SCHOOLLEIDERS ONTKETEND EINDRAPPORT

SCHOOLLEIDERS ONTKETEND

EINDRAPPORT

Den Haag, 8 september 2010

COLOFON Projectnummer: 26261

Auteurs: Drs. J. Franssen Drs. M. Pastors Drs. E. van Rooijen

B&A Consulting bv Prinses Margrietplantsoen 87 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: http:

[email protected] www.bagroep.nl

© Copyright B&A Groep 2010. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam, Deventer en Eindhoven 8-9-2010 14:57:00

VOORWOORD Actal (Adviescollege toetsing administratieve lasten) heeft B&A gevraagd een onderzoek te doen in de sectoren primair onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs om de verantwoordingslast van schoolleiders te verminderen of te vereenvoudigen. De inzet is een antwoord te krijgen op de vraag: Kan werken op basis van vertrouwen de regeldruk voor schoolleiders verminderen? De centrale onderzoeksvraag luidt: Met welke verantwoordingslasten heeft een schoolleider te maken en welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of te vereenvoudigen? In de voorliggende rapportage wordt verslag gedaan van de bevindingen van dit onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van documentenanalyse, interviews en groepsgesprekken. Vanuit Actal is het onderzoek begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit de heren J. van Bockel, R. Lauwerier en J. Sleifer. Op bepaalde momenten in het onderzoek moesten er (op basis van voortschrijdend inzicht) cruciale beslissingen genomen worden over het vervolg van de route. Daarmee kreeg het onderzoek het karakter van een complexe, maar inspirerende zoektocht. Op deze plaats willen wij de genoemde leden van de begeleidingscommissie hartelijk danken voor de plezierige, open en constructieve gesprekken die wij hebben gevoerd om tot het voorliggende eindproduct te komen. Tot slot danken wij alle respondenten die wij in de reeks interviews en groepsgesprekken hebben gesproken.

Den Haag, 8 september 2010

Joost Franssen Marco Pastors Erwin van Rooijen

3

INHOUDSOPGAVE Voorwoord

3

1

Inleiding

7

1.1 1.2 1.3

Context en aanleiding Onderzoeksvraag en doel van het onderzoek Leeswijzer

7 7 8

2

Onderzoeksverantwoording

9

2.1 2.2 2.3

Inleiding Onderzoeksvragen Onderzoeksopzet

9 9 10

3

Inventarisatie verantwoordingslasten vanuit de schoolleider 11

3.1 3.2 3.3 3.4

Inleiding Het veld in beeld Categorieën van verantwoording voor schoolleiders Conclusie

11 11 14 16

4

Verantwoordingvragers

21

4.1 4.2 4.3

21 21

4.4

Inleiding Oorzaken verantwoordingslast Beleid in uitvoering of ontwikkeling voor vermindering van de verantwoordingslast Conclusies

5

Verantwoordinggevers

37

5.1 5.2 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4

Inleiding Algemeen beeld Verantwoordingslasten vanuit schoolleider Primair Onderwijs Voortgezet Onderwijs MBO Beleid in uitvoering of ontwikkeling voor vermindering verantwoordingslast Lopende initiatieven Primair Onderwijs Lopende initiatieven Voortgezet Onderwijs Lopende initiatieven MBO Conclusies

37 37 39 39 39 41

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.5

4

31 35

42 42 43 43 44

6

Conclusies en aanbevelingen

49

6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5

Conclusies Mechanismen van verantwoording voor de schoolleider Van wie is de verantwoordingsvraag? Reden van verantwoordingsmechanisme Benodigde informatie voor verantwoording Welke mogelijkheden om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest Welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of vereenvoudigen? Aanbevelingen

