scnrifto^er Vrouwen en Reen AARGANG3jULI/i
tEEFVORMM SAMENLEVINGSVORMEN ECONOMISCHE EENfEI VOORDKURDELKRS
VROUWEN ERDEPRIKPIL
And thou who never yet of human wrong Left the {wbsüanced scale great Nemesis1 (Byron) Childe Harold's Pilgrimage, Canto IV
INHOUDSOPGAVE Nemesis 1987 nummer 4 VAN DE REDACTIE 155 Mieke Vosman, Doch die Verhaltnisse, die sind nicht so..! ARTIKELEN 157 Riki H o l t m a a t , Alice in leefvormenland Redactie: Len Andringa, Alma van Bres, José J. Bolten, Loes Brünott, Dorien Pessers, Heikelien Verrijn Stuart, Mieke Vosman, Tineke van Vleuten, Karin van Elderen (illustraties en strip). Medewerksters: Gabi van Driem, Jeannette Ebbens, Wendelien Elzinga, Els van Eijden, Jenny Goldschmidt, Nora Holtrust, Ineke de Hondt, Jet Isarin, Yvonne Konijn, Catelene Passchier, Sacha Prechal, Selma Sevenhuijsen, Taru Spronken, Jutien van der Steen, Elies Steyger. Redactiesecretariaat: Heikelien Verrijn Stuart - redactiesecretaris, Marijke Hageman - redactiemedewerkster, Keizersgracht 410, 1016 GC Amsterdam, tel. 020-271181. Abonnementen: verschijnt zes maal per jaar. Een abonnement geldt voor een gehele jaargang. Een abonnement wordt automatisch voortgezet, tenzij het abonnement voor 1 december schriftelijk is opgezegd. U ontvangt dan een bewijs van opzegging. Nemesis: Nemesis is een uitgave van de Stichting Ars Aequi, is onafhankelijk van de juridische uitgeverijen en heeft geen winstoogmerk. Auteursrechten voorbehouden. Abonnementenadministratie: Administratie Ars Aequi, Postbus 1043, 6501 BA Nijmegen, tel. 080-224441. Prijzen: Abonnementen ƒ 45,-perjaar. Deeerste jaargang (september 1984-december 1985) bevat 8 nummers en kost ƒ 47,50. Oude jaargang (6 nummers) ƒ 40,-. Losse nummers ƒ 9,50 (excl. verzendkosten). Aanbevolen citeerwijze: Nemesis 1985 nr. 1, pag. ... Omslagontwerp en lay-out: Fenna Westerdiep. Advertenties Nemesis: voor de opgave van advertenties en voor tarieven, contact opnemen met Ars Aequi, tel. 080-516298.
171 Len Andringa, Van gezinsdraagkracht naar individuele draagkracht. De tweeverdienerswet: evaluatie en alternatieven 180 Trudy V e e r m a n , De prikpil en het recht 189 J e t Isarin, Een vrouw ter beschikking gesteld: van de goot in de afgrond. Het verhaal achter de prikpil REPLIEKEN 201 Vrijlating geëist voor zestien gearresteerden in Singapore 202 Mr. H . J . Theulings, Hartverwarmend 202 Kathleen A . Lahey, Gayle Bezaire, een lesbische moeder staat terecht 203 208 213 216 220
KRONIEKEN Sociaal zekerheidsrecht, Len Andringa Arbeidsrecht, Yvonne Konijn, Gabi van Driem Familierecht, Nora Holtrust en Inke de Hondt Bestuursrecht, Jutien van der Steen Strafrecht, Taru Spronken, Jet Isarin
226 BERICHTEN
VAN DE REDACTIE
Doch die Verhaltnisse, die sind nicht so..l 'You do not take a person, who, for years, had been hobbled by chains and liberate him, bring him up to the starting line of a race and then say "you are free to compete with others" and still justly believe that you have been completely fair.' 'Binnen een half jaar dient op ieder departement een aanvang te worden gemaakt met het werken met een positief actieprogramma voor vrouwen. Door het Ministerie van Binnenlandse Zaken wordt daarvan een voortgangsrapportage bijgehouden.' Als zulke uitspraken kunnen worden opgetekend uit de mond van Lyndon Johnson, voormalig President van de Verenigde Staten en uit een recent persbericht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en wij bijna lui achterover in onze stoel gezakt zijn om af te wachten, hoe wij, positief gediscrimineerd, nu de machtigen der aarde het op dit punt eens blijken te zijn, alleen al door de loop der tijd zullen belanden in diverse riante banen schrikken wij toch weer omhoog. Want dit is De Revolutie! Menen de heren werkelijk wat ze zeggen? Mogen we de helft van de beschikbare banen hebben? En dan ook wèl de leuke banen, die met macht? Ja hoor, lacht de heer Haan, personal Operations Staff manager van IBM ontspannen in de Volkskrant van 18 december 1986 'het groeit vanzelf wel door als 25 procent van de werknemers vrouw is. Het ombouwen van de man, daar komt het in feite op neer.' Inderdaad, mijnheer Haan, dat zien wij ook zo. Want er is natuurlijk wèl een probleempje. Wij de helft meer wordt natuurlijk voor u wèl de helft minder... U kunt natuurlijk in de tijd die u dan over heeft, gaan zorgen voor kinderen, zieke mensen, bejaarden en de geraniums. Dat is nu ook weer niet de bedoeling? Johnson en Haan samen naar het park met de kinderen verspilling van talent? Verworven rechten van degenen die al een baan hebben? Riante banen nèt allemaal bezet? Toevallig alleen machteloos werk dat moe maakt, in de aanbieding? Waarom zijn het vooral de hoge heren in Den Haag en in het bedrijfsleven die positieve discriminatie propageren? Waarom roepen vrouwen uit bijvoorbeeld academische milieus dat zij persoonlijk liever om hun kwaliteiten worden benoemd dan vanwege hun sexe? Waarom hoor je al die vrouwen die schoonmaken, verzorgen en inpakken in fabrieken niet over positieve discriminatie? Is positieve discriminatie ideologie: het laffe antwoord van de politiek die toch iets beginnen moest met de lastige roerige vrouwenbeweging uit de jaren zeventig? Waarom werken die prachtige positieve discriminatieplannen van bijvoorbeeld de Universiteit van Amsterdam en de gemeente Amsterdam niet? Wat houdt ons toch tegen om, zoals Anneke van Baaien dat in Nemesis 1987 nr. 3 zo vrolijk propageert, gezamenlijk, ongeacht huidskleur en herkomst de mannenberoepen te gaan veroveren? Het Nederlands Centrum Buitenlanders en het Landelijk Buro Racismebestrijding pleiten ook al onomwonden voor een beleid gebaseerd op positieve discriminatie. Waarom zijn de rijen niet allang aaneen geschaard? Het is toch minstens verbazend Johnson, Haan, Van Baaien en Kruyt samen aan te treffen; er moet wat aan de hand zijn met die lelijke term positieve discriminatie. Sloot brengt licht in deze duisternis als hij in zijn proefschrift, aansluiting zoekend bij
3(1987)4
155
gangbare definities, discriminatie eerst aanmerkt als een inbreuk op het gelijkheidsbeginsel en vervolgens de verdeling van schaarse goederen wil 'bijstellen' aan de hand van verdelingscriteria. Dat laatste is dan positieve discriminatie en dan komt de aap uit de mouw, want die verdelingscriteria, dat kan natuurlijk van alles zijn. Sexe, etniciteit, maar ook bijvoorbeeld mate van arbeidsongeschiktheid en leeftijd (zo wordt het Jeugdbanenplan van de gemeente Den Haag alom als het eerste Nederlandse voorbeeld van geslaagde positieve discriminatie beschouwd). Noem dat dan gewoon beleid, zou ik zeggen — waarbij ik de jeugd, de gehandicapten en bejaarden overigens alle mogelijke beleid dat hun ten goede komt, toewens — en ga vervolgens eens de discussie aan over de gigantische omwentelingen die positieve discriminatie zowel vooronderstelt als tot gevolg zou hebben. Ik geloof de heer Haan en de zijnen niet zomaar. Als het streven echt eerlijk fifty-fifty zou zijn, zou dat op zijn minst op heel grote schaal arbeidstijdverkorting, andere vormen van zorgen voor onszelf (waarom eigenlijk altijd alleen maar voor bejaarden, zieken en kinderen trouwens?) en een andere verdeling van geld en macht betekenen. Allemaal zaken die, in tegenstelling tot positieve discriminatie helemaal niet zo goed in de markt liggen. En als het niet echt fifty-fifty gaat, als de heer Haan alleen modieus een door Metz geklede token woman wil inhuren, omdat het zo aardig staat als de computer door een vrouw wordt verkocht? Als de vrouwen die gaan meedoen dat alleen maar kunnen op straffe van assimilatie aan de mannencultuur? Dan worden we ingekapseld, gediscrimineerd en geregistreerd. Dan werkt het niet, positieve discriminatie. Zij die zich assimileren, doen dat zo braaf dat ze meteen ophouden met werken als er kinderen komen. (Voor wie het niet gelooft, snel bladeren door het nummer Vrouw en Advocatuur, Advocatenblad 14 juni 1985, levert de volgende citaten op: Onder de kop Van die kleine kindvrouwtjes, daar ril ik van: 'Kinderen hebben we nog niet. Als ze komen hebben we afgesproken dat in dat geval alles door mij geregeld moet worden'. En: 'Vind dat je er als vrouw in de eerste plaats voor moet zorgen dat je huwelijk lekker loopt...'). Zij die zich niet assimileren gaan door en bijten hun tanden stuk. Een groter stuk van de koek krijgen we nooit, als het niet ook andere koek wordt. Mieke Vosman
156
NEMESIS
KIKI HOLXIVfA.A.T
ALICE IN LEEFNORMENLAND 'Ik ben het helemaal met je eens', zei de hertogin. 'En de moraal daarvan is — wees watje lijkt te zijn — of, als je het wat eenvoudiger wilt zeggen — verbeeldje nooit anders te zijn dan vrat anderen zouden kunnen denken dat je was of had kunnen zijn niet anders was dan wat ze anders gedacht zouden hebben dat je geweest was.' 'Ik denk dat ik het beter zou begrijpen', zei Alice heel beleefd, 'als ik het op papier voor me zag. Maar zoals u het zegt, kan ik het niet helemaal volgen.' 'Het is nog niets bij wat ik zou kunnen zeggen als ik wou', antwoordde de hertogin gestreeld. 'Doe alsjeblieft geen moeite om het nog wat langer te maken', zei Alice. Riki Holtmaat las de rapporten van het Ministerie van Justitie en van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, over leefvormen. Ze zijn niet wat ze lijken te zijn, maar wat zijn ze wel? Wat zegt de overheid, wat bedoelt de overheid en wat wil de overheid? Inleiding Wie gedacht had dat het onderwerp 'Gelijkstelling gehuwd/ongehuwd' na de stelselherziening sociale zekerheid nu wel afgehandeld zou zijn komt bedrogen uit. Aan de stroom van wetgeving, rapporten en regeringsnota's op dit gebied is nog steeds geen einde gekomen. In dit artikel worden twee recent uitgebrachte rapporten besproken: een van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en een van het Ministerie van Justitie. Met deze twee rapporten is de duidelijkheid over deze materie echter allerminst vergroot. Pleit het ene rapport bijvoorbeeld voor een registratiemoglijkheid, het andere rapport wijst dit juist als oplossing van de hand. Naar aanleiding van deze beide rapporten wil ik een drietal onderwerpen bespreken: de spanning tussen het publiekrecht en het privaatrecht, de stappen die worden gezet op weg naar de 1984-maatschappij en de verwarring die wordt geschapen doordat in de discussie voortdurend appels en peren met elkaar worden vergeleken. Daaraan vooraf een bespreking van de achter-
3(1987)4
gronden en de hoofdlijnen van beide rapporten. Samenlevingsvormen buiten huwelijk in het rapport van het Ministerie van Justitie Het rapport dat de minister van Justitie op 10 februari 1987 aanbood aan de Tweede Kamer,1 is opgesteld door een interdepartementale ambtelijke werkgroep onder leiding van mr. E. Lukacs, Raadsadviseur wetgevingszaken bij het Ministerie van Justitie. De werkgroep werd in de ministerraad van 22/23 augustus 1985 ingesteld met als taak om: a. te komen tot harmonisatie van gebezigde begrippen in wetgeving waar rekening wordt gehouden met andere samenlevingsvormen dan het huwelijk; b. na te gaan of— en zo ja op welke wijze — registratie van ongehuwd samenlevenden kan bijdragen tot harmonisatie en overzichtelijkheid van de rechtsgevolgen verbonden aan een bepaalde samenlevingsvorm. Riki Holtmaat is universitair docente vrouw en recht aan de Rijksuniversiteit te Leiden
157
Over deze werkgroep heeft nogal wat verwarring bestaan, waartoe het Ministerie van Justitie overigens zelf heeft bijgedragen. Onder andere door de werkzaamheden van deze werkgroep in de begroting van 1986 te noemen onder de kop 'Vermogensrechtelijke regelingen met betrekking tot niet-huwelijkse samenlevingsvormen'. 2 Zo kon bij de buitenwacht het idee ontstaan dat deze werkgroep zich zou bezighouden met een regeling van de gevolgen van het ongehuwd samenwonen in het BW. Ook deed het gerucht de ronde dat een poging werd ondernomen de onderlinge financiële zorgverplichtingen van ongehuwd samenwonenden in het BW vast te leggen, zodat alle problemen met betrekking tot de fundering van art. 5a ABW (economische eenheid) zouden zijn opgelost.3 Niets bleek minder waar. Met de opname in de wet van een onderlinge vermogensrechtelijke regeling tussen ongehuwden die samenleven houdt het rapport zich in het geheel niet bezig. De werkgroep beperkt zich uitsluitend tot bovenstaande opdracht. Alleen de verhouding tussen de samenwonende burgers en de overheid is aan de orde. 4 Over de vraag of in de regelgeving waarin de gelijkstelling reeds is gerealiseerd terecht met de ongehuwd samenwonenden rekening is gehouden, doet de werkgroep geen uitspraak. Per geval moet volgens de werkgroep bekeken worden of gelijkstelling aan het huwelijk op zijn plaats is door 'hetzij met andere samenlevingsvormen dan het huwelijk geen rekening te houden, hetzij de regeling zo te wijzigen dat de rechtsgevolgen onafhankelijk van het gehuwd-zijn of samenleven-buiten- huwelijk in werking treden'. 5 De doelstelling van de wetgeving waarover het gaat is voor de keuze tussen deze drie alternatieven van doorslaggevend belang. Die doelstelling kan tevens van invloed zijn op de nadere eisen die aan het samenleven worden verbonden (waarbij de werkgroep terecht opmerkt dat die eisen ook wel aan gehuwden gesteld zouden mogen worden). 6 Hiermee is harmonisatie van alle begrippen eigenlijk reeds tot
158
onmogelijkheid verklaard. Het rapport bevat in de bijlage een uitvoerige inventarisatie van wetten en regelingen waarin tot nu toe gelijkstelling is gerealiseerd, en het is daarom de moeite waard het rapport te bestellen. Harmonisatie: woningdeling en gekwalificeerde gezamenlijke huishouding Wat betreft de harmonisatie maakt het rapport Samenlevingsvormen buiten huwelijk allereerst onderscheid tussen: — regelingen waarin aan de financiële positie waarin iemand verkeert, gevolgen worden verbonden — en regelingen waarin aan personen die in een zeer persoonlijke betrekking tot een ander staan, bevoegdheden en verplichtingen worden toegekend die niet direct op de financiële positie van de samenlevenden betrekking — behoeven — te hebben. Dit onderscheid lijkt me niet scherp. In het onderdeel van het rapport waarin de registratie aan de orde is, is ook niet duidelijk op welk soort verplichtingen (financieel of niet-financieel) de registratie dan betrekking kan of zal hebben. De werkgroep heeft gepoogd voor beide groepen nieuwe (geharmoniseerde) begrippen te ontwikkelen. Voor de eerste groep (regelingen waarin financiële gevolgen zijn verbonden aan een relatie) komt de werkgroep uiteindelijk tot een tweetal categorieën: woningdeling en de gekwalificeerde gezamenlijke huishouding. Wat betreft de definitie van woningdeling voldoet de werkgroep niet aan haar eigen norm, namelijk dat in de begripsomschrijving zo weinig mogelijk uitzonderingen mogen zijn opgenomen.7 De woningdelingsnorm steunt op een besparingsfactor,K welke factor niet in alle gevallen van adresdeling aanwezig wordt geacht: 'Op grond van woningdeling is het aannemelijk dat de aan het wonen verbonden kosten worden gedeeld. Als er evenwel kan worden aangetoond dat er sprake is van bijvoorbeeld een onderverhuurovereen-
NEMESIS
komst of een kostgangersovereenkomst, wordt het vermoeden dat de aan het wonen verbonden kosten worden gedeeld — en dat er sprake is van woningdeling — daardoor ontkracht'. 9 Deze uitzondering vind ik niet begrijpelijk. Een verhuurder of pensionhouder verrekent toch ook een deel van de algemene woonlasten in de bruto huurprijs (dus ook: vastrechtkosten en dergelijke) en 'bespaart' dientengevolge toch op haar/zijn eigen woonlasten? Waarom kan zo iemand dan toch niet onder de definitie vallen? Met het begrip 'gekwalificeerde gemeenschappelijke huishouding' brengt de werkgroep een nieuw begrip op de markt. Daaronder wordt verstaan: 'het voeren van een gezamenlijke of gemeenschappelijke huishouding, waarbij hetzij feitelijk sprake is van het wederzijds voorzien in de kosten van levensonderhoud, hetzij feitelijk door de een ten behoeve van de ander (geheel of grotendeels) wordt voorzien in de kosten van levensonderhoud'."' Met de toevoeging 'gekwalificeerde' wil de werkgroep aangeven dat het om meer gaat dan alleen het hebben van een gezamenlijke huishouding. De werkgroep motiveert dit als volgt: 'In de discussie binnen de werkgroep is aanvankelijk naast het gekwalificeerde begrip "gezamenlijke huishouding" het ongekwalificeerde begrip "gezamenlijke huishouding" als afzonderlijke categorie genoemd. Ongekwalificeerd wil zeggen dat alleen van belang is het voeren van een gezamenlijke huishouding. De hierboven onder 2 genoemde nadere afbakening (bedoeld wordt: de cursief weergegeven definitie van de gekwalificeerde gezamenlijke huishouding, R.H.) is niet relevant. Daar echter de grens tussen gezamenlijke huishouding ongekwalificeerd en gekwalificeerd niet duidelijk valt te trekken, heeft de werkgroep er de voorkeur aan gegeven slechts twee categorieën te onderscheiden. In de tweede categorie speelt het voeren van een gezamenlijke huishouding naast andere elementen een rol.'11 Er is echter van afgezien om een derde categorie (de gewone gezamenlijke
3(1987)4
huishouding) op te nemen. Het 'meerdere' bestaat, zoals uit de hiervoor cursief weergegeven definitie van de gekwalificeerde gezamenlijke huishouding blijkt, uit twee elementen, verbonden door het woord hetzij. Dit betekent dat als aan een element is voldaan het voldoende is om van een gezamenlijke/gemeenschappelijke huishouding te spreken. De werkgroep heeft dit als volgt uitgewerkt: 'Er worden twee categorieën onderscheiden. (Voor de duidelijkheid: binnen de categorie van de gekwalificeerde gezamenlijke huishouding, R.H.) In de eerste plaats betreft het samenlevenden die de aangelegenheden van de huishouding gezamenlijk regelen en tussen wie een verbondenheid in financieel opzicht bestaat in ongeveer gelijke mate. De belangrijkste indicatie voor het laatste vormt het door elkaar lopen van de financiën van betrokkenen. Dit betekent dat de huishouding en het levensonderhoud worden betaald door inkomsten van beide samenlevenden. Als de inkomsten door de samenlevenden gescheiden worden gehouden, maar de uitgaven lopen in belangrijke mate door elkaar, vormt ook dit reden om een verbondenheid in financieel opzicht aan te nemen. In de tweede plaats betreft het samenlevenden van wie de een in feite geheel of grotendeels voorziet in het levensonderhoud van de ander. In deze gevallen kan er soms sprake zijn van het dooreen lopen van geldstromen, maar meestal zal dat niet zo zijn. Het gaat erom dat de een aan de ander de financiën voor het levensonderhoud verschaft. Op basis daarvan mag een verbondenheid in financieel opzicht worden aangenomen.' Dit lange citaat is als volgt samen te vatten: met de eerste groep wordt bedoeld de tweeverdieners die hun financiële zaken niet strikt gescheiden houden (de zogenaamd financieel verstrengelden), met de tweede groep de kostwinners, die voor een afhankelijke partner zorgen. Allereerst maak ik er bezwaar tegen beide categorieën op één hoop te gooien, omdat daarmee ook zeer verschillende rechts-
159
gronden voor een eventuele gelijkstelling gehuwd/ongehuwd op één hoop worden gegooid. Het maakt nogal wat uit of je gelijkstelt omdat je vindt dat ten behoeve van partners van ongehuwde kostwinners evenzeer een kostwinnerstoeslag gegeven moet worden als ten behoeve van partners van gehuwde kostwinners, of dat je gelijkstelt omdat je vindt dat aan de financiële verstrengeling van personen gevolgen moeten worden verbonden (bijvoorbeeld omdat je vindt dat deze verstrengeling leidt tot besparing). Persoonlijk ben ik van mening dat er geen enkele rechtvaardiging is voor het verbinden van gevolgen aan financiële verstrengeling van samenwonende tweeverdieners. Als er bij deze groep al ergens rekening mee mag worden gehouden dan zijn dat dezelfde schaalvoordelen als waarmee, op grond van de besparingsfactor bij voordeurdelers rekening wordt gehouden. Een financieel voor- of nadeel op grond van de kostwinnersfactor is bij financieel verstrengelde tweeverdieners principieel niet aan de orde. Mensen die ieder eigen inkomsten hebben, maar aan de uitgavenkant niet alles tot op de cent onderling verrekenen staan niet per definitie tot elkaar in wat traditioneel een verhouding van lotsverbondenheid wordt genoemd.'2 Daarmee kom ik aan mijn tweede principiële bezwaar tegen deze definitie van een gekwalificeerde gezamenlijke huishouding. Hoewel tweeverdieners die een zekere mate van onderlinge financiële verstrengeling hebben niet per definitie een 'lotsverbondenheid' hoeven te hebben, wordt hen die lotsverbondenheid wel opgedrongen in het huidige uitkeringssysteem. Het begrip 'gekwalificeerde gezamenlijke huishouding' is geheel op dat systeem afgestemd. Het gevolg van het bestempeld worden als 'gekwalificeerde gezamenlijke huishouding' is namelijk dat de twee gescheiden inkomsten van tweeverdieners in geval een van beiden haar/ zijn inkomen verliest, wordt beperkt tot één uitkering op basis van één gezinsinkomen. Het risico voor het wegvallen van één van beide inkomsten wordt zo volle-
160
dig op de schouders van de andere partij gelegd, in plaats van bij de staat. In geval van financiële verstrengeling kan dus naar mijn mening niet zondermeer worden uitgegaan van lotsverbondenheid. In mijn ogen zou het daadwerkelijk in eikaars onderhoud voorzien (het element van het kostwinnerschap) van doorslaggevend belang moeten zijn voor de vaststelling van financiële lostverbondenheid, en kan financiële verstrengeling alleen dat zeker niet zijn. Als het gaat om regelingen waarbij het niet zozeer gaat om de financiële gevolgen, die aan een gehuwde/ongehuwde samenwoonrelatie worden verbonden staat de nauwe persoonlijke betrokkenheid voorop en wordt de term 'levensgezel' gebruikt. Of van zo'n relatie sprake is moet volgens de werkgroep worden vastgesteld aan de hand van verklaringen van de betrokkenen zelf en van anderen in zijn omgeving. 'Dit is voor de regelingen waarom het hier gaat ook niet zo bezwaarlijk, in die zin dat voor oneigenlijk gebruik gewaakt zou moeten worden.'13 Naar mijn idee biedt de werkgroep in dit onderdeel van het rapport geen schijn van oplossingen, noch voor het privacyprobleem, noch voor het vraagstuk van harmonisatie (welke met het oog op rechtsgelijkheid en rechtszekerheid van belang wordt geacht). Omdat de doelstellingen van de verschillende betrokken wetten en regelingen zo'n doorslaggevende rol spelen is harmonisatie hier niet echt mogelijk. Verder wordt er niet voor gewaakt dat gegevens uit de 'levensgezellen'sfeer doorsijpelen naar de sfeer van de 'gekwalificeerde gezamenlijke huishouding'. (Zie hierover ook onder de kopjes '1984' en 'appels en peren'.) Registratie Tot slot bespreekt de werkgroep een drietal vormen van vrijwillige registratie: a gebruik van verklaringen omtrent samenleven in afzonderlijke regelingen; b een algemene administratie van ver-
NEMESIS
klaringen omtrent samenleving naast materiële omschrijvingen van het samenleven-buiten-huwelijk; c en algemene administratie van verklaringen omtrent samenleving in de plaats van materiële omschrijvingen van het samenleven-buiten-huwelijk. Ten aanzien van oplossing a werpt de werkgroep vooral de vraag op naar de betrouwbaarheid van de verklaringen. De oplossing onder b kan ook geen genade vinden, omdat men zich afvraagt of de verstrekte gegevens wel betrouwbaar zijn en omdat de nadelen van een materiële omschrijving blijven bestaan. De derde oplossing — onder c — voldoet tenslotte niet, omdat het de vraag is of mensen zich wel willen laten registreren. De conclusie van de werkgroep luidt dan ook dat noch met harmonisatie, noch met registratie de problemen rondom de samenlevingsvormen buiten huwelijk volledig kunnen worden opgelost. Heel voorzichting wordt daarom aan het eind de suggestie gedaan dat het alternatief van individualisering op de lange termijn 'wellicht een reële oplossing' kan vormen.14 Zonder enige onderbouwing wordt daarbij beweerd dat deze oplossing voor de korte termijn geen haalbare kaart is. Private leefvormen, publieke gevolgen15 Het tweede rapport dat ik hier wil bespreken is een zogenaamde 'voorstudie' van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), gemaakt door Roei Jansweijer, wetenschappelijk medewerker bij die Raad. De studie van Janswijer vond plaats in het project 'individualisering als beleidsvraagstuk'. Van dit veelomvattende terrein wordt alleen het punt van de individualisering in primaire relaties behandeld. Jansweijer poogt zo 'objectief mogelijk te zijn: individualisering is niet iets wat hij voorstaat of wat de overheid zou moeten voorstaan, maar is een 'trend' bij een (nog maar klein) deel van de bevolking. Ik ga in deze bespreking voorbij aan de meer beschrijvende delen van het rapport
3(1987)4
en concentreer me op de door Jansweijer ontwikkelde beleidsmodellen (hoofdstuk 5 van het rapport). Allereerst stelt Jansweijer dat de vaststelling van overheidstaken met betrekking tot leefvormen twee gebieden betreft: de verzorging van kinderen en van afhankelijke partners. Dit is een nieuw gezichtspunt in de discussie die al enige jaren over de leefvormen wordt gevoerd en in mijn ogen is dit de belangrijkste verdienste van het rapport. Op het terrein van de kinderverzorging zal ik bij een andere gelegenheid nog eens dieper ingaan.16 In deze bespreking van de hoofdlijnen van het rapport ga ik vooral in op de beleidsmodellen die zich richten op de verzorging van de afhankelijke partner. In het hoofdstuk beleidsmodellen bespreekt Jansweijer allereerst een aantal inkomensinstrumenten met betrekking tot de verzorging van kinderen. Daarna komen eerst de twee uitersten in de zorg voor de afhankelijke partner aan de orde: het geïndividualiseerde model, waarin die zorg een privé-aangelegenheid is, en het op huishoudens gebaseerde model, waarin die zorg een overheidsaangelegenheid is. Het geïndividualiseerde model moet volgens Jansweijer worden afgewezen als enige beleidsmodel omdat het maatschappelijk draagvlak daarvoor (nog) veel te klein is.17 Het beleidsmodel wat op huishoudens is gebaseerd, is het op dit moment door de regering gevolgde model.18 De lotsverbondenheid heeft in dit model een publiek karakter. Dat het daarmee van cruciaal belang wordt hoe gedefinieerd wordt wanneer er van lotsverbondenheid sprake is bleek bij de bespreking van het rapport van het Ministerie van Justitie. Ook dit beleidsmodel wordt door Jansweijer van de hand gewezen. Het laat te weinig ruimte voor mensen die niet willen samen- delen, maar die samen-zelfstandig willen zijn. Jansweijer ontwikkelt daarom een eigen model, wat het midden moet houden tussen de eerste twee: 'het derde model wil elementen van het eerste en tweede (te?) verbinden, te
161
weten de keuzevrijheid van het eerste model en de publieke consequenties van een relatie uit het tweede.'19 Het door Jansweijer ontwikkelde model bestaat daaruit dat mensen de keuze krijgen zich te laten registreren als: a een relatie op basis van duurzame saamhorigheid; b een relatie op basis van beperkte saamhorigheid; c een relatie op basis van zelfstandigheid; d geen relatie hebbend (alleenstaanden en alleenstaande ouders). Ook gehuwden moeten een keuze maken (hoewel een keuze voor het alleenstaandzijn voor hen reeds is geblokkeerd). De voordelen van het model worden door Jansweijer als volgt omschreven: 'Door middel van registratie kunnen relaties herkenbaar gemaakt worden. Voorkomen wordt daarmee, dat individuele burgers zich voor hun rechten oriënteren op gehuwden en voor hun verplichtingen op alleenstaanden of omgekeerd. Een individueel evenwicht (in beleidstechnische zin) tussen rechten en plichten is hiermee realiseerbaar. Voor de overheid biedt registratie een instrument om orde te scheppen in de betrekkelijke chaos van leefvormen, zonder dat behoeft te worden overgegaan tot het gehuwd danwei alleenstaand verklaren van individuen in alterlanieve leefvormen.'20 Wanneer de rechten en plichten in evenwicht zijn wordt opportunistisch gedrag van de burgers vermeden en kan eenieder in volle vrijheid een relatievorm kiezen. Jammer genoeg geeft Jansweijer echter niet duidelijk aan uit welke pakketten men precies kan kiezen, wat de inhoud van die pakketten precies is. (Ik kom hier nog op terug onder het kopje 'appels en peren'.) Kostwinnerschap exit? Wat betreft de verhouding tussen de twee genoemde beleidsgebieden — de zorg voor kinderen en de zorg voor afhankelijke partners — valt het me op dat Jansweijer in dit rapport een geheel ander
162
standpunt inneemt dan in zijn zeer scherpe artikel in de ESB van 14 mei 1986.21 Daarin pleit hij voor omzetting van alle (directe en indirecte kostwinnerssubsidies aan mensen met kinderen in kinderbijslag, zodat de kinderbijslag ook een deel van de verzorgingskosten zou kunnen dekken), en op den duur voor afschaffing van alle kostwinnersfaciliteiten voor mensen zonder verzorgingsbehoeftige kinderen. De motivering voor dit standpunt luidt als volgt: 'Wie kinderen verzorgt levert een maatschappelijk relevante prestatie; wie een afhankelijke partner heeft of is, levert een prestatie die het belang van het huishouden niet te boven gaat'.22 Hoewel op deze motivering wel iets valt af te dingen spreekt het standpunt me bijzonder aan. Ook bij de bespreking van de instrumenten met betrekking tot de verzorging van kinderen in het WRR-rapport (par. 5.2) suggereert Jansweijer nog dat het deze kant uiteindelijk op moet. Bij zijn relatie-keuzemodellen blijkt hij dit standpunt echter ineens te hebben verlaten. In dit onderdeel van het rapport ontwikkelt hij twee (van de drie!) relatiemodellen waarin kostwinnersfaciliteiten — ongeacht de vraag of er daadwerkelijk kinderen zijn te verzorgen — ongelimiteerd in tijd of in geld, blijven voortbestaan. De rechtvaardiging die hij daarvoor geeft is dat er een oplossing moet zijn voor de 'nest lege fase' waarin de tegemoetkomingen voor de kinderzorg vervallen, zonder dat er reële alternatieven bestaan om zelf in het levensonderhoud te voorzien. De mogelijkheden kunnen door een langdurige afwezigheid van de arbeidsmarkt vrijwel nihil zijn'.23 Dit argument geldt echter weer niet voor de vrouw (of man) die voor het niet-duurzame saamhorigheidsmodel (model sub b) kiest: zij (of hij) moet als haar man (of vrouw) het nest verlaat, nadat de kindertjes er het eerst uitgekrabbeld zijn, wel op eigen arbeidskracht verder; voor haar (of hem) geldt: geen alimentatie, geen bijstand, maar arbeidsplicht. 'Gescheiden vrouwen kunnen zo worden gehouden aan hun eigen keuzen, hetzij voor alimentatie (afhankelijk-
NEMESIS
heid) hetzij voor zelfstandigheid (beroepsarbeid).'24 Het lastige probleem van vrouwen in de bijstand is dan ook, in de ideëen van Jansweijer, in één klap opgelost! The hearts of men Wat precies de inhoud van de relatiepakketten van Jansweijer is, is, zoals ik al zei, niet zo erg duidelijk. Afgaand op wat hij er zo her en der over zegt zou ik in ieder geval alle (gedeeltelijk) afhankelijke vrouwen dringend aanraden het meest duurzame model te kiezen (model sub a). Het tweede model is er typisch een van: wel de lusten, maar niet de lasten. Voor de kostwinner (doorgaans de man) dan wel. Hij krijgt wel alle kostwinnersfaciliteiten tijdens de duur van de relatie, maar geen verplichtingen na de relatie (indien men dat onderling overeenkomt ook geen alimentatieverplichtingen). De consequenties van het kostwinnerspatroon worden zo eenzijdig afgewenteld op vrouwen. Als Barbara Ehrenreich in The hearts of men gelijk heeft met de stelling dat mannen zich steeds meer onttrekken aan de verantwoordelijkheden van het kostwinnerschap, zal deze optie wel eens heel populair kunnen worden bij mannen. Vrouwen die alimentatie eisen wordt nu al een anti-emancipatoire houding verweten. Ik bespeur steeds vaker de volgende dubbele moraal in discussies over vrouwenemancipatie: het is wel heel truttig en ongeëmancipeerd om het duurzame relatietype plus de bijbehorende alimentatie te kiezen, maar het geeft blijk van ware onafhankelijkheid en zelfstandigheid als je gewoon durft te kiezen voor de huisvrouwelij ke en verzorgende rol. De keuze voor het tweede model van Jansweijer zou daarom, als zijn keuzesysteem werd ingevoerd, wel eens een heel grote vlucht kunnen nemen. Hoewel Jansweijer erkent dat een traditioneel kostwinnnerspatroon gepaard kan gaan aan ongelijke machtsverhoudingen binnen de relatie is zijn keuzesysteem er niet op gebouwd daaraan snel een einde te maken. In deze overgangstijd tussen
3(1987)4
oude afhankelijkheidspatronen en nieuwe relatiepatronen die op zelfstandigheid zijn gebaseerd moet de keuze volledig vrij blijven. De overheid mag daarin volgens hem geen sturende invloed aanwenden. Twee van de drie relatiemodellen die hij aanbiedt maken echter een 'keuze' voor het traditionele kostwinnerschap wel erg gemakkelijk — vooral voor degenen die geen kinderen (meer) hebben. Zij krijgen alle kostwinnerssubsidies die, volgens Jansweijer in zijn ESB-artikel en in paragraaf 5.2 van zijn rapport, eigenlijk toebehoren aan mensen die wel kinderen te verzorgen hebben. Mijns inziens stuurt een dergelijk systeem wel degelijk: richting afhankelijkheidsrelaties. Publiek/privé Een van de centrale problemen in het vraagstuk van de wettelijke gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd-samenwonenden is de vraag hoe privaatrechtelijke betrekkingen en publiekrechtelijke aanspraken en verplichtingen zich tot elkaar verhouden. Dit probleem doet zich het scherpst voor waar privaatrechtelijk geen onderlinge onderhoudsverplichtingen of -aanspraken bestaan, maar waar de overheid wel een onderlinge zorgplicht aanneemt: de problematiek van de economische eenheid in de ABW.26 Het rapport van het Ministerie van Justitie bevat op dit punt teleurstellend weinig. De opstellers laten het bij een simpele constatering dat 'in de gevallen dat er een gezamenlijke huishouding in gekwalificeerde zin bestaat, er privaatrechtelijk meestal geen wettelijke of contractuele onderhoudsplicht is. Hoogstens zou er in de gevallen dat de een feitelijk voorziet in het levensonderhoud van de ander een morele plicht tot onderhoud kunnen worden aangenomen.'27 Nog zeer recent heeft de Hoge Raad zich over deze verhouding uitgelaten.28 In het geding wed aangevoerd dat degene die volgens de Gemeentelijke Sociale Dienst onderhoudsplichtig is op grond van art. 5 ABW (als economische eenheid), in strijd handelt met de
163
zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer betaamt wanneer hij/zij weigert zich naar die rechtsplicht te gedragen (art. 1401 BW). De HR heeft dit standpunt verworpen: 'Samenwonen schept noch op zichzelf, noch in verbinding met een overeenkomst als bovenvermeld een rechtsplicht tot onderhoud en zulks wordt niet anders door het enkele feit dat de overheid die aan een van de samenwonenden bijstand verleent bij de toepassing van de ABW zoals die luidde tot 1 januari 1987 het standpunt innam dat hun situatie niet wezenlijk verschilt van die van een gezin als bedoeld in art. 5 ABW.' Hoe de betrokkene dan aan inkomen moet komen laat de HR verder in het midden. De civiele rechter kan dit probleem immers niet oplossen. Dat bleek ook al bij de inmiddels zeer bekend geworden 'Leeuwarder zaak'.29 Dat de civiele rechter het soms behoorlijk moeilijk heeft met de botsing tussen deze twee rechtsgebieden blijkt uit een (ongepubliceerd) vonnis van de Rechtbank Rotterdam.3" De eiseres vroeg in die zaak een verklaring voor recht dat zij 'ten opzichte van de gedaagde niet gehouden is noch gehouden kan worden om bij te dragen in zijn levensonderhoud nu voor een eventuele aanspraak van gedaagde ten opzichte van eiseres geen enkele basis in de wet aanwezig is.' De Rechtbank gaf de eiseres volkomen gelij k! Maar: 'De Rechtbank is desondanks van oordeel, dat eiseres geen belang heeft bij de door haar gevorderde verklaring voor recht nu het — gelet op de jurisprudentie van de Kroon met betrekking tot art. 5 ABW geenszins onaannemelijk is, dat in de door gedaagde aangespannen beroepsprocedure (tegen een afwijzende beschikking met betrekking tot een bijstandsuitkering; R.H.) tezijnertijd zal worden vastgesteld, dat partijen een economische eenheid vormen in de zin van art. 5 ABW en een eventuele verklaring voor recht — die immers privaatrechtelijk van aard is — de overheid niet regardeeert bij de toepassing vn de ABW, nu deze toepassing een publiekrechtelijk karakter heeft.' De Rotterdamse Rechtbank gaat hier dus
