i
PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010)
SKRIPSI Disusun Oleh : THEO KHARISMAJAYA E1A008332
KEMENTERIAN PENDIDIKAN DAN KEBUDAYAAN UNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN FAKULTAS HUKUM PURWOKERTO 2013
i
PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010)
SKRIPSI Diajukan Untuk Memenuhi Persyaratan Memperoleh Gelar Sarjana Hukum Pada Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Purwokerto
Disusun
Oleh : THEO KHARISMAJAYA E1A008332
KEMENTERIAN PENDIDIKAN DAN KEBUDAYAAN UNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN FAKULTAS HUKUM PURWOKERTO 2013
ii
Lembar Pengesahan Skripsi
PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010) Disusun Oleh : THEO KHARISMAJAYA E1A008332 Diajukan untuk memenuhi persyaratan memperoleh gelar Sarjana Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Diterima dan disahkan Pada Tanggal : 22 Februari 2013
Pembimbing I/Penguji I
Tedi Sudrajat, S.H., M.H. NIP. 19800403 200604 1 003
Pembimbing II/Penguji II
Rochati, S.H., M.Hum. NIP. 19541009 198403 2 001
Mengetahui Dekan Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman
Dr. Angkasa, S.H., M.Hum. NIP. 19640923 198901 1 001
i
Penguji III
Sunarto, S.H. NIP. 19491111 198003 1 001
SURAT PERNYATAAN
Dengan ini saya menyatakan bahwa skripsi yang berjudul : PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010) Adalah benar merupakan hasil karya saya sendiri dan semua sumber data serta informasi-informasi yang digunakan telah dinyatakan secara jelas dan dapat diperiksa kebenarannya. Dan apabila ternyata terbukti saya melakukan pelanggaran sebagaimana tersebut diatas, maka saya bersedia dikenakan sanksi apapun dari fakultas.
Purwokerto, 22 Februari 2013
THEO KHARISMAJAYA NIM E1A008332
ii
ABSTRAK Judul : PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010) Nama : THEO KHARISMAJAYA NIM : E1A008332 Sumber daya yang penting bagi kehidupan masyarakat, air memerlukan perhatian yang lebih dalam hal pemanfaatan dan pemeliharaannya. Di Indonesia sendiri, yang merupakan negara dengan wilayah perairan yang cukup luas kadang masih kurang perhatian dalam hal pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya air bagi kehidupan. Banyak diantara kasus yang terjadi adalah pemanfaatan yang pemeliharaan sumber daya air tersebut menyalahi standar rasional penggunaan dan merugikan banyak pihak. Salah satu kasus penting yang sekarang ini terjadi dan perlu mendapat perhatian lebih adalah mengenai penyediaan air minum bagi masyarakat yang merupakan sumber penting bagi tata kehidupan. Pengaturannya, kualitas air minum yang dapat didistribusikan ke masyarakat ada di dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum pengawasan dapat dilakukan dengan Pengawasan intern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. Pada dasarnya pengawasan harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri. Setiap pimpinan unit dalam organisasi pada dasarnya berkewajiban membantu pucuk pimpinan mengadakan pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing. Pengawasan ekstern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri. Penegakan hukum dan penataan yang efektif dan efisien dapat dilakukan dengan mempergunakan paling tidak tiga macam penegakan hukum, yaitu penegakan hukum administrasi, perdata, dan pidana di antara ketiga bentuk penegakan hukum yang tersedia, penegakan hukum administrasi dianggap sebagai upaya penegakan hukum terpenting, hal ini karena penegakan hukum administrasi lebih ditujukan kepada upaya mencegah terjadinya pencemaran dan perusakan lingkungan di samping itu, penegakan hukum administrasi juga bertujuan untuk menghukum pelaku pencemaran dan perusakan lingkungan. Penegakan hukum perdata merupakan upaya penegakan hukum terpenting kedua setelah hukum administrasi karena tujuan dari penegakannya hanya terfokus pada upaya permintaan ganti rugi oleh korban kepada pencemar atau perusak lingkungan. Penegakan hukum pidana dipandang sebagai ultimum remedium atau upaya hukum terakhir karena penegakan hukum di sini ditujukan untuk menjatuhkan pidana penjara atau denda kepada pelaku pencemaran dan/atau perusak lingkungan hidup. Kata Kunci : Pengawasan, Kualitas Air Minum, Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas
iii
ABSTRACT
As the important resource for the social community, water requires more attention in the utilization and maintenance. In Indonesia, a country with fairly broad waters, sometimes are lacking attention in the utilazation and maintenance of water resources for life. Many of the cases is the utilization where the maintenance of water resources violate the standard of rational use and detrimental to many parties. One of the important cases that currently going on and needs more attention is the provision of drinking water for the community as an important source for the livelihood. Water in life, actually have explored a large-scale thus allowing the emergence of a limitation. The vital need to human beings is the need for water. The need for water includes the need for drinking water. The clean and healthy water is an indispensable qualification for the fulfillment of those needs. This is because the use of water as drinking water is directly related to the human body, so the quality should be maintained in order not to harm the human body itself. Water is a chemical compound that is essential for human life on the world. The function of water for life cannot be replaced by other compounds. The vital and the main use of water in life is as drinking water, it is for the fulfillment the needs of water in the body. The rule, the quality of drinking water that can be distributed to the public as exist in the Regulation of the Minister of Health of the Republic of Indonesia, Number 736/MENKES/PER/VI/2010 about Management of Drinking Water Quality Monitoring, supervision can be done with internal oversight, is carried out by officers of the organization itself. Basically, supervision should be carried out by the chairman of leadership himself. Each unit leader within the organization is essentially obligated to help the chairman of leadership to conduct the functional supervision in accordance with their respective duties. External oversight, is the supervision that is carried out by the officers from outside the organization itself. Law enforcement and the effective and efficient structuring can be done by using at least three different law enforcement, among others; administrative law enforcement, civil, and criminal. Among the three available forms of law enforcement, the enforcement of administration law considered the most important law enforcement efforts, this is because the administrative law enforcement is more directed to the efforts of preventing pollution and environmental destruction. In addition, administrative law enforcement also aims to punish the perpetrators of pollution and environmental destruction. Civil law enforcement is the second most important law enforcement efforts after the administrative law, because the purpose of their enforcement is focused only on the efforts of compensation that is requested by the victim to the polluters or destroyers of the environment. Criminal law enforcement is seen as ultimum remedium or last legal remedy, because law enforcement here is intended to impose imprisonment or fines to perpetrators of pollution and / or damaging the environment. Keywords :
iv
PRAKATA Puji syukur dan terimakasih penulis panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha
Esa, atas rahmat dan karuniaNya sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi yang berjudul PENGAWASAN DINAS KESEHATAN PEMERINTAH KABUPATEN BANYUMAS TERHADAP KUALITAS AIR MINUM USAHA DEPOT AIR MINUM ISI ULANG (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010). Penulis menyadari sepenuhnya, bahwa penulisan skripsi ini masih jauh dari sempurna, mengingat keterbatasan pengetahuan, waktu dan terbatasnya literatur. Oleh karena itu semua saran dan kritik yang sifatnya membangun akan diterima dengan ketulusan hati. Dalam proses penulisan ini, penulis banyak menerima bantuan dari berbagai pihak secara langsung maupun tidak langsung. Oleh karena itu dalam kesempatan ini penulis akan menyampaikan ucapan terimakasih dan penghargaan yang sedalam-dalamnya kepada : 1.
Bapak Dr. Angkasa, S.H., M.Hum. selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman.
2.
Bapak Tedi Sudrajat, S.H.,M.H. selaku Dosen Pembimbing I sekaligus Dosen Penguji I yang telah memberikan arahan dan bimbingan dengan penuh kesabaran sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi ini.
3.
Ibu Rochati, S.H., M.Hum. selaku Dosen Pembimbing II sekaligus Dosen Penguji II yang telah memberikan arahan dan bimbingan dengan penuh kesabaran sehingga penulis dapat menyelesaikan skripsi ini.
4.
Bapak H. Sunarto, S.H. selaku Dosen Penguji pada seminar skripsi dan pendadaran yang telah memberikan koreksi dan saran mengenai perbaikan skripsi ini.
v
5.
Ibu Neni selaku pengampu angkatan 2008 serta Bapak Teguh dan semua staf bagian pendidikan yang telah memberikan bantuan dalam hal administratif birokrasi selama kuliah maupun dalam penyusunan skripsi ini.
6.
Seluruh dosen pengajar, dan staf administrasi, dan seluruh civitas akademika Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman yang telah membekali dan memberikan kesempatan penulis menimba ilmu.
7.
Kepada keluarga tercinta, Ayahanda Andreas Prawoto dan Ibunda Soemarmi yang telah melahirkan, mendidik, menyayangi, membesarkan, mendoakan, dan memberikan semangat selalu kepada penulis. Kakak tercinta Thomas Prasetyo Wibowo dan Martinus Wahyu Andrianto.
8.
Keluarga besar Persaudaraan Setia Hati Teratai 1922.
9.
Keluarga besar di Madiun, Magetan, Surabaya, dan Malang Jawa Timur terimakasih atas support yang diberikan dan juga Keluarga besar Yoanita.
10. Sahabat-sahabatku dikampus Hukum, Nico Utama Handoko, Reza Febrian Pratama, Yogi Tri Pamuji, Asep Jaya Permana, dan Deni Yusuf Permana yang sudah gokil bareng sampe akhir. 11. Sahabat-sahabatku dikampus Hukum Team Kimculers 08 dengan guyonan yang khasnya dan persahabatan paling erat. 12. Keluarga Besar KKN Posdaya Desa Maduresa Kecamatan Gombong Kebumen periode Januari-Februari 2012, terimakasih atas motivasi dan dukungannya selama ini. Jihan, Untung, Silahudin, Bima, Ayu, Fitri, Ratnati,
vi
Ratnawati dan keluarga induksemang terimakasih udah gokil bareng dan motivasinya. 13. Keluarga Besar Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman angkatan 2008 (Kita jaga persaudaraan kita, salam 2008), serta semua pihak yang turut membantu dan tidak mungkin penulis sebutkan satu persatu. 14. Teman-teman penulis dimanapun yang selalu memberikan dukungan dan nasihat yang bermanfaat. 15. Semua pihak dimanapun yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu. Semoga segala kebaikan yang telah mereka berikan kepada penulis, mendapatkan balasan dari Tuhan Yang Maha Esa. Penulis juga memohon maaf kepada semua pihak apabila terdapat kesalahan dalam ucapan maupun tindakan selama berinteraksi dan berproses di Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman, semoga skripsi ini dapat bermanfaat. dan menambah pengetahuan.
Purwokerto, 22 Februari 2013
THEO KHARISMAJAYA E1A008332
vii
DAFTAR ISI
HALAMAN PENGESAHAN………………………………………
i
SURAT PERNYATAAN…………………………………………...
ii
ABSTRAK..........................................................................................
iii
ABSTRACT…………………………………………………………
iv
PRAKATA.........................................................................................
v
HALAMAN PERSEMBAHAN........................................................
viii
DAFTAR ISI………………………………………………………..
xi
BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah...........................................................
1
B. Perumusan Masalah..................................................................
13
C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian..............................................
14
BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Hukum Administrasi Negara…..…...........................................
16
1. Pengertian Hukum Administrasi Negara………………….
16
2. Kedudukan Hukum Administrasi Negara............................
20
3. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara......................
21
4. Asas-asas Hukum Administrasi Negara...............................
25
5. Sumber-sumber Hukum Administrasi Negara…………….
28
B. Definisi Kesehatan.....................................................................
32
C. Pemerintahan Daerah.................................................................
33
1. Definisi Pemerintahan Daerah.............................................
33
2. Asas-asas Pemerintah Daerah..............................................
34
3. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah………………….
40
4. Dinas Kesehatan...................................................................
41
D. Pengawasan…………………………………………………...
41
1. Pengertian Pengawasan…………………………………..
41
viii
2. Maksud dan Tujuan Pengawasan..........................................
44
3. Macam Teknik Pengawasan...................................................
48
4. Fungsi-fungsi Pengawasan………………………………….
49
E. Depot air minum isi ulang……………………………………….
50
1. Pengertian Kualitas Air …………………..............................
51
2. Tujuan Pengawasan Kualitas Air……………………………
52
3. Persyaratan Bakteriologis Air Minum ……………………...
53
F. Lingkungan Hidup.......................................................................
54
1. Pengertian Lingkungan Hidup ……………………………..
54
2. Ruang lingkup Lingkungan Hidup........................................
56
3. Tujuan dan Peran Masyarakat Dalam Pengetahuan Lingkungan Hidup………………………………………….
59
BAB III METODE PENELITIAN A. Tipe Penelitian………………………………………………….
61
B. Metode Pendekatan......................................................................
61
C. Spesifikasi Penelitian....................................................................
63
D. Lokasi Penelitian...........................................................................
64
E. Sumber Bahan Hukum..................................................................
65
F. Metode Pengumpulan Bahan Hukum..........................................
66
G. Metode Penyajian Bahan Hukum..................................................
66
H. Metode Analisis Bahan Hukum.....................................................
67
BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN A. Hasil Penelitian.............................................................................
69
1. Bahan Hukum Primer..............................................................
69
2. Bahan Hukum Sekunder............................................................. 75 B. Pembahasan..................................................................................
ix
85
1. Pengawasan Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas Terhadap Kualitas Air Minum Usaha Depot Air Minum Isi Ulang………………………………………………….....
85
2. Penyelesaian hukum terhadap pelanggaran yang dilakukan oleh pihak usaha Depot Air Minum Isi Ulang Berdasarkan Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010............................................
106
BAB V PENUTUP A. Simpulan...................................................................................
125
B. Saran.........................................................................................
127
DAFTAR PUSTAKA
x
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Sumber daya alam merupakan segala sesuatu yang muncul secara alami dan dapat digunakan untuk pemenuhan kebutuhan manusia pada umumnya. Dalam Pasal 33 ayat 3 Undang-Undang Dasar 1945 menyebutkan bahwa: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” Maksud isi dari ayat pasal diatas bahwa segala sesuatu mengenai sumber daya alam termasuk di dalamnya air beserta kekayaan alam lainnya milik atau berada dalam wilayah teritori Negara Kesatuan Republik Indonesia berarti dikuasai, diatur, dikelola, dan didistribusikan
oleh
negara
atau
pemerintah
dengan
segenap
lembaga
pengelolanya dipergunakan untuk memakmurkan atau mensejahterakan rakyat Indonesia seluruhnya.1 Negara mempunyai aturan tersendiri agar usaha eksplorasi sumber daya yang dimiliki tidak disalahgunakan oleh pihak-pihak yang tidak bertanggung jawab. Pengaturan tersebut bertindak dalam fungsi pengawasan dan pemanfaatan yang sebaik-baiknya oleh negara melalui setiap bagian-bagian pemerintah. Seiring dengan perkembangan peradaban dan populasi, membawa manusia pada era eksplorasi sumber daya sehingga persediaannya terus menerus berkurang secara segnifikan oleh karena itu, pemanfaatannya harus dilakukan 1
Abdurrahman, Pengantar Hukum Lingkungan Indonesia, Citra Aditya Bakti, Bandung 1990 halaman 4.
1
secara hati-hati dan efisien agar terus berkesinambungan serta terhindar dari tindakan eksploitasi yang berlebihan. Pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya dapat dilakukan secara rasional dan agar tercapai keadilan maka pelaksanaanya juga harus melalui pihak yang mempunyai wewenang sehingga usaha pemerataan penggunaan sumber daya tersebut terwujud. Dalam hal ini, pihak yang mempunyai wewenang atas pelaksanaan pemerataan dan mengatur secara jelas tentang pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya adalah negara. Lingkungan hidup adalah kesatuan ruang dengan semua benda, daya, keadaan, dan makhluk hidup, termasuk manusia dan perilakunya, yang mempengaruhi alam itu sendiri, kelangsungan perikehidupan, dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lain. Upaya pengelolaan lingkungan hidup dan upaya pemantauan lingkungan hidup adalah pengelolaan dan pemantauan terhadap usaha dan/atau kegiatan yang tidak berdampak penting terhadap lingkungan hidup yang diperlukan bagi proses pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan
usaha
dan/atau
kegiatan.
Pembangunan
berkelanjutan
(sustainable development) merupakan standar yang tidak hanya ditujukan bagi perlindungan lingkungan, melainkan juga bagi kebijaksanaan pembangunan, artinya dalam penyediaan, penggunaan, peningkatan kemampuan sumber daya alam dan peningkatan taraf ekonomi, perlu menyadari pentingnya pelestarian fungsi lingkungan hidup, kesamaan derajat antar generasi, kesadaran terhadap hak dan kewajiban masyarakat, pencegahan terhadap pembangunan yang desktruktif (merusak) yang tidak bertanggung jawab terhadap lingkungan, serta berkewajiban
2
untuk turut serta dalam melaksanakan pembangunan berkelanjutan pada setiap lapisan masyarakat.2 Sumber daya yang penting bagi kehidupan masyarakat, air memerlukan perhatian yang lebih dalam hal pemanfaatan dan pemeliharaannya. Di Indonesia sendiri, yang merupakan negara dengan wilayah perairan yang cukup luas kadang masih kurang perhatian dalam hal pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya air bagi kehidupan. Banyak diantara kasus yang terjadi adalah pemanfaatan yang pemeliharaan sumber daya air tersebut menyalahi standar rasional penggunaan dan merugikan banyak pihak. Salah satu kasus penting yang sekarang ini terjadi dan perlu mendapat perhatian lebih adalah mengenai penyediaan air minum bagi masyarakat yang merupakan sumber penting bagi tata kehidupan. Air sendiri dalam kehidupan secara nyata telah tereksplorasi besar-besaran sehingga memungkinkan timbulnya suatu keterbatasan. Kebutuhan yang vital bagi makhluk hidup terutama manusia adalah kebutuhan akan air. Kebutuhan akan air tersebut diantaranya adalah kebutuhan untuk air minum. Air yang bersih dan sehat merupakan kualifikasi yang sangat diperlukan untuk pemenuhan kebutuhan tersebut. Hal ini dikarenakan pemanfaatan air sebagai air minum secara langsung berkaitan dengan tubuh manusia, sehingga perlu dijaga kualitasnya agar tidak membahayakan tubuh manusia itu sendiri. Air merupakan senyawa kimia yang sangat penting bagi kehidupan makhluk hidup di bumi ini. Fungsi air bagi kehidupan tidak dapat 2
Alvi Syahrin, Pembangunan Berkelanjutan (Perkembangannya, Prinsip-Prinsip dan Status Hukumnya), Fakultas Hukum USU, Medan, halaman. 27. Perhatikan juga, Koesnadi Hardjasoemantri,Hukum Tata Lingkungan, Gadjah Mada University Press, Edisi ke-7, Cetakan ke14, Yogyakarta,1999, halaman. 18-19.
3
digantikan oleh senyawa lain. Penggunaan air yang utama dan sangat vital bagi kehidupan adalah sebagai air minum. Hal ini untuk memenuhi kebutuhan air dalam tubuh. Air adalah zat yang sangat dibutuhkan oleh manusia, dengan terpenuhinya kebutuhan air, maka proses metabolisme dalam tubuh manusia dapat berlangsung dengan baik, sebaliknya jika kekurangan airproses metabolisme akan terganggu dan akibatnya dapat menimbulkankematian. Salah satu upaya pengamanan makanan dan minuman untuk melindungi kesehatan masyarakat adalah pengawasan terhadap kualitasair minum. Hal tersebut dikarenakan air minum merupakan salah satu komponen lingkungan yang mempunyai peranan cukup besar dalam kehidupan. Air dari sumber air harus melalui proses pengolahan terlebih dahulu sampai air tersebut memenuhi syarat kesehatan, baik dari segi kualitas maupun kuantitasnya. Air dan kesehatan merupakan dua hal yang saling berhubungan. Kualitas air yang dikonsumsi masyarakat dapat menentukan derajat kesehatan masyarakat tersebut, khususnya air untuk minum dan makan. Berkaitan dengan kebutuhan akan air minum, selama ini berbagai daerah di Indonesia memanfaatkan sumber air sumur atau air permukaan yang telah diolah oleh Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), Karena semakin rendahnya kualitas air sumur, sementara PDAM belum mampu memasok air dengan jumlah dan kualitas yang cukup maka semakin banyak alternatif pemanfaatan air dari sumber lain yang diantaranya adalah air minum isi ulang. Fenomena tersebut yang juga menyebabkan
4
keberadaan bisnis air minum isi ulang yang lebih populer dengan sebutan “depot air minum isi ulang” semakin meningkat. Sehubungan dengan pemanfaatan sumber daya alam, agar lingkungan tetap lestari, harus diperhatikan tatanan/tata cara lingkungan itu sendiri. Dalam hal ini manusialah yang paling tepat sebagai pengelolanya karena manusia memiliki beberapa kelebihan dibandingkan dengan organisme lain. Manusia mampu merombak, memperbaiki, dan mengkondisikan lingkungan seperti yang dikehendakinya, seperti: 1. Manusia mampu berpikir serta meramalkan keadaan yang akan datang; 2. Manusia memiliki ilmu dan teknologi; 3. Manusia memiliki akal dan budi sehingga dapat memilih hal-hal yang baik. Pengelolaan lingkungan hidup adalah upaya terpadu dalam pencemaran, pemanfaatan, penataan, pemeliharaan, pengawasan, pengendalian, pemulihan, dan pengembangan lingkungan hidup. Pengelolaan ini mempunyai tujuan sebagai berikut. 1. Mencapai kelestarian hubungan manusia dengan lingkungan hidup sebagai tujuan membangun manusia seutuhnya. 2. Mengendalikan pemanfaatan sumber daya alam secara bijaksana. 3. Mewujudkan manusia sebagai pembina lingkungan hidup. 4. Melaksanakan pembangunan berkelanjutan yang berwawasan lingkungan untuk kepentingan generasi sekarang dan mendatang.
Menurut Pasal Undang-undang Dasar 28H ayat (1) merupakan ketentuan kunci tentang diaturnya norma mengenai lingkungan di dalam konstitusi. Pasal
5
tersebut berbunyi sebagai berikut: “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”. Air bersih yang layak minum, merupakan air yang telah lolos uji kelayakan sesuai aturan yang berlaku. Penyediannya sendiri dapat bersumber dari berbagai macam jenis. Mulai dari air yang disediakan oleh dinas air minum, air minum dalam kemasan, dan yang baru-baru ini muncul dan menjadi alternative penyedia air minum yang lebih murah adalah air minum isi ulang. Pelaksanaan distribusi air minum bersih bagi masyarakat pun tak lepas dari pengawasan Pemerintah melalui Dinas Kesehatan. Sedangkan peranan hukum menurut Ateng Syafruddin adalah “untuk menstrukturkan seluruh proses (pembangunan) sehingga kepastian dan ketertiban terjamin”.3 Hukum bertujuan untuk mewujudkan kesejahteraan yang sebesar-besarnya bagi rakyat. Hukum sebagai kumpulan peraturan atau kaedah mempunyai isi yang bersifat umum dan normatif karena menentukan apa yang seyogyanya bolehh dilakukan, apa yang tidak boleh dilakukan
atau
harus
dilakukan
serta
menentukan
bagaimana
caranya
melaksanakan kepatuhan pada kaedah-kaedah.4 Dalam pengaturannya, kualitas air minum yang dapat didistribusikan ke masyarakat ada di dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 492/MENKES/PER/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum. Di dalam
3
Ateng Syafruddin. Penataan Ruang dan Lingkungan Hidup dalam Kaitannya dengan
Wewenang Pemerintah dalam Hal Perizinan, Makalah, Penataran Hukum Lingkungan, FH Unair.,1992, halaman. 5. 4
Sudikno Mertokusumo. Mengenal Hukum (Suatu Pengantar), Liberty, Yogyakarta, 1988, halaman. 38.
6
keputusan tersebut juga telah dijelaskan bahwa pengawasan telah menjadi tanggung jawab dinas kesehatan Kabupaten/Kota. Berdasar kasus-kasus yang terjadi sekarang ini, muncul suatu permasalahan tentang penyediaan air minum isi ulang yang depot-depotnya juga telah menjamur dikalangan masyarakat. Dalam prakteknya, depot air minum isi ulang memang menyediakan alternative dalam pemenuhan kebutuhan air minum dengan harga yang relative lebih murah dibandingkan alternative lainnya. Namun, disinyalir bahwa menurut penelitian Badan Pengawas Obat dan Makanan terdapat bakteri yang berbahaya bagi tubuh manusia dalam air minum isi ulang. Dalam penggunaannya, dapat menimbulkan gangguan kesehatan seperti diare. Hal ini disebabkan karena usaha depot air minum masih memiliki banyak permasalahan. Hukum merupakan instrumen dari “sosial kontrol”, dan “sarana perubahan sosial atau sarana pembangunan5, maka pengaturan hukum diperlukan guna mencegah dan menanggulangi dampak negatif dari pembangunan. Kebutuhan terhadap pengaturan hukum secara komprehensif menjadi alasan bagi istilah “pengaturan hukum” sebagai bagian dari keseluruhan judul penelitian ini. Pengaturan hukum menurut Alvi Syahrin “mencerminkan bagaimana suatu bangsa berupaya menggunakan hukum sebagai instrumen mencegah dan menanggulangi dampak negatif dari pembangunan”.6
5
Mochtar Kusumaatmadja. Hukum, Masyarakat dan Pembinaan Hukum Nasional Suatu Uraian tentang Landasan Pikiran Pola dan Mekanisme Pembaharuan Hukum Indonesia, Bina Cipta, Jakarta, 1976, halaman 12-15. 6 Alvi Syahrin. Pengaturan Hukum dan Kebijakan Pembangunan Perumahan dan Permukiman Berkelanjutan, Pustaka Bangsa Press, 2003, halaman. 11.