49 49 51 52 53

6.1.6 6.2

54 54 55

Bijlage 1: Overzicht verantwoordingsvragers

61

Bijlage 2: Documenten

65

Bijlage 3: Overzicht regelingen met administratieve lasten

67

Bijlage 4: Gesprekspartners

79

5

1

INLEIDING 1.1

CONTEXT EN AANLEIDING Professionals ondervinden op de werkvloer veel regeldruk. Partijen binnen en buiten de organisatie waar zij werkzaam zijn, vragen professionals om mee te werken aan allerlei nieuwe beleidsideeën, regelingen, meldsystemen, onderzoeken, enzovoort. De gerechtvaardigde roep om controleerbaarheid en ontkokering, wordt vergezeld van een toename van administratieve lastendruk voor professionals in of dichtbij de uitvoering. Deze regeldruk voor professionals betekent echter ook dat deze professionals vrijheid verliezen om beslissingen te nemen en handelingen of afwegingen moeten rapporteren. Van bovenaf en van buitenaf is er echter de neiging om allerlei vragen bij de professional neer te leggen en daar gedetailleerde antwoorden op te willen ontvangen. Deze ‘schurende logica’s’, om met Winsemius te spreken, zijn onderwerp van aandacht van kabinet en Actal (Adviescollege toetsing administratieve lasten). De verantwoordingsdruk voor onderwijzend personeel heeft al veel aandacht gekregen. Actal kiest dan ook voor het onderzoeken van de verantwoordingslasten van de schoolleider. In hun werk hebben deze professionals te maken met regelgeving van verschillende departementen en medeoverheden die meestal niet op elkaar zijn afgestemd en op de werkvloer voor lasten en dilemma’s zorgen. Het uitgangspunt voor het voorliggende onderzoek is de professionele schoolleider zelf. Wat wordt een professionele schoolleider in de praktijk gevraagd, wat heeft een professionele schoolleider nodig om zijn werk goed te kunnen doen, waarover moet hij verantwoording willen afleggen, en waar schuurt het één met het ander?

1.2

ONDERZOEKSVRAAG EN DOEL VAN HET ONDERZOEK De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Met welke verantwoordingslasten heeft een schoolleider te maken en welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of te vereenvoudigen? Het doel van het onderzoek is om verantwoording door schoolleiders te verminderen of te vereenvoudigen.

7

B&A CONSULTING BV

1.3


LEESWIJZER In hoofdstuk 2 presenteren we de onderzoeksvragen en onze onderzoeksmethodiek. In hoofdstuk 3 geven we een inventarisatie van de verantwoordingslasten van schoolleiders. Dit is gebaseerd op onze documentenanalyse. Er wordt inzicht gegeven in de belangrijkste bevindingen en conclusies uit de bestudeerde documenten. In de twee daarop volgende hoofdstukken werken we de bevindingen verder uit: mechanismen bij ‘verantwoordingsvragers’ (hoofdstuk 4) en mechanismen bij ‘verantwoordinggevers’ (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 4 wordt eerst aangegeven welke partijen om verantwoording vragen, waarom en hoe het mechanisme werkt. Hiervoor wordt informatie gehaald uit het bronnenonderzoek en uit de gesprekken en de sessies. In hoofdstuk 5 schetsen we de bevragingsdruk bij schoolleiders. In het laatste hoofdstuk geven we vervolgens op basis van antwoorden op de onderzoeksvragen onze aanbevelingen. Daarbij geven we aan dat naast verantwoording, controle een mechanisme is om aan te werken om de lasten te verminderen en/of te vereenvoudigen. In de bijlage is een lijst met gesprekspartners, een overzicht van regelingen met verantwoordingshandelingen en een overzicht van bestudeerde documenten terug te vinden.

8

2

ONDERZOEKSVERANTWOORDING 2.1

INLEIDING In dit hoofdstuk werken we in paragraaf 2 de centrale onderzoeksvraag uit naar een aantal onderzoeksvragen. In paragraaf 3 lichten we de opzet van het onderzoek toe.

2.2

ONDERZOEKSVRAGEN Zoals reeds aangegeven in hoofdstuk 1 luidt de centrale onderzoeksvraag: Met welke verantwoordingslasten heeft een schoolleider te maken en welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of te vereenvoudigen? Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden hebben we de centrale onderzoeksvraag uitgewerkt tot de volgende deelonderzoeksvragen: -

-

Met welke mechanismen van verantwoording heeft de schoolleider in zijn dagelijks werk te maken? Van wie is de vraag om verantwoording af te leggen afkomstig? Om welke reden bestaat het verantwoordingsmechanisme? Welke informatie is nodig om verantwoording te kunnen afleggen en welke bronnen van informatie gebruikt de schoolleider daarvoor? Welke mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest bij de inrichting van de verantwoording? Welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of vereenvoudigen?