164
veel verder dan zijn collega in Leeuwarden door zelf te anticiperen op de uitspraak van de Kroon. Het publieke recht werkt hier rechtstreeks in op het private recht (de eiseres krijgt immers niet haar privaatrechtelijke verklaring), terwijl de schijn van gescheiden rechtsgebieden omhoog wordt gehouden. Ook het rapport van de WRR werpt geen nieuw licht op deze materie. De voorzitter van de WRR spreekt in het voorwoord reeds zijn twijfels uit over het keuzemodel van Jansweijer. Die twijfels betreffen dan vooral de vraag of het praktisch mogelijk is publieke gevolgen te verbinden aan andere samenlevingsvormen dan het huwelijk. En voorts de vraag of een strikte scheiding tussen enerzijds overeenkomsten tussen individuen en anderzijds de publieke gevolgen van het samenleven wel mogelijk is. Jansweijer signaleert het probleem overigens wel, maar hij benoemt het als een uitvoeringsprobleem, hetgeen een foute voorstelling van zaken is.31 Jansweijer stelt dat zijn model alleen de verhouding tussen overheid en burgers betreft. Daarvoor geeft hij als reden dat de contractsvrijheid van de individuele burger slechts kan worden gewaarborgd door een grotere variëteit aan keuzemodellen dan vanuit een oogpunt van overzichtelijkheid wenselijk is.32 Of en hoe vanuit de publiekrechtelijke regeling juist een invloed uitgaat op de inhoud van de privaatrechtelijke verhouding bespreekt Jansweijer in het geheel niet.33 Nog een opmerking over de rehtsgevolgen die Jansweijer aan de registratie verbindt tot slot. Jansweijer spreekt van een 'relatiecontract naar de overheid'.34 Dit heeft vreemde consequenties: 'Omdat de overheid door de vele publieke consequenties van de relatie in het laatste geval (bedoeld wordt: duurzame lotsverbondenheid, R.H.) praktisch gezien mede contractspartij is, is een wederzijdse instemming van de relatiepartners niet noodzakelijk een voldoende grond voor ontbinding van het contract.'35 Wat Jansweijer hier voor-
NEMESIS
stelt is wel zeer uitzonderlijk in het Nederlandse recht. De overheid mag dan wel toezicht houden (via met name de rechterlijke macht) op de beëindiging van contracten, maar van een toestemmingsvereiste is bij mijn weten alleen sprake bij art. 6 BBA (ontslagvergunning van de directeur van het GAB). 36 1984 Het lijkt erop alsof we in Nederland alsnog met terugwerkende kracht bezig zijn 1984 te realiseren. Big brother is watching us, zeker als het gaat om de vraag welke burger(es) met welke burger(es) verkeert. Het verkeren wordt namelijk steeds meer onderwerp van nauwkeurig (financieel/ materieel) onderzoek en van een omvangrijk systeem van geautomatiseerde gegevensuitwisseling. De sexuele 'verstrengeling' heeft — althans ogenschijnlijk!37 — plaatsgemaakt voor de financiële verstrengeling, met als gevolg dat niet zozeer het aantal tandenborstels op de wastafel alswel het aantal bankrekeningen per 'huishouding' wordt geteld. Terwijl de Tweede Kamer in het debat over de invoering van art. 5a ABW en de gelijkstelling ongehuwd/gehuwd in de stelselherziening sociale zekerheid18 zich alle mogelijke moeite heeft getroost om de schending van de 'sexuele privacy' zoveel mogelijk tegen te gaan, wordt, waar het er om gaat te achterhalen welke de financiële/materiële verhouding tussen de partners is, zonder slag of stoot de weg vrijgegeven voor een verregaande mate van gegevensuitwisseling tussen alle mogelijke instanties, zowel particulier als (semi)publiek. Het feit dat de instanties, die de onderlinge verhouding tussen de partners moeten vaststellen, meer en meer op dit soort gegevens moeten afgaan is wellicht juist een gevolg van het uitbannen van de meer gevoelige toetsingselementen als de sexualiteit en de affectiviteit tussen de betrokkenen. Ook in het rapport van het Ministerie van Justitie wordt vrij baan gegeven voor gegevensuitwisseling tussen uitvoerende
3(1987)4
overheidsinstanties: 'Ten overvloede merkt de werkgroep op dat een deel van de gesignaleerde problemen in verband met de materiële omschrijvingen van samenlevingsvormen-buiten-huwelij k wellicht zou kunnen worden verminderd, als in de nabije toekomst in bepaalde gevallen gegevensuitwisseling tussen uitvoerende overheidsinstanties (in ruimere mate) wordt toegestaan (...)'." De opstellers van het rapport suggereren hier dat gegevensuitwisseling alleen tussen overheidsinstanties zelf aan de orde is. Eerder in het rapport wordt op onthullende wijze uiteengezet hoe men er achter kan komen wie met wie een gezamenlijke huishouding in gekwalificeerde zin vormt. De volgende 'instanties' passeren de revue40: het bevolkingsregister, het ziekenfonds, de bedrijfsvereniging, de Raad voor de Kinderbescherming, de werkgever, de P. T. T., de verhuurder, het Gemeentelijk Energiebedrijf de bank, de Postbank, de hypotheeknemer, de Belastingdienst, de Gemeentelijke Dienst Woningtoewijzing, de Gemeentelijke Dienst die de huursubsidieregeling uitvoert, de Gemeentelijke Dienst die de eenmalige uitkering verstrekt. Het merendeel van de genoemde instanties is particulier of semi-overheid. Als het gaat om gegevensuitwisseling tussen de overheidsdiensten onderling merkt de werkgroep nog het volgende op: 'In het algemeen kan worden opgemerkt dat de verstrekking van gegevens aan personen of instanties ter uitvoering van het publiekrechtelijke taak door andere overheidsinstanties niet ongeoorloofd wordt geacht. Het ISMO-rapport beveelt gegevensuitwisseling ook aan. Het regeringsstandpunt hierover is positief geweest. Een voorontwerp van wet ter invoering van het zogenaamde sofinummer en tot regeling van gegevensuitwisseling in het kader van de sociale verzekering is onlangs voor advies naar de Sociale Verzekeringsraad gezonden. Het wetsontwerp houdende regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Wet Persoonsregistratie, Tw. K. 1984-1985, nr. 19 095) bepaalt in art 18, derde lid dat gegevensverstrekking al-
165
leen op verzoek vn de ontvangende instantie geschiedt, ter uitvoering van haar taak, terwijl — en dat is zeer belangrijk — de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig mag worden geschaad. De aard van de gegevens of het verband waarin zij zijn geregistreerd kunnen meebrengen dat gegevensverstrekking wegens onevenredige benadeling van de persoonlijke levenssfeer wordt geweigerd. De voorgestelde regeling in genoemd wetsontwerp ziet alleen op de bevoegdheid tot gegevensverstrekking en roept geen verplichting in het leven.'41 Ik heb dit stuk in extenso geciteerd omdat het in een nutshell weergeeft wat er op dit terrein speelt. De werkgroep verzuimt te vermelden dat de genoemde Wet Persoonsregistratie in het slop zit, zodat alle bescherming ontbreekt wanneer het voorontwerp van wet op het sofinummer en de gegevensuitwisseling het Staatsblad eerder haalt. Bovendien is het genoemde artikel uit de Wet Persoonsregistratie bijzonder vaag: wanneer is bijvoorbeeld sprake van een 'onevenredige benadeling'? Een vraag waar het rapport geheel aan voorbijgaat is de bescherming van de privacy als het om uitwisseling van gegevens tussen overheids en semi-overheids, of particuliere instanties gaat. Kan een werkgever/geefster ook verplicht worden vragen over de aard van de relatie van zijn/haar werkneemsters/werknemers te verstrekken?42 Is het langzamerhand — als je met iemand samen-zelfstandig wilt zijn — niet beter om tegenover iedereen het bestaan van de relatie te ontkennen, zelfs tegenover buren en familie?43 Is het dan niet gemakkelijker gewoon niets meer met iemand te maken te willen hebben? Deze gelijkstellingswetgeving, die gebaseerd is op de gedachte dat het gezin beschermd en ondersteund dient te worden, drijft mensen eerder uit dan in eikaars armen. Het verwijt aan te sturen op een geatomiseerde samenleving kan daarom met recht gemaakt worden aan voorstanders van deze gezinspolitiek.44
166
Appels en peren Er is één soort redenering die in het bijzonder bijdraagt aan de — in mijn ogen zeer gevaarlijke — ongebreidelde uitbreiding van gegevensuitwisseling en dat is de redenering dat wie in bepaalde opzichten streeft naar een gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd-samenwonenden ook in alle andere opzichten deze gelijke behandeling moet accepteren. Wie A zegt moet ook B zeggen. A en B zijn echter onvergelijkbare grootheden, waarmee de redenering een valse is geworden. Ik geef enkele voorbeelden van hoe zulke redeneringen verlopen. — Wie niet te kennen geeft aan de overheid als stel een financiële lotsverbondenheid te zijn aangegaan, mag ook niet gezamenlijk een kind adopteren.45 — Wie niet te kennen geeft een duurzame financiële lotsverbondenheid te willen aangaan, krijgt ook geen verminderd tarief bij de successiebelasting.46 — Wie formeel of informeel na de echtscheiding het gezamenlijk ouderlijk gezag en de gezamenlijke verzorging en opvoeding van de kinderen wil voortzetten kan daarvoor 'gestraft' worden met intrekking van de zelfstandige ABW-uitkering, of met vermindering daarvan.47 — Wie bij zijn/haar pensioenverzekeraar te kennen geeft het opgespaarde pensioen bij overlijden aan een partner toe te willen laten komen, loopt het gevaar dat dit feit (mede) aanleiding is tot weigering van een zelfstandige bijstandsuitkering.48 — Wie bij de werkgever een partner-verklaring afgeeft, waarmee bepaalde arbeidsvoorwaarden die tot nu toe alleen voor gehuwden golden ook voor ongehuwde partners gaan gelden, zoals buitengewoon verlof bij schoonfamilieomstandigheden en mee-verhuiskosten voor de partner bij gedwongen verhuizing in verband met het werk, moet wel tegelijkertijd de bijgesloten werkgeversverklaring voor de inhouding van de loonbelasting opnieuw invullen;
NEMESIS
en wel zodanig dat men van de tariefgroep voor alleenstaanden verhuist naar die voor tweeverdieners.49 — Wie bij de aanvraag van de kinderbijslag verklaart met iemand een gezamenlijke huishouding te vormen, danwel opgeeft wie de (natuurlijke) vader van haar kinderen is, loopt nog steeds het risico gekoppeld aan de naam van die partner/vader in het systeem terecht te komen, welk gegeven dan verder zijn eigen weg naar andere instanties kan gaan.50
bijstand is namelijk een heel andere dan dat van de NS. Wie zegt dat het 'stel' dat samen een NS-gezinskaart (of iets dergelijks) aanschaft ook een financiële lotsverbondenheid nastreeft? Met andere woorden: Als het doel van een regeling aangeeft dat een gevolg moet worden verbonden aan het ongehuwd-samenleven van X en Y, betekent dat nog niet dat alle doelstellingen die richting aangeven, integendeel.
De onjuistheid in boven weergegeven gevallen zit hem in het willen gelijkstellen van ongelijksoortige zaken. Als ik A zeg, maar te kennen geef van B niet gediend te zijn, wordt mij verweten dat ik inconsequent ben, van twee walletjes wil eten, ben ik opportunistisch en heb ik een 'consumentistisch hedonistische instelling'.51 De genoemde redeneringen worden 'logisch' genoemd, terwijl ze dat in mijn ogen nu net allerminst zijn.52 Bij de vraag of er in een bepaald geval aanleiding bestaat voor gelijkstelling moet mijns inziens uitsluitend worden gekeken naar het doel van de regeling.53 Daaruit kan volgen dat ofwel uitsluitend het formele gehuwd-zijn als criterium kan gelden, ofwel dat gehuwd/ongehuwd gelijk behandeld moeten worden, ofwel dat er helemaal geen rekening met de relaties wordt gehouden (individualisering). Als de Nederlandse Spoorwegen met het doel meer reizigers naar het openbaar vervoer te trekken bepaalde voordelen wil verbinden aan het gezamenlijk reizen van mensen van wie ze verwachten dat ze dat toch al doen (gezinnen) , volgt uit dat doel dat ook anderen die waarschijnlijk regelmatig samen op reis gaan voor die voordelen in aanmerking kunnen komen. Als een ongehuwdsamenwonende of voordeurdeler dat voordeel geniet, omdat de NS hem/haar dat zo mooi aanbiedt, moet die persoon dan ook geacht worden het nadeel van een gezinsinkomensafhankelijke bijstandsuitkering gewild te hebben? Het doel van de gezinsinkomensafhankelijke
Veerman noemt deze nadruk op het doel van de regeling de rechtssubjectbenadering. 'De keuze van het rechtssubject wordt afgeleid uit de aard van de materie.'54 Zoals gezegd ben ik er ook een voorstandster van het doel van de regeling centraal te stellen bij de vraag of er wel of niet gelijkgesteld moet worden of dat er wellicht geïndividualiseerd moet worden. Veerman geeft echter weinig aanwijzingen over de criteria om te bepalen wat de 'aard van de materie' is.
3(1987)4
Het driehoeksmodel
167
Naar mijn idee wordt de aard van de materie voor een groot deel bepaald door de aard van de verhoudingen die in het geding zijn: zijn die publiekrechtelijk of privaatrechtelijk van aard? In welk soort verhouding figureert het 'partnerschap' (gehuwd of ongehuwd) van de betrokkenen? Er kunnen drie driehoeksmodellen worden onderscheiden, zie schema op p. 167. De basis A — B figureert in elk van de drie driehoeken. Die basis is in ieder geval privaatrechtelijk van aard (huwelijk, quasi-huwelijk, onderling contract of feitelijke constellatie). Deze basis kan op zijn beurt de basis vormen voor het vaststellen van rechten en verplichtingen van A en B ten opzichte van het kind (de kinderen), ten opzichte van de overheid of ten opzichte van derden. In welke gevallen die basis, en welke basis in aanmerking wordt genomen, of juist niet in aanmerking wordt genomen, kan van geval tot geval verschillen. Voor sommige gevallen, waar de overheid een zwaar maatschappelijk belang aan hecht, zoals bijvoorbeeld een stabiele opvoedingsrelatie voor kinderen, zal alleen een formele privaatrechtelijke basis en/of een langdurige feitelijke relatie kunnen gelden. Veerman noemt hierbij als voorbeeld de adoptie: aan ieder adoptief paar (gehuwd of ongehuwd) wordt de eis van vijf jaar (samenwonen?) gesteld.55 Men kan nu niet zeggen dat wanneer A en B in de relatie met een kind als gezamenlijke ouders willen optreden (en bij de rechter te kennen geven gezamenlijk ouderlijk gezag te willen hebben) dit alleen zou kunnen wanneer ze in de verhouding, die zij met de overheid hebben, te kennen geven een bepaald soort financiële lotsverbondenheid te hebben. Of omgekeerd: dat uit het feit dat A en B bij de rechter deze wens te kennen geven afgeleid wordt dat ze wel een bepaald soort affectieve en/of financiële relatie zullen hebben, waaraan dan weer consequenties worden verbonden voor bijvoorbeeld de tariefgroep voor de loonbelasting of de bijstandsuitkering. Welke eisen aan de inhoud van de relatie
168
A — B worden gestelt verschilt — op twee manieren! — van geval tot geval. Als in de relatie A — B — C iets wordt vastgesteld over de inhoud van de verhouding A — B kan die vaststelling niet tegelijk als feit of bewijs gelden in de verhouding A — B — D of in de verhouding A — B — E. De drie driehoeken moeten dus op zichzelf staan en het zou eigenlijk juister zijn ze ook naast elkaar te tekenen, telkens met een eigen basis A — B. De tweede manier waarop de inhoud kan verschillen is dat ook nog per kind, per overheidscontact of per contact met een derde de relatie A — B kan verschillen. Daarvan heb ik hiervoor reeds voorbeelden gegeven. Wellicht dat er met dit model iets zuiverder geredeneerd kan worden en voorkomen kan worden dat voortdurend appels en peren met elkaar worden gelijkgesteld. Tot slot De emancipatiestrijd van de 'hokkers' die in de jaren zestig werd ingezet, heeft een trein in werking gezet die inmiddels op een geheel verkeerd spoor is terechtgekomen en alle beste bedoelingen van de aanstichters van de revolutie tegen het huwelijk voorbij davert. De beide hier besproken rappporten zetten de zaak niet weer op het juiste spoor, maar derangeren de zaak nog meer. De aangedragen middelen zijn erger dan de kwaal: een dubbelzinnige en gevaarlijke definitie (de gekwalificeerde gezamenlijke huishouding), de remedies van registratie en gegevensuitwisseling en een nieuw soort eeuwigdurend kostwinnerssysteem, waarin mannen ervoor kunnen opteren wel de pantoffels klaar te hebben staan, maar geen alimentatie te hoeven te betalen als de zaak stukloopt. Mijn oplossing blijft een meer structurele: af van het spoor van het gezinsdenken en op het spoor van individualisering. Deze oplossing sluit aan bij het idee vanwaaruit het gelijkstellingsdenken is geboren, namelijk dat het onjuist is publiekrechtelijk aan het huwelijk allerlei financiële voor-
NEMESIS
rechten en verplichtingen te verbinden, die de zuiver privaatrechtelijke verhouding van de gehuwden te boven gaat. Daarnaast mag in de private sfeer en in de sfeer van de overheid- burger waar het gaat om niet-financiële zaken, vanuit de doelstelling van de regeling geredeneerd, wel degelijk het feit dat mensen persoonlijke relaties onderhouden, erkend worden. Wie A zegt mag van mij best weigeren B te zeggen. Noten 1 2 3
4
5 6 7 8
9 10 11 12
13 14 15 16 17
18 19 20
Tw. K. 1986-1987, 19 871 nr. 1. Tw. K. 1985-1986, 19 200VI, nr. 2, pag. 28. Zie over het ontbreken van deze fundering Catelene Passchier, Van eenheid tot onenigheid, in: Nemesis 1985 nr. 6, pag. 262 e.v.. Zie ook: Len Andringa, Samenwoners of woningdelers? ,Nemesis 1986 nr. 4, pag. 162 e.v.. Althans ogenschijnlijk. Ik kom hier nog op terug bij de bespreking van het probleem van de verhouding publiekrecht/privaatrecht en de 1984-maatschappij. Zie pag. 21. Zie bijvoorbeeld pag. 41. Zie pag. 31. Zie voor een uiteenzetting van de begrippen besparingsfactor en kostwinnerschap R. Holtmaat, Een plus een is eenheid, in: NJB 1986 nr. 5, pag. 152-158. Zie pag. 22. Zie pag. 22. Zie pag. 22-23. Zie ook het hierna besproken WRR-rapport, waarin Jansweijer juist aangeeft dat er allerlei variaties voorkomen tussen enerzijds samendelersen anderzijds samen-zelfstandigen. Zie pag. 35. Zie pag. 52. Voorstudies en achtergronden, V 57, drs. R.M.A. Jansweijer, WRR, Staatsuitgeverij Den Haag, 1987. Lezing ten behoeve van de Zomeruniversiteit Vrouwenstudies, 29 juni 1987, Groningen. Zie pag. 121: 'Het uitgangspunt van volledige individualisering is, althans op dit moment, niet afgestemd op de nog dominante relatievorm van afhankelijkheid. De terugdringing van afhankelijkheidsrelaties naar de privé-sfeer zal voor velen moeilijk aanvaardbaar zijn, ook al zijn er ruime mogelijkheden om aan deze afhankelijkheid vorm te geven. Het beleidsmodel stuurt burgers in de richting van samenwonen op basis van zelfstandigheid.' Jansweijer drukt dit wat zwakker uit door te stellen dat dit model niet ver weg staat van het thans gevoerde beleid. Zie pag. 122. Zie pag. 126. Zie pag. 126.
3(1987)4
21 J.M.A. Jansweijer, De kosten en opbrengsten van kinderen en huisvrouwen, in: ESB, 14 mei 1986, pag. 485-489. 22 T.a.p., pag. 488. 23 Zie pag. 138. 24 Zie pag. 141. 25 Barbara Ehrenreich, The hearts of men: American Dreams and the Flight from Commitment, Pluto Press, London 1983. 26 Zie hiervoor het reeds genoemde artikel van Catelene Passchier in Nemesis en R. Holtmaat, Sex en geld en Rock and rolt, in: N.J.B. 1987 nr. 19, pag. 589-596. 27 Samenlevingsvormen buiten huwelijk, pag. 27. 28 HR 9 januari 1987, RvdW 1987, nr. 17. 29 Van Hilten-Beinum, Rb. Leeuwarden 31 januari 1985, NJ 1985, 728. 30 Rb. Rotterdam, 26 april 1985, rolnr. 5236/84. 31 Private leefvormen, publieke gevolgen, pag. 108. Jansweijer stelt: 'Een laatste probleem met betrekking tot de uitvoering wordt gevormd door het feit dat de categorisering door de overheid als partner, woningdeler, alleenstaande, enzovoort geen rechtsverhouding tussen de betrokkenen schept. Zo biedt de betiteling als afhankelijke partner geen rechtstitel voor levensonderhoud.' 32 Zie pag. 129. 33 Wel trof ik een bijzonder criptische passage aan over dit onderwerp op pag. 129: 'Een tweede punt van overweging geldt de analytische helderheid van de regelgeving. Wanneer de overheid zich neutraal opstelt, mag niet verwacht worden dat aan het ene of het andere model eenzijdig voordelen worden verbonden. De scheiding tussen het publiekrechtelijk en het privaatrechtelijk aspect biedt te allen tijde een toetssteen voor deze evenwichtigheid. Er wordt mee voorkomen, dat privaatrechtelijke regelingen worden afgewogen tegen publiekrechtelijke regelingen. Niettemin moet voorkomen worden, dat strijdigheid ontstaat tussen de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke aspecten.' Zou de heer Jansweijer ter wille van de analytische helderheid alsjeblieft eens kunnen uitleggen wat hij hier eigenlijk schrijft? 34 Zie pag. 128. 35 Zie pag. 128. 36 'Degenen die een beperktere saamhorigheid kiezen kunnen vrijblijvend uit elkaar gaan, maar behoeven daarentegen niet te rekenen op al te veel overheidssteun na het uit elkaar gaan.' Zie pag. 140. 37 Zie R. Holtmaat, Sex en geld en rock and roll, in: NJB 1987 nr. 19, pag. 589-596. 38 Zie Hand. Tw. K. 1985-1986. 39 Zie pag. 51. 40 Zie pag. 24. 41 Zie pag. 26. 42 Jansweijer besteedt in het WRR-rappport in het geheel geen aandacht aan deze problematiek. 43 Zie ook het wetsontwerp Fraudebestrijding ABW, waarin een ruime mededelingsplicht voor 'betrokkenen' is neergelegd. Tw. K. 1985-1986, 19 237.
169
44 In dezelfde zin Jansweijer in het WRR-rapport, pag. 125. 45 CDA-rapport, / plus 1 = samen, Wetenschappelijk Instituut voor het CDA, maart 1986, pag. 90. 46 WRR-rapport, pag. 135. Beide zaken liggen op financieel terrein, maar zijn van geheel verschillende orde. Successiebelasting heeft, tot nu toe althans, niets te maken met onderlinge inkomensafhankelijkheid; ook tweeverdieners, samenzelfstandigen en familierelaties die geen financiële verstrengeling hebben, vallen nu onder het verminderd tarief. 47 Zie het KB van 21 augustus 1985, JABW 1985 nr. 1. In een geval van gescheiden huisvesting van ex-gehuwden, die gezamenlijk voor de kinderen bleven zorgen, werd overwogen: 'Dat behoudens de gescheiden huisvesting de situatie niet wezenlijk afwijkt van die als bedoeld als in art. 5.' Wel brengt de gescheiden huisvesting extra kosten met zich mee. In plaats van een woontoeslag op de gehuwdennorm krijgt dit 'stel' echter het volgende: vrouw 90 procent, man 2 maal 70 procent, minus 90 procent. 48 Bij de optie van vrijwillige registratie in afzonderlijke regelingen (sub a) in het rapport van het Ministerie van Justitie wordt in het geheel niet gerept over de mogelijkheid van dit soort misbruik van de bij de registratie verstrekte gegevens.
170
49 Dit overkwam kortgeleden alle werknemers aan de Rijksuniversiteit Leiden die bij deze werkgever bekend staan als alleenstaanden. Het College van Bestuur was wel zo vriendelijk de mensen erop te wijzen dat niemand de verklaring hoeft in te sturen, ook niet als je wel een partner hebt. 50 Zie bijvoorbeeld Kamervragen Tw. K., 19861987, nr. 536. Daarin wordt alleen de verzekering gegeven dat de correspondentie niet (meer) op naam van de vader/partner gesteld zal worden. 51 Zie WRR-rapport, pag. 139. 52 Veerman, Geregeld Samenleven, in: Justitiële Verkenningen, 1986 nr. 3, zegt dan ook: 'Niet zonder gevoel voor logica werd uit de gedachte dat mensen die ongehuwd samenleven aanspraak kunnen maken op de rechten die gehuwden hebben, de conclusie geokken dat er ook qua plichten sprake moet zijn van een gelijkstelling.' Zie pag. 288-289. Verderop in dat artikel bestrijdt Veerman echter zelf de gelijkheidsgedachte, zie pag. 310, waar hij het heeft over de 'dwangbuis van de gelijkheid'. 53 Dit is ook het standpunt van de werkgroep van het Ministerie van Justitie. Zie hiervoor onder het hoofdstuk Harmonisatie in dit rapport en Veerman in zijn artikel. 54 Veerman, t.a.p., pag. 314. 55 Veerman, t.a.p., pag. 310.
NEMESIS
L E N A.IMDRI1NGA.
VAN GEZINSDRAAGKRACHT NAAR INDIVIDUELE DRAAGKRACHT De tweeverdienerswet: evaluatie en alternatieven
Mathilde Wibaut, 1932: 'Omdat men van het huwelijk alleen de materiële betekenis ziet, staart men zich blind op het zogenaamde dubbel inkomen dat verdiend wordt, als de vrouw haar eigen inkomen zou verwerven. Let wel dat er alleen van dubbel inkomen wordt gesproken, als de vrouw meer verdient; als een man naast het inkomen uit zijn beroep nog andere inkomsten heeft, dan spreekt men niet van een dubbel inkomen. Het kan zijn dat in een gezin door een man een driedubbel inkomen wordt verdiend. Wat is een gezinsinkomen in onze maatschappij, waarin absoluut regelloosheid heerst bij de verdeling van het inkomen? Trouwens, het komt ook dikwijls voor dat het totaal van de gezinsinkomens, als man en vrouw beiden verdienen, niet groter is dan één inkomen dat in de behoefte van een gezin voorziet.' Volgens het Ministerie zijn de grondgedachten van de tweeverdienerswet vrij breed aanvaard, maar deze acceptatie heeft de kritiek op de regelgeving niet verzacht. Wat stelt deze brede maatschappelijke acceptatie echter voor als tegelijkertijd uit de evaluatie blijkt dat de meest heikele punten zelf nog niet zijn geaccepteerd? De kritiek op het punt van de kleine tweeverdieners is ondanks de (verruimde) voetoverheveling niet verstomd. En juist de categorieën alleenstaanden en alleenstaande ouders blijken de grootste moeite te hebben zichzelf in de juiste tariefgroep in te delen, wat natuurlijk alles te maken heeft met het kunnen vaststellen of ze gezamenlijk dan wel alleen een duurzame huishouding voeren. Deze tegenstrijdige reacties zijn een weerspiegeling van het dualistische karakter van de tweeverdienerswet. De alternatieven die nog steeds worden aangedragen, blijken meestal niet erg creatief. Zeer onlangs heeft Staatssecretaris van Financiën het rapport van de tijdens de parlementaire behandeling toegezegde evaluatie van de tweeverdienerswetgeving naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd.1 Bij de evaluatie zijn betrokken geweest individuele belastingplichtingen, landelijke organisaties van belastingconsulenten en inhoudingsplichtigen, nietcommerciële hulpverleningsinstanties en belangengroepen. Het leidende motief bij de evaluatie is de vraag naar de uitvoerbaarheid geweest. Hoewel het rapport geen conclusies of aanbevelingen bevat, worden veel punten van kritiek die bij de totstandkoming van
3(1987)4
de wetgeving zijn geuit, door de evaluatie bevestigd. Door alle betrokkenen wordt de fiscale regelgeving zeer ingewikkeld genoemd en is het probleem gesignaleerd, dat de tijd tussen de afronding van de parlementaire besluitvorming en de feitelijke invoeringsdatum als te kort is ervaren, Ook blijkt dat de administratieve controle inderdaad aanmerkelijk arbeidsintensiever is geworden,
* Len Andringa is advocaat te Amsterdam
171
Alleenverdieners profiteren van de (kleine) tweeverdieners De uit 1979 daterende nota Op weg met als subtitel Gelijke behandeling voor de loon- en inkomstenbelasting van de (werkende) gehuwde vrouw en haar man, en van deelgenoten aan vormen van samenleving en samenwonen heeft de stoot gegeven tot de huidige tweeverdienerswetgeving.2 De eerste fase van deze wetgeving had tot doel gehuwde tweeverdieners zwaarder te belasten omdat zij, vergeleken met alleenverdieners, in een huishouding minder zwaar belast zouden zijn.3 De opbrengst was nodig om de koopkracht van de minima in 1983 te kunnen handhaven. De kritiek vanuit het parlement dat niet alleen de gehuwde maar ook de ongehuwde tweeverdieners zwaarder belast zouden moeten worden en dat de fiscale verzelfstandiging van de gehuwde vrouw, zoals al in de nota Op weg was beschreven, eindelijk gestalte zou moeten krijgen, leidde ertoe dat de eerste en tweede fase tegelijkertijd op 1 januari 1984 zijn ingevoerd.4 De tweeverdienerswet heeft beoogd het onverzoenlijke te verzoenen en een synthese tot stand te brengen tussen individualisering en gezinsdraagkracht. Door een verdergaande fiscale verzelfstandiging van de gehuwde vrouw zou zij belasting gaan betalen onafhankelijk van het inkomensniveau van haar man. Tegelijkertijd moest volgens het kabinet rekening worden gehouden met de gezinsdraagkracht. Over een inkomen van ƒ 50.000,- bruto is immers door de progressie meer belasting verschuldigd dan over twee inkomens van ƒ 25.000,- en dat was volgens het kabinet maatschappelijk onaanvaardbaar.5 Er is dus nu één algemene belastingvrije som voor iedereen, maar deze belastingvrije som kan voor alleenverdieners, alleenstaanden en alleenstaande ouders worden verhoogd door middel van toeslagen. De derde fase, ingegaan op 1 januari 1985, heeft beoogd de synthese te verfijnen door onder an-
172
dere het invoeren van de voetoverheveling. Uiteindelijk is de hele operatie budgettair neutraal verlopen, zoals dat heet. De opbrengst van het zwaarder belasten van de tweeverdieners is naar de alleenverdieners gegaan. Met andere woorden: de huishoudens waarvan ook de vrouw een (kleine) baan buitenshuis heeft zijn zwaarder belast.6 Het is een wrange grap te beseffen dat de gelijke behandeling van vrouwen en mannen, die een stimulans voor vrouwen zou moeten vormen om buitenshuis te gaan werken, gepaard is gegaan met het zwaarder belasten van het tweede (kleine) inkomen. Ook uit het evaluatierapport blijkt dit: hoewel het gezamenlijk besteedbaar inkomen per echtpaar tussen 1983 en 1985 in het algemeen is gestegen, laat het netto-rendement van de inkomensaanbreng van de gehuwde vrouw over de gehele linie een afname zien. Dit is, zo stelt het rapport, het directe gevolg van de beoogde rechtvaardiger drukverdeling.7 Tel uit je winst! Het kleine tweede inkomen heeft het kabinet ook na invoering van de eerste en tweede fase nog heel wat zorgen gebaard. In eerste instantie bestond ook aanspraak op de alleenverdienerstoeslag als er een heel klein tweede inkomen was, en aanspraak op de bijna-alleenverdienerstoeslag als dit tweede inkomen wat hoger was. Dit systeem kon echter enorme schokeffecten opleveren als een inkomensgrens werd overschreden, omdat dan ineens de toeslag wegviel. De kritiek was dan ook niet van de lucht. Deze heeft er uiteindelijk toe geleid dat met de derde fase de voetoverheveling is ingevoerd. Dit systeem komt erop neer dat er alleen aanspraak op de alleenverdienerstoeslag bestaat als er maar één inkomen is in de huishouding. Zodra de vrouw enig inkomen heeft verdwijnt de alleenverdienerstoeslag, maar zij heeft dan recht op een eigen belastingvrije som. Blijft haar inkomen beneden de belastingvrije voet, dan kan het onbenutte deel van deze belas-
NEMESIS
tingvrije voet worden overgeheveld naar de man, voetoverheveling dus. Wat de man na de voetoeverheveling teveel aan belasting betaalt, kan worden teruggevraagd, in eerste instantie per halfjaar en sinds 1986 maandelijks via de loonbelasting. (Aan het eind van deze paragraaf is een voorbeeld opgenomen.) De invoering van dit systeem heeft begin 1985 veel onrust gezaaid en heeft ertoe geleid dat zeker tienduizend vrouwen hun betaalde baan hebben opgegeven. Op aandringen van de Kamer is de nota (Kleine) tweeverdieners verschenen.8 Volgens deze nota moet de oorzaak van de onrust vooral gezocht worden in het feit dat kostwinnende mannen hun alleenverdienerstoeslag kwijtraakten en meer belasting moesten gaan betalen, terwijl nog volstrekt onduidelijk was wat het ingewikkelde systeem van de voetoverheveling uiteindelijk zou opleveren. Op een enkele uitzondering na ging het gezinsinkomen erop vooruit en was er geen sprake van dat het inkomen van de vrouw volledig werd wegbelast. De onrust zou dus eigenlijk nergens voor nodig zijn geweest. Het gezinsinkomen van tweeverdieners zonder jonge kinderen kon er in een enkel geval op achteruit gaan en daarvoor werd de verruimde voetoverheveling voorgesteld. Behalve het onbenutte deel van de belastingvrije som mag vijftien procent extra worden overgeheveld. (Zie het voorbeeld aan het eind van deze paragraaf.) Per 1 januari 1986 is deze verruimde voetoverheveling samen met de maandelijkse terugbetaling ingevoerd. Tweeverdieners met jonge kinderen komen hiervoor niet in aanmerking omdat zij al in aanmerking komen voor de aanvullende arbeidstoeslag. Dat deze aanvullende toeslag bestemd is om tegemoet te komen aan de kosten van kinderopvang wordt evenzo vrolijk buiten beschouwing gelaten. Het evaluatierapport bevestigt de uitkomsten van de nota (Kleine) tweeverdieners. Volgens de CBS-arbeidskrachtentelling zouden zeker tienduizend personen begin 1985 hun baan om fiscale redenen hebben opgegeven. Het Ministerie doet vrij luch-
3(1987)4
tharting en vindt dat het effect van de tweeverdienersmaatregelen op de arbeidsmarktparticipatie van gehuwde vrouwen beperkt in omvang is geweest.9 Maar los van de bovengenoemde tienduizend zijn er ook nog de vrouwen die werk zoeken. De groei van het aanbod van gehuwde vrouwen is daarvan misschien een betere indicatie: in 1983 nog een stijging van 92.000 (9 procent) ten opzichte van 1981, in 1985 nog slechts 7.400 (1 procent) ten opzichte van 1983. De afname in de groei tussen 1983 en 1985 is volgens het Ministerie vooral veroorzaakt door de scherp toegenomen werkloosheid in die periode. Uitsplitsing van de gegevens laat namelijk zien dat het aantal werkende gehuwde vrouwen is toegenomen en het aantal werkzoekenden is gedaald. De ontmoediging is volgens het rapport tot uitdrukking gekomen bij werkzoekende gehuwde vrouwen.10 Dat zou dus betekenen dat het leger niet-geregistreerde, verborgen, werkloze vrouwen groter is geworden. Wat hiervan verder ook zij, de tweeverdienerswet is bepaald geen stimulans geweest en staat dus haaks op het zogeheten emancipatiebeleid. Als het kabinet het serieus meent met haar sociaal-politieke emancipatiebeleid, dan had dit veel zwaarder moeten wegen bij het doorvoeren van de tweeverdienerswet. Het is de vraag hoe het fiscaal beleid eruit gaat zien als in verband met de komende vergrijzing een grotere deelneming van vrouwen aan het arbeidsproces nodig blijkt te zijn. In de evaluatie is ook nagegaan waardoor de keuze van een gehuwde vrouw om al dan niet te gaan werken wordt bepaald. In de nota (Kleine) tweeverdieners is steeds uitgegaan van het gezinsinkomen als bepalende factor. Nu blijkt uit onderzoek dat hetgeen zij netto per uur kan verdienen het sterkst de keuze bepaalt, en dat is natuurlijk logisch. Betaald werken buitenshuis brengt voor de vrouw meestal meer rompslomp met zich mee, zoals meer organisatie in verband met kinderopvang en minder tijd voor het huishouden. Als de netto-opbrengst, onder verrekening van de extra belasting die de
173
man moet gaan betalen, niet of nauwelijks opweegt tegen de extra inspanningen, zal de vrouw besluiten niet te gaan werken, ook al zou het gezamenlijk inkomen er toch op vooruit gaan. Hulpverleners en belangengroepen bevestigen dit. Belastingplichtigen kijken naar de effecten van de regeling op het eigen inkomen en niet naar het totale effect op het gezamenlijk inkomen. De tweeverdienerswet lijkt dus nog steeds een negatieve rol te spelen, aldus het evaluatierapport.11 Daar komt bij dat de handelingen die moeten worden verricht in relatie tot het nemen van een bijbaantje (partner andere tariefgroep, aanvraag voetoverheveling en dergelijke) als administratieve rompslomp wordt ervaren, terwijl de aanvraag voetoverheveling in heel wat gevallen ook niet probleemloos verloopt. De systematiek van de tweeverdienerswetgeving waardoor het buitenshuis gaan werken door de vrouw onmiddellijk doorwerkt in het netto-inkomen van de man wordt ook geacht te leiden tot ongewenste, te directe beïnvloeding van partners onderling. Als het netto-uurloon voor vrouwen bepalend is bij de keuze om al dan niet te gaan werken, zal de voetoverheveling ook steeds een remmende factor blijven. Als zij gaat werken, verliest de man de alleenverdienerstoeslag en gaat hij meer belasting betalen. Zijn toptarief (marginaal tarief) drukt op haar inkomen.
