Buku Saku, tentang:
“SERBA SERBI PROLEGA” (Program Legislasi Aceh)
Ditulis oleh : Ferry Yuniver S Sugiarto A Santoso
Didukung oleh Badan Rehabilitasi dan Rekonstuksi Aceh Nias (BRR)
Banda Aceh, Oktober 2007
│Daftar Isi│ Bagian 1 │ Apa itu Prolega • Kenapa Program Legislasi Perlu Ada • Bagaimana Latar Belakang dan Landasan Hukumnya • Bagaimana Praktek Yang Sudah Dilakukan Pada Tingkat Nasional • Apa Landasan Hukum Program Legislasi Aceh (Prolega) • Apa Maksud dan Tujuan dari Prolega • Berapa Lama Masa Waktu Prolega • Apa Saja Hal-hal Yang Masuk Dalam Prolega • Bagaimana Tantangan Prolega Kedepan • Bagaimana Jika Prolega Tidak Ada Bagian 2 │ Bagaimana Prolega Dibuat • Siapa Yang Menyiapkan Prolega • Bagaimana Mekanisme Pembentukan Prolega • Apa-apa Saja Materi Pendukung Prolega • Bagaimana Kriteria Menentukan Qanun Prioritas Bagian 3 │ Partisipasi Masyarakat • Mengapa Masyarakat Sipil Perlu Peduli Terhadap Prolega • Celah-celah Partisipasi Masyarakat
Bagian 1 Apa itu Prolega Program Legislasi adalah sebuah instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang atau peraturan daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis. Pada tingkat nasional Program Legislasi ini disebut Prolegnas (Program Legislasi Nasional). Pada tingkat provinsi, program legislasi disebut Prolega (Program Legislasi Aceh) dan Program Legislasi untuk tingkat kabupaten/kota disebut Prolek. Prolegnas lebih mendorong proses pembentukan undang-undang, Prolega menitikberatkan pada proses penyusunan qanun-qanun provinsi demikian pula dengan Prolek yang akan mendorong qanun-qanun di tingkat kabupaten/kota di Aceh. Box 1. │ Definisi Prolega Prolega (Program Legislasi Aceh) adalah sebuah instrumen perencanaan program pembentukan peraturan daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis Kenapa Program Legislasi itu Perlu ada Belajar dari pengalaman proses pembentukan undang-undang di tingkat nasional, banyaknya undang-undang tidak lantas persoalan yang ada di masyarakat bisa terselesaikan. Pembelajaran yang menarik adalah keinginan luar biasa oleh pemerintah untuk “mengatur”, seakan ada anggapan, segala sesuatunya bisa dipecahkan dengan adanya peraturan perundang-undangan. Padahal sama sekali tidak demikian. Solusi atas suatu masalah sosial tidak hanya malulu peraturan perundang-undangan. Begitu juga sebaliknya, tak jarang peraturan perundang-undangan justru menimbulkan masalah sosial baru daripada memecahkan masalah sosial yang ada. Dalam proses penyusunan kebijakan publik, perencanaan mesti dilakukan karena kebijakan publik akan selalu mengalami keterbatasan, baik dalam sumber daya manusia, dana, maupun waktu. Keterbatasan-keterbatasan ini membutuhkan adanya pengelolaan isu yang harus dipilah dan dipilih dalam satu urutan prioritas rencana implementasinya yang menyeluruh. Perhitungan pembuat kebijakan mengenai keterbatasan akan selalu mempengaruhi perencanaan.
