Slučování hypotečních agentur
zpráva Výzkumné služby Kongresu David Paznocht
1. Úvod Abychom si mohli udělat názor, zda by se dnes měli federální hypoteční agentury slučovat, či ne, je třeba nejprve vědět, jaké jsou pro to důvody. V našem případě se jedná o ohrožení těchto agentur hypoteční krizí na americkém trhu, která započala v roce 2007, popř. o řešení této krize. Proto tato práce nejprve stručně projde důvody a historii této krize na hypotečním trhu a terminologii a na konci popíši stručně situaci společností Fannie Mae a Freddie Mac dnes. Samotné vymezení důvodů krize je velice obtížné až prakticky nemožné. Autoři se v tomto smyslu často názorově rozcházejí. Pro naše potřeby se budu věnovat hlavně legislativním krokům, které krizi mohly přinést, zásahům Fedu a toxickým aktivům. To vše pouze v poli hypotečního trhu. 2. Americká hypoteční krize 2.1 Primární a sekundární trh Americký trh s nemovitostmi funguje jinak než trh český. Pokud jste Američan a zajdete si do banky, kde vám poskytnou hypotéku, tak v bance vznikne pohledávka, která je následně prodána na sekundárním trhu. Na sekundárním trhu pohledávku koupí government sponsored enterprise (GSE, ve většině se jedná o Fannie Mae a Freddie Mac), která má za účel tyto pohledávky skupovat a shromažďovat. GSE pak bude vlastní cenné papíry nabízet na trhu a tento cenný papír se může objevit v nějakém portfoliu investičního fondu. Tudíž klient si od banky pořídil hypotéku na primárním trhu a ta tuto pohledávku prodala na trhu sekundárním. 2.2 Fannie Mae a Freddie Mac Nyní se začneme zabývat historií a legislativními zásahy do celého trhu. První GSE vznikla Fannie Mae, a to již v 30. letech, kdy byl americký trh s nemovitostmi v ohrožení, a nové domy se přestávaly stavět. Proto se vláda rozhodla zasáhnout na federální úrovni a v roce 1934 vytvořila tzv. FHA (Federal Housing Administration), která měla bankám garantovat výkup nesplatitelným hypotečních úvěrů. A v roce 1938 byla založena Fannie Mae, jež byla vlastněna pouze státem a jejímž úkolem bylo tyto úvěry garantované FHA skupovat. Freddie Mac byla obdobná firma vytvořena zákonem z roku 1970 tzv. Home Emergency Finance Act. Zde můžeme vidět aplikaci sekundárního trhu, o kterém jsem psal výše, ale který se řádně rozvinul až v 70. letech, kdy se obě GSEs staly privátními společnostmi.
1
2.3 Community Reinvestment Act V roce 1977 schválil Kongres zákon, který zasahuje do kritérií, podle kterých se banky rozhodují, jestli poskytnou, nebo neposkytnou zájemci hypotéku. Zákon Community Reinvestment Act (CRA) vznikl jakožto odpověď státu na údajnou diskriminaci zájemců, kteří nesplnili tzv. underwriting standardy banky (proces, při kterém banka zhodnocuje, zda vydání hypotéky není příliš riskantní). Za tímto útokem na undewriting procesy bank stály různé komunitní organizace, např. Association of Community Organizations for Reform Now (ACORN), které si přály zamezit aplikaci tzv. redliningu. Redlining je v podstatě postoj, který se obecně vnímá jako diskriminace sociálně slabších menšin (někteří autoři tvrdí, že je to přímo diskriminace afroamerické menšiny). Banka tedy neposuzuje klienty objektivně. Nezajímá se o bonitu klienta (schopnost klienta dostát svých závazků), ale o jeho zázemí klienta a jeho původ. Banka jednoduše nepřijme do zástavy jako protihodnotu dům či byt, který je umístěn v „problémové čtvrti“, tudíž se těmto klientům