaal in Nederland moet een inburgeringsplichtige vreemdeling nog verder inburgeren op grond van de Wet inburgering (Wi). Na komst naar Nederland zijn ook niet mvv-plichtige vreemdelingen en vreemdelingen die een verblijfsvergunning asiel hebben gekregen verplicht tot inburgering Zie voor meer informatie over het inburgeringsstelsel paragraaf 5.1. Wachttijd voor de hoofdpersoon (art. 8 Ri) Artikel 8 biedt lidstaten de mogelijkheid om een wachttermijn van twee of drie jaar legaal verblijf van de hoofdpersoon in de lidstaat te hanteren. Nederland heeft deze beperkende facultatieve bepaling niet geïmplementeerd. Gezinshereniging van vluchtelingen De artikelen 9 tot en met 12 zien op gezinshereniging van door de lidstaten erkende vluchtelingen met hun gezinsleden. Voor zover de artikelen 9 en 10 Ri iets zeggen over de gezinsleden van erkende vluchtelingen, zijn ze besproken onder ‘3.1.2. Facultatieve voorwaarden voor het verlenen van toegang en verblijf aan gezinsleden’. Artikel 11 Ri schrijft voor dat de lidstaten met bewijsstukken inzake de gezinsband een soepeler regime toepassen als de hoofdpersoon een vluchteling is. Dit artikel wordt hieronder niet verder uitgewerkt. De vluchteling als hoofdpersoon (art. 9 Ri) Artikel 9 staat de lidstaten toe het speciale regime van de richtlijn ten aanzien van gezinshereniging met vluchtelingen alleen toe te passen op gezinsleden met wie de gezinsrelatie al bestond vóór binnenkomst van de hoofdpersoon (in Nederland wordt zoals gezegd door het gehele gezinsmigratiebeleid het onderscheid gezinshereniging – gezinsvorming gemaakt). Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Wel is het zo dat deze regels ook van toepassing zijn op hoofdpersonen die op andere vormen van bescherming dan vluchtelingschap een asielvergunning hebben gekregen. In dat opzicht is de Nederlandse wet dus ruimer dan de richtlijn voorschrijft. Soepelere eisen gesteld aan gezinsleden van vluchtelingen (art. 12 Ri) Artikel 12 van de richtlijn schrijft voor dat de voorwaarden van artikel 7 niet gelden ten aanzien van gezinshereniging met een vluchteling. De tweede en derde alinea staan echter een uitzondering op dit beginsel toe, als gezinshereniging mogelijk is in een derde land respectievelijk als de aanvraag niet is ingediend binnen een nareistermijn van drie maanden. In het Nederlandse beleid wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Op grond van het Nederlandse speciale beleid voor gezinshereniging met een vluchteling als 20 hoofdpersoon komen de volgende gezinsleden in aanmerking voor gezinshereniging : (1) de echtgenoot en de minderjarige kinderen van de hoofdpersoon die feitelijk behoren tot het gezin van de hoofdpersoon en (2) de van de hoofdpersoon afhankelijke partner en meerderjarige kinderen die zodanig afhankelijk zijn van de hoofdpersoon dat zij om die reden behoren tot het gezin van de hoofdpersoon, die dezelfde nationaliteit hebben als de hoofdpersoon en hem binnen drie maanden zijn nagereisd of hun verzoek ingediend hebben binnen drie maanden na verlening van de verblijfsvergunning aan de hoofdpersoon. Deze gezinsleden krijgen, net als de hoofdpersoon, een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd zonder dat aan de reguliere voorwaarden voor gezinshereniging hoeft te worden voldaan, behoudens contra-indicaties. Dat betekent dat er geen mvv-

20

Uit de toelichting in de Vreemdelingencirculaire blijkt dat onder minder- en meerderjarige kinderen van de gezinshereniger ook moeten worden verstaan kinderen van één van beide echtgenoten of partners uit een eerder huwelijk of relatie die feitelijk tot het gezin behoorden (Vc C2/6.1).


26

plicht bestaat en dus ook geen verplichting om de behandeling van het verzoek in het buitenland af te wachten. Voor de echtgenoot, partner en minderjarige kinderen met een andere nationaliteit dan de hoofdpersoon met een asielvergunning is ter implementatie van de richtlijn in het Vreemdelingenbesluit opgenomen dat zij niet aan het middelenvereiste hoeven te voldoen mits zij hun verzoek indienen binnen drie maanden en mits ‘gezinshereniging niet mogelijk is in een derde land waarmee de vreemdeling of de hoofdpersoon een bijzondere band heeft’. Een mvv is voor deze gevallen wel verplicht, maar een inburgeringsexamen in het buitenland niet. Als niet aan de voorwaarden voor het speciale beleid voor gezinshereniging met een asielstatushouder is voldaan, moeten de gezinsleden aan alle normale voorwaarden voor reguliere gezinshereniging voldoen, m.u.v. het inburgeringsexamen in het buitenland. Toegang en verblijf van gezinsleden De artikelen 13, 14 en 15 van de richtlijn garanderen ten aanzien van de gezinsleden van wie (of voor wie) het verzoek om gezinshereniging is aanvaard een aantal rechten. Artikel 13 ziet op het verlenen van medewerking bij het verstrekken van visa en een verblijfsvergunning. Artikel 14 heeft betrekking op toegang tot het onderwijs, de arbeidsmarkt en scholing. Artikel 15 regelt het recht op een zelfstandige verblijfsvergunning. Verlening van verblijfsvergunning aan het gezinslid (Art. 13 lid 2 Ri) De geldigheidsduur van een eerste vergunning loopt een maand eerder af dan de geldigheid van het grensoverschrijdingsdocument van het gezinslid en is maximaal een jaar. De vergunning kan telkens met een jaar verlengd worden. De Nederlandse regels met betrekking tot de geldigheidsduur differentiëren naar categorie gezinsleden. Voor minderjarige kinderen die in het kader van gezinshereniging zijn toegelaten, inclusief geadopteerde kinderen en pleegkinderen geldt een gunstiger regeling. Aan hen kan een eerste verblijfsvergunning met een geldigheidsduur gelijk aan die van de (adoptief/pleeg)ouder worden verleend als de ouder een vergunning voor bepaalde tijd heeft, of een vergunning voor vijf jaar als de ouder een vergunning voor onbepaalde tijd heeft. De echtgenoot of partner van een hoofdpersoon met een vergunning voor onbepaalde tijd, of een vergunning voor bepaalde tijd regulier die is op grond van artikel 3.5 Vb niet-tijdelijk is, kan bij de eerste verlenging na een jaar een vergunning voor vijf jaar krijgen. Rechten van het gezinslid met betrekking tot arbeid (art. 14 Ri) In Nederland regelt de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) welke vreemdelingen onder welke voorwaarden mogen werken. De toegang tot de arbeidsmarkt van toegelaten gezinsleden van onderdanen van derde landen hangt af van de verblijfssituatie van de hoofdpersoon. Of arbeid is toegestaan en eventueel onder welke voorwaarden wordt op het verblijfsdocument aangetekend. Als arbeid niet vrij is toegestaan moet de werkgever beschikken over een tewerkstellingsvergunning. De instantie die beslist over de toekenning van een tewerkstellingsvergunning is het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Een tewerkstellingsvergunning moet door de werkgever worden aangevraagd. In Nederland bestaat met betrekking tot toegang tot de arbeidsmarkt van in het kader van gezinshereniging toegelaten vreemdelingen (derdelanders) een gedifferentieerd systeem. De positie van de echtgenoot, partner of 21 minderjarige kinderen is afhankelijk van de positie op de arbeidsmarkt van de hoofdpersoon. Er zijn vier mogelijkheden: arbeid is vrij toegestaan, arbeid is toegestaan als de vreemdeling over een tewerkstellingsvergunning beschikt, alleen specifieke arbeid is toegestaan of arbeid is niet toegestaan. Dit geldt ook voor gezinsleden (zoals meerderjarige kinderen) die in het kader van verruimde 22 gezinshereniging zijn toegelaten. Ouders die op grond van het speciale beleid voor alleenstaande ouders zijn toegelaten hebben vrije toegang tot de arbeidsmarkt.23 Voor toegang tot arbeid als zelfstandige bestaan voor toegelaten vreemdelingen geen specifieke beperkingen.

21

Vc B2/2.11; Vc B2/4.13; Vc B2/5.12. Vc B2/6.12.11. 23 Vc B2/7.9. 22


27

Zelfstandig verblijf voor het gezinslid (art. 15 Ri) De Nederlandse regels zijn wat betreft het zelfstandige verblijfsrecht in de meeste gevallen gunstiger voor het gezinslid dan de door de richtlijn voorgeschreven minimumnormen. De zelfstandige verblijfsvergunning onder de beperking ‘voortgezet verblijf’ kan na een jaar verleend worden aan een vreemdeling die als minderjarige in het kader van gezinshereniging is toegelaten en na drie jaar aan 24 andere gezinsleden. Dit is een vergunning voor bepaalde tijd, die nog wel periodiek moet worden verlengd. Voor verlening van deze verblijfsvergunning geldt geen middelenvereiste. Als de hoofdpersoon is overleden binnen deze termijn van drie jaar, dan kan ook voortgezet verblijf worden verleend. Tenslotte bevat het Vreemdelingenbesluit een bepaling op grond waarvan voorgezet verblijf kan worden verleend aan een vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft gehad en van wie wegens bijzondere 25 individuele omstandigheden niet gevergd kan worden terug te keren naar het land van herkomst. Vrouwen die in het kader van gezinshereniging of -vorming naar Nederland zijn gekomen en van wie het huwelijk of de relatie binnen drie jaar na de komst naar Nederland is verbroken kunnen onder deze bepaling vallen als van hen om een combinatie van humanitaire redenen niet gevraagd kan worden terug te keren naar het land van herkomst. Zij kunnen op grond van deze bepaling een zelfstandige vergunning voor voortgezet verblijf krijgen. Aantoonbaar ondervonden (seksueel) geweld binnen de 26 relatie kan op zich zelf voldoende reden zijn tot verlening van een vergunning voor voortgezet verblijf. Het geweld moet worden aangetoond aan de hand van een proces-verbaal van aangifte en een verklaring van een (vertrouwens)arts. Als geen aangifte is gedaan, maar wel ambtshalve wordt vervolgd kan in plaats van het proces-verbaal een verklaring van het Openbaar Ministerie worden overlegd. Een vergunning voor onbepaalde tijd kan aangevraagd worden na vijf jaar legaal verblijf. Hiervoor moet betrokkene wel beschikken over voldoende middelen van bestaan. Sancties en beroepsmogelijkheden Artikel 16 van de richtlijn geeft een limitatieve opsomming van de gronden waarop het verzoek om gezinshereniging kan worden afgewezen, of die kunnen leiden tot intrekking of niet-verlenging van de eerder verleende verblijfstitel. Artikel 17 ziet op een verplichte belangenafweging bij alle beslissingen die in het kader van de gezinsherenigingsrichtlijn worden genomen. Artikel 18 tenslotte heeft betrekking op de mogelijkheid tot het instellen van beroep tegen en beslissing van een lidstaat. Een verzoek afwijzen, een vergunning intrekken of weigeren te verlengen (art. 16 Ri) In het Nederlandse systeem zijn alle weigeringsgronden voor een verblijfsvergunning regulier als materiële voorwaarden voor toekenning geformuleerd. De algemene weigeringsgronden staan in de 27 Vreemdelingenwet. Deze zijn voor gezinshereniging uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit. De gronden waarop een aanvraag tot verlenging van de vergunning geweigerd kan worden dan wel een vergunning ingetrokken kan worden, zijn grotendeels gelijk aan de voorwaarden die gelden voor de verlening van de eerste vergunning. Daarnaast is een grond voor intrekken van de vergunning of het weigeren van de verlenging het verstrekken van onjuiste gegevens dan wel achterhouden van relevante gegevens die tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag hadden geleid. Verder kent Nederland nog als expliciete voorwaarde voor gezinshereniging en gezinsvorming dat de gezinsleden met de hoofdpersoon gaan samenwonen. Deze voorwaarde van samenwoning is niet in de richtlijn terug te vinden. Een vreemdeling is verplicht wijzigingen in zijn situatie die relevant zijn voor zijn recht op een verblijfsvergunning te melden. Een verbroken relatie tussen partners of tussen partners en kinderen is relevant en moet dus door de vreemdeling worden gemeld. Niet melden van relevante informatie is 28 strafbaar. Als de relatie tijdelijk is verbroken wegens gewelddaden van de hoofdpersoon wordt de 29 vergunning niet ingetrokken als de relatie niet langer dan een jaar is verbroken.

24

Zie respectievelijk art. 3.50 en 3.51 Vb. Art. 3.52 Vb. 26 Bij besluit van 30 maart 2004 is de Vreemdelingencirculaire 2000 gewijzigd in die zin dat aantoonbaar ondervonden (seksueel) geweld binnen de huwelijksrelatie voldoende wordt geacht voor het toestaan van voortgezet verblijf. Stcrt. nr. 63, 31-03-2004, p. 16. Zie Vc B16/7. 27 Art. 3.13 – 3.26 Vb 2000. 28 Zie voor de verplichting tot het melden van relevante gegeven art. 54 lid 1 sub b Vw en art. 4.43 Vb. De strafbaarstelling is geregeld in artikel 108 Vw. 29 Art. 3.90 Vb. 25


28

Afweging van belangen (art. 17 Ri) Artikel 17 van de richtlijn kan beschouwd worden als een codificatie van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (EHRM) ten aanzien van de reikwijdte van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in zaken betreffende gezinsmigratie. Artikel 8 EVRM houdt in dat iedereen recht heeft op eerbiediging van zijn gezin- of privéleven. Staten mogen alleen een inbreuk op dit recht maken als dit bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid, het economisch welzijn, of in het belang van de openbare orde of de bescherming van de gezondheid. Met de in artikel 17 van de richtlijn voorgeschreven belangen moet reeds rekening worden gehouden op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vanuit een oogpunt van extra zorgvuldigheid is de door artikel 17 van de richtlijn voorgeschreven belangenafweging nog wel expliciet opgenomen in de bepalingen ten aanzien van de weigering van een eerste aanvraag of de weigering van verlenging of de intrekking van een vergunning op grond van de openbare orde (zie hierboven onder artikel 6 Ri). De wijze waarop artikel 8 EVRM volgens de minister in de besluitvorming ten aanzien van een aanvraag voor gezinshereniging of –vorming moet worden betrokken is in de Vreemdelingencirculaire omschreven. Het beleid komt er op neer dat indien na toetsing aan de nationale voorwaarden geen verblijfsvergunning in het kader van gezinshereniging of gezinsvorming wordt verleend altijd getoetst moet worden aan artikel 8 EVRM. Deze toets vindt zowel plaats bij aanvragen om een eerste verblijfsaanvaarding, bij intrekking van een vergunning of bij niet-verlenging. Aan de beschikking waarbij een aanvraag om verlening of verlenging wordt afgewezen, dan wel een vergunning wordt ingetrokken zijn bepaalde rechtsgevolgen van rechtswege verbonden, zoals de bevoegdheid tot uitzetting. Dit betekent dat bij de uitzetting in beginsel niet opnieuw een inhoudelijke toetsing zal plaatsvinden. Die inhoudelijke toetsing heeft immers al plaatsgevonden in de beschikking. Rechtsmiddelen (art. 18 Ri) Tegen een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking op de aanvraag tot verlenen, verlenging of wijziging van de verblijfsvergunning regulier kan door de vreemdeling bezwaar worden gemaakt. Onder het vreemdelingenrecht moet bezwaar binnen vier weken na bekendmaking van het besluit worden ingediend bij de staatssecretaris van Justitie. Een bezwaarschrift tegen de weigering van de afgifte van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) moet worden ingediend bij de minister van Buitenlandse Zaken. Als hoofdregel geldt dat het indienen van een bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking op de aanvraag tot verlenen, verlenging of wijziging van de verblijfsvergunning regulier, het besluit opschort tot het moment waarop op het bezwaar wordt beslist. Dit houdt in dat de vreemdeling de behandeling van zijn bezwaarschrift tegen het besluit in Nederland mag afwachten. Hij heeft daardoor nog rechtmatig verblijf in Nederland en kan niet worden uitgezet. In de gevallen waarin het ingediende bezwaar geen schorsende werking heeft, kan de vreemdeling een zogenoemde ‘voorlopige voorziening’ bij de rechtbank indienen, waarin hij vraagt het bezwaar in Nederland te mogen afwachten. Als een voorlopige voorziening is gevraagd om uitzetting uit Nederland te voorkomen en als deze voorlopige voorziening wordt behandeld voordat op het bezwaar is beslist, zal de voorzieningenrechter van de rechtbank ook een beslissing kunnen nemen op het bezwaar. Het bestuursorgaan dat het oorspronkelijke besluit heeft genomen behandelt het bezwaar. De beslistermijn daarvoor is zes weken. Deze termijn kan ten hoogste met vier weken worden verlengd. Indien het orgaan het bezwaar ongegrond verklaart, kan de vreemdeling tegen deze ongegrondverklaring in beroep bij de Vreemdelingenkamer van de rechtbank ‘s-Gravenhage. De termijn voor het indienen van een beroepschrift is vier weken. Voor de behandeling van het beroep moet griffierecht worden betaald. Er bestaat geen wettelijke termijn waarbinnen de rechtbank een beroepschrift moet behandelen. Als de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal het bestuursorgaan een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift moeten nemen of hoger beroep instellen tegen de uitspraak van de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechter kunnen zowel de vreemdeling als de staatssecretaris in hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS). Uiterlijk drieëntwintig weken na ontvangst van het beroepschrift doet de Afdeling uitspraak. Zie voor een overzicht van de jurisprudentie met betrekking tot de richtlijn paragraaf 3.2.2.


29

3.1.4. De hoofdpersoon die buiten het toepassingsbereik valt Het toepassingsbereik van de richtlijn is beperkt tot de in artikel 3 gespecificeerde hoofdpersoon. De hoofdpersoon moet een onderdaan van een derde land zijn die wettig in een lidstaat verblijft en in het bezit is van een verblijfstitel met een geldigheidsduur van nog minimaal een jaar met zicht op een permanent verblijfsrecht. Uitgesloten van het toepassingsbereik zijn: personen die in afwachting zijn van de beslissing op een aanvraag voor een vluchtelingenstatus en personen die verblijven op grond van tijdelijke bescherming of subsidiaire vormen van bescherming dan wel wachten op een beslissing op de aanvraag voor deze vormen van bescherming. Met betrekking tot personen die in afwachting zijn van een beslissing bestaat er in het Nederlandse stelsel, conform hetgeen in de richtlijn is neergelegd, geen mogelijkheid tot gezinshereniging. Voor hoofdpersonen die andere vormen van bescherming genieten (art. 3 lid 2 sub b en c Ri) geldt hetzelfde regime als voor hoofdpersonen die een vergunning hebben gekregen op grond van het vluchtelingenverdrag. Zij ontlenen allen dezelfde rechten aan de verblijfsvergunning asiel. Ook burgers van de Unie zijn uitgesloten van het toepassingsbereik van de richtlijn (art. 3 lid 3 Ri). Voor burgers van de Unie die gebruik maken, of hebben gemaakt, van hun recht op vrij verkeer gelden de regels inzake vrij personen verkeer ook op het gebied van hun recht op gezinshereniging (zie richtlijn 2004/38/EG over het vrije verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden). Vermeldenswaard is nog dat partners van deze groep hoofdpersonen in Nederland gelijk worden behandeld als echtgenoten, net als bij gezinsmigratie naar Nederland in het kader van de gezinsherenigingsrichtlijn. In Nederland gelden voor burgers van de Unie die geen gebruik maken van hun recht op vrij verkeer, de onderdanen van Nederland, de nationale regels. Zij vallen niet onder het gemeenschapsrecht en ook niet onder het toepassingbereik van de richtlijn. Hierover heeft in Nederland enige tijd onduidelijkheid bestaan. In de Vreemdelingencirculaire was een passage opgenomen die vermeldde dat de richtlijn op 30 analoge wijze op Nederlanders zou worden toegepast. Deze passage is echter met ingang van 1 januari 31 2007 weer ingetrokken.

3.2 Ontwikkelingen in het gezinsherenigingsbeleid In paragraaf 3.1 is aan de hand van de gezinsherenigingsrichtlijn een overzicht gegeven van het Nederlandse beleid op 1 januari 2007. In deze paragraaf komen de ontwikkelingen tussen 2002 en 2006 ten aanzien van gezinsmigratie aan bod. In deze onderzoeksperiode heeft zich een aantal belangrijke ontwikkelingen voor gedaan. Een van deze ontwikkelingen is de totstandkoming, inwerkingtreding en implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn. De gezinsherenigingsrichtlijn en de gevolgen van deze richtlijn voor het Nederlandse beleid hebben binnen een beperkte groep deskundigen geleid tot discussie. Ook is er ten aanzien van enkele bepalingen geprocedeerd over de vraag of het Nederlandse beleid in overeenstemming is met de richtlijn. Tenslotte is er nog een aantal ontwikkelingen in het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid die wel passen binnen het kader van de richtlijn, maar die niet direct aan de richtlijn zijn toe te schrijven, zoals de maatregelen die specifiek met betrekking tot gezinsvorming zijn ingevoerd. De opbouw van deze paragraaf is als volgt. Eerst wordt een korte beschrijving gegeven van de totstandkoming van de gezinsherenigingsrichtlijn en de implementatie in Nederland. Daarna komen thematisch de ontwikkelingen rond enkele richtlijnbepalingen aan bod waarover is gediscussieerd en geprocedeerd. Deze paragraaf wordt afgesloten met een bespreking van enkele overige maatregelen op het gebied van gezinshereniging en gezinsvorming die in de onderzoeksperiode zijn ingevoerd.

30 31

WBV 2004/63, Stcrt 20 oktober 2004, nr. 207. Datum inwerkingtreding 1 november 2004. Vreemdelingencirculaire 2000 B2/1.1, November 2006, supplement 86.