Voorbeeld I: man werkt, vrouw niet Belastbaar inkomen man Belastingvrije som inclusief alleenverdienerstoeslag
ƒ 40.000,-/- - 15.089,ƒ 24.911-
Belasting ƒ 5.974 Voorbeeld II: beiden werken, geen kinderen jonger dan 12 jaar Belastbaar inkomen vrouw
ƒ
5.000,-
Belastingvrije som inclusief arbeidstoeslag
ƒ 7.748-
85% belastbaar inkomen vrouw vanwege verruimde voetoverheveling -/- - 4.250,Onbenutte deel naar man
ƒ
3.498,-
Belastbaar inkomen man
ƒ 40.000,-
Belastingvrije som inclusief arbeidstoeslag ƒ 7.748,gedeelte vrouw - 3.498,- + - / - - 11.246,ƒ 28.754 ,-
Belasting ƒ 7.203,-
Haar inkomen van ƒ 5.000,- kost hem ondanks de verruimde voetoverheveling extra aan belasting ƒ 1.229,-. Op haar inkomen drukt dus een toptarief (marginaal tarief) van 25 procent. (En dan heeft de man hier maar een modaal inkomen.) Het marginale tarief dat op het inkomen van de vrouw drukt wordt ook beïnvloed door de zogenaamde inkomensprijzen, zoals huursubsidie en studiefinanciering. De hoogte hiervan is afhankelijk van het gezamenlijk inkomen. Stijging van het inkomen doordat de vrouw gaat werken, leidt tot vermindering of wegvallen van deze inkomensafhankelijke regelingen. Dit kan ertoe leiden dat het marginale tarief
174
soms boven de 100 procent uitkomt en het inkomen van de vrouw inderdaad wordt wegbelast. De in 1985 in het leven geroepen Staatscommissie tot vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting, beter bekend als de Commissie-Oort heeft ook onderkend tot welke complicaties de progressie kan leiden. Daarom wordt voorgesteld voor de grote meerderheid van de belastingplichtigen een proportioneel tarief in te voeren, zodat tot een bepaalde inkomenshoogte steeds hetzelfde belastingpercentage wordt gehanteerd.12 Het proportionele tarief zou inderdaad een oplossing kunnen zijn voor
NEMESIS
de druk van het marginale fiscale tarief, omdat over het inkomen van de man immers hetzelfde percentage aan belasting is verschuldigd als over het inkomen van de vrouw. Het nadeel dat de man meer belasting gaat betalen als de vrouw gaat werken blijft echter gehandhaafd. En dat door de voorstellen van de CommissieOort de hele tweeverdienersproblematiek, zoals het probleem van de gezamenlijke huishouding, van de baan zou zijn, lijkt een al te optimistisch geluid. Solidair of solitair Het draagkrachtbeginsel is in de tweeverdienerswet zodanig uitgewerkt dat niet de individuele draagkracht maar de draagkracht van het gezin bepalend is voor de hoogte van de belasting. Bovendien wil de tweeverdienerswet gehuwden en ongehuwd samenwonenden gelijk behandelen, zodat ongehuwd samenwonenden hetzelfde aan belasting betalen als een echtpaar. Daarom kan niet langer worden volstaan met het hanteren van formele criteria zoals burgerlijke status of geslacht, maar moeten materiële criteria worden gehanteerd. Zo wordt de alleenverdienerstoeslag toegekend als men aannemelijk maakt dat gedurende zes maanden een gezamenlijke huishouding is gevoerd met een niet-verdienende partner. Om echter in aanmerking te komen voor de alleenstaandentoeslag moet juist weer worden aannemelijk gemaakt dat men duurzaam voor zich alleen een huishouding voert. Deze criteria zijn uiterst vaag gedefinieerd omdat de wetgever de voorkeur heeft gegeven aan invulling in de praktijk. De tariefgroepindeling is afhankelijk van deze criteria en controle van de tariefgroepindeling is volgens het evaluatierapport aanmerkelijk arbeidsintensiever geworden. In 1985 moesten 327.000 (3,9 procent) correcties worden doorgevoerd.13 De meeste correcties betreffen de belastingplichtigen die zich ten onrechte in de alleenstaanden-tariefgroep of in de tariefgroep voor alleenstaande ouders hebben ingedeeld. Wat de controle betreft wordt
3(1987)4
nog opgemerkt dat uitdrukkelijk geen sprake is van omkering van de bewijslast en dat kan worden volstaan met het aannemelijk maken dat men voor een toeslag in aanmerking komt.14 De door de belastingplichtige verstrekte gegevens worden gecontroleerd aan de hand van het centraal kaartregister, ontleend aan het bevolkingsregister. Claimt men bijvoorbeeld de alleenstaandentoeslag terwijl er nog meer mensen op het adres staan ingeschreven, dan wordt de belastingplichtige in staat gesteld om een en ander aannemelijk te maken. Daarbij kan de belastingplichtige alle middelen gebruiken die hem dienstig zijn. Het aantal correcties lijkt op het eerste gezicht niet veel, maar het kan ook zijn dat dit het spreekwoordelijke topje van de ijsberg is. Vanuit de praktijk en van fiscalisten worden heel andere geluiden vernomen. 'De eerlijken en de dommen geven het netjes op als ze tweeverdieners zijn. De brutalen lappen de hele wet gewoon aan hun laars. En in wezen laten we het daarbij. Daar gebeurt verder niets aan, want het is onmogelijk te controleren', aldus de voorzitter van de Vereniging van Belastinginspecteurs.15 De omvang van het fiasco werd onlangs door directeur-generaal Boersma van het Ministerie van Financiën geschat op 200 miljoen gulden aan gederfde belastinginkomsten. Volgens J.F.M. Giele kan het oordeel over de nieuwe tariefstructuur niet negatief genoeg zijn.16 De tweeverdienerswetgeving is er volgens hem in geslaagd een tariefstructuur in te voeren, die uiterst gecompliceerd is, fraudegevoelig en op een aantal punten moeilijk controleerbaar. Zo is moeilijk te controleren of van een gemeenschappelijke huishouding sprake is, niet alleen omdat het begrip slecht gedefinieerd is, maar ook omdat de fiscus het recht mist om in de woning van de belastingplichtige de leefsituatie in ogenschouw te nemen, aldus nog steeds Giele. De tweeverdienerswet levert naar mijn mening niet alleen rechtsonzekerheid op met sponsachtige begrippen als de 'geza-
175
menlijke huishouding', maar ook rechtsongelijkheid nu beweerdelijk gelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Moet, gezien deze problemen, de gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenwonenden niet zodanig worden veranderd, dat alle gehuwden als ongehuwd worden behandeld en dat niet de gezinsdraagkracht maar de individuele draagkracht het uitgangspunt wordt? In zijn oratie Solidair of solitair stelt L.G.M. Stevens dat de uitvoeringstechnische problemen rond gelijke behandeling van gehuwde en ongehuwde samenlevers alleen te vermijden zijn door registratie van het samenlevingsverband bij de Burgerlijke Stand.17 Hij is van mening dat individualisering haaks staat op solidariteit. 'In een solidaire gemeenschap, zoals het gezin, past geen individuele inkomensbeleving, tenzij men ook binnen het gezin het solidariteitsprincipe negeert. Zolang het binnen een samenlevingsverband gebruikelijk is dat de partners voor gezamenlijke rekening de huishoudelijke uitgaven doen, wordt de draagkracht en de bestaanszekerheid van de partners bepaald door het gezamenlijke inkomen.' Het is daarom volgens Stevens realistisch vooralsnog als maatstaf van draagkracht te kiezen voor het gezinsinkomen in plaats van het individuele inkomen, met name ook omdat vele gehuwde vrouwen nog geen zelfstandig arbeidsinkomen genieten.18 Gezien het wezenskenmerk van het huwelijk, namelijk wilsovereenstemming tot lotsverbondenheid, zijn alternatieve samenlevingsvormen niet langer wezenlijk van het huwelijk verschillend en kunnen zij volgens Stevens gelijk worden behandeld. Om de uitvoeringstechnische problemen die hieraan kleven te vermijden, zal men niet zonder registratie kunnen. Een dergelijke bevestiging van de wederzijdse zorgrelatie moet dan ook maatschappelijke betekenis hebben, zowel in situaties waarin dit voordelig is, als waarin dit nadelig is. Hij pleit ervoor een dubbelcriterium in te voeren, enerzijds de formele huwelijksband of het samenlevingssta-
176
tuut, anderzijds een gemeenschappelijke huishouding in feitelijke zin. Voor de belasting en voor de sociale zekerheidsuitkeringen moet dan van dezelfde indelingscriteria worden uitgegaan. Soms zal men er beleidsmatig evenwel niet aan kunnen ontkomen in de uitkeringssfeer personen die fiscaalrechtelij k beschouwd alleenstaanden zijn, toch als samenlevers te moeten aanmerken, aldus Stevens." Met andere woorden: de bijstandsvrouw die zich fiscaal als alleenstaande ouder presenteert is niet gevrijwaard van problemen met de Gemeentelijke Sociale Dienst. Invoering van het dubbelcriterium lost de problemen rond de 'economische eenheid' niet op. Registratie van het samenlevingsstatuut zal ertoe leiden dat niet langer al degenen die samen een huis delen (familieleden, collega's, vrienden) door de fiscus als gezamenlijke huishouding kunnen worden behandeld. Hun belastingvrije voet zal onafhankelijk van degenen met wie zij samenwonen worden vastgesteld. Het huidige beleid dat ertoe leidt dat mensen zoveel mogelijk alleen gaan wonen, gaat hiermee op de helling. Registratie betekent echter wel dat ongehuwd samenwonenden, die zich laten registreren, steeds meer als gehuwd worden behandeld. Dit staat haaks op de maatschappelijke ontwikkeling waarin steeds meer mensen, gehuwd en ongehuwd, er bewust voor kiezen financieel onafhankelijk te zijn. Overigens willen de meeste samenwoners de wederzijdse zorgrelatie, zo die er is, niet laten registreren en dat kan dan om zeer uiteenlopende redenen het geval zijn. Stevens beseft dit ook wel en daarom stelt hij voor om het door middel van het splitsingsstelsel (zie hierna) fiscaal aantrekkelijk te maken zich als samenlever te presenteren.20 En dan opent zich de fuik voor de samenlevers, omdat zij dan voor alle andere instanties als samenlever te boek staan: sociale zekerheid, huursubsidie, studiefinanciering etcetera. Stevens is overigens van mening dat de tweeverdienerswetgeving de loon- en inkomstenbelasting in sterke mate geïndivi-
NEMESIS
dualiseerd heeft en voorbij gaat aan de solidariteit op gezinsniveau.21 De erkenning van de zorgrelatie die partners binnen een samenlevingsverband verbindt, komt volgens hem in de fiscaliteit beter tot uitdrukking in de toepassing van het splitsingsstelsel. De inkomsten van de partners worden eerst samengevoegd en vervolgens in gelijke parten aan hen toegerekend. Vervolgens wordt iedere partner over dit inkomen individueel belast volgens een individueel tarief. Het splitsingsstelsel toegepast in een tweerelatie betekent dan dat beide partners automatisch naar de, in het huidige stelsel meest voordelige, 50/50-verhouding worden belast, ongeacht de feitelijke rolverdeling, aldus nog steeds Stevens. Ik vind het zeer verbazingwekkend dat hij anno 1986 voorstelt het splitsingsstelsel in te voeren. Met de parlementaire behandeling van nota Op weg is het splitsingsstelsel naar mijn idee in Nederland definitief van de baan geveegd. Nog sterker dan bij de voetoverheveling leidt het splitsingsstelsel ertoe dat de vrouw die gaat werken geconfronteerd wordt met de marginale belastingdruk van haar man.22 Ik vraag mij overigens af wat de rechtsgrond is van het samenvoegen van inkomens bij ongehuwd samenwonenden. Het splitsingsstelsel bevoordeelt de alleenverdiener met een hoog inkomen en biedt volgens H. Mobach de ideale rekentruc om tegemoet te komen aan het misplaatste verlangen een inkomen dat door één persoon wordt verdiend even zwaar te belasten als eenzelfde inkomen dat door twee personen wordt bijeengebracht.23 Het is volgens hem dan ook tekenend dat het splitsingsstelsel in het Europese Parlement duidelijk is afgewezen, ook door de christen-democratische fractie. Opmerkelijk daarbij is, aldus Mobach, dat zowel de Nederlandse als de Westduitse fractieleden zich daarbij hebben aangesloten. Nog opmerkelijker vind ik dat daarna in reactie op de plannen van Oort het Wetenschappelijk Instituut van het CDA voorstelt het splitsingsstelsel in te voeren.24 Ook Giele stelt in zijn inleiding op de Be-
3(1987)4
lastingconsulentendag van mening te zijn dat het splitsingsstelsel een gepasseerd station is, vooral nu de gehuwde man en de gehuwde vrouw geheel zelfstandig premieplichtig zijn geworden.25 Maar evenals Stevens wil hij de uitvoeringstechnische problemen van de tweeverdienerswet te lijf gaan met een vorm van registratie. Alleen de ongehuwd samenwonenden die zich wederzijds schriftelijk tot voorziening in eikaars levensonderhoud hebben verbonden en de ouders van jonge kinderen worden als fictief gehuwden aangemerkt en komen in aanmerking voor de nu voor ongehuwd samenwonenden geldende faciliteiten. Ten aanzien van de tariefstructuur stelt hij voor om twee belastingvrije sommen, namelijk één voor ongehuwden en één voor (fictief) gehuwden, in te voeren. De (fictief) gehuwden kunnen de belastingvrije som, die het dubbele bedraagt van die van ongehuwden (2 x ƒ 7.500,-) benutten zoals zij willen en deze met name geheel toerekenen aan de partner met het hoogst belastbare inkomen. Alleenverdienerstoeslag en voetoverheveling kunnen vervallen. Volgens Giele heeft de vrije verdeling van de belastingvrije som over de partners als positief te waarderen effect dat echtgenoten die met een klein baantje beginnen zich materieel niet naar een zeer hoog marginaal inkomstenbelastingtarief belast voelen door het wegvallen van een deel van de belastingvrije som van de partner. Dit systeem komt er volgens mij op neer, dat in het geval van de kleine tweeverdieners de man met het hoogste inkomen de hele belastingvrije som benut, want dat is gezien de progressie het voordeligst. Voor de vrouw die gaat werken, betekent dit echter dat zij geen belastingvrije som meer heeft en over elke gulden die zij verdient belasting betaalt. Ik vraag mij af of hiermee de drempel om te gaan werken geslecht wordt. Waarom is steeds gepleit voor 'gelijke mensen, gelijke voeten' en was dit één van de voorstellen van de nota Op weg?26 Niet om de man belastingverlichting te bezorgen, maar om door fiscale verzelfstandiging van de gehuwde vrouw
177
het betaald gaan werken aantrekkelijker te maken. Vooral nu ook uit de evaluatie blijkt dat allereerst naar het eigen nettoloon wordt gekeken, lijkt mij dit systeem geen stimulans. We gaan hiermee niet alleen terug naar het belastingsysteem dat van 1973 tot 1984 heeft gegolden, waarin de gehuwde vrouw een kleine belastingvrije voet had en daardoor relatief veel belasting betaalde. Het systeem wordt eigenlijk nog slechter, omdat nu ook het inkomen van de vrouw invloed heeft op de hoogte van het inkomen van de man, terwijl dit in de genoemde periode niet het geval was. Bovendien kan ik me voorstellen dat het administratieftechnisch voor de loonbelasting bezwaarlijk is als de hoogte, van de belastingvrije voet steeds gaat variëren. De Commissie-Oort stelt ongeveer hetzelfde voor als Giele, alleen zijn de bedragen waarom het gaat veel lager.27 De Commissie wil een radicale vereenvoudiging: één zogenaamde 'basisaftrek' van ƒ 4.250,- voor iedereen. Iedere partner krijgt een eigen basisaftrek. Als alleen de man buitenshuis werkt krijgt hij beide aftrekken. Als de vrouw ook buitenshuis gaat werken neemt deze de eigen aftrek terug zodra zij meer verdient dan ƒ 4.250,-. Aangezien de Commissie een proportioneel tarief van 40 procent voorstelt (belasting en premie samen) maakt het voor de marginale druk op het gezamenlijk inkomen niets uit wie de belastingaftrek heeft. Maar de vrouw die overdraagt heeft in dat jaar geen aftrek en alleen de volledige basisaftrek kan worden overgedragen. Dat betekent dat de vrouw die halverwege het jaar een baantje vindt 40 procent belasting betaalt over het hele inkomen. Invoering van een proportioneel tarief voor het merendeel van de belastingplichtigen lost wel het probleem van de marginale druk op, maar het systeem werkt nogal grof. Het verfijnde voetoverhevelingssysteem dat sinds 1986 geldt, wordt opgeofferd aan de vereenvoudiging. Het is de vraag of het hiermee aantrekkelijk wordt voor vrouwen om te gaan werken. Het zou erop neerkomen
178
dat vrouwen, voordat ze hun basisaftrek overdragen, moeten weten of ze meer of minder dan ƒ 4250,- in dat jaar gaan verdienen. Juist bij kleine baantjes is dat vaak moeilijk te bepalen. Solitair of individueel Eigenlijk zijn alle voorstellen die nu de revue zijn gepasseerd varianten op hetzelfde thema, met het splitsingsstelsel van Stevens als meest verregaande variant. In alle voorstellen is de gezinsdraagkracht de spil en worden de partners de facto weer als eenheid beschouwd. Om de gezinsdraagkracht te verdedigen plaatst Stevens in zijn oratie zelfs 'solidair' tegenover 'solitair', een suggestieve benadering aangezien 'solitair' nogal negatief klinkt. Mijns inziens sluit 'solitair' (alleenlevend) noch 'individueel' (ieder afzonderlijk persoon genaamd) de solidariteit niet uit. De gezinsdraagkracht als uitgangspunt voor de inkomstenbelasting daarentegen blijft een gewrongen constructie en botst met het principe dat iedereen individueel belastingplichtig is over haar of zijn verdiende inkomen. De aanwending van dat inkomen ten behoeve van een partner en/of kinderen, voor een huis, een auto, voeding, kleding, ligt 'voorbij het heffingspunt in de inkomensbestedende sfeer', volgens A.C. Rijkers in zijn nabeschouwende vooruitblik op Tweeverdieners III.28 De staat als belastingheffer moet niet treden in de persoonlijke relaties, en de economische effecten daarvan op het inkomen. Het gaat hier om een politieke keuze en het krampachtig vasthouden aan de gezinsdraagkracht lijkt alleen maar tot doel te hebben de alleenverdiener te ontzien ten koste van de tweeverdieners. Want anders zijn er heus wel systemen te bedenken waarin belasting wordt geheven naar individuele draagkracht, terwijl rekening wordt gehouden met omstandigheden in de persoonlijke sfeer. Zo is het opvallend dat in het huidige systeem een alleenverdienerstoeslag wordt toegekend als er een financieel afhankelijke partner is, terwijl hier zelfs geen sprake is van
NEMESIS
draagkrachtvermindering! De huisvrouw is een baat, geen last. Met andere draagkrachtverlagende factoren wordt nauwelijks rekening gehouden. De voornaamste hiervan zijn de kosten in verband met de kinderopvang. Nog steeds is hiervoor geen afdoende regeling getroffen, terwijl de huidige tegemoetkoming een lachertje is. Kunnen in plaats van de alleenverdienerstoeslag met alle belemmeringen voor vrouwen om buitenshuis te gaan werken, niet beter de kosten van kinderopvang aftrekbaar worden gemaakt? Het belastingsysteem mag niet vooruitlopen op maatschappelijke ontwikkelingen, maar nu werkt de politieke keuze toch zo uit, dat moeder thuis bij de kinderen voordeliger is dan de kinderen op de crèche. Over politieke keuzes gesproken. Behalve de kosten van kinderopvang zijn kinderen sowieso draagkrachtverlagend. De kinderbijslag als tegemoetkoming in de materiële kosten is bij lange na niet kostendekkend. De toeslagen door middel van kinderaftrek zijn echter afgeschaft en dat is maar goed ook, omdat het systeem meer in het voordeel van de hoge inkomens werkt. (Door de toeslagen wordt de belastingvrije voet hoger waardoor het belastbaar inkomen lager wordt en qua tarief in de goedkopere schijven terecht komt.) Maar in plaats van belastingvrije voeten en toeslagen zouden kortingsbedragen kunnen worden gehanteerd. Het toepassen van kortingsbedragen of tax-credits, ontleend aan het Oostenrijkse stelsel, is voorgesteld door de Rooie Vrouwen in de Partij van de Arbeid.30 In het huidige systeem wordt belasting geheven over het inkomen na aftrek van de belastingvrije voet. In het Oostenrijkse systeem wordt eerst belasting geheven over het hele inkomen, en vervolgens wordt een korting toegepast op de te betalen belasting. Het voordeel daarvan is dat de kortingsbedragen niet extra voordelig werken voor de hoge inkomens, zoals bij het hanteren van toeslagen wel het geval blijkt te zijn. Bij het vaststellen van de kortingsbedragen kan dan rekening worden gehouden met de aanwezigheid
3(1987)4
van kinderen zonder eigen inkomen. Wil men de fiscus aan dezelfde belastingopbrengst helpen, dan kunnen de kortingsbedragen en tariefschijven zodanig worden aangepast. Ook op een andere manier kan rekening worden gehouden met draagkrachtverminderende factoren. Woonlasten, die een bepaald bedrag te boven gaan, kunnen voor degene die de woonlasten betaalt, aftrekbaar worden gesteld. Dit komt niet alleen de alleenverdieners ten goede, maar ook alleenstaanden en eenoudergezinnen. De alleenstaandentoeslag kan worden afgeschaft, terwijl toch rekening wordt gehouden met het alleen moeten bekostigen van de woonlasten. De op te voeren huur zou aan een maximumbedrag gebonden kunnen worden, analoog aan het huursubsidiesysteem. Het aftrekbaar stellen van de woonlasten is vergelijkbaar met de aftrekbare rente van de huidige eigenhuizenbezitters (ook een politieke keuze om het eigen huizenbezit te stimuleren en een uitstekend middel voor hoge inkomens om de progressie af te wentelen: hoe hoger het inkomen en de hypotheek, des te minder belasting wordt betaald). Op deze manier kan een belastingsysteem worden ontwikkeld waarin rekening wordt gehouden met de werkelijke draagkrachtverminderende factoren in plaats van met het ongericht toekennen van een toeslag aan alleenverdieners. Mijns inziens is het heffen naar individuele draagkracht mogelij k, mits de politieke wil er is. Noten 1 2
3
Evaluatierapport tweeverdienerswetgeving, Ministerie van Financiën en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, april 1987. Nota Op weg, gelijke behandeling voor de honen inkomstenbelasting van de (werkende) gehuwde vrouw en haar man, en van deelgenoten aan vormen van samenleving en samenwonen, Tw. K. 1979-1980, 15 835. Wet van 30 december 1983, houdende wijziging van de indeling in tariefgroepen in de inkomstenen de loonbelasting en wijziging van de inkomenstoerekening voor gehuwde belastingplichtigen in de inkomstenbelasting alsmede aanpassing van een aantal andere wetten, Staatsblad 1983, 690. Tw. K. 1983-1984, 18 121.
179
4 5 6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
Motie Wöltgens/Ter Veld, Tw. K. 17666, nr. 14. Tw. K. 1983-1984, 18 121, nr. 3. Waar vrouw staat kan in voorkomende gevallen ook man worden gelezen. Evaluatierapport, pag. 57. Nota (Kleine) tweeverdieners, Tw. K. 1984-1985, 19 039. Evaluatierapport, pag. 77. Evaluatierapport, pag. 68. Evaluatierapport, pag. 65. Zicht op eenvoud, rapport van de Commissie-Oort tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, mei 1986. Het is niet mijn bedoeling in te gaan op de overige voorstellen van de Commissie-Oort zoals bijvoorbeeld de fiscalering van de premies. Deze verdienen een aparte bespreking. Evaluatierapport, pag. 27. Evaluatierapport, pag. 11. Volkskrant 2 juni 1986. De problematiek van de tweeverdieners; inleiding J.F.M. Giele Fb op de Belastingconsulentendag 1986. Uitgave FED b.v. Deventer 1986, pag. 24. Solidair of solitair, de relevantie van de leefvorm voor het inkomensbeleid; oratie van L.G.M. Stevens, Kluwer, Deventer 1986, pag. 12. Solidair of solitair, pag. 25. Solidair of solitair, pag. 29.
20 L.G.M. Stevens, Wetsontwerp Tweeverdieners, derde fase, in: Weekblad Fiscaal Recht nr. 5655, 11 oktober 1984, pag. 1230. 21 Solidair of solitair, pag. 25. 22 H. Snijders-Borst, Tweeverdieners2, lofenblaam, in: Weekblad Fiscaal Recht nr. 5618,22 december 1983, pag. 1615. 23 H. Mobach, Solidair of solitair: een versluierend dilemma, in: Leids fiscaal jaarboek 1986, pag. 111112. In een noot wijst hij op een verslag van een gesprek met Hanja May Weggen in Trouw van 27 juni 1986 onder de kop Vooral werkende vrouw wordt dupe van fiscaal splitsingsstelsel. 24 NRC Handelsblad, 26 november 1986. 25 De problematiek van de tweeverdieners, pag. 29. Zie ook noot 16. 26 H. Snijders-Borst, Belasting en Leefeenheid, in: Weekblad Fiscaal Recht nr. 5578, 10 februari 19883, pag. 191. 27 Zicht op eenheid, 6.5.2, pag. 77. Zie noot 12. 28 A.C. Rijkers, Tweeverdieners-Hl. Een nabeschouwende vooruitblik, in: Weekblad Fiscaal Recht nr. 5636, 3 mei 1984. 29 OBelasting en leefeenheid, pag. 193. Zie ook noot 26. 30 Rooie Sien betaalt belasting, Rooie Vrouwen in de Partij van de Arbeid, Amsterdam, stencil.
XRUDY VEERMAN
DE PRIKPIL EN HET RECHT De prikpil-affaire: een affaire in een tijd waarin de macht van publiciteit wordt uitgehold door een overdosis van affaires en een teveel aan publiciteit. De prikpil-affaire had een cause célèbre moeten zijn, als een monument voor de slachtoffers van fysieke opsluiting, van de illusoire combinatie van straf en 'behandeling' die 'ter beschikking van de regering gestelden' ten deel valt, maar ook als een injectie voor de vrouwenbeweging — die géén prikacties produceerde voor de poorten van het gesticht waarbinnen een vrouw rebelleerde tegen de gewelddadige toediening van een voor vrouwen gevaarlijke vorm van zwangerschapspreventie. Hieronder de juridische diagnose. Inleiding Niet alleen in TBR-klinieken, ook in andere psychiatrische inrichtingen worden op grote schaal anticonceptiemiddelen aan vrouwen toegediend, veelal in de vorm van een prikpil. Toestemming wordt
180
vaak niet gevraagd, laat staan dat er vooraf informatie wordt verstrekt over
Trudy Veerman is Universitair docente bij de vakgroep Encyclopedie der Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam
NEMESIS
bijwerkingen en eventuele schadelijke gevolgen. Uitoefening van drang en dwang is daarbij eerder regel dan uitzondering. Het gaat om een kwetsbare groep vrouwen die in een afhankelijke positie verkeren. Onlangs is eindelijk een dergelijke kwestie uitgevochten voor de rechter. Helen R., een ter beschikking van de regering gestelde (hierna: TBR-gestelde) vrouw, had de moed zich te verzetten tegen gedwongen toediening van de prikpil. Op 27 november 1986 heeft het Gerechtshof in Amsterdam uitspraak gedaan in deze toen al maanden durende 'prikpil-affaire' en in hoger beroep bepaald dat de Van der Hóeven-kliniek in Utrecht Helen R. niet op straffe van isolatie had mogen dwingen tot gebruik van de prikpil. Hierna zal ik eerst de gang van zaken in de verschillende procedures van Helen R. schetsen. Vervolgens zal ik ingaan op een aantal juridische vragen. De prikpilgedingen Helen R. werd in mei 1980 veroordeeld tot twee jaar gevangenisstraf en onvoorwaardelijk ter beschikking van de regering gesteld. Ter uitvoering van die terbeschikkingstelling werd ze in januari 1981 opgenomen in de Van der Hóeven-kliniek in Utrecht. De Van der Hóeven-kliniek is een particuliere TBR-inrichting. De patiënten in de kliniek worden betrekkelijk vrij gelaten in hun onderlinge contacten; sexueel contact tussen patiënten is mogelijk. Zo had Helen R. een relatie met een andere TBRgestelde in de Van der Hóeven-kliniek. De keuze om wel of geen anticonceptie toe te passen staat in het algemeen in de kliniek niet vrij. De meeste vrouwen mogen echter wel zelf bepalen welk anticonceptiemiddel zij zullen gebruiken. Helen R. niet, zij kreeg om de drie maanden als anti-conceptivum het middel Depoprovera, de zogenaamde prikpil, ingespoten. Volgens de leiding van de kliniek was zij niet in staat zelf de verantwoordelijkheid voor het gebruik van anti-conceptiemiddelen te dragen.
3(1987)4
Sinds haar verblijf in de kliniek had Helen de prikpil-injectie geaccepteerd. Op 6 maart 1986 had ze er genoeg van. De klachten door het gebruik namen toe, bovendien blokkeerde naar haar mening deze behandeling haar verdere ontwikkeling. Zij wilde als volwassen vrouw zelf haar anticonceptie kunnen regelen en wenste de gewone pil. Helen R. weigerde verdere toediening van de prikpil. De kliniek wilde echter doorgaan met de injecties. Een eventuele zwangerschap van Helen werd door de kliniek zeer ongewenst geacht. Met dat laatste was Helen het overigens wel eens. Hoewel onder bepaalde omstandigheden zwangerschappen wel degelijk door de Van der Hóeven-kliniek worden getolereerd en er daarvoor ook voorzieningen zijn, was Helen van mening dat een dergelijke omgeving bepaald niet ideaal is voor het krijgen en opvoeden van een kind, nog afgezien van het risico dat een kind onder toezicht van de Raad voor de Kinderbescherming wordt geplaatst. In reactie op Helens weigering van de prikpil, probeerde de kliniek haar tot acceptatie te dwingen. Helen werd langdurig geïsoleerd, eerst op een zogenaamde separeerkamer en later op haar eigen kamer. Een dag nadat Helen's advocaat de Van der Hóeven-kliniek een kort geding had aangezegd, werd Helen overgeplaatst naar het Selectie Instituut voor TBR-gestelden. Zo kwam na drie weken een einde aan de isolatie. Het Selectie Instituut heeft als belangrijkste taak het uitbrengen van selectie-adviezen op basis waarvan TBR-gestelden worden geplaatst. Door herselectie wordt ook wel geadviseerd over herplaatsing. Daarnaast fungeert het Selectie Instituut als een soort crisiscentrum. Een TBR-gestelde die om de een of andere reden niet langer in een TBR-inrichting kan blijven, wordt dan tijdelijk naar het instituut overgebracht. Ook de overplaatsing van Helen was slechts bedoeld om tijdelijk even afstand van elkaar te kunnen nemen. Na een afkoelingsperiode zou Helen weer terugkeren naar de Van der Hoeven- kliniek.