nabízí úvěry za nevýhodných, až nepřijatelných podmínek a s několikanásobně vyšší úrokovou sazbou, aby se už při splácení pokryl risk. Důvod, proč toto banka dělala, je nejasný. Pokud by banka opravdu podlehla rasistickému chování, tak přichází o velice podstatnou část trhu, kterou by v tržním prostředí, kterým Amerika je, prostě převzala jiná banka. Logičtější vysvětlení je, že banky doopravdy selektují zájemce o hypotéku, obzvláště vezmeme-li v úvahu, že zdroje banky nejsou nevyčerpatelné. Je logické, že skupina žadatelů s nižší bonitou nemůže očekávat stejný úrok jako skupina žadatelů s vyšší bonitou. Úrok u této skupiny s nižší bonitou bude samozřejmě vyšší, aby bance kompenzoval vyšší možnost defaultu (selhání ve splácení svého závazku), a tak statisticky vyrovnal návratnost své investice. Argumentací volným trhem používají i zastánci ideje, že banky jsou rasistické. Je to totiž právě volný trh, který to bankám dovoluje. Po nátlaku organizací, jako je ACORN se redlining, jakožto nástroj neobhajitelné diskriminace, dostal do povědomí veřejného mínění a tudíž i do povědomí politiků. Proto Kongres v roce 1976 schválil Home Mortgage Disclosure Act (HMDA), který dával bankám povinnost zveřejňovat data o uzavřených hypotékách. Právě kvůli první výroční zprávě HMDA, která prohlásila, že existuje redlining problém a že je na něj potřeba reagovat, Kongres odsouhlasil v roce 1977 CRA.
2
CRA, mimo jiné, také ustavil nové federální agentury, které měly na dodržování legislativy dohlížet. Tyto agentury se ukázaly být pro trh naprosto klíčové. Agentury totiž, kromě kontroly a dohledu, udělovaly bankám rating. Pokud banka dodržovala předepsané normy chování a postupovala s platnými předpisy (nediskriminovala), tak jí byl těmito agenturami (např. OTS – Office of Thrift Supervision, nebo FDIC – Federal Deposit Insurance Company) udělen kladný rating. Kladný rating znamenal pro banku spoustu pozitiv. Např. jí mohla být prodloužena licence, udělena nová, nebo povolena fúze, atd. Pokud banka získala negativní hodnocení, tak jí mohla být např. fúze odepřena. Fúze banky dělají za účelem zisku, kterého dosáhnou zlepšením pozice na trhu. Představme si dvě hypotetické banky, které si vypočítají hypotetický zisk $1 mld., ale nesplňují požadavky CRA. Pokud se ale banky zaváží k vyhrazení, dejme tomu, $600 mil. pro méně bonitní zájemce o hypotéku, tak se jim zlepší rating a z fúze stále získají poměrně vysoký obnos. Banky tudíž začaly zavádět speciální konta, která byla spravována komunitními organizacemi (např. ACORNem), kam banky ukládaly velké částky, které byly určeny pro méně bonitní a minoritní žadatele o úvěr. Za tyto peníze se ale velice často poskytovaly úvěry a hypotéky, o kterých se postupem času ukázalo, že jsou nesplatitelné a to klientům, kteří by za normálních okolností neměli se svou kredibilitou šanci uspět v žádosti o úvěr. Tomuto trendu se potřebovaly vyrovnat ostatní banky, které se rozhodly navýšit počet poskytnutých subprime (podřadných) hypoték. Americká CRA National Community Reinvestment Coalition estimuje celkový objem poskytnutých CRA hypoték od doby zavedení této legislativy na $4,5 bilionů (4,5x1012). 