30

3.2.1. Totstandkoming en implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn 1. Totstandkoming van de gezinsherenigingsrichtlijn Op 1 december 1999 werd een eerste voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op 32 gezinshereniging door de Commissie ingediend. De bedoeling was te komen tot een harmonisatie van de nationale wetgevingen. Op basis van de amendementen van het Europees Parlement heeft de 33 Commissie een gewijzigd voorstel ingediend. De onderhandelingen verliepen moeizaam. Voor een aantal landen, waaronder Nederland vormde het voorgestelde toepassingsbereik van de richtlijn een 34 struikelblok. Volgens het voorstel zouden ook Unieburgers die geen gebruik maken van hun recht op vrij verkeer rechten aan de richtlijn kunnen ontlenen. Een ander punt waarover geen overeenstemming kon worden bereikt was de vraag welke gezinsleden onder welke voorwaarden recht op gezinshereniging moesten krijgen. Omdat het niet lukte om een doorbraak te bereiken heeft de Europese Raad van Laken 35 van 14 en 15 december 2001 de Commissie verzocht een nieuw gewijzigd voorstel in te dienen. Dit 36 tweede gewijzigde voorstel biedt op een aantal punten meer flexibiliteit. Op 27 februari 2003 werd een politiek akkoord bereikt ten aanzien van de richtlijn onder voorbehoud van parlementaire behandeling door Nederland. Op 22 september 2003 is de gezinsherenigingsrichtlijn vastgesteld. Zowel in het parlement als bij non-gouvernementele organisaties (NGO’s) en in de media is slechts zeer summier aandacht aan de totstandkoming van de richtlijn en de gevolgen hiervan voor Nederland 37 38 besteed. Media-aandacht voor de richtlijn kwam pas na de formele aanname van de richtlijn. Van het grote aantal NGO’s dat zich bezighoudt met de belangen van migranten in Nederland zijn er slechts enkele die betrokkenheid bij de totstandkoming van de gezinsherenigingsrichtlijn hebben getoond. De Permanente Commissie van deskundigen in het internationale vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht (de Commissie Meijers) heeft in de periode december 2002 tot mei 2003 diverse brieven naar de leden van de Eerste en de Tweede Kamer en de Europese Commissie gestuurd 39 met betrekking tot de ontwikkeling van de richtlijn. Zij was van mening dat de richtlijn zodanig was uitgehold dat het mogelijk zou zijn om door een opstapeling van restrictieve maatregelen gezinshereniging voor een lange periode te beperken of definitief onmogelijk te maken. Hiermee zou de bescherming voor gezinsmigranten potentieel kunnen zakken beneden het minimumniveau van artikel 8 EVRM. Zij pleitte daarom voor opneming van een expliciete bepaling waarin naleving van de verplichtingen op grond van artikel 8 EVRM wordt gegarandeerd. De acties van de Commissie Meijers hebben uiteindelijk geleid tot een formele verklaring van Nederland bij de richtlijn dat de richtlijn moet worden toegepast met in achtneming van de standaarden van artikel 8 EVRM. 40 Een andere belangenorganisatie, VluchtelingenWerk Nederland , heeft bij de Tweede Kamer aangedrongen om niet in te stemmen met de ontwerprichtlijn. Ook VluchtelingenWerk meende dat de 41 richtlijn zo ver was uitgekleed dat deze de titel ‘gezinshereniging’ in feite niet meer kon dragen. In een commentaar op de richtlijn noemt zij tien kritiekpunten, waaronder de mogelijkheid een nareistermijn van 3 maanden te stellen als voorwaarde voor toepassing van het soepeler regime voor gezinshereniging met toegelaten vluchtelingen, en idem dito de mogelijkheid om de voorwaarde te stellen dat gezinshereniging niet mogelijk is in een ander land waarmee de gezinshereniger of zijn gezinsleden bijzondere banden heeft.

32

COM (1999) 638 def. COM (2000) 624 def. 34 Raadsdocument 5772/00, p.12. 35 Conclusies van het voorzitterschap, Laken, punt 41. 36 COM (2002) 225 def. 37 Den Heijer 2007. 38 Het onderwerp gezinsmigratie trekt veel media-aandacht. Dat blijkt uit een onderzoek verricht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) naar het Nederlandse beleid met betrekking tot de gezinsherenigingsrichtlijn. Het onderzoek naar de media-aandacht beslaat de periode 2000 – 2006. Gekeken is naar drie landelijke dagbladen, te weten de Volkskrant, de Telegraaf en de Trouw. In deze periode zijn in de drie dagbladen gezamenlijk 476 artikelen gewijd aan het onderwerp gezinsmigratie. Slechts vijftien hiervan hadden betrekking op de gevolgen van de gezinsherenigingsrichtlijn voor het beleid in Nederland. 39 CM 0213, CM 0304, CM 0301. 40 VluchtelingenWerk Nederland zet zich in voor de belangen van asielzoekers en vluchtelingen in Nederland. 41 Brief van VluchtelingenWerk Nederland aan de woordvoerders asielbeleid van de fracties van de Tweede Kamer, 25 maart 2003. 33


31

Tenslotte kunnen hier nog de Stichting Lawine en het Actiecomité Referenten worden vermeld42. Deze twee organisaties grepen de totstandkoming van een EU-richtlijn op het gebied van gezinshereniging aan om een aantal aanpassingen van het beleid voor te stellen. In een gezamenlijk rapport, aangeboden aan de minister van Justitie en de Tweede Kamer op 26 februari 2002, vroegen zij aandacht voor de moeilijkheden waar Nederlanders die een partner van buiten de EU naar Nederland willen halen tegen aan lopen. Op dat moment stond in het voorstel voor de richtlijn een bepaling die er op neer kwam dat de voorwaarden voor toelating van gezinsleden van eigen onderdanen gelijk gesteld zouden worden aan de voorwaarden voor toelating van gezinsleden van Unieburgers die gebruik maken van hun recht op vrij verkeer. De twee organisaties verzochten onder meer het Nederlandse standpunt inzake de omgekeerde discriminatie van eigen onderdanen ten opzichte van EU-burgers te herzien. De minister reageerde per brief aan de vaste commissie voor Justitie op dit rapport. Zij meende dat acceptatie van de in de richtlijn voorgestelde gelijkschakeling van eigen onderdanen met EU-onderdanen een ingrijpende verruiming 43 van het beleid zou inhouden en achtte dit niet wenselijk. 2. Implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn De gezinsherenigingsrichtlijn is in Nederland ruim een jaar na de inwerkingtreding geïmplementeerd. 44 Het Besluit ter implementatie van de richtlijn is op 29 september 2004 afgekondigd en op 1 november 2004 inwerking getreden. In het Besluit van 23 november 2006 in verband met de implementatie van de richtlijn voor langdurig ingezetenen (2003/109/EG) zijn ook nog enkele Nederlandse bepalingen 45 aangepast in verband met de gezinsherenigingsrichtlijn. Deze wijzigingen zijn op 1 januari 2007 inwerking getreden. Nederland heeft ter implementatie van de richtlijn slechts een beperkt aantal wijzigingen in haar regelgeving doorgevoerd. Ten eerste is ten aanzien van gezinsleden met een andere nationaliteit dan die van de asielstatushouder / hoofdpersoon die binnen drie maanden na statusverlening aan de hoofdpersoon een aanvraag voor een mvv voor gezinshereniging indienen en die hun gezinsleven niet in een ander land kunnen uitoefenen dan in Nederland, vrijstelling van het middelenvereiste ingevoerd. Ook hoeven zij niet te voldoen aan de eis van inburgering in het buitenland. Verder gelden wel alle voorwaarden voor een verblijfsvergunning regulier voor gezinshereniging (zie voor een toelichting op deze bepaling 3.1.3 onder artikel 12). Ten tweede is de mogelijkheid geschapen voor de toelating van de ouders van een alleenstaande minderjarige vluchteling met een asielvergunning (zie verder onder artikel 10). Tenslotte is de op grond van artikel 17 van de richtlijn voorgeschreven belangenafweging expliciet in de Nederlandse bepalingen ten aanzien van de weigering van een vergunning, respectievelijk de intrekking of weigering van de verlenging van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van gevaar voor de openbare orde opgenomen (zie onder artikel 6 richtlijn). Deze richtlijn bepaling komt niet in andere artikelen van de Vw of het Vb terug. In een reactie van VluchtelingenWerk Nederland op deze maatregelen ter implementatie van de gezinsherenigingsrichtlijn vraagt zij zich af of de voorgestelde maatregelen voor gezinshereniging met een asielstatushouder als de gezinsleden een andere nationaliteit hebben volledig in overeenstemming is 46 met de richtlijn. Zij mist op welke wijze de voorgeschreven belangenafweging van artikel 17, waaronder de duur van het verblijf van de hoofdpersoon in Nederland, in de beslissing zal worden meegenomen als gezinsleven in een ander land mogelijk is.

42

Stichting Lawine is een landelijke organisatie van en voor biculturele relaties en gezinnen. www.stichtinglawine.org. Het actiecomité referenten is nu ‘Stichting Buitenlandse Partner’. www.buitenlandsepartner.nl. 43 Brief van de minister aan de Tweede Kamer. TK 2001-2002, just020427, 3 mei 2002. 44 Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van de Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEG L 251) en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging, gezinsvorming en openbare orde. Stb. 2004, 496. 45 Besluit van 23 november 2006 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van de richtlijn 2003/109/EG. Stb. 2006, 585. Inwerkingtreding 1 januari 2007. 46 Brief van VluchtelingenWerk Nederland aan de woordvoerders inzake Integratie en asielbeleid van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer, 12 oktober 2004.


32

3.2.2. Ontwikkelingen t.a.v. enkele bepalingen van de gezinsherenigingsrichtlijn 1. Toepassingsbereik van de richtlijn op personen met een dubbele en/of de Nederlandse nationaliteit Het toepassingsbereik van de richtlijn is op grond van artikel 3 beperkt tot de hoofdpersoon met de nationaliteit van een derde land. Burgers van de Unie zijn conform artikel 3 lid 3 uitgesloten van het toepassingsbereik. Toch heeft ten aanzien van het toepassingsbereik van de richtlijn in Nederland enige tijd onduidelijkheid bestaan. In diverse rechtbankuitspraken is de richtlijn van toepassing verklaard op zowel de hoofdpersoon met een dubbele nationaliteit (de nationaliteit van een derde land naast de Nederlandse nationaliteit) als de hoofdpersoon met alleen de Nederlandse nationaliteit. Deze onduidelijkheid werd mede veroorzaakt door de al eerder genoemde passage in de Vreemdelingencirculaire waarin was opgenomen dat de richtlijn op analoge wijze op Nederlanders zou worden toegepast. Ten aanzien van een hoofdpersoon met alleen de Nederlandse nationaliteit honoreerde de rechtbank een beroep op de hierboven vermelde passage uit de Vreemdelingencirculaire 47 en verklaarde dat de richtlijn op analoge wijze op Nederlanders moest worden toegepast. De Afdeling verwierp die uitspraak later met het oordeel dat de passage in de Vreemdelingencirculaire in strijd was 48 met het Vreemdelingenbesluit . Naar aanleiding van deze twee uitspraken zijn in het parlement vragen 49 aan de minister gesteld. De minister antwoordde dat het met betrekking tot gezinshereniging met een derdelander staand beleid is dezelfde regels toe te passen op een hoofdpersoon van de Nederlandse nationaliteit als op een hoofdpersoon met de nationaliteit van een derde land met een verblijfsvergunning. Met de passage in de Vreemdelingencirculaire was bedoeld het staande beleid weer te geven. Voor de duidelijkheid is er nu toch voor gekozen de tekst in de Vc aan te passen. Rechters oordeelden echter ook op grond van andere argumenten dat Nederlanders met een dubbele nationaliteit onder het toepassingbereik van de richtlijn vielen. In de eerste uitspraak waarin aandacht aan deze kwestie werd besteed volstond de rechtbank met de redenering dat de mensen met een 50 dubbele nationaliteit niet uitdrukkelijk door de minister van het toepassingsbereik waren uitgesloten. In hoger beroep tegen deze uitspraak oordeelde de Afdeling dat een persoon met een dubbele nationaliteit waaronder de Nederlandse, Unieburger is in de zin van de richtlijn en op grond daarvan van 51 het toepassingsbereik is uitgesloten. De rechtbank in Middelburg heeft zich in een uitspraak van 18 oktober 2006 met betrekking tot een gezinshereniger met zowel de Turkse als de Nederlandse 52 nationaliteit niet bij deze visie neergelegd. De rechtbank voert onder meer aan dat uit de preambule van de gezinsherenigingsrichtlijn blijkt dat gezinshereniging als een fundamenteel recht wordt beschouwd en dat uit de bewoordingen van de richtlijn niet blijkt dat toepassing op personen met een dubbele nationaliteit moet worden uitgesloten. Na deze uitspraak zijn er echter geen andere uitspraken van lagere rechters meer gedaan waarin de richtlijn tegen de lijn van de Afdeling in op Nederlanders al of niet met dubbele nationaliteit van toepassing is verklaard. Het lijkt er op dat de rechtbanken hun verzet tegen de visie van de Afdeling hebben gestaakt. De Afdeling heeft zijn lijn met betrekking tot personen 53 met alleen de Nederlandse nationaliteit bevestigd in een uitspraak van 20 maart 2007. De vraag naar de toepasselijkheid van de richtlijn op personen met een dubbele nationaliteit heeft de Afdeling in een uitspraak van 6 maart 2007 niet beantwoord door op inhoudelijke gronden te concluderen dat betrokkene ook al zou de richtlijn op hem van toepassing zijn geweest, hij toch niet in een gunstiger 54 positie zou verkeren. Of dit betekent dat er nog ruimte bestaat voor een betoog op grond waarvan de richtlijn voor personen met een dubbele nationaliteit wel van toepassing wordt verklaard, lijkt gezien de eerdere uitspraken van de Afdeling niet waarschijnlijk, maar kan ook weer niet volledig worden uitgesloten. 2. De feitelijke gezinsband In het Nederlandse beleid geldt als voorwaarde voor gezinshereniging met minderjarige kinderen het bestaan van een feitelijke gezinsband. Gezinshereniging wordt toegestaan aan het minderjarige kind dat

47

Rb ’s Gravenhage zp Rotterdam 17 - 07 – 2006, JV 2006/36. ABRvS 23 – 11 – 2006, JV 2007/39, m.nt. C.A. Groenendijk. 49 TK 2006 – 2007, Aanhangsel, 901, p. 1929 Vragen van het lid Spekman met antwoord van de staatssecretaris. 50 Rb ’s Gravenhage zp Amsterdam 16 -11-2005, JV 2006/28. 51 ABRvS 29 - 03 - 2006, JV 2006/172, m.nt. C.A. Groenendijk. 52 Rb ’s Gravenhage zp Middelburg 18 - 10 – 2006, JV 2006/462, m.nt. P. Boeles 53 ABRvS 20 – 03 – 2007, 200609096/1, migratieweb ve07000713. 54 ABRvS 06- 03 - 2007, JV 2007/178, m.nt. P. Boeles. 48


33

feitelijk behoort en reeds in het land van herkomst behoorde tot het gezin van de hoofdpersoon.55 De uitwerking van deze voorwaarde was neergelegd in de Vreemdelingencirculaire.56 Tot vijf jaar na de scheiding tussen ouder(s) en kind werd volgens de circulaire in beginsel aangenomen dat het kind feitelijk behoort tot het gezin. Alleen als het kind zelfstandig gaat wonen en in zijn eigen onderhoud gaat voorzien, als het kind een zelfstandig gezin vormt door het aangaan van een huwelijk of een relatie, of ten aanzien van het kind een maatregel van kinderbescherming is opgelegd en/of een gezagvoorziening is getroffen werd aangenomen dat de gezinsband is verbroken. Na verloop van de referteperiode van vijf jaar werd er van uitgegaan dat de gezinsband is verbroken, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden die gelegen zijn in de persoon of in de familie, of het kind ten gevolge van een oorlogssituatie onvindbaar is geweest. Al bij de afkondiging van dit beleid werd betoogd dat dit beleid 57 niet in overeenstemming is met de jurisprudentie van artikel 8 van het EVRM. Na inwerkingtreding van 58 de richtlijn is in de vakliteratuur aangevoerd dat dit beleid in strijd is met artikel 4 en 16 van de richtlijn. Over de vraag of het Nederlandse begrip ‘feitelijke gezinsband’ dezelfde betekenis had als het in de richtlijn in artikel 16 genoemde ‘werkelijk gezinsleven’ is ook geprocedeerd. Drie meervoudige vreemdelingenkamers hadden geoordeeld dat het Nederlandse beleid met betrekking tot de feitelijke gezinsband strijdig is met de richtlijn. Zie onder andere de uitspraak van de rechtbank 59 Den Haag z.p. Amsterdam van 16 november 2005. De rechtbank overwoog dat het begrip ‘werkelijk gezinsleven’ (artikel 16 lid 1 sub b) van de richtlijn niet vereist dat het kind in het land van herkomst feitelijk reeds behoorde tot het gezin van de hoofdpersoon. Ook was de rechter van oordeel dat de richtlijn geen ruimte laat om “nadere regels te stellen over een eigen uitleg van het inmiddels communautaire begrip werkelijk gezinsleven”. In zijn uitspraak van 12 juli 2006 kwam de Afdeling tot een 60 andere conclusie op grond van een nadere uitleg van het beleid door de minister. Volgens de minister heeft de vreemdeling de mogelijkheid om aan te tonen dat de feitelijke gezinsband met het gezinslid, bij wie verblijf wordt beoogd, niet is verbroken, als zich geen van de hierboven opgesomde omstandigheden voordoet. De vreemdeling kan dan, als aan de andere voorwaarden is voldaan, voor gezinshereniging in 61 aanmerking komen. De Afdeling concludeert dat dit Nederlandse beleid, zoals door de minister in deze 62 zaak werd toegelicht, in overeenstemming is met de richtlijn. Inmiddels is het Nederlandse beleid met betrekking tot deze voorwaarde aangepast. Niet naar aanleiding van de richtlijn, maar op grond van ontwikkelingen in de jurisprudentie van het EHRM. Nederland sluit voortaan aan bij de invulling die het EHRM geeft aan het begrip ‘family life’. Dit houdt in dat er in beginsel van uit wordt gegaan dat de gezinsband tussen ouders en minderjarige kinderen is blijven bestaan, tenzij er sprake is van enkele gelimiteerde omstandigheden. Het nieuwe beleid is met 63 terugwerkende kracht tot 8 september 2006 ingevoerd. 3. Verruimde gezinshereniging Met betrekking tot de vraag welke overige gezinsleden rechten aan de richtlijn kunnen ontlenen zijn de richtlijnbepalingen over de toelating van bloedverwanten in opgaande lijn en meerderjarige kinderen facultatief. In de literatuur is geconcludeerd dat de nationale bepalingen met betrekking tot de toelating 64 van ouders en meerderjarige kinderen niet volledig in overeenstemming zijn met de richtlijn. Belangrijkste verschillen die worden genoemd zijn dat de toelating van ouders op grond van de Nederlandse regels uitsluitend geldt voor alleenstaande ouders van 65 jaar of ouder van de hoofdpersoon terwijl het in de richtlijn gaat om alle ten laste komende bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreeks opgaande lijn (dus niet slechts wanneer zij alleenstaand zijn en ouder dan 65 jaar) van zowel de gezinshereniger als zijn echtgenoot. Ook de Nederlandse eis dat vrijwel alle kinderen in

55

Art. 3.14 lid 1 sub c Vb. Deze invulling van het begrip feitelijke gezinsband is op 22 maart 2002 in werking getreden. 57 Van Walsum 2002, p. 57. 58 Zie o.a. Scheers 2004a, p. 287 – 288; Boeles, Lodder, Guèvremont 2006, p. 32 – 33; Groenendijk 2004. p. 4. 59 JV 2006, 28. Zie ook: Rb 's-Gravenhage zp Haarlem, 21-12-2005, JV 2006/65; Rb 's-Gravenhage zp Middelburg, 14-032005, JV 2006/177. 60 ABRvS 12 -7-2006, JV 2006/328 m.nt. C.A. Groenendijk. 61 ABRvS 12 juli 2006, r.o. 2.5.2, JV 2006/328, m.nt. C.A. Groenendijk. 62 ABRvS 12 juli 2006, r.o. 2.5.3. 63 Wijziging vreemdelingencirculaire 2000 (2006 / 33A), p. 2, Stcr. 29 november 2006, 233 / p. 9. 64 Zie o.a. Scheers 2004, p. 287 – 288; Boeles, Lodder, Guèvremont 2006, p. 32 – 33; Groenendijk 2004, p. 4. 56