7
Soedikno Mertokusumo, mengemukakan bahwa : Hukum sebagai kumpulan peraturan atau kaedah mempunyai isi yang bersifat umum dan normatif, umum karena berlaku bagi setiap orang dan normative karena menentukan apa yang seyogyanya boleh dilakukan, apa yang tidak boleh dilakukan atau harus dilakukan serta menentukan bagaimana caranya melaksanakan kepatuhan kepada kaedah-kaedah.7
Menimbang dalam rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, perlu dilaksanakan berbagai upaya kesehatan termasuk pengawasan kualitas air minum yang dikonsumsi masyarakat. Agar air minum yang dikonsumsi masyarakat tidak menimbulkan gangguan kesehatan maka perlu ditetapkan persyaratan kualitas air minum. Untuk itu pemerintah telah mengeluarkan Keputusan Mentri Kesehatan (Kepmenkes) No 907/Menkes/SK/VII/2002 tentang Syarat dan Pengawasan Kualitas Air Minum. Syarat air minum sesuai Permenkes itu harus bebas dari bahan-bahan anorganik dan organik yakni bebas bakteri, zat kimia, racun, limbah berbahaya dan lain sebagainya. Kecenderungan penggunaan air minum isi ulang oleh masyarakat di perkotaan semakin meningkat. Buruknya kondisi lingkungan membuat mereka khawatir untuk mengonsumsi air tanah, bahkan air ledeng yang disediakan pemerintah. Namun sayangnya tidak semua air minum isi ulang (AMIU) dikelola dengan baik sesuai persyaratan Kepmenkes No 907/Menkes/SK/VII/2002 . Kaitannya dengan rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, perlu dilaksanakan berbagai upaya kesehatan termasuk pengawasan kualitas air minum yang dikonsumsi masyarakat tersebut sepenuhnya merupakan tanggung jawab Dinas Kesehatan. Hal-hal yang berkaitan dengan pengawasan kualitas air 7
Sudikno Mertokusumo. Opcit, halaman. 38.
8
usaha depot air minum isi ulang sebenarnya berbeda-beda antara satu Kota/Kabupaten dengan Kota/Kabupaten lainnya, tergantung pelaksanaan Pemerintah Daerahnya. Ada kota/kabupaten yang hanya mewajibkan test laboratorium dan ijin operasional dari Dinas Kesehatan Kota/Kabupaten. Namun ada juga Kota/Kabupaten yang hanya mewajibkan tes laboratorium saja. Pengawasan kualitas air bertujuan untuk melindungi masyarakat dari penyakit atau gangguan kesehatan yang berasal dari air minum atau air bersih yang tidak memenuhi persyaratan kesehatan melalui surveilens kualitas air secara berkesinambungan.8 Dalam rangka memenuhi persyaratan kualitas air minum sebagaimana menurut keputusan Menkes No : 907/Menkes/SK/VII/2002, maka perlu dilaksanakan kegiatan pengawasan kualitas air minum yang diselenggarakan secara terus menerus dan berkesinambungan agar air yang digunakan oleh penduduk dari penyediaan air minum yang ada, terjamin kualitasnya, sesuai dengan persyaratan kualitas air minum yang tercantum dalam keputusan ini. Pengawasan kualitas air minum dalam hal ini meliputi : 1.
Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta yang didistribusikan ke masyarakat dengan sistem perpipaan.
2.
Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta, didistribusikan kepada masyarakat dengan kemasan dan atau isi ulang.
8
Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 907/MENKES/SK/VII/2002 Tanggal 29 Juli 2002 Tentang Syarat-Syarat dan Pengawasan Kualitas Air Minum
9
Suatu air bersih yang layak minum, merupakan air yang telah lolos uji kelayakan sesuai aturan yang berlaku. Penyedianya sendiri dapat bersumber dari berbagai macam jenis. Mulai dari air yang disediakan oleh dinas air minum, air minum dalam kemasan, dan yang baru-baru ini muncul dan menjadi alternatif penyedia air minum yang lebih murah adalah air minum isi ulang. Pelaksanaan distribusi air minum bersih bagi masyarakat pun tak lepas dari pengawasan Pemerintah melalui Dinas Kesehatan. Lingkungan hidup yang baik dan sehat merupakan hak asasi setiap warga Negara Indonesia sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 28H Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.9 Menurut Undang-undang nomor 32 tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 65 pengertian hak atas lingkungan hidup : (1) Setiap orang berhak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat sebagai bagian dari hak asasi manusia. (2) Setiap orang berhak mendapatkan pendidikan lingkungan hidup, akses informasi, akses partisipasi, dan akses keadilan dalam memenuhi hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat. (3) Setiap orang berhak mengajukan usul dan/atau keberatan terhadap rencana usaha dan/atau kegiatan yang diperkirakan dapat menimbulkan dampak terhadap lingkungan hidup. (4) Setiap orang berhak untuk berperan dalam perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
9
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pasal 28 huruf H
10
(5) Setiap orang berhak melakukan pengaduan akibat dugaan pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup. Semangat otonomi daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia telah membawa perubahan hubungan dan kewenangan antara Pemerintah dan pemerintah daerah, termasuk di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup kualitas lingkungan hidup yang semakin menurun telah mengancam kelangsungan perikehidupan manusia dan makhluk hidup lainnya sehingga perlu dilakukan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup yang sungguh-sungguh dan konsisten oleh semua pemangku kepentingan. Bahwa agar lebih menjamin kepastian hukum dan memberikan perlindungan terhadap hak setiap orang untuk mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat sebagai bagian dari perlindungan terhadap keseluruhan ekosistem, perlu dilakukan pembaruan terhadap Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, pembaruan tersebut maka di buatlah Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup.10 Pengawasan kualitas air minum secara eksternal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota khusus untuk wilayah kerja.11 Pengawasan harus dilakukan dengan intensif agar tidak berdampak dan berisiko pada kesehatan masyarakat yang akan dirasakan dalam jangka panjang apabila ada pelaku usaha yang hanya bertujuan mencari keuntungan tanpa
10
Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup 11 Pasal 4 ayat (1) Permenkes No.492/Menkes/Per/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum.
11
memperhatikan standar yang telah ditetapkan, pelaku usaha mempunyai kewajiban untuk berhati-hati dalam memasyarakatkan produk, baik barang maupun jasa.12 Pengaturannya, kualitas air minum yang dapat didistribusikan ke masyarakat ada di dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum Pasal 10 pengertian pelaksanaan pengawasan adalah : (1)
Kegiatan pengawasan kualitas air minum meliputi :
a. Inspeksi sanitasi dilakukan dengan cara pengamatan dan penilaian kualitas fisik air minum dan faktor resikonya; b. Pengambilan sempel air minum dilakukan berdasarkan hasil inspeksi sanitasi; c. Pengujian kualitas air minum dilakukan di laboratorium yang terakreditasi; d. Analisis hasil pengujian laboratorium; e. Rekomendasi untuk pelaksanaan tindak lanjut; dan f. Pemantauan pelaksanaan tindak lanjut. (2)
Penyelenggaraan air minum dalam melaksanakan pengawasan internal wajib melaksanakan analisis resiko kesehatan. Manajemen pengawasan adalah upaya penerapan standar pelaksanaan,
merancang sistem informasi umpan balik, membandingkan kegiatan nyata dengan standar yang ada, menentukan dan mengukur penyimpangan-penyimpangan serta
12
Shidarta, Hukum Perlindungan Konsumen Indonesia,Jakarta, Grasindo, 2004, halaman
62.
12
mengambil tindakan koreksi yang diperlukan untuk menjamin bahwa usaha atau kegiatan telah dilaksanakan secara baik dalam mencapai tujuan.13 Pengawasan mahal tetapi diharapkan agar hasil pengawasan akan dapat memperbaiki kedudukan perusahaan karena penjualan dapat didorong karena kualita barang lebih unggul dari saingan, atau harganya bersaingan, dan lain-lain, di dalam pengawasan perlu pula diperhatikan motivasi. Apabila motivasi kerja tidak cukup percuma saja dilakukan pengawasan, karena akibatnya pelaksana akan berbuat sekehendak hati. Hal ini perlu dihindari agar tidak menimbulkan halhal yang tak diinginkan. Berdasarkan latar belakang diatas Penulis tertarik untuk mengadakan penelitian berkaitan dengan pelaksanaan pengawasan kualitas air usaha depot air minum isi ulang dengan judul: “Pengawasan Dinas Kesehatan Pemerintah Kabupaten Banyumas Terhadap Kualitas Air Minum Usaha Depot Air Minum Isi Ulang (Tinjauan Yuridis Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/Menkes/Per/VI/2010)”
B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka dapat dirumuskan permasalahan yaitu: 1. Bagaimanakah bentuk pengawasan Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas terhadap kualitas air minum usaha depot air minum isi ulang ?
13
Hani T. Handoko, Dasar-Dasar Manajemen Produksi Dan Operasi, Edisi I. Penerbit BPFE-YOGYAKARTA, 1984.
13
2. Bagaimanakah penyelesaian hukum terhadap pelanggaran yang dilakukan oleh pihak usaha depot air minum isi ulang berdasarkan Pasal 10 Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum ?
C. Tujuan Penelitian Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Untuk
mengetahui
bentuk
pengawasan
Dinas
Kesehatan
Pemerintah
Kabupaten Banyumas terhadap kualitas air minum usaha depot air minum isi ulang. 2. Untuk menganalisis penyelesaian masalah yang timbul dalam suatu pengawasan terhadap kualitas air minum usaha depot air minum isi ulang oleh Dinas Kesehatan Pemerintah Kabupaten Banyumas.
D. Kegunaan Penelitian Adapun kegunaan penelitian dalam penulisan karya tulis ini adalah: 1.
Kegunaan teoritis Hasil dari penelitian ini diharapkan berguna untuk memberikan sumbangan pemikiran bagi pengembangan ilmu hukum. Dan sebagai tambahan wacana referensi acuan penelitian yang sejenis dari permasalahan yang berbeda. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memajukan perkembangan Ilmu Hukum pada umumnya dan khususnya dibidang Hukum Administrasi Negara. 14
2.
Kegunaan praktis Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan wawasan yang mendalam terhadap pemahaman pengawasan dan masalah yang timbul dalam suatu pengawasan Dinas Kesehatan Pemerintah Kabupaten Banyumas terhadap kualitas air minum usaha depot air minum isi ulang dan para pelaku usaha depot air minum isi ulang.
15
BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Hukum Administrasi Negara 1. Pengertian Hukum Administrasi Negara Ada beberapa pengertian yang diberikan oleh para sarjana, antara lain : Menurut R.J.H.M Huisman bahwa Hukum Administrasi Negara merupakan bagian dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan mengatur hubungan pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ pemerintah. Hukum Administrasi Negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenaan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi Hukum Administrasi Negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ-organ pemerintahan.14 Hukum Administrasi Negara diartikan juga seperangkat peraturan yang memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara, dan melindungi administrasi negara itu sendiri.15 Berdasarkan beberapa definisi di atas, tampak bahwa dalam Hukum Administrasi Negara terkandung dua aspek, yaitu : a. aturan-aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya;
14
R.J.H.M Huisman, Inleiding Algemeen Bestuurscrecht, Samson H.D Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1984, halaman 4. 15
Ridwan. HR, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Rajawali Pers, 2006, halaman 34.
16
b. aturan-aturan yang mengatur hubungan hukum (rechtsbetrekking) antara alat perlengkapan administrasi negara atau Pemerintah dengan warga negaranya.16 Menurut J.M Baron de Gerando bahwa obyek Hukum Administrasi adalah peraturan – peraturan yang melihat hubungan timbal balik antara Pemerintah dan rakyat. Deskripsi tentang obyek Hukum Administrasi dari De Gerando seperti tersebut di atas kiranya mewarnai Hukum Administrasi dalam perkembangan selanjutnya.17 J. Oppenheim membedakan antara Hukum Tata Negara dengan Hukum Administrasi berdasarkan tinjauan negara menurut keduanya. Hukum Tata Negara menyoroti negara dalam keadaan diam, sedangkan Hukum Administrasi menyoroti negara dalam keadaan bergerak. Pendapat tersebut selanjutnya dijabarkan oleh C. Van vollenhoven dalam definisi Hukum Tata Negara dan definisi Hukum Administrasi. Hukum Tata Negara adalah keseluruhan peraturan hukum yang membentuk alat – alat perlengkapan negara dan menentukan kewenangan alat – alat perlengkapan negara tersebut, sedangkan Hukum Administrasi adalah keseluruhan ketentuan yang mengikat alat – alat perlengkapan negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat – alat perlengkapan negara itu akan menggunakan kewenangan – kewenangan ketatanegaraan.18 Definisi – definisi tersebut kemudian mendapat kritikan dari J.H.A Logemann, karena tidak cukup memisahkan Hukum Administrasi dari Hukum Tata Negara. Tidak cukup pembeda tersebut karena dari definisi tersebut, masalah
16
Soehino, Asas-asas Hukum Tata Pemerintahan, Liberty, Yogyakarta, 1984, halaman 2. Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1994, halaman 22. 18 Ibid, halaman 22. 17
17
penetapan wewenang masuk bidang Hukum Tata Negara sedangkan penggunaan wewenang adalah bidang Hukum Administrasi.19 R. Kranenburg dan juga J.H.A Logemann tidak memisahkan Hukum Administrasi dari Hukum Tata Negara secara tegas. Keduanya memandang Hukum Administrasi sebagai segi khusus dari Hukum Tata Negara.20 Terhadap penyelenggaraan tugas – tugas Pemerintahan dan kenegaraan dalam suatu negara hukum terdapat aturan – aturan hukum yang tertulis dalam konstitusi atau peraturan – peraturan yang terhimpun dalam Hukum Tata Negara. Untuk menyelenggarakan persoalan – persoalan yang bersifat teknis, Hukum Tata Negara ini tidak sepenuhnya dapat dilaksanakan dengan efektif. Dengan kata lain Hukum Tata Negara membutuhkan hukum lain yang lebih bersifat teknis. Hukum tersebut adalah Hukum Administrasi Negara. Menurut Utrecht Hukum Administrasi Negara menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para pejabat administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus. Selanjutnya E. Utrecht menjelaskan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang mengatur sebagian lapangan pekerjaan administrasi negara. Bagian lain lapangan administrasi negara diatur oleh Hukum Tata Negara, Hukum Privat dan sebagainya.21 Prajudi Atmosudirdjo dalam bukunya Hukum Administrasi Negara merumuskan definisi Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang secara khas mengenai seluk – beluk daripada administrasi Negara dan terdiri atas dua tingkatan, yaitu : 19
Ibid, halaman 23. Loc.Cit 21 Ibid, halaman 24. 20
18
Hukum Administrasi Heteronom, yang bersumber pada Undang – Undang Dasar, TAP MPR, dan Undang – Undang, adalah hukum yang mengatur seluk – beluk organisasi dan fungsi administrasi negara. Hukum Administrasi Negara otonom adalah hukum operasional yang dicipta oleh pemerintah dan administrasi negara sendiri.22 Menurut Hartono Hadisoeprapto dalam bukunya Pengantar Tata Hukum Indonesia, Hukum Administrasi Negara diartikan sebagai rangkaian – rangkaian aturan – aturan hukum yang mengatur cara bagaimana alat – alat perlengkapan negara menjalankan tugasnya.23 Alat – alat administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya, dengan sendirinya menimbulkan hubungan – hubungan yang disebut hubungan hukum. Hubungan – hubungan ini dapat dibedakan dalam dua jenis, yakni : a)
Hubungan hukum antara alat administrasi negara yang satu dengan alat administrasi negara yang lain;
b)
Hubungan hukum antara alat administrasi negara dengan perseorangan(individual), yakni para warga negara, atau dengan badan – badan hukum swasta.24
Dalam suatu negara hukum, hubungan – hubungan hukum tersebut disalurkan dalam kaidah – kaidah tertentu, dan kaidah – kaidah hukum inilah yang merupakan materi dari Hukum Administrasi Negara. Kaidah – kaidah hukum tersebut terdiri dari :
22
Ibid, halaman 26. Hartono Hadisoeprapto, Pengantar Tata Hukum Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1993, halaman 61. 24 Ibid, halaman 62. 23
19
a) Aturan – aturan hukum yang mengatur dengan cara bagaimana alat – alat administrasi negara mengadakan kontak satu sama lain. b) Aturan – aturan hukum yang mengatur hubungan antara alat administrasi negara (Pemerintah) dengan para warga negaranya. Dalam ilmu Hukum Administrasi Negara yang penting adalah perbuatan hukum alat administrasi negara dalam hubungannya dengan warga negara, dimana hubungan ini akan menimbulkan hak dan kewajiban bagi negara.25 a. Kedudukan Hukum Administrasi Negara Dalam Lapangan Hukum Dalam ilmu hukum terdapat pembagian hukum ke dalam dua macam yaitu Hukum Privat dan Hukum Publik. Penggolongan ke dalam Hukum Privat dan Hukum Publik itu tidak lepas dari isi dan sifat hubungan yang diatur, hubungan mana bersumber dari kepentingan- kepentingan yang hendak dilindungi. Adakalanya kepentingan itu bersifat perorangan (individu/ privat) tetapi ada pula yang bersifat umum (publik). Hubungan hukum itu memerlukan pembatasan yang jelas dan tegas yang melingkupi hak – hak dan kewajiban – kewajiban dari dan terhadap siapa orang itu berhubungan. Hukum Publik, yaitu hukum yang mengatur tiap – tiap hubungan di antara negara atau alat – alat negara sebagai pendukung kekuasaan penguasa di satu pihak dengan warga negara pada umumnya di lain pihak atau setiap hukum yang mengatur hubungan antara negara dan alat – alat perlengkapannya, begitu pula hubungan antara alat – alat perlengkapan negara yang satu dengan alat – alat perlengkapan negara yang lain. Secara singkat dapat dikatakan bahwa Hukum
25
Loc.Cit
20
Publik
adalah
hukum
yang
mengatur
hubungan
antara
negara
atau
perlengkapannya dengan perseorangan (warga negara) yang satu dengan warganya atau hukum yang mengatur kepentingan umum, seperti Hukum Pidana, Hukum Tata Negara dan lain sebagainya.26 Hukum Privat adalah hukum yang mengatur hubungan antara orang yang satu dengan yang lain atau mengatur kepentingan individu, seperi Hukum Perdata, Hukum Dagang dan lain sebagainya. Hukum Administrasi Negara itu merupakan bagian dari Hukum Publik karena berisi pengaturan yang berkaitan dengan masalah – masalah kepentingan umum. Kepentingan umum yang dimaksud adalah kepentingan nasional (bangsa), masyarakat dan negara. b. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara Pengertian Hukum Administrasi Negara yang sudah diuraikan pada bagian sebelumnya menunjukan bahwa Hukum Administrasi Negara berkenaan dengan kekuasaan Pemerintah atau eksekutif. Pengertian eksekutif di sini berbeda dengan yang dimaksud dalam ajaran Trias Polika yaitu menempatkan kekuasaan eksekutif sebagai pelaksana Undang-Undang.27 Istilah Hukum Administrasi Negara dalam kepustakaan Belanda dikenal dengan Istilah bestuursrecht dengan unsur utama bestuur. Menurut Philipus M. Hadjon istilah bestuur berkenaan dengan sturen dan sturing. Bestuur dirumuskan sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan yudikatif. Dengan demikian kekuasaan pemerintah tidak sekedar melaksanakan
26 27
R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafik, 1992, halaman 195. Ridwan. HR, opcit, halaman 36.
21
Undang-Undang saja tetapi merupakan kekuasaan yang aktif. Sifat aktif dalam konsep hukum administrasi secara instrisik merupakan unsur utama dari sturen.28 Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintahan dalam hal menerbitkan izin mendirikan bangunan misalnya, tidaklah berhenti dengan diterbitkannya izin mendirikan bangunan. Kekuasaan pemerintahanan senantiasa mengawasi agar izin tersebut digunakan dan ditaati. Dalam hal pelaksanaan mendirikan bangunan tidak sesuai dengan izin yang diterbitkan, pemerintah akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban yang mungkin berupa tindakan pembongkaran bangunan yang tidak sesuai. Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah konsep hukum publik. Konsep hukum publik, penggunaan kekuasaan harus dilandasi pada asas-asas negara hukum. Sturen menunjukan lapangan di luar legislatif dan yudikatif. Lapangan ini lebih luas daripada sekedar lapangan eksekutif semata.29 Kekuasaan pemerintahan yang menjadi objek kajian Hukum Administrasi Negara amat luas. Hal ini dikarenakan bahwa selain melakukan tindakan hukum dalam bidang legislasi seperti pembuatan Undang-Undang dan peraturan pelaksanaan tetapi juga melakukan aktifitas di luar perundangan, peradilan dan juga melakukan tindakan hukum di luar bidang legislasi, oleh karena itu tidak mudah untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara. Kesukaran untuk menentukan ruang lingkup Hukum Administrasi Negara dipengaruhi oleh beberapa faktor antara lain: 28 29
Loc.Cit, halaman 36-37. Ibid, halaman 37.
22
1. Hukum Administrasi Negara berkaitan dengan tindakan pemerintahan yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam Peraturan PerudangUndangan, seiring dengan perkembangan kemasyarakatan yang memerlukan pelayanan Pemerintah dan masing-masing masyarakat di suatu daerah atau negara berbeda tuntutan dan kebutuhan; 2. Pembuatan peraturan-peraturan, keputusan-keputusan, dan instrumen yuridis bidang administrasi lainnya tidak hanya terletak satu tangan atau lembaga; 3. Hukum Administrasi Negara berkembang sejalan dengan perkembangan tugastugas pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan pertumbuhan bidang Hukum Administrasi Negara tertentu berjalan secara sektoral. Faktor-faktor tersebut yang menyebabkan Hukum Administrasi Negara tidak dapat dikodifikasikan.30 E. Utrecht dalam bukunya Ridwan HR, menyebutkan alasan-alasan Hukum Administrasi Negara sulit dikodifikasi yaitu: 1. Peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara berubah lebih cepat dan sering secara mendadak, sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana hanya berubah secara berangsur-angsur saja; 2. Pembuatan peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara tidak dalam satu tangan. Di dalam pembuatan Undang-Undang pusat hampir semua Departemen dan Pemerintah Daerah otonom membuat juga peraturan-peraturan Hukum Administrasi Negara sehingga lapangan Hukum Administrasi Negara itu sangat beraneka warna dan tidak bersistem. Karena tidak dapat dikodifikasikan, maka
30
Ibid, halaman 38.
23
sukar didentifikasikan ruang lingkupnya dan yang dapat dilakukan hanyalah membagi bidang-bidang atau bagian-bagian Hukum Administrasi Negara.31 Prajudi Atmosudirdjo membagi Hukum Administrasi Negara dalam dua bagian, yaitu: 1. Hukum Administrasi Negara heteronom Bersumber pada Undang-Undang Dasar 1945, TAP MPR, UU adalah huku yang mengaur seluk beluk organisasi dan fungsi administrasi negara. 2. Hukum Administrasi Negara otonom Hukum operasional yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara.32 Berdasarkan pendapat beberapa sarjana di atas dapat disebutkan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintahan yaitu hukum yang secara garis besar mengatur: a) Perbuatan pemerintah (Pusat dan Daerah) dalam bidang publik; b) Kewenangan Pemerintah (dalam melakukan perbuatan di bidang publik tersebut); didalamnya diatur mengenai dari mana, dengan cara apa, dan bagaimana
pemerintah
menggunakan
kewenanggannya;
penggunaan
kewenangan ini dituangkan dalam bentuk instrumen hukum sehingga diatur pula tentang pembuatan dan penggunaan instrumen hukum; c) Akibat-akibat hukum yang lahir dari perbuatan atau penggunaan kewenangan pemerintah itu; d) Penegakan hukum dan penerapan saksi-saksi dalam bidang pemerintahan.33
31
Ibid, halaman 39. Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, halaman
32
56. 33
Ridwan. HR, opcit, halaman 44.
24
c. Asas-asas Hukum Administrasi Negara Asas dalam istilah asingnya adalah beginsel, asal dari kata begin, artinya permulaan atau awal, jadi yang dimaksud asas adalah sesuatu yang mengawali atau yang menjadi permulaan sesuatu, dan yang dimaksud sesuatu disini adalah kaidah. Kaidah adalah ketentuan-ketentuan tentang bagaimana seharusnya manusia bertingkah laku dalam pergaulan hidupnya dengan manusia lainnya. Jadi asas itu sendiri adalah dasar dari suatu kaidah.34 Demikian banyak kaidah-kaidah hukum, baik Hukum Perdata, Hukum Pidana,
Hukum
Tata
Negara
maupun
Hukum
Administrasi
Negara.
Pembentukannya didasarkan kepada suatu asas, dan asas yang menjadi dasar suatu kaidah disebut asas hukum, maka dalam lapangan Hukum Administrasi Negara dikenal juga asas-asas Hukum Administrasi Negara, yaitu sebagai berikut: a. Asas legalitas Setiap perbuatan administrasi berdasarkan hukum. Maksudnya ialah bahwa setiap perbuatan administrasi negara dalam membuat peraturan maupun dalam membuat ketetapan haruslah berdasarkan hukum yang berlaku. Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan sebagai dasar dalam setiap penyelenggaraan pemerintahan dan kenegaraan di setiap negara hukum terutama bagi negara-negara hukumdalam sistem kontinental.35 b. Asas tidak boleh menyalahgunakan kekuasaan/ asas de tournement de pouvoir c. Asas tidak boleh menyerobot wewenang badan administrasi negara yang satu dengan yang lainnya/ asas exes de pouvoir 34 35
Soehino, Asas-Asas Hukum Tata Pemerintahan, Yogyakarta, Liberty, 1984, halaman 9. Ridwan. HR, opcit, halaman 94.