2.4 90. léta 80. léta jsou dominována vládou Ronalda Reagana. Tato vláda znamenala pro trh s realitami a hypoteční agentury dvě věci. Ochlazení debaty o diskriminaci ze strany bank (debata probíhala dál, nicméně již nešlo o debatu politickou) a deregulaci celého bankovního sektoru. Ovšem již v roce 1989 se díky nátlaku ACORNu novelizoval zákon HMDA, který nově přikazoval bankám sbírat informace o rasovém původu žadatelů o úvěr. Éra Clintonovy vlády se vyznačovala oživením reforem ACR a znovuzavedením regulací trhu s realitami. Tato Clintonova politika levného bydlení byla jedním z hlavních bodů jeho volební kampaně a měla dva hlavní prvky. Ukončení bankovní diskriminace a zvýšení vyššího poměru soukromého vlastnictví nemovitostí vlastněných běžnými Američany. Těchto cílů mělo být dosaženo zásahy CRA, které deformovaly primární trh (skrze státní zásahy, které jsem popsal v předešlé části), a Federal Housing Enterprises Financial Safety and Soundness Act (FHEFSSA), který 3
nově reguloval trh sekundární. FHEFSSA přikazoval GSEs vykupovat subprime hypotéky, které vznikaly na primárním trhu. Takto se mělo podpořit udílení hypoték na primárním trhu, protože riziko nesplacení hypotéky se dalo převést a prodat GSE. Banky tuto možnost začali okamžitě využívat a dávaly hypotéky v podstatě každému, kdo se o ní přihlásil, protože měli možnost selhávající hypotéky prodat GSE. FHEFSSA samozřejmě nebyl jediný legislativní zákrok za Clintonovy vlády, ale rozhodně byl jedním z nejvýznamnějších a dobře odráží náladu doby. Politicky byl zákon úspěchem, protože Američané vstupovali do nového tisíciletí ve svých vlastních domovech. 2.5 Monetární politika FEDu Americký ekonom John Taylor v roce 1993 publikoval ve své práci celkem jednoduché matematické pravidlo, které mělo FEDu pomoci ve stanovování úrokové sazby. Taylorovo pravidlo předpokládá závislost mezi inflací a úrokovou sazbou. Zjednodušeně by se dalo říci, že pokud ekonomika roste nad udržitelnou úroveň, tak je zpomalena zvýšením úrokové sazby. Naopak, pokud ekonomika zpomaluje, tak je povzbuzena snížením sazby, a takto se vyhýbá recesi. FED se této strategie držel téměř od roku 1979, ale na přelomu let 2000/2001 ji z neznámých důvodů tehdejší ředitel opustil a závratně snížil úrokové sazby. Z téměř sedmi procent tato sazba klesla na necelá dvě procenta. Tato sazba klesala až do roku 2004, kdy se začala znovu zvedat a pět procent přesáhla až v roce 2006. Díky tomu a náladě na trhu, která podporovala soukromé vlastnictví, zaznamenal trh s nemovitostmi silný nárůst a výrazně urychlil a prohloubil krizi. 2.6 Toxická aktiva Abychom si mohli vysvětlit vznik toxických aktiv, musíme se zmínit i o možném důvodu vzniku „bubliny“ na trhu. Jedním z těchto důvodů je tzv. sekuritizace trhů. Celý proces bude vyložen stručně a zjednodušeně. V podstatě se jedná o zajištěný, sekundární prodej primárního aktiva. Sekundární aktivum vzniká tak, že banka vezme primární smlouvy, které uzavřela s žadateli o hypotéku, a vloží je do jednoho balíku. Tímto se sníží rizikovost defaultu balíku, protože možnost defaultu všech smluv najednou je téměř nulová. Čím větší je tedy balík, tím víc se statisticky pravděpodobnost hromadného bankrotu zmenšuje. Takto vzniká CDO (Collateralized Debt Obligation). Problém CDO vzniká v momentě, kdy se snažíte ustanovit aktuální hodnotu jedné CDO a její budoucí hodnotu. Ale pokud se investor rozhodne koupit CDO, tak ho právě nejvíce zajímá budoucí hodnota, ale kvůli tomu by musel sledovat vývoj 4