Pembentukan undang-undang maupun qanun membutuhkan tahap perencanaan karena ia diletakkan dalam konteks kebijakan publik tertulis. Kebijakan publik pada dasarnya adalah persoalan manajemen atau pengelolaan sumber-sumber daya yang ada dengan segala keterbatasannya, untuk menghasilkan keuntungan sebesar-besarnya bagi publik. Program legislasi sebagai instrumen perencanaan hukum, diharapkan dapat mendorong pembangunan sistem hukum yang menjawab persoalan-persoalan sosial masyarakat secara efesien dan efektif. Diharapkan kemudian tidak ada lagi proses penyusunan kebijakan yang muncul tanpa direncanakan sebelumnya atau dibuat ditengah jalan akibat ’titipan’ dari kelompok kepentingan tertentu. Ataupun penyusunan kebijakan yang saling tumpang tindih. Semua perencanaan kebijakan dalam program legislasi merupakan suatu daftar rencana yang memiliki benang merah – garis penyambung yang jelas. Lebih utama lagi adalah mencerminkan arah mau dibawa kemana negara atau suatu daerah. Bagaimana latar belakang dan landasan hukumnya Sebelum tahun 2004, Prolegnas dikonstruksikan untuk menerjemahkan Program Pembangunan Nasional (Propenas) ke dalam indikator kinerja pembangunan di bidang hukum. Dasar hukumnya adalah, Ketetapan MPR-RI No. IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999-2004. Jadi, “aslinya”, Prolegnas diletakkan sebagai bagian dari perencanaan kebijakan publik bagi pemerintah, dengan GBHN (yang dimandatkan oleh MPR kepada presiden) sebagai dasarnya. Prolegnas dianggap sebagai wilayah kerja (domain) pemerintah Namun, setelah tahun 2004 atau pasca amandemen UUD 1945, GBHN sudah tidak dijadikan landasan operasional pembangunan. Perencanaan pembangunan yang terkandung dalam gagasan awal Prolegnas tetap ada. ‘Program pembangunan’ berpijak pada visi dan misi presiden terpilih serta berlandaskan pada Undan-undang No. 25 tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Dalam UU ini diatur mengenai adanya Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) sebagai dokumen perencanaan untuk periode lima tahun dan dituangkan dalam bentuk Peraturan Presiden. Selain itu, UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menyebutkan bahwa Prolegnas merupakan keluaran (output) dari tahap perencanaan. Seperti diketahui juga dalam UU 10/2004 meletakkan enam tahap dalam pembentukan undag-undang, yaitu: perencanaan, penyiapan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan. Bagaimana praktek yang sudah dilakukan di tingkat Nasional Prolegnas 2005 – 2009 merupakan Prolegnas pertama yang dibuat berdasarkan UU 10 tahun 2004. Prosesnya sendiri diatur lebih lanjut dalam Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional yang baru disahkan pada 13 Oktober 2005 . Karena
belum ada peraturan dalam proses penyusunan Prolegnas 2005 – 2009 tersebut, Badan Legislatif (Baleg) DPR ketika itu banyak berimprovisasi untuk penyusunan Prolegnas. Hal yang dilakukan ketika itu adalah seperti penyusunan “ Daftar Keinginan “dari komisi – komisi, Pemerintah, dan DPD. Namun tidak ada kejelasan mengenai kebijakan apa yang akan dihasilkan pada akhirnya. Memang pada bagian dokumen Prolegnas, bisa ditemukan bagian pengantar yang berisi Maksud dan tujuan, Kondisi Objektif, Visi dan Misi, Arah Kebijakan, dan Skala Prioritas. Namun Uraian panjang lebar ini sama sekali tidak memiliki keterikatan dengan lampiran berisikan 284 undang – undang. Kelemahan ini sudah banyak mendapatkan kritik. Belajar dari kelemahan inilah, pasal 4 Perpres 61/2005 Tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional mengatur dengan jelas bahwa Prolegnas memuat program pembentukan Undang-Undang dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Beberapa point yang sedianya ada diantaranya: - Latar belakang dan tujuan penyusunan - Sasaran yang akan diwujudkan - Pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan - Jangkauan dan arah pengaturan Apa landasan hukum dari Program Legislasi Aceh Sebagaimana disebutkan sebelumnya, Program Legislasi Aceh sesungguhnya dilakukan pada level Provinsi maupun Kabupaten. Landasan hukum Prolega mengacu pada UU 11/2006 Tentang