181
Het Selectie Instituut heeft de status van Rijksinrichting. Helen daagde nu ook de Staat voor de rechter. In kort geding eiste zij voor de Rechtbank in Den Haag zowel herselectie voor overplaatsing naar een andere kliniek, als een verbod om haar te plaatsen in een kliniek waar ze niet haar eigen anticonceptie mocht regelen. Vertrouwen in een behandeling bij de Van der Hóeven-kliniek had ze niet meer; ze werd daar immers gedwongen de prikpil te accepteren. De Staat bracht hiertegen in dat er geen sprake was van dwang tot het accepteren van de prikpil: er was immers geen fysiek geweld gebruikt. Bovendien was de eis van herselectie prematuur, de impasse kon wellicht nog doorbroken worden. De Haagse President stelde in een summier gemotiveerd vonnis de Staat in het gelijk.1 De kwestie moest niet beoordeeld worden 'als een zaak, waarin een arts een patiënte dwingt een door haar niet gewenste behandeling te ondergaan, of als een zaak waarin anderszins het recht van eiseres op onaantastbaarheid van haar lichaam wordt geschonden'. De kliniek had in redelijkheid kunnen handelen als ze had gedaan. De President zag verder ook geen reden Helen voor herselectie in aanmerking te laten komen. In het kort geding voor de Utrechtse Rechtbank tegen de leiding van de Van der Hóeven-kliniek verweet Helen de kliniek onrechtmatig te handelen door haar op straffe van isolatie te dwingen een bepaalde, medisch niet geïndiceerde vorm van anticonceptie te aanvaarden. Ook nu vorderde ze herselectie en, bij terugplaatsing in de Van der Hóeven-kliniek, een verbod op vrijheidsbeperkende maatregelen. De President van de Rechtbank in Utrecht koos de zijde van de Van der Hoeven-kliniek.2 Evenals zijn collega in Den Haag zag ook hij geen reden Helen in aanmerking te laten komen voor herselectie voor een andere kliniek. Hij vond de tijd daarvoor nog niet rijp; misschien zou het conflict nog worden bijgelegd. Dat Helen daarin zelf geen vertrouwen meer had, was geen reden om anders te oordelen, immers 'ook in het verdeden heeft
182
ze herhaaldelijk de kop in de wind gegooid', aldus de President. De op haar uitgeoefende dwang achtte hij bovendien redelijk, gezien haar 'vaak wisselende en chaotisch gedrag'. Helen ging van dit vonnis in hoger beroep. Voor het Gerechtshof in Amsterdam handhaafde zij haar eisen: voordracht tot herselectie en bij eventuele terugplaatsing in de Van der Hóeven-kliniek de vrijheid om de gewone pil te gebruiken. Het Hof komt dan tot het oordeel dat het recht op lichamelijke integriteit met zich meebrengt dat Helen eerst de kans had moeten krijgen te tonen dat ze de verantwoordelijkheid voor het dagelijkse gebruik van de pil aankon. Andere passende maatregelen ter voorkoming van zwangerschap, waaronder separatie en isolatie, had de kliniek volgens het Hof pas mogen nemen als Helen op een gegeven dag het innemen van de gewone pil of controle daarop zou hebben geweigerd of afhankelijk gesteld van bepaalde voorwaarden. Het verweer van de kliniek dat ze die verantwoordelijkheid niet zou aankunnen en dat het dagelijks gebruik van de pil tot allerlei conflicten aanleiding zou geven, kwam het Hof overigens wel aannemelijk voor.3 Het arrest van het Hof te Den Haag over het vonnis van de Haagse Rechtbank is inmiddels gewezen, maar kon helaas vóór het ter perse gaan van dit artikel niet meer worden verwerkt. Voor Helen kwam de uitspraak hoe dan ook te laat. Op 6 juni 1986 had de Van der Hóevenkliniek besloten Helen voor herselectie voor te dragen. Na vervolgens enige maanden te hebben doorgebracht op de vrouwenafdeling van TBR-inrichting Oldenkotte in Rekken, werd Helen uiteindelijk op 24 februari 1987 door de Rechtbank Groningen op vrije voeten gesteld. De Rechtbank zag geen reden voor verdere verlenging van de terbeschikkingstelling en wees de vordering daartoe van de Officier van Justitie af.4 Juridische aspecten Als voor fluoridering van drinkwater5 en
NEMESIS
afname van een bloedproef1 door de Hoge Raad een wettelijke grondslag noodzakelijk wordt geacht, hoe is het dan mogelijk dat rechters jarenlange gedwongen toediening per injectie van een omstreden anti- conceptiemiddel zomaar geoorloofd achten? Waarom moet een grotere sexuele vrijheid ten koste gaan van de rechten en de gezondheid van vrouwen? Wanneer worden vrouwen eens in staat geacht zelf te beslissen over anticonceptie? De zaak van Helen R. roept meer soortgelijke vragen op. In dit artikel zal ik mij beperken tot een juridische benadering van de vraag in hoeverre de Van der Hoeven-kliniek Helen R. mocht dwingen tot het gebruik van de gewone pil of de prikpil. Opvallend is dat de kliniek geen duidelijk onderscheid maakt tussen het niet gebruiken van anticonceptiemiddelen en zwanger worden. Een merkwaardig standpunt, omdat toch algemeen bekend is dat voor zwanger worden nog net iets meer nodig is. De voortdurende verzekering van Helen dat ze niet zwanger wilde worden, werd daarbij ook niet serieus genomen. Helen zelf wilde de gewone pil en eiste slechts vrijheid in de keuze van anticonceptie. Inzet van het geding was dan ook niet de vraag of een TBR-gestelde vrouw het recht mag worden onzegd om zwanger te worden, zoals landsadvocaat E. Daalder voor de Haagse Rechtbank betoogde, maar de vraag in hoeverre de kliniek gerechtigd is met betrekking tot anticonceptie een inbreuk te maken op het recht van lichamelijke integriteit van vrouwen. Anders gezegd, is er binnen het geldende recht een rechtsgrond te vinden die een dergelijke inbreuk legitimeert? De Van der Hóeven-kliniek wilde graag een voor haar gunstige afloop van de zaak, omdat zij de mogelijkheid wenste open te houden ook andere vrouwen te dwingen tot deze vorm van anticonceptie. Voor de kliniek is een groot voordeel van het middel dat het slechts eens in de drie maanden hoeft te worden toegediend; controle op gebruik is niet nodig. De schadelijke bijwerkingen van de prikpil zijn echter algemeen bekend. Zo treedt bij gebruik op korte
3(1987)4
termijn vaak depressiviteit op en onregelmatig of langdurig bloedverlies, terwijl het middel op langere termijn totale onvruchtbaarheid kan veroorzaken. Onderzoeksresultaten uit dierproeven doen een verhoogde kans op borst- en baarmoederkanker vermoeden bij langdurig gebruik.7 Het middel Depoprovera is dan ook in verschillende landen verboden. In landen van de Derde Wereld wordt de prikpil echter op grote schaal toegediend.8 De vraag of er sprake is van dwang, speelt in deze zaak een belangrijke rol. Volgens de Haagse President was dat niet het geval, aangezien de Van der Hóeven-kliniek geen gebruik had gemaakt van fysiek geweld. Dit standpunt is echter niet juist. Onder dwang wordt tegenwoordig meer verstaan dan uitsluitend de uitoefening van fysiek geweld. Dwang en drang worden weliswaar in zekere zin van elkaar onderscheiden, te scheiden zijn deze begrippen niet. Zo is dwang aan de orde als iemand met fysiek geweld tegen zijn wil wordt gedwongen een medische behandeling te ondergaan terwijl van drang wordt gesproken als daartoe indirecte middelen worden gebruikt. Een exacte afbakening tussen beide is echter moeilijk te geven. Sterke drang en dwang liggen zeer dicht naast elkaar. Zowel bij dwang als bij sterke drang wordt immers algemeen mede begrepen sterke drang.9 In verband hiermee kan ook gewezen worden op art. 284 Sr, waarin strafbaar wordt gesteld het iemand onder drang, dwang of bedreiging 'dwingen' iets te doen of te dulden. Art. 81 Sr stelt bovendien het plegen van geweld gelijk met 'het brengen in een staat van bewusteloosheid of onmacht'. Op Helen R. werd zeer sterke drang uitgeoefend. De langdurige eenzame opsluiting was een manier om Helen weer tot het gebruik van de prikpil te dwingen en niet, zoals de kliniek ter zitting voor de Utrechtse Rechtbank beweerde, slechts een ordemaatregel. Helen had al eens eerder, in december 1985, de prikpil geweigerd. Ook toen werd ze in reactie daarop geïsoleerd. Maar na een week moest ze zich al gewonnen geven en liet ze zich
183
maar weer de prikpil toedienen, uit angst de kerstdagen volledig geïsoleerd te moeten doorbrengen. Isolatie was dus een succesvol middel gebleken om Helen ergens toe te dwingen. De kliniek schrok er ook niet voor terug, de vriend van Helen onder druk ertoe te bewegen haar over te halen de prikpil weer te gebruiken. Zelfs werden brieven tussen hen beiden daarvoor achtergehouden. Je zou kunnen zeggen dat het probleem nu is opgelost, omdat de uitspraak in hoger beroep deels aan Helens wens tegemoet komt. Zij mag de gewone pil gebruiken. Echter, zij móet die gewone pil ook gebruiken. Weigert zij of onttrekt zij zich aan controle op het dagelijks gebruik ervan, dan vormt dat volgens het Hof voldoende grond voor een inbreuk op haar recht van lichamelijke integriteit. Hierdoor behoudt de medicatie een gedwongen karakter en blijft de kwestie in beginsel dezelfde. Gedwongen gebruik van de gewone pil en controle daarop is evenzeer een inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht als gedwongen gebruik van de prikpil. De rechterlijke uitspraken in deze zaak roepen verschillende vragen op. Wat houden het zelfbeschikkingsrecht en het recht op lichamelijke integriteit precies in? Kunnen TBR-gestelde vrouwen er ook een beroep op doen, of is hun rechtspositie zodanig dat ze gedwongen toediening van anti- conceptiemiddelen maar hebben te 'slikken'? Wanneer is er sprake van dwangmedicatie? Biedt de jurisprudentie hierover misschien een aanknopingspunt? Onaantastbaarheid van het lichaam Voor vrouwen in de situatie van Helen R. is het van groot belang zich te kunnen beroepen op een recht van lichamelijke integriteit. Menigeen zal spontaan zo'n recht veronderstellen, maar is zo'n recht ook aanwijsbaar aanwezig in ons geldende recht? Het recht op onaantastbaarheid van het lichaam is in 1983 als afzonderlijk grondrecht in art. 11 van de herziene Grondwet opgenomen. De internationale bescherming van het recht op fysieke inte-
184
griteit vinden we in de artt. 3 en 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en in art. 7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zowel in art. 7 van het Internationaal Verdrag als in art. 3 van het Europees Verdrag is een verbod van onmenselijke en vernederende behandeling vastgelegd. Art. 7 stelt onvrijwillige medische experimenten op één lijn met onmenselijke behandeling. Dat impliceert echter niet dat onvrijwillige niet-experimentele ingrepen wèl toelaatbaar zouden zijn.10 Art. 3 van het Europees Verdrag is tot nu toe hoofdzakelijk ingeroepen door gedetineerden. In een aantal beslissingen over de behandeling van gedetineerden in een psychiatrische inrichting heeft de Europese Commissie voor de rechten van de mens klachten over schending van art. 3 ontvankelijk verklaard." Ten aanzien van art. 8 van het Europees Verdrag, dat bescherming biedt tegen inbreuken op de persoonlijke levenssfeer, heeft de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa in een resolutie van januari 1970 bepaald dat de fysieke integriteit onder het begrip privacy mede begrepen moet worden geacht.12 Het recht op zelfbeschikking van de mens is niet in onze Grondwet opgenomen. Het wordt gezien als een beginsel dat aan andere wèl in de Grondwet opgenomen rechten ten grondslag ligt en waaruit bijvoorbeeld het recht op lichamelijke en psychische integriteit kan worden gedestilleerd.13 Het recht op onaantastbaarheid van het lichaam wordt in de Nederlandse rechtspraak al geruime tijd als algemeen rechtsbeginsel aanvaard. Zo beschouwde de Hoge Raad in 1962 het afnemen van bloed zonder toestemming van de betrokkene als een onrechtmatige aantasting van diens lichamelijke integriteit14 en overwoog de Rechtbank Breda al in 1953 over het recht op eigen lichaam: 'Dit recht houdt in dat inbreuken op het lichaam (hetzij fysiek, hetzij psychisch) niet kunnen worden geduld en dat deze inbreuken ten spijt van de bedoelde intentie, ook door deskundige personen als medici niet
NEMESIS
mogen worden veroorzaakt dan na verkregen toestemming van den patiënt'.15 Als grondwettelijk grondrecht is het recht op lichamelijke integriteit nieuw in het Nederlands recht. Als zodanig zal het dan ook in wetgeving, bestuur en rechtspraak nog nadere vorm en inhoud moeten krijgen. De Grondwet schrijft voor dat eventuele beperkingen van dit recht een grondslag moeten hebben in een formele wet. Bestaande wetten en regelingen zullen hieraan moeten worden aangepast. Een forse taak, zodat de Nederlandse wetgever een slag om de arm heeft gehouden wat betreft het tijdstip van inwerkingtreding.16 Art. 11 van de Grondwet heeft een tweezijdig karakter. Het houdt volgens de memorie van Toelichting zowel in 'het recht te worden gevrijwaard voor schendingen van en inbreuken op het lichaam door anderen als ook het recht zelf over het lichaam te beschikken'.17 Abortus, inenting, geïsoleerde opsluiting, fluoridering van drinkwater en medische behandeling zijn kwesties waarbij de relatie met het recht op lichamelijke integriteit evident is.18 Net als ieder ander heeft ook een TBR-gestelde als Helen R. een onvervreemdbaar recht op onaantastbaarheid van het lichaam. Een eventuele rechtsgrond voor dwangmedicatie zal in een wettelijke regeling moeten zijn. vastgelegd. Het is de vraag of de huidige rechtspositieregelingen voor TBR-gestelden voldoende waarborgen bevatten. De rechtspositie van TBR-gestelden Tot op dit moment is de rechtspositie van TBR-gestelden zwak en onvoldoende geregeld. In de Beginselenwet Gevangeniswezen, de Gevangenismaatregel en het Psychopatenreglement zijn een paar regels te vinden betreffende het verblijf in de inrichting. Voor TBR-gestelden die in een particuliere inrichting zitten is echter alleen het Psychopatenreglement van toepassing. Als het gaat om particuliere inrichtingen, worden de voorwaarden voor behandeling en verpleging door de minis-
3(1987)4
ter van Justitie bij overeenkomst met de inrichting geregeld. De patiënten kunnen echter niet rechtstreeks rechten aan deze overeenkomst ontlenen. Als sinds de jaren zestig is men doende met de voorbereiding van een nieuwe wettelijke regeling betreffende de terbeschikkingstelling. In augustus 1972 werd daartoe het Wetsontwerp terbeschikkingstelling (TBS) ingediend." In dit ontwerp werd een nauwe aansluiting gezocht bij het een jaar tevoren ingediende Ontwerp Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ)20 dat de Krankzinnigenwet moest vervangen. Het was de bedoeling om de twee ontwerpen gekoppeld in de Tweede Kamer te behandelen. Deze weg werd echter in 1980 verlaten. De problematiek van de TBR-inrichtingen, met name het beveiligingsaspect, was volgens de regering te specifiek; bovendien zou een gecombineerde behandeling van deze wetsontwerpen een noodzakelijk geachte spoedige inwerkingtreding van de BOPZ kunnen vertragen.21 Terwijl de BOPZ grote vertraging heeft opgelopen bij de behandeling in de Eerste Kamer,22 is het Wetsontwerp TBS eind november 1986 door de Eerste Kamer goedgekeurd en inmiddels in het Staatsblad verschenen.23 De wet treedt echter voorlopig nog niet in werking. De Wet TBS beperkt zich in hoofdzaak tot de oplegging en verlenging van een TBR-maatregel. Over kwesties van behandeling en dergelijke, de zogenaamde interne rechtspositie, zijn geen bepalingen opgenomen. Ter voorbereiding van een wettelijke regeling van die interne rechtspositie werd in 1983 de Commissie Rechtspositie TBRgestelden ingesteld, naar haar voorzitter de Commissie-Haars genoemd. Het interimrapport verscheen begin 1983.24 De Commissie volgde in haar voorstellen grotendeels de Commissie-Van Dijk,25 die zich eerder in het kader van de BOPZ met de interne rechtspositie van psychiatrische patiënten had beziggehouden. Het wachten is nu op het eindrapport van de Commissie-Haars. Het zal nog jaren duren voordat er een 'wet-Haars' is. Naar
185
aanleiding van Kamervragen heeft de Minister beloofd om ter overbrugging van de periode tot het tijdstip waarop de voorstellen van de Commissie-Haars kracht van wet krijgen, bij algemene maatregel van bestuur een voorlopige regeling van de interne rechtspositie van de terbeschikkinggestelde te treffen.26 Deze algemene maatregel van bestuur is er inmiddels (Staatsblad 1987, nr. 55), maar treedt voorlopig nog niet in werking. Ze bevat echter slechts een regeling ten aanzien van beperkingen op bewegingsvrijheid, briefwisseling en bezoek. Noch de Wet TBS, noch de concept-algemene maatregel van bestuur voorziet in een regeling ter zake van onvrijwillige behandeling. Toch hoeft een TBR-gestelde zich niet alles te laten welgevallen en zeker geen gedwongen prikpil, zoals in het geval van Helen. Ook al treedt de Wet TBS voorlopig nog niet in werking en zullen we nog lang op een 'wet-Haars' moeten wachten, in de jurisprudentie werpen de ontwerp-regelingen hun schaduw al vooruit. Bovendien bieden Grondwet en verdragen zekere waarborgen. Iedere TBR-gestelde kan in kort geding eisen dat haar of zijn rechten worden gerespecteerd. Dwangmedicatie Anticonceptie door middel van farmaceutische produkten is een vorm van medicatie, ongeacht of het nu om de prikpil of om de gewone pil gaat. Wordt dergelijke anticonceptie gedwongen toegediend, dan is er sprake van dwangmedicatie. De intentie waarmee dwangmedictie wordt toegepast kan verschillen. In het Wetsontwerp BOPZ en in de jurisprudentie wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds dwangmedicatie met een therapeutisch doel, ook wel dwangbehandeling genoemd, en anderzijds dwangmedicatie als tijdelijke noodmaatregel, vereist om een incidentele noodsituatie het hoofd te bieden. In het laatste geval spreekt men van dwangmiddelen.21 De criteria voor toepassing zijn hier iets soepeler gesteld. Bij He-
186
len had de dwangmedicatie niet tot doel een tijdelijke en acute noodsituatie te overbruggen. Helen kreeg al vijfjaar lang de prikpil. Dat is geen tijdelijke maatregel meer. Ook deed zich geen acute noodsituatie voor. De gedwongen anticonceptie was een structureel element in de behandeling van Helen en valt in de categorie dwangbehandeling. Het handelen van de Van der Hóeven-kliniek werd ingegeven door behandelingsmotieven. Of een dergelijke behandeling een therapeutisch effect heeft, valt uiteraard ten zeerste te betwijfelen. Dwangbehandeling vormt een ernstige inbreuk op het recht van lichamelijke integriteit. Nu de rechtspositie van TBR-gestelden zo gebrekkig is geregeld, ligt het voor de hand om ten aanzien van de vraag wanneer dwangbehandeling bij TBR-gestelden geoorloofd is, aan te sluiten bij de voorstellen van de Commissie-Haars en de Commissie-Van Dijk, andere ontwerpregelingen en de jurisprudentie. Hierin immers is de weerslag te vinden van opvattingen dienaangaande zoals in maatschappelijke en juridische kring aanvaard. Over het aan banden leggen van dwangbehandeling van TBR-gestelden heeft de Hoge Raad al in 197428 en 197529 uitspraken gedaan. De Hoge Raad stelde daarin dat als regel een arts niet gerechtigd is een patiënt een door de laatste niet-gewenste ingreep te doen ondergaan. Wel kan deze regel onder omstandigheden uitzondering lijden, maar het enkele feit van de terbeschikkingstelling levert volgens de Hoge Raad zo'n omstandigheid niet op, ook niet als het een gangbare, algemeen aanvaarde behandelingsvorm betreft. In een arrest in 1981 overwoog de Hoge Raad dat zo'n omstandigheid zich voordoet als er 'geen enkele andere mogelijkheid is om ernstig gevaar voor de patiënt of anderen, voortvloeiend uit de stoornis van de geestvermogens, af te wenden en behandeling ter afwending van dit gevaar volstrekt noodzakelijk is'. Met dit zogenoemde gevaarscriterium sluit de Hoge Raad nauw aan bij het Wetsontwerp BOPZ, dat eveneens dwangbehandeling
NEMESIS
slechts toestaat 'indien en voorzover dat volstrekt noodzakelijk is om ernstig gevaar voor de patiënt en anderen af te wenden'.31 Het gevaarscriterium wordt in het Ontwerp BOPZ niet nader uitgewerkt. In de toelichting bij de wet wordt verwezen naar het eindrapport van de al eerder genoemde Commissie-Van Dijk. Deze commissie noemt ook het gevaarscriterium als enige rechtsgrond voor dwangbehandeling en probeert het criterium te definiëren. Van ernstig gevaar is sprake als er 'onmiddellijk gevaar is voor eigen leven of dat van anderen, of voor ernstige verminking'.32 De Commissie stelt het vereiste van toestemming van de patiënt zoals die in de toestemming tot uiting komt, bepaalt de grens van het handelen van de arts. Medisch handelen zonder die toestemming is aantasting van mensenrechten en levert tevens het strafbare feit van mishandeling op. Volgens de toelichting op het Ontwerp BOPZ betekent dwangbehandeling zonder dat aan bovengenoemd gevaarscriterium is voldaan 'een niet te rechtvaardigen inbreuk op de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam'.33 In het Ontwerp BOPZ wordt een dergelijk handelen als misdrijf gekwalificeerd.34 Geheel in de lijn van dit Wetsontwerp en de jurisprudentie onderstreept ook het recentelijk in de openbaarheid gebrachte Voorontwerp van wet betreffende de patiëntenrechten dit uitgangspunt.35 Naast een aantal fundamentele patiëntenrechten als het recht op informatie, bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het recht op inzage is in dit Voorontwerp ook het toestemmingsvereiste met zoveel woorden vastgelegd. Ten aanzien van dwangbehandeling is in het Voorontwerp het gevaarscriterium van het Ontwerp BOPZ geïncorporeerd. Het gaat hier om dwingendrechtelijke bepalingen die in het Burgerlijk Wetboek zullen worden opgenomen. Met betrekking tot de rechtspositie van TBR- gestelden als patiënt wordt in de Memorie van Toelichting bij het Voorontwerp gewezen op de voorbereidende werkzaamheden van de Com-
3(1987)4
missie-Haars. De toekomstige 'wetHaars' zal gelden als een specifieke regeling ten opzichte van de algemene in het Burgerlijk Wetboek op te nemen Patiëntenwet. In afwachting van deze specifieke regeling zal de rechtspositie van TBR-gestelden worden beheerst door onder andere art. 11 van de Grondwet en de jurisprudentie van de Hoge Raad inzake toepassing van dwangbehandeling en dwangmiddelen, aldus de Toelichting bij het Voorontwerp.36 Welnu, de Commissie-Haars volgt op haar beurt weer de jurisprudentie van de Hoge Raad en hanteert eveneens het gevaarscriterium ten aanzien van dwangmedicatie. De Commissie stelt bovendien extra eisen aan het medisch handelen in dergelijke gevallen: dwangmedicatie moet steeds medisch geïndiceerd zijn en mag nooit een onomkeerbaar effect hebben. Deze eisen vinden we terug bij de Commissie-Van Dijk en de Hoge Raad. De laatste overwoog in de eerdergenoemde uitspraak van 1981 met betrekking tot dwangmedicatie 'dat de aan bepaalde medicijnen eigen werkingen ertoe kunnen leiden dat gedwongen toediening daarvan nimmer geoorloofd is'.37 Daarnaast zal medisch handelen altijd moeten voldoen aan basisnormen als zorgvuldigheid en proportionaliteit, moet het een gangbare en in medische kring algemeen aanvaarde behandeling betreffen, mag de integriteit van de patiënt niet te veel worden aangetast en moeten tenslotte negatieve en pijnlijke bijwerkingen zoveel mogelijk worden vermeden.38 Ook al wordt voldaan aan het gevaarscriterium, indien het medisch handelen niet volgens deze basisnormen geschiedt, blijft dwangbehandeling ongeoorloofd. In de jurisprudentie, de ontwerpregelingen en in de rapporten van de CommissieHaars en de Commissie-Van Dijk wordt dus een zeer strikt criterium geformuleerd voor dwangbehandeling. Ten aanzien van dwangbehandeling bij TBR-gestelden zullen naar mijn mening de grenzen zoals geschetst niet mogen worden overschreden.
187
Conclusie Bij Helen R. was geen sprake van levensbedreigende, gevaarlijke omstandigheden. Een rechtsgrond voor dwangmedicatie was dus niet aanwezig, noch voor de gewone pil, noch voor de prikpil. Een omstreden anticonceptiemiddel als de prikpil mag trouwens nooit gedwongen worden toegediend; bij langdurig gebruik kan het immers onomkeerbare effecten teweegbrengen. We kunnen hier ook moeilijk spreken van een gangbare en in medische kring algemeen aanvaarde behandeling. De gedwongen toediening van de prikpil bij Helen was bovendien vernederend, onzorgvuldig en disproportioneel; een grove inbreuk op haar fysieke integriteit. In Grondwet, internationale verdragen, wetsvoorstellen en voorontwerpen zijn waarborgen neergelegd ter bescherming van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam. Zolang echter ervaringen als die van Helen mogelijk zijn, hebben we nog een lange weg te gaan. Noten 1
Pres. Rechtbank 's-Gravenhage 17 april 1986, rolnr. 315/86, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 1986, pag. 303-304. 2 Pres. Rechtbank Utrecht 1 mei 1986, rolnr. 159/ 86, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 1986, pag. 304-306. 3 Hof Amsterdam 27 november 1986, rolnr. 536/86 KG, ongepubliceerd. 4 Beschikking Rechtbank Groningen 24 februari 1987, parketnr. 010889/79, ongepubliceerd. 5 Hoge Raad 22 juni 1973, NJ 1973, 386. 6 Hoge Raad 26 juni 1962, NJ 1962, 470. 7 WHO, Special Programm of Research Development and Research Training in Human Reproduction, Breast cancer, cervical cancer and depot medroxyprogesterone acetate, in: Lancet, 24 november 1984, pag. 1207-1208. En: Contraception, Vol. 28 nr. 1, juli 1983, pag. 1-20. 8 Zie voor de problematiek van de beheersing van de bevolkingsgroei in Derde-Wereldlanden en in samenhang daarmee de verspreiding op grote schaal van langdurig werkzame hormonale anticonceptiva: Jolie Ermers, Fremdkörper in de schoot van de vrouwenbeweging, in: Nemesis 1986 nr. 3, pag. 92-97. 9 H.J.J. Leenen, Rechten van mensen in de gezondheidszorg, 1978, pag. 157-160. 10 E.A. Alkema, Studies over Europese grondrechten, Deventer 1978, pag. 53.
188
11 Zie bijvoorbeeld zaak 6840/74, X v. Verenigd Koninkrijk, D & R 10 (1987), pag. 5 en zaak 6870/75, X v. Verenigd Koninkrijk, D & R 10 (1987), pag. 37. 12 Res. 428 (1970) Council of Europe, Collected Texts 1974, pag. 906-909. 13 Leenen, pag. 157-160. Anders: B. Sluyters, Geknipt verband, 1985, pag. 19. 14 Zie noot 6. 15 Rechtbank Breda 27 januari 1953, NJ 1954, 41. 16 Ingevolge additioneel art. VII treedt art. 11 Grondwet eerst na vijfjaren of op een bij of krachtens de wet te bepalen eerder tijdstip in werking. Deze termijn kan bij de wet voor ten hoogste vijf jaren worden verlengd. De tijd die voor de wetgever beschikbaar is om de wetswijzigingen tot stand te brengen, is dus wel gebonden aan een maximum. 17 Tw. K. 1978-1979, 15 463, nr. 2, pag. 5. 18 Zie Tw. K. 1978-1979, 15 463, nr. 2, pag. 4 voor een opsomming van een groot aantal terreinen waarop het recht een rol zou kunnen spelen. 19 Tw. K. 1971-1972, 11 932. De maatregel staat momenteel nog bekend als de terbeschikkingstelling van de regering (TBR), in de nieuwe wet is alleen de naam terbeschikkingstelling (TBS) overgebleven. 20 Tw. K. 1970-1971, 11 270. 21 Tw. K. 1980-1981, 11 932, nrs. 5-7, pag. 1. 22 Uit het in november 1984 vastgestelde Voorlopig Verslag (E.K. 1984-1985, 11 270, nr. 81) blijkt dat de Eerste Kamer ernstige bezwaren heeft tegen het Wetsontwerp BOPZ in de huidige vorm. Het ziet ernaar uit dat het de eindstreep niet zal halen. 23 Wet van 19 november 1986, Stb. 1986, 587. 24 Commissie Rechtspositie ter beschikking gestelden, Interimrapport, Staatsuitgeverij 1985. 25 Werkgroep Rechtspositie patiënten in psychiatrische ziekenhuizen, op 13 mei 1975 door de toenmalige staatssecretaris Hendriks ingesteld onder druk van de patiëntenbeweging en van Kamerleden. Het interimrapport verscheen in augustus 1977, een tweede tussentijds rapport, het zogenaamde Enquêterapport, in maart 1979 en het eindrapport in november 1979. 26 Hand. Tw. K. 1984-1985,11 september 1984, pag. 5898. 27 In tegenstelling tot het Wetsontwerp BOPZ maakt de Commissie-Van Dijk — mijns inziens terecht — geen onderscheid tussen dwangbehandeling en dwangmiddelen. Volgens deze Commissie moet een vrijheidsbeperkende maatregel steeds een behandelingsdoel dienen. Zowel isolatie als dwangmedicatie is slechts geoorloofd indien sprake is van levensbedreigende situaties. De Commissie-Haars sluit hierbij aan voor wat betreft dwangmedicatie. Voor de toepassing van fysieke dwangmiddelen, zoals isolatie en separatie, kiest zij echter een vrij ruim criterium. 28 Hoge Raad 14 juni 1974, NJ 1974, 436. 29 Hoge Raad 15 april 1975, NJ 1975, 288. 30 Hoge Raad 25 september 1981, NJ 1982, 541.
NEMESIS
31 Art. 38 lid 5. 32 Eindrapport Werkgroep Rechtspositie patiënten in psychiatrische ziekenhuizen, Staatsuitgeverij 1980, pag. 33. 33 Tw. K. 1980-1981, 11 270, nr. 17, pag. 68. 34 Art. 63 lid 2. 35 De overeenkomst inzake geneeskundige behandeling, Voorontwerp van wet, Ministerie van Jus-
JET
titie/Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, februari 1987, ontwerp-Memorie van Toelichting, pag. 22. 36 Zie noot 35. 37 Zie noot 30. 38 W. Tordoir, Het verplicht dulden van medische handelingen, 1969, pag. 50-58. Zie ook Leenen, pag. 130-133 en pag. 160-162.
ISARIN
EEN VROUW TER BESCHIKKING GESTELD: 'VAN DE GOOT IN DE AFGROND'» Het verhaal achter de prikpil
Op 9 en 10 april 1987 organiseerde de Nederlandse Vereniging voor Kriminologie een congres met de titel 'Vrouw en Criminaliteit'. De eerste dag werd gesproken over vrouwen als 'plegers van criminaliteit', de tweede dag over vrouwen als slachtoffers. Een overzichtelijke wereld: daders en slachtoffers. Vrouwen waren op het congres vooral aanwezig als slachtoffer. De vrouwelijke dader bestond slechts voor zover zij viel onder te brengen in een van de vele rijtjes met vergelijkingen. 'Vrouwen zijn minder crimineel dan mannen', 'vrouwen worden milder behandeld door Justitie', 'vrouwen worden niet méér gepsychiatriseerd dan mannen'. De onderzoeksresultaten waren even zinloos als, door het ontbreken van definities en analyses, aanvechtbaar. Honden zijn minder nuttig dan katten. Als tegenwicht volgt de geschiedenis van een TBR-gestelde vrouw die het gevecht met de justitiële en psychiatrische autoriteiten aanging. Haar geschiedenis was het aangrijpingspunt voor een beschrijving van de TBR-praktijk en het begin van een zoektocht naar inhoudelijke gegevens over de positie van vrouwelijke TBR-gestelden. Een beschouwing rond een interview. De vrouw als voetnoot Helen Reule kwam in het voorjaar van 1986 in de publiciteit, omdat zij weigerde nog langer de prikpil te gebruiken die haar door de Van der Hóeven-kliniek jarenlang was toegediend. Mede vanwege het feit dat de TBR-kliniek haar in reactie op haar weigering isoleerde, spande Helen een kort geding aan tegen de kliniek. Dat leidde tot haar overplaatsing naar het Selectie Instituut, van waaruit zij opnieuw een kort geding aanspande, ditmaal tegen de Staat.1
3(1987)4
Een vrouw die na vijf jaar TBR nog de kracht heeft om haar behandelaars en hun opdrachtgevers voor de rechter te dagen, wekt verwondering op. Wie is zij, wat is haar geschiedenis, waar haalt zij de kracht vandaan en welke positie neemt zij in als
Jet Isarin is publiciste en bestuurslid van de Stichting Denken als Strategie Met dank aan mr. C.F. Korvinus en mevrouw E. Brok, respectievelijk advocaat en reclasseringsambtenaar, beiden actief in de Stichting Belangenbehartiging (ex-)TBR-gestelden
189
vrouw tussen voornamelijk mannelijke TBR-gestelden? Het idee om Helen Reule te interviewen was geboren. Via haar advocaat werd duidelijk dat Helen voor een interview voelde; elk contact met de buitenwereld was welkom. Pogingen om een afspraak te maken faalden echter; met Helen zelf viel geen contact te leggen, telefoontjes kwamen niet voorbij de portier, brieven arriveerden niet. De directrice van het Selectie Instituut stelde dat toestemming voor een interview met een TBR-gestelde slechts door het Ministerie van Justitie verleend kon worden. Zij had ongelijk, maar de telefonische en schriftelijke pogingen om opnieuw contact te leggen met de directrice en alsnog via haar een afspraak te maken, mislukten. Pas toen Helen in maart 1987 vrijkwam, vond het gesprek plaats, op een kleine kamer met een volière en twee vogelkooien. Over haar positie als vrouw in een TBRinrichting was Helen kort: een vrouw moet zich als een kerel gedragen. Het beeld wordt bevestigd door de literatuur over de terbeschikkingstelling. In boeken, artikelen en rapporten is de mannelijke TBR-gestelde de norm en de vrouwelijke TBR-gestelde niet meer dan een voetnoot of — in het gunstigste geval — een alinea. 'Bijna overal waar hij staat moet ook zij gelezen worden', is de tendens. Terwijl er nog wel een aantal studies bestaat waarin het percentage vrouwen dat via de strafrechter in een psychiatrische inrichting, TBR-kliniek of gevangenis terechtkomt, vergeleken wordt met het percentage mannen, ontbreekt het aan zelfstandige studies naar de positie van TBR-gestelde vrouwen in de klinieken en temidden van de TBR-gestelde mannen. Ook dit artikel voorziet niet in de behoefte aan inhoudelijke gegevens over vrouwen en TBR. Wel wordt het recente, vergelijkende onderzoek besproken, Helens geschiedenis verteld en de TBR-praktijk beschreven. De kritiek op de terbeschikkingstelling is duidelijk. Zowel in juridische tijdschriften als in dag- en weekbladen verschenen de laatste jaren artikelen waarin de argumenten tegen deze strafrechtelijke maatregel
190
geïnventariseerd werden — de TBR-stelling is voor onbepaalde duur en wordt daardoor (ervaren als) een verkapte vorm van levenslang; de TBR is een ondoorzichtige combinatie van straf, behandeling en beveiliging; de machtspositie van psychiatrische deskundigen tast de onafhankelijkheid aan van strafrechters; de TBR maakt mensen ongeschikt voor terugkeer in hun eigen milieu en de samenleving; de rechtspositie van TBR-gestelden is uitermate zwak. Via Helens gang door de justitiële instituten wordt in dit artikel een beeld geschetst van de dagelijkse praktijk die achter de bestreden stand van zaken schuilgaat en een poging gedaan enkele fundamenten van die praktijk bloot te leggen. Wellicht prikkelt het beeld criminologen tot nader onderzoek en waarschuwt het de vrouwenbeweging voor het strafrecht zoals het óók voor vrouwen kan werken.
Vrouw in een TBR-kliniek 'Vrouwen mochten in de kliniek geen rok aanhebben, want dan was je sexueel aan het uitdagen. Je houdt je als vrouw staande door je als een kerel te gedragen; zelfde bek op te zetten, zelfde houding aan te nemen, broeken dragen, grof in de mond. Alles watje doet speelt een rol in een eventuele verlenging. Ik hoefde bijvoorbeeld niet zomaar tussendoor iets te eten, want dan had ik obstinaat gedrag. Ze proberen een robotje van je te maken. Als TBR-gestelde ben je tot niets gereduceerd. Je werd neergezet tussen verkrachters en moordenaars, daar werd heel niet naar gekeken. En vaak was er geen groepsleiding aanwezig, dus dan ging je ook nog best wel eens plat. Ik ben zelfs nog getrouwd geweest en dat ging mis door de Van der Hoeven-kliniek, want hij werd geïsoleerd op een andere afdeling; we mochten elkaar niet zien, niet spreken, niks. Getrouwd oké, maar ik moest de consequenties aanvaarden dat we nog steeds geen man en vrouw waren, maar
NEMESIS
TBR-gestelden. Dus dat is weer uit elkaar gegroeid en we zijn weer gescheiden. Ik heb me staande gehouden door overal tegenaan te schoppen. En doordat ik de dingen die ik wou doen eindelijk kon doen. Dus dat had ik te pakken. Toen ik vast kwam te zitten was ik analfabeet. Ik heb me van analfabeet opgewerkt: eerst mijn typediploma, toen lagere-schooldiploma, toen MAVO C met vier vakken, toen via de IVO Engels, Duits, Nederlands en geschiedenis en toen nog eens een keertje middenstand met rechts- en wetskennis. Maar vooral mijn woede heeft mij overeind gehouden en het gevoel van, nee, zo gek als die wil ik ook weer niet worden. Ze krijgen mij niet klein, dan maar een jaartje langer vastzitten. Je wordt keihard gemaakt en de wil om te overleven is groot. Ik wilde geen nummer zijn of als een robot functioneren, maar een mens meteen eigen personaliteit.'
Pieter Baan Centrum in Utrecht om daar, op verzoek van de Rechtbank, psychiatrisch onderzocht te worden. Enkele maanden later werd Helen veroordeeld tot twee jaar gevangenisstraf en onvoorwaardelijke terbeschikkingstelling wegens het medeplegen van doodslag in vereniging. In 1981 was Helen een van de 88 vrouwelijke gevangenen; in dat jaar zaten 3647 mannen een gevangenisstraf uit. Een jaar voordat zij vrijkwam, in 1986, was zij een van de 17 vrouwelijke TBR-gestelden; 426 mannen deelden haar lot. Helens geschiedenis is de geschiedenis van een gestrafte en gepsychiatriseerde vrouw, de geschiedenis van een vrouw die zich niet liet klein krijgen. 'In de TBR helpen ze je van de goot in de afgrond.' Helen weigerde in die afgrond te verdwijnen.
Kindertehuizen Lange mars door de instituten Toen Helen als zeventienjarig meisje met de politie in aanraking kwam, had ze al een heel leven achter zich. Dertig verzorgers in haar eerste levensjaar, een pleeggezin, drie kindertehuizen en alles liep uit op conflicten. Helen ging zwerven, werd verkracht, was heroïnekoerier voor haar moeder, raakte verslaafd en ging in de prostitutie. Op veertienjarige leeftijd werd ze met een inbewaringstelling opgenomen in de psychiatrische inrichting St. Bavo. Nog voordat de drie weken durende inbewaringstelling 'eraf' was, ontvluchtte Helen. Drie jaar later zette zij haar lange mars door de instituten voort: in 1979 werd ze samen met haar jaren oudere partner opgepakt door de politie. Ze werden verdacht van een sexueel agressief delict met dodelijke afloop. Helen was twee maanden zwanger. Op 30 januari 1980 beviel Helen van een zoon in het Huis van Bewaring, de Bijlmerbajes in Amsterdam. Een dag na de geboorte ging ze met haar kind naar het
3(1987)4
'Toen ik een jaar of elf was, was ik actief bij de bezetting in Zetten. We hadden de groepsleiding opgesloten in de strafcel en de Bond voor Minderjarigen gebeld, van: jongens het is hier een puinzooi, kom maar eens kijken. Ik wou ze zelf laten genieten van het achter de deur zitten. Zonder matras en wat dan ook. Want in zo'n kindertehuis wordt vaak geïsoleerd en dan werd je naakt uitgekleed. Op het laatst word je daar immuum voor; als je dat als kind al leert, dan word je harder. Dan leer je te vechten, al is het tegen de bierkaai. Later werd ik overgeplaatst naar Rekken, nou gezellig toch?' Psychiatrische inrichting 'Op m'n veertiende werd ik met een inbewaringstelling in de Bavo opgenomen, omdat ik koerier van mijn moeder was en ook gebruikte. Want ik was verslaafd geworden door mijn moeder toen ik tien was. Een inbewaringstelling duurt maar drie weken en voor die drie weken was ik al vertrokken. Ze hebben me altijd al willen opslui-
191
ten, omdat zij vonden dat ik gewoonweg te gewelddadig was. Ja, wat wil je als je opgroeit in een jeugd met messentrekkerij, heroïne, de hele rataplan. En kindertehuizen. Maar ze hebben me nooit klein gekregen en dat zullen ze ook niet. Ik ben er niet aan onderdoor gegaan. Net niet.' Gevangenis 'Op een moment dat ik in de wasserij van de bajes werkte, werd mijn kind bij me weggehaald. De moeder had daar geen stem in. Zij zeiden: "Jouw moeder zit in de business en is een grote hoer, dus moeder en dochter zijn hetzelfde. Als jouw moeder niet voor jou kan zorgen, kan jij ook niet voor je kind zorgen". En ik zat in de bajes, dus ik was niks. Je was niks, maar je moest wel werken. Je werd er gewoon uitgebuit als goedkope arbeidskracht: de wasserij, broeken, rokken en truien maken, dingen van Delta Lloyd inpakken, of net als in het kindertehuis die dingen van Sorbo maken.'