25
d. Asas kesamaan hak bagi setiap penduduk negara atau disebut asas non diskriminasi Asas kesamaan hak bagi setiap penduduk adalah asas untuk mencegah timbulnya perbuatan administrasi negara yang diskriminatif terhadap penduduk Indonesia, karena hal tersebut bertentangan dengan pasal 27 ayat (1) UndangUndang Dasar 1945. e. Asas upaya memaksa atau bersanksi sebagai jaminan agar taat kepada Hukum Administrasi Negara. Asas upaya memaksa atau bersanksi adalah asas untuk menjamin ketaatan penduduk kepada peraturan-peraturan administrasi negara. f. Asas kebebasan Asas kebebasan yaitu kepada badan-badan administrasi negara diberikan kebebasan dalam menyelesaikan masalah menyangkut kepeningan umum, bangsa dan negara yang disebut asas freies ermessen.36 Pemberian freies ermessen kepada pemerintah atau administrasi negara merupakan konsekuensi logis dari konsepsi welfare state, tetapi dalam kerangka negara hukum, freies ermessen ini tidak dapat digunakan tanpa batas. Atas dasar itu Sjachran Basah mengemukakan unsur-unsur freies ermessen dalam suatu negara hukum, yaitu sebagai berikut: 1. Ditunjukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik; 2. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara; 3. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum; 36
Sri Hartini, Bahan Hukum Administrasi Negara, Purwokerto, Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman, 2008.
26
4. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri; 5. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba; 6. Sikap tindak itu dapat dipertanggung jawabkan baik secara moral kepada Tuhan Yang Maha Esa maupun secara hukum.37 Dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan, freies ermessen dilakukan oleh aparat pemerintah atau administrasi negara dalam hal-hal sebagai berikut: a. Belum ada aturan Perundang-Undangan yang mengatur tentang penyelesaian konkrito terhadap suatu masalah tertentu, padahal masalah tersebut menuntut penyelesaian yang segera. b. Peraturan Perundang-Undangan yang menjadi dasar berbuat aparat pemerintah memberikan kebebasan sepenuhnya. c. Adanya delegasi Perundang-Undangan, maksudnya aparat pemerintah diberi kekuasaan untuk mengatur sendiri, yang sebenarnya kekuasaan itu merupakan kekuasaan aparat yang lebih tinggi tingkatannya.38 Pemerintah meskipun kewenangan bebas atau freies ermessen namun dalam suatu negara hukum penggunaannya harus dalam batas-batas yang dimungkinkan oleh hukum yang berlaku. Menurut Muchsan dalam bukunya Ridwan HR menyebutkan bahwa pembatasan penggunaan freies ermessen yaitu: a. Penggunaan freies ermessen tidak boleh bertentangan dengan sistem hukum yang berlaku (kaidah hukum positif). b. Penggunaan freies ermessen hanya ditunjukan demi kepentingan umum.39 37 38
Ridwan. HR, opcit, halaman 178. Ibid, halaman 180.
27
Asas-asas tersebut merupakan dasar dari segala peraturan administrasi negara, artinya bahwa peraturan-peraturan dan ketetapan-ketetapan tersebut sedapat mungkin dibuat sesuai atau tidak bertentangan dengan asas tersebut. d. Sumber-sumber Hukum Administrasi Negara Sumber hukum secara umum dapat diartikan sebagai segala sesuatu yang dapat menimbulan aturan hukum serta tempat diketemukannya aturan-aturan hukum.40 Sumber hukum dalam Hukum Administrasi Negara terdiri dari : a. Sumber Hukum Materiil Sumber hukum materiil adalah faktor-faktor yang mempengaruhi materi isi dari aturan-aturan hukum.41 Sumber hukum materiil terdiri dari tiga jenis yaitu: 1) Sumber Hukum Historis Sumber hukum historis memiliki dua arti yaitu pertama sebagai sumber pengenalan hukum pada saat tertentu meliputi Undang-Undang, putusanputusan hakim, tulisan-tulisan ahli hukum dan juga tulisan-tulisan yang bersifat yuridis sepanjang memuat pemberitahuan mengenai lembaga-lembaga hukum. Kedua sebagai sumber dimana pembuat Undang-Undang mengambil bahan dalam membentuk Peraturan Perundang-Undangan meliputi sistem-sistem hukum masa lalu.
39
Ibid, halaman 181. S.F Marbun dan Moh. Mahmud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, Liberty, 2001, halaman 21. 41 Loc.Cit, halaman 21. 40
28
2) Sumber Hukum Sosiologis Merupakan faktor-faktor sosial yang mempengaruhi isi hukum positif meliputi peraturan hukum tertentu yang mencerminkan kenyataan hidup dalam masyarakat. Dalam pengertian sumber hukum ini, pembuatan Peraturan Perundang-Undangan harus pula memperhatikan situasi sosial ekonomi, hubungan sosial, situasi dan perkembangan politik. 3) Sumber Hukum Filosofis Sumber hukum Filosofis memiliki dua arti yaitu sebagai sumber untuk isi hukum yang adil. Kedua sebagai sumber untuk menaati kewajiban terhadap hukum. Telah disebutkan bahwa Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintah atau administrasi negara. Hukum Administrasi Negara memuat peraturan – peraturan yang dibuat oleh pembuat Undang-Undang (wetgever) dan sebagian dibuat oleh administrasi negara sendiri. Dalam pembuatan Peraturan Perundang-Undangan yang merupakan isi Hukum Administrasi Negara, pembuat Undang-Undang dan administrasi negara dapat mengambil bahan-bahan historis dari berbagai sistem hukum yang pernah ada pada waktu dan tempat tertentu dengan memperhatikan faktor-faktor sosial yang hidup dan berkembang ditengah masyarakat dan mengisi Peraturan PerundangUndangan dengan nilai-nilai positif yang menjadi (rechtsidee) masyarakat. b. Sumber Hukum Formil Sumber hukum formil adalah sumber hukum yang berasal dari aturan-aturan hukum yang sudah mempunyai bentuk sebagai pernyataan berlakunya hukum.
29
Sumber Hukum Administrasi Negara dari arti formil, terdiri dari: 1) Undang-Undang/ Peraturan Perundang-Undangan Dalam kepustakaan hukum tidak semua peraturan dapat dikatagorikan sebagai peraturan hukum. Suatu peraturan adalah peraturan hukum bilamana peraturan itu mengikat setiap orang dan karena ketaatannya dapat dipaksakan oleh hakim. Untuk mengetahui peraturan itu sebagai peraturan hukum digunakan kriteria formil yaitu sumber dari peraturan itu. Peraturan hukum ini dalam pengertian formil disebut dengan Peraturan Perundang-Undangan. Berdasarkan penjelasan Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah baik ditingkat Pusat maupun di tingkat Daerah, serta semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik ditingkat Pusat ataupun di tingkat Daerah, yang juga mengikat umum. Pasal ini mengisyaratkan bahwa Peraturan Perundang-Undangan terdiri dari dua macam yaitu Undang-Undang/ Peraturan Daerah dan Keputusan Pemerintah/ Permerintahan Daerah. Dari dua jenis peraturan ini, Undang-Undang merupakan sumber hukum yang paling penting dalam Hukum Administrasi Negara. Berdasarkan Undang-Undang ini Pemerintah memperoleh wewenang utama untuk melakukan tindakan hukum tertentu atau wewenang untuk membuat Peraturan Perundang-Undangan tertentu. Wewenang yang diberikan Undang-Undang/ Peraturan Daerah, Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah dapat membentuk Keputusan Pemerintah/ Kepala Daerah (besluit van
30
algemeen strekking), yang termasuk sebagai Peraturan Perundang-Undangan (algemeen verbindende voorschriften) dan dapat menjadi dasar bagi Pemerintah Pusat/ Pemerintah Daerah untuk mengeluarkan ketetapan (beschkking).42 2) Praktek Administrasi Negara Konvensi yang menjadi sumber Hukum Administrasi Negara adalah praktek dan keputusan-keputusan pejabat administrasi negara atau hukum tidak tertulis tetapi dipraktekkan dalam kenyataan oleh pejabat administrasi negara. Konvensi penting mengingat Hukum Administrasi Negara senantiasa bergerak dan sering kali dituntut perubahan oleh situasi.43 Undang-Undang dianggap sebagai sumber yang paling penting tetapi memiliki kelemahan yaitu jangkauan yang terbatas, oleh sebab itu administrasi negara dapat mengambil yang dianggap penting dalam rangka pelayanan pada masyarakat walaupun belum
ada
aturannya
dalam
Undang-Undang.
Tindakan-tindakan
ini
melahirkan praktek-praktek administrasi negara. 44 3) Yurisprudensi Keputusan hakim bisa menjadi sumber hukum formil bagi hukum administrasi negara. Keputusan hakim yang dapat menjadi sumber Hukum Administrasi Negara adalah keputusan hakim administrasi atau hakim umum yang memutus perkara administrasi negara.45
42
Ridwan. HR, opcit, halaman 60-63. SF Marbun dan Moh. Mahmud MD, opcit, halaman 35. 44 Ridwan. HR, opcit, halaman 64. 45 SF Marbun dan Moh. Mahmud MD, opcit, halaman 36. 43
31
4) Doktrin SF Marbun dan Moh. Mahfud MD dalam bukunya Ridwan HR berpendapat bahwa doktrin dapat menjadi sumber hukum formil Hukum Administrasi Negara sebab pendapat para ahli dapat melahirkanteori-teori dalam lapangan Hukum Administrasi Negara yang kemudian dapat mendorong timbulnya kaidah-kaidah Hukum Administrasi.46 B. Kesehatan Dalam Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 28 dan Pasal 34 menyatakan negara menjamin setiap warga negara mendapatkan hidup sejahtera, tempat tinggal, kesehatan dan pelayanan kesehatan yang ada di Indonesia. Kesehatan tidak hanya merupakan hak warga tetapi juga merupakan barang investasi yang menentukan produktivitas dan pertumbuhan ekonomi negara. Karena itu negara berkepentingan agar seluruh warganya sehat “Health for All”. Kesehatan adalah keadaan sejahtera dari badan, jiwa, dan sosial yang memungkinkan setiap orang hidup produktif secara sosial dan ekonomis. Dalam Undang-Undang No. 36 Tahun 2009 dan Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktrik Kedokteran yang dimaksud dengan:
1. Kesehatan adalah keadaan sejahtera dari badan, jiwa, dan sosial yang memungkinkan setiap orang hidup produktif secara sosial dan ekonomis. 2. Upaya kesehatan adalah setiap kegiatan untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan yang dilakukan oleh Pemerintah dan atau masyarakat. 46
Ridwan. HR, opcit, halaman 69.
32
3. Tenaga kesehatan adalah setiap orang yang mengabdikan diri dalam bidang kesehatan serta memiliki pengetahuan dan atau keterampilan melalui pendidikan di bidang kesehatan yang untuk jenis tertentu memerlukan kewenangan untuk melakukan upaya kesehatan. 4. Sarana kesehatan adalah tempat yang digunakan untuk menyelenggarakan upaya kesehatan. 5. Kesehatan adalah sesuatu yang sangat berguna.
C. Pemerintahan Daerah 1.
Pengertian Pemerintahan Daerah Definisi Pemerintahan Daerah berdasarkan Undang-Undanh Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah Pasal 1 ayat (2), adalah sebagai berikut: “Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan Pemerintahan oleh Pemerintahan daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.” Melihat definisi Pemerintahan daerah seperti yang telah dikemukakan di atas, maka yang dimaksud Pemerintahan daerah di sini adalah penyelenggaraan daerah otonom oleh Pemerintah daerah dan DPRD, menurut asas desentralisasi dan penyelenggara Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati atau Walikota dan perangkat daerah. Pemerintah daerah memperoleh pelimpahan wewenang Pemerintahan umum dari pusat, yang meliputi wewenang mengambil setiap tindakan untuk 33
kepentingan rakyat berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku. Urusan Pemerintahan umum yang dimaksud sebagian berangsur-angsur diserahkan kepada Pemerintah daerah sebagai urusan rumah tangga daerahnya, kecuali yang bersifat nasional untuk menyangkut kepentingan umum yang lebih luas. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan Pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang. Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam Undang-Undang. 2. Asas-Asas Pemerintah Daerah Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang dasar 1945 secara tegas menggariskan bahwa asas penyelenggaraan Pemerintahan daerah adalah otonomi dan tugas pembantuan.
Hal
ini
bertentangan
berdasasrkan
Undang-Undang
dengan
Nomor
32
asas Tahun
Pemerintahan 2004
yang
daearah masih
mengklasifikasikan desentralisasi dan dekonsentralisasi sebagai asas di samping asas tugas pembantuan.47 a) Asas otonomi Secara etimologi otonomi berasal dari kata oto (auto = sendiri) dan nomoi (nomos = Undang-Undang atau aturan) yang berarti mengatur sendiri, wilayah atau bagian negara atau kelompok yang memerintah sendiri. Di dalam tata Pemerintah otonomi diartikan sebagai mengurus dan mengatur rumah tangga 47
Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintahan Daerah, Yogyakarta, UII Press, 2006, halaman 64.
34
sendiri. Autonomie diartikan sebagai pengaturan oleh Undang-Undang urusan rumah tangga persekutuan hukum rendahan secara masing-masing erpisah dalam rangka hubungan yang lebih besar. Otonomi juga dapat diartikan sebagai sesuatu yang bermakna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu adalah wujud pemberian kesempatan yang harus di pertanggung jawabkan.48 Dalam kepustakaan terdapat beberapa jenis otonomi, yaitu: 1. Otonomi materiil Mengandung arti bahwa urusan yang diserahkan menjadi urusan rumah tangga diperinci secara tegas, pasti dan diberi batas-batas (limitative), zakelijk. Dalam praktikya penyerahan ini dilakukan dalam Undang-Undang pembentukan Daerah yang bersangkutan. 2.
Otonomi formal
Kebalikan dari otonomi materiil, urusan yang diserahkan tidak dibatasi dan tidak zakelijk. Daerah mempunyai kebebasan untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang menurut pandangannya adalah kepentingan daerah, untuk kemajuan dan perkembangan daerah. Batasannya ialah bahwa daerah tidak boleh mengatur urusan yang telah diatur oleh Undang-Undang atau peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Selain daripada itu, pengaturan tersebut tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum.
48
Loc.Cit, halaman 64-65.
35
3.
Otonomi riil
Merupakan kombinasi atau campuran otonomi materiil dan otonomi formal. Undang-Undang pembentukan daerah, Pemerintah Pusat menentukan urusanurusan yang menjadi pangkal untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah. Penyerahan ini merupakan otonomi materiil. Kemudian setiap waktu daerah dapat meminta tambahan urusan rumah tangganya sesuai dengan kesanggupan dan kemampuan daerah. Penambahan urusan pemerintah kepada daerah
dilakukan dengan Undang-Undang
penyerahan masing-masing
urusan.49 b) Asas tugas pembantuan Istilah wedebewind sebagai terjemahan dari tugas pembantuan untuk pertama kali oleh Van Vollenhoven. Secara etimologis tugas pembantuan merupakan terjemahan dari bahasa Belanda medebewind yang berasal dari kata mede=serta, turut dan bewind= berkuasa atau memerintah. Medebewind merupakan pelaksanaan peraturan yang disusun oleh perlengkapan yang lebih tinggi, oleh yang lebih rendah.50 Kedudukan Pemerintah Daerah yang berkaitan dengan tugas pembantuan adalah membantu (medewerken), menunjukan salah satu sifat bahkan hakikat hubungan antara pusat dan daerah. Meskipun bersifat membantu dan tidak dalam hubungan atasan bawahan, daerah tidak mempunyai hak menolak. Hubungan dalam tugas pembantuan timbul oleh atau berdasarkan ketentuan hukum atau Peraturan Perundang-Undangan. Pada dasarnya tugas pembantuan 49
Ibid, halaman 68.
50
Ibid, halaman 69.
36
adalah pembantuan melaksanakan Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi (de uit voering van hogere regelingen). Daerah terikat melaksanakan Peraturan Perundang-Undangan termasuk yang diperintahkan atau diminta (vorderen) dalam rangka tugas pembantuan.51 Pengertian tugas pembantuan terdapat dalam Pasal 1 ayat (9) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang menyebutkan bahwa: “ tugas pembantuan adalah unsur penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/ atau Desa dari Pemerintah provinsi kepada Kabupaten/ Kota dan/ atau Desa serta dari Pemerintah Kabupaten/ Kota kepada Desa untuk melaksanakan tugas tertentu. ” Berdasarkan pasal tersebut maka yang terpenting dalam tugas pembantuan adalah unsur pertanggung jawaban yang diemban oleh satuan pemerintahan yang membantu. Pertanggung jawaban di sini hanya berkaitan dengan pelaksanaannya saja, sedangkan klasul dengan kewajiban melaporkan dan mempertanggung jawabkan kepada yang menugaskan dalam pasal tersebut mengandung arti bahwa hakikat urusan tersebut tetap merupakan urusan Pemerintah yang menugaskan.52 Latar belakang perlunya asas tugas pembantuan dipergunakan dalam penyelenggaraan Pemerintah Daerah, yaitu: 1. Keterbatasan kemampuan Pemerintah Pusat atau Daerah dalam hal berhubungan dengan perangkat atau sumber daya manusia maupun biaya.
51 52
Ibid, halaman 70. Ibid, halaman 71.
37
2. Untuk mencapai daya guna dan hasil guna yang lebih baik dalam penyelengaraan Pemerintahan. 3. Sifat urusan yang dilaksanakan.53 Desentralisasi, otonomi dan tugas pembantuan satu sama lain saling berhubungan, otonomi dan tugas pembantuan merupakan bentuk-bentuk dari desentralisasi dan dalam tugas pembantuan masih terkandung hak otonomi, seperti dengan cara bagaimana melaksanakan urusan tugas pembantuan tersebut diserahkan kepada Kepala Daerah. Pemerintah Daerah terdiri atas: a. Pemerintahan Daerah Provinsi yang terdiri atas Pemerintah Daerah Provinsi dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi; b. Pemerintahan Daerah Kabupaten/ Kota yang terdiri atas Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/ Kota. Pasal 13 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi merupakan urusan dalam skala Provinsi yang meliputi: a. Perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. Penyedian sarana dan prasarana umum; e. Penanganan bidang kesehatan; f. Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; g. Penanggulangan masalah sosial lintas Kabupaten/ Kota;
53
Ibid, halaman 73.
38
h. Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas Kabupaten/ Kota; i. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas Kabupaten/ Kota; j. Pengendalian lingkungan hidup; k. Pelayanan pertanahan termasuk lintas Kabupaten/ Kota; l. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. Pelayanan administrasi umum pemerintah; n. Penanaman administrasi penanaman modal termasuk lintas Kabupaten/ Kota; o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh Kabupaten/ Kota; dan p. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh Peraturan Perundang-Undangan. Pasal 14 menyebutkan urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk Kabupaten/ Kota meliputi: a. Perencanaan dan pengendalian bangunan; b. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; c. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; d. Penyedian sarana dan prasarana umum; e. Penanganan bidang kesehatan; f. Penyelenggaraan pendidikan; g. Penanggulangan masalah sosial; h. Pelayanan bidang ketenagakerjaan; i. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; j. Pengendalian lingkungan hidup;
39
k. Pelayanan pertanahan; l. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; m. Pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. Pelayanan administrasi penanaman modal; o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan p. Urusan wajib lainnya yang dialamatkan oleh Peraturan Perundang-Undangan. Pelaksanaan tugas dan fungsi Pemerintah Daerah harus berlandaskan pada Peraturan Perundang-Undangan yaitu Peraturan Daerah. Dalam Pasal 1 angka 10 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa Peraturan Daerah adalah Peraturan Daerah Provinsi dan/ atau Peraturan daerah Kabupaten/ Kota. 3. Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah, dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah. Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya. Pemerintahan daerah kabupaten/kota terdiri atas pemerintah
40
daerah kabupaten/kota dan DPRD kabupaten/kota. Pemerintah Daerah terdiri atas Kepala Daerah dan Perangkat Daerah. 4. Dinas Kesehatan Dinas Kesehatan merupakan lembaga Pemerintah yang berada di daerah yang mempunyai tugas melaksanakan teknis operasional urusan Pemerintahan daerah bidang kesehatan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Dinas Kesehatan dalam menyelenggarakan tugas, menyelenggarakan fungsi: a)
perumusan kebijakan teknis lingkup kesehatan;
b)
penyelenggaraan urusan Pemerintahan dan pelayanan umum lingkup kesehatan;
c)
pembinaan dan pelaksanaan tugas lingkup kesehatan;
d)
pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh Bupati sesuai dengan tugas dan fungsinya.
D. Pengawasan 1. Pengertian Pengawasan Pengawasan merupakan salah satu fungsi dalam manajemen suatu organisasi. Dimana memiliki arti suatu proses mengawasi dan mengevaluasi suatu kegiatan. Suatu Pengawasan dikatakan penting karena Tanpa adanya pengawasan yang baik tentunya akan menghasilkan tujuan yang kurang memuaskan, baik bagi organisasinya itu sendiri maupun bagi para pekerjanya. Di dalam suatu organisasi terdapat tipe-tipe pengawasan yang digunakan, seperti pengawasan Pendahuluan (preliminary control), Pengawasan pada saat kerja berlangsung (cocurrent 41
control), Pengawasan Feed Back (feed back control).Di dalam proses pengawasan juga diperlukan tahap-tahap pengawasan untuk mencapai tujuan yang diinginkan. Tahap-tahap pengawasan tersebut terdiri dari beberapa macam, yaitu Tahap Penetapan Standar, tahap Penentuan Pengukuran Pelaksanaan Kegiatan, Tahap Pengukuran Pelaksanaan Kegiatan, Tahap Pembandingan Pelaksanaan dengan Standar dan Analisa Penyimpangan dan Tahap Pengambilan Tindakan Koreksi. Menurut Sule dan Saefullah mendefinisikan bahwa: ” Pengawasan sebagai proses dalam menetapkan ukuran kinerja dan pengambialan tindakan yang dapat mendukung pencapaian hasil yang diharapkan sesuai dengan kinerja yang telah ditetapkan tersebut”.54 Reksohadiprodjo mengemukakan bahwa: ”Pengawasan merupakan usaha memberikan petunjuk pada para pelaksana agar mereka selalu bertindak sesuai dengan rencana”.55 Sarwoto menyatakan bahwa: ” Pengawasan adalah kegiatan manajer yang mengusahakan agar pekerjaan-pekerjaan terlaksana sesuai dengan rencana yang ditetapkan atau hasil yang dikehendaki.56 Dari definisi yang telah dikemukakan di atas dapat disimpulkan bahwa pengawasan sebagai salah satu fungsi manajemen. Kepentingannya tidak diragukan lagi seperti halnya dengan fungsi-fungsi manajemen lainnya, karena pengawasan dapat menentukan apakah dalam proses pencapaian tujuan telah sesuai dengan apa yang direncanakan ataukah belum. Manullang mengemukakan bahwa: ” Pengawasan adalah
dilakukan oleh atasan dari petugas yang
54
Sule Erni Trisnawati, dan Kurniawan Saefullah, Pengantar Manajemen, edisi pertama, cetakan pertama, Penerbit : Prenada Media Jakarta, 2005, Halaman 317. 55 Reksohadiprodjo, Sukanto, Dasar-dasar Manajemen, edisi keenam, cetakan kelima, Penerbit : BPFE, Yogyakarta, 2008, Halaman 63. 56 Sarwoto, Dasar-Dasar Organisasi dan Manajemen, cetakan keenambelas, Penerbit : Ghalia Indonesia, Jakarta, 2010, Halaman 94.
42
bersangkutan. Karena pengawasan semacam ini disebut juga pengawasan vertikal atau formal karena yang melakukan pengawasan ini adalah orang-orang yang berwenang. Pengawasan dapat dipusatkan, dapat didesentralisir tergantung pada karyawannya. Apabila karyawan ahli maka dapat didesentralisir. Kalau banyak karyawan tak ahli seyogyanya dilakukan pusat. Pengawasan dapat dikelompokkan misalnya ke dalam : 1. Pengawasan produksi,
yaitu agar hasil
produksi
sesuai dengan
permintaan/pemuasan langganan dalam jumlah, harga, waktu dan servis. 2. Pengawasan persediaan, yaitu menjamin tersedianya bahan dalam jumlah harga, waktu yang tepat sehingga proses produksi tidak terganggu. 3. Pengawasan kualita, yaitu menjamin agar kualita hasil produksi, bahan dan bahan proses memenuhi ukuran-ukuran standar yang telah ditentukan. 4. Pengawasan ongkos, yaitu menjamin agar produksi/operasi dijalankan dengan ongkos minimum sesuai dengan standar.57 Walaupun pengawasan mahal tetapi diharapkan agar hasil pengawasan akan dapat memperbaiki kedudukan perusahaan karena penjualan dapat didorong karena kualita barang lebih unggul dari saingan, atau harganya bersaingan, dan lain-lain. Di dalam pengawasan perlu pula diperhatikan motivasi. Apabila motivasi kerja tidak cukup percuma saja dilakukan pengawasan, karena akibatnya pelaksana akan berbuat sekehendak hati. Hal ini perlu dihindari agar tidak menimbulkan hal-hal yang tak diinginkan. Berdasarkan pada batasan pengertian
57
Manullang, Dasar-Dasar Manajemen, edisi revisi, cetakan ketujuh, Penerbit : Ghalia Indonesia, Jakarta, 2006, Halamn 177.