34

Nederland wonen, staat niet in de richtlijn. De vraag die vervolgens in de literatuur wordt gesteld is of het op grond van de richtlijn is toegestaan een eigen nationaal beleid te voeren, terwijl ten aanzien van 65 dezelfde kwestie een facultatieve bepaling in de richtlijn is opgenomen. Met andere woorden: mag een lidstaat een facultatieve bepaling op een bepaald punt niet toepassen en vervolgens ten aanzien van hetzelfde punt een eigen regeling treffen? De minister heeft in een brief aan de Tweede Kamer van 23 66 februari 2005 aangegeven dat deze bepalingen (art. 4 lid 2, sub a en b, Ri) facultatief zijn en dat Nederland de betreffende bepalingen niet heeft geïmplementeerd. De minister wijst er op dat het beleid inzake verruimde gezinshereniging gunstiger is dan wat de richtlijn minimaal voorschrijft in artikel 4. Dit is volgens de minister in lijn met artikel 3, lid 5, die de lidstaten ruimte biedt om gunstiger bepalingen 67 vast te stellen of te handhaven. Dit standpunt wordt betwist. Zo wordt bijvoorbeeld aangevoerd dat de toelichting bij het gewijzigd voorstel voor de richtlijn stelt dat de lidstaten voor deze personen (de meerderjarige kinderen en bloedverwanten in opgaande lijn) ‘onder de in het voorstel genoemde 68 voorwaarden’ toestemming voor gezinshereniging verlenen. Hieruit zou volgens de auteurs afgeleid kunnen worden dat het een lidstaat niet vrij staat een eigen regeling te treffen. Ook is aangevoerd dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn valt af te leiden dat het niet de bedoeling was van de communautaire wetgever om de toelating van overige familieleden geheel over te laten aan de nationale wetgeving van de lidstaten nu diverse voorstellen van die strekking tijdens de onderhandelingen over de 69 totstandkoming van de richtlijn zijn verworpen. 4. Openbare orde beleid Er bestaan verschillende visies ten aanzien van de vraag of het Nederlandse beleid met betrekking tot de weigering van een vergunning, de weigering van verlenging of de intrekking in overeenstemming is met artikel 6 van de richtlijn (zie voor een beschrijving van het Nederlandse beleid op dit punt paragraaf 70 3.1.3. onder artikel 6). De Advies Commissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) stelde in haar advies over de voorgestelde aanscherping van het openbare orde beleid dat uit de richtlijn meeromvattende 71 waarborgen volgen dan de Nederlandse glijdende schaal inhoudt. Naast de verblijfsduur en ernst van de inbreuk, die in de glijdende schaal is verdisconteerd, moet volgens de ACVZ ook rekening gehouden worden met het risico dat van de persoon uitgaat. Dit is een factor die op de toekomst is gericht en veronderstelt een meer complexe toetsing dan op grond van het nationale openbare orde beleid wordt voorgeschreven. De minister is van mening dat de richtlijn geen risicotoetsing voor alle gevallen 72 voorschrijft. Verder stelde de minister dat altijd op grond van artikel 8 EVRM een individuele belangenafweging wordt gemaakt en dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook nog een belangenafweging voorschrijft. Van een automatische toepassing van de glijdende schaal is volgens de minister geen sprake. De Commissie Meijers was niet overtuigd van de Kabinetsreactie op het ACVZadvies. Zij stelde dat de nieuwe EG-richtlijnen (waaronder de gezinsherenigingsrichtlijn) hogere eisen stelt aan de afweging van de betrokken individuele belangen dan de algemene normen van artikel 8 EVRM voorschrijven en met betrekking tot het door de minister veronderstelde niet-verplichte karakter van de risicotoets meent de Commissie dat deze uitleg ‘kennelijk in strijd is met de tekst van artikel 6 lid 73 2 Ri’ . Inmiddels is in de bepalingen van het Vreemdelingenbesluit die zien op de weigering, intrekking of weigering van de verlenging op grond van de openbare orde wel de verplichte belangenafweging in 74 het kader van artikel 17 van de richtlijn opgenomen. In de tekst van deze bepalingen staat nu dat ‘als de aanvraag verband houdt met gezinshereniging of gezinsvorming, ten minste rekening wordt gehouden

65

Ibid. TK 2004-2005, 19 637, nr. 901. 67 Zie Boeles, Guèvremont en Lodder 2006, p. 35 – 36. 68 Toelichting bij gewijzigd voorstel COM (2002) 225, p.5. Ibid. voetnoot hierboven. 69 Zie b.v. raadsdocument 9019/01, p.9. 70 De ACVZ is een onafhankelijk adviescollege dat adviezen uitbrengt inzake het vreemdelingenrecht en vreemdelingenbeleid. Zij adviseert daarover gevraagd en ongevraagd aan regering en parlement. 71 ACVZ 2005, p. 23. 72 TK 2005-2006, 19 637, nr. 971. 73 Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht, CM0503, 10 oktober 2005, p. 3. 74 Zie artikel 3.77 Vb en art. 3.86 Vb. Deze bepalingen zijn gewijzigd bij de implementatie van de richtlijn langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (richtlijn 2003/109/EG). Gepubliceerd in het Stb. 2006, 585. Inwerkingtreding 1 januari 2007. 66


35

met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de vreemdeling en de duur van zijn verblijf, alsmede het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst.’ Aan het standpunt van de ACVZ en de Commissie Meijers met betrekking tot het meewegen van het risico dan van de persoon uitgaat, lijkt met deze aanpassing nog niet tegemoet gekomen. 5. Dubbele aanvraag Zoals hierboven in paragraaf 3.1.3. onder ‘indiening en behandeling van het verzoek’ is toegelicht wordt op grond van het Nederlandse systeem eerst in een mvv-aanvraag het recht op toegang tot het grondgebied beoordeeld aan de hand van de betreffende voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming. Vervolgens moet na aankomst op het grondgebied een verblijfsvergunning worden aangevraagd. Deze verblijfsvergunning kan op grond van een toetsing op dat moment alsnog geweigerd worden als in de tussentijd niet meer aan de voorwaarden wordt voldaan. In de vakliteratuur worden vraagtekens geplaatst bij dit systeem met een dubbele toetsing. Betwijfeld wordt of dit in 75 overeenstemming is met artikel 5 en 13 van de richtlijn. Betoogd wordt onder meer dat uit artikel 5 van de richtlijn afgeleid kan worden dat de aanvraag waarbij de gezinsleden in het buitenland verblijven rechtstreeks het recht op een verblijfsvergunning moet betreffen. Als het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, zou Nederland volgens de auteurs op grond van artikel 13 de gezinsleden toegang moeten 76 verlenen en daartoe alle medewerking bieden bij het verkrijgen van de benodigde visa. Volgens artikel 13 lid 2 dient een verblijfsvergunning te worden verleend. Uit deze bepaling blijkt volgens hen niet dat op dat moment opnieuw aan de voorwaarden voor gezinshereniging mag worden getoetst. Het belang van deze discussie is gelegen in het feit dat de voorwaarden voor eerste verlening niet gelijk zijn aan de gronden waarop een vergunning kan worden ingetrokken. Als betrokkene na verlening van de verblijfsvergunning niet meer aan de voorwaarden voldoet, kan onderzocht worden of de verblijfsvergunning kan worden ingetrokken. Met name de toets aan artikel 8 EVRM verschilt echter als het gaat om eerste toelating of om verblijfsbeëindiging. Deze kwestie is ook voor de rechtbank aangevoerd. In een uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 november 2006 onderschrijft de rechtbank de stelling dat de richtlijn uitgaat van een aanvraag om gezinshereniging waarop zowel over de toegang als het verblijf wordt beslist. Dit zou, aldus de rechtbank, betekenen dat een positieve beslissing op een mvv tevens een positieve beslissing omtrent het verblijf zou inhouden. Tegen deze uitspraak stond geen hoger beroep open. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich nog niet over deze kwestie uitgesproken. Aan het einde van de referentieperiode is de mogelijkheid voor een verandering in het beleid ten aanzien van de dubbele procedures geopend. In het werkprogramma van de ACVZ voor 2007 staat een onderzoek naar andere mogelijkheden voor het huidige systeem van een dubbele procedure gepland. Met betrekking tot de mvv procedure is de ACVZ gevraagd te adviseren over de mogelijkheden de dubbele procedure en wachttijd voor de verblijfsvergunning regulier te voorkomen. Ook is gevraagd andere mogelijkheden voor de aanvraagprocedure in kaart te brengen en daarbij de praktijk in andere Europese 77 landen te betrekken.

3.2.3. Overige maatregelen gezinsvorming en gezinshereniging In de onderzoeksperiode is het beleid voor gezinsmigratie naar Nederland en dan met name als het gaat om gezinsvorming op diverse punten aangescherpt. Deze maatregelen waren reeds afgesproken in het 78 kabinetsakkoord van het tweede kabinet Balkenende. De regering achtte het ‘in verband met de achterblijvende inburgering en het niet onbeperkte maatschappelijke draagvlak voor de opneming van nieuwe migranten noodzakelijk om binnen de grenzen van het internationale recht een terughoudender

75

Zie onder andere Scheers 2004, p. 290; Boeles, Guèvremont, Lodder, 2006, p. 39 en 73; Lodder, 2007, p. 30 - 31; Groenendijk e.a. 2007, p. 69. 76 Boeles, Guèvremont, Lodder, 2006, p. 73. 77 www.acvz.com/publicaties/WP_2007_NL.pdf 78 Dit wordt het zogenaamde Hoofdlijnenakkoord genoemd. TK 2002 – 2003, 28 637, nr. 19. Voor maatregelen gezinshereniging en gezinsvorming, zie p. 14.


36

gezinsmigratiebeleid te voeren’79. De twee belangrijkste maatregelen waren de verhoging van de minimum leeftijdsgrens naar 21 jaar bij gezinsvorming voor zowel de hoofdpersoon als de partner en een verhoging van het inkomensvereiste voor de hoofdpersoon naar 120 % van het wettelijk minimumloon. Volgens de Nota van Toelichting bij deze wijziging heeft de grootschalige gezinsmigratie uit met name Turkije en Marokko de integratie op groepsniveau ernstig belemmerd en heeft een belangrijk deel van de gezinsmigranten kenmerken die ongunstig zijn voor een goede integratie in de Nederlandse samenleving. Bedoeling van de maatregelen was de gezinsmigratie van met name Turkse en Marokkaanse huwelijkspartners met dergelijke kenmerken te ontmoedigen. De eerder gehanteerde leeftijdsgrens van 18 jaar en inkomenseis op bijstandniveau garandeerde volgens de minister onvoldoende dat de hoofdpersoon die de overkomst van zijn partner wenst ook op termijn zijn verantwoordelijkheden op financieel gebied en zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van zijn eigen integratie en die van zijn partner kan waarmaken. Een verhoging van de leeftijdsgrens van 18 naar 21 jaar voor de hoofdpersoon zou de kans verkleinen dat deze wordt geprikkeld ‘om te stoppen met school en daardoor onvoldoende voorbereid moet toetreden tot de arbeidsmarkt en in zijn verdere maatschappelijke ontplooiing wordt belemmerd.’ Voor de partner geldt dan dat kan worden voorkomen dat de veronderstelde achterstand van de hoofdpersoon ‘wordt gereproduceerd in de positie van de nieuwe partner zodat diens integratie al direct op achterstand staat.’ Bovendien ‘waarborgt de 21-jarige minimumleeftijd (voor de partner) beter dat de overkomst als (huwelijks-)partner berust op een 80 weloverwogen en vrijwillige keuze van de betrokkene’. De minister verwachtte van deze maatregelen in eerste instantie een afname van het aantal inwilligende beslissingen op mvv-aanvragen met ongeveer 45 %. Gedeeltelijk zou het hierbij gaan om een uitstel van de gezinsmigratie tot een later tijdstip waarop wel aan de voorwaarden wordt voldaan. Behalve deze maatregelen die specifiek gericht zijn op gezinsvorming is ook ten aanzien van gezinshereniging in het algemeen een aantal maatregelen genomen. Zo zijn de vrijstellingsgronden voor het middelenvereiste beperkt tot een vrijstelling als de hoofdpersoon 65 jaar of ouder is, of blijvend en volledig arbeidsongeschikt. Tot 1 november 2004 gold een vrijstelling van het middelenvereiste als de gezinshereniger 57 ½ jaar of ouder was, of wanneer hij als alleenstaande ouder de zorg had voor kinderen onder de 5 jaar. De minister was van mening dat ook voor deze categorieën gezinsherenigers in beginsel een eigen financiële verantwoordelijkheid voor de overkomst van hun gezinsleden zou moeten gelden. Tenslotte bestond er voor de gezinsleden van een Nederlander, een houder van een verblijfsvergunning asiel bepaalde tijd of een houder van een verblijfsvergunning asiel of regulier voor onbepaalde tijd, een soepeler openbare orde regime. Volgens de minister behoort in zijn algemeenheid niet langer het uitgangspunt te gelden dat het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van zijn gezinsleven zwaarder moet wegen dan het belang van de openbar orde. In plaats daarvan moet in elk individueel geval getoetst worden of er op grond van artikel 8 EVRM een verplichting bestaat ondanks inbreuken op de openbare orde verblijf in Nederland toe te staan. De ACVZ had eerder al, op verzoek van de minister, geadviseerd over de voorgenomen wijzigingen 81 waarbij ze zich in de eerste plaats richtte op de juridische houdbaarheid ervan. De ACVZ meent dat bovenstaande nieuwe eisen met betrekking tot gezinsvorming elk op zich niet onaanvaardbaar zijn en binnen de richtlijn passen. Wel stelt zij vraagtekens bij de noodzaak van een verhoging van de inkomenseis om de politieke doelstellingen te behalen en vraagt zich af wat het cumulatieve effect van alle voorgenomen maatregelen zal zijn. Verder meent de ACVZ dat in het geval van gezinsvorming met een asielstatushouder de 21 jaar-eis en de verhoging van het inkomensvereiste strijdig is met artikel 8 EVRM als er objectieve belemmeringen bestaan het gezinsleven in het land van herkomst uit te oefenen. Tevens richtte de discussie zich op vermeende strijdigheid van de maatregelen met diverse 82 internationale verdragen. Zo wijst Professor Groenendijk met betrekking tot de verhoging van de leeftijdsgrens naar 21 op strijdigheid met het Europees Sociaal Handvest en het Europese Verdrag inzake

79

Nota van Toelichting bij het Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van de Richtlijn 2003/86/EG en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging, gezinsvorming en openbare orde, Stb. 2004, 496, p. 5. 80 Stb. 2004, 496, p. 10-11. Nota van Toelichting. 81 ACVZ 2004a. 82 Brief Groenendijk 2004.


37

de Rechtspositie van Migrerende Werknemers. De inkomenseis van 120 % van het nettominimumloon is in zijn visie strijdig met de gezinsherenigingsrichtlijn. Ook FORUM (instituut voor multiculturele ontwikkeling) had in een eerder stadium al kanttekeningen geplaatst bij deze voorwaarden en waarschuwde voor het arbitraire karakter ervan. Zij vroeg zich in mei 2003 af waarom een inkomenseis van 120% wordt gesteld terwijl het wettelijk minimumloon er toch op 83 gebaseerd is dat een gezin hiervan rond kan komen. De belangenorganisatie VluchtelingenWerk Nederland betreurde dat de implementatie van de richtlijn 84 werd aangegrepen om beperkende maatregelen ten aanzien van gezinsmigratie in te voeren. Een maand nadat het Wijzigingsbesluit tot implementatie van de richtlijn is gepubliceerd, onderschrijft VluchtelingenWerk Nederland het eerdere standpunt van de ACVZ met betrekking tot gezinsvorming bij asielstatushouders. Verder meent zij met Groenendijk dat het nieuwe inkomensvereiste strijdig is met de gezinsherenigingsrichtlijn. E-Quality (kenniscentrum voor emancipatie, gezin en diversiteit) meent dat de verhoging van de inkomenseis vrouwen zwaarder zal treffen dan mannen omdat vrouwen in de praktijk minder verdienen 85 dan mannen. Dat geldt nog sterker voor vrouwen uit etnische minderheidsgroepen. Zij zullen dus moeilijker een partner uit het buitenland kunnen halen, aldus E-Quality en dat is in feite een op grond van het VN-vrouwenverdrag verboden discriminatie. In het onderzoek van de Hart worden veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het debat over huwelijksmigratie ter discussie gesteld, zoals het idee dat huwelijksmigratie de integratie belemmert, dat 86 huwelijksmigratie valt te reguleren en dat restrictieve maatregelen goed zijn voor de integratie. Verder komt zij op grond van haar onderzoek tot de conclusie dat restrictieve maatregelen wel tot uitstel maar niet tot afstel leiden.

3.3. Conclusie De invloed van de richtlijn op de ontwikkeling van het beleid in de periode 2002 – 2006 is niet bijzonder groot. De aanpassingen van het Nederlandse beleid ter implementatie van de richtlijn zijn beperkt. Nederland heeft lang niet alle beperkende facultatieve bepalingen geïmplementeerd. Zo heeft zij geen wachttermijn van twee of drie jaar geïntroduceerd, geen beperking van het recht van minderjarige kinderen van vijftien of ouder ingesteld en geen specifieke integratie-eisen voor kinderen van boven de twaalf ingevoerd. Ook het huisvestingsvereiste is niet opnieuw ingevoerd, hoewel hier wel enige tijd sprake van is geweest. Anderzijds heeft Nederland ook geen gebruik gemaakt van een aantal verruimende facultatieve bepalingen zoals de bepaling ten aanzien van ouders of ten aanzien van andere familieleden van de alleenstaande minderjarige vluchteling. Wat betreft het speciale regime voor vluchtelingen heeft Nederland gebruik gemaakt van de mogelijkheden het toepassingsbereik te beperken. En de potentiële restricties waar Nederland zich tijdens de onderhandelingen over de richtlijn hard voor heeft gemaakt hanteert zij wel: met name de leeftijdsgrens van 21 jaar en de mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen. De betrokkenheid van NGO’s bij de totstandkoming van de richtlijn was gering. Ook na inwerkingtreding heeft de richtlijn met uitzondering van een selecte kritische groep deskundigen, niet veel aandacht getrokken. Alle aandacht was gericht op de nationale beleidsvoorstellen. In rechte zijn wel enkele onderdelen van het Nederlandse beleid bestreden. Veel zaken worden echter (in hoger beroep) afgewezen omdat betrokken hoofdpersoon buiten het toepassingsbereik van de richtlijn valt. Zo komt de rechter in veel gevallen niet toe aan de beoordeling van de vraag of een bepaalde Nederlandse bepaling strijdig is met de richtlijn. Door deze jurisprudentielijn lijkt de richtlijn vooralsnog ook in de rechtspraktijk slechts een zeer beperkte rol te spelen. De invloed van de richtlijn op het beleid is wellicht niet groot, maar er is in de periode 2002 – 2006 wel een aantal belangrijke ontwikkelingen ten aanzien van gezinsmigratie te melden. In deze periode is een duidelijk trend richting een restrictiever beleid te zien. Het beleid in deze periode is gebaseerd op de

83

Persbericht Utrecht, 20 mei 2003.FORUM-reactie op het hoofdlijnenakkoord. FORUM: Integratie wordt eenrichtingsverkeer in nieuw regeerakkoord. www.Forum.nl/persberichten. 84 Brief VluchtelingenWerk 2004. 85 Herman 2004, p. 1. Zie ook Kraus 2005, p. 106 – 110. 86 De Hart 2004.


38

constatering dat grootschalige gezinsmigratie de integratie op groepsniveau ernstig heeft belemmerd en dat nieuwe maatregelen die moeten bijdragen aan een betere integratie noodzakelijk zijn. De belangrijkste maatregelen zien op gezinsvorming, maar ook ten aanzien van gezinshereniging in zijn algemeenheid is het beleid restrictiever geworden. Deze trend valt samen met een verschuiving in het politieke krachtenveld. De opkomst van Pim Fortuyn en de LPF (Lijst Pim Fortuyn) hebben het maatschappelijke en politieke debat over migratie sterk beïnvloed. Nieuwe kabinetten in 2002 (CDA, LPF, VVD) en 2003 (CDA, D’66, VVD) hebben geleid tot nieuwe maatregelen op het gebied van gezinsvorming, zoals verhoging van de minimum leeftijdsgrens naar 21 jaar, het stellen van inburgeringseisen en de verhoging van de inkomenseis bij gezinsvorming.


39


40

4. Omvang en samenstelling van de gezinsmigratie In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Onder gezinshereniging wordt verstaan de hereniging van gezinsleden met een hoofdpersoon in Nederland waarbij de gezinsband al in het land van herkomst bestond. Is de gezinsband pas ontstaan op het moment dat de hoofdpersoon in Nederland verblijft, dan wordt gesproken van gezinsvorming. In het beleid van de afgelopen jaren is onderscheid gemaakt tussen maatregelen in het kader van gezinsvorming en maatregelen gericht op beide vormen van gezinsmigratie. Het is daarom relevant om in de presentatie van de gegevens onderscheid te maken tussen gezinshereniging en gezinsvorming. Voor de meeste vreemdelingen geldt een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) als voorwaarde voor toekenning van een vergunning regulier voor bepaalde tijd (zie voor een overzicht van landen waarvan de onderdanen niet mvv-plichtig zijn, bijlage 3). De mvv wordt aangevraagd in het land van herkomst of bestendig verblijf. Bij de behandeling van de aanvraag van een mvv wordt bekeken of betrokkene voldoet aan de voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming. Voldoet hij niet dan wordt de aanvraag afgewezen. In beginsel zal een mvv-plichtige vreemdeling die in Nederland een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor gezinshereniging of gezinsvorming indient dus aan de voorwaarden voldoen en zal de verblijfsvergunning worden toegewezen. Voor niet mvv-plichtige vreemdelingen ligt dit anders. De aanvraag van een verblijfsvergunning van deze vreemdelingen is nog niet eerder getoetst aan de voorwaarden voor gezinshereniging of gezinsvorming in het kader van een mvv-aanvraag. De gepresenteerde cijfers betreffen de aanvragen voor een verblijfsvergunning en niet de aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf omdat dit een vollediger beeld schetst van de totale immigratie voor gezinsvorming en –hereniging in Nederland. Aan de gezinsleden van de houder van een verblijfsvergunning asiel kan in het kader van gezinshereniging een verblijfsvergunning asiel worden verleend als aan de specifieke voorwaarden voor toekenning van deze vergunning wordt voldaan. Dit is een vergunning die niet op asielgerelateerde gronden wordt verleend, maar op grond van het feit dat men een gezinslid is van de houder van de asielvergunning. Gezinsleden die op deze grond een verblijfsvergunning voor gezinshereniging krijgen staan niet in de cijfers met betrekking tot de verblijfsvergunning regulier voor gezinshereniging. Er wordt ook geen aparte registratie bijgehouden van personen die op grond van gezinshereniging een asielvergunning krijgen. Met betrekking tot deze aanvragen en beslissingen voor gezinshereniging zijn geen gegevens bekend. Gezinsleden van een asielstatushouder die niet aan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning asiel voldoen, zoals gezinsleden die niet aan het nareiscriterium voldoen of gezinsleden die zich in het kader van gezinsvorming bij de asielstatushouder willen voegen, vallen onder het reguliere toelatingsbeleid en zijn dus wel in de onderstaande gegevens opgenomen. Voor dit onderzoek waren met betrekking tot een verblijfsvergunning in het kader van gezinsmigratie alleen betrouwbare gegevens over 2005 en 2006 beschikbaar. Dit beperkt de mogelijkheid om conclusies ten aanzien van trends en mogelijke effecten van beleid te trekken.