realitních trhů na nespočtu míst, sledovat bonitu nespočtu klientů a mnoho dalších proměnných, které do procesu vstupují. To je téměř nemožné a velice nákladné. Tento problém vyřešil analytik David Li svojí Gaussovou kopula funkcí. Jeho proces vysvětlím znovu velice zjednodušeně. Celý Wall Street začal využívat Liho metody, kdy nebylo již potřeba sledovat backgroundy, bonitu klientů, ani sběr historických informací, bylo třeba pouze sledovat trh s CDO a podle toho nastavovat ceny. To bohužel vedlo k neustálému nárůstu cen CDO na trhu diktovaném podmínkami konkurenčního trhu. Tyto ceny ovšem prakticky vůbec nedopovídaly reálné hodnotě hypoték v CDO, kterou nikdo nezkoumal. Investoři po čase zjišťovali, že balíky, které skoupili za obří sumy peněz, nemají ani část této hodnoty. Toxicita se dá vysvětlit mnoha jinými způsoby. Někteří autoři se zastávají názoru, že toxicitu tvoří manažeři firem, kteří dostávají fixní platy, a tudíž se nezajímají o „zdraví“ společnosti. Jde jim tedy pouze o výkonnost. Jiní autoři tvrdí, že za tím výhradně stojí legislativa FHEFSSA, která garantuje výkup aktiv na sekundárním trhu Freddiem a Fanniem. Takto vznikali společnosti (Countrywide, KB Home, American City Vista a další), které neustále produkovaly hypotéky a jejich zisk byl garantován povinností výkupu GSE. Dalším argumentem je přístup „too big to fail“. Pokud si jsou banky dostatečně jisté svým významem pro trh a vědí, že je stát bude nadále dotovat a sponzorovat, pokud budou mít problémy, tak nemají motivaci hlídat svou politiku a bát se pádu. 3. Fannie Mae a Freddie Mac dnes V roce 2008 převzalo správu nad GSEs Fannie Mae a Freddie Mac ministerstvo financí (U.S. Treasury). Oznámil to 6. září 2008 ředitel FHFA, pod jehož nucenou správu obě společnosti přešly. V roce 2010 pak byly obě společnosti odstraněny z New Yorské burzy. V roce 2012 článek v Bloombergu prohlásil, že si obě společnosti od své akvizice státem v roce 2008 vyžádali $190 mld. a zaplatili na dividendách $46 mld. V roce 2013 navrhli senátoři Bob Corker a Mark Warner Housing Finance Reform and Taxpayer Protection Act, který navrhoval vznik Federal Mortgage Insurance Corporation (FMIC), nové státní společnosti, která by ručila za hypotéky. Součástí návrhu bylo, že pět let po vzniku FMIC by GSEs Fannie Mae a Freddie Mac byly rozpuštěny a jejich prostředky převedeny na nově vzniklý FMIC. Je nicméně nutné říci, že reforma Fannie Mae a Freddie Mac je nevyhnutelná a potřebná. Řešení je ale mnohem více, než navrhovali senátoři, a každé z nich má své zastánce. Dva základní názory jsou, že se GSEs zruší, nebo se jim pomůže postavit se zpět na nohy. Mezi těmito dvěma názory je ale spousta prostoru. 5
Logika za názorem GSEs je velice jednoduchá. Fannie Mae a Freddie Mac jsou hybridy, které pokřivují trh. Jsou to společnosti, které se tváří jako konkurenční privátní firmy, ale ve skutečnosti jsou vedeny a dotovány státem, takže na trhu nemají obdoby. Jejich zrušením by se dosáhlo vyváženější podoby trhu, na kterém by banky měli možnost soupeřit o klienty, a byly by nuceny znovu začít selektovat své klienty a přebírat zodpovědnost za své akce. Opozice ale tvrdí, že takovýto trh, s tak podstatnou komoditou, jako jsou domovy Američanů, se nesmí nechávat na pospas „bezohledným“ bankám. V případě, že by na trhu nefungovala garance hypoték, tak na to doplatí právě občané, kteří za to zaplatí domovy. Navíc Fannie Mae a Freddie Mac začala znovu splácet svůj dluh státu. Existuje spousta umírněnějších nápadů, které se