De definitie van ‘mechanisme van verantwoording’ formuleren we als volgt: een specifieke verstrekking van informatie over prestaties van een organisatie of professional, gericht aan een partij binnen of buiten de organisatie, inclusief de vormgeving van die verantwoording en het onderhoud daarvan.

9

B&A CONSULTING BV

2.3


ONDERZOEKSOPZET Het onderzoek bestaat uit drie stappen: 1.

2.

3.

Een documentenanalyse waarbij een beeld geschetst wordt van de lasten waarmee schoolleiders in de verschillende onderwijssectoren te maken hebben, het ontstaan van verantwoordingsmechanismen, eerder verricht onderzoek en mogelijkheden om tot veranderingen te komen. Een verdiepende gespreksronde met schoolleiders, ‘verantwoordingsvragers’ (zoals de Inspectie), en koepels (PO Raad, VO Raad en MBO Raad). In de bijlage is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners. Brainstormsessies (in respectievelijk het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de BVE sector). In deze brainstormsessies is met een aantal deskundigen op basis van de onderzoeksbevindingen gewerkt aan conclusies en aanbevelingen, die als input dienen voor het advies van ACTAL.

De bevindingen zijn we gaan structuren, wat uitmondde in een tabel (zie de volgende hoofdstukken). In de rijen staan onderwerpen waarover verantwoording wordt afgelegd (bekostiging, onderwijsprestaties, subsidies e.d.). In de kolommen hebben we de onderzoeksvragen opgenomen. Vervolgens hebben we deze tegen elkaar afgezet. Met betrekking tot de literatuurstudie hadden we verwacht een compleet en behoorlijk gedetailleerd inzicht te verkrijgen in wetten en regelingen en de daarmee gemoeide feitelijke en gepercipieerde lasten. Dat was niet het geval, zoals in hoofdstuk 3 beschreven wordt. Tijdens ons onderzoek bleek dat er initiatieven lopen die als doel hebben de lasten te verminderen. Deze initiatieven werden niet afgedekt in een van de onderzoeksvragen. In hoofdstuk 4 hebben we informatie over de initiatieven opgenomen, omdat ze relevant zijn voor de conclusies en aanbevelingen. Deze bevindingen zijn meegenomen in gesprekken met schoolleiders van alle drie de onderzochte onderwijssectoren (PO, VO, BVE), en vervolgens ingebracht in de brainstormsessies met mensen uit het veld, zowel schoolleiders als bevragers. Op basis van de beschikbare informatie, de gesprekken en de brainstormsessies hebben we een ander pad gevonden naar het doel: hoe kunnen we de lasten voor schoolleiders verlichten, gebruik makend van het begrip vertrouwen?

10

3

INVENTARISATIE VERANTWOORDINGSLASTEN VANUIT DE SCHOOLLEIDER 3.1

INLEIDING Dit hoofdstuk geeft een inventarisatie van de verantwoordingslasten vanuit het perspectief van de schoolleider. We beschrijven onze bevindingen op basis van onze documentenstudie en de gevoerde gesprekken. In de bijlage is een overzicht van de bestudeerde documenten opgenomen. We schetsen in paragraaf 2 het veld rondom de schoolleider. In paragraaf 3 gaan we in op de categorieën van verantwoording. Het hoofdstuk rondt af met de conclusies waar we een antwoord geven op de volgende onderzoeksvragen: - Met welke mechanismen van verantwoording heeft de schoolleider in zijn dagelijks werk te maken? - Van wie is de vraag om verantwoording afkomstig? - Om welke reden bestaat het verantwoordingsmechanisme? - Welke informatie is nodig om verantwoording te kunnen afleggen en welke bronnen van informatie gebruikt de schoolleider daarvoor?

3.2

HET VELD IN BEELD De schoolleider is het object van onderzoek. In bijgaande afbeelding is de plek van de schoolleider in zijn omgeving weergegeven.

