Seminar Rapport Economische Diplomatie voor Ontwikkeling: Economisch eigenbelang en buitenlandspolitieke doeleinden hand in hand? Datum: 30 augustus 2012 Organisatie: Instituut Clingendael i.s.m. MinBuza/DDE Rapporteur: Stefanie Ros i.s.m. Maaike Okano-Heijmans
Doelstelling: Dit seminar wilde bijdragen aan de discussie over de veranderende Nederlandse beleidspraktijk op het gebied van economische diplomatie en ontwikkeling(ssamenwerking). Enerzijds gaat het om de nadruk van het (demissionaire) kabinet Rutte op economische diplomatie, anderzijds om de verschuivende internationale context, gekenmerkt door een groeiend aantal actoren – waaronder Japan, China, Zuid-Korea – die ontwikkeling koppelen aan de belangen van het eigen bedrijfsleven. Een centrale vraag is hoe de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven en van ontwikkelingslanden op een duurzame manier met elkaar en met mondiale vraagstukken kunnen worden verbonden. Het nieuwe Nederlandse narratief moet verder gaan dan het recent geïntroduceerde ‘van hulp naar investeren’. Deelnemers: Belanghebbenden uit de private, publieke, en NGO-sector en onderzoekswereld.
Sessie 1: Economische Diplomatie voor Ontwikkeling ontwikkelingssamenwerking: Van hulp naar investeren
–
Nederlandse
Voorzitter: Jan Melissen, Hoofd Clingendael Research, Instituut Clingendael Key note speech: Nanno Kleiterp, Directeur FMO, Nederlandse Financiërings Maatschappij voor Ontwikkelingslanden Respons: Ingrid de Caluwé, Kandidaat Parlementslid VVD
Sessie 2: De Internationale Context: Nieuwe Wereld, Nieuwe Stijl – Naar een Aziatische consensus in ontwikkelingssamenwerking? Voorzitter: Jan Melissen, Hoofd Clingendael Research, Instituut Clingendael Sprekers: Maaike Okano-Heijmans, Research Fellow, Instituut Clingendael; Jeroen Jochems, Director Trade Policy & Grants, DSM Respons: Pieter Marres, Lid van de Groep van Wijzen, Ministerie van Buitenlandse Zaken
Pagina 1 van 8
Sessie 3: Commercie, Ontwikkeling en Schaarstevraagstukken Hand in Hand? – Doelstellingen van economische diplomatie en ontwikkelingssamenwerking op de lange termijn Voorzitter: Paul Wilke, Senior Research Fellow, Instituut Clingendael Sprekers: Peter Knorringa, Hoogleraar Private Sector & Development, ISS, Erasmus Universiteit Rotterdam; René Grotenhuis, Directeur Cordaid Respons: Ted van der Put, Programma Directeur, Initiatief Duurzame Handel
Sessie 4: Panel Discussie: Naar een Nieuw Nederlands Narratief op Economische Diplomatie en Ontwikkelingssamenwerking? – Het belang van goede coördinatie tussen betrokken overheidsinstanties Voorzitter: Paul Wilke, Senior Research Fellow, Instituut Clingendael Panelleden: Robert Dijksterhuis, Strategisch Beleidsadviseur, Ministerie van Buitenlandse Zaken; Thijs Woudstra, Clusterleider Internationale Bedrijfsontwikkeling, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie; Nathalie Olijslager, Hoofd Ondernemingsklimaat en Markten, Ministerie van Buitenlandse Zaken; Marcel Vernooij, lid MT Directie Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid
Tijdens de presentaties en discussie kwamen de volgende punten sterk naar voren: 1. Ons begrippenapparaat is inadequaat: OS, economische diplomatie De huidige discussie in Nederland over ontwikkelingssamenwerking (OS), die zich richt op het percentage van het nationaal inkomen dat uitgegeven wordt aan OS (doelstelling 0.7%), is niet meer zinnig. Evenals de nauwe interpretatie van economische diplomatie (ED) als handels- en investeringsbevordering, sluit dergelijk denken over ontwikkeling en OS niet aan bij de veranderende internationale realiteit waarin landen die ED koppelen aan ontwikkeling, buitenlandspolitieke doelstellingen én mondiale vraagstukken meer invloed krijgen. Het armoedepatroon verschuift Armoede vandaag de dag verschilt substantieel van armoede in de afgelopen decennia. Van de armen leeft nu slechts 30 procent in lage inkomenslanden, tegenover 70 procent in middeninkomenslanden. De OESO-definitie van OS, die de nadruk legt op schenkingen, is dan ook niet meer van deze tijd. Deze definitie erkent vele initiatieven die ontwikkeling bevorderen niet als succesvol, zoals wanneer leningen die bijdragen aan economische groei (op termijn) terugbetaald worden door de ontvanger. Kernwoorden van economische Pagina 2 van 8