Pemerintahan Aceh dan Qanun Aceh No. 3 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun. Maksud penyusunan Prolega adalah : 1. Memberikan gambaran tentang kebutuhan objektif di bidang peraturan perundang-undangan dan menjadi pedoman bersama dalam pembentukan Qanun Aceh 2. Menyusun skala prioritas pembentukan rancangan qanun sebagai suatu program yang berkesinambungan dan terpadu dalam pembentukan qanun-qanun oleh lembaga yang berwenang di Aceh; dan 3. Menyelenggarakan kegiatan yang sinergis antar lembaga yang berwenang membentuk Qanun Aceh termasuk antara provinsi dan kabupaten/kota Tujuan Prolega adalah: 1. Membentuk Qanun-qanun sebagai landasan dalam mengaktualisasikan Syariat Islam terhadap fungsi hukum sebagai sarana penataan sosial dan pembangunan, pengatur perilaku anggota masyarakat serta instrumen pencegahan dan penyelesaian sengketa; 2. Mempercepat proses pembentukan Qanun-qanun sebagiai implemintasi Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 dan peraturan perundangaundangan lainnya serta kebutuhan masyarakat;
3. Mewujudkan sinkronisasi dan harmonisasi terhadap Qanun-qanun yang tidak sejalan dengan Undang-undang Nomor 11 Tahun 2006 dan tidak sesuai dengan perkembangan dan kebutuhan hukum masyarakat. Berapa lama masa waktu Program Legislasi Aceh Program legislasi terbagi atas 2 (dua) jenis dengan waktu yang berbeda. Pertama, program legislasi daerah yang dibuat untuk satu masa keanggotaan legislatif (5 tahun) dan program legislasi untuk jangka waktu satu tahun Apa Saja Hal-hal Yang Masuk Dalam Prolega Program Legislasi Aceh (Prolega) pertama kali ada melalui disahkan melalui Surat Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 6/DPRA/Tahun 2007, pada tanggal 17 Juli 2007 untuk periode 2007-2012. Hal-hal yang masuk dalam Prolega diantaranya: Pendahuluan Prinsip dasar pembentukan Kondisi Objektif Maksud dan Tujuan Visi dan Misi Arah Kebijakan Daftar judul rancangan qanun dan skala prioritas Penutup Dalam daftar judul rancangan qanun prioritas Program Legislasi Aceh untuk periode 2007-2012 terdiri atas 15 rancangan qanun. Sementara dalam daftar prioritas rancangan qanun Prolega tahun 2007 terdiri atas 17 rancangan qanun Box 2. │ SK DPRA tentang Prolega Program Legislasi Aceh pertama disahkan melalui Surat Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Nomor 6/DPRA/Tahun 2007, pada tanggal 17 Juli 2007 untuk periode 2007-2012
Bagaimana Tantangan Prolega Kedepan Tantangan terbesar dari legislasi secara umum adalah harmonisasi dan aspirasi kepentingan lokal. Dalam hal harmonisasi, penataan hukum di Aceh harus terpadu dan menyeluruh baik secara vertikal (terhadap kebijakan di tingkat pusat) maupun secara horisontal (kebijakan lainnya yang dihasilakan di Aceh). Tantangan kedua, dalam hal identifikasi kebutuhan dan kepentingan (’aspirasi’) lokal. Konsep otonomi daerah sendiri dan pembentukan qanun pada dasarnya adalah suatu upaya untuk mengakomodasi kebutuhan dan kepentingan lokal dalam peraturan. Kebijakan nasional (Undang-undang) tidak akan bisa menjangkau kekhususan setiap daerah, termasuk Aceh.
Program legislasi yang baik adalah program yang logis dalam mengoptimalkan prioritas yang menjadi kebutuhan dan aspirasi masyarakat Aceh namun secara hukum tetap tidak menimbulkan tumpang tindih dengan kebijakan lain di Aceh maupun kebijakan lain di tingkat nasional. Pelaksanaan Prolega adalah proses pembentukan qanun-qanun sebagaimana yang tertuang dalam Prolega. Ketidak jalannya proses pembentukan tersebut, maka secara otomatis tidak jalannya upaya untuk pemenuhan kebutuhan dan aspirasi masyarakat serta masalah sosial. Bagaimana Jika Prolega Tidak Ada Jika Prolega tidak ada, artinya tidak akan ada upaya untuk menyusun perencanaan pembangunan hukum yang tersistimatis dan mempejelas arah politik hukum dan arah politik lokal. Proses pembentukan qanun akan terjadi secara parsial, responsif tanpa visi. Akibat yang dimunculkan, sebagaimana disebutkan sebelumnya, tumpang tindih (carut marut) hukum akan muncul, pemecahan masalah sosial, pemenuhan kebutuhan-aspirasi masyarakat berjalan tanpa dasar prioritas (mendesak).