DUO

Schoolbestuur

Gemeente Regioorganisaties

Schoolleider

Ouders

11

B&A CONSULTING BV


In dit schema worden, vanuit het perspectief van de schoolleider, de verschillende ’verantwoordingsvragers’ in beeld gebracht in het veld rondom de schoolleider. Het blijkt om een rijk palet aan verantwoordingsvragers te gaan. Hieronder worden deze nader toegelicht. In de bijlage zijn deze verantwoordingsvragers diepgaander uitgewerkt. Schoolleider De schoolleider (of directeur) geeft leiding aan een onderwijsinstelling. De schoolleider is samen met zijn/haar team verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Vanuit zijn/haar perspectief is een veld aan verantwoordingsvragers aanwezig. Directoraten OCW Het ministerie van OCW (de directoraten primair onderwijs, voortgezet onderwijs en de BVE-sector) is het belangrijkste ‘verantwoordingspunt’. Deze krijgt vorm in respectievelijk de Wet op Primair Onderwijs (WPO), de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) en de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). De gevraagde verantwoording wordt gedicteerd door de politiek, door de weten regelgeving zoals deze door de Tweede Kamer wordt ontwikkeld. Een belangrijk document in de verantwoording richting OCW is het geïntegreerde jaardocument. Onderwijsinspectie De Inspectie van het Onderwijs bewaakt de kwaliteit van het onderwijs op individuele scholen in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs. Scholen moeten zich verantwoorden over hun onderwijs, niet alleen over de cognitieve prestaties van de leerlingen, maar ook over de wijze waarop de school werkt. De Inspectie controleert of scholen zich houden aan weten regelgeving en of een school de bedrijfsvoering op orde heeft, bijvoorbeeld of scholen het geld krijgen waar ze recht op hebben en dit uitgeven volgens de regels. Het toezicht van de Inspectie is ‘risicogericht’ en conform het recent ontwikkelde toezichtkader gebaseerd op ´single audit informatie’. DUO De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)1 financiert en informeert onderwijsdeelnemers en onderwijsinstellingen. De verantwoording die scholen aan DUO moeten afleggen betreffen dan ook vooral de bekostigingsbesluiten zoals die in de WPO, WVO en WEB zijn vastgelegd. Andere ministeries en CBS worden door DUO geïnformeerd en bevragen scholen niet zelf over informatie die al aan DUO is verstrekt. Het maken van beleidsinformatie voor scholen en OCW gebeurt veelal met gegevens die eerder voor bekostiging /verantwoording zijn verzameld en gebruikt. De gegevens die scholen verplicht zijn te leveren zijn met definitie en al vastgelegd in het informatiestatuut. Overige departementen Naast het ministerie van OCW zijn er ook andere departementen waaraan scholen verantwoording moeten afleggen. Dit betreft vooral het ministerie van SZW. Uit de Voortgangsrapportage Lastendruk OCW (11 december 2009) blijkt dat verantwoording 1

Een fusie van CFI en de IB-Groep combinatie sinds 2010.

12

B&A CONSULTING BV


voor schoolleiders lasten met zich meebrengt. Aan dit departement moeten scholen ondermeer verantwoording afleggen over de Arbeidstijdenwet, de Wet Verbetering Poortwachter. Op het terrein van ruimtelijke ordening is het ministerie van VROM ‘verantwoordingsvrager’. Via VROM en EZ is Agentschap NL (voorheen SenterNovem) een belangrijke verantwoordingsvrager als het gaat om initiatieven rondom duurzaamheid, energie en milieu. Koepels De onderwijskoepels (PO-Raad, VO-Raad en MBO-Raad) zitten in een dubbele positie: als brancheorganisaties representeren zij de ‘verantwoording vragende’ bestuurders. De koepels initiëren en stimuleren maatregelen in het kader van administratieve lastenverlichting. In dezelfde rol hebben de koepels ook (als verantwoordelijke besturen namens de schoolleiders) een verantwoordinggevende verplichting naar het rijk. Gemeenten De gemeenten vormen de laag van het zogenaamde ‘medebewind’. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting in het primair - en voortgezet onderwijs, voor de leer- en kwalificatieplicht, leerlingenvervoer en lokaal preventief jeugdbeleid. De gemeente heeft ook een subsidierelatie met scholen. In dat kader vraagt de gemeente de jaarrekeningen van scholen en resultaten van de gesubsidieerde activiteiten (outputresultaten). Als het gaat om Rijksregelingen ligt het vast wat gemeenten moeten weten (en dus wat scholen moeten leveren). De gemeente is een soort tussenloket namens het Rijk. Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Het centrale doel van de RMC-functie is het scheppen van voorwaarden voor jongeren tot 23 jaar om de voor hen hoogst haalbare en meest passende onderwijs- en/of arbeidsmarktpositie te bereiken. De kerntaken van de RMC-regio zijn: een sluitende melding en registratie, doorverwijzing, herplaatsing van VSV-ers2; het bevorderen van een goede samenwerking tussen alle partijen in de regio die te maken hebben met jongeren tot 23 jaar. In het kader van schoolverlaters moeten schoolleiders leerlingenregistraties bijhouden. In 2010 is vanuit het ministerie gewerkt aan sterke vermindering van deze registraties. Schoolbestuur Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs (het primaire proces) en voor de schoolinterne zorg aan leerlingen. Schoolleiders leggen interne verantwoording af aan schoolbesturen over veranderingen in de organisatiestructuur, fundamentele onderwijshervormingen, alles met betrekking tot het MR-Reglement, aanpassingen in het gebouw e.d.