diplomatie voor ontwikkeling die in opkomst zijn – en al langer gebruikt worden door Aziatische spelers en de Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) – zijn gelijkwaardigheid, investeren, en verlicht eigenbelang. Dat gezegd zijnde, is de win-win is vaak veel complexer dan deze steekwoorden impliceren; zo werkt deze aanpak niet in bijv. falende staten. Van blijvend belang is aandacht voor transparantie over handel, investeringen, leningen/schenkingen, welke mist in ‘Aziatische consensus’ – ofwel de handelswijze van landen als Japan, China, Zuid-Korea en India. Economische diplomatie Doordat Nederland – evenals verscheidene andere Europese landen – economische diplomatie nauw interpreteert, staan dit concept en de beleidspraktijk in deze ver van ontwikkelingssamenwerking en (andere) mondiale uitdagingen. En zelfs op het afgebakende terrein van exportbevordering blijft Nederland achter bij andere landen. De ED van Aziatische landen, daarentegen, wil ook bijdragen aan politiek-strategische doelstellingen en mondiale vraagstukken als veiligheid, schaarste en duurzaamheid. Dit kan niet los gezien worden van het verschil in interpretaties van economische veiligheid tussen ‘Westerse’ en ‘Aziatische’ landen, die – ondanks de verschillen die ook bestaan bínnen beide groepen – gekenmerkt worden door fundamenteel andere waarden, zoals een focus op respectievelijk basic human rights en basic human needs. Wel is de logica inzake ED en ontwikkeling ook in Nederland aan het verschuiven en wint de gedachte dat economische groei ook humanitaire sectoren als gezondheidszorg en onderwijs verbetert in aanhang (zie bijv. het WRR rapport over OS uit 2010). Waar eerder meer sociale doelstellingen zoals de Millennium Doelen centraal stonden, wordt er nu meer belang gehecht aan economische diplomatie. Tegelijkertijd mag niet worden vergeten dat economische groei vaak weinig tot geen effect heeft op sociale begrippen zoals gelijke rechten tussen sexen.
2. De noodzaak van een integrale benadering: ED voor ontwikkeling Onder de aanwezige vertegenwoordigers van de (semi)overheid, onderzoekswereld, bedrijfsleven en NGO’s heerst een brede consensus voor de noodzaak van een integrale benadering op armoede(bestrijding), duurzaamheid, economische stabiliteit en –groei, en veiligheid. Zo kan ontwikkelingssamenwerking een katalysator zijn voor innovatie en strategisch investeren door middel van ED. Toch is de combinatie van ED en ontwikkeling(ssamenwerking) niet altijd vanzelfsprekend of succesvol, zoals Nederlandse ervaring in Afghanistan en Latijns-Amerika liet zien. Dit onderstreept de noodzaak om ook verschillen te onderkennen tussen ED en OS; het één kan het ander niet vervangen. De keuze voor een strategie die verschillende beleidsterreinen aan elkaar koppelt betekent niet dat de overheid geen prioriteiten moet aanbrengen in de uiteenlopende doelstellingen van Pagina 3 van 8
beleid. Met integraal beleid worden namelijk niet alle doelstellingen in gelijke mate en tegelijkertijd bevorderd. Keuzes zijn dus vereist over op welke beleidsdoelen de nadruk komt te liggen. Discussie hierover is nog in een vroeg stadium, maar zou bijvoorbeeld moeten gaan over: (1) economische groei, economische ontwikkeling of duurzame/groene groei? (2) armoedevermindering op zich of ook sociale en politieke aspecten? (3) welzijn hier of welzijn elders? (4) wat zijn mensenrechten ons waard, wat is veiligheid hier en elders ons waard? (5) een voortrekkersrol voor Nederland of voor Brussel?