4.1. Omvang gezinshereniging 4.1.1. Aantal aanvragen gezinshereniging In deze paragraaf worden de gegevens gepresenteerd met betrekking tot het aantal ingediende aanvragen van een verblijfsvergunning regulier· voor gezinshereniging, voor gezinsvorming en de totale omvang van de gezinsmigratie. Het aantal ingediende aanvragen in 2006 is ten opzichte van 2005 met bijna 4.500 aanvragen gedaald. Deze daling wordt zowel veroorzaakt door een afname van het aantal ingediende aanvragen in het kader van gezinshereniging, als een afname in het aantal aanvragen voor gezinsvorming. Dit zou kunnen duiden op een immigratiebeperkend effect van de Wet inburgering buitenland. Met deze wet, die op 15 maart 2006 in werking is getreden, is een nieuwe voorwaarde voor toelating ingevoerd: het inburgeringsexamen in het buitenland. Dit examen is in beginsel verplicht voor mvv-plichtige vreemdelingen tussen de 16 en 65 jaar die zich duurzaam in Nederland willen vestigen


41

zoals in het geval van gezinshereniging of gezinsvorming (zie meer hierover in paragraaf 5.1.). Hier moet echter wel een voorbehoud worden gemaakt gezien de ingangstermijn van de Wet inburgering in het buitenland (d.d. 15 maart 2006) en gezien het feit dat bij de aanvraag voor een mvv al wordt getoetst of aan deze inburgeringsvoorwaarden wordt voldaan. Dit geeft een vertraging in het effect op aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier. Hierdoor zal de invloed van de wet op het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier in 2006 beperkt zijn. Wel valt te verwachten dat het aantal aanvragen voor een eerste verblijfsvergunning regulier voor gezinhereniging en -vorming in 2007 een verdere daling laat zien. Percentueel is het aandeel gezinsvorming in de totale gezinsmigratie in 2005 afgenomen ten opzichten van 2006. Tabel 1: Aanvragen voor reguliere verblijfsvergunningen gezinsmigratie Aanvraag verblijfsvergunning

2005

%

2006

%

Gezinshereniging

22.749

62%

20.737

65%

Gezinsvorming

13.826

38%

11.330

35%

Totaal gezinshereniging en gezinsvorming

36.575

100%

32.067

100%

Bron: INDIS (IND Informatie Systeem)

4.1.2. Beslissingen op de ingediende aanvragen Tabellen 2 – 4 bevatten gegevens ten aanzien van de beslissingen die in het jaar 2005, respectievelijk 2006 zijn genomen op de aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier met als doel gezinshereniging en gezinsvorming. Deze cijfers betreffen beslissingen die in het betreffende jaar zijn genomen. De aanvraag kan in een ander jaar zijn ingediend. Opvallend is het geringe aantal afwijzingen in verhouding tot het aantal inwilligingen. De meest voor de hand liggende verklaring hiervoor is dat voor mvv-plichtige vreemdelingen in beginsel hun aanvraag in het kader van de mvv-procedure al eerder is getoetst aan de voorwaarden. Als een vreemdeling niet aan de voorwaarden voldoet wordt zijn mvv-aanvraag afgewezen. Een mvv-plichtige vreemdeling zal alleen een negatieve beslissing op zijn aanvraag voor een eerste verblijfsvergunning krijgen als hij niet beschikt over een mvv, of als er tussen het moment waarop op de mvv-aanvraag is beslist en het moment waarop op de verblijfsvergunning wordt beslist wijzigingen in zijn situatie zijn opgetreden waardoor hij niet meer aan de voorwaarden voldoet. Verder kunnen de afwijzingen vreemdelingen betreffen die niet mvvplichtig zijn en daarom hun aanvraag voor een verblijfsvergunning zonder voorafgaande toetsing in het land van herkomst, direct in Nederland hebben ingediend, maar niet aan de voorwaarden voldoen. In tabel 2 worden de gegevens betreffende de beslissingen op aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier van de totale gezinsmigratie gepresenteerd. Hoewel in absolute zin voor gezinsmigratie het aantal inwilligende beslissingen in 2006 is afgenomen ten opzicht van 2005, is percentueel het aantal inwilligende beslissingen gestegen met 2%. Tabel 2: Beslissingen op aanvragen gezinsmigratie totaal (gezinshereniging + gezinsvorming) Beslissingen op aanvragen verblijfsvergunning

2005

%

2006

%

Afgewezen

4.472

13%

3.869

12%

Ingewilligd

28.118

82%

27.693

84%

Overig*

1.769

5%

1.282

4%

Totaal

34.359

100%

32.844

100%

* de categorie overig bevat onder andere aanvragen die zijn ingetrokken, niet ontvankelijk verklaard of buiten behandeling gesteld. Bron: INDIS

In tabel 3 en 4 zijn de beslissingen op aanvragen voor gezinshereniging en gezinsvorming te zien. Ten aanzien van de beslissingen op een aanvraag voor een verblijfsvergunning met als doel gezinshereniging is het aantal negatieve beslissingen in 2006 afgenomen ten opzichte van 2005 en is het aantal positieve beslissingen toegenomen. Het inwilligingspercentage van beslissingen op een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor gezinshereniging is in 2006 met ruim 5% gestegen ten opzichte van 2005.


42

Tabel 3: Beslissingen op aanvragen gezinshereniging Beslissingen op aanvragen verblijfsvergunning

2005

%

2006

%

Afgewezen

3.567

17%

3.101

14%

Ingewilligd

15.284

75%

17.244

80%

Overig

1.537

8%

1.114

5%

Totaal

20.388

100%

21.459

100%

Bron: INDIS

Met betrekking tot gezinsvorming geldt dat zowel het aantal afwijzingen als het aantal inwilligingen in 2006 is afgenomen. Het inwilligingspercentage voor gezinsvorming is in 2006 gelijk gebleven. Het percentage inwilligende beslissingen ligt zowel in 2005 als in 2006 bij gezinsvorming (tabel 4) hoger dan bij gezinshereniging (tabel 3). Tabel 4: Beslissingen op aanvragen gezinsvorming Beslissingen op aanvragen verblijfsvergunning

2005

%

2006

%

Afgewezen

905

6%

768

7%

Ingewilligd

12.834

92%

10.449

92%

Overig

232

2%

168

1%

Totaal

13.971

100%

11.385

100%

Bron: INDIS

4.1.3. Gezinshereniging als onderdeel van de totale reguliere immigratie In deze paragraaf wordt een beeld van migratie in het kader van gezinshereniging- en vorming als onderdeel van de totale reguliere migratie naar Nederland geschetst. In het Nederlandse beleid wordt onderscheid gemaakt tussen verblijf op asielgronden en verblijf op reguliere gronden (zie voor een toelichting op het Nederlandse beleid paragraaf 2.1.1.). In het Vreemdelingenbesluit staat een groot aantal verblijfsdoelen voor een vergunning regulier voor bepaalde tijd opgesomd. Daarnaast kan in bijzondere gevallen een verblijfsvergunning regulier voor een ander doel worden verleend. Tabel 5 geeft een overzicht van de aanvragen van de vijf belangrijkste verblijfsdoelen die Nederland in 2005 en 2006 kende. Dat zijn naast gezinshereniging en gezinsvorming, arbeid, kennismigratie (dat is een vergunning bedoeld voor hooggekwalificeerde arbeid waarmee een bepaald genormeerd minimum inkomen moet worden verdiend) en studie. De verblijfscategorie ‘overig’ kan tal van andere doelen omvatten. Zo kan aan de minderjarige vreemdeling, die alleen naar Nederland is gereisd en daar asiel heeft aangevraagd maar niet in aanmerking komt voor een asielvergunning, een verblijfsvergunning regulier worden verleend indien hij wel valt onder het speciale beleid voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De categorie ‘overig’ bevat bijvoorbeeld ook een verblijfsvergunning voor medische behandeling, een vergunning als geestelijk bedienaar en een vergunning in het kader van uitwisseling. Het aandeel van gezinshereniging en –vorming samen in het totaal aan aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier betrof zowel in 2005 als in 2006 40 %. Dat aandeel is bijna gelijk aan het percentage aanvragen in verband met arbeid (gewone arbeid + kennismigratie) en studie. Dit bedroeg in 2005 35 % en in 2006 38 % van het totaal. Het totale aantal aanvragen is in 2006 met bijna 10.000 gedaald. Voor bijna de helft wordt deze daling veroorzaakt door een daling van de gezinsmigratie met ruim 4.500. Maar ook het aantal aanvragen voor verblijf voor studie en arbeid is fors gedaald. In paragraaf 4.1.1. werd verondersteld dat de daling voor gezinsmigratie wellicht te maken heeft met de invoering van de Wet inburgering in het buitenland. Nu voor verblijf voor arbeid of voor studie geen inburgeringsexamen in het buitenland hoeft te worden afgelegd kan dit geen verklaring zijn voor een daling bij deze verblijfsdoelen. Vreemdelingen die in het kader van gezinsmigratie naar Nederland willen komen en geconfronteerd worden met de het


43

inburgeringsvereiste zouden kunnen proberen om eerst voor een ander verblijfsdoel naar Nederland te komen en vervolgens hun verblijfsvergunning te wijzigen in een verblijfsvergunning voor gezinshereniging of –vorming. De daling met betrekking tot de doelen studie en arbeid duidt er in ieder geval niet op dat dit op grote schaal het geval zou zijn. De daling van het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning voor arbeid wordt gedeeltelijk gecompenseerd door een stijging van het aantal aanvragen voor kennismigratie. Gezien de algehele daling van aanvragen voor reguliere migratie kunnen ook andere factoren, zoals de economische en politieke situatie in Nederland een rol spelen of de economische of politieke situatie in het land van herkomst of in andere West-Europese landen, of factoren die betrekking hebben op de situatie van de vreemdelingen zelf. Tabel 5: Ingediende aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier per verblijfsdoel verblijfsdoel

2005

%

2006

%

Gezinshereniging

22.749

25%

20.737

26%

Gezinsvorming

13.826

15%

11.330

14%

Arbeid

19.323

21%

16.664

21%

Kennismigratie

2.007

2%

3.934

5%

Studie

11.277

12%

10.563

13%

Overig

21.880

24%

17.943

22%

Totaal

91.062

100%

81.171

100%

Bron: INDIS

Figuur 1 en figuur 2 geven grafisch de omvang van de ingewilligde aanvragen voor gezinsmigratie in relatie tot de ingewilligde aanvragen voor de overige reguliere verblijfsdoelen. Het aandeel van de ingewilligde aanvragen voor gezinsmigratie maakt in 2005 44 % uit van de totale reguliere migratie. In 2006 is dit percentage 43 %. Deze percentages liggen hoger in vergelijking tot het aandeel van gezinsmigratie bij de ingediende aanvragen (tabel 5: 40% voor zowel 2005 als 2006). Ook met betrekking tot studie is zowel voor 2005 als voor 2006 het percentage ingewilligde aanvragen hoger dan het percentage ingediende aanvragen. De ingewilligde aanvragen voor studie, arbeid en kennismigratie samen bedragen in 2005 en 2006 respectievelijk 41% en 43 % ten opzichte van 35% en 39% bij de ingediende aanvragen. Het aandeel ‘overig’ bij de ingewilligde aanvragen is ten opzichte van de ingediende aanvragen juist kleiner.


44

Figuur 1: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier naar verblijfsdoel, 2005

Overig 15%

Gezinshereniging 24%

Studie 16%

Arbeid 23% Kennismigratie 2%

Gezinsvorming 20%

Bron: INDIS

Figuur 2: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier naar verblijfsdoel, 2006

Overig 14%

Gezinshereniging 26%

Studie 15%

Kennismigratie 6%

Arbeid 22%

Gezinsvorming 17%

Bron: INDIS

4.1.4. Overige statistische informatie Op grond van statistische gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) met betrekking tot de omvang van de gezinshereniging en kenmerken van de gezinsleden kunnen voor de jaren 2002 - 2004 enkele voorzichtige trends worden onderscheiden. Deze gegevens kunnen niet zonder meer worden doorgetrokken naar de cijfers die hiervoor met betrekking tot de jaren 2005 – 2006 zijn gepresenteerd nu het gaat om gegevens die op ander bronnen zijn gebaseerd, te weten inschrijving in de Gemeentelijke Basisadministratie en er andere definities worden gehanteerd.


45

In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de aantallen gezinsleden onderverdeeld naar gezinshereniging, meemigrerend gezinslid en gezinsvorming voor de jaren 2002 – 2004. Deze cijfers laten een dalende trend zien voor alledrie de vormen van gezinsmigratie met een opvallende afname in 2004. De daling is het grootst met betrekking tot gezinsvorming. Tabel 6: Immigratie van niet-Nederlanders naar migratiemotief 2002

2003

2004

abs

proc

abs

Proc

abs

proc

Gezinshereniging

11.757

33%

11.372

33%

10.623

37%

Meemigrerend gezinslid

2.743

8%

2.235

7%

2.350

8%

Gezinsvorming

20.725

59%

20.654

60%

15.377

54%

Totaal

35.225

100%

34.651

100%

28.350

100%

Bron: CBS, Statline, geraadpleegd 29 augustus 2007

Verder blijkt uit onderzoek van het CBS dat sinds 2002 een sterke daling van de totale immigratie (voor 87 zowel reguliere doelen als op asielgronden) naar Nederland is te zien. Uit het onderzoek blijkt dat deze daling wordt veroorzaakt door een combinatie van factoren, zoals een economische teruggang, aanscherping van het asielbeleid, strengere eisen voor gezinshereniging en gezinsvorming en internationale maatregelen om illegale migratie te bestrijden. De dalende immigratie wordt gecombineerd met een stijgende emigratie. Sinds 2003 bestaat er in Nederland zelfs een emigratieoverschot dat in 2005 tot 27.000 is gestegen.

4.2. Kenmerken van de gezinsleden Een aantal kenmerken ten aanzien van de samenstelling van de groep gezinsleden zal in deze paragraaf nader worden toegelicht. Eerst worden gegevens met betrekking tot de nationaliteit gepresenteerd en vervolgens komen het geslacht en de leeftijd aan bod. In de tabellen 7 tot en met 11 wordt een beeld geschetst van de nationaliteiten van gezinsleden die een aanvraag indienen voor verblijf bij de hoofdpersoon in Nederland. De gegevens betreffen ingewilligde aanvragen. De tabellen zijn samengesteld op basis van de top tien voor 2006. De top tien is in 2006 verantwoordelijk voor 56% van het aantal ingewilligde aanvragen. De overige 44% komt uit de rest van de wereld. De personen met een onbekende nationaliteit zijn grotendeels kinderen die een verblijfsvergunning voor verblijf bij hun ouder(s) hebben gekregen en daarvoor geen mvv nodig hebben. Met betrekking tot de totale gezinsmigratie is uit tabel 6 af te lezen dat het aantal ingewilligde aanvragen uit Marokko en Turkije veruit het grootst is. Verder is een opvallende stijging te zien in nationaliteit ‘onbekend’. Polen is ook getalsmatig een belangrijk land van herkomst, op de voet gevolgd door de Verenigde Staten van Amerika en Suriname.

87

Nicolaas 2006, p. 2.


46

Tabel 7: Top 10 nationaliteiten van ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier Gezinsmigratie totaal Top 10

2005

%

2006

%

Turkije

3.493

12%

3.673

13%

Marokko

3.140

11%

3.355

12%

Onbekend

942

3%

1.913

7%

Polen

1.268

5%

1.374

5%

Verenigde Staten van Amerika

976

3%

1.121

4%

Suriname

1.455

5%

1.033

4%

China

883

3%

960

3%

Ghana

667

2%

755

3%

Japan

583

2%

690

2%

India

431

2%

670

2%

Overig

14.280

51%

12.149

44%

Totaal

28.118

100%

27.693

100%

Bron: INDIS

Ook deze gegevens zijn weer uitgesplitst naar gezinshereniging en gezinsvorming. Zowel voor gezinshereniging als gezinsvorming leveren Marokko en Turkije veruit het grootste aandeel in de gezinsmigratie. De rest van de top tien is voor gezinsvorming en gezinshereniging anders samengesteld. In tabel 8 is te lezen dat met betrekking tot gezinshereniging het jaar 2006 t.o.v. 2005 een stijging van het aantal ingewilligde aanvragen voor Marokko en Turkije laat zien. Deze twee landen zijn samen verantwoordelijk voor een stijging van bijna 1400 van de totale stijging van bijna 2000 ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging in 2006. Ten aanzien van gezinshereniging is er zowel in absolute zin als percentueel een stijging zichtbaar van ingewilligde aanvragen uit Marokko en Turkije. Dit past in het algemene beeld van een stijging van het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging (zie tabel 3). Tabel 8: Top 10 nationaliteiten van ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier Gezinshereniging Top 10

2005

%

2006

%

Marokko

1.348

9%

2.025

12%

Turkije

1.328

9%

2.011

12%

Onbekend

889

6%

1.887

11%

Polen

1.128

7%

1.283

7%


827

5%

862

5%

Duitsland

914

6%

649

4%

Groot Brittannië

778

5%

553

3%

Japan

473

3%

547

3%

India

219

1%

431

2%

China

376

2%

420

2%

Overig

7.004

46%

6.576

38%

Totaal

15.284

100%

17.244

100%

Bron: INDIS


47

Uit tabel 9 blijkt een opvallend hoog percentage ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging met gezinsleden uit een EU-land (29 % voor 2005 en 22% voor 2006). Het zou hier kunnen gaan om EUburgers die, hoewel zij hun verblijfsrecht rechtstreeks ontlenen aan het gemeenschapsrecht toch een verblijfsvergunning aanvragen. Tabel 9: onderscheid EU – geen EU nationaliteit van ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier Gezinshereniging EU/ niet-EU

2005

%

2006

%

EU

4.376

29%

3.866

22%

Niet-EU

10.019

66%

11.491

67%

Onbekend

889

6%

1.887

11%

Totaal

15.284

100%

17.244

100%

Bron: INDIS

In tabel 10 is te zien dat wat betreft de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming uit Marokko en Turkije in tegenstelling tot de cijfers voor gezinshereniging een dalende trend zichtbaar is. Dit zou kunnen duiden op een immigratiebeperkend effect van de invoering van de Wet inburgering in het buitenland in 2006 op huwelijksmigranten uit deze twee landen. Gezinsvorming met een gezinslid uit de EU komt niet voor in de top tien. Nationaliteiten die in 2006 wel een stijging laten zien zijn China, Ghana en de Verenigde Staten van Amerika. Tabel 10: Top 10 nationaliteiten van ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier Gezinsvorming Top 10

2005

%

2006

%

Turkije

2.165

17%

1.662

16%

Marokko

1.792

14%

1.330

13%

Suriname

945

7%

624

6%

China

507

4%

540

5%

Ghana

453

4%

474

5%

Thailand

478

4%

406

4%

Brazilië

348

3%

311

3%

Indonesië

370

3%

289

3%

Russische Federatie

304

2%

273

3%


149

1%

259

2%

Overig

5.323

41%

4.281

41%

Totaal

12.834

100%

10.449

100%

Bron: INDIS

Uit tabel 11 blijkt dat in 2006 met een totaal van 161 uit alle EU-landen samen gezinsvorming met een Unie-burger bijna niet lijkt voor te komen. Unieburgers die in het kader van gezinsvorming naar Nederland komen zouden echter op grond van het gemeenschapsrecht een verblijfsrecht kunnen hebben (bijvoorbeeld als werkzoekende, werknemer of student) en komen wellicht daarom nauwelijks voor in de statistieken met betrekking tot de nationale verblijfsvergunning regulier.


48

Tabel 11: Onderscheid EU – geen EU nationaliteit van ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier Gezinsvorming EU/ niet-EU

2005

%

2006

%

EU

221

2%

161

2%

Niet-EU

12.560

98%

10.262

98%

Onbekend

53

0%

26

0%

Totaal

12.834

100%

10.449

100%

Bron: INDIS

In de tabellen 12 - 14 wordt een onderscheid gemaakt naar het geslacht van de gezinsleden. Een ruime meerderheid van de gezinsleden is vrouw. De onderverdeling naar geslacht van de hoofdpersoon is niet bekend, evenmin als het aandeel hetero stellen in gezinsmigratie. Tabel 12: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier per geslacht 2005 – 2006 Totale gezinsmigratie Geslacht gezinslid

2005

%

2006

%

Man

10.533

37%

10.712

39%

Vrouw

17.531

62%

16.978

61%

Onbekend

54

0%

3

0%

Totaal

28.118

100%

27.693

100%

Bron: INDIS

Een onderverdeling naar gezinshereniging en gezinsvorming is te zien in de tabellen 13 en 14. Met betrekking tot gezinshereniging is het aandeel mannen in 2006 licht gestegen ten opzichte van 2005. Tabel 13: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier per geslacht 2005 – 2006 Gezinshereniging Geslacht gezinslid

2005

%

2006

%

Man

6.413

42%

7.559

44%

Vrouw

8.831

58%

9.683

56%

Onbekend

40

0%

2

0%

Totaal

15.284

100%

17.244

100%

Bron: INDIS

Het aandeel vrouwen is bij gezinsvorming aanmerkelijk groter dan mannen. Met betrekking tot gezinsvorming is de daling van het aantal ingewilligde aanvragen in absolute zin groter dan bij mannen. Het aantal ingewilligde aanvragen van vrouwen in het kader van gezinsvorming is met ruim 1400 afgenomen, terwijl dat voor mannen een kleine 1000 is. Toch is percentueel het aandeel van vrouwen verder toegenomen. Maatregelen zoals de verhoging van de inkomenseis, leeftijdsgrens en het inburgeringsvereiste lijken op grond van deze cijfers geen groter effect te hebben op het aantal aanvragen voor verblijfsvergunningen door vrouwen. (zie voor de verwachting hieromtrent paragraaf 3.2.3.)