43
tersebut di atas dapatlah ditarik suatu simpulan bahwa pengawasan adalah suatu usaha pimpinan yang menginginkan agar setiap pekerjan dilaksanakan seagimana mestinya. Dengan kata lain bahwa tujuan pengawasan adalah untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya tentang objek yang diawasi, apakah sesuai dengan yang semestinya atau tidak. 2. Maksud dan Tujuan Pengawasan Terwujudnya tujuan yang dikehendaki oleh organisasi sebenarnya tidak lain merupakan tujuan dari pengawasan. Sebab setiap kegiatan pada dasarnya selalu mempunyai tujuan tertentu. Pengawasan mutlak diperlukan dalam usaha pencapaian suatu tujuan. Menurut Situmorang dan Juhir maksud pengawasan adalah untuk : 1. Mengetahui jalannya pekerjaan, apakah lancar atau tidak; 2. Memperbaiki kesalahan-kesalahan yang dibuat oleh pegawai dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang kembali kesalahan-kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan yang baru; 3. Mengetahui apakah penggunaan
budget yang telah ditetapkan dalam
rencana terarah kepada sasarannya dan sesuai dengan yang telah direncanakan; 4. Mengetahui pelaksanaan kerja sesuai dengan program (fase tingkat pelaksanaan) seperti yang telah ditentukan dalam planning atau tidak;
44
5. Mengetahui hasil pekerjaan dibandingkan dengan yang telah ditetapkan dalam planning, yaitu standard.58 Menurut Rachman juga mengemukakan tentang maksud pengawasan, yaitu: 1. Untuk mengetahui apakah segala sesuatu berjalan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan; 2. Untuk mengetahui apakah segala sesuatu telah berjalan sesuai dengan instruksi serta prinsip-prinsip yang telah ditetapkan; 3. Untuk mengetahui apakah kelemahan-kelemahan serta kesulitan-kesulitan dan kegagalan-kegagalannya, sehingga dapat diadakan perubahanperubahan untuk memperbaiki serta mencegah pengulangan kegiatankegiatan yang salah; 4. Untuk mengetahui apakah segala sesuatu berjalan efisien dan apakah dapat diadakan perbaikan-perbaikan lebih lanjut, sehingga mendapat efisiensi yang lebih benar.59 Dari kedua pendapat di atas dapat disimpulkan bahwa maksud pengawasan adalah untuk mengetahui pelaksanaan kerja, hasil kerja, dan segala sesuatunya apakah sesuai dengan yang direncanakan atau tidak, serta mengukur tingkat kesalahan yang terjadi, sehingga mampu diperbaiki ke arah yang lebih baik. Pendapat Situmorang dan Juhir mengatakan bahwa tujuan pengawasan adalah : 1. Agar terciptanya aparat yang bersih dan berwibawa yang didukung oleh suatu sistem manajemen pemerintah yang berdaya guna (dan berhasil guna 58
Victor, M. Situmorang, dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat, Rineka Cipta, Yogyakarta, 1994, Halaman 22. 59 Loc.Cit, halaman 22.
45
serta ditunjang oleh partisipasi masyarakat yang konstruksi dan terkendali dalam wujud pengawasan masyarakat (kontrol sosial) yang obyektif, sehat dan bertanggung jawab; 2. Agar terselenggaranya tertib administrasi di lingkungan aparat pemerintah, tumbuhnya disiplin kerja yang sehat; 3. Agar adanya keluasan dalam melaksanakan tugas, fungsi atau kegiatan, tumbuhnya budaya malu dalam diri masing?masing aparat, rasa bersalah dan rasa berdosa yang lebih mendalam untuk berbuat hal-hal yang tercela terhadap masyarakat dan ajaran agama.60 Sementara berkaitan dengan tujuan pengawasan,
Menurut Sule dan
Saefullah ada empat tujuan pengawaqsan tersebut adalah adaptasi lingkungan, meminimumkan
kegagalan,
meminimumkan
biaya,
dan
mengantisipasi
kompleksitas dari organisasi. 1. Adaptasi lingkungan, adalah agar perusahaan dapat terus menerus beradaptasi dengan perubahan yang terjadi di lingkungan perusahaan, baik lingkungan yang bersifat internal maupun lingkungan eksternal; 2. Meminimumkan kegagalan, adalah ketika perusahaan melakukan kegiatan produksi misalnya perusahaan berharap agar kegagalan seminimal mungkin; 3. Meminimumkan biaya, adalah ketiga perusahaan mengalami kegagalan;
60
Ibid, Halaman 26
46
4. Antisipasi komplesitas organisasi, adalah agar perusahaan dapat mengantisipasi berbagai kegiatan organisasi yang kompleks.61 Menurut Siswandi mengatakan bahwa tujuan pengawasan adalah: 1. Pengukuran kepatuhan terhadap kebijakan, rencana, prosedur, peraturan dan hukum yang berlaku; 2. Menjaga sumber daya yang dimiliki organisasi; 3. Pencapaian tujuan dan sasaran yang yang telah ditetapkan oleh Organisasi; 4. Dipercayainya informasi dan keterpaduan informasi yang ada di dalam organisasi; 5. Kinerja yang sedang berlangsung dan kemudian membandingkan kinerja aktual dengan standar serta menetapkan tingkat penyimpangan yang kemudian mencari solusi yang tepat.62 Sementara untuk mengetahui apakah sesuatu berjalan sesuai dengan rencana, yang digariskan, mengetahui apakah sesuatu dilaksanakan sesuai dengan instruksi serta asas yang ditentukan, mengetahui kesulitan-kesulitan dan kelemahan-kelemahan dalam bekerja, mengetahui apakah sesuatu berjalan efisien atau tidak, dan mencari jalan keluar jika ternyata dijumpai kesulitan-kesulitan, kelemahan-kelemahan, atau kegagalan ke arah perbaikan. Berdasarkan pendapat para ahli di atas, dapat diketahui bahwa pada pokoknya tujuan pengawasan adalah:
61
Sule Erni Trisnawati, dan Kurniawan Saefullah, opcit, Halaman 318-319. Siswandi dan Indra Iman, Aplikasi Manajemen Perusahaan, edisi kedua, Penerbit : Mitra Wicana Media, Jakarta, 2009, Halaman 83-84. 62
47
(1) Membandingkan antara pelaksanaan dengan rencana serta instruksiinstruksi yang telah dibuat; (2) Untuk mengetahui ada tidaknya kesulitan-kesulitan, kelemahankelemahan atau kegagalan-kegagalan serta efisiensi dan efektivitas kerja; (3) Untuk mencari jalan keluar apabila ada kesulitan, kelemahan dan kegagalan, atau dengan kata lain disebut tindakan korektif. 3. Macam Teknik Pengawasan Teknik pengawasan, terdapat dua cara
untuk memastikan pegawai
merubah tindakan/sikapnya yang telah mereka lakukan dalam bekerja, yaitu dengan dilakukannya pengawasan langsung (direct control) dan pengawasan tidak langsung (indirect control). Pengawasan langsung diartikan sebagai teknik pengawasan yang dirancang bangun untuk mengidentifikasi dan memperbaiki penyimpangan rencana. Dengan demikian pada pengawasan langsung ini, pimpinan organisasi mengadakan pengawasan secara langsung terhadap kegiatan yang sedang dijalankan, yaitu dengan cara mengamati, meneliti, memeriksa dan mengecek sendiri semua kegiatan yang sedang dijalankan tadi. Tujuannya adalah agar
penyimpangan-penyimpangan
terhadap
rencana
yang
terjadi
dapat
diidentifikasi dan diperbaiki. Pengawasan langsung sangat mungkin dilakukan apabila tingkat kualitas para pimpinan dan bawahannya rendah.Sementara pengawasan tidak langsung diartikan sebagai teknik pengawasan yang dilakukan dengan menguji dan meneliti laporan-laporan pelaksanaan kerja. Tujuan dari pengawasan tidak langsung ini adalah untuk melihat dan mengantisipasi serta dapat mengambil tindakan yang tepat untuk menghindarkan atau memperbaiki
48
penyimpangan. Pengawasan tidak langsung sangat mungkin dilakukan apabila tingkat kualitas para pimpinan dan bawahannya tinggi. 4. Fungsi-fungsi Pengawasan Menurut Sule dan Saefullah mengemukakan fungsi pengawasan pada dasarnya meruapakan proses yang dilakukan untuk memastiakan agar apa yang telah direncanakan berjalan sebagaiamana mestinya. Termasuk kedalam fungsi pengawasan adalah identifikasi berbagai faktor yang menghambat sebuah kegiatan, dan juga pengambilan tindakan koreksi yang diperlukan agar tujuan organisasi dapat tetap tercapai. Sebagai kesimpulan, fungsi pengawasan diperlukan untuk memastikan apa yang telah direncanakan dan dikoordinasikan berjalan sebagaimana mestinya ataukah tidak. Jika tidak berjalan dengan semestinya maka fungsi pengawasan juga melakukan proses untuk mengoreksi kegiatan yang sedang berjalan agar dapat tetap mencapai apa yang telah direncanakan. Fungsi dari pengawasan sandiri adalah : 1) Mempertebal rasa tangung jawab dari pegawai yang diserahi tugas dan wewenang dalam pelaksanan pekerjan. 2) Mendidik pegawai agar melaksanakan pekerjaannya sesuai dengan prosedur yang telah ditetapkan. 3) Mencegah terjadinya kelalaian, kelemahan dan penyimpangan agar tidak terjadi kerugian yang tidak diinginkan. 4) Memperbaiki kesalahan dan penyelewengan agar dalam pelaksanaan pekerjan tidak mengalami hambatan dan pemboosan-pemborosan.63
63
Sule Erni Trisnawati, dan Kurniawan Saefullah, opcit, Halaman 317.
49
E. Depot air minum isi ulang Sesuai dengan Keputusan Menteri Perindustrian dan Perdagangan Republik Indonesia Nomor : 651/MPP/Kep/10/2004 tentang Persyaratan Teknis Depot air minum dan perdagangannya, disebutkan bahwa depot air minum adalah usaha industri yang melakukan proses pengolahan air baku menjadi air minum dan menjual langsung kepada konsumen sementara air baku adalah air yang belum diproses atau sudah diproses menjadi bersih yang memenuhi persyaratan mutu sesuai Peraturan Menteri Kesehatan untuk diolah menjadi produk air minum. Menurut Pasal 1 ayat (1) Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 492/MENKES/PER/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum, bahwa: “air minum adalah air yang melalui proses pengolahan atau tanpa proses pengolahan yang memenuhi syarat kesehatan dan dapat langsung diminum.” Dalam peraturan perundang-undangan, tidak ada pasal yang memberikan definisi maupun pengertian mengenai Air Minum Depot isi ulang (AMD isi ulang). Namun dari beberapa bahan bacaan, diperoleh beberapa definisi mengenai pengertian usaha AMD isi ulang. Antara lain disebutkan bahwa yang dimaksud dengan usaha AMD isi ulang adalah usaha industri yang melakukan proses pengolahan air bersih menjadi air minum dan menjual secara langsung kepada konsumen di lokasi pengolahan. Sedangkan Suprihatin, ketua tim peneliti
50
laboratorium teknologi dan manajeman lingkungan, Institut Pertanian Bogor dan R. Hening Darpito, direktur penyehatan air dan sanitasi, Dirjen PPM-PL Departemen Kesehatan, memberikan definisi depot air minum adalah penjualan air minum kepada masyarakat yang dilakukan secara perorangan, dimana konsumen harus membawa wadah galon sendiri, baru mengisinya di depot tersebut.64 1. Pengertian Kualitas Air Air minum adalah air yang melalui proses pengolahan atau tanpa proses pengolahan yang memenuhi syarat kesehatan dan dapat langsung diminum, sesuai dengan keputusan Menteri Kesehatan No.:907/Menkes/SK/VII/2002 tentang Syarat-syarat dan Pengawasan Kualitas Air Minum. Bagi manusia air minum merupakan kebutuhan utama untuk berbagai keperluan, seperti mandi, cuci, kakus dan dalam produksi pangan, mengingat bahwa berbagai penyakit dapat ditularkan melalui air saat manusia memanfaatkannya, maka untuk memutuskan penularan penyakit tersebut diperlukan sistem penyediaan air bersih maupun air minum yang baik bagi manusia. Penyediaan air bersih, selain kuantitasnya, kualitasnya pun harus memenuhi standar yang berlaku. Untuk itu perusahaan air minum selalu memeriksa kualitas airnya sebelum didistribusikan pada pelanggan, karena air baku belum tentu memenuhi standar, maka perlu dilakukan pengolahan agar memenuhi standar air minum. Air minum yang ideal harus jernih, tidak berwarna,
64
Suprihatin dan Hening Darpito, Air Minum Isi Ulang Layakkah Dikonsumsi, Femina,
Maret 2004, halaman 83. Diakses pada tanggal 14 Oktober 2011
51
tidak berasa dan tidak berbau dan tidak mengandung kuman patogen. Air seharusnya tidak korosif, tidak meninggalkan endapan pada seluruh jaringan distribusinya. Pada hakekatnya persyaratan ini dibuat untuk mencegah terjadinya serta meluasnya penyakit bawaan air atau water borne diseases. 2. Tujuan Pengawasan Kualitas Air Pengawasan kualitas air bertujuan untuk melindungi masyarakat dari penyakit atau gangguan kesehatan yang berasal dari air minum atau air bersih yang tidak memenuhi persyaratan kesehatan melalui surveilens kualitas air secara berkesinambungan. Dalam rangka memenuhi persyaratan kualitas air minum sebagaimana menurut keputusan Menkes No : 907/Menkes/SK/VII/2002, maka perlu dilaksanakan kegiatan pengawasan kualitas air minum yang diselenggarakan secara terus menerus dan berkesinambungan agar air yang digunakan oleh penduduk dari penyediaan air minum yang ada, terjamin kualitasnya, sesuai dengan persyaratan kualitas air minum yang tercantum dalam keputusan ini. Pengawasan kualitas air minum dalam hal ini meliputi : 1. Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta yang didistribusikan ke masyarakat dengan sistem perpipaan. 2. Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta, didistribusikan kepada masyarakat dengan kemasan dan atau isi ulang. Kegiatan pengawasan ini dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, yang meliputi : 1. Pengamatan lapangan atau inspeksi sanitasi :
52
Pada air minum perpipaan maupun air minum kemasan, dilakukan pada seluruh unit pengolahan air minum, mulai dari sumber air baku, instalasi pengolahan, proses pengemasan bagi air minum kemasan, dan jaringan distribusi sampai dengan sambungan rumah bagi air minum perpipaan. 2. Pengambilan sampel : Jumlah, frekuensi, dan titik sampel air minum harus dilaksanakan sesuai kebutuhan dengan ketentuan minimal. 3. Persyaratan Bakteriologis Air Minum Parameter mikrobiologis untuk air minum adalah dengan menggunakan bakteri coli form dan E coli. Apabila dalam pemeriksaan air minum dan ditemukan adanya bakteri tersebut, maka dapat dipastikan bahwa air tersebut telah terkontaminasi oleh tinja manusia dan hewan berdarah panas. Indikator adalah bakteri yang memenuhi persyaratan berikut : 1. Dapat diterapkan untuk semua jenis perairan; 2. Selalu ditemukan bila di dalam perairan tersebut terdapat bakteri pathogen; 3. Jumlahnya sebanding dengan tingkat pencemaran perairan tersebut; 4. Jumlahnya lebih banyak dibandingkan dengan bakteri pathogen; 5. Tidak mengalami pertumbuhan selama berada di perairan; 6. Daya tahan hidupnya lebih lama daripada bakteri pathogen; 7. Tidak ditemukan di dalam perairan yang tidak mengalami pencemaran; 8. Relatif mudah dideteksi di laboratorium; 9. Mempunyai ciri-ciri yang tetap; 10. Tidak berbahaya atau menyebabkan penyakit pada manusia atau hewan.
53
F. Lingkungan Hidup 1. Pengertian Lingkungan Hidup Makhluk hidup dan lingkungannya adalah dua hal yang tak terpisahkan dan saling membutuhkan. Hamparan samudera, bukit, pegunungan, sungai, danau, semuanya merupakan bagian dari lingkungan alam. Lingkungan alam sendiri merupakan salah satu bagian dari lingkungan hidup. Lingkungan hidup mencakup seluruh lingkungan alam seperti lingkungan fisik, biologi, dan sosial. Itulah mengapa pengertian lingkungan hidup lebih luas daripada lingkungan alam. Berdasarkan pada Pasal 1 butir 1 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindunga dan Pengelolaan Lingkungan Hidup bahwa Lingkungan Hidup adalah kesatuan ruang dengan semua benda, daya, keadaan dan makhluk hidup termasuk didalamnya manusia dan perilakunya yang mempengaruhi kelangsungan perikehidupan dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lainnya. Pengertian lingkungan hidup diperjelas lagi dengan pasal tentang pengelolaan, baku mutu lingkungan hidup,
pencemaran, dan pengendalian
lingkungan hidup sebagai berikut: “Perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup adalah upaya sistematis dan terpadu yang dilakukan untuk melestarikan fungsi lingkungan hidup dan mencegah terjadinya pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup yang meliputi perencanaan, pemanfaatan, pengendalian, pemeliharaan, pengawasan, dan penegakan hukum.”
54
“Baku mutu lingkungan hidup adalah ukuran batas atau kadar makhluk hidup, zat, energi, atau komponen yang ada atau harus ada dan/atau unsur pencemar yang ditenggang keberadaannya dalam suatu sumber daya tertentu sebagai unsur lingkungan hidup.” “Pencemaran lingkungan hidup adalah masuk atau dimasukkannya makhluk hidup, zat, energi, dan/atau komponen lain ke dalam lingkungan hidup oleh kegiatan manusia sehingga melampaui baku mutu lingkungan hidup yang telah ditetapkan.” "Pengendalian pencemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup dilaksanakan dalam rangka pelestarian fungsi lingkungan hidup. Pengedalian pecemaran dan/atau kerusakan lingkungan hidup ini terdiri dari 3 hal pencegahan,penanggulangan
dan
pemulihan
lingkungan
hidup
yaitu : dengan
menerapkan berbagai instrument-instrument yaitu : Kajian lingkungan hidup strategis (KLHS); Tata ruang; Baku mutu lingkungan hidup; Kreteria baku mutu kerusakan lingkungan hidup; Amdal; perizinan; instrument ekonomi lingkungan hidup; peraturan perundang-undangan berbasis lingkungan hidup; anggaran berbasis lingkungan hidup; Analisis resiko lingkungan hidup; audit lingkungan hidup, dan instrument lain sesuai dnagan kebutuhan dan/atau perkembangan ilmu pengetahuan." Manusia hanyalah salah satu unsur dalam lingkungan hidup tetapi perilakunya akan mempengaruhi kelangsungan kehidupan dan kesejahteraan manusia serta makhluk hidup lain. Makhluk hidup yang lain termasuk binatang tidak merusak atau mencemari lingkungan. hal ini juga dijelaskan didalam
55
penjelasan Undang-Undang Lingkungan Hidup No. 32 Tahun 2009 antara lain sebagai berikut: “ Lingkungan hidup Indonesia sebagai karunia dan rahmat Tuhan Yang Maha Esa kepada rakyat dan bangsa Indonesia merupakan ruang bagi kehidupan dalam segala aspek dan mantranya sesuai dengan wawasan nusantara”. 2. Ruang lingkup Lingkungan Hidup Ruang lingkup dari lingkungan itu sendiri terdiri atas komponen biotik, abiotik, dan kultur: 1) Abiotik adalah Merupakan faktor lingkungan yang mempengaruhi makhluk hidup dan terdiri atas tanah, atmosfer, air, dan sinar matahari. 2) Biotik adalah Merupakan semua makhluk hidup yang terdiri atas manusia, hewan, dan manusia. Menurut fungsinya dibedakan atas 3 kelompok yaitu: kelompok produsen, konsumen, dan pengurai. 3) Kultur sering disebut juga dengan budaya yang merupakan komponen tambahan yang erat kaitannya dengan perilaku manusia dalam berinteraksi dengan lingkungan sekitarnya. Ruang lingkup keadaan sekitar lingkungan kependudukan dalam lingkungan tidak lepas dari dua komponen biotik dan abiotik. Biotik didalamnya terdapat mahluk hidup termasuk manusia, abiotik yaitu benda mati batu, tanah, matahari, anggin, air dan sebagainya. Tetapi yang paling besar peranannya adalah manusia. Manusia pada dasarnya sebagai mahluk individu yang hidupnya pengen sendiri serakah, tetapi manusia juga tidak lepas dari orang lain dan lingkungan sekitar karena itu manusia disebut juga mahkluk sosial. Manusia tidak bisa hidup
56
sendiri ia membutuhkan interaksi dengan sesamanya dilingkungan hidup ini. Karena secara naluriah manusia selalu ingin berkumpul dengan orang lain sebab memiliki akal yang sempurna. Segala hal yang melibatkan dua orang atau lebih, melibatkan orang lain berarti sosial. a. Individu dan Masyarakat Manusia adalah salah satu makhluk yang ada di dunia, tetapi manusia lebih sempurna dengan makhlik lainnya yang ada di dunia. Karena adanya akal dan perbuatannya pun diatur oleh akal hanya sebagian kecil diatur oleh naluri. Dengan akalnya itu manusia mempunyai pengetahuan dan terus mengembangkan, sehingga tercipta sesuatu hal yang baru dan lebih bermanfaat. Namun potensial itu hanya mungkin menjadi kenyataan apabila individu yang berpotensial bersangkutan saling berinteraksi dan hidup dalam suatu masyarakat saling timbal balik dan saling melengkapi. b. Kelompok Sosial Kecenderungan manusia untuk berkumpul/berkelompok timbul dari kesadaran manusia akan keinginan hidup saling memerlukan. Pergaulan
antar
sesama
manusia
adalah
kebutuhan
dan
dari
pengalamannya itu manusia harus memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari dan itu semua tidak bisa dilakukan sendiri yakni harus ada timbale balik dari sesamanya dilingkungan sosial tersebut, maka itu terjadilah interaksi sosial. c. Hubungan makhluk dengan lingkungan, lingkungan terdiri komponen biotik dan abiotik. Biotik terdiri dari manusia, hewan dan tumbuhan.
57
Abiotik terdiri dari benda-benda tak bernyawa yang ada disekitar kita. Antara makhluk yang satu dengan yang lainnya saling ketergantungan dan saling melengkapi, seperti manusia membutuhkan hewan dan tumbuhan untuk keperluan pangan, butuh air untuk minum dan lainnya. Hewan dan tumbuhan membutuhkan air untuk bertahan hidup, butuh matahari dan sebagainya. d. Penduduk dan Sumber Daya Alam (SDA), manusia hidup bersama unsur lingkungan yang lainnya yakni SDA. SDA adalah segala sesuatu yang ada di alam berupa biotik atau abiotik yang dapat dimanfaatkan manusia untuk mencukupi kebutuhan hidupnya. Jumlah penduduk makin meningkat berarti kebutuhannya juga meningkat. Dengan berbagai cara manusia mengembangkan ilmu pengetahuan dan teknologi untuk memenuhi kebutuhan tetapi hasil dari pengetahuan dan IPTEK ada yang menguntungkan ada juga yang tidak. Sebab SDA menurut jenisnya ada dua yaitu biotik dan abiotik, menurut sifatnya SDA yang dapat diperbaharui dan SDA yang tidak dapat diperbaharui, oleh sebab itu kita harus waspada atas kelestarian SDA.
Agar SDA tetap lestari
keberadaannya dibutuhkan pemeliharaan lingkungan dan tidak mudah tentunya, maka harus ada kesadaran seluruh warga dalam melestarikan lingkungan dan di sini diperlukan pendidikan agar tiap individu bisa melakukannya.
58
3. Tujuan dan Peran Masyarakat Dalam Pengetahuan Lingkungan Hidup 1) Di bidang pengetahuan: membantu individu, kelompok dan masyarakat untuk mendapatkan berbagai pengalaman dan mendapat pengetahuan tentang apa yang di perlukan untuk menciptakan dan menjaga lingkungan yang berkelanjutan. 2) Di bidang kesadaran: membantu kelompok sosial dan individu untuk mendapatkan kesadaran dan kepekaan terhadap lingkungan secara keseluruhan beserta isu-isu yang menyertainya, pertanyaan, dan permasalahan yang berhubungan dengan lingkungan dan pembangunan. 3) Di bidang perilaku: membantu individu, kelompok dan masyarakat untuk memperoleh serangakaian nilai perasaan peduli terhadap lingkungan dan motivasi untuk berpartisipasi aktif dalam perbaikan dan perlindungan lingkungan. 4) Di bidang ketrampilan: membantu individu, kelompok dan masyarakat untuk mendapatkan ketrampilan untuk megidentifikasi, mengantisipasi, mencegah, dan memecahkan permasalahan lingkungan. 5) Di bidang partisipasi: memberikan kesempatan dan motivasi terhadap individu,kelompok dan masyarakat untuk terlibat secara aktif dalam menciptakan lingkungan yang berkelanjutan. Jadi pendidikan lingkungan hidup diperlukan untuk dapat mengelola secara bijaksana sumber daya kita dan menumbuhkan rasa tanggung jawab terhadap kepentingan generasi yang akan datang diperlukan pengetahuan, sikap dan ketrampilan atau perilaku yang membuat sumber daya kita tetap dapat di
59
manfaatkan secara lestari atau dapat di manfaatkan secara berkelanjutan (sutainable used ). 6) Masyarakat memiliki hak dan kesempatan yang sama dan seluas-luasnya untuk berperan aktif dalam perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. 7) Peran masyarakat dapat berupa: a) pengawasan sosial; b) pemberian saran, pendapat, usul, keberatan, pengaduan; dan/atau c) penyampaian informasi dan/atau laporan. 8) Peran masyarakat dilakukan untuk: a. meningkatkan kepedulian dalam perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup; b. meningkatkan kemandirian, keberdayaan masyarakat, dan kemitraan; c. menumbuhkembangkan kemampuan dan kepeloporan masyarakat; d. menumbuhkembangkan
ketanggapsegeraan
masyarakat
untuk
melakukan pengawasan sosial; dan e. mengembangkan dan menjaga budaya dan kearifan lokal dalam rangka pelestarian fungsi lingkungan hidup.