3. De wereldorde verandert, Nederland en Europa (nog) niet Het aantal actoren dat actief is in (voormalige) ontwikkelingslanden waar Westerse landen traditioneel aanwezig zijn groeit. De ‘nieuwe’ actoren – waaronder China, Zuid-Korea, India, Brazilië – denken fundamenteel anders over ED en ontwikkeling dan Europese landen en de Verenigde Staten. Zij integreren veelal handel, investeringen en leningen, en zijn niet geneigd zich te profileren als donor in traditionele, ‘Westerse’ zin. Deze spelers stellen minder voorwaarden en zijn aantrekkelijke partners voor ontvangende landen. Hierdoor verandert het level playing field en gaat de concurrentiepositie van het Westen achteruit; Europa wordt perifeer. Meer samenwerking en discussie met deze ‘nieuwe’ actoren is noodzakelijk, evenals met andere Europese landen zoals het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Er moet gewerkt worden naar een gelijkwaardige relatie (weg van de donor-ontvanger denklijn), en ook ruimte komen voor discussie, bijv. over wat partnerlanden willen en hoe BRIC’s de toekomst zien. Discussie binnen OESO en G20 laat zien dat zowel traditionele donoren als nieuwe spelers hun beleid bijsturen; de tendens is naar een middenweg tussen de ‘Aziatische consensus’ en ‘Westerse consensus’. Enerzijds stellen Europese landen hun economische eigenbelang ook meer voorop en krimpen de financiële middelen. Anderzijds gaan de scherpe randjes van het beleid van nieuwe spelers af, doordat partnerlanden naast lof ook kritiek uiten op hun berekenende handelswijze. Een nieuwe consensus lijkt echter onwaarschijnlijk en is ook niet per se wenselijk; in theorie vullen de twee paradigma’s elkaar aan. Wel is het evident dat de huidige standaarden, regels en internationale overlegstructuren niet meer van deze tijd zijn. Het is zaak om hier vernieuwend over te denken.
4. Drie domeinen van ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking Ruwweg kunnen er drie aandachtsgebieden van ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking kunnen worden onderscheiden: (1) lage inkomenslanden, dan wel conflictgebieden en falende staten; (2) middeninkomenslanden; (3) mondiale publieke goederen. Elk van deze drie domeinen behoeft een specifiek instrumentarium, waarbij OS verwordt van katalysator tot ‘turn key’. Zo zou in lage inkomenslanden de nadruk moeten liggen op Pagina 4 van 8
‘klassieke OS’ aangevuld met ED. Deze landen trekken namelijk niet gemakkelijk investeerders aan, waardoor er niet direct sprake is van win-win. De koppeling met sociale ontwikkeling is nodig om specifieke doelen te bereiken. Juist in middeninkomenslanden is economische diplomatie kansrijk, eventueel aangepakt met ‘klassieke OS’. Hier is namelijk wel sprake van win-win, en kansen voor innovatie en strategisch investeren. Mondiale publieke goederen, tenslotte, vereisen bij uitstek een multilaterale en integrale aanpak. ED kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren. De drie domeinen van ontwikkeling(ssamenwerking) kennen tevens specifieke voortrekker(s) vanuit de overheid. Voor wat betreft beleid en praktijk richting lage inkomenslanden is dit het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ); in middeninkomenslanden trekken BZ en het Ministerie van Economische Zaken Landbouw en Innovatie (EL&I) gezamenlijk op; en inzake mondiale publieke goederen zijn behalve BZ en EL&I ook vakministeries meer betrokken. Dat gezegd zijnde, moet er gewaakt worden voor al te strikte scheiding tussen ‘klassieke OS’ en ED, en competentiestrijd tussen ministeries. Het verdient nadruk dat de inzet van pakketten van de integrale benadering moet afhangen van de context. Dit is niet nieuw in theorie maar zou wel nieuw zijn in de praktijk. Tenslotte wordt benadrukt dat er een verschil bestaat tussen ontwikkeling en OS, in doelstellingen, beleid en actoren. Niet ieder individueel project kan op macro-doelen worden afgerekend, maar het is essentieel om duidelijke randvoorwaarden te stellen.
5. Samenwerking tussen actoren: overheid, bedrijfsleven, NGO’s Er moet meer erkenning komen voor de gedachte dat winst en ontwikkelingsimpact samen gaan, zeker wanneer winst niet als doel centraal staat en wanneer gewerkt wordt met een lange termijn visie. Hoewel duurzaamheid niet door bedrijven zelf is bedacht als business case – maar als zodanig is gepresenteerd door belanghebbende instanties – ziet het (internationale) bedrijfsleven een mondiale aanpak, het engageren van belanghebbenden, en investeren in duurzaamheid ook in het eigen lange termijn belang. Zo ziet een bedrijf als DSM het belang in van het meten en weten van de impact van bedrijfsactiviteiten op waterbeheer en –schaarste, en van samenwerking met internationale hulporganisaties (bijv. WFP) om die organisaties te helpen hun doelstellingen te halen. Verduurzaamde globalisering is echter een onaf verhaal. Zo garandeert meer aandacht voor duurzaamheid in het bedrijfsleven nog geen duurzaamheid in het partnerland. De overheid kan een rol spelen als verdere aanjager van duurzaamheid op de agenda van met name Business to Business en het midden- en kleinbedrijf (MKB), evenals onder consumenten. Dit is belangrijk omdat juist als landen opklimmen naar middeninkomenland, er veel nieuwe consumenten bij komen, zoals met name in het Zuiden (‘the Global South’).