2

VSV-er = Voortijdig Schoolverlater.

13

B&A CONSULTING BV


Ouders Ouders vormen voor scholen de belangrijkste ‘stakeholders’ waar het gaat om de zogenaamde ‘horizontale verantwoording’ die schoolleiders afleggen. De belangrijkste formele kanalen waarlangs deze verantwoording plaatsvindt, zijn de oudergeledingen van de medezeggenschapsraden en de schoolgids. Daarnaast kiezen scholen hun eigen communicatiemiddelen om ouders te informeren en te consulteren: websites, oudertevredenheidsonderzoeken, nieuwsbrieven e.d.. Deze stakeholders is een dominante groep geworden. De lastendruk is daarmee ook de afgelopen jaren toegenomen. Buiten het onderzoek Scholen hebben zoals al aangegeven te maken met allerlei regelingen die voor elke organisatie gelden. Hierbij kan ondermeer gedacht worden aan verplichtingen richting Kamer van Koophandel en verplichtingen rond personeelsbeleid, sociale zekerheid e.d.. Daarnaast hebben scholen, evenals andere organisaties te maken met verschillende ‘incidentele bevragingslasten’, bijvoorbeeld bij het oprichten van een stichting, bij nieuwbouw of bevraging die samenhangt met auteursrechten. Bovenstaande vormen van verantwoordingslast vallen buiten het voorliggende onderzoek.

3.3

CATEGORIEËN VAN VERANTWOORDING VOOR SCHOOLLEIDERS Op basis van de bestudeerde literatuur kan een indeling worden gemaakt van categorieën van verantwoording: 1. Verantwoording rondom bekostiging; 2. Verantwoording rondom onderwijsprestaties (roosters, leerplicht, urennorm, leerlingenaantallen). Hieronder vallen ook het opstellen van het jaarverslag en de jaarrekening, verstrekken van gegevens aan CFI en IB-groep (zoals het verstrekken van het persoonsgeboden nummer, van inschrijvingsgegevens met behulp van de onderwijskaart) en accountantskosten; 3. Verantwoording rondom eigen personeel (verzuim/herstelmeldingen, interne afspraken rondom bijwonen vergaderingen); 4. Verantwoording rondom zorgplicht (zorgleerlingen); 5. Verantwoording rondom subsidies (OCW, andere departementen zoals VROM en EZ, gemeenten); 6. Verantwoording over huisvesting; 7. Overige verantwoording. Wanneer we inzoomen op de drie sectoren (PO, VO en MBO) blijkt dat er voor het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs talrijke verplichtingen zijn. De reden van verantwoording is hoofdzakelijk gelegen in wettelijke eisen. Er zijn talrijke wetten en regelingen waaruit verantwoording voortvloeit. Over de achterliggende redenen van die verantwoording is weinig houvast gevonden in de bestudeerde literatuur. Uit de gesprekken blijkt dat verantwoording vooral moet omdat het hoofdzakelijk gaat om publieke middelen. Verantwoording hoort daarbij, zo luidt de algemene overtuiging. Bovendien blijkt dat management van scholen (bovenschoolse besturen e.d.) nog eens