pohybují někde mezi těmito dvěma myšlenkami. Například návrh, že by GSEs začaly od bank skupovat úvěry až po určitém procentu defaultních klientů. Tím by chránily banky i klienty. Další názor tvrdí, že by se mělo zapojit více soukromých subjektů do procesu a více se spoléhat na kapitál investorů, ale aby se zabránilo zneužívání této pozice, tak by Fannie Mae a Freddie Mac musela vést záznamy o všech subjektech, se kterými obchoduje, takže by se stala takovým kontrolorem trhu, který se na něm podílí. Podle odhadů senátorů a prezidenta Obamy se směr, kterým se hypoteční agentury budou ubírat, vybere nejdříve v roce 2015. Zdroje BREMER, Shelby. What Fannie Mae & Freddie Mac Changes Could Mean for You. In: Abc News [online]. Aug. 9, 2013 [cit. 2014-03-02]. Dostupné z: http://abcnews.go.com/Business/rid-fannie-mae-freddie-macmeans/story?id=19909608 Federal takeover of Fannie Mae and Freddie Mac. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 201403-02]. Dostupné z: http://en.wikipedia.org/wiki/Federal_takeover_of_Fannie_Mae_and_Freddie_Mac KOVANDA, Lukáš. Příběh dokonalé bouře: a hovory (nejen) s laureáty Nobelovy ceny o finanční krizi. Praha: Mediacop, 2009. ISSN 1804-1701. LI, David X. On Default Correlation. The Journal of Fixed Income [online]. 2000, vol. 9, issue 4, s. 43-54 [cit. 2014-03-03]. DOI: 10.3905/jfi.2000.319253. Dostupné z: http://www.iijournals.com/doi/abs/10.3905/jfi.2000.319253
6
LIEBOWITZ, Stan. THE REAL SCANDAL. In: New York Post [online]. 2008 [cit. 2014-03-03]. Dostupné z: http://nypost.com/2008/02/05/the-real-scandal/ ROST, Katja a Margit OSTERLOH. You Pay a Fee for Strong Beliefs: Homogeneity as a Driver of Corporate Governance Failure. SSRN Electronic Journal [online]. 2008, č. 01, s. - [cit. 2014-03-03]. DOI: 10.2139/ssrn.1304719. Dostupné z: http://www.ssrn.com/abstract=1304719 ROZEFF, Michael S. Deregulation Blunders and In: LewRockwell.com [online]. 2008 [cit. 2014-03-03]. http://archive.lewrockwell.com/rozeff/rozeff240.html
Moral Hazard. Dostupné z:
SALMON, Felix. Recipe for Disaster: The Formula That Killed Wall Street. In: Wired [online]. 2009 [cit. 2014-03-03]. Dostupné z: http://www.wired.com/techbiz/it/magazine/17-03/wp_quant?currentPage=all NASON, James M. a Gregor W SMITH. Great Moderation(s) and US Interest Rates: Unconditional Evidence.The B.E. Journal of Macroeconomics [online]. 2008-01-27, vol. 8, issue 1, s. - [cit. 2014-03-03]. DOI: 10.2202/1935-1690.1759. Dostupné z: http://www.degruyter.com/view/j/bejm.2008.8.1/bejm.2008.8.1.1759/bejm.2008.8.1.1 759.xml Subprime mortgage crisis. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2014-03-02]. Dostupné z: http://en.wikipedia.org/wiki/Subprime_mortgage_crisis TALEB, Nassim Nicholas. Why did the Crisis of 2008 Happen?. SSRN Electronic Journal [online]. 2010, č. 01, s. - [cit. 2014-03-03]. DOI: 10.2139/ssrn.1666042. Dostupné z: http://www.ssrn.com/abstract=1666042 TAYLOR, JOHN B. Monetary Policy Rules Work and Discretion Doesn’t: A Tale of Two Eras. Journal of Money, Credit and Banking [online]. 2012, vol. 44, issue 6, s. 1017-1032 [cit. 2014-03-03]. DOI: 10.1111/j.1538-4616.2012.00521.x. Dostupné z: http://doi.wiley.com/10.1111/j.1538-4616.2012.00521.x WOODS, Thomas E. Krach: příčiny krize a nápravná opatření, která ji jen zhoršují. 1. vyd. v českém jazyce. Překlad Aleš Drobek. Praha: Dokořán, 2010, 222 s. PNK, sv. 4. ISBN 978-80-7363-273-1.
7