Bagian 2 Bagaimana Prolega Dibuat Siapa Yang Menyiapkan Prolega Pemegang kekuasaan dalam pembentukan perundang-undangan (qanun) adalah DPRA bersama dengan Pemerintah Aceh, keduanya mempunyai kekuasaan untuk mempersiapkan dan menyusun Program Legislasi Aceh (Prolega). Sedangkan pada tahap pengesahan dilakukan oleh DPRA dan disahkan melalui surat keputusan DPRA. Saat ini Aceh baru pertama kali memiliki Program Legislasi yang menentukan pembangunan Aceh dalam bidang hukum dan perundang-undangan dengan diterbitkannya Surat Keputusan DPRA No. 6 tahun 2007 tentang Persetujuan Penetapan Program Legislasi Aceh Tahun 2007 DPRA. Pada tahap persiapan, DPRA meminta alat kelengkapannya yang disebut Panitia Legislasi atau Panleg. Panleg dalam tubuh DPRA mempunyai fungsi sebagai pusat perencanaan dan pembentukan qanun. Tertuang dalam pasal 34 UU No 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh bahwa panleg mempunyai tugas untuk melaksanakan pembentukan prolega. Pada tingkat provinsi Prolega dilaksanakan oleh Panleg DPRA sementara pada tingkat kabupaten/kota Prolega dilaksanakan oleh Panleg DPRK. Panleg akan mengkoordinasikan dari tubuh legislatif mengenai prioritas kebijakan yang akan dituangkan dalam Program Legislasi Aceh. Panleg dalam melaksanakan tugasnya melakukan koordinasi secara intensif dengan Pemerintah Aceh. Ini dilakukan agar program legislasi yang dihasilkan dapat terkoordinasi, terarah dan terpadu. Pemerintah Aceh kemudian meminta Biro atau Bagian yang terkait dengan peraturan perundang-undangan dalam hal ini ditunjuk Biro Hukum. Selanjutnya Biro Hukum akan mengkoordinasikan pada jajaran eksekutif mengenai prioritas kebijakan yang akan dituangkan dalam Program Legislasi Aceh. Koordinasi yang dilakukan Biro Hukum pada jajaran eksekutif dilakukan dengan agenda pembahasan sebagai berikut. Pertama, penetapan skala prioritas. Pada penetapan skala prioritas ini disesuaikan dengan kebutuhan pokok sesuai dengan dinamika masyarakat saat ini. Kedua dilakukan sinkronisasi dan harmonisasi produk hukum daerah dengan memperhatikan hierarki, kepentingan umum yang berasaskan syariat Islam. Kemudian, ketiga, dibahas juga mengenai partisipasi publik dalam penyusunan, pembahasan, pemantauan baik pada pembuatan maupun pelaksanaannya. Dan keempat dilakukan penyempurnaan, perubahan, perbarui qanun yang tidak sejalan dengan UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan kebutuhan masyarakat dan syariat Islam.
Box 3. │ Tugas-tugas Panitia Legislasi Sebagaimana disebutkan sebelumnya, Prolega disusun oleh sebuah Panitia Legislatif (Panleg) di DPRA. Panitia ini bersifat tetap dibentuk oleh pada awal masa jabatan pimpinan DPRA. Anggota Panleg terdiri dari 16 (enam belas) orang yang terdiri dari berbagai fraksi yang dibagi berdasarkan asas proporsional yang bertugas 2,5 tahun dan dapat dipilih kembali. Berikut tugas-tugas yang menjadi mandat Panleg: 1. Menyusun program legislasi daerah (Prolega) yang memuat daftar urutan daftar rancangan Qanun untuk 1 (satu) masa keanggotaan dan prioritas setiap tahun anggaran, yang selanjutnya dilaporkan ke rapat paripurna untuk ditetapkan dengan keputusan DPRA 2. Menyusun rancangan Qanun inisiatif DPRA berdasarkan program prioritas yang telah ditetapkan 3. Melakukan pengharmonisasian, pembulaan dan pemantapan konsepsi rancangan qanun yang diajukan anggota, komisi dan gabungan komisi sebelum rancangan qanun itu diajukan kepada pimpinan dewan 4. Memberikan pertimbangan terhadap pengajuan rancangan qanun yang diajukan anggota, komisi atau gabungan komisi diluar rancangan qanun yang terdaftar dalam program legislasi atau prioritas rancangan qanun tahun berjalan 5. Melakukan pembahasan dan perubahan/penyempurnaan rancangan qanun yang secara khusus ditugaskan Panitia Musywawarah 6. Melakukan penyebarluasan dan mencari masukan untuk rancangan qanun yang sedang dan/atau yang akan dibahas dan sosialisasi rancangan qanun yang telah disahkan. 7. Mengikuti perkembangan dan melakukan evaluasi terhadap materi qanun melalui koordinasi dengan komisi 8. Menerima masukan dari masyarakat baik tertulis maupun lisan mengenai rancangan qanun 9. Memberikan pertimbangan terhadap rancangan qanun yang sedang dibahas Gubernur dan DPRA 10. Menginventarisasi masalah hukum dan peraturan perundangundangan pada akhir masa keanggotaan DPRA untuk dipergunakan sebagai bahan oleh Panleg pada masa keanggotaan berikutnya. Profil Dewan Perwakilan Rakyat Aceh, Tahun 2007 Dokumentasi: Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Aceh