49

Tabel 14: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier per geslacht 2005 – 2006 Gezinsvorming Geslacht gezinslid

2005

%

2006

%

Man

4.120

32%

3.153

30%

Vrouw

8.700

68%

7.295

70%

Onbekend

14

0%

1

0%

Totaal

12.834

100%

10.449

100%

Bron: INDIS

Tenslotte is nog een onderverdeling van de gezinsleden naar leeftijdscategorie gemaakt. Deze gegevens worden gepresenteerd in de tabellen 14 tot en met 16. Bij de leeftijdscategorie 0 – 12 en 12 – 18 zal het in beginsel gaan om de toelating van kinderen van een hoofdpersoon of gezinslid. Hoewel toelating van een partner of echtgenoot onder de 18 in zeer bijzondere omstandigheden niet volledig is uitgesloten zal dit zelden of nooit gebeuren. De leeftijdscategorie 18 - 21 en 21 – 65 zal voornamelijk partners en echtgenoten betreffen, hoewel hier ook meerderjarige kinderen tussen kunnen zitten of overige familieleden die op grond van verruimde gezinshereniging worden toegelaten. Zoals in paragraaf 3.1.2. is toegelicht is ook dit een in de praktijk niet vaak voorkomende vorm van gezinshereniging. Er zijn echter geen gegevens beschikbaar met betrekking tot precieze aantallen. De groep van 65+ kan zowel ouders betreffen als partners of echtgenoten. Veruit het grootste gedeelte van de gezinsleden valt in de categorie 21 – 65 met op de tweede plaats de kinderen tussen 0 – 12. Tabel 15: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning per leeftijdscategorie 2005 – 2006 door gezinsleden Gezinsmigratie totaal Leeftijd gezinslid

2005

%

2006

%

0 – 12

7.868

28%

10.467

38%

12 – 18

2.380

0%

1.886

7%

18 – 21

1.119

4%

438

2%

21 – 65

16.668

59

14.817

54%

65 +

77

0%

85

0%

Onbekend

6

0%

0

0%

Totaal

28.118

100%

27.693

100%

Bron: INDIS

De gegevens met betrekking tot gezinshereniging laten zien dat de toename in de ingewilligde aanvragen vooral wordt veroorzaakt door een flinke stijging met 2.590 ingewilligde aanvragen, in de leeftijdscategorie 0 – 12 jaar. De leeftijdscategorie 12 – 18 jaar laat juist een daling zien. Als we beide leeftijdscategorieën bij elkaar optellen is de totale stijging van ingewilligde aanvragen van minderjarige gezinsleden toch nog steeds meer dan 2000. Het is mogelijk dat de beleidswijziging met betrekking tot de feitelijke gezinsband (zie hiervoor paragraaf 3.2.3.) waardoor het beleid ten aanzien van de toelating van minderjarige kinderen is versoepeld, deze stijging deels kan verklaren. Anderzijds is deze wijziging pas op 29 november 2006 gepubliceerd en had terugwerkende kracht tot 8 september 2006. Bij de leeftijdscategorie 65 + kan het zowel gaan om een (ongehuwde) partner als om een ouder. Hoeveel personen in het kader van gezinhereniging als ouder naar Nederland komen is niet te zeggen. In het geheel van de gezinsmigratie vormen zij een bijzonder klein aandeel.


50

Tabel 16: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning per leeftijdscategorie 2005 – 2006 Gezinshereniging Leeftijd gezinslid

2005

%

2006

%

0 – 12

7.861

51%

10.451

61%

12 – 18

2.374

16%

1.873

11%

18 – 21

530

3%

421

2%

21 – 65

4.460

29%

4.432

26%

65 +

55

0%

67

0%

Onbekend

4

0%

0

0%

Totaal

15.284

100%

17.244

100%

Bron: INDIS

Met betrekking tot gezinsvorming is duidelijk het effect van de invoering van de verhoogde leeftijdseis te zien. Het aantal ingewilligde aanvragen in de categorie 18 to 21 jaar is van 589 in 2005 tot 17 in 2006 gedaald. De ingewilligde aanvragen zouden in beginsel allemaal aanvragen moeten zijn die zijn ingediend voor 1 november 2004, de ingangsdatum van het nieuwe beleid met betrekking tot gezinsvorming. De kleine aantallen minderjarige kinderen die in het kader van gezinsvorming zijn toegelaten zijn wellicht kinderen van alleen de partner of echtgenoot (gezinslid). Tabel 17: Ingewilligde aanvragen voor een verblijfsvergunning per leeftijdscategorie 2005 – 2006 Gezinsvorming Leeftijd gezinslid

2005

%

2006

%

0 – 12

7

0%

16

0%

12 – 18

6

0%

13

0%

18 – 21

589

5%

17

0%

21 – 65

12.208

95%

10.385

99%

65 +

22

0%

18

0%

Onbekend

2

0%

0

0%

Totaal

12.834

100%

10.449

100%

Bron: INDIS

De overige gevraagde gegevens zowel met betrekking tot de gezinsleden als alle cijfers ten aanzien van de hoofdpersoon kunnen niet geleverd worden, omdat deze niet structureel worden geregistreerd in de geautomatiseerde systemen van de IND.

4.3. Conclusie De mogelijkheid om conclusies te trekken is beperkt doordat er alleen betrouwbare cijfers met betrekking tot de verlening van een verblijfsvergunning beschikbaar zijn over 2005 en 2006. Bovendien worden er geen gegevens geregistreerd over de hoofdpersoon. Er zijn wel trends zichtbaar. In paragraaf 4.1.4. bleek uit onderzoek van het CBS dat sinds 2002 een sterke daling van de totale immigratie (voor zowel reguliere doelen als op asielgronden) naar Nederland is waar te nemen. Ook kwam uit de gegevens van het CBS een dalende trend ten aanzien van gezinsmigratie voor de jaren 2002 – 2004 naar voren, met een scherpe terugval in het jaar 2004. Afgaande op de gegevens van het INDIS met betrekking tot de aanvragen voor een verblijfsvergunning laat het jaar 2006 ten opzichte van 2005 een daling in het aantal aanvragen voor gezinsmigratie zien. Dit betreft zowel gezinshereniging als gezinsvorming. De afname van het aantal aanvragen kan het gevolg zijn van de invoering van de Wet inburgering in het buitenland (Wib). Aan de andere kant, doordat bij


51

alle verblijfsdoelen (met uitzondering van kennismigratie) een daling in het aantal aanvragen kan worden waargenomen, kan dit ook een indicatie zijn van andere factoren. Te denken valt hierbij aan de algemene economische situatie, het politieke klimaat in Nederland, of factoren die samenhangen met de situatie in de landen van herkomst. Het totale aantal ingewilligde aanvragen voor gezinsmigratie daalt licht in 2006 ten opzichte van 2005. Voor gezinsvorming is er een daling in de ingewilligde aanvragen zichtbaar. Ten aanzien van de ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging is juist een stijging te zien. Gezinsvorming in de leeftijdscategorie 18 – 21 is in 2006 tot bijna 0 gedaald. Dit wordt veroorzaakt door de verhoging van de leeftijdseis voor de partner (gezinslid) tot 21 jaar. Een andere mogelijke verklaring voor de daling van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming is de invoering van de Wet inburgering in het buitenland (Wib) op 15 maart 2006. Hoewel het aantal ingewilligde aanvragen van Marokkanen en Turken opmerkelijk is gedaald, is de daling niet alleen op het conto van de gezinsleden uit deze landen toe te schrijven. Gezinshereniging is in 2006 ten opzichte van 2005 toegenomen. Deze stijging wordt veroorzaakt door een stijging in de leeftijdscategorie 0 – 12 jaar. Hoewel ook ten aanzien van gezinshereniging een inburgeringsplicht in het buitenland is ingevoerd, geldt deze niet voor deze leeftijdsgroep. De leeftijdscategorieën waarvoor wel een inburgeringseis is ingevoerd, laten ook een lichte daling zien. Het is mogelijk dat deze daling (mede) door het inburgeringsexamen in het buitenland wordt veroorzaakt, maar hieromtrent zijn gezien de nog maar zeer recente invoering van de wet geen harde conclusies te trekken.


52

5. Overige relevante ontwikkelingen In dit hoofdstuk worden nog enkele andere ontwikkelingen besproken die niet alleen zien op gezinsmigratie of die niet direct aan de richtlijn zijn te koppelen. Dit zijn ten eerste de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel dat gevolgen heeft voor de toelating van gezinsmigranten en voor migranten die als geestelijk bedienaar in Nederland willen komen werken, maar daarnaast ook verplichtingen oplegt aan toegelaten migranten. Ten tweede wordt de zogenaamde België-route besproken waarbij EUburgers naar een andere lidstaat dan hun eigen lidstaat verhuizen om gezinsmigratie met een derdelander te vereenvoudigen. Ten tenslotte wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de verhoging van de leges voor verblijfsvergunningen, waaronder de verblijfsvergunning voor gezinshereniging en gezinsvorming, en de discussie die hierover is ontstaan.

5.1. Invoering nieuw inburgeringsstelsel In artikel 7 lid 2 van de gezinsherenigingsrichtlijn wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden ‘integratievoorwaarden te stellen aan onderdanen van derde landen’. Nederland heeft met de invoering van een nieuw inburgeringsstelsel gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De basis voor het nieuwe inburgeringsstelsel is te vinden in het regeerakkoord van het kabinet Balkenende II. Onder het hoofdstuk ‘Immigratie en Integratie’ werd een nieuwe voorwaarde voor toelating van bepaalde groepen 88 vreemdelingen geïntroduceerd. De voornemens uit het regeerakkoord zijn uitgewerkt in de 89 contourennota. Iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar ons land komt en zich duurzaam in Nederland wil vestigen moet voorafgaand aan de komst naar Nederland een basisexamen inburgering afleggen. Dit eerste onderdeel van het inburgeringsstelsel is vormgegeven door middel van de invoering 90 van de Wet inburgering in het buitenland, die op 15 maart 2006 in werking is getreden. Het tweede deel van het inburgeringsstelsel bestaat uit een inburgeringsplicht in Nederland. De inburgeringsplicht in Nederland zou oorspronkelijk volgens het regeerakkoord moeten gelden voor alle vreemdelingen tussen 16 en 65 jaar die duurzaam in Nederland willen verblijven, nader af te bakenen groepen oudkomers (personen die op het moment dat het nieuwe stelsel ingevoerd zou worden al in Nederland verbleven) en bepaalde groepen Nederlanders die onvoldoende Nederlands beheersen en afhankelijk zijn van een uitkering. Een inburgeringsplicht voor Nederlanders is echter uiteindelijk niet ingevoerd. Een definitieve verblijfsstatus kan pas worden verkregen na het behalen van het examen. Dit tweede gedeelte van het inburgeringsstelsel is uitgewerkt in de Wet inburgering (Wi) die op 1 januari 2007 in werking is getreden. De plannen en wetsvoorstellen voor het inburgeringsstelsel zijn veelvuldig onderwerp van discussie geweest. Hieronder volgt eerst een korte beschrijving van de inhoud van het inburgeringsstelsel en vervolgens worden enkele punten van discussie genoemd. De inburgeringsplicht in het buitenland De inburgeringsverplichting in het buitenland geldt voor vreemdelingen tussen 16 en 65 jaar die zich duurzaam in Nederland willen vestigen en die niet zijn vrijgesteld van de verplichting voor hun komst naar Nederland een machtiging tot voorlopig verblijf aan te vragen. Dit betreft vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging en gezinsvorming naar Nederland komen. Daarnaast zijn vreemdelingen die zich als geestelijk bedienaar in Nederland willen vestigen aangemerkt als inburgeringsplichtig. Het doel van de Wib ligt enerzijds in een voorbereiding op de inburgering in Nederland. Anderzijds dient de Wib ook als een voorselectie van diegenen die hebben bewezen te beschikken over voldoende motivatie en doorzettingsvermogen om te kunnen inburgeren in Nederland en heeft de wet op deze wijze een 91 immigratiebeperkend effect. Het examen wordt via de telefoon op de ambassade of het consulaat afgenomen. Het examen wordt ook elektronisch beoordeeld door een computer. Het examen omvat de onderdelen spreek- en

88

TK 2002 - 2003, 28 637, nr. 19, p. 14. TK 2003 – 2004, 29 543, nr. 2. 90 Stb, 2006, 28 (Wet inburgering buitenland) en Stb. 2006, 75 (Inwerkingtreding van de Wet inburgering buitenland); Stcr. 2006, 51 (Wijziging Vreemdelingenbesluit 2000 (inburgering buitenland)). 91 Zie de memorie van toelichting bij de Wet Inburgering Buitenland, TK 2003 – 2004, 29700, nr. 3. 89


53

luistervaardigheid en kennis van de Nederlandse samenleving en toetst het niveau A1-min van het Europese Raamwerk voor moderne vreemde talen. Het examen wordt geheel in het Nederlands afgenomen. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (en de hoofdpersoon in Nederland) om zich voor te bereiden op het examen. De Nederlandse overheid biedt geen (taal)cursussen aan. Wel is er een oefenpakket te koop dat de overheid heeft ontwikkeld ter voorbereiding op het examen. Het examen is een jaar geldig. Vrijstelling van de verplichting te beschikken over voldoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving wordt in beginsel verleend aan vreemdelingen die door een geestelijke of lichamelijke belemmering blijvend niet in staat zijn het examen af te leggen. Verder zijn vrijgesteld de gezinsleden van de houder van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd of onbepaalde tijd. Deze vrijstelling geldt niet voor genaturaliseerde vluchtelingen of voormalige asielzoekers aan wie een verblijfsvergunning regulier is verleend. Daarnaast heeft de staatssecretaris een discretionaire bevoegdheid om in uitzonderlijk bijzondere situaties vrijstelling te verlenen. Inburgeringsplicht in het binnenland 92 Op 1 januari 2007 is de Wet inburgering (Wi) in werking getreden. Op grond van deze wet zijn alle vreemdelingen tussen 16 en 65 jaar die duurzaam in Nederland (willen) verblijven inburgeringsplichtig. De inburgeringsplicht kan zowel gelden voor vreemdelingen die duurzaam naar Nederland willen komen, zoals gezinsmigranten en geestelijk bedienaren, maar die op het moment van inwerkingtreding van de wet nog niet op grond van een verblijfsvergunning in Nederland verbleven (de zogenaamde nieuwkomers), als voor vreemdelingen die op het moment van inwerkingtreding van de wet al op grond van een verblijfsvergunning in Nederland verbleven (oudkomers). Niet inburgeringsplichtig zijn onder andere vreemdelingen die acht jaar gedurende de leerplichtige leeftijd in Nederland hebben gewoond, schoolgaand zijn, of in het bezit zijn van bepaalde diploma’s. De inburgeringsplicht houdt in dat binnen een bepaalde termijn een inburgeringsexamen moet zijn gehaald. Voor nieuwkomers in het bezit van het basisexamen inburgering, het examen dat zij al voorafgaand aan hun komst naar Nederland in hun land van herkomst hebben moeten halen, is deze termijn 3 ½ jaar, in de overige gevallen 5 jaar. Op het niet halen van het examen binnen de voorgeschreven termijn staat een financiële sanctie. Het behalen van het inburgeringsexamen is ook een voorwaarde voor het verkrijgen van een vergunning voor voortgezet verblijf of een vergunning voor onbepaalde tijd. Het inburgeringsplichtige gezinslid dat na drie jaar een zelfstandige vergunning voor voortgezet verblijf kan aanvragen (zie ook onder paragraag 3.1.2. onder artikel 15) zal voor verlening van die vergunning het examen inburgering moeten hebben gehaald. De vreemdeling is in beginsel zelf verantwoordelijk voor de voorbereiding op het examen. Als hij een cursus wil volgen, dan zal hij dit zelf moeten regelen. Alleen aan een beperkte in de wet genoemde groep mag of moet de gemeente waar betrokken vreemdeling woonachtig is een inburgeringsvoorziening aanbieden. Aan houders van een verblijfsvergunning asiel en geestelijk bedienaren moet de gemeente een dergelijk voorziening aanbieden. Het examen bestaat uit een centraal deel en een praktijk deel en bestaat uit kennis van de Nederlandse maatschappij en kennis van de Nederlandse taal ten aanzien van spreekluister-, gespreks-, schrijf-, en leesvaardigheid op niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen. Voor oudkomers geldt alleen ten aanzien van de schrijfvaardigheid een lager niveau van A1. Bij het tijdig behalen van het examen zal een gedeeltelijke vergoeding voor de gemaakte kosten worden verstrekt. Door tal van instanties en personen is commentaar gegeven op uiteenlopende onderdelen van de wet. Het voert in het kader van deze small scale study naar gezinshereniging te ver om hier uitgebreid op in te 93 gaan. Een aantal punten wordt kort aangestipt. Groenendijk meent dat een inburgeringsexamen vooraf niet te verenigen is met de facultatieve bepaling van de richtlijn (art. 7 lid 2 Ri) die het stellen van 94 integratievoorwaarden mogelijk maakt. Nu het inburgeringsvereiste wordt gekoppeld aan de mvv-eis, zijn bepaalde nationaliteiten die zijn vrijgesteld van de mvv-eis ook vrij gesteld van het inburgeringsvereiste. Dit is volgens sommigen een disproportioneel onderscheid en daarom strijdig met

92

Stb. 2006, 625; Stb. 2006, 645 (Besluit van 5 december 2006 tot uitvoering van de Wet inburgering en tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding). 93 Zie voor een gedetailleerd verslag van de totstandkoming, inhoud en kritiek op de WIB van der Winden 2006. 94 Zie b.v. Groenendijk 2005 en Groenendijk 2007.


54

het verbod op discriminatie naar nationaliteit.95 De motivatie achter de koppeling van het inburgeringsvereiste aan de mvv-eis is dat de overheid op deze wijze voor de komst van de vreemdeling naar Nederland daadwerkelijk kan controleren of inderdaad aan het nieuwe vereiste is voldaan. Bovendien wordt zo voorkomen dat de niet mvv-plichtige vreemdeling – bijvoorbeeld een Amerikaanse hoofdpersoon – bij aankomst in Nederland alsnog met dit vereiste wordt geconfronteerd en daardoor gedwongen wordt zich buiten Nederland de vereiste basiskennis eigen te maken en daarmee feitelijk 96 mvv-plichtig wordt. Zestien en zeventien jarige vreemdelingen, die na hun komst naar Nederland niet geheel of gedeeltelijk leerplichtig zijn, zijn op grond van de Wib verplicht een inburgeringsexamen af te leggen voor hun komst naar Nederland. Aangevoerd wordt dat dit strijdig is met de richtlijn nu een integratievoorwaarde voor minderjarige kinderen boven de twaalf slechts mag worden toegepast als deze voorwaarde op de datum van inwerkingtreding van de richtlijn, dat is 3 oktober 2005, in de nationale wetgeving was opgenomen. De Wib is echter na die datum, te weten op 15 maart 2006 in werking 97 getreden. Gedurende het voortraject was een belangrijk punt van discussie of ook (genaturaliseerde) Nederlanders inburgeringsplichtig konden zijn. Kern van de discussie was de strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel 98 als bepaalde categorieën Nederlanders wel en andere niet inburgeringsplichtig zouden zijn. Door 99 uiteindelijk op advies van de Raad van State Nederlanders helemaal uit de doelgroep van de wet te halen is het meest heikele punt verdwenen.100 Toch roept ook het definitieve wetsvoorstel nog veel reacties op. Aan de vooravond van de behandeling in de Eerste Kamer hebben achttien hoogleraren die zich bezig houden met migratie en integratie vanuit diverse disciplines van acht universiteiten een brandbrief aan de leden van de Eerste Kamer gestuurd waarin ze er op aandrongen het wetsvoorstel te 101 verwerpen. In deze brief wordt gewezen op de hoge uitvoeringslasten van de Wib, een potentieel afschrikwekkende werking van de wet op hoogopgeleide migranten, een grote kans dat een groep nieuwkomers het examen niet haalt en dus periodiek een boete moet betalen, een negatief effect op integratie en enkele juridische argumenten op grond van internationale verdragen en dan met name de 102 associatieverdragen tussen de EG en Turkije. De minister heeft schriftelijk en tijdens de behandeling 103 van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer op deze punten gereageerd. Zo wijst de minister er op dat met betrekking tot het te behalen niveau advies is ingewonnen. Verder kwam hieruit naar voren komt dat een 104 meer verplichtend en resultaatsgericht stelsel een voorwaarde is voor een effectieve inburgering. Ten aanzien van de potentiële strijdigheid met de associatieverdragen meent zij dat niet valt binnen de werkingssfeer van die overeenkomst, maar voegt hieraan toe dat uiteindelijk het Hof van Justitie van de 105 EG over de (on)verenigbaarheid moet oordelen. Een aantal partijen in de Eerste Kamer heeft mede op grond van de in deze brief genoemde punten tegen het wetsvoorstel gestemd, maar het voorstel is 106 uiteindelijk toch aangenomen.