60
BAB III METODE PENELITIAN
A. Tipe penelitian Metode adalah Metode adalah suatu prosedur atau cara untuk mengetahui sesuatu, yang mempunyai langkah-langkah sistematis. Metode pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode yuridis normatif, seperti yang dikutip dari pendapatnya Ronny Hanintijo65, mengatakan bahwa : “Metode yuridis normatif, yaitu metode pendekatan yang menggunakan konsepsi legis positivis. Konsep ini memandang hukum identik dengan norma-norma tertulis yang dibuat dan diundangkan oleh lembaga atau pejabat yang berwenang dan meninjau hukum sebagai suatu sistem normatif yang mandiri, bersifat tertutup dan terlepas dari kehidupan masyarakat yang nyata serta menganggap bahwa norma-norma lain bukan sebagai hukum.” B. Metode Pendekatan Pendekatan yang penulis gunakan Pendekatan Undang-Undang (Statute Approach). Pendekatan Undang-undang (Statute Approach) dilakukan dengan menelaah semua undang-undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu hukum yang sedang berkembang saat ini yaitu lahirnya undang-undang yang baru tentang pengawasan kualitas air minum. Bagi penelitian untuk kegiatan praktis, pendekatan undang-undang ini akan membuka kesempatan bagi peneliti untuk mempelajari adakah konsistensi dan kesesuaian antara suatu undang-undang
65
Ronny Hanintijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta, Ghalia Indonesia,
1988. Halaman 13-14.
61
dengan undang-undang lainnya atau antara undang-undang dengan undangundang dasar atau antara regulasi dengan undang-undang. Hasil dari telaah tersebut merupakan suatu argumen untuk memecahkan isu yang dihadapi. Bagi penelitian untuk kegiatan akademis, penelitian perlu mencari ratio logis dan dasar ontologis lahirnya undang-undang tersebut. Mempelajari ratio logis dan dasar ontologis suatu undang-undang, peneliti mampu menangkap kandungan filosofi yang ada dibelakang undangundang itu, yang akan dapat menyimpulkan mengenai ada dan tidaknya benturan filosofis antara undang-undang dengan isu yang dihadapi dan skripsi ini menggunakan penelitian hukum normatif dengan metode pendekatan analisis (Analytical Approach) yaitu menganalisis bahan hukum untuk mengetahui makna yang terkandung dalam istilah yang digunakan oleh peraturan perundangundangan secara konsepsional, sekaligus mengetahui penerapannya dalam putusan-putusan hukum. Pendekatan perundang-undangan digunakan karena yang akan diteliti adalah berbagai aturan hukum yang menjadi fokus sekaligus tema sentral dalam penelitian ini.66 Objek penelitian ini adalah tentang kualitas air minum yang ada pada depot air minum isi ulang, menurut Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia No 736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum
Dinas Kesehatan diberikan
kewenangan oleh peraturan perundang-undangan untuk melakukan pengawasan kualitas air minum dalam hal isi kualitas air minum depot air minum isi ulang.
66
Johnny, Ibrahim, Teori Metodologi & Penelitian Hukum Normatif, Malang, Bayumedia Publishing, 2006, halaman 302.
62
C. Spesifikasi Penelitian Spesifikasi yang digunakan dalam penelitian ini adalah spesifikasi penelitian preskriptif. Ilmu hukum mempunyai sifat sebagai ilmu yang preskriptif, artinya sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan hukum, konsep-konsep hukum, dan norma-norma hukum. Sejalan dengan pendapatnya Peter Mahmud Marzuki 67 bahwa: “Ilmu hukum mempunyai karakteristik sebagai ilmu yang bersifat preskriptif dan terapan. Sebagai ilmu yang bersifat preskriptif, ilmu hukum mempelajari tujuan hukum, nilai-nilai keadilan, validitas aturan hukum, konsep-konsep hukum, dan norma-norma hukum. Sebagai ilmu terapan ilmu hukum menetapkan standar prosedur, ketentuan-ketentuan, rambu-rambu dalam melaksanakan aturan hukum.”
Berdasarkan sifat tersebut, maka jenis spesifikasi yang relevan adalah: 1.
Inventarisasi Hukum Penelitian inventarisasi hukum positif yaitu merupakan kegiatan
mengkritisi yang bersifat mendasar untuk melakukan penelitian hukum dai tipetipe yang lain. Ada 3 (tiga) kegiatan pokok dalam melakukan penelitian inventrisasi hukum posiif tersebut, yaitu : a. Penetapan kriteria identifikasi untuk menyeleksi norma-norma yang dimasukan sebagai norma hukum positif dan norma yang dianggap norma sosial yang bukan hukum. b. Mengumpulkan norma-norma yang sudah diidentifikasi sebagai norma hukum tersebut.
67
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Surabaya, Kencana Perdana Media Group, 2007, halaman 22.
63
c. Dilakukan pengorganisasian norma-norma yang sudah di identifikasikan dan
di
kumpulkan
kedalam
suatu
sistem
yang
menyeluruh
(kompherensif). 2.
Sistimatika Hukum Penelitian terhadap sistimatika hukum. Penelitian ini dilakukan terhadap
bahan hokum primer dan skunder. Kerangka acuan yang di gunakan adalah pengertian-pengertian dasar yang terdapat dalam sistem hukum (masyarakat hukum, subjek hukum, peristiwa hukum, hubungan hukum hak dan kewajiban).
D. Lokasi Penelitian Peneliti menggunakan lokasi penelitian di wilayah Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas, dalam penelitian ini diperoleh berdasarkan telaah dokumen melalui pengambilan data dan dokumen lain yang relevan ke instansi yang menjadi lokasi penelitian, dinas kesehatan kaitannya dengan rangka meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, perlu dilaksanakan berbagai upaya kesehatan termasuk pengawasan kualitas air minum yang dikonsumsi masyarakat tersebut sepenuhnya merupakan tanggung jawab Dinas Kesehatan. Hal-hal yang berkaitan dengan pengawasan kualitas air usaha depot air minum isi ulang sebenarnya berbeda-beda antara satu Kota/Kabupaten dengan Kota/Kabupaten lainnya, tergantung pelaksanaan Pemerintah Daerahnya.
64
E. Sumber Bahan Hukum Sumber Bahan Hukum diperoleh dari : Bahan Hukum Primer, yaitu bahanbahan hukum yang mengikat.68 Penelitian ini, bahan hukum yang digunakan oleh peneliti adalah penjelasan terhadap sumber bahan hukum dalam pendekatan yuridis normative terdapat bahan hukum yang dikaji meliputi: 1. Bahan Hukum Primer, yaitu bahan-bahan hukum yang bersifat mengikat, terdiri dari: a. Peraturan dasar, yaitu Undang-Undang Dasar 1945, b. Peraturan Perundang-undangan, antara lain: 1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. 2) Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. 3) Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan. 4) Peraturan
Menteri
Kesehatan
736/MENKES/PER/VI/2010
Republik
tentang
Tata
Indonesia Laksana
Nomor
Pengawasan
Kualitas Air Minum. 5) Peraturan
Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia
Nomor
492/MENKES/PER/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum. 6) Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 907/Menkes/Sk/VII/2002 Tanggal 29 Juli 2002 tentang Syarat-Syarat Dan Pengawasan Kualitas Air Minum.
68
Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, 2004, halaman 31.
65
c. Bahan Hukum Sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primer, terdiri dari: 1) Pustaka di bidang ilmu hukum, 2) Hasil penelitian di bidang hukum, 3) Artikel-artikel ilmiah, baik dari koran maupun internet,
F. Metode Pengumpulan Bahan Hukum Metode pengumpulan data yaitu dengan menginventarisir peraturan Perundang-undangan untuk dipelajari sebagai suatu kesatuan yang utuh dan dengan studi kepustakaan, internet browsing, telah artikel ilmiah, telaah karya ilmiah sarjana dan studi dokumen, termasuk di dalamnya karya tulis ilmiah maupun jurnal surat kabar. Metode pengumpulan data menggunakan Studi Kepustakaan yaitu Teknik mengumpulkan data dengan jalan membaca dan mempelajari buku-buku kepustakaan yang berkaitan dengan materi penelitian, kemudian menyususn sebagai sajian data. Metode dokumentasi adalah salah satu cara pengumpulan data yang digunakan penulis dengan cara menelaah dokumendokumen pemerintah maupun non pemerintah yang berkaitan dengan penelitian ini. Instrument yang digunakan berupa form dokumentasi, form kepustakaan, dan alat-alat perpustakaan lainnya.
G. Metode Penyajian Bahan Hukum Data yang berupa bahan-bahan hukum yang telah diperoleh kemudian disajikan dalam bentuk teks naratif, uraian-uraian yang disusun secara sistematis,
66
logis, dan rasional. Dalam arti keseluruhan data yang diperoleh akan dihubungkan satu dengan yang lainnya disesuaikan dengan pokok permasalahan yang diteliti, sehingga merupakan satu kesatuan yang utuh.
H. Metode Analisis Bahan Hukum Data bahan-bahan hukum yang diperoleh akan dianalisis secara normatifkualitatif tentang pengawasan Dinas Kesehatan terhadap usaha depot air minum isi ulang oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas. Normatif karena penelitian ini bertitik tolak dari peraturan-peraturan yang ada sebagai norma hukum positif. Penelitian kualitatif adalah jenis penelitian yang menghasilkan penemuanpenemuan yang tidak dapat dicapai (diperoleh) dengan menggunakan prosedurprosedur statistik atau cara-cara lain dari kuantifikasi (pengukuran). Penelitian kualitatif secara umum dapat digunakan untuk penelitian tentang kehidupan masyarakat, sejarah, tingkah laku, fungsionalisasi organisasi, aktivitas sosial, danlain-lain. Salah satu alasan menggunakan pendekatan kualitatif adalah pengalaman para peneliti dimana metode ini dapat digunakan untuk menemukan dan memahami apa yang tersembunyi dibalik fenomena yang kadangkala merupakan sesuatu yang sulit untuk dipahami secara memuaskan. Penelitian kualitatif bertujuan untuk mendapatkan pemahaman yang sifatnya umum terhadap kenyataan sosial dari perpektif partisipan. Pemahaman tersebut tidak ditentukan terlebih dahulu, tetapi didapat setelah melakukan analisis terhadap kenyataan sosial yang menjadi fokus penelitian. Kualitatif karena data yang diperoleh, kemudian disusun secara sistematis, untuk selanjutnya dianalisa secara kualitatif,
67
untuk mencapai kejelasan masalah yang akan dibahas.69 Metode Penafsiran Hukum sebagai berikut: a) Metode interpretasi menurut bahasa (gramatikal) yaitu suatu cara penafsiran Undang-undang menurut arti kata-kata (istilah) yang terdapat pada Undang-undang. Hukum wajib menilai arti kata yang lazim dipakai dalam bahasa sehari-hari yang umum. b) Metode
interpretasi
secara
sistematis yaitu
penafsiran
yang
menghubungkan pasal yang satu dengan apasal yang lain dalam suatu per Undang-undangan yang bersangkutan, atau dengan Undang-undang lain, serta membaca penjelasan Undang-undang tersebut sehingga kita memahami maksudnya.
69
Ibid. halaman 98
68
BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
A. Hasil Penelitian 1. Bahan Hukum Primer a. Peraturan dasar, yaitu Undang-Undang Dasar 1945 1) Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 : “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik”. 2) Pasal 4 ayat (1) : “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan Pemerintahan menurut Undang-undang Dasar”. 3) Pasal 18 ayat (1) : “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerahdaerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang”. 4) Pasal 28 H ayat (1) : “Sedap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batan, bertempat tinggal, clan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. b. Peraturan Perundang-undangan, antara lain: 1) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2008 perubahan kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. a) Pasal 1 angka 5 : “Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
69
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundangundangan”. b) Pasal 1 angka 7 : “Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. c) Pasal 1 angka 8 : “Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu” d) Pasal 1 angka 9 : “Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu”. 2) Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. a) Pasal 71 angka 1 : “Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan atas ketentuan yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup”. b) Pasal 71 angka 2 : “Menteri, gubernur, atau bupati/walikota dapat mendelegasikan kewenangannya dalam melakukan pengawasan kepada pejabat/instansi teknis yang bertanggung jawab di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup”.
70
c) Pasal 72 : “Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan terhadap izin lingkungan”. d) Pasal 73 : “Menteri dapat melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan yang izin lingkungannya diterbitkan oleh pemerintah daerah jika Pemerintah menganggap terjadi pelanggaran yang serius di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup”. e) Pasal 76 ayat (1) : “Menteri, gubernur, atau bupati/walikota menerapkan sanksi administratif kepada penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan jika dalam pengawasan ditemukan pelanggaran terhadap izin lingkungan”. f) Pasal 76 ayat (2) : “Sanksi administratif terdiri atas: a. teguran tertulis; b. paksaan pemerintah; c. pembekuan izin lingkungan; atau d. pencabutan izin lingkungan. g) Pasal 77 : “Menteri dapat menerapkan sanksi administrative terhadap penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan jika Pemerintah menganggap pemerintah daerah secara sengaja tidak menerapkan sanksi administratif terhadap pelanggaran yang serius di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup”.
71
h) Pasal 78 : “Sanksi administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 tidak membebaskan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan dari tanggung jawab pemulihan dan pidana”. i) Pasal 79 : “Pengenaan sanksi administratif berupa pembekuan atau pencabutan izin lingkungan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 ayat (2) huruf c dan huruf d dilakukan apabila penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan tidak melaksanakan paksaan pemerintah”. j) Pasal 80 ayat (1) : “Paksaan pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 ayat (2) huruf b berupa: a) penghentian sementara kegiatan produksi; b) pemindahan sarana produksi; c) penutupan saluran pembuangan air limbah atau emisi; d) pembongkaran; e) penyitaan terhadap barang atau alat yang berpotensi menimbulkan pelanggaran; f) penghentian sementara seluruh kegiatan; atau g) tindakan lain yang bertujuan untuk menghentikan pelanggaran dan tindakan memulihkan fungsi lingkungan hidup. 3) Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan. a) Pasal 4 : “Setiap orang berhak atas kesehatan”. b) Pasal 5 angka 1 : “Setiap orang mempunyai hak yang sama dalam memperoleh akses atas sumber daya di bidang kesehatan”.
72
c) Pasal 5 angka 2 : “Setiap orang mempunyai hak dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang aman, bermutu, dan terjangkau”. d) Pasal 14 ayat (1) : “Pemerintah bertanggung jawab merencanakan, mengatur, menyelenggarakan, membina, dan mengawasi
penyelenggaraan
upaya
kesehatan yang merata dan terjangkau oleh masyarakat”. 4) Peraturan
Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia
No
736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum. a) Pasal 10 ayat (1) : “Kegiatan pengawasan kualitas air minum meliputi : a. Inspeksi sanitasi dilakukan dengan cara pengamatan dan penilaian kualitas fisik air minum dan faktor resikonya; b. Pengambilan sempel air minum dilakukan berdasarkan hasil inspeksi sanitasi; c. Pengujian kualitas air minum dilakukan di laboratorium yang terakreditasi; d. Analisis hasil pengujian laboratorium; e. Rekomendasi untuk pelaksanaan tindak lanjut; dan f. Pemantauan pelaksanaan tindak lanjut. b) Pasal 10 ayat (2) : “Penyelenggaraan air minum dalam melaksanakan pengawasan internal wajib melaksanakan analisis resiko kesehatan”. 5) Peraturan
Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia
Nomor
492/MENKES/PER/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum. a) Pasal 1 angka 2 : ”Penyelenggaraan air minum adalah badan usaha milik Negara/badan usaha milik daerah, koperasi, bdan usaha swasta, usaha
73
perorangan, kelompok masyarakat dan/atau individual yang melakukan penyelenggaraan penyediaan air minum”. b) Pasal 2 : “Setiap penyelenggara air minum wajib menjamin air minum yang diproduksinya aman bagi kesehatan”. c) Pasal 4 ayat (2) : “Pengawasan kualitas air minum secara eksternal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota atau oleh KKP khusus untuk wilayah kerja KKP”. d) Pasal 4 ayat (3) : “Pengawasan kualitas air minum secara internal merupakan pengawasan yang dilaksanakan oleh penyelenggara air minum untuk menjamin kualitas air minum yang diproduksi memenuhi syarat sebagaimana diatur dalam peraturan ini”. e) Pasal 7 : “Pemerintah atau pemerintah daerah sesuai kewenangannya memberikan sanksi administrasi kepada penyelenggara air minum yang tidak memenuhi persyaratan kualitas air minum sebagaimana diatur dalam peraturan ini”. 6) Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 907/Menkes/Sk/VII/2002 tentang Syarat-Syarat Dan Pengawasan Kualitas Air Minum. Pasal 4 ayat (1) : “Pengawasan kualitas air minum dilaksanakan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota melalui kegiatan: a. Inspeksi sanitasi dan pengambilan sampel air termasuk air pada sumber air baku, proses produksi, jaringan distribusi, air minum isi ulang dan air minum dalam kemasan. b. Pemeriksaan kualitas air dilakukan di tempat/ di lapangan atau di laboratorium.
74
c. Analisis hasil pemeriksaan laboratorium dan pengamatan lapangan d. Member rekomendasi untuk mengatasi masalah yang ditemui dari hasil kegiatan a,b,c yang ditujukan kepada pengelola penyediaan air minum. e. Tindak lanjut upaya penanggulangan/perbaikan dilakukan oleh pengelola penyediaan air minum. f. Penyuluhan kepada masyarakat.
2. Bahan Hukum Sekunder a. Perkembangan Usaha Depot Air Minum Isi Ulang Air sangat diperlukan oleh tubuh manusia seperti halnya udara dan makanan. Bagi manusia, air diperlukan untuk menunjang kehidupan, antara lain dalam kondisi yang layak untuk diminum tanpa mengganggu kesehatan. Air minum adalah air yang dapat diminum langsung atau air yang harus dimasak terlebih dahulu sebelum dapat diminum. Air minum dalam tubuh manusia berguna untuk menjaga keseimbangan metabolisme dan fisiologi tubuh. Setiap waktu air perlu dikomsumsi karena setiap saat tubuh bekerja dan berproses. Air juga digunakan untuk melarutkan dan mengolah sari makanan agar dapat dicerna, jika kekurangan air maka sel tubuh akan menciut dan tidak dapat berfungsi dengan baik. Kebutuhan air minum dibanyak negara di dunia tidak sama satu sama lain. Warga di negara maju lebih banyak memerlukan air minum daripada dinegara berkembang, di negara maju semua keperluan air dipenuhi dengan air minum, sedangkan di negara berkembang air minum khusus hanya digunakan
75
untuk makan dan minum saja, karena untuk keperluan mencuci dan keperluan lain cukup dipenuhi oleh air bersih biasa. Beberapa data Badan Kesehatan Dunia (WHO) menyebutkan bahwa volume kebutuhan air bersih bagi penduduk rata-rata di dunia berbeda, di negara maju air yang dibutuhkan adalah kurang lebih 500 liter seorang tiap hari (lt/or/hr), sedangkan di Indonesia (kota besar) sebanyak 200-400 lt/or/hr dan di daerah pedesaan hanya 60 lt/or/hr. Kebutuhan akan airpun berubah-ubah, faktor-faktor penyebab perubahan (meningkat atau menurun) disebabkan oleh : a. Tersedianya air (faktor kemudahan) dimana volume penggunaan air oleh penduduk akan menurun kalau air sulit diperoleh; b. Harga air (faktor ekonomi), dimana penduduk akan menghemat pemakaian air jika harga air tinggi; c. Jarak (jauh atau dekat) dari sumber mata air, dimana penduduk akan menghemat pemakaian air jika tempat pengambilan air jauh dari pemukiman walaupun sumber airnya berlimpah; d. Kualitas air, jika kualitas makin baik, maka penggunaan air akan lebih banyak; dan e. Budaya dan agama, yang memerlukan air untuk kegiatan-kegiatannya.70 Kebutuhan penduduk terhadap air minum dapat dipenuhi melalui air yang dilayani oleh sistem perpipaan (PAM),air minum dalam kemasan, maupun depot air minum isi ulang. Selain itu air tanah tangkal dari sumur-sumur gali atau pompa serta air hujan yang diolah oleh penduduk menjadi air minum setelah 70
Pedoman Pelaksanaan Penyelenggaraan Hygiene Sanitasi Depot Air Minum, Jakarta, Kementrian Kesehatan, halaman 1-2.
76
dimasak terlebih dahulu. Air sebagai sumber kehidupan. Tak hanya dikonsumsi, air juga dapat dijadikan bisnis sampingan. Salah satu yang paling menarik adalah bisnis air minum isi ulang. Air minum isi ulang awalnya hanya ada di Jakarta. Kira-kira sepuluh tahun lalu, bisnis ini sudah mulai dikenalkan. Saat itu, tak banyak yang meyakini kualitas air minum isi ulang. Namun, setelah beberapa depot mempunyai sertifikat dari Dinas Kesehatan, masyarakat mulai percaya, dan tidak sedikit yang menjadi pelanggan, sekarang bisnis air minum isi ulang menjamur. Banyaknya pelaku bisnis air minum ini tak lepas dari harga air minum dalam kemasan (terutama bermerk) yang makin mahal. Air mineral yang dikemas dalam galon ditawarkan Rp 7.500,00 - Rp 13.000,00 , maka air isi ulang hanya Rp 2.500,00 - Rp 3.000,00 per gallon, untuk mendapatkan air minum isi ulang, konsumen tidak perlu repot karena cara isi ulangnya sangat praktis. Pembeli tinggal membawa galon kosong dan akan diisi dengan sistem khusus. Tidak lama, hanya memakan waktu beberapa menit.71 Sejalan dengan berkembangnya teknologi perkembangan air, maka Depot Air Minum Isi Ulang berkembang sangat pesat pada saat ini. Usaha ini tersebar diseluruh wilayah Indonesia, bahkan menjangkau daerah terpencil khususnya di wilayah padat penduduk yang sulit memperoleh air bersih. Bisnis Depot Air Minum Isi Ulang di Kabupaten Banyumas cukup menjanjikan, setidaknya hal ini dapat ditandai dengan pesatnya pertumbuhan
71
http://airisiulang.com/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid=28 di akses pada tanggal 17 September 2012
77
bisnis depot air minum isi ulang ini dan sangat mudah ditemukan di pinggir beberapa ruas jalan raya. Kecenderungan penduduk untuk mengkonsumsi air minum siap pakai demikian besar, sehingga usaha depot pengisian air minum tumbuh subur dimana-mana, oleh karenanya perizinan, pengawasan, serta pembinaan sangat diperlukan agar bermanfaat bagi semua pihak-pihak yang berkepentingan dalam menjaga kualitas air minum baik kalangan pemerintah, pengusaha, maupun konsumen.
b. Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas Dinas Kesehatan Banyumas merupakan lembaga pemerintahan di Kabupaten Banyumas di bidang kesehatan. Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas berdiri pada tahun 1968. Visi dan misi Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas adalah: a) VISI Banyumas Sehat dan Mandiri b) MISI Agar Visi yang telah ditetapkan dapat tercapai maka Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas menetapkan misi sebagai berikut: (1) Mendorong dan Menggerakan masyarakat untuk berperilaku Hidup Bersih dan Sehat serta mampu mengatasi masalah kesehatan di wilayahnya menuju terwujudnya desa siaga. (2) Meningkatkan kinerja dan mutu pelayanan kesehatan dengan mendekatkan pelayanan kesehatan kepada masyarakat yang merata dan terjangkau.
78
(3) Membina menciptakan lingkungan sehat serta mengendalikan penyakit potensial. (4) Meningkatkan sumber daya , informasi dan sumber daya kesehatan. (5) Meningkatkan kerjasama Lintas Program dan Lintas Sektoral. Menurut Peraturan Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 26 Tahun 2009 tentang Organisasi dan Tata Cara Kerja Dinas Dearah Kabupaten Banyumas Pasal 6, Dinas Kesehatan mempunyai tugas melaksanakan teknis operasional urusan pemerintahan daerah bidang kesehatan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan. Dinas Kesehatan dalam menyelenggarakan fungsi: (1) perumusan kebijakan teknis lingkup kesehatan; (2) penyelenggaraan urusan pemerintahan dan pelayanan umum lingkup kesehatan; (3) pembinaan dan pelaksanaan tugas lingkup kesehatan; (4) pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh Bupati sesuai dengan tugas dan fungsinya. Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas Mempunyai 43 UPT yang terdiri dari: (1) Puskesmas : 39 Unit (2) Balai Kesehatan Paru (BP Paru) : 1 Unit (3) Balai Kesehatan Mata Masyarakat (BKMM) : 1 Unit (4) Laboratorium Kesehatan Masyarakat (Labkesmas) : 1 Unit (5) Unit Perbekalan Alat Kesehatan dan Farmasi (UPKF) : 1 Unit
79
Puskesmas mempunyai tugas melaksanakan sebagian kegiatan teknis penunjang Dinas Kesehatan dalam pelayanan kesehatan kepada masyarakat secara paripurna di wilayah kerjanya. Balai Kesehatan Paru (BP Paru) mempunyai tugas melaksanakan sebagian kegiatan teknis operasional Dinas Kesehatan dalam pelayanan pengobatan penyakit paru-paru. Balai Kesehatan Mata Masyarakat (BKMM) mempunyai tugas melaksanakan sebagian kegiatan teknis operasional Dinas Kesehatan dalam pelayanan kesehatan mata. Laboratorium Kesehatan Masyarakat (Labkesmas) mempunyai tugas melaksanakan sebagian kegiatan teknis operasional Dinas Kesehatan dalam penelitian kesehatan masyarakat. Unit Perbekalan Alat Kesehatan dan Farmasi (UPKF) mempunyai tugas melaksanakan sebagian kegiatan teknis operasional Dinas Kesehatan dalam penyimpanan dan pendistribusian alat kesehatan dan farmasi.72 Pasal 7 Peraturan Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 26 Tahun 2009 tentang Organisasi dan Tata Cara Kerja Dinas Dearah Kabupaten Banyumas, menerangkan bahwa Susunan Dinas Kesehatan terdiri dari: a. Kepala dinas b. Sekretariat, yang terdiri dari: 1. Subbagian Bina Program; 2. Subbagian Keuangan; 3. Subbagian Umum. c. Bidang Pembinaan dan pengendalian Pelayanan Kesehatan, terdiri dari: 1. Seksi Pelayanan Kesehatan Dasar dan Rujukan; 72
http://www.dkk-banyumaskab.net/?page=profile di akses pada tanggal 17 September
2012
80
2. Seksi Gizi Masyarakat; 3. Seksi Kesehatan Ibu dan Anak. d. Bidang Pengendalian Penyakit dan Penyehatan Lingkungan, terdiri dari: 1. Seksi Pencegahaan Penyakit dan Penanggulangan Kejadian Luar Biasa; 2. Seksi Pengendalian Penyakit; 3. Seksi Penyehatan Lingkungan. e. Bidang Pembinaan dan Pengendalaian Kemitraan dan Promosi Kesehatan, terdiri dari: 1. Seksi Pemberdayaan Masyarakat dan Kemitraan; 2. Seksi Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Masyarakat; 3. Seksi Promosi Kesehatan. f. Bidang Pembinaan dan Pengendalian Sumber Daya Kesehatan, terdiri dari: 1. Seksi Pengembangan Sumber Daya Manusia Kesehatan dan Organisasi Profesi; 2. Seksi Farmasi, Makanan, Minuman dan Pembekalan Kesehatan; 3. Seksi Manajemen Informasi dan Pengembangan Kesehatan. g. UPT. h. Kelompok Jabatan Fungsional.