Bagaimana Mekanisme Pembentukan Prolega Dalam konteks Aceh basis hukum pembentukan program legislasi merujuk pada pasal 35 huruf (a) UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan pasal 7 dan 9 Qanun Aceh No. 3 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun (TCPQ). Box 4. │ Pasal-pasal tentang Mekanisme Pembentukan Prolega
Pasal 35 huruf (a) UU No. 11 tahun 2006 berbunyi: “menyusun program legislasi daerah yang memuat daftar urutan rancangan qanun untuk 1 (satu) masa keanggotaan dan prioritas setiap tahun anggaran, yang selanjutnya dilaporkan dalam Rapat Paripurna untuk ditetapkan dengan keputusan DPRA/DPRK.” Pasal 7 dan 9 Qanun Aceh No. 3 tahun 2007 tentang TCPQ berbunyi: Pasal 7 (1) Perencanaan penyusunan qanun Aceh dilakukan dalam Prolega. (2) Perencanaan penyusunan qanun kabupaten/kota dilakukan dalam Prolek. (3) Prolega/Prolek sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) disusun oleh Panitia Legislasi DPRA/DPRK melalui koordinasi dengan Pemerintah Aceh/Pemerintah Kabupaten/Kota. (4) Hasil koordinasi penyusunan Prolega/Prolek sebagaimana dimaksud pada ayat (3) ditetapkan dengan keputusan DPRA/DPRK, setelah mendapat persetujuan bersama Gubernur/bupati/walikota. Pasal 9 (1) Perencanaan program legislasi Aceh/Kabupaten/Kota di lingkungan Pemerintah Aceh/kabupaten/kota dikoordinasikan oleh Biro/Bagian yang tugas dan tanggungjawabnya meliputi bidang perundang-undangan. (2) Perencanaan program legislasi Aceh/kabupaten/kota di lingkungan DPRA/DPRK dikoordinasikan oleh Panitia Legislasi DPRA/DPRK.
Dalam Qanun TCPQ disebutkan bahwa mekanisme pembentukan prolega dimulai dari perencanaan baik di lingkungan pemerintah maupun di lingkungan DPRA/DPRK. Biro/bagian hukum pemerintahan mengkoordinasikan dengan biro/bagian lain di lingkungan pemerintah dan juga masyarakat hingga lahirlah konsepsi dari kalangan pemerintah. Bersamaan itu pula Panleg mengkoordinasikan pada lingkungan DRPA/DPRK dan juga masyarakat. Hasil koordinasi tersebut lahir konsepsi dari DPRA/DPRK. Kemudian Panleg dan Biro Hukum melakukan koordinasi untuk mensikronisasi masing-masing konsepsi dan memunculkan Program Legislasi bersama. Kemudian Biro Hukum
pemerintah meminta persetujuan kepala pemerintahan (Gubernur) untuk persetujuan. Setelah mendapat persetujuan dengan mekanisme internal di pemerintahan, maka draft bersama tersebut disahkan melalui rapat paripurna DPRA/DPRK dan melahirkan Surat Keputusan DPRA/DPRK. Berikut adalah mekanisme pembentukan Prolega yang disampaikan Hamid Zein dari Biro Hukum Pemda NAD sebagai berikut: Dinas/Instansi
Masyarakat
Komisi
Biro Hukum
Fraksi
Masyarakat
Panitia Legislasi
Koordinasi Persetujuan Gubernur
Draft Prolega Sosialisasi Draft
Surat Keputusan DPRA tentang Prolega
Rapat Paripurna
Ada satu mekanisme lagi yang dapat dilakukan oleh DPRA dan Pemerintah yaitu Evaluasi Tahunan Prolega. Evaluasi ini belum tertuang di dalam kebijakan mengenai Prolega sehingga sifatnya boleh dilaksanakan boleh tidak. Evaluasi ini berguna untuk merefleksikan kegiatan legislasi selama satu tahun ke belakang. Merefleksikan juga apa-apa saja kendala-kendala yang dihadapi baik dari segi kuantitas qanun yang dihasilkan juga dari konstelasi politik, ekonomi dan budaya yang berkembang di Aceh. Selanjutnya, evaluasi ini berguna pula untuk mendesain strategi baru yang akan digunakan dalam menyusun Prolega ke depan. Catatan lain pada mekanisme Prolega/Prolek adalah jika rancangan qanun yang diusulkan tidak terdapat dalam daftar qanun maka terjadi mekanisme pengajuan diluar Prolega/Prolek. Ini mengacu pada Pasal 8 ayat (2) yang berbunyi ”Dalam keadaan tertentu DPRA/DPRK atau Gubernur/bupati/walikota dapat mengajukan rancangan qanun di luar Prolega/Prolek.”