5.2. De België-route Op de gezinshereniging van onderdanen van een derde staat met een in Nederland woonachtige Nederlander zijn de regels van het nationale (Nederlandse) vreemdelingenrecht van toepassing. Een Nederlander die op grond van het gemeenschapsrecht in een andere lidstaat van de EU verblijft en een

95

Groenendijk 2005, p. 26-27, ACVZ 2004, p. 32-33, Scheers 2004, p. 339. Zie voor overige bezwaren van Groenendijk

tegen deze maatregel: Groenendijk 2005, p. 22-25. Het standpunt van de Nederlandse regering met betrekking tot vermeende strijdigheid met internationale normen is te vinden in de memorie van toelichting p. 16–19. Zie ook Scheers 2004, p. 335, 338-339. ACVZ 2004, p. 22-35. Boeles 2005, p. 59 – 75, Lawson 2005, p 115 - 134. OosteromStaples 2004. 96 TK 2003 – 2004, 29700, nr. 3, p. 8. 97 Zie de Vries 2006, p. 275. 98 Zie voor een overzicht van deze discussie de Vries 2006, p. 278 – 281. 99 Zie het advies van de Raad van State van 3 en 25 augustus 2006. TK 2005 – 2006, 30308, nr. 106. 100 EK 2006 – 2006, 30308, C. 101 . Brief van 11 oktober 2006. http://www.nrc.nl/opinie/article508654.ece. Zie ook Brief Vluchtelingenwerk 2006 102

EK 2006 – 2007, 30308, nr. F en nr. H. EK 2006 – 2007, Handelingen nr. 9, p.353-363 en p. p.383-394. 104 EK 2006 – 2007, 30308, nr. H, p. 6. 105 EK 2006 – 2007, Handelingen nr. 9, p.354-355. 106 EK 2006 – 2007, Handelingen nr. 10, p. 407. 103


55

gezinslid met de nationaliteit van een derde staat wil laten overkomen naar die andere lidstaat, kan gebruik maken van de regels die het gemeenschapsrecht stelt ten aanzien van verblijf bij een burger van de Unie. De regels van het gemeenschapsrecht inzake verblijf van een derdelander bij een EU-onderdaan zijn op verschillende punten aanzienlijk soepeler dan het Nederlandse reguliere Vreemdelingenrecht inzake gezinshereniging en gezinsvorming. Zo geldt er onder het gemeenschapsrecht slechts een zeer beperkt inkomensvereiste, kunnen eraan het derdelanden-familielid geen integratievoorwaarden worden gesteld, is er geen mvv-vereiste en zijn de voorwaarden met betrekking tot de benodigde documenten en legalisatie minder stringent. Als nu die Nederlander na enkele maanden terug gaat naar Nederland valt hij nog steeds onder het gemeenschapsrecht, ook al verblijft hij inmiddels weer in zijn eigen lidstaat. Hij mag dan zijn gezinsleden met de nationaliteit van een derde staat mee terug nemen naar Nederland. Dit wordt in de volksmond de België-route genoemd. Maar deze route kan net zo goed via Duitsland, Frankrijk, Italië of welke andere EU-lidstaat lopen. De België-route wordt soms aangeraden door rechtshulpverleners of belangenorganisaties als gezinshereniging in Nederland niet mogelijk is omdat niet aan strengere nationale, in dit geval Nederlandse, voorwaarden kan worden voldaan. Op de website van Stichting Buitenlandse partner is een handleiding met tips en weetjes opgenomen om mensen met betrekking tot deze mogelijkheid te 107 informeren. In de Eerste en Tweede Kamer is de omzeiling van de Nederlandse voorwaarden voor gezinshereniging of –vorming via de België-route enkele malen aan de orde gesteld.108 In een brief aan de Eerste Kamer benadrukt de minister dat dit een mogelijkheid is die het gemeenschapsrecht biedt en dat 109 er is dus geen sprake is van misbruik. Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de EG, 110 de zogenaamde Akrich-zaak , is de Nederlandse regering tot de overtuiging gekomen dat ‘indien er sprake is van immigratie van een onderdaan van een derde land vanuit een derde land naar een EU lidstaat, het nationale migratierecht van die lidstaat en niet het gemeenschapsrecht inzake het vrije 111 personenverkeer van toepassing is. Dat zou betekenen dat de Nederlander die naar België gaat onder het nationale recht van België zou vallen als hij in België een partner uit een derde staat zou willen laten overkomen en niet meer, zoals voorheen altijd werd aangenomen, onder het gemeenschapsrecht. De Europese Commissie bleek de interpretatie die Nederland aan het arrest Akrich had gegeven niet zonder 112 meer te delen. Omdat inmiddels door een Zweedse rechter vragen aan het Hof van Justitie waren gesteld in een zaak (de JIA - zaak) die wellicht meer duidelijkheid op de juiste interpretatie van dit arrest kon werpen zou de minister vooralsnog geen inburgeringsplicht voor deze categorie aan Unieburgers verwante derdelanders introduceren. In de Zweedse zaak Jia vs Migrationsverket is op 9 januari 2007 113 uitspraak gedaan. Deze uitspraak heeft niet de verwachte duidelijkheid geschapen. Volgens de staatssecretaris is nog niet duidelijk of het Nederlandse recht of juist het gemeenschapsrecht van toepassing is op de derdelander die familielid is van een Unieburger en rechtstreeks vanuit een derde staat zich bij een Unieburger in Nederland wil voegen. De uitspraak schept dus ook nog geen duidelijkheid of de België-route voor de Nederlander die via een verblijf in België, of een andere EUlidstaat, de overkomst van zijn gezinsleden uit een derde land wil vergemakkelijken, nog gebruikt kan worden.

5.3. Leges De leges voor de aanvraag van een verblijfsvergunning regulier zijn op 1 mei 2002 en op 1 januari 2003 fors verhoogd. Dit geldt ook met betrekking tot de kosten voor verlenging of wijziging van de reguliere vergunning voor bepaalde tijd of voor de aanvraag voor een vergunning voor onbepaalde tijd. De verhoging was bedoeld om de afdoening van aanvragen van reguliere verblijfsvergunningen kostendekkend te maken. In een jaar tijd zijn de kosten gestegen variërend van 300 % tot meer dan 1000 %. Deze verhogingen hebben tot veel maatschappelijk protest geleid. Verzet van diverse

107

www.buitenlandsepartner.nl. Zie b.v. EK 2004 – 2005, 29 700 D; TK 2005 – 2006, 29 700, 31; TK 2005-2006, 29 700, 32; TK 2005-2006, 30 308, p, 44; TK 2006 – 2007 Aanhangsel van de handelingen 1125, p. 2387 – 2388. 109 TK 2005 – 2006, 29 700, 31. 110 HvJ EG 2003, zaak C-109/01, Akrich, I-09607. 111 Ibid. p. 3-4. 112 Oosterom-Staples 2004. 113 HvJEG 2007, zaak C-1/05, Jia. 108


56

maatschappelijke organisaties is gebundeld in de begin 2003 opgerichte Werkgroep tegen de Legesverhogingen. Deze werkgroep is een samenwerkingsverband van verschillende organisaties met als doel het verlagen van de hoge leges voor verblijfsvergunningen tot een in de visie van de werkgroep redelijk bedrag.114 Op 20 februari 2003 is in een eerste brief een klemmend beroep op toenmalig minister Nawijn gedaan de verhoging van de legeskosten terug te draaien. In juni 2003 is een vergelijkbaar verzoek aan minister Verdonk gedaan. Op 13 augustus 2003 zijn 25 organisaties verenigd in de Werkgroep tegen Legesverhoging een bodemprocedure gestart tegen de Staat over de verhoging van de kosten voor verblijfsvergunningen in Nederland. Zij stelden dat door de hoge kosten veel migrantenen vluchtelingenfamilies in de problemen zijn geraakt. In maart 2004 is de werkgroep gestart met een petitie en een website tegen de legesverhogingen voor verblijfsvergunningen. De petitie vraagt minister en Tweede Kamer om de legesverhogingen te verlagen tot een redelijk bedrag en een maximumbedrag per jaar per gezin vast te stellen. 115 Ook vanuit de wetenschap is afwijzend gereageerd op de nieuwe legestarieven. In het Nederlands Juristenblad van 14 februari 2003 is een artikel verschenen van de hand van Groenendijk en Kortmann waarin zij stellen dat de legesverhoging onredelijk, onverstandig en ten aanzien van grote groepen vreemdelingen ook onrechtmatig is. In de Tweede Kamer zijn de hoge legeskosten in samenhang met andere kosten zoals de extra kosten die voor het inburgeringsexamen moeten worden gemaakt aan de 116 orde gesteld. Naar aanleiding van vragen in de Tweede Kamer is een mogelijkheid tot vrijstelling van de legeskosten in uitzonderingsgevallen in verband met artikel 8 EVRM in het Voorschrift Vreemdelingen 117 opgenomen. De rechtbank ’s-Gravenhage heeft op 16 februari 2005 de Werkgroep tegen de Legesverhoging is ten aanzien van Turkse onderdanen die hun recht op verblijf ontlenen aan de associatieovereenkomsten in het gelijk gesteld. Voor deze Turkse onderdanen is de legesverhoging in strijd met deze overeenkomst. Zowel de staat als eisers zijn tegen deze uitspraak in beroep gegaan. Op dit moment zijn naast het nog aanhangige hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’sGravenhage nog twee ontwikkelingen te melden die van invloed kunnen zijn op de legestarieven. Op de eerste plaats is door de Europese Commissie een inbreuk procedure tegen Nederland gestart. Op 12 december 2006 heeft de Europese Commissie besloten om de verhogingen voor de leges voor verblijfsvergunningen op grond van strijdigheid met het Associatieverdrag EEG – Turkije bij het Hof voor Justitie voor te dragen voor vernietiging. En hoewel buiten de referentieperiode, kan op de tweede plaats in deze nog genoemd worden dat 118 recentelijk vragen zijn gesteld aan de staatssecretaris van Justitie door het Tweede Kamerlid Azough. Zij vraagt of de staatssecretaris van mening is dat de leges voor verblijfsvergunningen aan ‘de stevige prijs

114

De deelnemende organisaties zijn: Landelijke organisaties:- Stichting Buitenlandse Partner; - Stichting FORUM; Stichting INLIA; - Stichting Inspraakorgaan Turken, IOT; - Stichting Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie, LBR; - Stichting Landelijk Inspraakorgaan Zuid-Europeanen, LIZE; - Stichting LOS; - Stichting Nederlands Centrum Buitenlanders, NCB; - Stichting Nederlandse Unie van Turks-Islamitische Organisaties; Stichting Russische gemeenschap; - Stichting Samenwerkingsverband van Marokkanen en Tunesiërs, SMT; - Stichting Stem van Marokkaanse Democraten in Nederland, SMDN; - Stichting Surinaams Inspraakorgaan, SIO; - Stichting Turks-Islamitische Culturele Federatie, TICF; - Stichting UAF; - Stichting Vluchtelingen-organisaties Nederland, VON; - Vereniging DSDF; - Vereniging Hollanda Türkiyeli Isciler Birligi; de vereniging van arbeiders uit Turkije in Nederland; - Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten, VSNU; - Vereniging VluchtelingenWerk Nederland, VVN; - Wijzijnertegen.com; - IMAD B.V., Zoetermeer; - Kleurrijk Platform GroenLinks. Lokale en provinciale organisaties: - Centrum Turkse Jongeren; - Stichting Federatie Milli Görüs Noord-Nederland, Amsterdam; - Stichting Multicultureel Instituut Utrecht, MIU; - Stichting Palet; - Stichting Platform Buitenlanders Rijnmond, PBR; - Stichting Rechtsbijstand Asiel Amsterdam; - Stichting Rechtsbijstand Asiel Hofressort Arnhem; - Stichting Rechtsbijstand Asiel ’s-Hertogenbosch; - Stichting Regionale Steunfunctie Allochtonen Zuid-Holland West, RSA, Den Haag; - Stichting Sociaal-Cultureel Centrum Venlo; - Vereniging Advies- en Begeleidingscentrum voor Islamitische Jongeren, Rotterdam; - Vereniging HTIB, afdeling Amsterdam; - Vereniging HTIKB; - Vereniging Samenwerkende Arabische Jongeren, SAJ, Rotterdam. 115 Groenendijk en Kortman 2003, p. 314-321. 116 Zie b.v. TK Handelingen 2004/05, 60, p.3900 en 3902. Brief van de minister aan de Voorzitter van de TK, TK 2004/05, 29000 VI, nr. 122, p. 2 en het verslag van het overleg met de Tweede Kamer op 12 april 2005, TK Handelingen 2004/05, 71, p. 4377-4382. 117 Zie artikel 3.34f van het VV 2000. 118 TK 2006–2007 Vragen gesteld door de leden der Kamer, kamerlid Azough (GroenLinks) aan de staatssecretaris van Justitie over de legeskosten. (Ingezonden 19 maart 2007).


57

zijn’.119 Verder vraagt zij of de staatssecretaris ook van mening is dat de hoge legeskosten belemmerend werken voor vreemdelingen die hun leven in Nederland nog moeten opbouwen en doorgaans lage inkomsten genieten en of zij bereid is om de hoogte van de leges terug te brengen naar het niveau van 1 januari 2002. Op 4 juli is het antwoord van de staatssecretaris ontvangen. Hoewel de staatssecretaris erkent dat de kosten voor verblijfsvergunningen niet gering zijn, vindt zij het niet onredelijk gebruikers van openbare diensten te laten betalen voor de daadwerkelijke kosten. Wel zal ze laten onderzoeken of het mogelijk is de kosten voor leges te verlagen, bijvoorbeeld door het terugdringen van de kosten voor 120 een verblijfsvergunning.

119 120

ANP 15 maart 2007: Vogelaar wil betere arbeidspositie vluchteling. TK 2006-2007 Antwoord van staatssecretaris Albayrak op vragen van het lid Azough.


58

6. Conclusie In dit afsluitende hoofdstuk wordt eerst een antwoord gegeven op de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 2. Vervolgens wordt gekeken op welke punten aanvullend onderzoek gedaan zou kunnen worden om een nog beter beeld van de ontwikkelingen in het gezinsherenigingbeleid te krijgen. De centrale vraagstelling van de onderzoeksstudie luidde als volgt: Wat is de situatie in Nederland aangaande gezinshereniging en –vorming ten aanzien van wetgeving, beleid en kenmerken van gezinsmigranten in de periode 2002-2006? De algemene vraagstelling was uitgesplitst in drie deelvragen: – In hoeverre kunnen trends in de beleidsontwikkeling worden onderscheiden? – In hoeverre zijn binnen deze periode trends te onderscheiden in de statistische informatie? – In hoeverre kan een conclusie geformuleerd worden over enig causaal verband tussen beleidsontwikkelingen en statistische informatie?

6.1. De situatie in Nederland t.a.v. gezinshereniging en –vorming in de periode 2002-2006 Migratie is een maatschappelijk en politiek gevoelig fenomeen. Voor een goede duiding van ontwikkelingen in het migratiebeleid moeten deze daarom worden geplaatst in de maatschappelijke en politieke context. Het begin van de onderzoeksperiode, het jaar 2002, valt samen met een politieke omwenteling in Nederland. De snelle opkomst van Pim Fortuyn en de LPF verraste de gevestigde politieke elite. Een van de belangrijke thema’s waarmee Pim Fortuyn zich profileerde was integratie en immigratie. Niet alleen tijdens de verkiezingen was dit thema een belangrijk item, maar ook in de kabinetsformaties van 2002 en 2003 nam het thema immigratie en dan met name gezinsmigratie en integratie een belangrijke plaats in. In beide kabinetten werd de analyse gedeeld dat een aanhoudende gezinsmigratie uit met name Marokko en Turkije een negatief effect heeft op de integratie. In het regeerakkoord van het tweede kabinet Balkenende was in de paragraaf integratie een aantal voorgenomen maatregelen opgenomen. Deze voorgenomen maatregelen vormden de leidraad van het beleid in de periode 2003 - 2006. De totstandkoming en de inwerkingtreding van de gezinsherenigingsrichtlijn speelde in de vormgeving van dat nieuwe beleid geen of slechts een marginale rol. Eerder was het andersom: voorgenomen Nederlandse maatregelen werden in de onderhandeling over de totstandkoming van de richtlijn ingebracht en bepleit.

6.1.1. Trends in de beleidsontwikkeling In hoofdstuk 3 is geconcludeerd dat Nederland niet alle mogelijk restrictieve bepalingen heeft geïmplementeerd. Anderzijds heeft Nederland ook niet gebruik gemaakt van alle facultatieve bepalingen om het beleid te versoepelen. De agenda ter zake van gezinsmigratie werd duidelijk door nationale prioriteiten bepaald. Die nationale prioriteiten lagen bij de in het regeerakkoord voorgenomen maatregelen met betrekking tot de beperking van gezinsvorming, en bevordering van integratie. Het centrale idee achter deze maatregelen was dat een restrictiever beleid de integratie ten goede zou komen. Een duidelijke trend is de koppeling van integratie aan immigratie. De analyse dat een tekortschietende integratie mede veroorzaakt wordt door een aanhoudende immigratie van huwelijkspartners heeft geleid tot een beleid waarin enerzijds integratie-eisen werden ingevoerd en anderzijds beperkende maatregelen ten aanzien van gezinsvorming werden ingesteld. De meest vergaande maatregel was de invoering van de Wib. Zonder geslaagd te zijn voor een inburgeringsexamen in het buitenland krijgen gezinsleden geen verblijf in Nederland. Vreemdelingen die een meer duurzaam verblijfsrecht in Nederland wensen (vergunning voor voortgezet verblijf of voor onbepaalde tijd) moeten slagen voor een


59

inburgeringsexamen. Het doel van de Wib is mensen te motiveren om zich al voor hun komst naar Nederland te verdiepen in de Nederlandse taal en maatschappij en tegelijkertijd die mensen te selecteren die de motivatie en het doorzettingsvermogen hebben om dat examen te halen. De koppeling van immigratie en integratie kwam ook op bestuurlijk niveau tot uiting in de invoering van een minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Overigens zijn deze twee beleidsterreinen in de meest recente kabinetsformatie (maart 2007) weer van elkaar gescheiden. Een tweede trend is de specifieke aandacht voor gezinsvorming en het ingevoerde onderscheid in voorwaarden voor toelating bij gezinsvorming en gezinshereniging. Ten aanzien van gezinsvorming is een tweetal beperkende maatregelen ingevoerd: de verhoging van de leeftijdseis en de verhoging van het middelenvereiste. De voorheen gehanteerde leeftijdsgrens van 18 en het gehanteerde middelenvereiste op bijstandsniveau waarborgden naar de mening van de minister onvoldoende dat de hoofdpersoon die de overkomst van een nieuwe partner wenst, daadwerkelijk in staat is om ook op termijn zijn verantwoordelijkheden, zowel financieel als in termen van de integratie van het nieuwe gezinslid, waar te maken. Ook zou zo kunnen worden voorkomen dat de hoofdpersoon voortijdig school verlaat en zo zijn kansen op een betere positie op de arbeidsmarkt verspeelt. Voor de partner geldt dan dat kan worden voorkomen dat de veronderstelde achterstand van de hoofdpersoon ‘wordt gereproduceerd in de positie van de nieuwe partner zodat diens integratie al direct op achterstand staat’. Ten derde lijkt het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling (en zijn partner) binnen het gezinsmigratiebeleid een trend. We zien dat zowel vertaald in een grotere financiële verantwoordelijkheid, denk aan de beperking van de vrijstellingsgronden voor het middelenvereiste, hogere leges of het zelf financieren van de voorbereiding op het inburgeringsexamen, als voor het bereiken van het beoogde resultaat. Hierbij kan gedacht worden aan beperking van door de overheid georganiseerde en aangeboden cursussen en in plaats daarvan de voorbereiding op een examen overlaten aan het eigen initiatief van de vreemdeling. Ten slotte is het beleid minder vrijblijvend geworden. Gezinsleden moeten een examen gehaald hebben voordat ze naar Nederland mogen komen. Ten aanzien van vreemdelingen die al in Nederland verblijven is in plaats van een inspanningsverplichting voor inburgering een resultaatsverplichting ingevoerd. Het volgen van een cursus is niet voldoende. Vreemdelingen moeten een examen halen binnen een bepaalde tijd op straffe van een boete. Ook is het behalen van een examen een voorwaarde voor een vergunning voor onbepaalde tijd of voortgezet verblijf.

6.1.2. Trends in de statistische gegevens In hoofdstuk 4 is vastgesteld dat gezien de beperkte periode waarover betrouwbare cijfers beschikbaar zijn met betrekking tot de verblijfsvergunning regulier geen harde conclusies kunnen worden getrokken. Er kunnen slechts ontwikkelingen in 2005 en 2006 worden waargenomen die door latere cijfers kunnen worden bevestigd dan wel ontkracht. De eerste trend is een afname in het totale aantal ingediende aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier in 2006 ten opzichte van 2005. Deze daling geldt ook voor gezinsmigratie, zowel ten aanzien van gezinsvorming als ten aanzien van gezinshereniging. Ten tweede is opvallend dat het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming is gedaald terwijl het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging is gestegen. Als we kijken naar de nationaliteit van de gezinsleden dan blijkt de daling van het aantal ingewilligde aanvragen bij gezinsvorming voor een groot deel door een daling ten aanzien van de toegekende aanvragen van gezinsleden uit Marokko en Turkije te worden bewerkstelligd. De toename van het aantal ingewilligde aanvragen voor gezinshereniging komt voor veruit het grootste gedeelte door een toename van het aantal ingewilligde aanvragen in de leeftijdscategorie 0 - 12 jaar. De afname van het totale aantal ingediende aanvragen voor een reguliere verblijfsvergunning in 2006 ten opzichte van 2005 wordt bevestigd door gegevens van het CBS, die een daling in de totale immigratie sinds 2002 constateert. Dit zou kunnen duiden op een combinatie van factoren, waaronder de economische situatie, het strengere asielbeleid en de aangescherpte maatregelen ten aanzien van


60

gezinsvorming en gezinshereniging en factoren die te maken hebben met de situatie in de landen van herkomst.