Pagina 5 van 8
Verschillende knelpunten leiden tot terughoudendheid bij het bedrijfsleven om te investeren in landen in een vroeg(er) stadium van ontwikkeling. Belangrijke voorbeelden van dergelijke drempels zijn gebrekkige toegang tot financiering en een veelheid aan door de overheid gestelde voorwaarden voor investeren in ontwikkelingslanden (onder meer op basis van OESO-richtlijnen). Hoewel ambassadepersoneel waardevolle hulp biedt aan het bedrijfsleven, is kennisvergroting van de lokale markt noodzakelijk, evenals geïnformeerde individuen die de link kunnen leggen tussen (markt)kansen en hulpbehoevenden (wat zijn kansen, wie kan geholpen worden?). Het MKB verdient extra aandacht, want dat blijft achter in investeren in ontwikkelingslanden. Juist deze groep heeft behoefte aan meer communicatie met de overheid (wensen, belangen), hulp bij het vinden van de juiste kanalen binnen de overheid, en een grotere beschikbaarheid van leningen. Het blijft echter de vraag in hoeverre de overheid het Nederlandse MKB moet stimuleren als deze sector dergelijke (complexe) investeringen misschien niet aan kan/wil; de actieradius van het MKB is veelal niet groter dan 500 km. Non-gouvernementele organisaties (NGO’s): De visies van NGO’s lopen in toenemende mate uiteen en NGO’s kunnen uiteenlopende rollen vervullen bij economische diplomatie. Zo kunnen zij zich opstellen als: (1) partner voor bedrijven in maatschappelijk verantwoord ondernemen; (2) lobby vanuit duurzaamheid; (3) bewaker van het OS-budget en de OS-discussie; (4) speler die parallel opereert aan het bedrijfsleven, vanuit de gedachte dat ED & OS verschillende speelvelden zijn. Zo kan een NGO die deze nieuwe weg inslaat bijvoorbeeld sociaal ondernemerschap als business model bij bedrijven helpen bevorderen. Opvallend is dat verschillende deelnemers en betrokken partijen de gedachte delen dat ook NGO’s gebaat kunnen zijn bij een kleiner maar zuiverder OS-budget. Dit verdient de voorkeur boven een vaag breed budget, zoals de 0.7 procent – die ook in Nederland meer vervuild raakt. De tijd lijkt echter nog niet rijp om hierover echt discussie te voeren, vooral aangezien ideeën over mondiale publieke goederen nog niet ver genoeg ontwikkeld zijn
6. De noodzaak van een nieuw narratief voor Nederland Verdieping en verbreding van samenwerking tussen bedrijfsleven, overheid, onderzoekswereld en NGO’s inzake ED voor ontwikkeling – zoals deels al is ingezet – is zeer wenselijk, maar nog geen nieuw Nederlands narratief. Een integrale benadering van ED voor ontwikkeling, waarbij (binnenlands)economische en buitenlandspolitieke doelstellingen hand in hand gaan, is essentieel. Er is dringende behoefte aan nieuwe vergezichten (zoals dat van Ben Knapen over het post-OS tijdperk). Diepergaande discussie met bedrijven, NGO’s, en collega-donorlanden kan hierbij van dienst zijn. Zonder een eigen strategisch verhaal met een Pagina 6 van 8
lange termijn houdbaarheid – en hieraan gekoppeld beleid – riskeert de Nederlandse overheid blind de ‘Aziatische consensus’ te gaan volgen en eigenheid te verliezen. Terwijl op BZ discussie gevoerd wordt over ‘Beyond Aid’ (van hulp naar investeren), gaat op EL&I het debat over ‘Beyond Trade’ (van handel naar investeren). Een noodzakelijke stap om werkelijk tot een integraal beleid te komen is het leggen van een link tussen beide. Daarbij moet ervoor gewaakt worden dat de discussie niet te snel in termen van slechts armoedebestrijding vervalt, zoals nu nog vaak wel het geval is. Een integraal beleid past maar moeilijk in het verkokerde, versnipperde internationale denken in Nederland. Het is dan ook noodzakelijk om nog meer te investeren in het doorbreken van schotten tussen ministeries, bijvoorbeeld middels een gezamenlijk expertisecentrum als NL Aid (zoals voorgesteld in het WRR rapport over OS), waarbij inhoudelijke deskundigen worden samengebracht in een speciale unit. Tegelijkertijd moet ervoor gewaakt worden dat BZ niet óók gaat doen wat EL&I al doet. Als taakverdeling lijkt een scheiding tussen BZ als informatieverstrekker en EL&I als verdere dienstverlener wenselijk. Export is één van de belangrijkste manieren om de huidige crisis te boven te komen, maar er moet gewaakt worden voor een ‘mercantilistisch slagveld’ tussen OS en bedrijfsleven. De verhouding publiek-privaat verdient dan ook aanpassing, en meer samenwerking is nodig. Idealiter richt de overheid, in samenwerking met het bedrijfsleven, zich nog sterker op thema’s waar de kracht van Nederland ligt, zoals het topsectorenbeleid dat al ingezet is op het gebied van voedselzekerheid, watermanagement en seksuele en reproductieve gezondheid. Verdere koppeling tussen OS en innovatie- en topsectorenbeleid is nuttig, en een professionele ontwikkelingsorganisatie – zoals NL Aid – kan goede verdere dienst bewijzen. Er bestaan al enkele goede voorbeelden van best practice, zoals de recent geïntroduceerde instrumenten van BZ in samenwerking met EL&I: (1) de transitiefaciliteit, ofwel het ombouwen van ontwikkelingsrelatie naar handelsrelatie. Dit gebeurt nu met Vietnam, Colombia, Zuid-Afrika; en (2) markttransformatie, ofwel het faciliteren van nieuwe financierings- en marktmodellen veelal gericht op integratie van kleine boeren in grotere handelsstromen. Op het gebied van landbouw bestaat er nog veel ruimte voor het creëren van win-win situaties ED voor ontwikkeling, die ook mondiale (schaarste)vraagstukken kunnen aanpakken. Middelen vanuit de overheid zijn bij dit alles onontbeerlijk. Wat mist is een competitief, financieel exportbeleid, waaronder leningen – ook voor het MKB waarmee multinationals samenwerken. Tevens is er ruimte voor grote bedrijven om meer samen te werken om mondiale vraagstukken via de private sector werkelijk aan te kunnen pakken, en verdient de rol van het MKB meer aandacht. Tenslotte is betere coördinatie op Europees niveau nodig; de EU loopt achter qua instrumentarium.
Pagina 7 van 8
De presentaties en discussie leiden tot de volgende vervolgvragen en beleidsaanbevelingen.
1) Vervolgvragen -
Hoe dienen we economische diplomatie en ontwikkeling(ssamenwerking) te definiëren, en kunnen overheid, bedrijfsleven en NGO’s tot een integraal beleid te komen?
-
Hoe wordt de aanpak van mondiale publieke goederen vormgegeven? Dient dit (ook) plaats te vinden op Europees niveau?
-
Dient het MKB gestimuleerd te worden om deel te nemen in ED voor ontwikkeling? Is het MKB hier überhaupt bereid toe en/of tot in staat?
2) Beleidsaanbevelingen: -
Creëer een eigen strategisch verhaal met een lange termijn houdbaarheid op Economische Diplomatie voor Ontwikkeling en definieer bijpassend beleid.
-
Werk toe naar een integrale aanpak van economische stabiliteit en –groei, armoede, duurzaamheid (en definieer aan de hand daarvan ED & OS), maar geef wel aan waar de prioriteiten liggen.
-
Beschouw de bestaande instrumenten van/voor transitiefaciliteit en markttransformatie als best practice.
Hiertoe is instrumenteel: -
Onderscheid drie terreinen van ontwikkeling en OS: lage inkomenslanden, middeninkomenslanden, mondiale publieke goederen. Pas het beleidsinstrumentarium hierop aan, en onderscheid tevens de trekkende en ondersteunende actoren.
-
Verminder de schotten tussen departementen en versterk de samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kenniswereld verder. Kernwoorden: minder loketten, meer hulp bij financiering (bij voorkeur leningen), vergrote expertise van ambassadepersoneel, minder voorwaarden aan investeringen maar duidelijk meetbare afspraken met lange termijn visie.
Pagina 8 van 8