Het Pieter Baan Centrum Het Pieter Baan Centrum, de Psychiatrische Observatiekliniek van het gevangeniswezen, heeft de status van een Huis van Bewaring en biedt plaats aan 36 'observandi'. Jaarlijks worden er ongeveer tien vrouwen voor een psychiatrisch observatie-onderzoek opgenomen. Gedurende zes a zeven weken wordt de verdachte geobserveerd met het doel de mate van (on)toerekeningsvatbaarheid vast te stellen. Psychiaters, psychologen, maatschappelijk werkers en groepsleiders buigen zich over de persoonlijkheid, de intelligentie, het gedrag en het verleden van de verdachte en brengen op basis van die 'gegevens' advies uit aan de Rechtbank. Omdat een terbeschikkingstelling slechts kan worden opgelegd 'indien het belang van de openbare orde dat bepaaldelijk vordert'2, moet behalve de toerekenings-
192
vatbaarheid ook de 'delictgevaarlijkheid' worden vastgesteld. Hoewel gevaar na een eerste delict niet voorspeld blijkt te kunnen worden, ook niet door psychiaters3, zijn de psychiatrische voorspellingen over de kans op recidive en het gevaar voor de samenleving van grote invloed op het vonnis van de rechter. Nog voordat in de strafzaak de schuldvraag beantwoord is, schrijven gedragsdeskundigen een rapport over de vraag of die schuld kan worden toegerekend. Nog voordat de verdachte dader is, wordt de daad psychologisch verklaard en worden bovendien voorspellingen gedaan over de kans op herhaling. Met de artt. 37 en 37a van het Wetboek van Strafrecht als richtlijn komen de gedragsdeskundigen onvermijdelijk terecht in een vicieuze cirkel. De 'gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis der geestvermogens' moet worden afgeleid uit het gedrag van de verdachte. Tegelijkertijd moet juist dat gedrag verklaard worden met behulp van de geconstateerde 'ontwikkelingspsychopathie' of het psychiatrisch ziektebeeld. Op basis van deze cirkelredenering wordt in het Pieter Baan Centrum ongeveer 10 procent van de verdachten toerekeningsvatbaar verklaard, 13 procent ontoerekeningsvatbaar en 41 verminderd toerekeningsvatbaar, de overige 36 procent bevindt zich aan weerszijden van de categorie 'verminderd toerekeningsvatbaar'. De 'ontoerekeningsvatbaren' worden geacht niet schuldig te zijn en kunnen op last van de rechter voor maximaal één jaar in een psychiatrische inrichting worden geplaatst. Zij lijden, aldus de ministervan Justitie in 1980,4 'aan psychische stoornissen die, althans aanvankelijk, een overwegend medische behandeling in de meer beperkte zin van het woord behoeven. Op grond daarvan zullen zij, indien overwegingen betreffende de maatschappelijke veiligheid zich daartegen niet verzetten, in een algemeen psychiatrisch ziekenhuis opgenomen kunnen worden.' In overeenstemming met de Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ) die, evenals de Wet Ter Beschik-
NEMESIS
king Stelling (TBS) nog steeds niet van kracht is, kan slechts tot plaatsing in een psychiatrische inrichting worden overgegaan indien de 'ontoerekeningsvatbare' delinquent 'gevaarlijk is voor zichzelf, voor anderen en voor de algemene veiligheid van personen of goederen'.5 Het gevaarscriterium duikt zowel op in de woorden van de minister als in de wetstekst. Toch staat de betekenis die de minister hecht aan dat criterium, haaks op die van de wet. Gevaar is in de wet een noodzakelijke voorwaarde voor opname. Wat de minister betreft is dat gevaar nu juist de reken om 'ontoerekeningsvatbaren' niet in een psychiatrische inrichting op te nemen. Deze tegenstrijdigheid, gevoegd bij de neiging van psychiatrische inrichtingen om, ondanks hun opnameplicht, 'gestoorde delinquenten' te weigeren, leidt tot eindeloos geschuif met gedetineerden en zal dat in de toekomst ongetwijfeld blijven doen.6 Bij 33 procent van de observandi wordt geadviseerd tot onvoorwaardelijke terbeschikkingstelling, dat wil zeggen tot toepassing van art. 37a Sr. De minister onderscheidt de 'verminderd toerekeningsvatbaren' van de 'ontoerekeningsvatbaren' door hun een ander soort stoornis toe te dichten. De psychische stoornis van de ontoerekeningsvatbare delinquent, die een medische behandeling vereist, is bij de verminderd toerekeningsvatbare een kara&fórstoornis 'die vooral met relationele methoden behandeld' dient te worden, 'dat wil zeggen met een vorm van behandeling waarop de inrichtingen voor verpleging van ter beschikking gestelden zich toegelegd hebben'. 7 'Veelal', zo voegt hij eraan toe, 'zijn de gebruikelijke psychiatrische en psychologische diagnostische methoden voldoende om vast te stellen tot welke categorie de verdachte behoort.' Het vertrouwen van de minister lijkt voorbarig. Psychia trisering Uit een onderzoek van De Boer8 blijkt dat het percentage mannen en vrouwen
3(1987)4
dat in de periode 1950-1981 verminderd toerekeningsvatbaar werd verklaard, ongeveer gelijk is, terwijl de diagnosen van de mannelijke en de vrouwelijke observandi sterk verschilden.
'zware' diagnosen psychose organisch-celebrale stoornis psychopathie 'lichte' diagnosen neurose geen psychiatrische stoornis
bij 24 vrouwen
bij 16 mannen
8% 4% 4%
18% 10% 27%
16%
55%
80% 4%
45% —
84%
45%
Terwijl bij de meerderheid van de mannen 'zware' diagnosen werden gesteld, was dat slechts bij een kleine minderheid van de vrouwen het geval. Terwijl 84 procent van de vrouwen werd geacht neurotisch te zijn of zonder psychiatrische stoornis, werden zij vaker dan de mannen verminderd toerekeningsvatbaar verklaard. 42 procent van de vrouwen werd enigszins en 46 procent sterk verminderd toerekeningsvatbaar verklaard. Bij de mannen waren de percentages respectievelijk 41 procent en 43 procent. De relatie tussen de diagnose en de mate van toerekeningsvatbaarheid is onduidelijk en wordt, zo bleek tijdens de presentatie van het onderzoek, ook niet geproblematiseerd. Op basis van zijn gegevens concludeerde De Boer dat 'het Pieter Baan Centrum vrouwen die hun man doden, niet psychiatriseert'. Op de vraag naar de scheve verhouding tussen diagnose en toerekeningsvatbaarheid antwoordde hij na enige aarzeling dat de vrouwen waarschijnlijk aan zware neurosen geleden hadden. De onzorgvuldig geformuleerde conclusie van De Boer, die in feite luidde dat vrouwen door het Pieter Baan Centrum niet méér worden gepsychiatriseerd dan mannen, staat haaks op de conclusie die Gerda van Dijk en Atie de Wit trokken uit hun onderzoek naar de adviezen van het Pieter Baan Centrum. Zij onderzochten de ad-
193
viezen die in de jaren 1978, 1979 en 1980 werden uitgebracht over 25 vrouwen en 234 mannen.9 gevangenisstraf TBR (art. 37a Sr) psychiatrische inrichting (art. 37 Sr) overig
12% ( 3) 28% ( 7)
23,1% ( 54) 32,5% ( 76)
28% ( 7) 3% ( 7) 32% ( 8) 41,4% ( 97) 100% (25) 100%
(234)
Bij mannen werd tweemaal zo vaak geadviseerd tot gevangenisstraf en iets vaker tot terbeschikkingstelling. Terwijl het percentage mannen dat volledig ontoerekeningsvatbaar werd verklaard, relatief laag is, werd bij meer dan een kwart van de vrouwen geadviseerd tot toepassing van art. 37 Sr. Het onderzoek naar de factoren die de adviesverschillen zouden kunnen verklaren — zoals gepleegd delict, burgerlijke staat en beroep — leverde geen significante verschillen op tussen de onderzochte mannen en vrouwen. Gezien de onzorgvuldigheid waarmee De Boer zijn gegevens interpreteerde, moet het onderzoek van Van Dijk en De Wit voorlopig als onweerlegd worden beschouwd. Het is betreurenswaardig dat op het Congres Vrouw en Criminaliteit, waar De Boer wèl aanwezig was, de twee onderzoeksters dat niet waren. Daardoor bleef een mogelijk verhelderende confrontatie tussen de tegengestelde conclusies uit. Bestond bij De Boer onduidelijkheid over de relatie tussen de diagnose en de mate van toerekeningsvatbaarheid, ook over de diagnose zelf bestaat onenigheid. Wat voor de ene psychiater een 'zware neurose' is, is voor de andere een 'borderline syndroom', wat in de ogen van de één een 'psychische stoornis' is, duidt voor de ander op een 'ontwikkelingsstoornis'. Psychiatrische diagnosen zijn niet meer dan subjectieve oordelen. Over de 'chaotische onberekenbare, agressieve, instabiele en primitieve man', de 'onzekere, infantiele, invalide souteneur' en de 'primitieve analfabeet'10 worden morele en geen weten-
194
schappelijke oordelen uitgesproken. Het oordeel komt tot stand door de combinatie van verzamelde gegevens over het bijzondere en afwijkende in de levensgeschiedenis van de observandus. Die gegevens zijn voor een belangrijk deel afkomstig van gedragsdeskundigen die al in een eerder stadium rapporteerden over het gedrag en de persoonlijkheid van de verdachte. Een geconstrueerd verleden bepaalt aldus de toekomst van de man of vrouw die, gevangen in het beeld van talloze deskundigen, terugkomt bij de rechter. Vervolgens spreekt die rechter een 'onafhankelijk' oordeel uit over de schuld, de toerekeningsvatbaarheid en de delictgevaarlij kheid van de verdachte.
Ter beschikking gesteld 'Heel veel mensen worden gek gemaakt in de TBR, die komen vrij en plegen even later hetzelfde delict. Des te beter je doorgedraaid bent, des te eerder je eruit komt, want dan ben je gebroken en dan hou je de bek buiten wel dicht. Er wordt zo met mensen gesold. Je bent gewoon geen mens meer. Er is veel te weinig bekend over de TBR. Zelfs de koningin weet nog niet eens wat het woordje TBR inhoudt, stom wijf. De ministers weten nog niet eens waar ze over lullen en de rechters ook niet. Je komt er gevaarlijker uit dan je erin gaat. Plus nog dat je de delicten van anderen moest weten in de kliniek en de manier waarop. Dan kan je natuurlijk veel leren. Als je niet van plan bent om beter te worden, dat wil zeggen volgens hun normen, dan doe je het op die manier. Dan pakken ze je toch niet. Nou ben ik niet van plan om het een volgende keer te doen, maar er zijn er die dat wel hebben.'
NEMESIS
De Van der Hóeven-kliniek In maart 1980 gingen Helen en haar zoon vanuit het Pieter Baan Centrum terug naar het Huis van Bewaring. Het advies van het Pieter Baan Centrum was: ter beschikking van de regering stellen en opnemen in de Van der Hóeven-kliniek samen met het kind. Over Helens moederlijke zorg oordeelde het Pieter Baan Centrum positief en men voorspelde dat de sleutel van de therapie zou liggen in de relatie tussen moeder en kind. Het liep anders. Een maand na terugkomst in het Huis van Bewaring besloot de Raad voor de Kinderbescherming Helen het kind af te nemen. Helen stond terecht als meerderjarige, maar was volgens de normen van de Kinderbescherming nog minderjarig. Op 22 mei 1980 werd Helen veroordeeld tot twee jaar gevangenisstraf en onvoorwaardelijke TBR. Het was een zware straf voor iemand van achttien, waarschijnlijk ingegeven door de — gelijke — straf voor Helens mededader, de slechte prognose van het Pieter Baan Centrum en Helens voorgeschiedenis. Helen had geen strafblad, maar ook geen veilige wereld om naar terug te keren. De enige band die ze had, buiten de wereld waarin het delict had plaatsgevonden, was die met haar kind. Al vóór de strafzaak was die band door de Kinderbescherming doorgesneden. Na nog een jaar in de Bijlmerbajes werd Helen in maart 1981 opgenomen in de Van der Hóeven-kliniek, naast de Oldenkotte de enige TBR-inrichting die vrouwen opneemt. Een tussentijds verblijf in het Selectie Instituut — een TBR-inrichting waar mensen ter (her)selectie en in afwachting van (over)plaatsing worden opgenomen — was niet nodig. De Oldenkotte, onderdeel van de Vereniging Rekkense Inrichtingen, heeft een vrouwenpaviljoen dat ongeschikt geacht wordt voor vlucht- of delictgevaarlijke TBR-gestelden. De keuze voor de Van der Hóevenkliniek was al door het Pieter Baan Centrum gemaakt.
3(1987)4
In 1981 bracht het WODC een interimrapport uit waarin verslag gedaan wordt van een onderzoek naar 'de patiëntenpopulatie van de dr. Henri van der Hoeven-kliniek in de periode 1955-1977'." In het rapport worden twee bladzijden gewijd aan de verschillen tussen mannelijke en vrouwelijke patiënten. Die verschillen zijn opmerkelijk. Bij een kwart van de vrouwen was het eerste delict een geweldsdelict geweest, hetgeen bij 10 procent van de mannen het geval was. Het lijkt erop dat dit gegeven grote gevolgen had voor de justitiële carrière van vrouwen. Het aantal vrouwelijke patiënten dat reeds bij het eerste delict een vrijheidsbenemende straf of maatregel had opgelegd gekregen, was veel groter dan het aantal mannelijke patiënten. Het aantal vrouwen dat bij een eerste delict niet werd veroordeeld, was veel kleiner. Het aantal vrouwen tenslotte dat vóór de opname in de Van der Hoeven-kliniek slechts eenmaal was veroordeeld, was vier maal groter dan het aantal mannen; een verschil dat niet gerechtvaardigd wordt door het verschil in delictachtergrond.
vrouwen mannen Ie delict: vrijheidsbenemende straf of maatregel
50%
33%
Ie delict: geen veroordeling
20%
33%
Ie delict voor opname in de Van der Hóeven-kliniek
44%
11%
minder dan vier delicten voor opname
50%
20%
tenminste zestien delicten voor opname
10%
25%
Het idee dat vrouwen door Justitie milder behandeld zouden worden dan mannen, wordt in elk geval niet bevestigd door het onderzoek naar de TBR-gestelden van de Van der Hóeven-kliniek. Helaas zijn de gegevens zo onvolledig dat geen betrouwbare conclusies getrokken kunnen worden.
195
Arbeidstherapie 'Ik zat in de bajes nog beter dan in de Van der Hóeven-kliniek. Ook in de kliniek moest je verplicht werken zonder dat je er geld voor kreeg en dat noemen ze dan: in het kader van de behandeling. Je wordt eigenlijk misbruikt en dat heet dan arbeidstherapie. Je begint 's morgens met werken tot half vijf 's middags en dan zijn er 's avonds nog eens een keer allerlei activiteiten: studie, mime, rollenspel en al die troep. Dat was verplicht. Nou dan was het half tien, dan was je blij dat je even een half uur voor jezelf had en dan ging je achter de bouten tot de volgende ochtend.'
Gecontroleerd psychotherapeutisch milieu Helen kwam terecht in een van de 'gemengde leefgroepen' van de Van der Hoeven-kliniek in Utrecht. De leefgroep bestaat uit minimaal twee vrouwen en ongeveer acht mannen en is gemengd om de 'normale impulsen van het bestaan zoveel mogelijk intact te laten'.12 In, met en door middel van de leefgroep ondergaan de TBR-gestelden, nu patiënten geheten, een behandeling die erop gericht is het gevaar dat zij door hun 'stoornis' voor de samenleving vormen, op te heffen of tenminste te verminderen. De TBR is een beveiligingsmaatregel, niet bedoeld voor de gedetineerden die TBR krijgen, 'maar bedoeld om de samenleving te beschermen'.13 De TBR-gestelden moeten veranderen en omdat er vanuit gegaan wordt dat zij dat niet vrijwillig zullen doen, ondergaan zij een gedwongen intramurale behandeling. Volgens M i e Feldbrugge,14 als onderzoekssociologe verbonden aan de Van der Hóeven-kliniek, bestaat die behandeling uit interactie. Behandelen, stelt zij, is 'iemand bijstaan in zijn ziekte en in zijn beter worden' en dat gebeurt
196
door interactie: 'met welk gedrag dan ook een ander aanzetten tot welk gedrag dan ook'. In de kliniek kunnen alle interacties worden gecontroleerd en kan op elke gedragswijze een reactie volgen, hetgeen betekent dat de opname zelf een essentieel element vormt van de behandeling. Gewenst gedrag wordt beloond, ongewenst gedrag bestraft, inadequaat gedrag wordt gesignaleerd en bekritiseerd in de verwachting dat zich langzamerhand positief gewaardeerde gedragsalternatieven zullen ontwikkelen. De behandeling vindt niet plaats in een relatie tussen patiënt en therapeut(en), maar in een 'gecontroleerd psychotherapeutisch milieu' waarvan ook de andere patiënten deel uitmaken. Interactie speelt zich immers met name af tussen de patiënten die 24 uur per dag en voor jaren tot elkaar veroordeeld zijn. De leden van een leefgroep zijn op de hoogte van eikaars delicten, achtergronden en 'stoornissen', hebben een stem in de beoordeling van vragen om meer bewegingsvrijheid, beslissen vaak mee over de separatie of isolatie van anderen. De doelbewust gecreëerde en 'ver doorgevoerde cultuur van sociale controle'15 past in de behandelingsfilosofie van de Van der Hóeven-kliniek: aan de 'eigen verantwoordelijkheid' van individu en leefgroep wordt grote waarde gehecht. Groepsleden worden geacht elkaar te controleren en te corrigeren, de verantwoordelijkheid voor de beveiliging (ontvluchtingen) en de veiligheid (geweld) van de kliniek moet gezamenlijk gedragen worden. De druk om te gehoorzamen, mee te doen, is groot; er bestaan vele sancties. De sancties hebben een plaats in een 'token economy programma' dat zorgt voor een 'stringente koppeling van gewenst of ongewenst gedrag aan duidelijk omschreven consequenties'.16 Gewenst gedrag wordt beloond met meer vrijheden die via talloze schijven aan de TBR-gestelde worden verleend. De groepsleden vormen de eerste schijf, binnen de kliniek volgen er verscheidene en de laatste barrière die genomen moet worden, is het Ministerie van Justitie dat toestemming moet verlenen
NEMESIS
voor elke nieuwe vrijheid. Ongewenst gedrag wordt bestraft met het intrekken van vrijheden of met het isoleren van de obstinate patiënt. Patiënten kunnen op verscheidene manieren en om verschillende redenen worden geïsoleerd. Soms wordt de beslissing tot isolatie genomen in de dagelijks stafvergadering; wanneer er echter buiten kantooruren iets voorvalt dan is het de kliniekraad die kan besluiten tot isolatie. De kliniekraad is samengesteld uit patiënten en groepsleiders en heeft tot taak 'bij te dragen aan de ontwikkeling van een zo gunstig mogelijk behandelingsklimaat"7 en te adviseren over verlof en vrijheidsbeperkende maatregelen. In het geval dat de kliniekraad besluit in te grijpen, gaat het steeds om isolatie op de afdeling. Het lastige of agressieve groepslid kan of worden 'afgezonderd' op de eigen kamer (achter enkele deur) of worden opgesloten in een 'separatiekamer' (achter dubbele deur). De separatiekamer is een ruimte met een sluis; tussen de twee deuren bevindt zich de 'natte ruimte' met douche en wc, de tweede deur geeft toegang tot een kale cel waarin zich slechts een matras en pen en papier bevinden. Isolatie achter dubbele deuren is een 'agogisch middel tot zelfconfrontatie', pen en papier zijn bedoeld om schriftelijk verslag te doen van het zelfinzicht dat in de cel wordt opgedaan. Het gebrek aan afleiding in de cel moet ervoor zorgen dat aan het 'vlinderachtige' gedrag van de patiënt die niet bij zichzelf stilstaat, of aan het 'vluchtgedrag' van de patiënt die op indirecte of agressieve wijze om hulp vraagt, een einde komt.
Behandeling 'Mensen denken dat de TBR een luxe-hotel is, ja kom er eens achter. De Van der Hoeven-kliniek is een psychotherapeutische gemeenschap. Als je daar komt dan ligt je dossier al op tafel bij de groepsgenoten.
3(1987)4
Als groepsgenoten moet je oordelen, dus als je aan eentje zwaar de pest hebt dan komt ie niet naar buiten. Als je naar buiten toe wilt, moet je een stuk schrijven: delict, drugs, drank en de groepsgenoten beoordelen dan van "ze kan wel naar buiten toe". Daarna pas de groepsleiding. Dat komt omdat je met je groepsgenoten 24 uur per dag werkt en de behandeling is 24 uur per dag. En de groepsleiding is gewoon heel vaak niet aanwezig. Je moest ook helpen om een ander persoon te isoleren, als je dat niet deed dan werd je zelf geïsoleerd. Alles wordt op de schouders van de groepsgenoten geschoven, je leert daar wel mensenkennis. Dat wordt er bij je ingepompt, omdat je constant moet beslissen over anderen. Behalve jezelf dan. Constant bezig zijn met de anderen om je heen en niet met jezelf. En dat is het nadeel eraan. De buitenwereld denkt wel "o, die moet knokken voor zichzelf', maar nee je moet knokken voor de ander. Je bent ook steeds bezig met wat anderen verwachten. Het is nooit goed, of je nou wel of niet doet wat zij willen. Of je bent te volgzaam en dan zal er wel een ontvluchting achter zitten, of je bent obstinaat.'
De behandeling, c'est les autres Wanneer het behandelingsproces van een patiënt 'stagneert' door een 'negatieve interactie' met de groepsgenoten en/of groepsleiders, of wanneer er niet langer overeenstemming bestaat over de behandeling, dan kan de patiënt worden overgeplaatst naar de Intensive Care. De Intensive Care heeft acht behandelingsplaatsen, is afgesloten van de rest van de kliniek en zeer beveiligd. In een 'verkleinde leefwereld' krijgen zij die zich in de leefgroep niet konden handhaven of er juist te veel macht uitoefenden, een intensieve, individuele behandeling. Ze worden bij alles — hand-in-hand — begeleid, alle contacten met medepatiënten worden gecontroleerd en ook op de Intensive Care
197
bestaat de mogelijkheid tot isoleren. Mensen kunnen van de Intensive Care weer worden teruggeplaatst in de leefgroep als er een nieuwe behandelingsovereenkomst is gesloten; het kan maanden, soms jaren duren voordat het zover is. In de leefgroep gaat het leven verder; er wordt behandeld, dat wil zeggen gewerkt, gestudeerd, gesport, gemimed, er vinden groepsgesprekken en (sporadisch) individuele gesprekken plaats en er wordt vooral ook genotuleerd, gerapporteerd en geëvalueerd. Dagelijks produceert de staf van de Van der Hóeven-kliniek zo'n zestig pagina's met informatie over het verloop van de behandelingen. De psychologisering waarvan al in de directe interactie tussen mensen sprake is, kan in de rapporten over verslagen en over samenvattingen van notulen groteske vormen aannemen. Het accurate beeld van een groepsleider kan in het rapport van een staflid een vertekend beeld geworden zijn. Het vertekende beeld van een groepsleider kan in het rapport van een staflid zijn uitgegroeid tot een monsterlijke combinatie van misinterpretaties. De TBR-gestelde die tijdens de groepsgesprekken op de verwarming zit omdat hij nogal kouwelijk is, staat enige verslagen later te boek als iemand die zich aan het groepsgebeuren onttrekt. De patiënt die graag en veel studeert vertoont, evenals degene die weigert te studeren, waarschijnlijk vluchtgedrag en moet op de eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken. Om in aanmerking te komen voor uitbreiding van vrijheden, zoals werken buiten de kliniek, verlof of proefverlof, moeten de TBR-gestelden bewijzen dat zij ziekteinzicht hebben en niet langer delictgevaarlijk zijn. Eindeloze verhalen worden door hen geschreven om het onbewijsbare te bewijzen; het bewijs kan pas geleverd worden als de vrijheid eenmaal is verleend. Pas dan valt de totale afhankelijkheid die 'eigen verantwoordelijkheid' heet, om te zetten in werkelijke verantwoordelijkheid voor het eigen gedrag. Vóór die tijd gaat het erom te voldoen aan de verwachtingen van de kliniek en
198
blijk te geven van 'zelfinzicht in de taal van de behandelaars. De Van der Hóeven-kliniek is een gecontroleerd psychotherapeutisch systeem. Niets blijft onopgemerkt daar waar ook de patiënten een therapeutische functie hebben. Niets blijft zonder gevolgen in een leefgroep die zich als een behandelingsnet om de patiënten sluit. Niets blijft zonder betekenis in een instituut dat alles tot behandeling verklaart; van werken tot zelf verzorging, van het omgaan met geld tot het verwerven van ziekte-inzicht, van isoleren tot boetseren, van groepsgesprek tot onderonsje, van straf tot beloning en van interactie tot zelf confrontatie. De behandeling, c'est les autres. Na twee jaar TBR beslist de Rechtbank op basis van een voorlichtingsrapport dat geschreven is door de behandelende kliniek, of de terbeschikkingstelling verlengd moet worden. De kans op vrijlating na twee jaar TBR is klein, de kliniek adviseert vrijwel altijd tot verlenging omdat de behandeling 'nog maar net is aangevangen' en de rechter volgt vrijwel altijd het advies van de kliniek. Veel TBR-gestelden die aanvankelijk gemotiveerd waren, geloofden in de zin van een behandeling en bereid waren te veranderen, verliezen door het verlengingsadvies hun vertrouwen. Zij gaan zich verzetten, er ontstaan conflicten met de groepsleiding en met de staf en de behandeling loopt vast. Het delict dat ooit de aanleiding vormde voor de gedwongen behandeling verdwijnt naar de achtergrond; dagelijkse conflicten, machtsstrijd en wederzijds wantrouwen leiden tot steeds negatiever wordende rapportages over de gedesillusioneerde en opstandige TBR-gestelde. Zoals dat gaat in psychiatrische kringen worden de institutionele factoren, en daarmee de gerechtvaardigdheid van het verzet, aan het zicht onttrokken. Het is de TBR-gestelde die moet buigen, zij of hij draagt de verantwoordelijkheid voor de stagnatie van een behandeling die haar of hem (vrijwel) niets heeft opgeleverd.
NEMESIS
Resocialisatie 'Er werd door de kliniek gezegd: "Jij kan niet werken buiten de kliniek, jij kunt je niet handhaven in de maatschappij". Toen werd ik giftig, dat zullen we dan wel eens zien. Nou en toen ben ik ontvlucht. Ongeveer negen maanden lang. Ik heb gewerkt op een kantoor en een goed getuigschrift gekregen. Vóór de verlengingszitting — in 1983 — was ik weer terug in de kliniek. Het getuigschrift werd op de rechtbank neergepleurd, maar ik kreeg er toch twee jaar bij.'
Verzet In 1982 ontvluchtte Helen. Ze vond werk op een kantoor in Rotterdam en ging in ondertrouw met een eveneens ontvluchte TBR-gestelde. Na enige maanden werden ze gevonden en teruggeplaatst in de Van der Hóeven-kliniek. Het getuigschrift dat Helen kreeg van haar werkgever werd door de Rechtbank genegeerd; Helen hoorde in 1983 dat haar TBR met twee jaar was verlengd. Helen wilde trouwen en schakelde, vanwege de tegenwerking van de kliniek, een advocaat in. De groepsgenoten mochten niet als getuigen optreden en dus nam de advocaat enige vrienden mee om als zodanig te fungeren. Foto's werden door de meegebrachte buitenwereld gemaakt, een huwelijkstaart werd door de advocaat aangedragen. Korte tijd na het huwelijk werd Helens echtgenoot geïsoleerd omdat hij 'vluchtgedrag' zou vertonen, het huwelijk zou hem de mogelijkheid bieden zich aan de behandeling te onttrekken. De echtelieden zagen elkaar nauwelijks en besloten uiteindelijk om weer te scheiden. In 1985 schakelde Helen opnieuw haar advocaat in, ditmaal om in kort geding een bezoekregeling met haar zoon te eisen. De eis werd in eerste en tweede in-
3(1987)4
stantie afgewezen; een bezoekregeling zou tegen het belang zijn van het kind. Het was een rapport van de kinderpsycholoog Wolters dat de doorslag gaf. Zonder de relatie tussen moeder en kind te onderzoeken, concludeerde hij op basis van oude rapporten en een gesprek met Helen dat contact tussen moeder en kind moest worden afgeraden. In hetzelfde jaar werd Helens terbeschikkingstelling, ondanks een uitvoerig pleidooi van haar advocaat, voor de tweede keer verlengd. Het verzoek om een contra-expertise werd afgewezen, het beeld van de gevaarlijke en recalcitrante vrouw bleef onaangetast. Het was maart 1986 toen Helen de prikpil weigerde die haar sinds haar opname in de Van der Hóeven-kliniek was toegediend. Ze had — en heeft — lichamelijke klachten en wenste zelf te beslissen over de wijze waarop een zwangerschap voorkomen moest worden. De Van der Hoeven-kliniek ging over tot isolatie en legitimeerde dat met het argument dat Helen de verantwoordelijkheid voor een andere vorm van anticonceptie niet kon dragen en dat een zwangerschap zou leiden tot een toename van Helens 'delictgevaarlijkheid'. Ondanks de heftige reactie op haar weigering ging Helen niet door de knieën. Ze spande twee kort gedingen aan, één tegen de Van der Hóeven-kliniek en één tegen de Staat. Zowel de kliniek als de Staat brachten zwaar geschut in stelling tegen de aanval van deze lastige TBR-gestelde. Zij legden een verband tussen het delict waarvoor Helen was veroordeeld en haar zwangerschap tijdens het delict. Dagelijks pilgebruik zou aanleiding geven tot voortdurende conflicten, zou — ten gevolge van Helens 'chaotische en onverantwoordelijke gedrag' — het risico van een zwangerschap inhouden en daardoor de kans op recidive vergroten. Iets dat hooguit een gelijktijdigheidsverband genoemd kan worden, zwanger tijdens het delict, werd zonder dat daar enige grond voor was, opgeblazen tot een oorzakelijk verband. Helen verloor de beide gedingen; er zou, aldus een van beide Rechtbanken, geen sprake zijn van een juridi-
199
sche, maar slechts van een medisch-sociale kwestie. Intussen was Helen overgeplaatst naar het Selectie Instituut en daar gebruikte zij dagelijks de pil zonder dat dat problemen opleverde. Ze ging in hoger beroep tegen de Van der Hóeven-kliniek en tegen de Staat en won in beide gevallen. De zitting van het Hof in Amsterdam mocht Helen niet bijwonen. De hoofdafdeling TBR van het Ministerie van Justitie wees haar verzoek daartoe af vanwege de veronderstelde vluchtgevaarlijkheid en weigerde transport en begeleiding te organiseren. Het bijwonen van de zitting zou voor Helen niet van voldoende belang zijn om dergelijke maatregelen te rechtvaardigen. Het Ministerie handelde, aldus Helens advocaat, in strijd met de geldende circulaire voor het bijwonen van civiele zaken door gedetineerden en in strijd met het Verdrag van Rome. 'Dit verbod is symptomatisch voor de houding van het Ministerie.'18 Ook het Hof bleek de mening toegedaan dat Helen Reule als appellante aanwezig behoorde te zijn. In overleg met de advocaat van Helen werd echter besloten de zitting niet aan te houden, omdat ook dat niet in Helens belang was. De gunstige arresten van het Hof in Amsterdam en dat in Den Haag kwamen voor Helen zelf als mosterd na de maaltijd. Het Selectie Instituut vond namelijk — in tegenstelling tot de Van der Hóeven-kliniek — dat met resocialisatie moest worden begonnen. Het voorstel om Helen werkverlof te verlenen werd echter door het Ministerie van Justitie afgewezen. Kennelijk kan het procederen tegen de Staat niet ongestraft voorbijgaan. Een overplaatsing naar de Oldenkotte in Rekken kon niet worden tegengehouden; de Van der Hoeven-kliniek wilde Helen niet meer terughebben en het Selectie Instituut is op een langer verblijf niet ingesteld. Twee weken na Helens overplaatsing naar de Oldenkotte moesten haar nieuwe behandelaars een verlengingsadvies uitbrengen, zij adviseerden tot een jaar verlenging. De tussenkomst van de reclassering die toezegde voor onderdak en begeleiding te zullen
200
zorgen, leidde ertoe dat het verlengingsadvies niet werd gevolgd door de Rechtbank. Acht jaar nadat de deuren van verscheidene justitiële inrichtingen zich achter Helen hadden gesloten, gingen die deuren voor haar open. In maart 1987 kwam Helen Reule op vijfentwintigjarige leeftijd vrij. Voor de lichamelijke klachten die zij overhield aan de toediening van de prikpil, wordt zij door een gynaecoloog behandeld.
Ex-TBR-gestelde 'Ja nou sta ik ineens overal zelf voor en nou krijg ik er moeite mee. Ze hebben me altijd als een baby behandeld. Nu moet ik op een andere manier knokken om m'n hoofd boven water te houden. Maar ik ben sterk genoeg. Ik ga me aansluiten bij de belangenbehartigingsstichting voor TBRgestelden en ik ga solliciteren. Mij buiten ze niet meer uit, al zal het wel moeilijk zijn een baan te vinden. Die TBR sleep je je hele leven mee.'
Noten 1
2
3 4
5 6
Zie ook: Jet Isarin, De prikpil, symbool van onvrijheid, in: Nemesis 1986 nr. 4, pag. 159-160 en elders in dit nummer: Trudy Veerman, De prikpil en het recht. Art. 37a Sr. In het wetsontwerp TBS is de formulering: '...indien de veiligheid van anderen, dan wel de algemene veiligheid van personen of goederen het opleggen van die maatregel eist' (art. 37a lid 2). Zie bijvoorbeeld: Jan Pols, Mythe en macht, over de kritische psychiatrie van Thomas S. Szasz, SUN 1984, pag. 269 e.v.. Minister de Ruyter in zijn Memorie van Antwoord bij het wetsontwerp TBS, geciteerd door H.J.A. Hamers, Het kristallen paleis, Swets en Zeitlinger 1986. Art. 37 lid 1 Sr, gepubliceerd in het Staatsblad van 4 december 1986. Te denken valt bijvoorbeeld aan de ontoerekeningsvatbaar verklaarde verkrachter die men in geen enkele psychiatrische inrichting wilde hebben omdat hij niet gemotiveerd zou zijn, die niet
NEMESIS
7 8
9
kon worden vrijgelaten vanwege het gevaar dat hij voor de samenleving zou opleveren en die niet tot een gevangenisstraf veroordeeld kon worden omdat hij geacht werd ontoerekeningsvatbaar te zijn. Zie noot 5. A.P. de Boer is psychiater in het Pieter Baan Centrum en presenteerde op het congres 'Vrouw en Criminaliteit' een 'vergelijking van de psychiatrische en juridische beoordeling van mannen en vrouwen die hun partner doden'. Het onderzoek betrof 150 'partnerdoders', onder wie 24 vrouwen, die in de periode 1950-1981 door het Pieter Baan Centrum werden onderzocht. Gerda van Dijk en Atie de Wit, Vrouwe Justitia of Vrouwe Hysterica?, scriptie over psychiatrisering van vrouwencriminaliteit, 1981. Zie ook dezelfde auteurs in Proces 1982 nr. 7.
10 Schuier (1976) geciteerd door: H.J.A. Hamers (zie noot 4). 11 Drs. J.L. van Emmerik, 25 jaar Van der Hóevenkliniek, WODC Ministerie van Justitie, 's Gravenhage 1981. 12 Balans, maandblad van gevangeniswezen en TBR-stelling, nr. 6/7, 1981. 13 Prof. F. Beyart, geneesheer-directeur van het Pieter Baan Centrum in: De Haagse Post, 17 januari 1987. 14 Julie T.T.M. Feldbrugge, De bewogen straf, behandeling als interactie in een forensisch psychiatrisch ziekenhuis, Swets en Zeitlinger 1986. 15 Balans (zie noot 12). 16 Julie Feldbrugge, a.w.. 17 Balans (zie noot 12). 18 Pleidooi mr. C.F. Korvinus, Gerechtshof Amsterdam, 17 oktober 1986.
REPLIEKEN
Vrijlating geëist voor zestien gearresteerden in Singapore Teo Soh Lung is in Singapore een bekende advocate met een eigen praktijk, waar zij vooral cliënten met een (zeer) laag inkomen rechtsbijstand verleent. Met succes ijverde zij met anderen voor de Wetswinkel voor Strafzaken. Soh Lung is actief lid van de Singaporese Vereniging van Vrouwelijke Advokaten en raadslid van de Law Society. In deze laatste functie maakte zij deel uit van de ad hoe-studiegroep 'Wet op de Dagbladpers', een groep die haar bezorgdheid uitsprak over de toenemende afbraak van de persvrijheid. In 1986 verwierf Soh Lung nationale bekendheid door haar pleidooi tegenover een parlementscommissie met daarin de minister-president himself Lee Kuan Yu. Zij pleitte toen voor de televisie tégen een wetsvoorstel dat het juridisch beroep ondermijnde. Op de vroege morgen van 21 mei jongstleden werd Teo Soh Lung, evenals vijftien anderen, op overvalachtige wijze gearresteerd onder de 'Internal Security Act'. De
3(1987)4
andere gearresteerden zijn allen actief in allerlei maatschappelijke en kerkelijke organisaties: Justitiae en Pax, culturele activiteiten, opbouwwerk, nieuwsgaring, mensenrechtenwerk; verder steunen zij de in het Parlement vertegenwoordigde oppositiepartij, de Workersparty. De regering van Singapore beweert dat de zestien (negen vrouwen en zeven mannen) die organisaties infiltreerden om verdeeldheid en klassenhaat te zaaien met het oog op een communistische staat. De beschuldiging van communisme, die werkelijk alle grond mist, is nodig om het gebruik van de Internal Security Act te rechtvaardigen. Zo kunnen in Singapore (overigens ook in Maleisië) mensen zonder vorm van proces voor onbepaalde tijd worden opgesloten. Op dit moment worden de zestien gearresteerden gedwongen via kranten en televisie een 'bekentenis' te doen. Inmiddels is bekend dat zij door de veiligheidspolitie
201
onder zware mentale en fysieke druk worden gezet. De volstrekte onmogelijkheid om je hoe dan ook te verdedigen tegen de beschuldiging van samenzwering en ondermijning van de staat vormt een gecodeerde boodschap aan alle Singaporezen: bekritiseer de regering niet, anders word je opgesloten. De Werkgroep Maleisië/Singapore doet hierbij een speciaal beroep op alle (vrouwelijke) juristen om hun protest te sturen aan het adres van de Singaporese overheid en de vrijheid te eisen van advocate Teo Soh Lung en de andere vijftien gearresteerden. Aan:
Prof. Jayakumar Minister of Home Affairs Phoenix Park Tanglin Road Singapore 1024 Berichten van steun aan de familie richten aan: Archbishop Mgr. Gregory Yong c/o Father Edgar D'Souza Catholic News 55 Waterloo street Singapore 0718 Gelieve een afschrift te sturen naar: Werkgroep Maleisië/Singapore Postbus 9113 3506 GC Utrecht
Hartverwarmend Geachte redactie, De voortdurende lezing van uw tijdschrift (onlangs heb ik een tot het begin terugwerkend abonnement genomen) is voor mij een van de beste vut-tijdbestedingen geworden. De gemeenschappelijke noemer van Uw artikelen is sensibiliteit ter noodzakelijke aanvulling van rationaliteit, gevoel voor legitimiteit boven legaliteit en probleemgerichtheid in plaats van systeemconformisme. Dezelfde kenmerken vertoont het optreden van vrouwen in vredesbeweging, antiapartheidsacties enz. en het hartverwarmende solo-manifesteren door vrouwelijke theologen, die de bezoekende Paus als enigen in het openbaar durven te zeggen waar het op staat.