6.1.3. Koppeling van statistische gegevens aan beleid Zoals al in hoofdstuk 4 gezegd zijn er te weinig statistische gegevens ten aanzien van de aanvraag en inwilliging van de verblijfsvergunning voor gezinshereniging of –vorming beschikbaar om te kunnen concluderen of er causale verbanden met beleidswijzigingen zijn. De verwachting van de minister (zie paragraaf 3.2.3.) dat de invoering van de hogere leeftijdseis en inkomenseis in het gezinsvormingsbeleid tot een daling van 45 % van de ingewilligde aanvragen voor gezinsvorming zou leiden, kan niet geverifieerd worden. Nu er geen gegevens over 2004 beschikbaar zijn kunnen de maatregelen die op 1 november 2004 in werking zijn getreden niet op hun effect beoordeeld worden. Wel is duidelijk dat de afname van gezinsvorming in de leeftijdscategorie 18 – 21 tot bijna 0 in 2006 een gevolg is van de op 1 november 2004 ingevoerde verhoging van de leeftijdseis naar 21 jaar. Wat we niet weten is hoe groot die groep was toen gezinsvorming vanaf 18 jaar nog mogelijk was en wat dus het effect op de totale gezinsvormingsmigratie is van de verhoging van de leeftijdseis. Ook met betrekking tot de invoering van de Wib is de periode sinds de invoering nog te kort om causale verbanden te kunnen leggen. Als we kijken naar de gegevens die zijn onderverdeeld naar leeftijd is er wel een trend zichtbaar dat zowel gezinsvorming als gezinshereniging met vreemdelingen in de inburgeringsplichtige leeftijd is afgenomen. Dit kan duiden op een verband, maar kan mede gezien de afname in de totale reguliere immigratie in 2006 ten opzichte van 2005 ook (mede) veroorzaakt worden door andere, meer algemene factoren zoals de economische situatie en het politieke klimaat en externe factoren zoals de situatie in de landen van herkomst. Nu het slechts gaat om een analyse op basis van twee jaar zijn het niet meer dan trends die door gegevens uit latere jaren bevestigd zouden moeten worden om hardere conclusies te kunnen trekken. Eind 2007 zal er door het IND Informatie en Analyse Centrum (INDIAC) in samenwerking met het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) een evaluatie plaats vinden van de in paragraaf 3.2 besproken beleidswijzigingen. Hierin zal getracht worden de effecten van de hogere leeftijdseis en inkomenseis in kaart te brengen. Daarnaast staat voor de komende periode nog een evaluatie op stapel van de Wet inburgering buitenland die door Significant in opdracht van het WODC uitgevoerd zal worden.

6.2. Suggesties voor verder onderzoek De bedoeling van deze Small scale study is om een zo compleet mogelijk beeld te geven van de ontwikkelingen in het beleid en de statistische informatie in de periode 2002 – 2006 ten aanzien van gezinshereniging en gezinsvorming. In een dergelijk overkoepelend overzicht raken deelonderwerpen onderbelicht. Het zou daarom een suggestie kunnen zijn om deelstudies te verrichten naar onderwerpen ten aanzien waarvan de regelgeving facultatief is en waar nog weinig gegevens over beschikbaar zijn, zoals: - Toelating van meerderjarige kinderen en ouders - Gezinshereniging met vluchtelingen. - Gezinsmigratie van EU-onderdanen. Een tweede suggestie voor verder onderzoek is een kwalitatief onderzoek naar de effecten van gezinsherenigings- en gezinsvormingsbeleid. Aan de beperkende maatregelen ten aanzien van gezinsvorming en de invoering van de Wet inburgering in het buitenland en de Wet inburgering lagen tal van veronderstellingen ten gronde. In een kwalitatief onderzoek zou in kaart gebracht kunnen worden of en zo ja welke effecten de invoering van deze maatregelen hebben gehad. De hierboven genoemde evaluatie van de beleidsmaatregelen voor gezinsvorming omvat een dergelijk kwalitatief onderzoek.


61

Tenslotte verdient het aanbeveling om meer gedetailleerde gegevensbestanden bij te houden. Voor het voeren van beleid is het noodzakelijk te kunnen beschikken over gegevens waarmee de noodzaak van het beleid aangetoond kan worden en de effecten van het beleid achteraf in kaart kunnen worden gebracht. Bovendien is voor vergelijkend Europees onderzoek een tussen de lidstaten vergelijkbaar gegevensbestand noodzakelijk.


62

Bijlage 1: Bibliografie Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2004 a, Briefadvies Wijziging Vb2000 – Richtlijn 2003/86/EG. Den Haag. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2004 b, Inburgering als voorwaarde voor verblijf in Nederland. Den Haag. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2004 c, Van contourennota naar Inburgeringswet. Den Haag. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2005 a, Van contourennota naar Inburgeringswet. Den Haag. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2005 b, Tot het huwelijk gedwongen. Den Haag. Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ: 2007, Werkprogramma 2007. Den Haag. www.acvz.com/publicaties/WP_2007_NL ANP 15 maart 2007: Vogelaar wil betere arbeidspositie vluchteling Boeles, P. 2003: Verruimde gezinshereniging op zijn smalst, Migrantenrecht 03-03, p. 76 - 79, FORUM: Utrecht. Boeles, P. en Lodder, G.G.: 2005 (ed), Integratie en uitsluiting, Sdu: Den Haag. Boeles, P.: 2005, Gemeenschapsrechtelijke aspecten van het stellen van integratievereisten, in: Boeles, P. en Lodder, G.G.: 2005 (ed), Integratie en uitsluiting, Sdu: Den Haag p. 59-76. Boeles, P., Guèvremont, S. en Lodder, G.G.: 2006, Legale migratie. Commentaar Europees Migratierecht, Sdu: Den Haag. Circulaire van de Staatssecretaris van Justitie (mede namens de ministers van Buitenlandse Zaken en Grote Stedenbeleid) van 12 januari 2000 (kenmerk 5001966/99/6). Eerste Kamer 2004 – 2005, 29 700 D. Brief van de minister voor vreemdelingenzaken en integratie. Eerste Kamer 2006 – 2007, 30 308 C. Nader voorlopig verslag van de vaste commissie voor Justitie. Eerste Kamer 2006 – 2007, 30308, nr. F en nr. H. Memorie van Antwoord en nader Memorie van Antwoord. Eerste Kamer 2006 – 2007, Handelingen nr. 9, p.353-363 en p.383-394. Behandeling van het wetsvoorstel Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering) (30308). Eerste Kamer 2006 – 2007, Handelingen nr. 10, p. 407, Stemmingen i.v.m. wetsvoorstel Regels inzake inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering) (30308). Entzinger, H.B. e.a.: 2006, Open brief aan de leden van de vaste commissie van Justitie van de Eerste Kamer inzake voorstel Wet inburgering (30 308). Brief van 11 oktober 2006. http://www.nrc.nl/opinie/article508654.ece. FORUM: 2003, Persbericht..FORUM-reactie op het hoofdlijnenakkoord. FORUM: Integratie wordt eenrichtingsverkeer in nieuw regeerakkoord. Utrecht, 20 mei 2003. www.Forum.nl/persberichten Groenendijk, C.A. en Kortmann, C.A.J.M.: 2003, NJB, afl. 7, p. 314-321. Groenendijk, C.A.: 2004, Brief aan de leden van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer, inzake ontwerp-besluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, Nijmegen, 5 april 2004. Groenendijk, C.A.: 2005, Integratie en uitsluiting in het Nederlandse vreemdelingenrecht, in: Boeles, P. en Lodder, G.G.: 2005 (ed), Integratie en uitsluiting, Sdu: Den Haag p. 9-32. Groenendijk, C.A.: 2006, Nieuw inburgeringsrecht strijdig met Gemeenschapsrecht, Migrantenrecht 1006, p. 366 – 371, FORUM: Utrecht. Groenendijk, C.A.: 2007, Inburgeren in het buitenland: de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt meer bescherming dan artikel 8 EVRM, Migrantenrecht 3-07, p. 111-113, FORUM: Utrecht. Groenendijk, C.A.: e.a. 2007, The Family Reunification Directive in EU Member a. The first year of implementation. CMR: Nijmegen. Hart, B. de: 2004, Huwelijksmigratie, vreemdelingenrecht en integratie, Bevolking en Gezin 33(2004), 2, p. 51 – 78. Heijer, M. den: 2007, Dutch EU-policies with regard to legal migration – The directive on family reunification, Issue paper, June 2007, www.wrr.nl. Geschreven ten behoeve van: The political and social embedding of Dutch policy in the EU’. WRR project ‘Europe in the NL’. Hermans, M.: 2004, Uitstel leidt niet altijd tot afstel, Equality Matters, digitale versie oktober 2004, jaargang 6, nr. 7. p.1.


63

Lawson, R.A.: 2005, Taaleisen en discriminatieverboden in het Europese recht. Over het alledaagse leven als maatstaf, in: Boeles, P. en Lodder, G.G.: 2005 (ed), Integratie en uitsluiting, Sdu. Den Haag, p 115 - 134. Lodder, G.G.: 2007, De gezinsherenigingsrichtlijn: legitimering van of keerpuntvoor het restrictieve Nederlandse beleid?, Migrantenrecht 1+2-07, p. 26-31, FORUM: Utrecht. e Nicolaas, H.: 2006, Nederland van emigratie naar immigratie, Bevolkingstrend 2 kwartaal 2006, Centraal Bureau voor de Statistiek. Oosterom-Staples, H.: 2004, Europeesrechtelijke grenzen aan inburgeringsverplichtingen, Tilburg: Universiteit van Tilburg 2004, www.wodc.nl/onderzoeken. Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht: 2002, Brief aan de leden van de Eerste en Tweede Kamer betreffende agenda JBZ-Raaad 19 en 20 december 2002, Utrecht, 16 december 2002. (CM 0213). Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht: 2003, Brief aan de leden van de Eerste Kamer betreffende gezinshereniging; reactie op de brief van de Minister d.d. 24 maart 2003, Utrecht, 9 april 2003.(CM 0304). Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht: 2003, Brief aan de lende van de Eerste en Tweede Kamer betreffende commentaar JBZ-Raad 27 en 28 februari 2003, Utrecht, 17 februari 2003. (CM 0301). Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht: 2005, Brief aan de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer betreffende de Kabinetsreactie op het ACVZ-advies openbare orde (TK 19637, nr. 91). Utrecht, 10 oktober 2005. Scheers, E.: 2004a, Richtlijn gezinshereniging. Gevolgen Nederlands gezinsherenigingsbeleid (deel 1), Migrantenrecht 8- 04, p. 284–292, FORUM: Utrecht. Scheers, E.: 2004b, Europese richtlijn gezinshereniging (deel 2), Migrantenrecht 9/10- 04, p. 333 – 340, FORUM: Utrecht. Tweede Kamer 2001-2002, just020427, 3 mei 2002. Brief van de minister aan de Tweede Kamer. Tweede Kamer 2002 - 2003, 28 637, nr. 19, p. 14. Regeerakkoord. Tweede Kamer 2003 – 2004, 29 543, nr. 2. Tweede Kamer 2003 – 2004, 29 700, nr. 3. Memorie van Toelichting bij de Wet Inburgering Buitenland Tweede Kamer 2004 - 2005, 19 637, nr. 873. Verslag van een algemeen overleg. Tweede Kamer 2004 - 2005, 19 637, nr. 901. Brief van de minister voor vreemdelingenzaken en integratie. Tweede Kamer 2004 - 2005, Handelingen 60, p.3900 en 3902. Tweede Kamer 2004 - 2005, 29 000 VI, nr. 122, p. 2 Brief van de minister aan de Voorzitter van de TK. Tweede Kamer 2004 - 2005, Handelingen,71, p. 4377-4382. Verslag van het overleg met de Tweede Kamer op 12 april 2005. Tweede Kamer 2005 - 2006, 19 637, nr. 971. Brief van de minister voor vreemdelingenzaken en integratie. Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 308, nr. 6, Verslag voorbereidend onderzoek wetsvoorstel Wet inburgering. Tweede Kamer 2005 -2006, 30 308, nr. 106. Advies van de Raad van State van 3 en 25 augustus 2006 wetsvoorstel Wet inburgering. Tweede Kamer 2005 - 2006, 29 700, 31 Tweede Kamer 2005 - 2006, 29 700, 32; Tweede Kamer 2006 - 2007, Aanhangsel van de Handelingen, 901, p. 1929. Vragen van het lid Spekman (PvdA) over de gelijke behandeling van Nederlanders en burgers van derde landen bij gezinshereniging. Met antwoord van staatssecretaris Albayrak. Tweede Kamer 2006 – 2007, Aanhangsel van de handelingen 1125, p. 2387 – 2388.Vragen van de leden Fritsma en Wilders (PVV)over de toename van importpartners uit Marokko naar België. Met antwoord van staatssecretaris Albayrak. Tweede Kamer 2006–2007 Vragen gesteld door het lid Azough (GroenLinks) aan de staatssecretaris van Justitie over de legeskosten. (Ingezonden 19 maart 2007). TK 2006-2007, Aanhangsel van de Handelingen, 2064, p. 4371, Antwoord van staatssecretaris Albayrak op vragen van het lid Azough (ontvangen 4 juli 2007). Uyl, A. van: 2007, Gezinsleven van vluchtelingen steeds meer in de knel, Migrantenrecht 1+2-07, p. 7-11, FORUM: Utrecht. Valk, H.A.G. de & Liefbroer, A.C.: 2007, Parental influence on union formation preferences among Turkish, Moroccan, and Dutch adolescents in the Netherlands. Journal of Cross-Cultural Psychology 38 (4): 487-505. VluchtelingenWerk Nederland: 2003, Brief aan de woordvoerders asielbeleid van de fracties van de Tweede Kamer, 25 maart 2003.


64

VluchtelingenWerk Nederland: 2004, Brief aan de woordvoerders inzake Integratie en asielbeleid van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer, 12 oktober 2004. Vries, K.M. de: 2006, Inburgeringseisen en gemeenschapsrecht. Een reactie, Migrantenrecht 8-06, p. 272282, FORUM: Utrecht. Vries, K.M. de: 2007, Het nieuwe Nederlandse inburgeringsstelsel, Migrantenrecht 3-07, p. 111-113, FORUM: Utrecht. Walsum, S.K. van: 2002, Commentaar bij TBV 2002/4: feitelijke gezinsband ‘AN unfair Balance’, Migrantenrecht 2-02, p. 55-57, FORUM: Utrecht. Winden, J.H. van der: 2006, Wet inburgering in het buitenland, Sdu, Den Haag. Wet en regelgeving: • Vreemdelingenwet 2000 • Vreemdelingenbesluit 2000 • Voorschrift Vreemdelingen 2000 • Vreemdelingencirculaire 2000 • Wet inburgering in het buitenland • Wet inburgering • Besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van de Richtlijn 2003/86/EG en enkele andere onderwerpen betreffende gezinshereniging, gezinsvorming en openbare orde, Stb. 2004, 496. • Besluit van 23 november 2006 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met de implementatie van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, Stb. 2006, 585. • Besluit van 5 december 2006 tot uitvoering van de Wet inburgering, Stb. 2006, 625. • Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet inburgering, Stb. 2006, 645. • Besluit tot wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (B2/5.3.3) met betrekking tot aantoonbaar ondervonden (seksueel) geweld binnen de huwelijksrelatie, Stcrt. nr. 63, 31-032004. • Besluit tot wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (2006 / 33A), p. 2, Stcr. nr. 233, p. 9, 29 november 2006.


65


66

Bijlage 2: Overzicht implementatie facultatieve bepalingen Richtlijn bepaling

Toegepast ja/nee

Nederlandse bepaling

Art. 4, lid 1, sub c

ja

Art. 3.14 lid 1, sub c Vb, Vc B2/5.2.

Art. 4, lid 1, sub d

ja

Vc B2/5.2

Art. 4, lid 1, laatste alinea

Nee

Art. 4 lid 2, sub a

Nee*

N.b. Nederland heeft wel een eigen beleid. Zie art. 3.25 Vb.

Art. 4, lid 2,sub b

Nee*

N.b. Nederland heeft wel een eigen beleid. Zie art. 3.24 Vb.

Art. 4 lid 3

ja

Art. 3.14 lid 1, sub b Vb

Art. 4 lid 4, 2 alinea

ja

Art. 3.16 Vb

Art. 4, lid 5

ja

Art. 3.14 lid 2 en art. 3.15 lid 2 Vb (alleen bij gezinsvorming)

Art. 4, lid 6

nee

Art. 6, lid 1

ja

Art. 16 lid 1 sub d en e Vw, jo. art. 3.20 Vb, 3.77 Vb, 3.78 Vb, 3.79 Vb

Art. 6, lid 2

ja

Art. 3.86 Vb, 3.87 Vb

Art. 7, lid 1, sub a

nee

Art. 7, lid 1, sub b

nee

Art. 7, lid 1, sub c

ja

Art. 16 lid 1 sub c Vw jo. art. 3.22 Vb, 3.73 – 3.75 Vb

Art. 7, lid 2

ja

Art. 16 lid 1 sub h Vw, jo. art. 3.98a Vb.

Art. 8

nee

Art. 9 lid 2

ja

Art. 29 lid 1 sub e en f Vw

Art. 10 lid 2

ja

Art. 29 lid 1 sub f Vw

e

Art. 10 lid 3, sub b e

nee

Art. 12 lid 1 2 alinea

ja

Art. 29 lid 1 sub e en f Vw jo. art. 3.22 lid 4 Vb

Art. 12 lid 1, 3e alinea

ja

Art. 29 lid 1 sub e en f Vw jo. art. 3.22 lid 4 Vb

Art. 14 lid 3

n.v.t.

Art. 15 lid 2

ja

Art. 3.51 Vb, 3.52 Vb

Art. 15 lid 3

ja

Art. 3.51, 3.52 Vb

Art. 16 lid 1 a

ja

Art. 17-18 Vw, art. 3.83 – 33.87 Vb, art. 3.90 Vb

Art. 16 lid 1 b-c

ja

Art. 18, lid 1 , sub f Vw, 19 Vw.

Art. 16 lid 2 sub a-b

ja

Art. 18 lid 1 sub c Vw, jo. art. 19 Vw, art. 3.84 Vb

Art. 16 lid 3

ja

Art. 18 lid 1 sub c Vw, jo. art. 19 Vw

Art. 16 lid 4

ja

Vc B2/3


67


68

Bijlage 3: Vrijstelling mvv-plicht Lijst van landen waarvan de onderdanen niet mvv-plichtig zijn: Australië België Bulgarije Canada Cyprus Denemarken Duitsland Estland Finland Frankrijk Griekenland Hongarije Ierland Italië IJsland Japan Letland Liechtenstein Litouwen Luxemburg Malta Monaco Nieuw Zeeland Noorwegen Oostenrijk Polen Portugal Roemenië Slovenië Slowakije Spanje Tsjechische Republiek Vaticaanstad Verenigde Staten van Amerika Verenigd Koninkrijk Zuid Korea Zweden Zwitserland


69


70

Bijlage 4: Lijst jurisprudentie ABRvS 29 - 03 - 2006, JV 2006/172, m.nt. C.A. Groenendijk. ABRvS 19 - 06 - 2006, 200601672/1. ABRvS 12 – 07 - 2006, JV 2006/328 m.nt. C.A. Groenendijk. ABRvS 23 - 11 - 2006, JV 2007/39, m.nt. C.A. Groenendijk. ABRvS 06- 03 - 2007, JV 2007/178, m.nt. P. Boeles. ABRvS 20 - 03 - 2007, 200609096/1, migratieweb ve07000713. Rechtbank 's-Gravenhage zp Amsterdam 16 - 11- 2005, JV 2006/28. Rechtbank 's-Gravenhage zp Haarlem 21 - 12 - 2005, JV 2006/65. Rechtbank 's-Gravenhage zp Middelburg 14 - 03 - 2006, JV 2006/177. Rechtbank 's-Gravenhage zp Zutphen 15 - 05 - 2006, JV 2006/26. Rechtbank 's-Gravenhage zp Rotterdam 17 - 07 - 2006, JV 2006/36. Rechtbank 's-Gravenhage zp Middelburg 18 - 10 - 2006, JV 2006/462, m.nt. P. Boeles. Rechtbank ’s-Gravenhage zp Haarlem 02 - 11 - 2006, Awb 06/21168, Migratieweb ve07000073. Rechtbank ’s-Gravenhage zp Haarlem 16 - 11 - 2006, Awb 06/22751, Migratieweb ve07000185. Rechtbank ’s-Gravenhage zp Haarlem 02 - 03 - 2007, Awb 06/37440 en Awb 06/ 37439, Migratieweb ve07000468.


71


72

Bijlage 5: Betrokken instanties De bevoegdheid met betrekking tot het nemen van besluiten in vreemdelingenzaken is over verschillende instanties verdeeld. Staatssecretaris van Justitie Alle beslissingen met betrekking tot de inwilliging, de afwijzing of buitenbehandelingstelling van aanvragen tot het verlenen, verlengen of wijzigen van een verblijfsvergunning regulier of asiel worden door of namens de Staatssecretaris van Justitie genomen. Deze heeft mandaat verleend aan het hoofd van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Onder het kabinet Balkenende II (juni 2003 – maart 2007) was de verantwoordelijke bewindspersoon de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) De IND is een uitvoerende instantie die onder het Ministerie van Justitie valt en, namens de minister, beslissingen neemt met betrekking tot de verblijfsvergunningen regulier en asiel en naturalisatieaanvragen. Minister van Buitenlandse Zaken De Minister van Buitenlandse Zaken is formeel bevoegd een besluit te nemen op een visumaanvraag. Dit geldt zowel voor het visum voor kort verblijf als een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). In veel gevallen heeft hij deze bevoegdheid gemandateerd aan de Visadienst. Visumaanvragen voor kort verblijf in verband met zakenbezoeken, congressen, seminars, sportmanifestaties, culturele manifestaties, internationale organisaties, politieke zaken en wetenschappelijke bezoeken worden door de Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken, afdeling Vreemdelingen en Visumzaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken behandeld. Daarnaast behandelt het Ministerie van Buitenlandse Zaken visumaanvragen voor kort verblijf van onderdanen van de voormalige Sovjetrepublieken en visumaanvragen van houders van diplomatieke en dienstpaspoorten. Visadienst De Visadienst is een uitvoerende dienst die onder het Ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie valt. Het hoofd van de IND is tevens het hoofd van de Visadienst. De Visadienst neemt namens de minister voor Buitenlandse Zaken beslissingen op aanvragen voor een mvv of een visum voor kort verblijf in verband met familie of vrienden bezoek en/ of toerisme. Daarnaast kunnen visumaanvragen van artiesten, studenten, stagiaires, sportlieden en bezoeken voor een medische behandeling aan de Visadienst worden voorgelegd. De Visadienst kan ook, in naam van de minister van Buitenlandse Zaken, een mvv-aanvraag afwijzen, een bezwaar tegen een afwijzing afhandelen of de minister in beroep voor de rechtbank vertegenwoordigen. Vreemdelingendienst De Vreemdelingendienst is belast met het toezicht op vreemdelingen. Formeel wordt gesproken van de korpschef. Centrum voor werk en inkomen (CWI) Het centrum voor werk en inkomen beslist op aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning.