Apa-apa Saja Materi Pendukung Prolega Pada dasarnya Prolega disusun tidak serta merta karena keinginan DPR agar ada program hukum atau keinginan pemerintah untuk menjalankan keinginan kekuasaannya. Sejatinya, Prolega disusun berdasarkan semangat menggali dari kebutuhan tentang masalah-masalah sosial yang perlu dibenahi baik dari sisi pemerintah, DPR maupun masyarakat. Identifikasi masalah-masalah tersebut akan membantu dalam menyusun sebuah perencanaan program hukum. Ada beberapa materi pendukung yang perlu dipertimbangkan dalam menyusun Prolega. Pertama, apa visi dan misi dari kepala daerah terpilih sudah dijadikan bahan masukan utama dalam penentuan prioritas. Kedua, apakah masukanmasukan dari masyarakat melalui forum musrembang baik pada tingkat desa, kecamatan maupun kabupaten sudah menjadi dokumen utama. Ketiga, apa-apa saja qanun yang tidak sempat dibahas pada periode Prolega sebelumnya. Masukan dari pemerintah, idealnya tertuang dalam visi dan misi kepala pemerintahan terpilih. Visi dan misi itu diturunkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM). Sehingga salah satu bahan yang dapat menjadi basis pembentukan Prolega adalah RPJM. DPR sebagai representatif dari masyarakat menggali masukan-masukan dari komisi, fraksi dan juga dari masyarakat. Masukan ini bisa didapatkan dari hasil rapat dengar pendapat maupun kunjungan kerja ke daerah-daerah. Masukanmasukan dari masyarakat juga dapat digali dari hasil-hasil musyawarah rencana pembangunan baik pada tingkat desa, kecamatan dan kabupaten. Bahan-bahan lain yang perlu dipersiapkan dalam menyusun Prolega adalah perundang-undangan yang berlaku. Kompilasi atas perundang-undangan dimaksudkan agar tidak terjadi tumpang tindih atas sebuah peraturan yang pernah ada. Bagaimana Kriteria Menentukan Qanun Prioritas Bivitri Susanti (2007) menyampaikan pada sebuah Training Prolek di Aceh bahwa kadangkala suatu progam legislasi dibuat cenderung membuat daftar judul kebijakan sebanyak-banyaknya. Padahal membuat suatu program legislasi diamanatkan dalam undang-undang harus memperhatikan kebutuhan dan dapat mengatasi permasalahan yang muncul dalam masyarakat. Setelah dilakukan pengumpulan informasi dan masukan dari publilk luas, langkah selanjutnya adalah membangun skala prioritas. Kenapa skala prioritas penting dibuat? Pertama, karena adanya keterbatasan jumlah personal anggota DPRA/DPRK. Kedua, persoalan budget yang sangat penting dalam penyusunan sebuah qanun. Ketiga, periodeisasi anggota DPRA yang sudah ditentukan batas waktunya. Dan keempat penting disusun prioritas dalam rangka menentukan arah pelaksanaan kebijakan.
Penyusunan prioritas qanun sebenarnya sangat erat hubungannya dengan persoalan politik, dan tidak sekedar urusan teknis. Dalam menyusun kriteria dibutuhkan tingkat kepekaan dari anggota DPR/DPRK untuk menangkap dinamika yang berkembang dari masyarakat agar terwujud dalam kebijakan dan hukum. Oleh karenanya penyusunan prioritas tidak sekedar membalik telapak tangan atau sesuatu yang mudah tetapi perlu mempertimbangkan berbagai aspek baik politik, hukum, sosial dan budaya yang satu dengan lainnya terjadi tarikmenarik kepentingan. Disampaikan pula oleh Bivitri Susanti (2007) bahwa terdapat 5 hal yang dapat menjadi landasan kriteria/tolok ukur prioritas qanun: (1) Amanat peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. (2) Manfaat sosial yang paling besar: a. Mencerminkan parahnya permasalahan sosial yang ditanganinya b. Mendorong pelaksanaan good governance. (3) Dampak sosial yang ditimbulkan dari rancangan peraturan perundangundangan tersebut (4) Kapasitas: sumber daya manusia, keuangan, dll. (5) Tingkat kesulitan dari penyusunan rancangan Dalam pembuatan Prolega sebagaimana yang telah disahkan oleh DPRA tahun 2007, terdapat 8 kriteria untuk memberi skala prioritas pembahasa qanunqanun di Aceh: (1) Qanun organik yang berkaitan langsung dengan pelaksanaan Undangundang No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. (2) Qanun yang mendukung pelaksanaan syariat Islam dan keistimewaan Aceh lainnya. (3) Qanun yang mengatur pembagian kewenangan antara Pemerintah Aceh dengan Pemerintah Kabupaten/Kota. (4) Qanun yang mendukung pelaksanaan Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Aceh. (5) Qanun yang berkaitan dengan dengan pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan Aceh, termasuk tata cara penggunaan/pengalokasian anggaran yang bersumber dari tambahan dana bagi hasil migas dan dana otonomi khusus. (6) Qanun yang mendorong demokratisasi, keadilan dan penegakan Hak Asasi Manusia serta partisipasi masyarakat. (7) Qanun yang berkaitan dengan pemulihan masyarakat, pengelolaan ekonomi dan kesejahteraan. (8) Qanun yang dengan tegas ditentukan tenggang waktu pengesahannya oleh Undang-undang No. 11 Tahun 2006.