Uw bewogenheid om de mens die de vrouw is, belet niet de nuchtere kijk op onjuiste nevenverschijnselen van vrouwenemancipatie, zoals het zich blind staren op het strafrecht als verdediging tegen geweld of het zich om wille van de voortzetting van de carrière conformeren aan het nog steeds door mannen overheerst juridisch systeem. Elke Korte-van Hemel (wier gevoelloosheid slechts wordt overtroffen door haar onkunde) is er een te veel! Ik wens U ook verder veel levensmoed. Met vriendelijke groeten, Mr. H.J.Theulings Enschede
Gayle Bezaire, een lesbische moeder staat terecht Op 28 mei 1987 moest Gayle Bezaire terechtstaan omdat ze haar eigen kinderen heeft ontvoerd.
202
In dit proces kwam aan de orde: discriminatie op grond van sexe; het recht van een moeder om een openlijk lesbisch le-
NEMESIS
ven te leiden; het vermogen van moeders om hun kinderen te beschermen tegen fysiek en sexueel geweld van hun vaders en de betekenis van 'gelijkheid' in het Canadese Charter of Rights and Freedoms. Gayle Bezaire is een lesbische vrouw uit Ontario, Canada. Zij was de eerste moeder in Canada die openlijk lesbisch was èn de voogdij over haar kinderen kreeg. Dat was in 1979. In 1985 gaf Gayle zich aan bij de politie, die haar aanhouding had bevolen. Hoewel zij zich vrijwillig aangaf werd ze twee weken vastgezet, terwijl haar zoon van veertien in die tijd werd overgehaald door de Raad voor de Kinderbescherming om bij zijn vader te gaan wonen. Wat is hier aan de hand? — Gayle kreeg de voogdij op één voorwaarde: ze moest alleen wonen (of met een man). — Gayle ging met een vrouw samenwonen. Ze voldeed dus niet aan de voorwaarde en de vader kreeg de voogdij. — Gayle ging in hoger beroep, maar verloor ook daar: de rechters wogen het feit dat ze lesbisch was zwaarder dan het bewijs dat de kinderen door hun vader werden misbruikt. — De Raad voor de Kinderbescherming weigerde te interveniëren; het was toch de eigen vader van de kinderen, bovendien was hij hertrouwd.
In deze zaak is het bewijs dat er sprake was van misbruik van de kinderen door de vader overtuigend. Psychologische rapporten melden dat Gayle's zoon, die acht jaar was toen zijn vader de voogdij kreeg, tekenen vertoonde van fysieke en psychologische mishandeling. Haar negenjarige dochter vertoonde tekenen van sexueel geweld. Een paar maanden na het vonnis in hoger beroep zag Gayle duidelijk aan het lichaam van haar zoon dat hij werd mishandeld en aan haar dochter dat ze werd verkracht. De zaak van Gayle Bezaire is cruciaal op het punt van de wettelijke mogelijkheden die een moeder heeft om haar kinderen te beschermen. Moeders die het niet eens zijn met hoe het recht omgaat met misbruik van kinderen komen steeds vaker in aanraking met het strafrecht. Bovendien komt in de zaak aan de orde discriminatie op grond van sexe: wat betekent het recht op gelijke behandeling voor vrouwen die moeders zijn, of lesbisch zijn, of beide? Wij houden u op de hoogte. Kathleen A. Lahey Prof. of Law University of Windsor.
KRONIEKEN SOCIAAL ZEKERHEIDSRECHT De niet-betaalde premies AOW/AWW nog steeds een heet hangijzer De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 juni 1986, AW 1981/B3, TAR 1986,186, inzake de niet-afgedragen premies AOW/AWW voor gehuwde vrouwelijke ambtenaren, moet de Minis-
3(1987)4
ter van Binnenlandse Zaken onaangenaam hebben verrast. Op alle mogelijke manieren wordt geprobeerd onder de financiële consequenties van deze uitspraak uit te komen. Ruim achtduizend vrouwen hebben naar aanleiding van deze uitspraak bij hun (vroegere) werkgever een claim ingediend
203
in verband met schadeloosstelling vanwege niet-afgedragen premies AOW/ AWW. Het Ministerie, dat het aantal vrouwen dat hierbij belang heeft raamt op zeventigduizend, heeft te kennen gegeven dat de uitbetaling zal afhangen van nog te voeren proefprocessen. Het kan dus nog jaren duren voordat deze vrouwen een eventuele betaling kunnen verwachten. Uit de ministeriële circulaire van Binnenlandse Zaken van 11 december 1986 blijkt ook dat met de Centrales van Overheidspersoneel is afgesproken dat alléén vrouwen, die zich vóór 15 januari 1987 hebben gemeld bij hun werkgever, aanspraak kunnen maken op een eventuele schadeloosstelling. Alle claims die na 15 januari 1987 binnenkomen moeten direct worden afgewezen. Op die manier zou de schade, die het Ministerie ondanks de proefprocessen misschien toch nog lijdt, in ieder geval beperkt blijven tot de claims van de achtduizend vrouwen die zich hebben gemeld. Alle vrouwen die niet binnen een maand op de hoogte zijn geweest van deze circulaire vallen hierdoor alsnog uit de boot. De Stichting Landelijke Ombudsvrouw raadt vrouwelijke ambtenaren aan om ook na 15 januari 1987 bij hun werkgever aan te kloppen. Zij moeten dan wel zelfstandig procederen, maar de rechter moet maar uitmaken of de datum van 15 januari wel als limiet mag worden genomen. Inmiddels heeft op 18 mei jongstleden het Ambtenarengerecht te 's Gravenhage het beroep tegen de weigering van het Ministerie van Justitie om de premies terug te betalen ongegrond verklaard. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep De aanleiding voor de nogal paniekerige houding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is, zoals hierboven al genoemd, de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 juni 1986. In deze uitspraak wordt de regeling die leidt tot beperking van de overneming van de
204
premies AOW/AWW (Bopa-regeling) in strijd geacht met het in art. 119 EG-Verdrag vervatte beginsel van gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijke arbeid. De Bopa-regeling, gebaseerd op de Wet Gemeenschappelijke Bepalingen Overheidspensioenwetten, vindt zijn oorsprong in het feit dat voor ambtenaren de aanspraak op AOW-uitkering is ingebouwd in hun pensioenvoorziening. Om die reden heeft de overheid de premies AOW/AWW die de ambtenaar in principe verschuldigd is, voor zijn rekening genomen, de zogenaamde compensatie. Aangezien echtparen als een eenheid zijn beschouwd voor zowel de uitkering als de premiebetaling en de premie aan een maximum is gebonden, heeft dit systeem ertoe geleid dat voor het merendeel van de ambtenaren die tegelijkertijd bij verschillende overheidsorganen werkzaam zijn en voor veel echtparen, waarvan beide echtelieden werkzaam zijn als ambtenaar, te veel premie is afgedragen door de overheid. De te veel betaalde premie is door de belastingdienst terugbetaald aan de betrokken ambtenaar. In 1972 is een regeling in het leven geroepen die heeft beoogd een einde te maken aan dit financiële voordeel. Indien de maximale premieafdracht uit de ene betrekking is bereikt hoeft uit de andere geen premie meer te worden afgedragen. Ten aanzien van echtgenoten, die beiden als ambtenaar werkzaam zijn, is het orgaan waarbij de man werkzaam is als eerste voor de premie-overname aangewezen. Is hier de maximale premie voldaan, dan is de vrouw geen premie meer verschuldigd en is er voor haar niets meer overgenomen. In 1985 heeft de regeling opgehouden te bestaan, omdat de premiebetaling vanaf toen anders is geregeld. Het beroep bij de verschillende Ambtenarengerechten, inhoudende dat de compensatie een beloning vormt in de zin van art. 119 EG-verdrag, en dat het niet meer afdragen door de overheid in strijd is met art. 119 EG-verdrag aangezien het hierbij voornamelijk gaat om de voor de gehuwde
NEMESIS
vrouwelijke ambtenaar verschuldigde premies, is verworpen. In hoger beroep heeft de Centrale Raad van Beroep zich op 20 januari 1983 tot het Hof van Justitie met een prejudiciële vraagstelling gewend, die door het Hof in zijn uitspraak van 18 september 1984, nr. 23/83, TAR 1984/217 (vergelijk Nemesis 1985 nr. 4, pag. 201-202) als volgt is beantwoord: 'Een stelsel van sociale zekerheid waarin, 1. de premie wordt berekend over het salaris van de werknemer, maareen bepaald maximum niet kan overschrijden; 2. echtgenoten als een eenheid worden beschouwd en de premie — ook hier tot het vastgestelde maximum — over hun gezamenlijke salaris wordt berekend; 3. de overheidsorganen gehouden zijn voor rekening van hun werknemers de door dezen verschuldigde premies af te dragen; 4. indien beide echtgenoten ambtenaar zijn, de ambtelijke werkgever van de man als eerste premie moet afdragen en de ambtelijke werkgever van de vrouw daartoe slechts gehouden is, voor zover het maximum door de voor rekening van de man afgedragen premie niet wordt bereikt; in strijd is met het in art. 119 EG-verdrag vervatte beginsel van gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijke arbeid, voor zover de eruit voortvloeiende verschillen tussen het bruto-salaris van een met een ambtenaar gehuwde vrouwelijke ambtenaar en dat van een mannelijke ambtenaar rechtstreeks bepalend zijn voor de berekening van andere aan het salaris gekoppelde voordelen zoals afvloeiingsregelingen, werkloosheidsuitkeringen, gezinstoelagen en kredietfaciliteiten.' Kortom, een stelsel van sociale zekerheid is in strijd met art. 119 EG-verdrag voor zover de eruit voortvloeiende verschillen tussen het bruto-salaris van een met een ambtenaar gehuwde vrouwelijke ambtenaar en dat van een mannelijke ambtenaar rechtstreeks bepalend zijn voor de berekening van andere aan het salaris gekoppelde voordelen. De Centrale Raad gaat
3(1987)4
vervolgens na of de uit de Bopa-regeling voortvloeiende verschillen in bruto-salaris bepalend zijn voor de berekening van andere voordelen. Voor de AAW is de hoogte van het bruto-salaris zowel bepalend voor de toegang tot de uitkering als in sommige gevallen voor de hoogte van de uitkering (voor part-timers kan de individuele grondslag gelden, afhankelijk van het bruto-salaris). De Centrale Raad concludeert dan ook dat genoemde regeling strijdig is met art. 119 EG-verdrag. Ten overvloede wordt nog opgemerkt dat ook bij de berekening van het dagloon van de WWV verschillen zullen optreden, nu de ten laste van de werkgever komende premies AOW/AWW in de berekening van het dagloon moeten worden meegenomen. De Bopa-regeling blijkt dus in strijd met art. 119 en daarom berust het besluit van de werkgever op een onjuiste juridische grondslag. De Centrale Raad vernietigt de uitspraak van het Ambtenarengerecht, verklaart het besluit van de werkgever nietig en draagt hem op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van 's Raads uitspraak. En aan deze uitspraak moet dus nog steeds uitvoering worden gegeven. Een rechterlijk misverstand? Sacha Prechal, die voor Nemesis zeer verdienstelijk uitspraken van het Europese Hof van Justitie becommentarieert, heeft in het NJCM-bulletin van maart/april 1987, 12-2, pag. 155 e.v. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep uitgelegd als een rechterlijk misverstand. Volgens Prechal heeft de Centrale Raad de uitspraak aldus opgevat, dat zodra de verschillen tussen het bruto-salaris theoretisch rechtstreeks bepalend (cursivering: S.P.) kunnen zijn voor andere voordelen, de Nederlandse regeling in strijd is met art. 119 EG-verdrag. Volgens haar kan de beslissing ook anders worden gelezen: alleen in die concrete gevallen (cursivering: S.P.) waarin het bruto-salaris bepalend is geweest voor de andere voordelen, is er sprake van ongelijke beloning in de
205
zin van art. 119 EG-verdrag. De Centrale Raad zou de woorden 'voor zover' te ruim hebben uitgelegd en zou de rechtsoverweging van het Hof over het hoofd hebben gezien, waarin het Hof stelt dat afbreuk wordt gedaan aan de gelijkheid van beloning in de zin van art. 119 'wanneer die andere aan het salaris gekoppelde en door het bruto-salaris bepaalde voordelen niet dezelfde zijn voor mannelijke ambtenaren en voor met een ambtenaar gehuwde vrouwelijke ambtenaren'. Hieruit is volgens haar af te leiden dat een vrouwelijke ambtenaar in deze context pas een beroep kan doen op art. 119 als zij voor deze 'voordelen' in aanmerking komt en kan aantonen dat haar voordeel vanwege het lagere bruto-salaris lager is. Prechal constateert weliswaar dat dit een nogal wonderlijke constructie oplevert, maar dat dit toch de enige juiste interpretatie is. Dat laatste kan ik niet onderschrijven. Alleen die vrouwen die arbeidsongeschikt worden en eventueel in aanmerking komen voor een AAW-uitkering of die vrouwen die werkloos zijn geworden en eventueel sinds 1985 in aanmerking komen voor een WWV-uitkering zouden recht kunnen doen gelden op een schadeloosstelling omdat zij door het lagere bruto-salaris concreet schade hebben geleden. Deze benadering leidt tot willekeur en rechtsongelijkheid, aangezien het van de arbeidsongeschiktheid of werkloosheid afhangt of schadeloosstelling kan worden gevorderd. Het zou betekenen dat pas jaren na dato eventueel kan worden geconstrueerd of er sprake is geweest van ongelijke beloning in de zin van art. 119 EGverdrag. Dit is niet alleen onwerkbaar en een uitholling van art. 119 EG-verdrag voor zover via het arrest Worringham en Humphreys ook de hoogte van het brutosalaris, indien deze bepalend is voor (de hoogte van) uitkeringsrechten, onder de gelijke beloning in de zin van art. 119 is komen te vallen. Het is ook principieel onjuist en bovendien onzedelijk voor zover geen zuiver onderscheid wordt gemaakt tussen aanspraken op uitkerings-
206
rechten en de toekomstige uitkeringsrechten zelf. Met behulp van dit onderscheid, dat belastingtechnisch zeer gebruikelijk is, wordt het recht op een toekomstig uitkeringsrecht aangeduid met aanspraak, waardoor het een zaak/goed is, verhandelbaar is en gekapitaliseerd kan worden. (Vgl. levensverzekering, lijfrente.) De uitkeringsrechten zelf kunnen nu geen zaak/goed zijn omdat ze pas in de toekomst ontstaan. Zoals bekend mogen vanwege de onvoorspelbaarheid toekomstige zaken/goederen nu geen onderwerp van transactie zijn en om die reden kunnen toekomstige uitkeringsrechten ook geen onderdeel uitmaken van de gelijke beloning zoals die nu van de werkgever wordt gevorderd. Het gaat dan immers om toekomstige zaken/goederen die van zoveel andere factoren afhankelijk zijn en daardoor ook altijd per individu verschillend zullen uitpakken. Waar het Hof van Justitie spreekt van uitkeringsrechten moet aanspraken worden gelezen. Aanspraken worden nu opgebouwd, bijvoorbeeld door premiebetaling of door de hoogte van het bruto-salaris. Aanspraken kunnen wel voor iedereen gelijk zijn en moeten dat ook zijn nu het Hof in het arrest Worringham en Humphreys van 11 maart 1981, Jurispr. 1981, pag. 767, heeft bepaald dat de hoogte van het bruto-salaris voor zover dit bepalend is voor het recht op latere uitkeringsrechten ook onder art. 119 EG-verdrag valt. De uitspraak van het Hof van 18 september 1984 bevat eigenlijk geen nieuwe gezichtspunten, zij het dat uitdrukkelijk het vermoeden wordt bevestigd dat ook de premies die door de werkgever ten bate van de werknemer betaald worden in het kader van een wettelijk stelsel van sociale zekerheid onder bepaalde omstandigheden een beloning in de zin van art. 119 EG-verdrag vormen. Een nieuwe prejudiciële vraag ter verduidelijking van dit arrest lijkt mij dan ook niet nodig. Naar mijn idee heeft de Centrale Raad van Beroep terecht nagegaan of de lagere bruto-salarissen lagere aanspraken ofwel lagere rechten op toekomstige uitkerings-
NEMESIS
rechten opleveren. Het gaat daarbij niet om het constateren van verschillen die zich theoretisch kunnen voordoen, maar wel degelijk om verschillen in concrete aanspraken. Nu dit inderdaad het geval blijkt te zijn is het besluit terecht vernietigd. Maar kennelijk zitten niet alleen hier de problemen. Prechal vindt het zelfs bedenkelijk dat het hele probleem in de sfeer van 'gelijke beloning voor gelijke arbeid' is getrokken. Voor haar is niet duidelijk waaruit de discriminatie in de zin van art. 119 EG-verdrag moet bestaan. De vrouw zou over meer besteedbaar netto-inkomen beschikken als de te veel betaalde premie zou worden gerestitueerd. Ongelijke beloning voor gelijke arbeid voor de man, aldus Prechal. (Het is volgens haar ook terecht dat mannen de te veel betaalde premie kunnen terugkrijgen, aangezien vrouwen al het voordeel hebben dat ze geen premie zijn verschuldigd als de man het maximum aan premie heeft betaald.) Deze overwegingen hebben te maken met het feit dat de gehuwde vrouw tot voor kort geen zelfstandig recht op uitkering had en om die reden dus ook terecht maar beperkt premie verschuldigd was, voor zover de man niet de maximale premie had betaald. Het netto besteedbare inkomen, dat net als de toekomstige uitkeringen, door zoveel andere factoren wordt bepaald, is geen goede vergelijkingsmaatstaf als het gaat om de gelijke beloning in de zin van art. 119 EG-verdrag. De hierboven gesignaleerde overwegingen zijn ook niet relevant voor het punt waar het Hof de ongelijkheid constateert, namelijk daar waar ongelijke brutosalarissen tot ongelijk recht op toekomstige uitkeringsrechten leiden. Prechal heeft kennelijk nogal wat moeite met deze uitspraak en de financiële consequenties ervan. In casu gaat het inderdaad niet om een groep die het in de afgelopen periode financieel gesproken erg beroerd heeft gehad. Maar uitvoering geven aan het principe van gelijke beloning in de zin van art. 119 EG-verdrag moet hier toch de doorslag geven. En wat dat betreft is
3(1987)4
de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep een bevestiging van het feit dat ook de hoogte van bruto-salarissen, voor zover bepalend voor (de hoogte van) het recht op toekomstige uitkeringsrechten onder de gelijke beloning in de zin van art. 119 EG-verdrag vallen. De uitspraak van het Ambtenarengerecht van 18 mei 1987 Na de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 24 juni 1986 verzocht een vrouwelijke ambtenaar om het te weinig betaalde loon over de jaren 1982 tot en met 1984 uit te betalen of de geleden schade te vergoeden. Het Ministerie van Justitie besluit niet terug te komen op zijn rechtens onaantastbaar geworden besluiten om over deze jaren geen premie AOW/AWW te voldoen en besluit tevens om geen schadevergoeding toe te kennen. In zijn beslissing grijpt de ambtenarenrechter terug op een in 1976 door het College van Beroep voor het bedrijfsleven aan het Hof van Justitie voorgelegde prejudiciële beslissing (Jur. 1976, 9, pag. 2032) en leidt daaruit af dat het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand niet de plicht oplegt terug te komen op in rechte onaantastbaar geworden besluiten inzake vergoeding van premie AOW/AWW, met name nu de procesregels voor de onderhavige vordering niet ongunstiger zijn dan voor soortgelijke nationale vorderingen, waarop de Ambtenarenwet 1929 van toepassing is. Een zodanige verplichting valt ook niet te lezen in enig nationaal algemeen verbindend voorschrift. Het Ministerie heeft volgens de ambtenarenrechter wel de bevoegdheid terug te komen op eerder genomen besluiten. Maar aangezien het hier om een discretionaire bevoegdheid gaat kan slechts marginaal worden getoetst. Met andere woorden: heeft het administratieve orgaan na afweging van alle in aanmerking te nemen belangen in redelijkheid tot dat besluit kunnen komen en heeft het daarmee ook anderszins niet gehandeld in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur? Mede
207
gelet op de rechtspraak in deze (bijvoorbeeld: AB 1977, nr. 348, AB 1981, nr. 322, AB 1985, nr. 448) kan het besluit de beperkte toetsing doorstaan en wordt het beroep ongegrond verklaard. Het is een wrange uitspraak: sinds het tweede Defrenne-arrest uit 1976 heeft art. 119 EG-verdrag directe werking. Desondanks handhaaft de overheid een regeling die hiermee in strijd blijkt te zijn, zelfs ook nog na het bovengenoemde arrest Worringham en Humphreys uit 1981. Pas in 1985, ruim zes jaar na het van kracht worden van de Derde EG-richtlijn is de overheid gedwongen de AOW te verzelfstandigen en komt de Bopa-regeling te vervallen. Acht vrouwen zijn in staat om tot aan het Europese Hof de regeling aan te vechten en de overheid mag vanuit het oogpunt van proceseconomie blij zijn dat de andere vrouwen er de voorkeur aan hebben gegeven deze uitspraak af te wachten. Nu zouden ze nergens meer aanspraak op kunnen maken. De houding van de overheid om voortdurend het EGrecht aan haar laars te lappen wordt ook nu weer beloond. Tot slot De Bopa-regeling blijkt dus in strijd te zijn met art. 119 EG-verdrag. Deze regeling, waaraan de overheid in de jaren 1973-1985 miljoenen heeft verdiend, had buiten toepassing moeten blijven. Nu dit eenmaal is vastgesteld door middel van een prejudiciële beslissing en een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, is dit een onderdeel van de rechtsorde geworden. De overheid zou zich hierbij
moeten neerleggen en hieraan uitvoering moeten geven zoals het een overheid betaamt. Het traineren hiervan door middel van het niet uitvoering geven aan de uitspraak, het plan (nieuwe) proefprocessen te gaan voeren en het stellen van termijnen waardoor de meeste vrouwen die recht hebben op een schadevergoeding uit de boot vallen, doet de vraag rijzen of deze rechtsorde nog wel de rechtsorde van de overheid is. Of zal uiteindelijke voor deze kwestie ook een beroep moeten worden gedaan op art. 26 van het BuPo-verdrag, het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten van 1966? In april 1987 heeft het Comité Rechten van de Mens in Genève bepaald dat de bepalingen uit dat Verdrag, waarin in algemene termen discriminatie verboden wordt verklaard, van toepassing zijn op het Nederlands sociaal zekerheidsrecht. Volgens het Comité heeft de Nederlandse overheid in strijd gehandeld met het BuPo-verdrag door, bij het toekennen van WWV-uitkeringsrechten, alleen bij gehuwde vrouwen de eis van kostwinnerschap te stellen. De klaagster wordt aangeraden een schadeclaim in te dienen om het verlies van de haar toen geweigerde uitkering financieel te compenseren. (In het volgende nummer van Nemesis zal deze belangrijke uitspraak worden besproken.) Het ziet er echter niet naar uit dat het kabinet van plan is zich iets aan te trekken van de juridische nederlagen die voortdurend bij de internationale organen worden geleden. Len Andringa
ARBEIDSRECHT Medezeggenschap van flexibele werknemers Thuiswerksters die uitdrukkelijk de wens te kennen geven van hun medezeggen-
208
schapsrechten gebruik te willen maken, mogen daartoe geen belemmeringen in de weg worden gelegd. Deze stelling staat op pag. 41 van het advies Flexibilisering van arbeidsrelaties van de Emancipatieraad.
NEMESIS
De Raad beveelt aan de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) zodanig te wijzigen dat iedere werknemer, ongeacht het aantal uren dat hij of zij werkt, binnen de onderneming in staat wordt gesteld medezeggenschapsrechten te hebben. Deze aanbeveling is niet alleen bedoeld voor thuiswerksters, maar ook voor degenen die op enige andere wijze flexibel werken. Lezing van de WOR maakt duidelijk dat er nogal wat belemmeringen ten aanzien van medezeggenschap van flexibele werknemers bestaan. Hieronder zal ik een aantal van die knelpunten bespreken. In de onderneming werkzame personen Wil aan iemand het actief en passief kiesrecht voor de ondernemingsraad (OR) toekomen dan zal hij of zij moeten behoren tot de 'in de onderneming werkzame personen'. Volgens art. 1 lid 2 WOR worden personen geacht in een onderneming werkzaam te zijn indien zij in de onderneming uit hoofde van een met de ondernemer gesloten arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Min. Soza) legde deze bepaling als volgt uit: als een arbeidsovereenkomst aanwezig is, da.n behoort de werknemer tot de in de onderneming werkzame personen. (Min. Soza 10 juni 1982, Rechtspraak medezeggenschapsrecht (RM) 1981-1982, nr. 6.) Kennelijk heeft 'm de onderneming werkzaam' geen zelfstandige betekenis. Door deze uitleg behoren thuiswerksters, die op basis van een arbeidsovereenkomst werken, zonder meer tot de in de onderneming werkzame personen. Dat is terecht, daar ook niemand bij vertegenwoordigers of chauffeurs zich zal afvragen of zij in de onderneming werkzame personen zijn. Natuurlijk zijn ze dat. Zodra derhalve is vastgesteld dat er een arbeidsovereenkomst is gesloten, behoort de betrokkene tot de in de onderneming werkzame personen.
3(1987)4
Art. 1 lid 4 WOR; bevoegdheid van de bedrijfscommissie Als geen arbeidsovereenkomst aanwezig is, dan kan volgens art. 1 lid 4 WOR de bedrijfscommissie bepalen dat personen die regelmatig in een onderneming arbeid verrichten, zonder met die onderneming een arbeidsovereenkomst te hebben gesloten, geacht worden in de betrokken onderneming werkzaam te zijn. Een verzoek hiertoe kan worden ingediend door de ondernemer, door de werknemers of door de betrokkenen zelf. De bedrijfscommisie zal bij haar beslissing rekening houden met twee criteria: 1 zijn de personen regelmatig in de onderneming werkzaam; 2 is toewijzing van het verzoek wenselijk voor een goede toepassing van de wet. Ad 1. Als het gaat om personen die buiten de muren van de onderneming hun arbeid verrichten, speelt onder andere een rol of hun werkzaamheden al dan niet in ver verwijderd verband met de overige bedrijfsactiviteiten staan. Bij de behandeling van het verzoek van een groep acquisitrices van de organisatie 'Moeders voor moeders' werd geen belang gehecht aan het feit dat zij een voor het produktiebedrijf onmisbare grondstof leverden en dat tussen de OR en de ondernemer besprekingen plaatsvonden over de positie van deze acquisitrices. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State was van oordeel, dat de werkzaamheden in een te ver verwijderd verband met de overige bedrijfsactiviteiten stonden, zodat niet aangenomen kon worden dat zij in de onderneming arbeid verrichtten. (Afd. rechtspr. R.v.S. 12 december 1983, RM 1982-1983, nr. 4.) Annotator Van der Heyden is het met die visie niet eens: niet 'over u, zonder u' maar 'over u, met u' is de bedoeling van art. 1 lid 4 WOR, zo stelt hij. Als echter de Afdeling rechtspraak blijft volharden in zijn standpunt, zouden sommige thuiswerksters, namelijk degenen die arbeid verrichten welke niet tevens op het bedrijf zelf wordt verricht, wel eens bot kunnen vangen bij een ver-
209
zoek op basis van art. 1 lid 4 WOR. Hier ligt het eerste knelpunt: welke criteria spelen een rol als het gaat om personen die buiten de muren van de onderneming voor die onderneming arbeid verrichten? Een tweede knelpunt vormt de uitleg van 'regelmatig'. In de wet wordt voor de uitleg daarvan geen handvat gegeven. Doelt het begrip op een aantal uren of is voldoende dat een band met de onderneming kan worden aangetoond, ongeacht het aantal gewerkte uren? ad 2. De bedrijfscommissie moet steeds toetsen of toewijzing van het verzoek wenselijk is voor een goede toepassing van de wet. Zo werd een verzoek van vrijwilligers afgewezen omdat zij in aantal de 'vaste' werknemers van de onderneming overtroffen. Inwilliging van het verzoek zou tot gevolg kunnen hebben dat de 'vaste' werknemers in de uitoefening van hun medezeggenschapsrechten wezenlijk zouden kunnen worden belemmerd. (Min. Soza 13 oktober 1983, RM 1982-1983, nr. 6.) Het verzoek van een groep specialisten in een ziekenhuis werd toegewezen. Terwille van het goed functioneren van de onderneming als sociaal-economische eenheid, waarbij de OR een belangrijke taak heeft, kan het in bepaalde gevallen wenselijk zijn dat ook personen die regelmatig in de onderneming arbeid verrichten, zonder arbeidsovereenkomst, bij het werk van de OR worden betrokken. In casu hadden de specialisten een zodanig wezenlijke functie in de onderneming dat betrokkenheid bij de OR van belang werd geacht. (Min. Soza 20 maart 1985, Rechtspraak Ondernemingsraden (ROR) 1985, nr. 4.) Bij de vraag of toewijzing van het verzoek wenselijk is voor een goede toepassing van de wet wordt met name gekeken naar de onderneming zelf. Is het voor het functioneren van de onderneming van belang dat de betrokken groep medezeggenschapsrechten krijgt. Het belang van de groep zelf lijkt — mijns inziens ten onrechte — weinig gewicht in de schaal te leggen.
210
Diensttijd- en éénderde-criterium Als de flexibele werknemer geacht wordt te behoren tot de in de onderneming werkzame personen, hetzij op grond van een arbeidsovereenkomst, hetzij op grond van een besluit van de bedrijfscommissie, dan dient de volgende horde te worden genomen voor de vraag of zij kiesgerechtigd dan wel verkiesbaar is. Eerst moet worden vastgesteld of het gaat om een zogenaamde honderd + dan wel om een honderd-onderneming. In het eerste geval, een onderneming waar ten minste honderd personen werken, zijn kiesgerechtigd de personen die gedurende ten minste zes maanden in de onderneming werkzaam zijn geweest en verkiesbaar degenen die gedurende ten minste een jaar in de onderneming werkzaam zijn geweest (art. 6 lid 2 en 3 WOR). Voor de onderneming waar minder dan honderd en ten minste vijfendertig personen werkzaam zijn, geldt zowel voor het actief als voor het passief kiesrecht een diensttijdcriterium van een jaar. Bovendien wordt in de honderd-ondernemingen als vereiste gesteld dat slechts kiesgerechtigd en verkiesbaar zijn degenen die gedurende ten minste eenderde van de normale arbeidstijd in de onderneming werkzaam zijn (art. 35a lid 1 onder c WOR). Het diensttijdcriterium levert voor flexibele werknemers de nodige problemen op. Niet duidelijk is hoe de diensttijd wordt berekend, of onderbroken perioden bij elkaar worden geteld en of bij de berekening verschil wordt gemaakt tussen arbeidsovereenkomsten en andere overeenkomsten. Hierover zal op z'n minst duidelijkheid moeten komen. Daarnaast is het wenselijk dat het éénderde-criterium wordt afgeschaft, niet alleen omdat ook kleine deeltijdwerkers een gerechtvaardigd belang hebben bij medezeggenschap (zie ook het ER-advies, pag. 37), maar ook omdat er een merkwaardig verschil zit tussen degenen die in een honderd + en die in een honderd- onderneming werkzaam zijn.
NEMESIS
Art. 6 lid 4 WOR; bevoegdheid van de bedrijfscommissie Voor zowel het diensttijdcriterium als het éénderde-criterium geldt dat de bedrijfscommissie een afwijking kan vaststellen op verzoek van de ondernemer of van de OR. De bevoegdheid tot afwijken van de wet door de bedrijfscommissie wordt vrij ruim geacht. Het toetsingspunt is weer of afwijking wenselijk is voor een goede toepassing van de wet. Eén van de daarbij van belang zijnde punten is dat voor het bezit van het actief en passief kiesrecht tenminste enig inzicht in het functioneren van de onderneming moet kunnen zijn verkregen. Dat inzicht wordt niet aanwezig geacht als personen nog maar zeer kort bij de onderneming werkzaam zijn. (Min. Soza 10 februari 1983, RM 1982-1983, nr. 13.) Tevens wordt vereist dat op de onderneming toegespitste argumenten worden gehanteerd. Het verzoek van een ondernemingsraad om met betrekking tot het passief kiesrecht een afwijking vast te stellen werd afgewezen omdat geen bijzondere omstandigheden aanwezig werden geacht. Het argument dat toekenning van het kiesrecht aan part-timers de motivatie en betrokkenheid van deze groep zou bevorderen was niet specifiek voor de betrokken onderneming. Als bijzondere omstandigheid kan wel gelden het feit dat niet alleen de ondernemingsraad maar ook de ondernemer het verzoek steunt. (Min. Soza 10 september 1985, ROR 1985, nr. 10.) Wel wenselijk voor een goede toepassing van de wet werd de wijziging geacht die inhield dat alle personen die drie maanden in de onderneming werkten actief en passief kiesrecht zouden krijgen. Het betrof hier onder meer een afwijking van art. 35a WOR, het éénderde-criterium. Met name de kiesgroep administratief personeel bestond uit werknemers die niet voldeden aan dat criterium. Niet-inwilliging van het verzoek zou een aanzienlijke wijziging van de omvang van de kiesgroep administratief personeel met zich brengen. Vandaar dat voor een goede toepas-
3(1987)4
sing van de wet een afwijking voor deze onderneming wenselijk was. (Min. Soza 30 november 1983, MR 1982-1983, nr. 16.) Een verzoek aan de bedrijfscommissie kan slechts worden gedaan door de ondernemer of door de OR en niet door de betrokkenen zelf. Dat betekent dat de flexibele werknemer afhankelijk is hetzij van de OR, hetzij van de ondernemer. Voor een sterkere positie van flexibele werknemers is het dan ook wenselijk dat het diensttijdcriterium nauwkeuriger wordt omschreven en dat het éénderdecriterium wordt afgeschaft. Yvonne Konijn Ongewenste intimiteiten in de kapperszaak Kantongerecht Amsterdam beschikking d.d. 12 mei 1987, rep. nr. 11-6397/87. Gerdien K. had al enige jaren een goede baan als kapster. In de krant zag ze een advertentie voor een nieuwe kapperszaak die in een groot hotel werd geopend en waar prachtige vooruitzichten aan ervaren kapsters werden geboden. Ze solliciteerde en werd aangenomen. Tot haar verbazing kwam haar nieuwe baas het arbeidscontract bij haar thuis brengen en vroeg hij of ze mee ging iets drinken. 'Maar ja, je moet toch niet overal iets achter zoeken,' dacht ze. Toch deed haar baas zodra ze in de nieuwe zaak werkte, vreemd. Hij werkte zelf niet in de zaak, maar kwam dagelijks langs voor inspectie. Als hij langskwam, bekeek hij de naaktfoto's in Panorama en Penthouse en vroeg haar of haar lijf er ook zo uitzag. Gerdien voelde zich steeds onaangenamer, temeer daar haar baas deze vragen altijd stelde als zij alleen in de zaak was. Op een personeelsfeestje enige tijd later, dwong hij haar zijn zoenen te accepteren en hij bleef maar zeuren wanneer ze nu eens echt met hem uitging. Volgens hem zou ze vroeg of laat toch wel met hem naar bed gaan...