14

B&A CONSULTING BV


additionele informatie van een schoolleider opvragen. Bijvoorbeeld ter voorbereiding op gesprekken van schoolbesturen met de Inspectie. De belangrijkste wetten zijn de Wet op Primair Onderwijs, de wet op Voortgezet Onderwijs, de Leerplichtwet en de Wet op Onderwijstoezicht3. De belangrijkste zijn het schoolplan, het zorgplan, opgave leerlingenaantal gemiddelde leeftijd leraren, subsidieaanvragen en bekostigingsverplichtingen. Alle handelingen betreffen het invullen van formulieren en het registreren van gegevens. In het kader van de Wet op Onderwijstoezicht is van verantwoording met name sprake in de voorbereiding en begeleiding van de gesprekken met de Inspectie. Het betreft dan met name het opsporen van relevant materiaal over de uitvoering van de primaire processen. Tenslotte kent het primair onderwijs en voortgezet onderwijs diverse regelingen (vooral subsidieregelingen), waaraan verantwoording is gekoppeld. In het MBO zijn er naast de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) en de leerplichtwet een veelheid aan regelingen waarover verantwoording moet worden afgelegd. In het kader van de WEB ligt de verantwoording met name in de jaarrekening en het jaarverslag. Van de regelingen betreft het vooral verantwoording over het aanvragen en ontvangen van subsidies. Bovendien kent deze sector nog specifieke (subsidie)regelingen: zoals Regeling Leonardo-da-Vinci II, Regeling stagebox beroepsonderwijs, Regeling innovatiebox beroepsonderwijs, Regeling vernieuwende projecten doorlopende leerlijnen VMBO/MBO. Hierover dient volgens de schoolleiders veel informatie verstrekt te worden. In het MBO hebben schaalvergroting, een grotere autonomie, andere financieringsstructuren en de WEB eraan bijgedragen, dat schoolleiders zich meer moeten richten op de ontwikkeling en continue herinrichting van de organisatie en op het voeren van beleid rond personeel, onderwijs en kwaliteit. Met name als gevolg van de invoering van de WEB is er op het terrein van de onderwijsinhoudelijke vernieuwing in deze sector een veelheid aan regels bijgekomen 4. Bovendien blijkt dat in het beroepsonderwijs de autonomie al wat langer bestuurlijke praktijk is, maar heeft met name het rekenschapdossier zijn sporen achtergelaten. Er was sprake van een spanning tussen de wettelijke bepalingen en de eisen die de praktijk van alledag (inclusief de beleidsmatige ambities van de politiek) met zich meebrachten. In het rekenschapdossier is op dit punt aanzienlijke verbetering tot stand gebracht, waardoor aan de schoolleiders duidelijkheid wordt geboden binnen welke kaders deze hun verantwoordelijkheid kunnen nemen en daarover verantwoording kunnen afleggen. Het is nu van belang ervoor te waken dat de autonomie niet verder verdwijnt als gevolg van een uniformerende verantwoording achteraf. 5

3

4 5

In het kader van de Leerplichtwet is verantwoording vereist over absentie van leerlingen en het in- en uitschrijven. Hiertoe is de belangrijkste bron het eigen onderwijsadministratiesysteem. De verantwoording hierover is per 2010 overigens komen te vervallen. Bureaucratisering in het onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 2004. Brief aan TK 30183, 2004- 2005, nr 1.