81
Gambar
I Sumber: Peraturan Daerah Kabupaten Banyumas Nomor 26 Tahun 2009 tentang Organisasi dan Tata Cara Kerja Dinas Dearah Kabupaten Banyumas.
Kegiatan pengawasan ini dilakukan oleh dinas kesehatan kabupaten/kota, yang meliputi : Pengamatan lapangan atau inspeksi sanitasi pada air minum perpipaan maupun air minum kemasan, dilakukan pada seluruh unit pengolahan air minum, mulai dari sumber air baku, instalasi pengolahan, proses pengemasan bagi air minum kemasan, dan jaringan distribusi sampai dengan sambungan rumah bagi air minum perpipaan.
82
c. Persyaratan Bakteriologis Air Minum Parameter mikrobiologis untuk air minum adalah dengan menggunakan bakteri coli form dan E coli. Apabila dalam pemeriksaan air minum dan ditemukan adanya bakteri tersebut, maka dapat dipastikan bahwa air tersebut telah terkontaminasi oleh tinja manusia dan hewan berdarah panas, bahwa bakteri indikator adalah bakteri yang memenuhi persyaratan berikut : 1. Dapat diterapkan untuk semua jenis perairan 2. Selalu ditemukan bila di dalam perairan tersebut terdapat bakteri patogen 3. Jumlahnya sebanding dengan tingkat pencemaran perairan tersebut 4. Jumlahnya lebih banyak dibandingkan dengan bakteri patogen 5. Tidak mengalami pertumbuhan selama berada di perairan 6. Daya tahan hidupnya lebih lama daripada bakteri patogen 7. Tidak ditemukan di dalam perairan yang tidak mengalami pencemaran 8. Relatif mudah dideteksi di laboratorium 9. Mempunyai ciri-ciri yang tetap 10. Tidak berbahaya atau menyebabkan penyakit pada manusia atau hewan. Berdasarkan kriteria tersebut di atas, bakteri yang memenuhi syarat sebagian besar persyaratan adalah kelompok bakteri koli (Coli form). Kelompok bakteri koli termasuk famili Enterobacteriaceae. Bakteri Enterobacteriaceae mempunyai
4
marga
yaitu
marga
Excherichia,
Citrobacter,
Enterobacter/Aerobacter dan Klebsiella. Ciri-ciri utama mikroba yang termasuk dalam kelompok Enterobacteriaceae, yaitu bersifat gram negatif, anaerobik fakultatif, berbentuk batang, oksidase negatif, tidak membentuk spora, fermentatif
83
dan biasanya bergerak. Kelompok bakteri ini terdiri dari bakteri yang bersifat patogen dan non patogen dan merupakan flora normal dalam usus. Penyebaran kelompok bakteri koli (Coli form) di alam sangat luas, diantaranya adalah hidup dan berkembang di dalam usus manusia dan binatang berdarah panas. Bakteri yang terdapat dalam suatu perairan dapat dibedakan menurut tempat asalnya, yaitu ada yang berasal dari usus manusia dan binatang (yang keluar bersama tinja) dan yang bukan berasal dari usus manusia. Perbedaannya terletak pada usus manusia dan binatang (yang keluar bersama tinja) dan yang bukan berasal dari usus manusia. Perbedaannya terletak pada suhu inkubasi pada saat analisis sampel air. Bakteri yang berasal dari usus manusia memerlukan suhu inkubasi 44,50C selama 24-48 jam, sedangkan yang bukan berasal dari usus manusia suhu inkubasinya 350C selama 24-48 jam. Kelompok bakteri yang berasal dari usus manusia dan binatang disebut bakteri Fecal coli atau E. coli. Selain bakteri Fecal coli, didalam usus hewan berdarah panas juga terdapat Fecal streptococcus yang termasuk dalam famili Streptococcaceae, namun jumlahnya lebih sedikit dibanding bakteri Fecal coli. Walaupun demikian, daya tahan hidup bakteri Fecal streptococcus dalam suatu perairan lebih kuat bila dibandingkan dengan kelompok bakteri coli.
84
B. Pembahasan 1. Pengawasan Dinas Kesehatan Kabupaten Banyumas Terhadap Kualitas Air Minum Usaha Depot Air Minum Isi Ulang Penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pemerintahan daerah, yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, telah membawa perubahan besar dalam setiap segmen penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana yang diungkapkan Soekarwo sebagaimana dapat dilihat bukunya dalam Akmal Boedianto73, dalam penjelasan umum UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah juga menegaskan bahwa : “Pemerintah daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah. Aspek hubungan wewenang memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Aspek hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan 73
Akmal Boedianto, Hukum Pemerintahan Daerah Partisipatif), Yogyakarta, Laksbang Pressindo, 2010, halaman 1
85
(Pembentukan Perda APBD
sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Disamping itu, perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam persaingan global dengan memanfaatkan ilmu pengetahuan dan teknologi, agar mampu menjalankan perannya tersebut, daerah diberi kewenangan yang seluas-luasnya disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan negara”. Dinas Kesehatan merupakan Dinas Otonomi Daerah yang secara struktur sepenuhnya berada dalam kewenangan Pemerintah Daerah, sedangkan hubungan dengan Dinas Kesehatan Propinsi adalah merupakan hubungan kerja fungsional, sehingga tugas-tugas bantuan (dekonsentrasi) dibidang kesehatan ditingkat dan dapat berjalan sesuai dengan yang diharapkan. Dinas Kesehatan mempunyai tugas pokok dibidang kesehatan sesuai dengan peraturan yang berlaku. Untuk melaksanakan tugas pokok tersebut Dinas Kesehatan berfungsi merumuskan kebijaksanaan sistem kesehatan Kabupaten dan melaksanakan kegiatan teknis operasional di bidang kesehatan, yang di laksanakan oleh Pemerintah, salah satu tugas dari Dinas Kesehatan yaitu mempunyai kewenagan untuk melaksanakan pengawasan. Pengawasan yaitu proses meyakinkan bahwa aktifitas aktual sesuai dengan aktivitas yang direncanakan. Pengawasan membantu pimpinan memonitor keefektifan perencanaan, pengorganisasian dan kepemimpinan. Bagian penting dari proses pengawasan adalah melakukan koreksi sesuai dengan yang dibutuhkan, salah satu pengertian lain dari pengawasan yaitu melakukan penilaian dan sekaligus koreksi terhadap setiap penampilan karyawan untuk mencapai tujuan seperti yang telah ditetapkan dalam rencana.
86
Manajemen pengawasan adalah upaya penerapan standar pelaksanaan, merancang sistem informasi umpan balik, membandingkan kegiatan nyata dengan standar yang ada, menentukan dan mengukur penyimpangan-penyimpangan serta mengambil tindakan koreksi yang diperlukan untuk menjamin bahwa usaha atau kegiatan telah dilaksanakan secara baik dalam mencapai tujuan.74 Pengawasan kualitas air bertujuan untuk melindungi masyarakat dari penyakit atau gangguan kesehatan yang berasal dari air minum atau air bersih yang tidak memenuhi persyaratan kesehatan melalui surveilens kualitas air secara berkesinambungan, dalam rangka memenuhi persyaratan kualitas air minum, maka perlu dilaksanakan kegiatan pengawasan kualitas air minum yang diselenggarakan secara terus menerus dan berkesinambungan agar air yang digunakan oleh penduduk dari penyediaan air minum yang ada, terjamin kualitasnya, sesuai dengan persyaratan kualitas air minum yang tercantum dalam keputusan ini. Pengawasan kualitas air minum dalam hal ini meliputi: 1. Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta yang didistribusikan ke masyarakat dengan sistem perpipaan. 2. Air minum yang diproduksi oleh suatu perusahaan, baik pemerintah maupun swasta, didistribusikan kepada masyarakat dengan kemasan dan atau isi ulang. Kegiatan pengawasan ini dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten atau Kota, yang meliputi: 1. Pengamatan lapangan atau inspeksi sanitasi:
74
Hani T. Handoko, opcit,
H a l a m a n
87
4 7.
Pada air minum perpipaan maupun air minum kemasan, dilakukan pada seluruh unit pengolahan air minum, mulai dari sumber air baku, instalasi pengolahan, proses pengemasan bagi air minum kemasan, dan jaringan distribusi sampai dengan sambungan rumah bagi air minum perpipaan. 2. Pengambilan sampel: Jumlah, frekuensi, dan titik sampel air minum harus dilaksanakan sesuai kebutuhan dengan ketentuan minimal sebagai berikut: a. Untuk penyediaan air minum perpipaan. 1) Pemeriksaan kualitas bakteriologis. Jumlah minimal sampel air minum perpipaan pada jaringan distribusi adalah:
Penduduk yang dilayani
Tabel 1 Jumlah minimal sampel per bulan
1. < 5000 jiwa
Satu sampel
2. 5000 s/d 10.000 jiwa
Satu Sampel sampel per 5000 jiwa
3. > 100.000 jiwa
Satu sampel per 10.000 jiwa, ditambah 10 sampel tambahan
Sumber: Lampiran Peraturan Menteri Kesehatan Nomer736/Menkes/Per/VI/2010 2) Pemeriksaan kualitas kimiawi. Jumlah sampel air minum perpipaan pada jaringan distribusi minimal 10% dari jumlah sampel untuk pemeriksaan bakteriologis. 3) Titik pengambilan sampel air arus dipilih sedemikian rupa sehingga mewakili secara keseluruhan dari sistem penyediaan air minum tersebut, termasuk sampel air baku.
88
4) Pada saat pengambilan sampel, sisa khlor pada sampel air minimal 0,2 mg/I, jika bahan khlor digunakan sebagai desinfektan. b. Untuk penyediaan air minum kemasan dan atau isi ulang. Jumlah dan frekuensi sampel air minum harus dilaksanakan sesuai kebutuhan dengan ketentuan minimal sebagai berikut: 1) Pemeriksaan kualitas bakteriologis. Jumlah minimal sampel air minum pada penyediaan air minum kemasan dan atau isi ulang adalah sebagai berikut: a) Air baku diperiksa minimal satu sampel tiga bulan sekali b) Air yang siap dimasukkan ke dalam kemasan/botol isi ulang, minimal satu sampel sebulan sekali. c) Air dalam kemasan minimal dua sampel sebulan sekali. 2) Pemeriksaan kualitas kimiawi. Jumlah minimal sampel air minum adalah sebagai berikut: a) Air baku diperiksa minimal satu sampel tiga bulan sekali b) Air yang siap dimasukkan ke dalam kemasan atau botol isi ulang minimal satu sampel sebulan sekali c) Air dalam kemasan minimal satu sampel sebulan sekali. 3) Pemeriksaan
kualitas
air
minum,
di
lakukan
di
lapangan,
dan
di laboratorium Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, atau laboratorium lainnya yang ditunjuk. 4) Hasil pemeriksaan laboratorium harus disampaikan kepada pemakai jasa, selambat-lambatnya 7 hari untuk pemeriksaan mikrobilogik dan 10 hari.
89
5) Pengambilan dan pemeriksaan sampel air minum dapat dilakukan sewaktuwaktu bila diperlukan karena adanya dugaan terjadinya pencemaran air minum yang menyebabkan terjadinya gangguan kesehatan atau kejadian luar biasa pada para konsumen. 6) Parameter kualitas air yang diperiksa, dalam rangka pengawasan kualitas air minum secara rutin yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, maka parameter kualitas air minimal yang harus diperiksa di Laboratorium adalah sebagai berikut: Parameter mikrobiologi yang berhubungan langsung dengan kesehatan adalah E. Coli dan Total Bakteri Coli form. 7) Parameter kualitas air minum lainnya selain dari parameter yang tersebut, dapat dilakukan pemeriksaan bila diperlukan, terutama karena adanya indikasi pencemaran oleh bahan tersebut. 8) Bila
parameter
tersebut
tidak
dapat
diperiksa
di
laboratorium
kabupaten/kota, maka pemeriksaannya dapat dirujuk ke laboratorium propinsi atau laboratorium yang ditunjuk sebagai laboratorium rujukan. 9) Bahan kimia yang diperbolehkan digunakan untuk pengolahan air, termasuk bahan kimia tambahan lainnya hanya boleh digunakan setelah mendapatkan rekomendasi dari Dinas Kesehatan setempat. 10) Hasil pengawasan kualitas air wajib dilaporkan secara berkala oleh Kepala Dinas Kesehatan setempat kepada Pemerintah Kabupaten/ Kota setempat secara rutin, terjadinya penurunan kualitas air minum dari penyediaan air minu tersebut maka pelaporannya wajib langsung dilakukan, dengan tembusan kepada Dinas Kesehatan Propinsi dan Direktur Jenderal.
90
Persyaratan Kualitas Air Minum meliputi persyaratan fisika, kimiawi, mikrobiologis dan radioaktif sebagaimana yang tercantum dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 492/Menkes/Per/IV/2010. Air minum sebagaimana yang dimaksud dalam peraturan ini adalah air yang melalui proses pengolahan atau tanpa proses pengolahan yang memenuhi syarat kesehatan dan dapat langsung diminum. Agar air minum tersebut aman bagi kesehatan masyarakat yang mengkonsumsinya, maka air minum tersebut harus memenuhi persyaratan fisika, kimiawi, mikrobiologis dan radio aktif. Persyaratan kualitas baku air minum, ditetapkan dalam Keputusan Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia,
sesuai
Permenkes
492/Menkes/Per/IV/2010, tentang Persyaratan Kualitas Air Minum, yang mencantumkan parameter sebagai standar penetapan kualitas air minum, meliputi parameter fisik, bakteriologis, kimia, dan radioaktif. Parameter bakteriologis dan kimia (anorganik) merupakan parameter yang terkait langsung dengan kesehatan, sedangkan parameter fisik dan kimia lainnya merupakan parameter yang tidak berhubungan langsung dengan kesehatan, jika menyangkut persyaratan kualitas air baku air minum, maka dasar hukum yang dipergunakan adalah Permenkes tentang Syarat-Syarat dan Pengawasan Kualitas Air. Di dalam peraturan tersebut dimuat persyaratan air Minum dapat ditinjau dari beberapa parameter, yaitu : 1. Parameter fisika : Parameter fisika meliputi bau, kekeruhan, rasa, suhu, warna dan jumlah zat padat terlarut. a. Tidak Berbau : Air yang berbau dapat disebabkan proses penguraian bahan organik yang terdapat di dalam air.
91
b. Jernih : Air keruh adalah air mengandung partikel padat, yang dapat berupa zat-zat yang berbahaya bagi kesehatan. Disamping itu air yang keruh sulit didesinfeksi, karena mikroba patogen dapat terlindung oleh partikel tersebut. c. Tidak Berasa : Air yang tidak tawar mengindikasikan adanya zat-zat tertentu di dalam air tersebut. d. Suhu : Air yang baik tidak boleh memiliki perbedaan suhu yang mencolok dengan udara sekitar (udara ambien). Di Indonesia, suhu air minum idealnya ± 3º C dari suhu udara di atas atau di bawah suhu udara berarti mengandung zat-zat tertentu (misalnya fenol yang terlarut) atau sedang terjadi proses biokimia yang mengeluarkan atau menyerap energi air. e. TDS : Total Dissolved Solid/TDS, adalah bahan-bahan terlarut (diameter < 10 -6 -10 -3 mm) yang berupa senyawa-senyawa kimia dan bahan-bahan lain. Bila TDS bertambah maka kesadahan akan naik. Kesadahan mengakibatkan terjadinya endapan/kerak pada sistem perpipaan. 2. Parameter Kimia : Parameter kimiawi dikelompokkan menjadi kimia organik dan kimia anorganik. Zat kimia anorganik dapat berupa logam, zat reaktif, zatzat berbahaya dan beracun serta derajat keasaman (pH). Zat kimia organik dapat berupa insektisida dan herbisida, volatile organis chemicals (zat kimia organik mudak menguap) zat-zat berbahaya dan beracun maupun zat pengikat oksigen. Sumber logam pada air dapat berasal dari kegiatan industri, pertambangan ataupun proses pelapukan secara alamiah, atau karena korosi dari pipa penyalur air. Bahan kimia organik dalam air minum dapat dibedakan
92
menjadi 3 kategori. Kategori 1 adalah bahan kimia yang mungkin bersifat carcinogen bagi manusia. Kategori 2 bahan kimia yang tidak bersifat carcinogen bagi manusia. Kategori 3 adalah bahan kimia yang dapat menyebabkan penyakit kronis tanpa ada fakta carcinogen. 3. Parameter Mikrobiologis : Indikator organisme yang dipakai sebagai parameter mikrobiologi digunakan bakteri koliform (indicator organism). Bakteri (jenis patogen) merupakan bagian dari mikroorganisme yang dapat menyebabkan penyakit, seperti penyakit saluran pencernaan. Agent ini dapat hidup di dalam berbagai media, hewan, dan manusia secara berantai serta menjalani siklus hidupnya, sehingga merupakan mekanisme untuk mempertahankan hidupnya. Penyakit yang berhubungan dengan air terbagi menjadi empat kelompok, salah satunya, penyakit disebabkan bakteri dalam air setelah air diminum seseorang, kemudian orang tersebut sakit perut atau jatuh sakit. Kontaminasi bahan organik seperti bakteri, dapat terjadi dalam air bersih atau air minum baik jenis patogen (di antaranya bertahan lama di air) maupun apatogen. Organisme indikator memenuhi syarat, antara lain : a. Terdapat dalam air tercemar dan tidak ada dalam air tidak tercemar, b. Terdapat dalam air bila ada mikroorganisme patogen, c. Jumlahnya berkorelasi dengan kadar polusi, d. Mempunyai kemampuan bertahan hidup lebih besar daripada patogen, e. Mempunyai sifat yang seragam dan mantap, f. Tidak berbahaya bagi manusia dan hewan,
93
4. Parameter Radioaktivitas : Zat radioaktivitas dapat menimbulkan efek kerusakan sel. Kerusakan tersebut dapat berupa kematian dan perubahan komposisi genetik. Sel yang mati dapat tergantikan asalkan belum seluruh sel mati, sedangkan perubahan genetis dapat menimbulkan penyakit seperti kanker atau mutasi sel. Pengelolaan depot air minum isi ulang yang bermutu, perlu adanya pembinaan dan pengawasan baik dari sisi manajerial juga aspek kualitas produksinya. Untuk membina dan mengawasi aspek produksi depot air minum isi ulang ini dapat dilakukan dengan beberapa informasi publik tentang persyaratan kualitas air minum : 1. Syarat kelayakan air untuk diminum yang aman bagi kesehatan adalah apabila memenuhi persyaratan yang tertuang dalam parameter sebagaimana diatur
dalam
Peraturan
Menteri
Kesehatan
Nomor
492/MENKES/PERIIV/2010 tentang Persyaratan Kualitas Air Minum. 2. Mekanisme pengawasan kualitas air minum dan pelaksanaanya mencakup pengawasan internal oleh penyelenggara air minum dan pengawasan eksternal oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dengan pembinaan dari Dinas Kesehatan Provinsi sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 736/MENKES/PERNI/2010 tentang Tata laksana Pengawasan Kualitas Air Minum. 3. Pengujian kualitas air minum dapat dilakukan di lapangan dengan peralatan uji lapangan (water test kit) dan laboratorium dengan ketentuan sesuai dengan tatalaksana pengawasan kualitas air minum.
94
4. Jenis penyakit yang paling dominan terjangkit di sumber air di sekitar industri kertas akibat bakteri Serratia marcescens adalah penyakit kulit dan diare. Jenis-jenis zat pencemar yang terkandung dalam air di sekitar industri kertas paling banyak mengandung lignin (getah yang menempel pada serat) dan selulosa (serat) dan senyawa organic terklorinasi (Adsorbable Organic Halide) yang memiliki karakteristik beracun, biokumulatif, karsinogen, dan
persisten, Adsorbable Organic Halide dapat terbiokumulasi pada
tubuh ikan, sehingga dapat menimbulkan risiko
bagi kesehatan manusia
jika mengkonsumsi ikan yang terkontaminasi dalam jumlah besar. Berdasarkan
Peraturan
Menteri
Kesehatan
Nomor
492/MENKES/PERIIV/2010 tentang Persyaratan Kualitas Air Minum, untuk menjaga kualitas air minum yang dikonsumsi masyarakat dilakukan pengawasan kualitas air minum secara eksternal dan secara internal: a) Pengawasan kualitas air minum secara eksternal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota. b) Pengawasan kualitas air minum secara internal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh penyelenggara air minum untuk menjamin kualitas air minum yang diproduksi memenuhi syarat sebagaimana diatur dalam UU No.492 Tahun 2010. c) Kegiatan pengawasan kualitas air yang dimaksud pada bagian atas meliputi: inspeksi sanitasi, pengambilan sampel air, pengujian kualitas air, analisa hasil pemerikassaan laboratorium, rekomendasi dan tindak lanjut.
95
d) Ketentuan lebih lanjut mengenai tatalaksana pengawasan kualitas air minum ditetapkan oleh menteri. Pengawasan ditinjau dari ”ruang lingkupnya” terdiri dari ”pengawasan intern”, dan ”pengawasan ekstern”. Pengawasan ”intern” adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri.75 Pengawasan intern lebih dikenal
dengan
pengawasan
fungsional.
Pengawasan
fungsional
adalah
pengawasan terhadap pemerintah daerah yang dilakukan secara fungsional oleh lembaga yang dibentuk untuk melaksanakan
pengawasan fungsional, yang
kedudukannya merupakan bagian dari lembaga yang diawasi, Inspektorat Jendral, Inspektorat Propinsi, Kabupaten/Kota. Pengawasan intern dilakukan oleh pejabat yang mempunyai hubungan atau kaitan erat dari segi pekerjaan (hirarki) disebut dengan pengawasan dalam organisasi itu sendiri (control intern). Pengawasan dalam bentuk internal dapat diimplikasikan secara luas, dimana tidak hanya dilakukan dalam hubungan dinas secara langsung dari segi organisasi atau suatu instansi, tetapi juga diartikan sebagai pengawasan umum tingkat eksekutif. Pengawasan internal dapat dibedakan dalam (a) Pengawasan intern dalam arti sempit; dan (b) Pengawasan intern dalam arti luas. Pengawasan intern dalam arti sempit diartikan sebagai pengawasan yang dilakukan oleh pengawas dimana pejabat yang diawasi itu dengan aparat pengawas sama-sama bernaung dalam pimpinan seorang Menteri/Ketua Lembaga Negara. Lembaga yang diberi wewenang untuk melakukan pengawasan intern pada tingkat pusat adalah Inspektorat Jendral 75
Viktor M. Situmorang, SH., Jusuf Juhir, SH., Op.Cit, halaman. 28-29.
96
Departemen. Menurut Permendagri Nomor 130 Tahun 2003 tentang Organisasi dan Tata Kerja Departemen Dalam Negeri, Inspektorat Jenderal Departemen Dalam Negeri mempunyai tugas melaksanakan pengawasan fungsional di lingkungan Departemen. Untuk melaksanakan tugas tersebut, Inspektorat Jenderal menyelenggarakan fungsi : a. penyiapan perumusan kebijakan pengawasan fungsional; b. pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku; c. pelaksanaan urusan administrasi Inspektorat Jenderal. Pengawasan
”intern dalam arti luas” pada hakekatnya sama dengan
pengawasan dalam arti sempit. Perbedaannya hanya terletak pada tidak adanya korelasi langsung antara pengawas dengan pejabat yang diawasi, artinya pengawas
yang
melakukan
pengawasan
tidak
bernaungan
dalam
satu
departemen/lembaga negara, tetapi masih dalam satu kelompok eksekutif. Sedangkan “pengawasan ekstern”, yaitu pengawasan yang dilakukan oleh satuan unit pengawasan yang berada diluar organisasi yang diawasi, dan tidak mempunyai hubungan kedinasan.76
76
Viktor M. Situmorang, SH., Jusuf Juhir, SH., Op.Cit, halaman. 28-29.