211
Toen hij haar ten slotte bij haar middel pakte en in haar billen kneep, was voor Gerdien de maat vol. Ze werd razend op hem, schold hem de huid vol en ... kreeg diezelfde avond een telefoontje dat ze was ontslagen. Haar twee maanden proeftijd waren net om en zij kon dus niet zomaar worden ontslagen. Nadat zij een procedure wegens nietig ontslag aanhangig had gemaakt, trok de werkgever het ontslag alsnog in. Zij meldde zich ziek en vroeg de Kantonrechter de arbeidsovereenkomst met haar baas te ontbinden wegens gewichtige redenen, en haar een netto/netto-vergoeding als aanvulling op haar uitkering gedurende een half jaar toe te kennen, plus ƒ 8000,- immateriële schadevergoeding. Ze vroeg een ander personeelslid dat onlangs bij deze zaak was vertrokken of ze ook dergelijk soort ervaringen met de werkgever had. Dat bleek het geval en deze collega schreef hierover een verklaring. Op de zitting produceerde de werkgever een verklaring van een ander personeelslid dat nooit iets had gemerkt. Bovendien eiste hij zélf immateriële schadevergoeding, omdat zijn goede naam door het slijk werd gehaald. De Kantonrechter ging op deze eis gelukkig niet in. (Anders dan Kantonrechter Arnhem, 15 februari 1985, rep.nr. 3840/84, besproken in Nemesis 1985 nr. 5.) De Kantonrechter overwoog: 'Wij stellen voorts dat een werkneemster niet behoeft te aanvaarden dat haar werkgever haar benadert op een manier welke redelijkerwijs door die werkneemster als een ongewenste inbreuk op haar persoonlijke integriteit kan worden aangemerkt, zeker niet indien zodanige gedraging een door die werkneemster ongewenst fysiek contact medebrengt. Een dergelijke benadering van de werkneemster door de werkgever zal in het algemeen als een voldoende ge-
212
wichtige reden voor die werkneemster moeten worden aangemerkt om niet alleen ontbinding van de arbeidsovereenkomst doch ook — in beginsel althans — toekenning van een vergoeding deswege te verzoeken.' Vervolgens constateert de Kantonrechter dat er geen sluitend bewijs is geleverd van het gelijk van de een of het ongelijk van de ander en baseert zijn oordeel: 'op de mening c.q. het gevoelen welke wij op grond van hetgeen namens partijen is gesteld maar vooral ook de wijze waarop partijen zelf zich hieromtrent hebben uitgelaten, op basis van onze ervaring hebben verkregen'. De rechter acht voldoende aannemelijk dat de ongewenste intimiteiten hebben plaatsgevonden, en vindt een vergoeding billijk, doch vindt tevens dat er geen plaats is voor immateriële schadevergoeding, omdat hij er niet van overtuigd is dat de gedragingen van de man een zo ernstige inbreuk voor de werkneemster vormden dat daarop de term 'aanranding' van toepassing is. De arbeidsovereenkomst werd ontbonden en Gerdiens werkgever moet haar gedurende zeven maanden een aanvulling op haar uitkering of salaris betalen en draait op voor de proceskosten. Je kunt je afvragen of een ongewenste intimiteit nu zo nodig 'aanranding' moet zijn om voor een vergoeding van immateriële schade in aanmerking te komen. Gezien de afhankelijke positie die een werkneemster heeft, zijn sexistische opmerkingen, ongewenste kussen en knijpen in billen al zo vernederend dat dit reden genoeg is om immateriële schadevergoeding toe te kennen. Terecht hield de Kantonrechter er rekening mee dat de vrouw, die pas twee maanden in dienst was, een vrij lange netto/netto-aanvulling kreeg, nu ze een goede baan had achtergelaten en door het gedrag van deze werkgever op straat stond. Gabi van Driem
NEMESIS
FAMILIERECHT Naam en nationaliteit Vanaf 1 maart 1964 werd een 'belangrijke verantwoordelijkheid' op de schouders van de vrouwen gelegd, namelijk de beslissing of zij bij huwelijk de nationaliteit van haar man wenste te aanvaarden of haar eigen nationaliteit wenste te behouden. De eenheid van de nationaliteit in het gezin werd hiermee node verlaten omdat de regering het verlangen van vrouwen om in geval van huwelijk zelf over haar nationaliteit te beslissen wel kon begrijpen. Zie hierover verder José J.Bolten, Requiem voor een anachronisme, in: Nemesis 1984 nr. 2, pag. 101-104. Deze verantwoordelijkheid betrof alleen haarzelf, eventuele kinderen uit dit huwelijk geboren volgden de nationaliteit van de man. Het Nederlandse nationaliteitsrecht wordt vooral geleid door het afstammingsbeginsel; dat wil zeggen dat kinderen de Nederlandse nationaliteit aan de ouders ontlenen, met dien verstande dat voor 'ouders' tot voor kort 'vader' gelezen moest worden. Op 1 januari 1985 is de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap in werking getreden (Stb. 1984,628, 629 en 655). In deze wet wordt (opnieuw) geregeld hoe men Nederlander wordt. Het Nederlanderschap kan op drie verschillende manieren worden verkregen: van rechtswege, door optie en door naturalisatie. Zie hierover verder D. KokkiniIatridou, Internationaal privaatrecht, Ars Aequi 1985 nr. 6, katern 15. Nederlander van rechtswege wordt nu bijvoorbeeld het kind waarvan bij de geboorte de vader of de moeder de Nederlandse nationaliteit heeft. Vanaf 1 januari 1985 zijn dus ook kinderen van een Nederlandse moeder van rechtswege Nederlander, ongeacht de nationaliteit van de vader. Sommige kinderen zullen daardoor bij geboorte een dubbele nationaliteit hebben, die van de moeder en die van de vader. Voor kinderen, die geboren zijn
3(1987)4
vóór 1 januari 1985, als zij tenminste toen nog geen 21 jaar oud waren, zijn overgangsbepalingen opgenomen die tot 1 januari 1988 blijven gelden. Deze kinderen kunnen dan namelijk op het gemeentehuis van hun woonplaats of, als zij in het buitenland wonen, bij een Nederlandse ambassade of consulaat een optieverklaring afleggen. Door het afleggen van deze optieverklaring krijgen zij zonder meer de Nederlandse nationaliteit; er gaat geen beslissing van welke instantie dan ook aan vooraf. Kinderen beneden de 18 jaar kunnen dit niet zelf; voor hen kan hun Nederlandse moeder een dergelijke optieverklaring afleggen. De nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap voert ongetwijfeld enige rechtsgelijkheid tussen vrouwen en mannen door, maar de wetgever blijkt zijn huiswerk nog niet voldoende gemaakt te hebben. Tratnik constateert in het Nederlands Juristenblad van 1985 bijvoorbeeld: Enkele problemen en een lacune in verband met de overgangsregeling van de nieuwe Rijkswet op het Nederlanderschap (pag. 14021403) en Jessurun d'Oliveira vraagt zich in het Nederlands Juristenblad af: Moet het Verdrag van New York van 20 februari 1957 betreffende de nationaliteit van de gehuwde vrouw nu wel of niet worden opgezegd? (1985, pag. 50-54). Een ander probleem is dat niet elk land dezelfde naamsverkrijging hanteert en dat bijvoorbeeld kinderen uit hetzelfde gezin die niet op dezelfde manier Nederlander worden, verschillende namen krijgen. Daar is natuurlijk niets op tegen als men dat ook zelf wil, maar als men dat nu niet wil? Twee kinderen, twee achternamen In het begin van de jaren tachtig trouwt de Nederlandse mevrouw Holland met de heer Töledo Malaga die de Spaanse nationaliteit heeft. Zij vestigen zich in Nederland en na enige tijd wordt hun zoon Juan
213
geboren. Juan wordt bij de Burgerlijke Stand ingeschreven als Juan Toledo Holland. Juan krijgt immers automatisch de Spaanse nationaliteit, en volgens het Spaanse naamrecht krijgt een kind als achternaam de eerste naam van zijn vader gevolgd door de eerste naam van zijn moeder. Meteen na de inwerkingtreding van de Rijkswet op het Nederlanderschap opteert de moeder voor de Nederlandse nationaliteit van Juan; hij behoudt echter zijn achternaam Toledo Holland volgens Spaans recht, dat naar Nederlands internationaal privaatrecht van toepassing is. In 1985 wordt het echtpaar opnieuw verblijd met een zoon, die de naam Carlos krijgt. Carlos wordt door zijn vader aangegeven bij de Burgerlijke Stand als Carlos Toledo Holland. Na enige tijd ontvangen de heer en mevrouw Toledo Malaga-Holland een brief van de Ambtenaar van de Burgerlijke Stand dat op bevel van de Officier van Justitie de naam van Carlos veranderd (verbeterd!) is in Carlos Toledo Malaga, omdat Carlos ook de Nederlandse nationaliteit bezit en zodoende (ook) het Nederlandse naamrecht op hem van toepassing is. Dat betekent dat hij de geslachtsnaam van zijn vader krijgt. Mevrouw Toledo Malaga is verbijsterd. Nu heeft zij een zoon die Toledo Holland en een zoon die Toledo Malaga heet. Zij wendt zich tot het Ministerie van Justitie met het verzoek om naamswijziging en stelt voor om beide kinderen alleen de achternaam Toledo te geven, omdat het in Nederland gebruikelijk is dat je een enkelvoudige achternaam hebt. De afdeling Naamswijziging verwijst haar naar de afdeling Naturalisatie, omdat er een fout in de nieuwe wet op het Nederlanderschap zou zijn geslopen; de afdeling Naturalisatie ontkent dat en zegt dat zij gewoon om naamswijziging voor haar kinderen moet vragen; de afdeling Naamswijziging zegt dat in haar geval niet voorzien is in de Richtlijnen en dat daarom haar verzoek zal moeten worden afgewezen. Kortom, mevrouw Toledo Malaga verdwaalt hopeloos in de Haagse burelen en niemand wil haar helpen met de toch vrij eenvoudige
214
wens om kinderen met eenzelfde achternaam te hebben. Moet mevrouw Toledo Malaga nu wachten tot de nieuwe wet op het Nederlanderschap wordt aangepast, of heeft zij voldoende reden om een verzoek tot geslachtsnaamswijziging gehonoreerd te krijgen? De Permanente Commissie van advies voor de zaken van de Burgerlijke Stand en voor nationaliteitsaangelegenheden adviseerde in maart 1985 in haar Officiële mededeling nr. 12: 'Indien een kind naast een of meer vreemde nationaliteiten de Nederlandse nationaliteit bezit, kan naar het oordeel van de Commissie de ambtenaar van de Burgerlijke Stand er in beginsel van uitgaan, dat als het kind uit hier te lande gevestigde ouders is geboren, de Nederlandse nationaliteit zijn effectieve nationaliteit is en dat de geslachtsnaam van het kind de naam is die het naar Nederlands recht draagt. De Commissie meent echter dat er reden kan zijn om dit uitgangspunt niet aan te houden indien in feite al een naamstatuut in het gezin is gevestigd, bijvoorbeeld doordat uit het huwelijk van de ouders al een of meer kinderen zijn geboren. In deze gevallen lijkt het de Commissie verantwoord om de eenheid van naam te laten prevaleren' (zie Het Personeel Statuut, mei 1985, pag. 40). Met andere woorden, de Officier van Justitie heeft ten onrechte bevolen dat de naam van Carlos verbeterd moet worden. Hoewel de Officier van Justitie deze mededeling waarschijnlijk niet heeft gelezen, is zij echter alweer vervallen verklaard in de Officiële mededeling nr. 13 (Het Personeel Statuut, november/december 1986, pag. 83). Daarin wordt de Ambtenaren van de Burgerlijke Stand verzocht met ingang van 1 januari 1987 vast over te gaan tot toepassing van de (nog niet bekrachtigde) Overeenkomst inzake het recht dat van toepassing is op geslachtsnamen en voornamen (München 1980, Trb. 1981, 72). Art. 1 lid 2 van deze Overeenkomst zegt dat in geval van verandering van nationaliteit het recht van de staat van de nieuwe nationaliteit van toepassing is. Volgens de
NEMESIS
toelichting van de Commissie betekent dit echter niet dat verkrijging van de Nederlandse nationaliteit vanzelf wijziging van de naam met zich mee zal kunnen brengen. Dit kan alleen binnen de mogelijkheden die art. 12 van de Rijkswet op het Nederlanderschap biedt. Nu geeft de Overeenkomst van München geen oplossing voor personen met een dubbele nationaliteit, zoals Juan en Carlos. De Commissie signaleert echter wel dat, door de werking van de nieuwe nationaliteitswet, de gevallen van bi- of polypatriden steeds talrijker worden en het ligt dan ook in de bedoeling daarvoor bepalingen op te nemen in de uitvoeringsregeling van de Overeenkomst. De Commissie onderkent wel het probleem dat kinderen uit één gezin (zoals in onze casus) verschillende achternamen kunnen hebben. De oplossing die zij in de Officiële mededeling nr. 12 aandroeg (eenheid van geslachtsnaam prevaleert) laat zij nu echter varen, mede naar aanleiding van een recent arrest van de Hoge Raad (Bon/Lastovkova, HR 1 november 1985, NJ 1986, 603). In dit arrest werd beslist dat op de Nederlandse bipatride in het Nederlands rechtsverkeer de Nederlandse wet wordt toegepast voor de bepaling van zijn naam. Nu ging het in dit arrest over de naam van een Tsjechisch-Nederlandse vrouw die er belang bij had om onder een bepaalde naam in het Nederlandse echtscheidingsvonnis te worden genoemd omdat anders de echtscheiding niet zou worden erkend in Tsjechoslowakije. In verband met de op grond van dit geval door de Hoge Raad geformuleerde algemene regel wordt nu in de Officiële mededeling nr. 13 aan de Ambtenaar van de Burgerlijke Stand verzocht bij bipatriden voortaan het Nederlandse recht toe te passen. In Het Personeel Statuut, januari/februari 1987, pag. 6-8, worden nog enkele voorbeelden gegeven, waarvan er één als twee druppels water lijkt op de situatie van Juan en Carlos: 'In Nederland wordt een kind geboren uit een Spaanse vader en een Nederlandse
3(1987)4
moeder. Het kind verkrijgt door afstamming zowel de Spaanse als de Nederlandse nationaliteit. In de geboorteakte dient echter uitsluitend de geslachtsnaam van de Spaanse vader als de geslachtsnaam van het kind opgenomen te worden. De ouders mogen dus niet kiezen of zij de naam van hun kind naar Nederlands of naar Spaans recht vastgesteld willen hebben. Zelfs indien er al een kind is, dat wel de naam van de vader en de moeder als geslachtsnaam heeft gekregen (•••), dan verkrijgt het tweede kind uitsluitend de naam van de vader als geslachtsnaam. Dit wijkt dus af van hetgeen er in de Officiële mededeling nr. 12 bepaald is.' Aan het bezwaar van het verschil in tenaamstelling van kinderen uit hetzelfde gezin zal, naar de mening van de Commissie, tegemoet worden gekomen door de mogelijkheid van een kantmelding van de naam die de bipatride volgens het recht van zijn tweede nationaliteit heeft. Ook bij Carlos is dit gebeurd. Carlos heeft dus twee namen (hoezo identiteit?), in Spanje dezelfde als zijn broer en in Nederland een andere dan zijn broer. Geslachtsnaamwijziging De Commissie wijst wel op de mogelijkheid tot geslachtsnaamwijziging op grond van art. 12 van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Daarin is onder meer geregeld dat bij verkrijging van de Nederlandse nationaliteit (zoals bij Juan) wijziging van de achternaam mogelijk is. In dit verband wijzen wij ook nog op de Overeenkomst inzake veranderingen van geslachtsnamen en voornamen (Istanbul 1958, Trb. 1960, 48), een verdrag dat in het hele verhaal van de Permanente Commissie nergens ter sprake komt. In dit verdrag, dat in Nederland al lang van kracht is en waarbij ook Spanje is aangesloten, wordt in art. 2 bepaald dat iedere Overeenkomstsluitende Staat zich verbindt om veranderingen van geslachtsnamen of voornamen niet toe te staan aan onderdanen van een andere Overeenkomstsluitende Staat, tenzij zij tevens eigen onder-
215
danen zijn. Voor geslachtsnaamwijziging voor Juan en/of Carlos dus geen vuiltje aan de lucht. De afdeling Geslachtsnaamwijziging van het Ministerie van Justitie, zelf kennelijk ook verstrikt geraakt in deze materie, heeft nu toch voldoende aanknopingspunten om het eenvoudige verzoek van mevrouw Toledo Malaga alsnog in te willigen. Ook de Richtlijnen voor geslachtsnaamwijziging 1980 bieden (onder I sub c) de mogelijkheid om bij verkrijging van het Nederlanderschap de naam te wijzigen. Bovendien is hier sprake van een bijzonder geval zodat, ook al zouden de richtlijnen hierin niet voorzien, er reden is om het verzoek van mevrouw Toledo Malaga te honoreren, zeker wanneer men
bedenkt hoe het nu verder moet met de eventuele kinderen van Carlos, die in het ene land zus en in het andere land zo heet. Volgens het Voorontwerp naamrecht (overigens van de agenda van de wetgever verdwenen) mogen we geen verschillende namen voor onze kinderen kiezen, omdat anders de eenheid van het gezin naar buiten toe wordt verbroken. Het is dan ook onbegrijpelijk dat een gezin dat zelf eenheid van naam wil hebben, dat niet mag, enkel en alleen omdat op verschillende momenten de Nederlandse nationaliteit is verkregen. Nora Holtrust Ineke de Hondt
BESTUURSRECHT Starters (De Joso's) Niet alleen voor dames die van gevarieerd buitenshuis ontbijten houden, of geen tijd hebben om hun kleding te herstellen zijn ze een uitkomst, neen, de hele Nederlandse economie heeft de hoop op hen gevestigd: de jonge startende ondernemers, ofwel de Joso's. Zij blijken het modieuze paradepaardje van de nieuwe politiek te zijn. Uit arbeidsmarktcijfers van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat, hoewel het aantal betaald werkende vrouwen langzaam stijgt, haar aandeel op de arbeidsmarkt uitgedrukt in mensjaren de afgelopen jaren nauwelijks is vergroot. Uit een studie van het Bureau voor Statistisch Industrieel Marktonderzoek naar door vrouwen opgerichte bedrijven blijkt echter, dat het percentage vrouwelijke entrepreneurs wel betrekkelijk snel toeneemt ('Door vrouwen opgerichte bedrijven', Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag 1985). In Amerika wordt op dit moment bijna de helft van alle bedrijven door vrou-
216
wen gestart en in Zweden vormen ze zelfs de grootste groep starters. Dit is ook de overheid niet ontgaan en in een steeds hoger tempo verschijnen er de laatste tijd studies en rapporten van de hand van werkgroepen en commissies, die de vrouwelijke ondernemer (mede) als onderwerp hebben. Daarnaast worden er — al dan niet in combinatie met een rapport — congressen, conferenties en manifestaties rond dit thema georganiseerd. Meewerkende vrouw in het eigen bedrijf (Congres, juni 1984; rapport, Tw. K. 1985-1986, 19 622); Vrouwen ondernemen (Conferentie met voorbereidende verkennende studie, Emancipatieraad, februari 1986); Doorstroming van vrouwen in het bedrijfsleven (Rapport, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, augustus 1986); (Herintredende vrouwen (conceptnota, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, september 1986); Echtscheiding en het beslag op collectieve middelen (rapport, Ministerie van Sociale
NEMESIS
Zaken en Werkgelegenheid, oktober 1986, Tw.K. 1986-1987,19 740 nrs. 1,2). Tussen alle nota's, beleidsvoornemens en conferenties zit echter maar één hard wapenfeit dat ook overal steeds weer wordt aangehaald: de Experimentele regeling startfaciliteiten vrouwenbedrijven. Een door de toenmalige staatssecretaris Kappeyne van de Coppello vastgestelde regeling, die het mogelijk maakte aan startende 'vrouwenbedrijven' een renteloze lening te verstrekken van maximaal ƒ 50.000- (Stcrt 1984, 192). Maakte, want de regeling liep per 31 december 1986 af. Gezien de vele startende vrouwenbedrijven en het grote gebrek aan startkapitaal, leek de regeling voorbestemd tot succes. Het afronden van de evaluatie van de regeling laat echter nog minstens tot september aanstaande op zich wachten en dat blijkt een veeg teken te zijn. Ook zonder evaluatie zijn op dit moment namelijk twee verbazingwekkende dingen reeds zonneklaar. In de eerste plaats zijn de gelden die voor de regeling waren vrijgemaakt, niet opgebruikt en is van de in totaal 2,1 miljoen te lenen guldens zo'n zes ton over. In totaal zijn slechts 35 vrouwenbedrijven van start gegaan met deze emancipatielening in de rug. En dan is de behandelend ambtenaar naar eigen zeggen niet echt strikt geweest bij de toetsing aan zijn voorwaarden; zelfs bij de weinige aanvragen die uiteindelijk zijn gehonoreerd, zaten aanvragen die er zijn 'doorgesleept'. In de tweede plaats wekt het verbazing, dat gedurende de drie jaar dat de regeling van kracht was, slechts 71 aanvragen voor een lening op grond van de regeling zijn ingediend. Ter vergelijking: bij het particuliere garantiefonds voor vrouwenbedrijven 'Mama Cash' komen gemiddeld vijf aanvragen per maand binnen voor garantstellingen. Een reden voor deze twee opmerkelijke gegevens zou gevonden kunnen worden in paternalistisch ogende voorwaarden in de regeling, zoals 'de rechtspersoon (die
3(1987)4
voor de lening in aanmerking komt) is een (...) coöperatieve vereniging of stichting (art. 3 onder a); biedt arbeidsomstandigheden en voorwaarden die vanuit emancipatie-oogpunt positief worden beoordeeld' (art. 3 onder d) en 'het bestuur van de rechtspersoon bestaat mede uit vrouwen die daadwerkelijk deelnemen aan het project of, die op voordracht van deze als bestuurslid benoemd zijn' (art. 3 onder h). Dergelijke bepalingen zijn meer in het algemeen bij subsidieverlening door de overheid echter niet ongebruikelijk. Een bepaalde vorm van bestuur kan bijvoorbeeld worden voorgeschreven met het oog op doelmatig functioneren, maar ook ter democratisering van subsidiewillige instellingen. Ten aanzien van instellingen voor sociaal-cultureel werk gold bijvoorbeeld het Besluit democratiseringsregelen sociaal-cultureel werk (Stcrt 1980, 244). Dit besluit was gebaseerd op art. 48 onder d van de Rijksbijdrageregeling sociaalcultureel werk, waarin werd bepaald dat gebruikers en — onbetaalde — werknemers van de instelling bij het beleid van de instelling moeten worden betrokken (zie Van der Vlies, Praktijkboek Administratief Recht, pag. XXVI-74). En bij sociaal-culturele instellingen vormen dit soort voorwaarden niet echt een belemmering voor het aanvragen/toekennen van subsidies. Omdat in de regeling niet het 'wie-heteerst-komt'-principe werd toegepast, maar werd uitgegaan van een viermaandelijkse toekenning van steeds een derde deel van het voor dat kalenderjaar beschikbare bedrag (art. 9), kan de reden voor onderuitputting van de regeling ook niet gelegen zijn in het veel voorkomende ophopingsmechanisme. Hiermee bedoel ik het algemene verschijnsel dat er een 'file' van aanvragen ontstaat rond de beslisdatum van een bepaald jaar, waardoor reeksen aanvragen moeten worden overgeheveld naar het volgende begrotingsjaar. Dergelijke overhevelingen maken de wachttijden, vooral voor starters, veel te lang. Wel lagen er reeds voor inwerkingtreding
217
van de regeling al aanvragen te wachten, maar deze zijn direct na de inwerkingtreding met spoed afgehandeld. (A H Tw. K. 1983-1984, pag. 797). De onderuitputting lijkt eerder te wijten aan het feit, dat deze regeling een paar jaar te laat kwam en daarmee achter ontwikkelingen in de vrouwenbeweging aanholde. Niet alleen geëmancipeerde dames-juristen zijn op weg naar eclatante successen en streven naar een geaccepteerde en gerespecteerde plek in de hogere regionen, hetgeen onvermijdelijk leidt tot verlies aan kritisch potentieel (zie Brünott in Nemesis 1986, nr. 5, pag. 183). Ook andere dames verleggen hun blikveld, bijvoorbeeld van horizontale, niet op winst gerichte bedrijfsvoering, naar andere vormen van bedrijvigheid. De experimentele regeling was, na uitgebreid onderzoek in samenwerking met de vrouw-en-werk-beweging, keurig afgestemd op wat eindjaren zeventig in de feministische wandeling 'vrouwenbedrijven' werden genoemd. Toen de regeling echter eenmaal van kracht werd, waren veel 'vrouwenbedrijven' reeds gereorganiseerd. Omgeschakeld van discussies over de grondhouding, het bij elke instroom van nieuwe medewerksters uitvinden van een wiel en 'het moet wel leuk blijven', op het aantrekken van een manager die alleen beslist, het ontslaan van onregelmatig verschijnende mensen en het aannemen van mensen met ervaring. Binnen de vrouwenbeweging waren de normen zodanig verschoven, dat nieuwe vrouwenbedrijven er vaak niet over piekerden om binnen de oude, dogmatisch verantwoorde structuren te gaan werken. Daarnaast blijkt uit een onderzoek van Braams in 1984 uitgevoerd onder 120 'vrouwenbedrijven' dat bijna veertig procent van de 'alternatieve' bedrijven zich in de voor vrouwen traditionele sector bevindt, een gebied waar de regeling in beginsel niet voor was geschreven. Een punt dat tenslotte in ieder geval onderzocht zal moeten worden, is in hoeverre de vorm waarin deze overheidssteun
218
is gegoten (renteloze lening), afstotend heeft gewerkt. Van de in 1981 bestaande mogelijkheid voor startende vrouwenbedrijven om op experimentele basis een eenmalige subsidie te vragen, profiteerden in één klap twintig bedrijven. (Tw. K. 1984-1985, 18 600, hoofdstuk XV, nr. 18, pag. 3.) Het behoeft geen uitleg, dat een cadeau krijgen uiteraard luxueuzer is dan een cadeau lenen, maar het zou toch een indicatie kunnen zijn. Er zou sprake kunnen zijn van een zekere koudwatervrees voor het aangaan van een lening van ƒ 50.000,-. Temeer, omdat de bedrijven veelal uit slechts twee of drie mensen bestaan. In de toelichting op de regeling wordt de keuze voor de steunverleningsvorm in het geheel niet gemotiveerd. Ook overigens ziet het er niet naar uit dat hierover is nagedacht. Het ware heel wel mogelijk geweest, eventuele waterbevreesden grond onder de voeten te geven door de steun in een andere vorm te gieten, en daarmee hoeft deze niet direct in een subsidie te ontaarden. Te denken valt bijvoorbeeld aan een garantstelling (vangnet) , een krediet waarbij de terugbetaling wordt gekoppeld aan het behalen van gunstige resultaten of een lening waarbij de betaling wordt gerelateerd aan een bepaalde omzet. Het regeringsbeleid lijkt bij deze emancipatiesteunregeling een stuk stringenter te zijn dan bij menig andere vorm van steunverlening, waar tien miljard gulden steun per jaar, onder vaak gunstiger voorwaarden, in soms bodemloze putten verdwijnt. Omdat de regeling maar zo kort van kracht was, kon er ook bij latere aanvraagsters niets bekend zijn over eventuele soepelheid ten aanzien van de terugbetaling. Het kersverse juridische standaardwerk op het gebied van steunverlening door de overheid aan bedrijven: Ongeregeld en ondoorzichtig bestuur (Damen, Deventer 1987, pag. 126 e.v.) schrijft dat renteloze voorschotten in de praktijk vaak subsidies bleken te zijn. Enige kennis omtrent de departementale benadering van bedrijven met terugbetalingsproblemen, zou even-
NEMESIS
eens drempelverlagend hebben kunnen werken. Aan de steunverlening op basis van deze regeling is nu in ieder geval een einde gekomen, want het ging slechts om een kortstondig probeersel. Deze regeling was namelijk louter ingesteld omdat de toenmalige staatssecretaris voor Emancipatiezaken het wenselijk vond vrouwenbedrij ven te stimuleren, zodat na verloop van tijd beoordeeld zou kunnen worden of deze wijze van werk scheppen zal leiden tot een betere (her)intreding van vrouwen in het arbeidsproces en een verkleining van de werkloosheid. Verder wenste de staatssecretaris inzicht te krijgen in de mogelijkheid om vrouwenbedrijven op te zetten en in stand te houden. De regeling vormde een onderdeel van het experimentele beleid van de staatssecretaris waarmee zij een brug wilde slaan tussen het oude specifieke emancipatiebeleid en het nieuwe structurele facetbeleid. Dit facetbeleid is gericht op het inweven van het emancipatiefacet in de diverse departementale beleidsplannen. Op basis van de ervaringen opgedaan met de experimenten zou de staatssecretaris in staat zijn om aan te geven hoe enerzijds het reguliere regeringsbeleid aangepast zal kunnen worden en anderzijds de specifieke voorzieningen in dat beleid geïntegreerd zullen kunnen worden (Tw. K. 1984-198518600, hoofdstuk XV, nr. 19). Als bedacht wordt, dat binnen het experimentele deelproject 'Vrouw en Werkgelegenheid', waaronder de dus niet echt geslaagd te noemen Experimentele regeling viel, als tweede grote onderdeel de subsidiëring van Vrouw- en werkwinkels valt, dan slaat mijn hart een slag over bij het idee hoe op basis van deze ervaringen het facet vrouwen en economische zelfstandigheid binnen de diverse departementen gestalte zal krijgen. Een extra loket openen bij de Kamers van Koophandel met een glimmend bordje 'Dames' zou bijvoorbeeld volstrekt onvoldoende zijn. Het eind vorig jaar gereedgekomen vernietigende evaluatierapport met betrekking tot het functioneren van de Vrouw-
3(1987)4
en werkwinkels doet zich reeds gelden. In antwoord op een kritische vraag uit de Vaste Commissie voor het Emancipatiebeleid over de consequenties van deze evaluatie, antwoordde minister De Koning dat 'stroomlijning' van deze winkels hun deel zal zijn. (UCV 1986-1987, nr.40 pag. 23) In normaal Nederlands kondigt de minister daarmee op zijn minst bezuinigingen aan. Concurrentievervalsing Bij de voorbereiding van de Experimentele regeling startfaciliteiten vrouwenbedrijven zijn uitgebreide discussies gevoerd rond het voorkomen van mogelijke problemen van concurrentievervalsing. In antwoord op kamervragen voert de staatssecretaris deze discussie ook aan als belangrijkste reden voor de lange voorbereidingstijd van de regeling (Tw. K. 19831984 18 100, hoofdstuk XV, nr. 24, pag. 7)In deze discussie heeft zich inmiddels ook de Afdeling rechtspraak van de Raad van State gemengd blijkens haar uitspraak van 17 oktober 1985, AB 1986, 305 (met noot van Van der Vlies). Daarin werd beslist op een beroep van derden tegen het besluit van Gedeputeerde Staten van NoordHolland om aan de Stichting Het Schipsterskollektief subsidie te verlenen in de aankoopkosten van een binnenvaartschip, waardoor de Stichting op de beurs voor de binnenscheepvaart zou kunnen meedingen bij de vrachtverdeling. Door deze financiële steun zou volgens verontruste schippers in de binnenvaart een situatie ontstaan, waarbij redelijkerwijs van concurrentievervalsing gesproken kan worden. Hun beroepsschrift is waarlijk uit het leven gegrepen. Hier procederen de gewone man of vrouw, die genoegen zullen moeten nemen met het mindere werk, schippers die het werk niet schuwen en door heel Europa varen, contra gesubsidieerde, aan de weg timmerende dames, die zich alle tijd kunnen veroorloven om
219
met hun 'spits' op de mooie reizen te wachten. De Afdeling is niet echt onder de indruk van het betoog en verwerpt het beroep, nu appellanten niet met feiten hebben gestaafd, dat het in de vaart zijn van het gesubsidieerde schip op onaanvaardbare wijze in de concurrentieverhouding ingrijpt en haar ook overigens niet is gebleken dat de belangen van de binnenvaartschippers door het verlenen van de onderhavige subsidie, in betekenende mate wordt geschaad. Uit juridisch oogpunt is het te betreuren dat de schippers geen beroep hebben gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Daarmee
hebben de schippers een prachtkans laten liggen om een principiële uitspraak over de geoorloofdheid van positieve discriminatie uit te lokken. Aan de andere kant had de Afdeling natuurlijk ambtshalve aandacht aan dit punt kunnen besteden. Maar zolang zij niet wordt uitgelokt, stelt zij een uitspraak over positieve discriminatie blijkbaar liever nog even uit. Een dergelijke uitspraak zou voor vrouwelijke starters in allerlei maatschappelijke omstandigheden van groot belang kunnen zijn. Jutien van der Steen
STRAFRECHT Prostitutie In 174 gemeenten in Nederland komt prostitutie voor. Uitgaande van een gemiddelde van 10.000 prostituees in Nederland die gedurende 250 dagen 5 klanten per dag hebben, ligt het totaal aantal bezoekers op 12,5 miljoen per jaar. Indien 15 procent daarvan frequente bezoekers zijn (2 maal per week) en 85 procent incidentele bezoekers, dan zouden 220.000 mannen geregeld en 1,5 miljoen (!) incidenteel een prostituee bezoeken. In de prostitutie wordt naar schatting tussen de 600 miljoen en de 1 miljard gulden per jaar omgezet. [Prostitutie, Justitiële Verkenningen WODC jrg. 13, januari/februari 1987.) De cijfers lezend zal het wel niemand verbazen dat de fiscus toenemende belangstelling krijgt voor deze lucratieve bedrijfstak. Ook anderszins stijgt de belangstelling voor het verschijnsel prostitutie en haar neveneffecten. In het in februari 1987 verschenen prostitutienummer van Justitiële Verkenningen van het WODC is naast cijfermateriaal, waaraan de hierboven vermelde gegevens zijn ontleend, een verhandeling opgeno-
220
men over prostitutie en moraal; een artikel over recente ontwikkelingen rond prostitutie, waarin gepleit wordt prostitutie te accepteren als werk, compleet met arbeidsovereenkomsten en CAO's; een stuk over heroïneprostituées op basis van een verslag van een in opdracht van de Mr. A. de Graafstichting uitgevoerd veldonderzoek naar de herkomst en werkwijze van de heroïneprostituées (de Mr. A. de Graafstichting, gevestigd te Amsterdam, doet onderzoek, verzamelt documentatie en geeft voorlichting over prostitutie); een artikel over vrouwenhandel en een artikel over prostitutie en sexueel geweld. De bijdragen zijn van respectievelijk drs. J.C.J. Bontellier, mr. J.T.I. Scholtes, drs. A.H. van den Berg, drs. H.W.I. Buijs en drs. I. Vanwesenbeeck. De onderwerpen geven weer met welk een scala van probleemgebieden prostitutie in verband staat. Op 25 februari 1987 vond aan de Rijksuniversiteit Limburg te Maastricht een forumdiscussie plaats over prostitutie en gemeentebeleid waarin met name de openbare-ordeproblemen van gemeenten met prostitutie geagendeerd stonden. In het forum zaten de heer Jansen, afd. Welzijn
NEMESIS
gemeente Heerlen; mevrouw Verlaan, gemeentesecretaris van Rotterdam, mevrouw Van der Zijden, Rode Draad, de heer Visser van de Mr. A. de Graafstichting en de heer Rogier, Erasmusuniversiteit Rotterdam. In prositutiekringen wordt gewerkt aan een netwerk van (gespecialiseerde) advocaten om op structurele wijze juridische hulp te kunnen verlenen aan de prostituees in den lande. Op 2 april 1987 vond hiertoe een studiebijeenkomst plaats, georganiseerd doorhetl.C.P.R. (International Committee of Prostitutes' Rights), werkgroep Mensenrechten, de Mr. A. de Graaf stichting, de Rode Draad (belangenbehartigingsgroep van prostituees en ex-prostituées) en het S.K.A.V. (Stichting Koördinatie Aktie tegen Vrouwenhandel). (Contactpersoon is Nel Willemse van de Mr. A. de Graaf stichting, telefoon: 020 - 247149.) Op 7 april 1987 is het wetsvoorstel tot wijziging van art. 250 bis Sr, waarbij het bordeelverbod wordt opgeheven en slechts gedwongen prostitutie strafbaar wordt gesteld, grotendeels de Tweede Kamer gepasseerd. Kortom, er staat wat te gebeuren aan het prostitutiefront. Het overheidsbeleid ten opzichte van prostitutie wordt heden ten dage gekenmerkt door een rationele benadering. De stemmen uit de prostitutiewereld zelf, om prostitutie te beschouwen als gewoon werk en niet aan méér regulering te onderwerpen dan andere bedrijfstakken, vinden gehoor. Het bordeelverbod zal binnenkort afgeschaft zijn. Gemeenten, met name in de Randstad, willen prostitutie als verschijnsel accepteren en het recht op bescherming van de prostituee erkennen als zijnde een belang waarvoor de overheid behoort op te komen. (Zie onder andere: J.J.H. Pop, Prostitutie niet alleen een zaak van openbare orde, in: De Nederlandse gemeente, 16 maart 1984, nr. 11; P.G. Moll, Het begrip 'openbare zedelijkheid' in de Gemeentewet en het verdwijnend taboe inzake de sexualiteit, in: De Nederlandse gemeente, 19 maart 1976,
3(1987)4
nr. 12; J.H. Visser, De prostituee en oom agent, in: A.P.B. nr. 6, 17 maart 1984, pag. 123, G.J.C. Horn, Prostitutiebeleid in Nederland zo slecht nog niet, in: Binnenlands Bestuur, 24 augustus 1984, pag. 11 en W.E. Doolaard, Gemeente en prostitutie, in: Gemeentestem 25 oktober 1985, nr. 6799.) Slechts de overlast van prostitutie dient door middel van bepalingen in de A.P.V.'s te worden beperkt. Het venijn zit hem in de staart. Immers het grote vraagteken bij deze rationele overheidsbenadering is of de bevolking deze ontwikkelingen moreel wel kan bijbenen. Wat is overlast? Hoeren die op een bankje in het park zitten te zonnen blijken voor de omgeving nog altijd aanstootgevend te zijn, dus overlast te bezorgen. Luidruchtige cafébezoekers worden meer getolereerd dan de over het algemeen stille bordeelgangers. Zegt een vrouw, aangesproken door een man die uit is op sexuele dienstverlening 'Sorry, maar ik werk niet in dat beroep, daarvoor kunt U beter daar en daar naar toe gaan'? Ik geloof het niet, al zou ik het graag willen. Met mevrouw Van der Zijden, woordvoerster van de Rode Draad tijdens bovengemeld forum bij de Rijksuniversiteit Limburg, ben ik van mening dat de prostitutie niet is gebaat bij regulering of formele erkenning door welke overheid dan ook, zolang deze erkenning niet door een groot deel van de bevolking wordt gedragen. Het gevaar is dan immers groot dat regelgeving uiteindelijk tégen de prostitutie wordt gebruikt. Typerend is bovendien dat alle discussies die worden gevoerd over prostitutie plaatsvinden zonder prostituees. Een systematisch onderzoek naar wat hoeren nu zelf willen is tot op heden niet gedaan. Behoedzaamheid is dus op zijn plaats, met name indien nadere beleidsvorming na wijziging van art. 250 bis Sr van de gemeenten moet worden verwacht. Veel gemeenten voeren een zeer repressief prostitutiebeleid in naam van de openbare orde en onder druk van buurtbewoners