Bagian 3 Partisipasi Masyarakat Mengapa Masyarakat Sipil Perlu Peduli Terhadap Prolega Hal yang sangat mendasar dalam Prolega adalah tersusunnya rencana-rencana legislasi selama 5 tahun ke depan. Rencana-rencana ini dibuat berbasis dari kebutuhan dan kepentingan masyarakat luas sebagaimana amanat yang tertuang dalam Undang-undang No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan Qanun No.3 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun. Mengapa masyarakat penting untuk mengawal Prolega? Pertama, Prolega merupakan fondasi awal bangunan hukum di Aceh. Arah pembangunan bisa menuju pada bangunan hukum yang baik dan memihak pada kepentingan masyarakat, namun bisa juga sebaliknya. Kedua, Prolega merupakan proses negosiasi kepentingan politik, oleh karenanya keterlibatan masyarakat untuk peduli terhadap Prolega perlu dibangun. Ketiga, Prolega merupakan tahap awal dari pembentukan legislasi. Dalam Prolega ditetapkannya qanun-qanun apa saja yang akan diagendakan oleh DPRA untuk masa periode tertentu. Bila sudah diagendakan dalam Prolega maka usulan yang penting untuk terwujud akan sulit mendorongnya, meskipun ruang untuk mengajukan suatu rancangan qanun diluar Prolega diakomodir dalam kebijakan. Oleh karena itu peran masyarakat sipil penting untuk mendorong lahirnya Prolega yang berkualitas dengan indikator utama menyerap aspirasi seluas-luasnya dari publik. Celah-celah Partisipasi Masyarakat Semangat pemebentukan Prolega adalah partisipatif. Ini tertuang dalam bunyi visi Prolega yakni ”terwujudnya tertib hukum yang adil dan demokratis melalui pembentukan Qanun-qanun yang berkeadilan, kebenaran, partisipatif dan memihak kepada kepentingan rakyat Aceh, mewujudkan kesejahteraan, mencerdaskan kehidupan masyarakat, serta menghormati kultur Aceh yang Islami.” Oleh karena dilandasi oleh semangat partisipatif, maka celah-celah partisipasi masyarakat dibuka ruang seluas-luasnya. Landasan yang mengatur partisipasi masyarakat memang belum jelas tertuang dalam mekanismenya, namun demikian melalui contoh pembentukan Prolega yang saat ini berlaku proses pelibatan masyarakat dalam pembentukannya menjadi hal yang sangat utama. Masukan-masukan dari Jaringan Program Legislasi Aceh (JARPRO) yang bersekretariat di Forum LSM Aceh sangat signifikan membantu kerja-kerja pembentukan Prolega. Mulai dari proses penggalian gagasan mengenai Prolega, drafting, pembahasan dan sosialisasi ke media massa. Bahkan menjelang pengesahannya pun masukan dari masyarakat sipil masih dihargai dan diakomodir oleh Dewan Perwakilan Rakyat Aceh.