97
Bagan 1 Bagan Dinas Kesehatan Dalam Pengawasan Kualitas Air
DINAS KESEHATAN KABUPATEN BANYUMAS
DINAS KESEHATAN BIDANG PEMBINAAN DAN
PENGAWASAN LANGSUNG DAN
PENGENDALIAN
PENGAWASAN TIDAK LANGSUNG
PELAYANAN PENGAMATAN
KESEHATAN
LAPANGAN ATAU INSPEKSI SANITASI PENGAMBILAN
PENGAWASAN
PENGAWASAN PREVENTIF DAN PENGAWASAN REPRESIF
KUALITAS AIR
SAMPEL STAFF AHLI
PENGAWASAN INTERN DAN PENGAWASAN EKSTERN
UNIT PELAKSANAAN TEKNIS
98
Penjelasan dari teknik pengawasan berdasarkan bagan di atas, yaitu : 1. Pengawasan langsung dan pengawasan tidak langsung a. Pengawasan langsung, adalah pengawasan yang dilakukan secara pribadi oleh pimpinan atau pengawas dengan mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri secara “on the spot” di tempat pekerjaan, dan menerima laporan-laporan secara langsung pula dari pelaksana. Hal ini dilakukan dengan inspeksi. b. Pengawasan tidak langsung, diadakan dengan mempelajari laporanlaporan yang diterima dari pelaksana baik lisan maupun tertulis, mempelajari pendapat-pendapat masyarakat dan sebagainya tanpa pengawasan “on the spot”. 2. Pengawasan preventif dan represif a. Pengawasan preventif, dilakukan melalui pre audit sebelum pekerjaan dimulai. Misalnya dengan mengadakan pengawasan terhadap persiapanpersiapan, rencana kerja, rencana anggaran, rencana penggunaan tenaga dan sumber-sumber lain. b. Pengawasan represif, dilakukan melalui post-audit, dengan pemeriksaan terhadap pelaksanaan di tempat (inspeksi), meminta laporan pelaksanaan dan sebagainya. 3. Pengawasan intern dan pengawasan ekstern a. Pengawasan intern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. Pada dasarnya pengawasan harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri. Setiap pimpinan unit dalam organisasi pada
99
dasarnya
berkewajiban
membantu
pucuk
pimpinan
mengadakan
pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masingmasing. b. Pengawasan ekstern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri.77 Senada dengan pendapat Situmorang dan Juhir, dalam Siagian mengungkapkan bahwa proses pengawasan pada dasarnya dilaksanakan oleh administrasi dan manajemen dengan mempergunakan dua macam teknik, yakni : a. Pengawasan langsung (direct control) ialah apabila pimpinan organisasi mengadakan sendiri pengawasan terhadap kegiatan yang sedang dijalankan. Pengawasan langsung ini dapat berbentuk: a) inspeksi langsung, b) on the spot observation, c) on the spot report, yang sekaligus berarti pengambilan keputusan on the spot pula jika diperlukan. Akan tetapi karena banyaknya dan kompleksnya tugas-tugas seorang pimpinan terutama dalam instansi, seorang pimpinan tidak mungkin dapat selalu menjalankan pengawasan langsung itu. Karena itu sering pula ia harus melakukan pengawasan yang bersifat tidak langsung. b. Pengawasan tidak langsung (indirect control) ialah pengawasan jarak jauh. Pengawasan ini dilakukan melalui laporan yang disampaikan oleh para bawahan. Laporan itu dapat berbentuk:
77
Victor, M. Situmorang, dan Jusuf Juhir, op.cit, Halaman 27.
100
a) Tertulis, b) Lisan. Kelemahan dari pada pengawasan tidak langsung itu ialah bahwa sering para bawahan hanya melaporkan hal-hal yang positif saja. Dengan perkataan lain, para bawahan itu mempunyai kecenderungan hanya melaporkan hal-hal yang diduganya akan menyenangkan pimpinan.78 Tanggung Jawab Pemerintah tentang Kualitas Air Minum yaitu Menteri, BPOM, Kepala Dinas Kesehatan Provinsi, Kabupaten, Kota melakukan pengawasan dan pembinaan terhadap berjalannya peraturan kualitas air minum sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing. Menteri, BPOM, Kepala Dinas Kesehatan Provinsi, Kabupaten, Kota dapat memerintahakan kepada para produsen untuk menarik produk air minum dari peredaran atau melarang pendistribusian air minum di wilayah tertentu yang tidak memenuhi persyaratan kualitas air minum yang dianjurkan serta Pemerintah boleh memberi sanksi kepada pennyelenggara air minum yang tidak memenuhi persyaratan kualitas air minum yang dianjurkan. Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum tertuang dalam Permenkes Nomor 736/MENKES/PER/VI/2010 mencapai kualitas air minum yang memenuhi persyaratan kesehatan, maka dilakukan pengawasan, baik secara internal maupun eksternal. Kedua pengawasan ini dilakukan melalui 2 (dua) cara yaitu pengawasan berkala dan pengawasan atas indikasi adanya pencemaran. Kegiatan Pengawasan Kualitas Air Minum ini meliputi : 78
Siagian P. Sondang, Pengantar Manajemen, edisi pertama, cetakan pertama, Penerbit :
Bumi Aksara, Jakarta, 2008, Halaman 139-140.
101
1. Inspeksi Sanitasi (IS) yang dilakukan dengan cara pengamatan dan penilaian kualitas fisik air minum dan faktor risikonya; 2. Pengambilan sampel air minum berdasarkan hasil inspeksi sanitasi; 3. Pengujian kualitas air minum dilakukan di laboratorium yang terakreditasi; 4. Analisis hasil pengujian laboratorium; 5. Rekomendasi untuk pelaksanaan tindak lanjut; dan 6. Pemantauan pelaksanaan tindak lanjut. Pelaksanaan inspeksi sanitasi, pengambilan sampel air minum dan pengujian kualitas air minum dilaksanakan oleh tenaga terlatih seperti sanitarian, petugas laboratorium, dan tenaga lain yang mempunyai keterampilan untuk melakukan kegiatan-kegiatan tersebut. Kualitas air minum yang dapat di distribusikan ke masyarakat diatur dalam Peraturan
Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia
Nomor
736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum Pasal 10 pengertian pelaksanaan pengawasan adalah : 1. Kegiatan pengawasan kualitas air minum meliputi : a) Inspeksi sanitasi dilakukan dengan cara pengamatan dan penilaian kualitas fisik air minum dan faktor resikonya; b) Pengambilan sempel air minum dilakukan berdasarkan hasil inspeksi sanitasi; c) Pengujian kualitas air minum dilakukan di laboratorium yang terakreditasi; d) Analisis hasil pengujian laboratorium; e) Rekomendasi untuk pelaksanaan tindak lanjut; dan
102
f) Pemantauan pelaksanaan tindak lanjut. 2. Penyelenggaraan air minum dalam melaksanakan pengawasan internal wajib melaksanakan analisis resiko kesehatan. Dasar pelaksanaan penyehatan depot air minum ini adalah Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 907/MENKES/SK/VII/2002 Tentang Syarat-Syarat dan Pengawasan Kualitas Air Minum. Kepmenkes tersebut dalam kaitan dengan Depot Air Minum ini antara lain mengatur : Pasal 2 Jenis air minum meliputi (harus memenuhi syarat kesehatan air minum) a. Air yang didistribusikan melalui pipa untuk keperluan rumah tangga; b. Air yang didistribusikan melalui tangki air; c. Air kemasan; d. Air yang digunakan untuk produksi bahan makanan dan minuman yang disajikan kepada masyarakat; Pasal 6 Pemeriksaan sampel air minum dilaksanakan di laboratorium pemeriksaan kualitas air yang ditunjuk oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Pasal 9 Pengelola penyediaan air minum harus: a. menjamin air minum yang diproduksinya memenuhi syarat kesehatan dengan melaksanakan pemeriksaan secara berkala memeriksa kualitas air yang diproduksi mulai dari: 1) pemeriksaan instalasi pengolahan air; 2) pemeriksaan pada jaringan pipa distribusi; 3) pemeriksaan pada pipa sambungan ke konsumen; 4) pemeriksaan pada proses isi ulang dan kemasan; b. melakukan pengamanan terhadap sumber air baku yang dikelolanya dari segala bentuk pencemaran berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku. Peralatan dan perlengkapan yang dipergunakan untuk pengolahan air minum harus menggunakan peralatan yang sesuai dengan persyaratan kesehatan (food grade) seperti pada :
103
1. Pipa pengisian air baku 2. Tandon air baku 3. Pompa penghisap dan penyedot 4. Filter 5. Mikro Filter 6. Kran pengisian air minum curah 7. Kran pencucian/pembilasan botol 8. Kran penghubung (hose) 9. Peralatan sterilisasi Pengelolaan Depot Air Minum Isi Ulang yang bermutu, perlu adanya pembinaan dan pengawasan baik dari sisi managerial juga aspek kualitas produksinya. Untuk membina dan mengawasi aspek produksi Depot Air Minum Isi Ulang ini dapat dilakukan dengan beberapa pendekatan, sebagai berikut : 1. Pedekatan ketenagaan, yaitu tenaga pengelola perlu dibina dan diawasi kemampuan
teknis
operasionalisasi
peralatannya
dan
kemampuan
berperilaku bersih dan sehatnya baik untuk dirinya maupun lingkungan termasuk menghandel air minum agar tepat bersih dan sehat. Untuk ini pemerintah
bersama
masyarakat
profesional
perlu
menyediakan
/
memberikan pelatihan-pelatihan di bidang operasionalisasi teknis peralatan dan kesehatan khususnya kemampuan berperilaku bersih dan sehat dan menghandel air minum yang bersih, sehat memenuhi persyaratan kesehatan. 2. Pendekatan peralatan teknis untuk pengelolaan / processing air baku menjadi air minum yang memenuhi persyaratan teknis (persyaratan minimal
104
dengan spesifikasi yang jelas dan terukur). Upaya ini diperlukan untuk menjaga dan memelihara kemampuan dan fungsi peralatan dalam pengolahannya air baku, sehingga menghasilkan air minum yang sehat. Air minum yang memenuhi syarat kesehatan yaitu persyaratan fisik, kimiawi dan bakteriologis. Masyarakat tidak terpesona hanya karena daya tarik warna-warni sinar dari peralatannya saja. 3. Pendekatan pengaturan. Pemerintah bersama lembaga perwakilan rakyat sebagai penyusun peraturan perundangan, segera melakukan langkahlangkah dan kegiatan untuk menyusun peraturan dan melaksanakan pengawasan terhadap pengetrapannya dan menjalankan kewenangankewenangannya. Termasuk dalam hal ini ketentuan laik operasi peralatan untuk pengolahan yang dinyatakan dengan sertifikat laik operasi, kalau perlu dikenakan izin operasi, tingkat cemaran, pedoman-pedoman lainnya baik pedoman umum maupun teknisnya, mekanisme dan pemantauan kualitas air bakunya maupun kualitas produksinya. Pemerintah segera melakukan standarisasi peralatan, pengawasan di lapangan, uji kelayakan dan peralatan, uji kualitas produksinya secara reguler, memberikan sertifikasi kelaikan operasional baik yang menyangkut ketenagaannya maupun peralatanannya tidak hanya untuk meningkatkan kualitas prosesing dan kemapuan pengelola/pengusaha air minum isi ulang tetapi juga untuk melindungi konsumen/rakyatnya. Pada pokoknya adanya ketentuan untuk melindungi konsumen atas akibat produksi yang tidak memenuhi
105
persyaratan, sehingga dapat berakibat menimbulkan penyakit dan gangguan kesehatan. 4. Penggerakan masyarakat. Masyarakat selain sebagai konsumen, perlu diikut sertakan dalam pengawasan termasuk para profesional di bidang sanitasi/kesehatan lingkungan dan organisasinya. Agar pengawasan masyarakat dapat berjalan dengan efektif, ditempuh jalan dengan menampilan beberapa butir atau hal-hal yang penting persyaratan yang harus dipenuhi, profil Depot Air Minum Isi Ulang, dan hasil pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah secara transparans.
2.
Penyelesaian hukum terhadap pelanggaran yang dilakukan oleh pihak usaha Depot Air Minum Isi Ulang Berdasarkan Pasal 10 Menteri
Kesehatan
Republik
Indonesia
Peraturan Nomor
736/MENKES/PER/VI/2010 Usaha depot air minum isi ulang merupakan salah satu bidang usaha penyedia air minum bagi masyarakat. Pelaku usaha depot air minum isi ulang dalam menyediakan produk air minum melakukan proses pengolahan air bersih menjadi air minum dan menjualnya secara langsung kepada konsumen di lokasi pengolahan. Depot Air Minum Isi Ulang belakangan ini merupakan pilihan yang paling sering digunakan oleh sebagian masyarakat sebagai alternatif air minum yang praktis dan efisien. Faktor dominan yang menjadi penyebabnya adalah harga air minum isi ulang yang cukup ekonomis dan sangat terjangkau. Tetapi dibalik itu tersembunyi ancaman yang sangat mengerikan karena harga yang terjangkau
106
tersebut ternyata tidak dibarengi dengan kualitas air minum yang terjamin khususnya dari segi aspek kesehatan untuk mengkonsumsinya. Produk air minum yang dijual kepada konsumen tersebut harus layak untuk dikonsumsi yaitu harus memenuhi persyaratan air minum yang layak untuk dikonsumsi yaitu harus bersih, sehat, higienis dan juga standar kesehatan yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Namun demikian, seringkali produk air minum depot air minum isi ulang tidak sesuai atau tidak memenuhi standar kesehatan yang telah ditetapkan. Permasalahan yang seringkali dihadapi oleh konsumen berkaitan dengan adanya depot air minum isi ulang yaitu mengenai standar kesehatan yang tidak sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan dalam Keputusan Menteri Kesehatan No. 907/MENKES/SK/VII/2002 tentang syarat-syarat dan pengawasan kualitas air minum. Pelanggaran mengenai standar kesehatan ini mengakibatkan produk depot air minum isi ulang yang dihasilkan tidak higienis dan menimbulkan masalah kesehatan seperti diare dan sakit perut atau bahkan yang lebih ekstrim berujung pada kematian. Hasil penelitian kualitas 120 (seratus dua puluh) sampel depot air minum isi ulang dari 10 (sepuluh) kota besar di Indonesia oleh Departemen Teknologi Industri Institut Pertanian Bogor (IPB) menemukan bahwa, kualitas air minum yang diproduksi oleh depot air minum isi ulang bervariasi dari satu depot dengan depot lainnya. Hasil penelitian itu juga mendapatkan, hampir16% (enam belas persen) dari sampel tersebut terkontaminasi mikroorganisme, terutama bakteri
107
coliform yang berlebihan.79 Selain itu ada juga depot yang tidak memenuhi standar pH, dimana pH air minum yang layak dikonsumsi antara 6,5 (enam koma lima) sampai 8,5 (delapan koma lima) sedangkan kandungan bakteri MPN Coliform yang masih aman harus kurang dari 2 (dua) APM per 100 (seratus) mililiter.80 Masih buruknya kualitas AMD isi ulang banyak terkait dengan karakteristik air baku, teknologi produksi, dan/atau proses operasi dan pemeliharaan (sanitasi) dalam proses produksi yang diterapkan di depot air minum isi ulang. Fujiro, salah satu pelopor bisnis air minum isi ulang di Indonesia, dalam artikelnya menyebutkan ada beberapa faktor yang menyebabkan kualitas depot air minum menjadi buruk, yaitu : 1. Pre Treatment Carbon yang buruk, biasaya digunakan carbon local yang memang hanya bisa menyerap kotoran di dalam air 3 (tiga) hingga 4 (empat) bulan lamanya. Padahal karbon ini sangat memegang peranan penting dalam kualitas air karena karbonlah yang menyaring besi, keruh, kuning hingga bau dalam air. 2. Carbon yang dimaksud pada angka 1 tidak 100% (seratus persen) melainkan ada campuran pasir aktif yang bisa didapat dengan harga yg sangat murah dengan perbandingan 75% (tujuh puluh lima persen) pasir dan 25% (dua puluh lima persen) karbon.
79
http://id.shvoong.com/medicine-and-health/1962894-fenomena-air-minum-depot-isi/ di akses pada tanggal 17 September 2012 80
http://yogyaonline.net/kesehatan/banyak-depot-air-minum-yang-tidak-memenuhistandar-sanitasi.html di akses pada tanggal 17 September 2012
108
3. Pipa PVC yang digunakan biasanya adalah yang murah dan tidak pernah dilakukan pembersihan di dalam pipanya. Padahal bagian dalam itu harus selalu dicek kebersihannya yang kemudian disterilisasi dengan alkohol 70% (tujuh puluh persen). 4. Pompa yang digunakan adalah pompa biasa yang terbuat dari besi padahal seharusnya yang terbuat dari pompa stainless steel untuk mendorong hingga masuk ke galon. 5. Lampu Ultra Violet yang hanya bekerja maksimal membunuh bakteri dan virus selama 2-3 bulan tidak diganti setelah melebihi waktunya. 6. Awamnya supplier yang tidak tau prosedur air minum yang sesungguhnya dan memberikan spesifikasi yang sangat minim untuk mendapatkan keuntungan yang lebih besar. 7. Awamnya pemilik depot dalam hal maintenance atau pemeliharaan, prosedur cuci galon, pengisian dan cara pengoperasian mesin air yang baik dan benar. 8. Tidak adanya pelatihan dan pendidikan tentang filtrasi dari air baku hingga air setelah proses filtrasi, serta tidak adanya kesadaran untuk belajar lebih dalam lagi.81 Pemeriksaan kualitas air secara berkala menjadi kendala sebab kesadaran pelaku usaha terhadap peraturan masih lemah. Pihak pemerintah yang melakukan pengawasanpun terkadang mengalami kendala karena masih minimnya kesadaran pelaku usaha untuk membuat laporan berkala terkait higienitas serta sanitasi lingkungan depot air minum isi ulang. Padahal sesuai ketentuan, pengecekan 81
http://fujiro.com/kualitas-depot-air-minum-jelek/ di akses pada tanggal 17 September
2012
109
kualitas air dilakukan secara berkala sesuai ketentuan peraturan yang berlaku tetapi pengusaha air minum isi ulang biasanya tidak peka atau bahkan tidak mengetahui tentang peraturan tersebut. Banyak pelaku usaha depot air minum isi ulang belum taat aturan uji kelayakan. Seringkali antara jumlah depot yang ada dan yang telah mengurus izin serta melaporkan tidak sebanding. Hal ini dikarenakan himbauan pemerintah dalam hal ini Dinas Perindustrian dan Perdagangan kurang direspon oleh pelaku usaha depot air minum isi ulang dengan alasan ketika awal mendirikan usaha depot air minum isi ulang telah mendapat rekomendasi dari produsen air isi ulang dimana produsen itu sendiri telah mendapat rekomendasi resmi dari pihak balai obat dan makanan atau dari lembaga yang serupa. Daerah Kabupaten Banyumas sebenarnya dapat dikatakan cukup potensial akan perkembangan dalam bidang ekonomi, maka dalam hal ini meliputi juga dalam perkembangan bisnis usaha depot air minum isi ulang yang ahir-ahir ini sangat banyak kita temukan di beberapa sudut di Kabupaten Bayumas, Dinas Kesehatan yang mempunyai tugas dan wewenang dalam pengawasan kualitas air minum isi ulang di depot air minum isi ulang sampai pada saat ini belum ada penyimpangan yang sifatnya berat oleh pelaku usaha depot air minum isi ulang terhadap kualitas air minum isi ulang, pelaku usaha masih menjalankan sesuai prosedur dalam penyajian kualitas air minum isi ulang.
110
a. Bentuk Penyelesaian Hukum : 1) Bentuk Penyelesaian Melalui Instrumen Hukum Administrasi Sebagai hukum fungsional (functioneel rechtsgebeid), Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup menyediakan tiga macam penegakan hukum lingkungan, yaitu penegakan hukum administrasi, perdata, dan pidana.82 Di antara ketiga bentuk penegakan hukum yang tersedia, penegakan hukum administrasi dianggap sebagai upaya penegakan hukum terpenting. Hal ini karena bentuk penyelesaian hukum administrasi lebih ditujukan kepada upaya mencegah terjadinya pencemaran dan perusakan lingkungan. Di samping itu, penegakan hukum administrasi juga bertujuan untuk menghukum pelaku pencemaran dan perusakan lingkungan. Perancangan persyaratan lingkungan yang baik untuk menghasilkan penegakan hukum dan penataan yang efektif dan efisien dapat dilakukan dengan Pendekatan atur dan awasi atau yang dikenal juga command and control (CAC) Approach menekankan pada upaya pencegahan pencemaran melalui pengaturan dengan peraturan perundang-undangan, termasuk juga pengaturan melalui izin yang menetapkan persyaratan-persyaratan lingkungan hidup. Ini disebut dengan command approach. Pengaturan seperti ini harus diikuti dengan suatu sistem pengawasan agar penaatan dapat dijamin. Ini dikenal sebagai control approach. Penggabungan kedua pendekatan tersebut disebut sebagai pendekatan atur dan awasi (CAC Approach).83
82
Takdir Rahmadi, Hukum Pengelolaan Bahan Berbahaya Dan Beracun, Airlangga University Press, Surabaya, 2003, halaman 131 83 Ibid, halaman 502
111
Ada enam instrumen hukum (legal tools) yang dapat dipergunakan untuk mewujudkan pendekatan atur dan awasi (CAC Approach). Keenam instrumen itu adalah baku mutu lingkungan, perizinan, amdal, audit lingkungan, pengawasan penaatan (monitoring compliance), dan penjatuhan sanksi administrasi. Salah satu instrumen atur dan awasi yang sangat penting adalah penjatuhan sanksi administrasi. Sanksi administrasi di sini harus dibedakan dengan putusan pengadilan tata usaha negara (administrative judicial décision). Sanksi administrasi didefinisikan sebagai suatu tindakan hukum (legal action) yang diambil pejabat tata usaha negara yang bertanggung jawab atas pengelolaan lingkungan hidup atas pelanggaran persyaratan lingkungan. Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup memungkinkan Gubernur atau Bupati dan/atau Walikota melakukan paksaan pemerintah untuk mengawasi dan memaksakan penaatan oleh pemilik kegiatan dan/atau usaha atas persyaratan lingkungan, baik yang ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan maupun yang ditetapkan dengan izin. Paksaan pemerintah yang dimaksud dapat berupa perintah kepada pemilik kegiatan dan/atau usaha untuk mencegah dan mengakhiri terjadi pelanggaran di samping paksaan pemerintah, sanksi administrasi bisa juga berupa pencabutan izin khususnya untuk pelanggaran tertentu. Seperti diketahui bahwa penggunaan hukum administrasi dalam penegakan hukum lingkungan mempunyai dua fimgsi, yaitu fungsi preventif dan represif. Misalnya, Pasal 63 Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 memungkinkan Gubernur untuk mengeluarkan paksaan pemerintah untuk
112
mencegah dan mengakhiri pelanggaran, untuk menanggulangi akibat dan untuk melakukan tindakan penyelamatan, penanggulangan, dan pemulihan, dalam rangka efektivitas tugas negara, UUPLH memungkinkan Paksaan Pemerintah oleh Gubernur sebagaimana disebutkan di atas dapat diserahkan kepada Bupati atau walikota, dalam rangka merangsang peran serta masyarakat (public participation), UUPLH memungkinkan yang berkepentingan mengajukan permohonan kepada pejabat yang berwenang untuk melakukan paksaan pemerintah, dalam Pasal 63 ayat (2) Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 ini merupakan ketentuan yang mengakomodir kontrol sosial (social control), oleh karena itu, pejabat yang berwenang harus secara serius melaksanakan permohonan Pihak II ini untuk menciptakan iklim penegakan hukum yang efektif, di samping paksaan pemerintah, upaya preventif lain yang dapat dilakukan Pemerintah terhadap kegiatan yang mempunyai potensi untuk merusak dan mencemarkan lingkungan adalah melalui Audit Lingkungan. Menurut Pasal 48 Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009, pemerintah harus mendorong penanggung jawab usaha untuk melakukan audit lingkungan, atau dikenal juga sebagai volunteer environmental audit. Dalam konteks ini, pemilik kegiatan belum melakukan pelanggaran terhadap peraturan yang ada. Seandainya, pemilik kegiatan telah melanggar peraturan atau telah menunjukkan ketidakpatuhannya pada undang-undang dan peraturan yang ada, maka pemerintah dapat mewajibkan pemilik kegiatan untuk melakukan audit lingkungan, yang sering disebut dengan compulsory environmental audit (Pasal 49), apabila penanggung jawab kegiatan tidak melaksanakan perintah tersebut,
113
Menteri Negara Lingkungan dapat menunjuk Pihak III untuk melaksanakan audit lingkungan untuk pemilik kegiatan tersebut, tetapi biaya yang dikeluarkan untuk keperluan itu ditanggung sepenuhnya oleh pemilik kegiatan (Pasal 49 ayat (3)). Tindakan represif yang dapat dilakukan Pemerintah dalam rangka penegakan hukum lingkungan ditemukan dalam Pasal 76 (1) Menteri, gubernur, atau bupati/walikota menerapkan sanksi administratif kepada penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan jika dalam pengawasan ditemukan pelanggaran terhadap izin lingkungan. (2) Sanksi administratif terdiri atas: a. teguran tertulis; b. paksaan pemerintah; c. pembekuan izin lingkungan; atau d. pencabutan izin lingkungan. Pasal 79 Pengenaan sanksi administratif berupa pembekuan atau pencabutan izin lingkungan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 ayat (2) huruf c dan huruf d dilakukan apabila penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan tidak melaksanakan paksaan pemerintah. Pasal 80 (1) Paksaan pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 ayat (2) huruf b berupa: a. penghentian sementara kegiatan produksi; b. pemindahan sarana produksi; c. penutupan saluran pembuangan air limbah atau emisi; d. pembongkaran; e. penyitaan terhadap barang atau alat yang berpotensi menimbulkan pelanggaran; f. penghentian sementara seluruh kegiatan; atau g. tindakan lain yang bertujuan untuk menghentikan pelanggaran dan tindakan memulihkan fungsi lingkungan hidup. (2) Pengenaan paksaan pemerintah dapat dijatuhkan tanpa didahului teguran apabila pelanggaran yang dilakukan menimbulkan: a. ancaman yang sangat serius bagi manusia dan lingkungan hidup; b. dampak yang lebih besar dan lebih luas jika tidak segera dihentikan pencemaran dan/atau perusakannya; dan/atau c. kerugian yang lebih besar bagi lingkungan hidup jika tidak segera dihentikan pencemaran dan/atau perusakannya.
114
Daerah Kabupaten Banyumas dalam kegiatan pengawasan kualitas air yang dimaksud meliputi : inspeksi sanitasi, pengambilan sampel air, pengujian kualitas air, analisa hasil pemerikassaan laboratorium, rekomendasi dan tindak lanjut. Tindak lanjut adalah dimana ada suatu proses penyelesaian pelanggaran yang dilakukan oleh pihak pelaku usaha depot air minum isi ulang dengan pihak inastansi yang terkait dalam melakukan pengawasan dalam hal ini bentuk penyelesaian hukum administrasi karena bentuk penyelesaian hukum administrasi lebih ditujukan kepada upaya mencegah terjadinya pencemaran dan perusakan lingkungan di samping itu, penegakan hukum administrasi juga bertujuan untuk menghukum pelaku pencemaran dan perusakan lingkungan.