221
die met prostitutie op enigerlei wijze in aanraking komen. In de praktijk blijft van de bescherming van de belangen van de prostituee bitter weinig over en het is maar zeer de vraag of dit zal veranderen bij de opheffing van het bordeelverbod. (Zie ook L. Brünott, Prostitutie: beheerste ontucht, in: Nemesis 1986 nr. 4, pag. 173.) Recente ontwikkelingen omtrent het Heerlense tippelverbod zijn illustratief, om maar eens een gemeente buiten de Randstad te nemen. Heerlen heeft te kampen met een aanzienlijke heroïneproblematiek waarvan de straatprostitutie rondom het station een exponent is. De reacties van buurtbewoners werden steeds heftiger en mondden uit in het organiseren van een soort burgerwacht die prostituees en prostituanten intimideerde. De Heerlense A.P.V. bevatte een tippelverbod op grond waarvan veel geverbaliseerd werd. De tekst van art. 119 A.P.V. Heerlen luidde tot 30 december 1983: 'Het is verboden: A. Op of aan de weg of zichtbaar vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats iemand door woord, gebaar, geluid, kleding of op enige andere wijze tot het plegen van ontucht uit te lokken; B. Zich op of aan de weg zichtbaar vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats te bevinden met het kennelijke doel iemand tot het plegen van ontucht uit te nodigen'. Na 30 december 1983 is de navolgende bepaling opgenomen, art. 92 APV Heerlen: 'Het is aan personen, van wie redelijkerwijs kan worden aangenomen, dat zij zich op dat moment ter prostitutie aanbieden, verboden stil te staan of heen en weer te lopen op de weg in de nabijheid van inrichtingen, als bedoeld in artikel 50, alsmede op andere door burgemeester en wethouders aangewezen en bij openbare kennisgeving bekend gemaakte wegen of gedeelten van wegen, gedurende de uren, in die kennisgeving genoemd'. Dit tippelverbod is tot tweemaal toe onverbindend verklaard wegens een te ruime formulering en strijd met art. 12 Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke
222
rechten. (Rb. Maastricht 22 mei 1985 H.K. 292/85 en Ktr. Heerlen 18 november 1985, zitting 041185.) Naar aanleiding van deze uitspraken is de desbetreffende bepaling van de APV tweemaal gewijzigd en heeft de aanpak van de straatprostitutie in Heerlen binnen de gemeenteraad veel gespreksstof opgeleverd. Er werd een stuurgroep ingesteld die met het voorstel kwam een gedoogzone in te stellen en een huiskamerproject te starten in samenwerking met het straathoekwerk, zodat de prostituees een plaats hadden om bescherming te zoeken terwijl tegelijkertijd aan verslaafde prostituees hulp kon worden geboden. Plannen die geheel en al passen binnen het huidige overheidsklimaat en die de instemming genoten van het driehoeksoverleg tussen Openbaar Ministerie, politie en burgemeester. Desalniettemin zijn deze plannen gesneuveld in de gemeenteraad waarbij de druk uitgeoefend door de buurtbewoners geen geringe rol heeft gespeeld. Op 7 januari 1986 stelde de gemeenteraad een nieuw artikel in de APV vast, inhoudende een tippelverbod dat volgens jurisprudentie van de Hoge Raad de toets van art. 12 BuPo kan doorstaan. Na de wijziging van de APV Heerlen d.d. 7 januari 1986 luidt het tippelverbod: ' 1 . Het is aan personen, die zich aan prostitutie overgeven, verboden stil te staan of heen en weer te lopen op de weg in de nabijheid van inrichtingen, als bedoeld in artikel 50, alsmede op andere door burgemeester en wethouders aangewezen en bij openbare kennisgeving bekendgemaakte wegen of gedeelten van wegen gedurende de uren in die kennisgeving genoemd. 2. Het is aan personen, die zich aan prostitutie overgeven, alsmede aan anderen, wier gedragingen de indruk bevestigen, dat ontucht met personen van het andere of hetzelfde geslacht de beweegreden van hun aanwezigheid ter plaatse is, verboden zich te bevinden op door burgemeester en wethouders aangewezen en bij openbare kennisgeving bekendgemaakte wegen of gedeelten van wegen gedurende de uren in die kennisgeving genoemd, nadat een
NEMESIS
ambtenaar van politie aan hen de last heeft gegeven zich te verwijderen'. Tijd en plaats van het verbod dienen bij openbare bekendmaking te worden vastgesteld. In Heerlen mag niet getippeld worden tussen 14.00 en 06.000 uur, welk verbod geldt voor de gehele binnenstad. Naar aanleiding van dit laatste tippelverbod zijn al veel prostituees geverbaliseerd, vervolgd en veroordeeld tot 40 dagen hechtenis onvoorwaardelijk! De gemeente Heerlen is tevreden, buurtbewoners klagen momenteel amper meer en de prostituees zitten in de gevangenis. Over decriminalisering gesproken. Wat de gevolgen van een al te repressief beleid zijn, heeft men in de gemeente Rotterdam gemerkt. In Rotterdam gold een gelijksoortig tippel verbod als thans in Heerlen. De klachten van buurtbewoners namen af. Naderhand bleek echter dat tengevolge van het tippelverbod de straatprostitutie nog verder de illegaliteit werd ingedrukt met alle wantoestanden vandien. De Rechtbank Rotterdam toonde zich minder meegaand ten opzichte van de beleidsmakers dan in Heerlen: 'De Rechtbank acht het opleggen van een geldboete op zichzelf reeds gerechtvaardigd door de hinder en overlast die voor de buurtbewoners door de verdachte wordt veroorzaakt. Daar staat tegenover, dat naar het oordeel van de Rechtbank — zoals ook de kantonrechter met juistheid heeft overwogen — ernstige twijfel bestaat omtrent de doelmatigheid van het beleid van de gemeente Rotterdam bij de bestrijding van de door de straatprostitutie (aan welke prostitutie nu eenmaal in Rotterdam behoefte blijkt te bestaan) veroorzaakte overlast. Bij de bestrijding zijn belangen betrokken die in belangrijke mate tegenstrijdig zijn. Maar door het algemeen verbieden van straatprostitutie in Rotterdam lijken de gerechtvaardigde belangen van de prostituees voor wat betreft een redelijke mate van bescherming en veiligheid in het gedrang te komen en lijkt de positie van in het bijzonder de verslaafden onder haar,
3(1987)4
naar de Rechtbank van de deskundigen ter terechtzitting heeft begrepen, te verslechteren. De rechtshandhaving van de, door art. 48 APV (het zogenaamde tippelverbod) beschermde, norm dient voorop te staan, doch behoort tegelijkertijd ingebed te zijn in een beleid dat die tegenstrijdige belangen verenigt of althans op een redelijke en behoorlijke wijze verzoent. Zolang de gemeente een dergelijke redelijke en behoorlijke oplossing niet heeft gevonden (en zulks was ten tijde van het telastegelegde feit in ieder geval zo), past naar het oordeel van de Rechtbank een terughoudend strafmaatbeleid bij het opleggen van sancties. De Rechtbank is ervan overtuigd, dat een hoge geldboete eerst kan dienen om te bereiken dat die norm wordt gerespecteerd, indien zo'n beleid is gerealiseerd', aldus Rechtbank Rotterdam, 18 juni 1984, Rd nr. 3. In Rotterdam bestaat thans een gedoogzone met een huiskamerproject, maar daartegen blijven buurtbewoners klagen. Het is wachten tot de balans weer doorslaat. Uit bovengenoemde voorbeelden blijkt dat het gemeenten voornamelijk te doen is om de beheersing van de verschijnselen die gepaard gaan met prostitutie, zoals de veroorzaakte overlast, problemen bij stadsvernieuwing etcetera. Dat de effecten van het gevoerde beleid soms in het nadeel en dan weer in het voordeel van de belangen van de prostituees blijken uit te werken is veel meer toeval dan beoogd gevolg. De afschaffing van het bordeelverbod zal hierin mijns inziens niet veel verandering brengen. Taru Spronken Opnieuw vrijlating verkrachter als pressiemiddel De vrijlating van de 'aanrander met de hond' leidde in 1984 tot een golf van publiciteit over een vermeend cellentekort. Drie jaar later, in april 1987, verscheen het bericht over de mogelijke vrijlating
223
van een ontoerekeningsvatbaar verklaarde verkrachter op de voorpagina van de Volkskrant. Deze keer was er geen cellentekort: de man zat al sinds zijn veroordeling in juli 1986 vast in het Huis van Bewaring in Amsterdam. Echter, zijn verblijf daar was niet in overeenstemming met het vonnis van de Utrechtse Rechtbank. 'Ontoerekeningsvatbare' daders horen volgens art. 37 lid 1 en 2 Wetboek van Strafrecht niet thuis in een gevangenis, maar in een psychiatrische inrichting. 'Degene aan wie een strafbaar feit wegens de gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens niet kan worden toegerekend', kan worden ontslagen van rechtsvervolging en voor maximaal één jaar op last van de rechter in een psychiatrische inrichting worden geplaatst, 'indien hij gevaarlijk is voor zichzelf, voor anderen of voor de algemene veiligheid van personen en goederen'. De betreffende verkrachter werd ontoerekeningsvatbaar en gevaarlijk geacht, maar psychiatrische inrichtingen weigerden hem op te nemen. Pas tien maanden na zijn veroordeling werd de 'Grote Beek' in Eindhoven bereid gevonden de verkrachter op te nemen; dit onder druk van een kort geding dat door de advocaat van de man was aangespannen — vrijlating of opname. Alles liep 'goed' af en aan het verontruste publiek was (weer eens) duidelijk gemaakt dat justitieel en psychiatrisch Nederland over onvoldoende mogelijkheden beschikken om gevaarlijke gekken van de straat te houden. De zaak van de ontoerekeningsvatbaar verklaarde verkrachter staat niet op zich. Al in 1965 werd er door de Inspectie voor de Geestelijke Volksgezondheid gepleit voor de oprichting van 'buitengewone inrichtingen' voor moeilijk plaatsbare patiënten. In de jaren zeventig gingen er geluiden op om naast de psychiatrische inrichtingen en TBR-klinieken, een aantal forensisch psychiatrische klinieken in het leven te roepen. De bestaande forensisch psychiatrische kliniek in Eindhoven zou met haar 64 plaatsen en (voor patiënten met een strafrechtelijke titel) landelijke
224
opnamebeleid over onvoldoende capaciteit beschikken. Bovendien had de Rijles Psychiatrische Inrichting (nu de 'Grote Beek') die volgens art. 10 van de Krankzinnigenwet een landelijke opnameplicht heeft, besloten om nog slechts moeilijke patiënten zonder strafrechtelijke titel uit de eigen regio op te nemen. De geluiden verstomden, maar in 1977 namen de Nationale Ziekenhuisraad en de Inspectie het initiatief tot de oprichting van een werkgroep 'SGA-patiënten'. De Werkgroep SGA-patiënten die in 1980 verslag uitbracht, bestond uit vertegenwoordigers van de Directie TBR en Reclassering van het Ministerie van Justitie, het Ministerie van Volksgezondheid, de Nationale Ziekenhuisraad en de Nederlandse Vereniging voor Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg en werd voorgezeten door de Hoofdinspecteur voor de Geestelijke Volksgezondheid: J.B. van Borssum Waalkes. De moeilijk plaatsbare patiënt was een sterk gedragsgestoorde en/of agressieve patiënt geworden, die — volgens het voorstel van de werkgroep — zou moeten worden opgenomen in een tot opname verplichte psychiatrische inrichting, om van daaruit te kunnen worden overgeplaatst naar een van de vijf boven-regionale SGA-afdelingen. Gekke gedetineerden, 'ontoerekeningsvatbare' daders, 'onbehandelbare' TBR-gestelden en psychiatrische patiënten zijn nergens welkom, zo was de redenering, en dus hebben zij recht op een nieuwe voorziening: extra beveiligd, goed geoutilleerd, met deskundig personeel en omringd door 'muren van affectie'. Aldus Van Borssum Waalkes tijdens de uitgebreide Commissie Vergadering van 7 februari 1983. De voorstellen van de Werkgroep werden ten dele gerealiseerd nog voordat de Tweede Kamer haar goedkeuring had kunnen geven. De schetsontwerpen van twee SGA-afdelingen waren reeds goedgekeurd en om terug te slaan weigerde de Tweede Kamer toestemming te geven voor de overige drie SGA-afdelingen. De twee SGA-afdelingen, waarvan er één nog in aanbouw is, leidden niet tot een
NEMESIS
vermindering van het aantal klachten uit het penitentiaire, justitiële en psychiatrische veld. Integendeel, steeds luider wordt er geroepen om opvangmogelijkheden voor 'psychisch zieke justitieklanten' (Psychisch zieke justitieklant nergens welkom, in: KRI, november 1986) en voor gekken die op basis van het 'gevaarscriterium' niet kunnen worden opgenomen en die toch voor overlast zorgen. 'Ontoerekeningsvatbare' daders zitten vaak maanden tegen de regels in een Huis van Bewaring, omdat psychiatrische inrichtingen weigeren hen op te nemen. Volgens het B esluit Verantwoordelij kheidsgebieden Algemeen Psychiatrische Ziekenhuizen van 1985 wordt aan de (AWBZ- en ziekenfonds-) erkenning van een inrichting het voorschrift verbonden om binnen de eigen regio iedereen die wordt 'aangeboden' op te nemen. Het voorschrift is echter niet afdwingbaar; de inrichtingen weten dat hun erkenning niet zal worden ingetrokken als zij opname weigeren. Ook TBR-gestelden verblijven vaak langer dan is toegestaan in gevangenissen en Huizen van Bewaring tengevolge van de wachtlijsten bij het Selectie-Instituut en de TBRklinieken. Ten slotte zijn er nog de gedetineerden die in de bajes gek worden. Het zou gaan om psychiatrische patiënten die ten onrechte in het justitiële circuit terecht zijn gekomen, om drugsverslaafden en om 'psychisch zieke mensen, die door het regime in een bajes alleen maar zieker worden'. (Zie KRI.) De gevangenissen stellen dat zij niet zoveel meer kunnen doen dan 'de onhandelbare gedetineerden vaker op de sluiten in de isoleer, (omdat er) door gebrek aan personeel geen tijd is voor extra aandacht'. (Zie KRI.) Zij pleiten voor opname in psychiatrische inrichtingen, omdat de gekke gedetineerden daar wèl deskundig behandeld zouden kunnen worden. De psychiatrische inrichtingen
3(1987)4
beweren op hun beurt dat zij door de democratisering, de toepassing van het gevaarscriterium en de verbeterde rechtspositie van psychiatrische patiënten geen dwang meer kunnen uitoefenen en dat zij daardoor niet zijn toegerust voor de behandeling van justitieklanten. De moeilijke gek bevindt zich in een netwerk van mythes. De kracht van dat netwerk schuilt in de vrij algemeen aanvaarde misvatting dat psychiatrische inrichtingen iets te bieden hebben en dat er dus zoiets als een recht op opname en behandeling zou bestaan. Echter, als gekken niet thuishoren in gevangenissen, dan horen zij evenmin thuis in psychiatrische inrichtingen. Ook daar staat hen niet veel meer te wachten dan een gebrek aan aandacht en uiteindelijk opsluiting in een isoleercel. De berichten over toenemende democratisering en afnemende mogelijkheden tot dwangtoepassing steken wel erg schril af tegen de 8000 klachten die de Stichting Patiënten Vertrouwens Persoon in 1986 verzamelde: een groep bejaarde patiënten krijgt acht dagen geen warm eten omdat ze een behandeling weigerden; een onrustige patiënt werd met stoel en al vastgebonden aan een boom op het terrein van de inrichting; een patiënt mocht uit de isoleercel op voorwaarde dat hij niet onnodig zou hoesten en proesten en zijn spullen zou opruimen. Het wordt tijd dat de critici van het strafrecht en de gevangenis en de critici van de psychiatrie eens om de tafel gaan zitten. Vanuit de gevangenis lijkt de inrichting een paradijs, vanuit de inrichting lijkt de gevangenis een luxe-hotel. Zolang die mythes ook door de critici niet worden doorgeprikt, zullen de beide systemen zich blijven koesteren in een maatschappelijk misverstand. Jet Isarin
225
BERICHTEN Mededelingen Emancipatieraad Winkelsluitingsuur handhaven op zes uur 's middags? De Emancipatieraad heeft de staatssecretaris van Economische Zaken geadviseerd om het winkelsluitingsuur te handhaven op zes uur 's middags. Als belangrijkste argument wijst de Raad op de nadelige gevolgen van openstelling van winkels tot zeven uur voor de vrouwen die in winkelbedrijven werken. Zij zullen worden belemmerd om deel te nemen aan het sociale en culturele leven en in het volgen van opleidingen. De grootst mogelijke minderheid van de Raad heeft zich echter om diverse redenen uitgesproken voor openstelling tot zeven uur. Het advies van de Emancipatieraad is een reactie op het wetsvoorstel van het kamerlid mevrouw Groenman tot wijziging van de winkelsluitingswet. De staatssecretaris van Economische Zaken heeft de Raad gevraagd om over het wetsvoorstel te adviseren ten behoeve van de Vaste Kamercommissie voor het Midden en Kleinbedrijf. Het is de tweede keer dat de Emancipatieraad advies heeft uitgebracht over de winkelsluitingswet. Het standpunt van de Raad sluit aan op het eerste advies dat in april 1984 op verzoek van de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken is uitgebracht over een mogelijke wijziging van de winkelsluitingswet. Naar de mening van de Raad wegen de nadelige effecten van openstelling tot zeven uur niet op tegen de voordelen die ervan voor consumenten worden verwacht. Knellender dan de problemen met de winkelsluitingsuren vindt de Raad het gebrek aan kinderopvang en de beperkte openstelling van openbare dienstverlenende instanties. De minderheid van de Raad erkent de bezwaren van langere openstelling voor het vrouwelijke winkelpersoneel, maar wijst erop dat de arbeidstijdverkorting niet heeft geleid tot een kortere werkdag, maar vooral tot meer vrije dagen. Daarmee is niet voldaan aan de voorwaarde waaronder de Raad in april 1984 adviseerde om het sluitingsuur op zes uur te houden. Steeds meer mensen moeten een (volledige) werkkring combineren met de zorg voor zichzelf en eventuele anderen. Openstelling van de winkels tot zeven uur komt volgens dit deel van de Raad dan ook tegemoet aan een groeiende behoefte. Arbeid In het Beleidsplan Emancipatie heeft de regering zich voorgenomen op het terrein van arbeid en inkomen te streven naar bevordering van economische zelf226
standigheid, herverdeling van de betaalde en onbetaalde arbeid en naar een gelijke en gelijkwaardige deelname van vrouwen aan betaalde arbeid. Om deze doelstellingen te kunnen realiseren is een samenhangend beeld van de te maken collectieve keuzen noodzakelijk. Vanuit deze gedachte werkt een projectcommissie van de Raad met behulp van de scenariotechniek aan de voorbereiding van een advies op het terrein van arbeid. Uitgaande van een basisanalyse en één of meer wenselijke en/of mogelijke toekomstige situaties wil de Raad komen tot een beschrijving van ontwikkelingen die de bestaande situatie met de toekomst verbinden. Instrumenten, die in verschillende combinaties ingezet kunnen worden, om de gewenste situatie dichterbij te brengen zijn ondermeer kinderopvang en ouderschapsverlof, arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en scholing. In samenwerking met de Stichting voor Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam wil de Raad per instrument enige varianten ontwikkelen met betrekking tot fasering en intensiteit van toepassing. Nadat de Raad heeft gekozen voor bepaalde combinaties, fasering en toepassing van de instrumenten zal het Centraal Planbureau de voorgestelde scenario's doorrekenen. De Raad streeft ernaar het scenario-advies over arbeid in de tweede helft van 1988 klaar te hebben.
Tenuitvoerlegging 4de EG-richtlijn gelijke behandeling mannen en vrouwen Minister De Graaf van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal nog dit jaar de SER en de Emancipatieraad advies vragen over aspecten van de positie van de vrouw op het terrein van aanvullende pensioenen in het bedrijfsleven. Dit zal gebeuren in het kader van de eerder aangekondigde grote adviesaanvraag over de pensioenproblematiek. Niet alle aspecten van die positie komen aan de orde in de 4de EG-richtlijn die de Raad voor de Europese Gemeenschappen in 1986 heeft vastgesteld over het ten uitvoer brengen van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen in ondernemings- en sectorregelingen inzake sociale zekerheid. De minister heeft dit aangekondigd in een brief waarmee hij de Eerste en Tweede Kamer een notitie heeft toegezonden over de tenuitvoerlegging van de 4de EG-richtlijn. Het gaat hierin om bovenwettelijke regelingen die bescherming bieden tegen ziekte, beroepsziekten en werkloosheid. Voor deze regelingen houdt het beginsel van gelijke behandeling in, dat iedere vorm van discriminatie op grond van geslacht — hetzij
direct, hetzij indirect door verwijzing naar met name de echtelijke staat of de gezinssituatie — is uitgesloten vooral wat betreft het toepassingsgebied van de regelingen, de premiebetaling en de berekening van de (bovenwettelijke) uitkering. De voorschriften van de EG hebben voor wat de situatie in Nederland betreft in hoofdzaak gevolgen voor de aanvullende pensioenregelingen in het particuliere bedrijfsleven. De 4de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn vóór 30 juli 1989 zorg te dragen voor het tot stand komen van wetgeving met eisen waaraan bovenwettelike regelingen uiterlijk op 1 januari 1993 in beginsel moeten voldoen op het punt van gelijke behandeling. De Richtlijn heeft overigens niet direct gevolgen voor het opheffen van ongelijke behandeling wat betreft de pensioengerechtigde leeftijd en evenmin voor het nabestaanden-pensioen. Over deze punten zal een vervolg-richtlijn van de EG gelijke behandeling voorschrijven. Minister De Graaf geeft in zijn notitie aan, op welke wijze de tenuitvoerlegging van de 4de Richtlijn in de Nederlandse wetgeving moet plaatsvinden. Het ligt volgens de minister voor de hand de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van de 4de Richtlijn te zijner tijd in te passen in het bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel tot herziening van de wetgeving inzake gelijke behandeling (de zogenaamde reparatiewetgeving), dit onverminderd noodzakelijke, aanvullende aanpassingen van specifieke wetten, zoals de Pensioen- en spaarfondsenwet. Op de technische uitwerking van dit voornemen wordt overigens in de notitie niet ingegaan. Studiedag zwangerschap en arbeid In het kader van een onderzoeksproject dat de sectie vrouwenrecht van de juridische faculteit van de Universiteit van Nijmegen uitvoert, vindt een studiedag plaats, onder de voorlopige titel 'Zwangerschap en Arbeid' op vrijdag 6 november 1987 in het collegezalencomplex van de K.U.N. Aandacht zal worden besteed aan (on)mogelijkheid tot toetreding tot de arbeidsmarkt voor zwangere vrouwen, het ontslagverbod tijdens zwangerschap (ook tijdens de proeftijd), de wenselijkheid tot verlenging van bevallings- en zwangerschapsverlof, ook vanuit medisch oogpunt, de regelgeving (en de wenselijkheid tot nadere precisering hiervan) op het gebied van arbeidsomstandigheden, het zoogrecht (en de eventuele samenhang met verderNEMESIS
gaande verlofregelingen). Tijdens het ochtendprogramma zal een viertal lezingen worden gehouden, terwijl het middagprogramma bestaat uit een paneldiscussie. Medewerking aan het ochtendprogramma is toegezegd door: Prof. dr. R.L. Zielhuis, emeritus hoogleraar gezondheidswetenschappen en voormalig directeur van het Coronel-laboratorium, mr. N.J.J. van Kesteren, lid van het NCW, en (met een klein voorbehoud) door Prof. Mr. W.J.P.M. Fase, hoogleraar arbeids- en sociaal recht aan de Universiteit van Amsterdam en Mw. drs. L. Groenman, lid van de TweedeKamerfractie voor D'66. In de tweede helft van augustus zullen brochures met inschrijfformulieren beschikbaar zijn. Diegenen, die op de verzendlijst wensen te worden geplaatst, kunnen zich schriftelijk of telefonisch hiervoor opgeven. Het telefoonnummer is 080 - 515601 of 080 - 512250 (de secretaresse Anita van Loon). Emancipatieraad over de Commissie-
Oort De belastingvoorstellen van de Commissie-Oort en het daarop gebaseerde kabinetsstandpunt laten volgens de Emancipatieraad ruimte voor verbeteringen ten goede van vrouwen. De Raad denkt daarbij vooral aan de financiële mogelijkheden tot uitbreiding van kinderopvangvoorzieningen, aan positieverbetering voor meewerkende vrouwen in gezinsbedrijven en aan wijziging van de overdrachtmogelijkheid van de basisaftrek. De Emancipatieraad stelt dit in zijn advies over het kabinetsstandpunt inzake de voorstellen van de Commissie-Oort. Verbeteringen ten opzichte van het huidige belastingstelsel zijn in ieder geval de invoering van een basisaftrek per persoon en het afschaffen van de toeslagen. Het zijn stappen in de richting van de individuele belastingheffing die de Emancipatieraad voorstaat. Ook vindt de Raad het een goede zaak dat het kabinet niet kiest voor invoering van een splitsingsstelsel, dat vooral in het voordeel van kostwinners met een hoog inkomen werkt. Een aantal voor de emancipatie negatieve kenmerken van de tweeverdienerswetgeving blijft echter overeind, zoals de overdrachtmogelijkheid van de basisaftrek naar kostwinners en de gelijkstelling van ongehuwden aan gehuwden. Kinderopvang Met het afschaffen van de toeslagen zal ook de bestaande fiscale tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang aan tweeverdieners verdwijnen. Het bedrag van ten minste hondervijfentwintig miljoen dat daarmee is gemoeid zou de 3(1987)4
Raad besteed willen zien aan uitbreiding van kinderopvangvoorzieningen. De Raad geeft hieraan de voorkeur boven het scheppen van fiscale mogelijkheden. Dit voorstel komt overeen met de opvattingen van de Tweede Kamer blijkens de motie die april jongstleden is ingediend tijdens een vergadering van de Vaste Commissie voor Financiën. Met de honderdvijfentwintig miljoen gulden kan een begin worden gemaakt om het uitbreidingsplan kinderopvang (december 1986) van de Emancipatieraad uit te voeren. Meewerkende vrouwen De Commissie-Oort stelt voor de meewerkaftrek te schrappen, terwijl het kabinet nog wil overwegen om deze mogelijkheid te handhaven naast het systeem van reële arbeidsbeloning. In dat systeem krijgt de vrouw een beloning voor haar arbeid toegerekend, die zelfstandig bij haar wordt belast. De Emancipatieraad geeft aan dit systeem de voorkeur, omdat dit het werk van deze vrouwen in het gezinsbedrijf zichtbaar maakt. De Raad stelt voor om de meewerkende partner bij de reële arbeidsbeloning een eigen zelfstandigenaftrek toe te kennen, die bijvoorbeeld de helft bedraagt van de normale zelfstandigenaftrek. Overdracht De overdrachtmogelijkheid van de basisaftrek komt in de plaats van de huidige alleenverdienerstoeslag en de voetoverheveling. De Raad stelt voor om niet de basisaftrek over te dragen, maar alleen het voordeel dat de basisaftrek oplevert. Zo'n (tax-credit) systeem maakt voor de meeste mensen geen verschil. Het voordeel ervan is dat de drempel om toe te treden tot betaalde arbeid voor gehuwde vrouwen met een alleenverdienende partner hetzelfde zal zijn, ongeacht het inkomen van de partner. Alleen kostwinners met een jaarinkomen boven de vijftigduizend gulden zullen er op achteruit gaan. De Raad vindt het redelijk dat naast alleenstaanden en tweeverdieners ook kostwinners hun bijdrage leveren aan vereenvoudiging van de belastingen. Het voorstel van de Raad levert ongeveer driehonderd miljoen gulden op. De Raad beveelt aan dit bedrag achtereenvolgens te besteden aan uitbreiding van kinderopvangvoorzieningen, handhaving van de aftrek van studiekosten, die juist voor vrouwen belangrijk is in het kader van opleiding en scholing, en aan de ontwikkeling van beleid voor herintreedsters. Voor de jongeren die na 1990 volgens het Beleidsplan emancipatie geacht worden economisch zelfstandig te zijn, adviseert de Raad de overdrachtmogelijkheid van de basisaftrek op te heffen. Uiteraard zal op andere beleidsterreinen het nodige ondernomen moeten
worden om hun economische zelfstandigheid te realiseren. Alleenstaanden Binnen het voorgestelde belastingsysteem zijn naar de mening van de Raad vanuit de individualiseringsgedachte geen mogelijkheden te vinden om tegemoet te komen aan de inkomensachteruitgang voor alleenstaanden. Wel wijst de Raad met nadruk op de mogelijkheid om alleenstaanden tegemoet te komen door in bepaalde regelingen, waarin met name van hen ten opzichte van gehuwden een grote solidariteit wordt gevraagd, juist een individuele behandeling in te voeren. Advies Eenvoud in de loon- en inkomstenbelasting, Emancipatieraad, juni 1987. Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Inlichtingen over het advies en persbericht: Afdeling Voorlichting Emancipatieraad, telefoon: 070 - 614371. Emancipatieraad over gelijkberechtiging in uitkeringen voor oorlogsgetroffenen De Emancipatieraad adviseert de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur de nieuwe wet voor gelijkberechtiging in de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers (WUV) en de Wet uitkeringen burgerslachtoffers (WUBO) met terugwerkende kracht tot 22 december 1984 in te voeren. Op die datum liep de uitvoeringstermijn van de EGrichtlijn gelijke behandeling in de sociale zekerheid af. Een extra argument voor invoering met terugwerkende kracht is de uitspraak die het mensenrechtencomité van de Verenigde Naties recentelijk deed. Volgens het comité is discriminatie in de sociale zekerheid al vanaf 1979 verboden krachtens art. 26 van het Internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. De Raad zegt dit in zijn advies over het concept-wetsvoorstel Gelijkberechtiging in de WUV en de WUBO. Gehuwde of samenwonende vrouwen komen tot nu toe helemaal niet of slechts gedeeltelijk in aanmerking voor uitkeringen op grond van de WUV en de WUBO. Met het concept-wetsvoorstel wil de minister mogelijk maken dat ook zij recht op een uitkering krijgen. De Emancipatieraad adviseerde over dit onderwerp al in april 1986 naar aanleiding van een voorbereidende notitie van staatssecretaris Van der Reijden. In het recente advies gaat de Raad vooral in op de meest in het oog springende wijzigingen.
227
Omgekeerde bewijslast In de WUV is nu de omgekeerde bewijslast uitgangspunt. Als de uitkeringsinstantie niet kan aantonen dat de ziekte of gebreken ergens anders door worden veroorzaakt, wordt aangenomen dat ze het gevolg zijn van de vervolging. De minister stelt echter voor dat vrouwen die als gevolg van de nieuwe wet alsnog in aanmerking kunnen komen voor een uitkering, zélf de gegevens moeten aandragen die aantonen dat er sprake is van inkomensderving als gevolg van de vervolging. De Raad is van mening dat bij de bewijsvoering aan gehuwde vrouwen ten opzichte van andere uitkeringsgerechtigden geen andere of zwaardere eisen behoren te worden gesteld. Dit zou neerkomen op discriminatie, terwijl het concept-wetsvoorstel juist de gelijkberechtiging van vrouwen tot doel heeft. Inkomenseis In het concept-voorstel is een aanbeveling van de Raad in het kader van de voorbereidende notitie overgenomen. De minister ziet namelijk af van de beperking dat de inkomensderving na 1 januari 1976 moet zijn opgetreden om voor een uitkering in aanmerking te kunnen komen.
Een andere beperking die de Raad ontraadde is echter gehandhaafd. Alleen degenen die meer dan vierhonderd gulden per maand verdienden komen voor een uitkering in aanmerking. Deze inkomenseis komt in de ogen van de Raad neer op indirecte discriminatie, omdat vrijwel uitsluitend vrouwen erdoor zullen worden getroffen. Volgens de Raad vallen de regelingen voor oorlogsgetroffenen onder de werkingssfeer van de 3de EG-richtlijn inzake gelijke behandeling in de sociale zekerheid. Deze Richtlijn verbiedt ook indirecte discriminatie. De minister wil de nieuwe rechten in laten gaan op de datum van inwerkingtreding van de wet. De uitvoeringstermijn van de 3de EG- richtlijn liep echter af op 22 december 1984. In zijn advies van april 1986 adviseerde de Emancipatieraad dan ook de gelijkberechtiging in de WUV en de WUBO met terugwerkende kracht tot die datum in te voeren. De recente uitspraak van het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties — discriminatie in de sociale zekerheid is verboden sinds 1979 — is volgens de Raad des te meer reden de gelijkberechtiging terugwerkende kracht te geven.
Advies Gelijkberechtiging in WUV en WUBO, juni 1987. Verkrijgbaar bij de Emancipa tieraad. Inlichtingen over dit advies geven Willy Dorsman (voorlichter) of Ina Sjerps (wetenschappelijk medewerker), telefoon: 070-614371. Opening penitentiaire inrichting voor vrouwen te Utrecht Op vrijdag 5 juni 1987 heeft de staatssecretaris van Justitie, mevrouw mr. V.N.M. Korte-van Hemel, de penitentiaire inrichting voor vrouwen Het Spoor aan de Gansstraat 164 te Utrecht officieel geopend. Met de opening van Het Spoor is een belangrijke bijdrage geleverd aan het terugbrengen van zowel kwalitatieve als kwantitatieve tekorten die de laatste jaren voor de onderbrenging van vrouwelijke gedetineerden in het Gevangeniswezen waren ontstaan. Door de ingebruikname van Het Spoor wordt de capaciteit voor vrouwelijke gedetineerden uitgebreid met 44 plaatsen voor preventief gehechten en (kort)gestraften (Spoor I) en met 6 zogenaamde open plaatsen. Deze laatste plaatsen zullen als zelfstandige afdeling fungeren (Spoor II).
.Uitgeverij An Dekker
Dochters van Lot
Dochters van Lot Over vader-dochter-incest José Rijnaarts Het boek is een indrukwekkende poging om af te rekenen met drogredeneringen en versluieringen die de werkelijke betekenis van incest aan het oog onttrekken. Omvang 324 blz. Prijs ing. f32,50
228
NEMESIS
RECHTSPRAAK VREEMDELINGENRECHT onder redaktie van prof. mr. C A . Groenendijk en prof. mr. A.H.J. Swart
nieuwe editie 1986 Jaarlijkst verschijnt de bundel 'Rechtspraak Vreemdelingenrecht'. In deze bundels wordt een selectie opgenomen van rechtspraak vreemdelingenrecht waarbij de nadruk ligt op uitspraken van de Raad van State. Bij de selectie worden onder andere als criteria gehanteerd: - geeft de beslissing een interpretatie van een wets- of verdragsartikel - noopt de beslissing de administratie tot ombuiging of correctie van beleid - is de beslissing bijzonder illustratief voor kenmerken voor de procesgang in vreemdelingenzaken. Naast uitspraken over verblijfstitel en uitzetting komen in de bundels ook uitspraken voor met betrekking tot specifieke problemen van vreemdelingen met arbeidsrecht en sociaal verzekeringsrecht en uitspraken met betrekking tot de Wet arbeid buitenlandse werknemers en discriminatie. Eind juni verschijnt de editie 1986 van deze serie bundels. nut De bundels Rechtspraak Vreemdelingenrecht zijn bijzonder van nut voor hen die in het kader van hun beroep in aanraking komen met het
vreemdelingenrecht, zoals rechtshulpverleners. Bovendien zijn de bundels zeer goed bruikbaar in het kader van het onderwijs in vreemdelingenrecht en als naslagwerk in de ambtelijke sfeer. goed toegankelijk Door de uitgebreide zaakregisters, artikelenregisters en chronologische registers waarmee ieder deel is uitgevoerd zijn de uitspraken bijzonder gemakkelijk terug te vinden. bestellen/abonnementen Hieronder treft u een bon aan waarmee u de bundel 1986 kunt bestellen. Wij maken u erop attent dat het ook mogelijk is een abonnement te nemen op de serie Rechtspraak Vreemdelingenrecht. U ontvangt dan automatisch direct na verschijnen de bundels thuis, terwijl u een korting geniet van 10% op de verkoopprijs. Bovendien worden u als abonnee op de serie ook geen verzendkosten in rekening gebracht. bundels vóór 1986 De bundels 1968/77, 1978, 1979, 1981, 1982, 1983,1984 en 1985 zijn nog leverbaar. Middels onderstaande bon kunt u ook deze bundels bestellen. Voor de prijzen zie p. 4 omslag van Ars Aequi.
Naam: Adres: Postcode: Bestelt
Plaats: ...
ex Rechtspraak Vreemdelingerecht 1986, 340 p., ƒ 65,85 ex Rechtspraak Vreemdelingenrecht ex Rechtspraak Vreemdelingenrecht D neemt een abonnement op de serie Rechtspraak Vreemdelingenrecht met ingang van de bundel 1986 en geniet 10% korting.
De bon kan in een open enveloppe met opschrift 'drukwerk' ongefrankeerd worden toegezonden aan: Administratie Ars Aequi, Antwoordnummer 376, 6500 VB Nijmegen.
ARSAEQUI
LIBRI
verkrijgbaar bij de academische boekhandel of bij Administratie Ars Aequi Postbus 1043 6501 BA NIJMEGEN
tel.080-22 44 41