73


74

Bijlage 6: Tekst richtlijn 2003/86/EG Lees verder op de volgende pagina


75

L 251/12

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

3.10.2003

RICHTLIJN 2003/86/EG VAN DE RAAD van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

(4)

Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.

(5)

De lidstaten passen deze richtlijn toe zonder onderscheid te maken op grond van ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.

(6)

Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.

(7)

De lidstaten dienen deze richtlijn ook te kunnen toepassen wanneer het gezin in zijn geheel toegang krijgt.

(8)

De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.

(9)

De leden van het kerngezin, dat wil zeggen de echtgenoot en de minderjarige kinderen, hebben steeds recht op gezinshereniging.

(10)

De lidstaten kunnen besluiten of zij gezinshereniging mogelijk willen maken voor bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn, meerderjarige niet-gehuwde kinderen, ongehuwde levenspartners of geregistreerde partners alsmede, in het geval van een polygaam huwelijk, de minderjarige kinderen van een andere echtgenoot en de gezinshereniger. Wanneer een lidstaat gezinshereniging van deze personen toestaat, laat dit voor de lidstaten die het bestaan van familiebanden in de door deze bepaling bestreken gevallen niet erkennen, de mogelijkheid onverlet om voornoemde personen niet als gezinsleden te behandelen wat betreft het recht om in een andere lidstaat te verblijven, zoals bepaald bij relevante EG-wetgeving.

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 63, lid 3, Gezien het voorstel van de Commissie (1), Gezien het advies van het Europees Parlement (2), Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité (3), 4

Gezien het advies van het Comité van de Regio's ( ), Overwegende hetgeen volgt: (1)

(2)

(3)

Met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voorziet het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap in de aanneming, enerzijds van maatregelen die erop gericht zijn het vrije verkeer van personen te waarborgen, in samenhang met begeleidende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel en immigratie, en anderzijds van maatregelen op het gebied van asiel, immigratie en de bescherming van de rechten van onderdanen van derde landen. Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De Europese Raad heeft tijdens zijn speciale bijeenkomst van 15 en 16 oktober 1999 in Tampere de noodzaak erkend van onderlinge afstemming van de nationale wetgevingen over de voorwaarden voor toelating en verblijf van onderdanen van derde landen. In dit verband heeft de Europese Raad met name verklaard dat de Europese Unie moet zorgen voor een billijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven en dat een krachtiger integratiebeleid erop gericht moet zijn om hun rechten te verlenen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Europese Unie. Hiertoe heeft de Europese Raad de Raad verzocht snel besluiten aan te nemen op basis van voorstellen van de Commissie. De Europese Raad van Laken op 14 en 15 december 2001 heeft nog eens bevestigd dat het noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken.

(1) PB C 116 E van 26.4.2000, blz. 66, en PB C 62 E van 27.2.2001, blz. 99. (2) PB C 135 van 7.5.2001, blz. 174. (3) PB C 204 van 18.7.2000, blz. 40. (4) PB C 73 van 26.3.2003, blz. 16.

3.10.2003 (11)

NL


Bij de uitoefening van het recht op gezinshereniging is het noodzakelijk dat de door de lidstaten erkende waarden en beginselen worden geëerbiedigd, zulks met name met betrekking tot de rechten van vrouwen en kinderen, op grond waarvan het gerechtvaardigd is dat beperkingen kunnen worden opgelegd ten aanzien van verzoeken tot gezinshereniging van polygame gezinnen.

(12)

De mogelijkheid om het recht op gezinshereniging te beperken voor kinderen ouder dan twaalf jaar van wie de hoofdverblijfplaats niet die van de gezinshereniger is, is bedoeld om weer te geven of de kinderen zich al op jonge leeftijd kunnen integreren, en moet ervoor zorgen dat zij op school de nodige kennis en taalvaardigheid verwerven.

(13)

Het is van belang procedures in te stellen voor de behandeling van verzoeken tot gezinshereniging alsook voor de toegang en het verblijf van gezinsleden. Deze procedures moeten doelmatig zijn en naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten kunnen worden afgehandeld, en bovendien doorzichtig en billijk zijn, teneinde de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden.

L 251/13

Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en onverminderd artikel 4 van genoemd protocol, nemen deze lidstaten niet deel aan de vaststelling van de onderhavige richtlijn en zijn zij gebonden noch onderworpen aan de toepassing ervan. (18)

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van de onderhavige richtlijn en is Denemarken gebonden noch onderworpen aan de toepassing ervan,

HEEFT DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

(14)

(15)

(16)

(17)

Gezinshereniging kan om gemotiveerde redenen worden geweigerd. Met name dient de persoon die in aanmerking wenst te komen voor gezinshereniging geen bedreiging te vormen voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid. Het begrip „openbare orde” kan een veroordeling voor het plegen van een ernstig misdrijf omvatten. In dit verband zij erop gewezen dat de begrippen openbare orde en binnenlandse veiligheid tevens gevallen omvatten waarin een onderdaan van een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale terrorisme, een dergelijke vereniging steunt of extremistische doelstellingen huldigt. De integratie van de gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen zij een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, met name in het geval van echtscheiding en het beëindigen van een relatie. Zij moeten op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding. Aangezien de doelstelling van het overwogen optreden, namelijk de instelling van een op grond van gemeenschappelijke regels uitgeoefend recht op gezinshereniging voor onderdanen van derde landen, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve, wegens de omvang en de gevolgen van het overwogen optreden, beter door de Gemeenschap kan worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap maatregelen vaststellen, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 van het Verdrag. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel opgenomen evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan hetgeen noodzaklijk is om deze doelstelling te bereiken. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese

HOOFDSTUK I

Algemene bepalingen

Artikel 1 Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.

Artikel 2 In deze richtlijn wordt verstaan onder: a) „onderdaan van een derde land”: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag; b) „vluchteling”: iedere onderdaan van een derde land of staatloze met een vluchtelingenstatus in de zin van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen van 28 juli 1951, gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967; c) „gezinshereniger”: onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden; d) „gezinshereniging”: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft; e) „verblijfstitel”: elke toestemming die verleend wordt door de autoriteiten van een lidstaat die een onderdaan van een derde land toestaat om legaal op het grondgebied van die lidstaat te verblijven, overeenkomstig artikel 1, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (1); (1) PB L 157 van 15.6.2002, blz. 1.

L 251/14


NL

f) „alleenstaande minderjarige”: een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen. Artikel 3 1. Deze richtlijn is van toepassing wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn. 2. Deze richtlijn is niet van toepassing indien de gezinshereniger:

3.10.2003

b) de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot, met inbegrip van kinderen die zijn geadopteerd overeenkomstig een beslissing van de bevoegde autoriteit in de betrokken lidstaat, dan wel overeenkomstig een beslissing die van rechtswege uitvoerbaar is uit hoofde van internationale verplichtingen van die lidstaat of die in overeenstemming met internationale verplichtingen moet worden erkend; c) de minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van de gezinshereniger, indien de gezinshereniger het gezag over de kinderen heeft en dezen te zijnen laste komen. De lidstaten kunnen gezinshereniging toestaan voor kinderen die onder gedeeld gezag staan, mits degene die mede het gezag heeft, daarmee heeft ingestemd; d) de minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van de echtgenoot, indien de echtgenoot het gezag over de kinderen heeft en dezen te zijnen laste komen. De lidstaten kunnen gezinshereniging toestaan voor kinderen die onder gedeeld gezag staan, mits degene die mede het gezag heeft, daarmee heeft ingestemd.

a) om erkenning als vluchteling verzoekt en over wiens verzoek nog geen definitief besluit is genomen; b) toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van tijdelijke bescherming, of die op dezelfde grond toestemming om te verblijven heeft aangevraagd en een beslissing aangaande zijn status afwacht; c) toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van subsidiaire vormen van bescherming, overeenkomstig internationale verplichtingen, nationale wetgevingen of in de lidstaten gebruikelijke praktijken, of die op dezelfde grond toestemming om te verblijven heeft aangevraagd en een beslissing aangaande zijn status afwacht. 3. Deze richtlijn is niet van toepassing op gezinsleden van een burger van de Unie. 4. Deze richtlijn laat gunstiger bepalingen in de volgende overeenkomsten onverlet: a) bilaterale en multilaterale overeenkomsten tussen de Gemeenschap of de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds en derde landen anderzijds, of b) het Europees Sociaal Handvest van 18 oktober 1961, het gewijzigd Europees Sociaal Handvest van 3 mei 1987 en het Europees Verdrag inzake de rechtspositie van migrerende werknemers van 24 november 1977. 5. Deze richtlijn laat de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet. HOOFDSTUK II

Gezinsleden Artikel 4 1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden: a) de echtgenoot van de gezinshereniger;

De in dit artikel bedoelde minderjarige kinderen moeten jonger dan de in de betrokken lidstaat geldende wettelijke meerderjarigheidsleeftijd en ongehuwd zijn. In afwijking hiervan kan de lidstaat voor een kind van boven de twaalf jaar, dat onafhankelijk van de rest van het gezin aankomt, nagaan of het aan een op de eerste datum van de uitvoering van deze richtlijn in zijn wetgeving vastgelegd integratiecriterium voldoet, alvorens toestemming te geven voor toegang en verblijf op grond van deze richtlijn. 2. De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, bij wet of bij besluit toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de volgende gezinsleden: a) ten laste komende bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn van de gezinshereniger of zijn echtgenoot, indien zij in het land van herkomst de nodige gezinssteun ontberen; b) de meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, indien zij wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien. 3. De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, bij wet of bij besluit toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de ongehuwde levenspartner die onderdaan van een derde land is en met wie de gezinshereniger een naar behoren geattesteerde duurzame relatie onderhoudt, of aan de onderdaan van een derde land die door een geregistreerd partnerschap met de gezinshereniger verbonden is, overeenkomstig artikel 5, lid 2, alsmede aan de minderjarige nietgehuwde kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van deze personen, en hun meerderjarige niet-gehuwde kinderen die wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien.

3.10.2003


NL

L 251/15

De lidstaten kunnen bepalen dat geregistreerde partners op het stuk van gezinshereniging dezelfde behandeling krijgen als echtgenoten.

In afwijking hiervan kan een lidstaat in passende gevallen aanvaarden dat een verzoek wordt ingediend wanneer de gezinsleden zich reeds op zijn grondgebied bevinden.

4. In het geval van een polygaam huwelijk geeft de betrokken lidstaat, indien de gezinshereniger reeds met een echtgenoot samenwoont op het grondgebied van die lidstaat, geen toestemming tot gezinshereniging voor een andere echtgenoot.

4. Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk negen maanden na de datum van indiening van een verzoek, stellen de bevoegde instanties van de lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, schriftelijk in kennis van de ten aanzien van hem genomen beslissing.

In afwijking van lid 1, onder c), kunnen de lidstaten de gezinshereniging van minderjarige kinderen van een andere echtgenoot met de gezinshereniger beperken. 5. Met het oog op een betere integratie en teneinde gedwongen huwelijken te voorkomen, kunnen de lidstaten eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenote een minimumleeftijd hebben, en ten hoogste de leeftijd van 21 jaar hebben, alvorens de echtgenote zich bij hem kan voegen. 6. Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten verlangen dat verzoeken om gezinshereniging met betrekking tot minderjarige kinderen worden ingediend voordat deze kinderen 15 jaar oud zijn, zoals bepaald wordt in de bestaande wetgeving op de datum waarop deze richtlijn toegepast wordt. Indien het verzoek wordt ingediend nadat de leeftijd van 15 jaar is bereikt, geven de lidstaten die besluiten deze afwijking toe te passen, voor deze kinderen toestemming tot toegang en verblijf om andere redenen dan gezinshereniging.

In bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van het verzoek, kan de in de eerste alinea genoemde termijn verlengd worden. Een eventuele beslissing tot afwijzing van het verzoek wordt gemotiveerd. Gevolgen van het uitblijven van een beslissing bij het verstrijken van de in de eerste alinea genoemde termijn moeten bij de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat worden geregeld. 5. Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat terdege rekening wordt gehouden met de belangen van minderjarige kinderen. HOOFDSTUK IV

Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging Artikel 6

HOOFDSTUK III

Indiening en behandeling van het verzoek

1. De lidstaten kunnen een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden afwijzen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

Artikel 5

2. De lidstaten kunnen een verblijfstitel van een gezinslid intrekken of verlenging ervan weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

1. De lidstaten bepalen of het verzoek tot toegang en verblijf in het kader van het recht op gezinshereniging door de gezinshereniger dan wel door het gezinslid of de gezinsleden bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat moet worden ingediend.

De lidstaat neemt bij zijn besluitvorming naast artikel 17 ook de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde of de openbare veiligheid in overweging, of het risico dat van die persoon uitgaat.

2. Het verzoek gaat vergezeld van documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 4 en 6 en, indien van toepassing, de artikelen 7 en 8, alsook van gewaarmerkte afschriften van de reisdocumenten van de gezinsleden. Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten desgewenst gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht. Bij de behandeling van een verzoek betreffende de partner met wie de gezinshereniger niet is gehuwd, houden de lidstaten, als bewijs van de gezinsband, rekening met factoren als een gezamenlijk kind, samenwoning in het verleden, registratie van het partnerschap of andere betrouwbare bewijsmiddelen. 3. Het verzoek wordt ingediend en behandeld wanneer de gezinsleden verblijven buiten het grondgebied van de lidstaat van verblijf van de gezinshereniger.

3. Het loutere feit dat ziekten of gebreken na afgifte van de verblijfstitel ontstaan, mag geen grond zijn voor weigering van verlenging van de verblijfstitel of voor verwijdering van het grondgebied door de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat. Artikel 7 1. Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over: a) huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden; b) een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico's dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt;

L 251/16


NL

3.10.2003

c) stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen daartoe de aard en de regelmaat van deze inkomsten en kunnen rekening houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden.

b) kunnen de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toestaan aan zijn wettelijke voogd of andere gezinsleden indien de vluchteling geen bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn heeft of indien het onmogelijk is deze te vinden.

2. De lidstaten kunnen van onderdanen van derde landen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen.

Artikel 11

De integratievoorwaarden als bedoeld in de vorige alinea kunnen ten aanzien van vluchtelingen/gezinsleden van vluchtelingen als bedoeld in artikel 12 alleen worden toegepast nadat de betrokken personen gezinshereniging is toegestaan.

Artikel 8 De lidstaten mogen van de gezinshereniger een periode van ten hoogste twee jaar legaal verblijf op hun grondgebied eisen, voordat zijn gezinsleden zich bij hem voegen. In afwijking daarvan kan een lidstaat, indien de op de datum van aanneming van deze richtlijn geldende wetgeving rekening houdt met zijn opnamecapaciteit, voorzien in een wachttijd van ten hoogste drie jaar tussen de indiening van het verzoek om gezinshereniging en de afgifte van een verblijfstitel aan de gezinsleden. HOOFDSTUK V

Gezinshereniging van vluchtelingen

Artikel 9 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op gezinshereniging van door de lidstaten erkende vluchtelingen. 2. De lidstaten kunnen de toepassing van dit hoofdstuk beperken tot vluchtelingen wier gezinsband al vóór binnenkomst bestond. 3. Dit hoofdstuk laat de voorschriften betreffende de toekenning van de vluchtelingenstatus aan gezinsleden onverlet.

Artikel 10 1. Artikel 4 is van toepassing op de definitie van gezinsleden, met dien verstande dat lid 1, derde alinea, niet geldt voor kinderen van vluchtelingen.

1. Onverminderd het bepaalde in lid 2 van dit artikel is artikel 5 van toepassing op de indiening en behandeling van het verzoek. 2. Wanneer een vluchteling geen officiële bewijsstukken kan overleggen waaruit de gezinsband blijkt, nemen de lidstaten ook andere bewijsmiddelen inzake het bestaan van een dergelijke gezinsband in aanmerking, die overeenkomstig het nationale recht worden beoordeeld. Een beslissing tot afwijzing van het verzoek mag niet louter gebaseerd zijn op het ontbreken van bewijsstukken.

Artikel 12 1. In afwijking van artikel 7 mogen de lidstaten ten aanzien van een vluchteling/gezinslid niet eisen dat hij met betrekking tot verzoeken betreffende de in artikel 4, lid 1, bedoelde gezinsleden, het bewijs levert dat de vluchteling voldoet aan de in laatstgenoemde bepaling gestelde eisen. Onverminderd de internationale verplichtingen, mogen de lidstaten eisen dat het in de eerste alinea vermelde bewijs wordt geleverd wanneer gezinshereniging mogelijk is in een derde land waarmee de gezinshereniger/het gezinslid bijzondere banden heeft. De lidstaten kunnen eisen dat de vluchteling aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, voldoet wanneer het verzoek om gezinshereniging niet wordt ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus. 2. In afwijking van artikel 8 mogen de lidstaten ten aanzien van een vluchteling niet eisen dat hij gedurende een bepaalde periode op hun grondgebied heeft verbleven voordat zijn gezinsleden zich bij hem kunnen voegen.

HOOFDSTUK VI

Toegang en verblijf van gezinsleden 2. De lidstaten kunnen gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling. Artikel 13 3.

Indien de vluchteling een alleenstaande minderjarige is,

a) staan de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toe aan zijn bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn zonder de in artikel 4, lid 2, onder a), genoemde voorwaarden toe te passen;

1. Zodra het verzoek om gezinshereniging is aanvaard, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.

3.10.2003


NL

2. De betrokken lidstaat verleent de gezinsleden een eerste verblijfstitel met een geldigheidsduur van ten minste één jaar. Deze verblijfstitel kan worden verlengd.

L 251/17 HOOFDSTUK VII

Sancties en beroepsmogelijkheden

3. In beginsel kan de geldigheidsduur van de aan de gezinsleden verleende verblijfstitels de datum waarop de verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt, niet overschrijden. Artikel 16 Artikel 14 1. De gezinsleden van de gezinshereniger hebben, op dezelfde wijze als de gezinshereniger, recht op: a) toegang tot onderwijs; b) toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige; c) toegang tot beroepskeuzebegeleiding, beroepsopleiding en bij- en nascholing. 2. De lidstaten kunnen overeenkomstig hun nationale wetgeving de voorwaarden vaststellen waaronder gezinsleden arbeid in loondienst of als zelfstandige kunnen verrichten. In deze voorwaarden wordt een termijn vastgesteld die in geen geval meer dan twaalf maanden mag bedragen, waarin de lidstaten de situatie op hun arbeidsmarkt nader kunnen onderzoeken, voordat zij gezinsleden toestaan om arbeid in loondienst of als zelfstandige te verrichten. 3. De lidstaten kunnen de toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige van bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn of van meerderjarige niet-gehuwde kinderen, zoals bedoeld in artikel 4, lid 2, beperken.

Artikel 15 1. Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voorzover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger. De lidstaten kunnen de verlening van de in de eerste alinea bedoelde verblijfstitel beperken tot de echtgenoot of nietgehuwde partner indien de gezinsband verbroken is. 2. De lidstaten kunnen een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, lid 2. 3. In geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, kan, indien zulks vereist is op aanvraag, een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel wordt verleend. 4. De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.

1. De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen: a) wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld. Wanneer de gezinshereniger bij verlenging van de verblijfstitel niet over voldoende middelen van bestaan beschikt zonder een beroep te doen op het in artikel 7, lid 1, onder c), bedoelde stelsel voor sociale bijstand van de lidstaat, houdt de lidstaat rekening met de bijdrage van de gezinsleden aan het inkomen van het huishouden; b) wanneer de gezinshereniger geen werkelijk huwelijks- of gezinsleven (meer) onderhoudt met het gezinslid of de gezinsleden; c) wanneer wordt vastgesteld dat de gezinshereniger of de partner met wie de gezinshereniger niet gehuwd is, met iemand anders gehuwd is dan wel een duurzame relatie onderhoudt. 2. De lidstaten kunnen tevens het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of weigeren te verlengen indien is vastgesteld dat: a) er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt; b) het huwelijk, het partnerschap of de adoptie uitsluitend tot stand is gebracht om voor de betrokken persoon toegang tot of verblijf in een lidstaat te verkrijgen. Bij de beoordeling van dit punt kunnen de lidstaten in het bijzonder rekening houden met het feit dat het huwelijk, het partnerschap of de adoptie tot stand is gebracht nadat aan de gezinshereniger een verblijfstitel is verleend. 3. De lidstaten kunnen de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel krachtens artikel 15. 4. De lidstaten kunnen specifieke controles verrichten wanneer er gegronde vermoedens bestaan dat er sprake is van fraude of een schijnhuwelijk, -partnerschap of -adoptie, zoals bedoeld in lid 2. Er kunnen ook gerichte controles uitgevoerd worden bij de verlenging van de verblijfstitel van gezinsleden.

L 251/18


NL

Artikel 17 In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of nietverlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst. Artikel 18 De lidstaten waarborgen dat de gezinshereniger en/of de leden van zijn gezin het recht heeft/hebben beroep in te stellen in geval van afwijzing van een verzoek tot gezinshereniging, van intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel of in geval van een verwijderingsmaatregel. De betrokken lidstaten bepalen op welke manier en op grond van welke bevoegdheid het in de eerste alinea genoemde recht wordt uitgeoefend. HOOFDSTUK VIII

3.10.2003

en stelt in voorkomend geval de nodige wijzigingen voor. Deze wijzigingsvoorstellen hebben in de eerste plaats betrekking op de artikelen 3, 4, 7, 8 en 13. Artikel 20 De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 3 oktober 2005 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie hiervan onmiddellijk in kennis. Wanneer de lidstaten deze bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten. Artikel 21 Deze richtlijn treedt in werking op de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Artikel 22 Deze richtlijn is gericht tot de lidstaten, overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

Slotbepalingen Gedaan te Brussel, 22 september 2003. Artikel 19 De Commissie dient van tijd tot tijd en voor het eerst uiterlijk op 3 oktober 2007 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in over de toepassing van deze richtlijn in de lidstaten

Voor de Raad De voorzitter F. FRATTINI

Small Scale Study IV. Gezinshereniging. Gezinshereniging en gezinsvorming in. Nederland in de periode

Recommend Documents