2) Bentuk Penyelesaian Melalui Instrumen Hukum Perdata Penegakan hukum perdata merupakan upaya penegakan hukum terpenting kedua setelah hukum administrasi karena tujuan dari penegakannya hanya terfokus pada upaya permintaan ganti rugi oleh korban kepada pencemar atau perusak lingkungan. Namun, upaya penegakan hukum perdata merupakan upaya hukum yang meringankan tugas negara, artinya negara tidak perlu mengeluarkan biaya penegakan hukum (law enforcement cosi) karena penegakan hukum di sini dilakukan oleh rakyat dan otomatis biayanya juga ditanggung oleh rakyat. Ada dua macam cara yang dapat ditempuh untuk menyelesaikan sengketa lingkungan
hidup.
Pertama,
penyelesaian
sengketa
melalui
mekanisme
penyelesaian sengketa di luar pengadilan. Kedua, penyelesaian sengketa melalui
115
pengadilan.Setiap pihak bebas menentukan apakah dia akan memilih penyelesaian di luar atau melalui pengadilan. Apabila pihak yang bersengketa memilih penyelesaian sengketa di luar pengadilan, dia tidak dapat menempuh penyelesaian melalui pengadilan sebelum adanya pernyataan bahwa mekanisme itu tidak berhasil oleh salah satu pihak yang bersengketa. Penyelesaian sengketa di luar pengadilan tidak dapat dipergunakan untuk menyelesaikan tindak pidana lingkungan. Tujuan penyelesaian sengketa di luar pengadilan adalah untuk mencari kesepakatan tentang bentuk dan besarnya ganti rugi atau menentukan tindakan tertentu yang harus dilakukan oleh pencemar untuk menjamin bahwa perbuatan itu tidak terjadi lagi di masa yang akan datang. Penyelesaian sengketa di luar pengadilan ini dapat dilakukan dengan menggunakan jasa pihak ketiga, baik yang memiliki ataupun yang tidak memiliki kewenangan untuk membuat keputusan. Undang-undang membolehkan masyarakat atau pemerintah membuat lembaga penyedia jasa lingkungan untuk membantu menyelesaikan sengketa lingkungan. Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Penyelesaian Sengketa Lingkungan Hidup di Luar Pengadilan Pasal 85 (1) Penyelesaian sengketa lingkungan hidup di luar pengadilan dilakukan untuk mencapai kesepakatan mengenai: a. bentuk dan besarnya ganti rugi; b. tindakan pemulihan akibat pencemaran dan/atau perusakan; c. tindakan tertentu untuk menjamin tidak akan terulangnya pencemaran dan/atau perusakan; dan/atau d. tindakan untuk mencegah timbulnya dampak negatif terhadap lingkungan hidup. (2) Penyelesaian sengketa di luar pengadilan tidak berlaku terhadap tindak pidana lingkungan hidup sebagaimana diatur dalam Undang- Undang ini. (3) Dalam penyelesaian sengketa lingkungan hidup di luar pengadilan dapat digunakan jasa mediator dan/atau arbiter untuk membantu menyelesaikan sengketa lingkungan hidup.
116
Pasal 86 (1) Masyarakat dapat membentuk lembaga penyedia jasa penyelesaian sengketa lingkungan hidup yang bersifat bebas dan tidak berpihak. (2) Pemerintah dan pemerintah daerah dapat memfasilitasi pembentukan lembaga penyedia jasa penyelesaian sengketa lingkungan hidup yang bersifat bebas dan tidak berpihak. (3) Ketentuan lebih lanjut mengenai lembaga penyedia jasa penyelesaian sengketa lingkungan hidup diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Penyelesaian sengketa lingkungan melalui pengadilan adalah suatu proses atau diwakili oleh orang lain menggugat pencemar untuk meminta ganti rugi atau meminta pencemar untuk melakukan tindakan tertentu. Penyelesaian sengketa melalui pengadilan dapat juga digunakan oleh pihak yang memilih penyelesaian sengketa di luar pengadilan, tetapi dengan satu syarat bahwa penyelesaian sengketa di luar pengadilan itu dinyatakan tidak berhasil mencapai kesepakatan. 1. Hak Gugat (Legal Standing) Secara Umum Yang dimaksud hak gugat secara umum dalam lapangan hukum lingkungan tetap menggunakan adagium Point D 'interet, Point D 'action atau Nemo Judex, Sine Ac t ore atau No Interest, No Action, yang artinya secara keperdataan seseorang hanya memiliki hak untuk menggugat apabila dia memiliki kepentingan yang dirugikan oleh orang lain. Ketentuan hak gugat lingkungan sebagaimana dimaksud adagium di atas dapat dilihat secara eksplisit dalam Pasal 34 UUPLH. Menurut Pasal ini, orang yang memiliki hak gugat lingkungan adalah orang yang menjadi korban pencemaran dan/atau perusakan lingkungan yang mengalami kerugian.
117
2. Hak Gugat (Legal Standing) LSM Hak gugat (legal standing) Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dalam hukum lingkungan, secara sungguh-sungguh mengusulkan untuk memberikan hak hukum (legal rights) UUPLH melalui Pasal 37 memberikan fungsi guardian objek alam dimaksud kepada Lembaga swadaya masyarakat (LSM). Menurut Pasal 37, LSM memiliki locus standi atau legal standing untuk mengajukan gugatan atas nama masyarakat. Hanya saja, gugatan LSM tidak untuk meminta ganti rugi, tetapi hanya untuk kepentingan pelestarian fungsi lingkungan hidup.84 3. Gugatan Ganti Rugi Acara Biasa Berdasarkan UUPLH, korban pencemaran lingkungan dapat meminta civil remedy berupa ganti rugi (compensatiori). Ada dua macam sistem tanggung jawab perdata (civil liability) yang diatur dalam UUPLH, yaitu tanggung jawab berdasarkan kesalahan (liability based on fault) dan tanggung jawab seketika (strict liability). Tanggung jawab berdasarkan kesalahan diatur dalam Pasal 34. Pasal ini berakar pada Pasal 1365 KUH Perdata (B W), yang mengatur tentang tanggung jawab berdasarkan kesalahan. Artinya, ganti rugi hanya dapat diberikan sepanjang ratkan bahwa permintaan ganti rugi baru dapat dikabulkan secara hukum apabila dapat dibuktikan empat hal berikut: a) pencemaran atau perusakan lingkungan yang dipersoalkan itu merupakan perbuatan yang melawan hukum; b) pencemaran itu terjadi disebabkan oleh adanya kesalahan (fault); 84
C.D Stone, Should Trees Have Standing Toward Legal Right For Natural Objects,
Southern California Law Review, 1972, halaman 45
118
c) pencemaran itu menimbulkan kerugian (injury atau loss); dan d) adanya hubungan sebab akibat (kausalitas) antara perbuatan dan kerugian, maka dalam proses acara permintaan ganti rugi tetap memakai hukum acara perdata. Penggugatan ganti rugi berdasarkan Pasal 34 UUPLH atau Pasal 1365 KUH Perdata harus dikaitkan dengan Pasal 1865 KUH Perdata, yang mensyaratkan bahwa penggugat memikul beban pembuktian (bewijslast atau burden ofproof). Artinya, dalam setiap penggugatan ganti rugi, penggugat harus membuktikan empat elemen sebagaimana diuraikan di atas. Apabila gagal membuktikan salah satu dari empat elemen tersebut, gugatan penggugat akan ditolak oleh pengadilan. Berbeda halnya dengan sistem tanggung jawab berdasarkan kesalahan (liability based on fault), tanggung jawab seketika (strict liability) tidak mengharuskan adanya pembuktian kesalahan (fault) untuk memintakan ganti rugi. Namun, strict liability tidak dapat diterapkan pada semua kasus pencemaran, ia hanya dapat diterapkan pada kasus-kasus lingkungan tertentu saja. Konsep strict liability ini berasal dari konsep common law seseorang dianggap memikul tanggung jawab secara seketika begitu terjadi pencemaran apabila dia dalam melakukan kegiatannya mempergunakan bahan-bahan yang sangat berbahaya (super-hazardous substances). Di Indonesia, strict liability juga hanya diterapkan pada kasus-kasus lingkungan tertentu. Artinya, strict liability diterapkan secara selektif. Berdasarkan Pasal 35 ayat (1) UUPLH, Strict liability hanya diterapkan pada sengketa lingkungan yang pencemaran atau kerusakan lingkungannya
119
disebabkan oleh kegiatan-kegiatan yang menimbulkan dampak besar dan penting terhadap lingkungan atau kegiatan-kegiatan yang menggunakan bahan berbahaya dan beracun (B3). Apabila seseorang digugat tanggung jawab seketika (strict liability), dia tidak dapat mengajukan pembelaan seperti pada liability based on fault. Berdasarkan Pasal 35 ayat (2) UUPLH, seseorang hanya dapat lepas dari kewajiban mem-bayar ganti rugi apabila dia dapat membuktikan bahwa pencemaran dan perusakan lingkungan terjadi karena: a) bencana alam atau peperangan; atau b) keadaan terpaksa di luar kemampuan manusia; atau c) tindakan pihak ketiga yang menyebabkan terjadinya pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup. 4. Gugatan Perwakilan Kelas (Class Action) Dalam beberapa kejadian pencemaran atau perusakan lingkungan hidup tertentu, korban pencemaran atau perusakan lingkungan bisa berjumlah sangat banyak. Dengan demikian, bila masyarakat korban melakukan gugatan secara individu atau bila pencemarnya digugat secara satu per satu, prosesnya bisa sangat lama dan memakan biaya yang besar. Akibatnya tidak terpenuhi asas peradilan cepat, sederhana, dan biaya ringan (constante justitie) seperti yang dituangkan dalam Pasal 5 ayat (2) Undang-Undang tentang Kekuasaan Kehakiman. Undang-Undang Pengelolaan Lingkungan Hidup merupakan produk hukum pertama di Indonesia, yang memungkinkan masyarakat korban perbuatan melawan hukum untuk mengajukan gugatan perwakilan (class action), yaitu hak
120
sekelompok kecil masyarakat untuk bertindak mewakili masyarakat dalam jumlah besar yang dirugikan akibat pencemaran atau perusakan lingkungan. Pasal 37 ayat (1) UUPLH memberi kemungkinan kepada masyarakat untuk mengajukan gugatan perwakilan (class action) dalam kejadian pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup. Menurut Pasal ini, masyarakat banyak sebagai anggota kelas (class members) dapat diwakili oleh sekolompok kecil orang, yang disebut perwakilan kelas (class representative). Pasal 37 ayat (2) memungkinkan pemerintah bertindak sebagai class representative apabila masyarakat sebagai korban mengadukan kejadian pencemaran atau perusakan lingkungan tersebut kepadanya. Class action merupakan konsep hukum sistem common law. Maka tidaklah mengherankan kalau prosedur mengajukan class action ini jauh lebih maju di negara common law dibandingkan negara civil law seperti Indonesia. Pasal 37 ayat (1) Penjelasan UUPLH menyebutkan syarat mengajukan gugatan perwakilan adalah bahwa para anggota perwakilan (class members) memiliki persamaan permasalahan, fakta hukum, dan tuntutan, apabila dibandingkan dengan syarat yang diatur dalam UUPLH. Artinya, dalam pengajuan gugatan perwakilan harus jelas siapa yang menjadi anggota kelasnya. Hal ini bisa dilakukan dengan jalan mendaftarkan diri kepada class representative. Artinya, class representative mengumumkan di media cetak atau elektronik bahwa mereka akan mewakili masyarakat. Jadi, bila masyarakat tidak setuju untuk diwakili maka dia dapat menarik diri dengan mengirimkan formulir yang sudah disediakan.
121
Berdasarkan Pasal 2 Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia No. 1 Tahun 2002, gugatan perwakilan (class action) dapat digunakan dalam menggugat ganti rugi atau tindakan tertentu apabila jumlah anggota masyarakat yang menggugat terlalu banyak. Akan tetapi, sayangnya Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia No. 1 Tahun 2002 tidak menyebutkan berapa jumlah minimum anggota kelompok. Dalam mengajukan gugatan perwakilan (class action), anggota kelompok harus memiliki kesamaan fakta atau peristiwa dan kesamaan dasar hukum serta kesamaan jenis tuntutan. Pemberitahuan kepada anggota kelompok (class members) wajib dilakukan oleh perwakilan kelompok (class representatives) pada tahap-tahap sebagai berikut: 1) Segera setelah hakim memutuskan bahwa pengajuan tata cara gugatan perwakilan dinyatakan sah; dan 2) Pada tahap penyelesaian dan pendistribusian ganti rugi ketika gugatan dikabulkan. Daerah Kabupaten Banyumas penegakan hukum perdata merupakan upaya penegakan hukum terpenting kedua setelah hukum administrasi karena tujuan dari penegakannya hanya terfokus pada upaya permintaan ganti rugi oleh korban kepada pencemar atau perusak lingkungan. Namun dalam hasil penelitian belum ada suatu pelanggaran yang dilakukan oleh pelaku usaha yang sampai kepada pengadilan, para pihak lebih mendahulukan penyelesaian sengketa di luar sidang melalui mediasi dalam penyelesaiannya.
122
3) Bentuk Penyelesaian Hukum Melalui Instrumen Pidana Penegakan hukum pidana merupakan ultimum remedium atau upaya hukum terakhir karena tujuannya adalah untuk menghukum pelaku dengan hukuman penjara atau denda85. Penegakan hukum pidana tidak berfungsi untuk memperbaiki lingkungan yang tercemar.86 akan tetapi, penegakan hukum pidana ini dapat menimbulkan faktor penjera (déterrant factor) yang sangat efektif oleh karena itu, dalam praktiknya penegakan hukum pidana selalu diterapkan secara selektif.87 Penjatuhan sanksi pidana terhadap pencemar dan perusak lingkungan hidup dari sisi hubungan antara negara dan masyarakat adalah sangat diperlukan karena tujuannya adalah untuk menyelamatkan masyarakat (social defence) dan lingkungan hidup dari perbuatan yang dilarang (verboden) dan perbuatan yang diharuskan atau kewajiban (geboden) yang dilakukan oleh para pelaku pembangunan.88 Secara khusus penghukuman dimaksud bertujuan untuk : (1) mencegah terjadinya kejahatan atau perbuatan yang tidak dikehendaki atau perbuatan yang salah; dan (2) mengenakan penderitaan atau pembalasan yang layak kepada si pelanggar. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 97 Tindak pidana dalam undang-undang ini merupakan kejahatan. Pasal 98 Setiap orang yang dengan sengaja melakukan perbuatan yang mengakibatkan dilampauinya baku mutu udara 85
Hermien Hadiati Koeswadji, op. cit. halaman 126
86
Sukadana Husein, op.cit, halaman 501-502 Ibid, halaman 502.
87 88
Hermien Hadiati Koeswadji, loc. cit.
123
ambien, baku mutu air, baku mutu air laut, atau kriteria baku kerusakan lingkungan hidup. Pasal 99 Setiap orang yang karena kelalaiannya mengakibatkan dilampauinya baku mutu udara ambien, baku mutu air, baku mutu air laut, atau kriteria baku kerusakan lingkungan hidup. Daerah Kabupaten Banyumas sendiri sampai saat ini belum ada pelanggaran-pelanggaran yang di lakukan oleh pihak pelaku usaha depot air minum isi ulang yang sampai ke pengadilan. Dinas Kesehatan yang mempunyai tugas dan wewenang dalam pengawasan kualitas air minum isi ulang di depot air minum isi ulang sampai saat ini belum ada penyimpangan yang sifatnya berat oleh pelaku usaha depot air minum isi ulang terhadap kualitas air minum isi ulang, pelaku usaha masih menjalankan sesuai prosedur dalam penyajian kualitas air minum isi ulang.
124
BAB IV PENUTUP A. SIMPULAN Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan maka penulis dapat menarik simpulan sebagai berikut : 1. Pengawasan intern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dalam organisasi itu sendiri. Pada dasarnya pengawasan harus dilakukan oleh pucuk pimpinan sendiri. Setiap pimpinan unit dalam organisasi pada dasarnya
berkewajiban
membantu
pucuk
pimpinan
mengadakan
pengawasan secara fungsional sesuai dengan bidang tugasnya masingmasing. Pengawasan ekstern, adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat dari luar organisasi sendiri, seperti halnya pengawasan dibidang keuangan oleh Badan Pemeriksa Keuangan sepanjang meliputi seluruh Aparatur Negara dan Direktorat Jenderal Pengawasan Keuangan Negara terhadap departemen dan instansi pemerintah lain. 2. Ada tiga macam bentuk penyelesaian hukum yaitu : Bentuk penyelesaian hukum administrasi dianggap sebagai upaya penegakan hukum terpenting, hal ini karena bentuk penyelesaian hukum administrasi lebih ditujukan kepada upaya mencegah terjadinya pencemaran di samping itu, penegakan hukum administrasi juga bertujuan untuk menghukum pelaku usaha depot air minum yang melanggar aturan sesuai bunyi Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 tahun 2009 Tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 76 ayat (1) Menteri, gubernur, atau bupati/walikota menerapkan sanksi administratif kepada penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan jika dalam pengawasan ditemukan pelanggaran terhadap izin lingkungan. Ayat administratif terdiri atas: a) teguran tertulis; b) paksaan pemerintah; 125
(2) Sanksi
c) pembekuan izin lingkungan; atau d) pencabutan izin lingkungan. Bentuk penyelesaian hukum perdata merupakan upaya bentuk penyelesaian hukum terpenting kedua setelah hukum administrasi karena tujuan dari penegakannya hanya terfokus pada upaya permintaan ganti rugi oleh korban kepada pencemar atau perusak lingkungan. Syarat - syarat dan Unsur Perbuatan Melawan Hukum Perbuatan Melawan Hukum untuk dapat suatu perbuatan dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum harus terpenuhi empat hal, yakni;
(1) Harus ada perbuatan, yang dimaksud dengan perbuatan di sini adalah perbuatan baik bersifat positif maupun negatif (penafsiran pasal 1365 KUH Perdata secara luas). (2) Perbuatan itu harus melawan hukum, dapat berupa; a) Bertentangan (melanggar) hak orang lain, b) Bertentangan dengan kewajiban hukum si pelaku, c) Bertentangan dengan kesusilaan, d) Bertentangan dengan kepentingan umum. (3) Ada kerugian. (4) Ada hubungan sebab-akibat antara perbutan melawan hukum itu dengan kerugian yang timbul. Bentuk penyelesaian hukum pidana dipandang sebagai ultimum remedium atau upaya hukum terakhir karena bentuk penyelesaian hukum di sini ditujukan untuk menjatuhkan pidana penjara atau denda kepada pelaku pencemaran dan/atau perusak lingkungan hidup, jadi bentuk penyelesaian hukum pidana tidak berfungsi untuk memperbaiki lingkungan yang tercemar namun demikian, penegakan hukum pidana ini dapat menimbulkan faktor jera yang sangat efektif oleh karena itu, dalam praktiknya bentuk penyelesaian hukum pidana selalu diterapkan secara selektif. UndangUndang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Pasal 97 Tindak pidana dalam undangundang ini merupakan kejahatan. Pasal 98 Setiap orang yang dengan
126
sengaja melakukan perbuatan yang mengakibatkan dilampauinya baku mutu udara ambien, baku mutu air, baku mutu air laut, atau kriteria baku kerusakan lingkungan hidup. Pasal 99 Setiap orang yang karena kelalaiannya mengakibatkan dilampauinya baku mutu udara ambien, baku mutu air, baku mutu air laut, atau kriteria baku kerusakan lingkungan hidup.
B. SARAN 1. Bagi Pengelola Depot Air Minum Isi Ulang di Kabupaten Banyumas Pengelola depot air minum isi ulang perlu memperhatikan kebersihan selang petugas untuk memindahkan air dari truk tangki ke tangki penampungan air di depot air minum isi ulang dan perilaku hidup bersih dan sehat (PHBS) petugas yang mengerjakannya. Seluruh depot air minum isi ulang perlu memiliki standard operating procedure (SOP) yang dapat dipahami komsumen dan petugas / pegawai, dan di tempelkan di tempat yang mudah di baca. Penilaian terhadap kepatuhan petugas / pegawai terhadap SOP pengelolaan depot air minum isi ulang, minimal 3 (tiga) bulan sekali 2. Bagi konsumen Sebaiknya konsumen tidak mencuci galon dengan deterjen atau sabun pencuci piring melainkan dengan menggunakan bahan yang tidak berbahaya. Air Minum Isi Ulang (depot air minum isi ulang) hanya boleh dikonsumsi 2 X 24 jam 3. Bagi Dinas Kesehatan Perlu adanya pembinaan dan pengawasan pengelolaan depot air minum isi ulang dengan melibatkan organisai profesi dan organisasi yang membawahinya yang dilaksanakan secara teratur dan terkoordinasi. Melakukan penyuluhan baik bagi pelaku usaha depot air minum isi ulang maupun bagi konsumen.
127
DAFTAR PUSTAKA A.
Literatur :
Amiruddin dan H. Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, 2004. Boedianto, Akmal, Hukum Pemerintahan Daerah (Pembentukan Perda APBD Partisipatif), Yogyakarta, Laksbang Pressindo, 2010. C.D Stone, Should Trees Have Standing Toward Legal Right For Natural Objects, Southern California Law Review, 1972. Hadisoeprapto, Hartono, Pengantar Tata Hukum Indonesia. Yogyakarta, Liberty, 1993. Hadjon, Philipus M., dkk, Pengantar Hukum Indonesia, Yogyakarta, Gadjah Mada University Press, 1994. Hani T. Handoko, Dasar-Dasar Manajemen Produksi Dan Operasi,Edisi I. Penerbit BPFE-YOGYAKARTA. Yogyakarta, 1984. Husein, Sukadana, National and International Laws For Heavy Industrial Air Pollution With Emphasis On The North American and Indonesian Regimes, Halifax, Canada, 1991. Ibrahim,Johnny. Teori dan Metode Penelitian Hukum Normatif, Malang, Banyumedia, 2008. Kansil, C.S.T, Pengantar Ilmu Hukum Dan Tata Hukum Indonesia, Jakarta, PN Balai Pustaka. Manullang, Dasar-Dasar Manajemen, edisi revisi, cetakan ketujuh, Penerbit : Ghalia Indonesia, Jakarta, 2006. Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum Normatif, Surabaya, Kencana Perdana Media Group, 2007. Muhammad Fauzan, Hukum Pemerintah Daerah Kajian Tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah, UII press, Yogyakarta, 2006. P. Sondang, Siagian, Pengantar Manajemen, edisi pertama, cetakan pertama, Penerbit : Bumi Aksara, Jakarta, 2008. Puji, Dian N. Simatupang, Pengawasan dan Peradilan Administras,. Jakarta, Fakaultas Hukum Universitas Indonesia, 2004. Pedoman Pelaksanaan Penyelenggaraan Hygiene Sanitasi Depot Air Minum, Jakarta, Kementrian Kesehatan, halaman 1-2. Rahmadi, Takdir, Hukum Pengelolaan Bahan Berbahaya Dan Beracun, Airlangga University Press, Surabaya, 2003. Reksohadiprodjo, Sukanto, Dasar-dasar Manajemen, edisi keenam, cetakan kelima, Penerbit : BPFE, Yogyakarta, 2008. 128
Ridwan, HR. Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta. UII Press, 2003. Sarwoto, Dasar-Dasar Organisasi dan Manajemen, cetakan keenambelas, Penerbit : Ghalia Indonesia, Jakarta, 2010. Siswandi dan Indra Iman, Aplikasi Manajemen Perusahaan, edisi kedua, Penerbit : Mitra Wicana Media, Jakarta, 2009. Soemitro, Ronny Hanitijo, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1988. Soeroso, R. , Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafik, 1992. Sule Erni Trisnawati, dan Kurniawan Saefullah, Pengantar Manajemen, edisi pertama, cetakan pertama, Penerbit : Prenada Media Jakarta, 2005. Suprihatin dan Hening Darpito, Air Minum Isi Ulang Layakkah Dikonsumsi, Femina, 2004. Syahrin, Alvi, Pembangunan Berkelanjutan (Perkembangannya, Prinsip-Prinsip dan Status Hukumnya), Fakultas Hukum USU, Medan, halaman. 27. Perhatikan juga, Koesnadi Hardjasoemantri,Hukum Tata Lingkungan, Gadjah Mada University Press, Edisi ke-7, Cetakan ke-14, Yogyakarta,1999 Victor, M. Situmorang, dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat, Rineka Cipta, Yogyakarta, 1994. B.
Peraturan Perundang – Undangan :
Undang-Undang Dasar 1945 setelah amandemen Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125 Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 Tentang Kesehatan Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 1441 Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2009 Tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5059 Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 492/MENKES/PER/IV/2010 Tentang Persyaratan Kualitas Air Minum Peraturan menteri kesehatan republik indonesia no 736/MENKES/PER/VI/2010 tentang Tata Laksana Pengawasan Kualitas Air Minum Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 907/MENKES/SK/VII/2002 tanggal 29 juli 2002 Tentang Syarat-syarat dan Pengawasan Kualitas Air Minum
129
C.
Sumber-Sumber lain
Internet http://id.wikipedia.org/wiki/Kesehatan (diakses pada tanggal 24 November 2011) http://dkk-banyumaskab.net/?page=tupoksi (diakses pada tanggal 14 Oktober 2011) http://airisiulang.com/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid =28 di akses pada tanggal 17 September 2012 http://id.shvoong.com/medicine-and-health/1962894-fenomena-air-minum-depotisi/ di akses pada tanggal 17 September 2012 http://fujiro.com/kualitas-depot-air-minum-jelek/ di akses pada tanggal 17 September 2012 http://yogyaonline.net/kesehatan/banyak-depot-air-minum-yang-tidak-memenuhistandar-sanitasi.html di akses pada tanggal 17 September 2012
130