Memang disadari tidak selalu contoh ini serta merta dapat menjamin pembentukan Prolega berikutnya akan sangat partisipatif. Dari sisi regulasi, belum ada ketentuan yang jelas mengenai mekanisme pelibatan masyarakat dalam mekanisme pembentukan Prolega. Di sisi lain, dukungan akan proses partisipatif dalam tubuh DPRA sangat tinggi. Pengalaman mengawal Undangundang Pemerintahan Aceh belum jauh dari ingatan dan kerja-kerja partisipatif jauh lebih memudahkan ketimbang bekerja sendiri. Merujuk pada pengalaman Jaringan Prolega, pelibatan masyarakat sipil bisa dimulai dari penggalian gagasan. Pada tahap penggalian gagasan masyarakat dapat dilibatkan dalam hal merumuskan (1) kondisi obyektif, (2) maksud dan tujuan, (3) visi dan misi dan (4) penentuan skala prioritas. Keempat hal tersebut selalu menjadi pijakan teoritis ketika pembentukan Prolega. Kondisi obyektif pada tahun 2007 yang tertuang dalam naskah Prolega tahun 2007 kemungkinan akan berbeda dengan kondisi obyektif pada tahun 2012. Struktur politik, ekonomi, sosial dan budaya masyarakat akan mengalami perubahan sehingga memungkinkan bagi program pembangunan hukum untuk mengikuti perkembangan perubahan tersebut. Setelah didapatkan ”ruh” kebutuhan dari masyarakat, proses selanjutnya adalah pembahasan. Pada tahap pembahasan, baik DPRA maupun Pemda dapat mengundang masyarakat untuk mempertajam gagasan-gagasan untuk dituangkan dalam daftar judul qanun. Contoh baik yang dilakukan pada pembentukan Prolega tahun 2007, DPRA dan Pemda banyak menerima masukan dari Jaringan Prolega mengenai daftar qanun yang dipertimbangkan dari skala prioritas yang telah ditetapkan sebelumnya. Meskipun terjadi perdebatan dalam hal mana qanun yang menempati urutan pertama dan selanjutnya antara DPRA dan masyarakat sipil namun proses perdebatan itu terkelola dengan baik sehingga menghasilkan suatu kesepakatan bersama. Pada tahap sosialisasi, masyarakat dapat terlibat dalam memberikan masukan secara tertulis kepada DPRA (dalam hal ini Panleg) untuk menyatakan apresiasi atau keberatan atas draft Prolega yang disampaikan Biro Hukum dan Panleg dalam media massa. Teladan yang diberikan dalam proses pembentukan Prolega 2007, masukan masyarakat melalui Jaringan Prolega, diakomodir oleh DPRA sehingga ada beberapa qanun yang diusulkan oleh jaringan ini dicantumkan kembali ke dalam daftar qanun Prolega 2007.
Secara umum skema pelibatan masyarakat dapat dilihat pada bulat hitam di bawah ini: Dinas/Instansi
Masyarakat
Komisi
Biro Hukum
Fraksi
Masyarakat
Panitia Legislasi
Koordinasi Persetujuan Gubernur
Draft Prolega Sosialisasi Draft
Surat Keputusan DPRA tentang Prolega
Rapat Paripurna
Daftar Box: Box 1. │ Definisi Prolega Box 2 .│ SK DPRA tentang Prolega Box 3. │ Tugas-tugas Panitia Legislasi Box 4. │ Pasal-pasal tentang Mekanisme Pembentukan Prolega
│Reference│ 1. Profil Dewan Perwakilan Rakyat Aceh Tahun 2007. 2. Undang-undang Republik Indonesia No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 3. Undang-undang Republik Indonesia No. 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh. 4. Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh Nomor 6/DPRA Tahun 2007 Tentang Persetujuan Penetapan Program Legislasi Aceh Tahun 2007 Dewan Perwakilan Rakyat Aceh. 5. Qanun No. 3 tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun 6. Bivitri Susanti, “Bercermin Pada Program Legislasi Nasional Untuk Merancang Program Legislasi Aceh”, disampaikan dalam diskusi tentang Program Legislasi Aceh yang diselenggarakan oleh BRR, April 2007. 7. Titi Anggraini, ”Program Legislasi Untuk Penyusunan Qanun Kabupaten/Kota”, disampaikan pada Semiloka Partisipasi Masyarakat Sipil Dalam Program Legislasi Kabupaten (Belajar dari Program Legislasi Aceh) diselenggarakan oleh Forum LSM Aceh, Juli 2007. 8. Mawardi Ismail, ”Prolegda Untuk Penyusunan Qanun Aceh”, disampaikan sebagai bahan diskusi pada Seminar tentang Prolegda Aceh, yang dilaksanakan oleh Forum LSM Aceh di Banda Aceh, Februari 2007. 9. Hamid Zein, ”Prolega dan Agenda Prolega”, Banda Aceh, 2007. 10. Bivitri Susanti, ”Prioritas Legislasi”, disampaikan pada Training Prolek yang dilaksanakan oleh MISPI, Juli 2007.