15

B&A CONSULTING BV


In de lijst van bestudeerde documenten is geen overzicht aangetroffen van bronnen die daarvoor gebruikt worden. Uit de gesprekken blijkt dat schoolleiders diverse bronnen gebruiken om die verantwoording af te leggen, variërend van bronnen als DUO (voorheen Cfi) en de Inspectie tot eigen onderwijs- en kwaliteitssystemen. Informatie voor scholen wordt veelal via websites ontsloten: (Onderwijs in Cijfers, DUO.nl). Een quick scan door die websites laat een beeld zien dat schoolleiders moeten verantwoorden over inschrijving, afwezigheid/verzuim en examens, en dat daarvoor voornamelijk leerlingengegevens en eigen schoolgegevens moeten worden aangeleverd. Uit de bestudeerde literatuur blijkt dat er geen actueel en eensluidend beeld is van regelingen met administratieve lasten voor specifiek schoolleiders 6. Er zijn diverse overzichten van regelingen met administratieve lasten. De doelgroepen en onderzoeksmethoden zijn echter divers van aard en uit verschillende perioden, waardoor vastgesteld kan worden dat er nog nooit een totaaloverzicht van regelingen met administratieve lasten specifiek voor schoolleiders gemaakt is. De daling van de administratieve last voor het OCW-veld bedraagt per mei 2010 naar schatting van OCW 22% ten opzichte van metingen uit 2007.7 In een gesprek met het ministerie en de Inspectie werd door de Inspectie indicatief gesteld dat de kosten voor toezicht van een schoolleider gemiddeld 22 uur per jaar in 2008 bedroegen, en in 2010 gedaald zijn tot circa 12 uur per jaar8.

3.4

CONCLUSIE In de volgende tabel geven we een overzicht van de verschillende onderwerpen waarover verantwoording wordt afgelegd, op welke wijze dat gebeurt, aan welke verantwoordingsvrager de verantwoording wordt afgelegd en welke reden hieraan ten grondslag ligt. Onderwerp waarover Verantwoordingswijze verantwoording wordt en/of -product afgelegd loonadministratie Bekostiging opstellen jaarrekening afwijking reguliere bekostiging leerlinggebonden financiering

6

7 8

Verantwoordingsvrager

Reden

DUO DUO DUO

wettelijke verplichting wettelijke verplichting wettelijke verplichting

DUO

wettelijke verplichting

Nulmeting administratieve lasten OCW-instellingen, KMPG, mei 2009; De professional ontlast, suggesties voor vermindering van de monitor en registratieverplichting op de werkvloer, ECORYS, november 2006; Beleving regeldruk in het onderwijs, Van Kuijk, Van Rens e.a., ITS juli 2008. Voortgangsrapportage Lastendruk OCW, 11 december 2009. Wanneer de tijd, die de Inspectiebezoeken zelf kosten hierin worden meegerekend, lijken deze inschattingen ons aan de rooskleurige, lage kant.

16

B&A CONSULTING BV


Onderwerp waarover Verantwoordingswijze verantwoording wordt en/of -product afgelegd leerlingentellingen Inspectiebezoek Onderwijsprestaties (roosters, leerplicht, urennorm, leerlingenaantallen) jaarplan/geïntegreerd jaardocument praktijkovereenkomsten MBO/student/leerbedrijf resultatenbox onderwijstijd onderwijsadministratiesysteem verzuim

Eigen personeel (verzuim/herstelmeldingen, interne afspraken rondom bijwonen vergaderingen)

Zorgplicht (zorgleerlingen)

Subsidies (OCW, andere departementen zoals VROM en EZ, gemeenten)


Reden

DUO Inspectie


OCW/Inspectie


OCW/Inspectie


OCW/Inspectie Inspectie Gemeente


OCW/Inspectie (via DUO) Schoolbestuur


OCW/Inspectie


aanvraag bijzondere bekostiging arbeidstijd ziekteverzuim doorverwijzing naar speciaal onderwijs melding zorgleerling melding zorgleerling zorgplan jaarrekening + Jaarverslag

DUO


SZW SZW OCW


verslag stages (stagebox)

OCW

verslag innovatieprojecten (innovatiebox)

OCW

fundamentele onderwijshervormingen verklaring bekwaamheideisen

17

Gemeente RMC Inspectie Gemeente


wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan subsidieregeling

gekoppeld aan subsidieregeling gekoppeld aan subsidieregeling

B&A CONSULTING BV


Onderwerp waarover Verantwoordingswijze verantwoording wordt en/of -product afgelegd verslag vernieuwende projecten doorlopende leerlijn verslag Leonardo de Vinci II Huisvesting (met name onderhoud en nieuwbouw)

Overige


Reden

OCW

gekoppeld aan subsidieregeling

OCW

gekoppeld aan subsidieregeling verplichting gekoppeld aan regeling/financieringskader

huisvesting

Gemeente

huisvesting aanpassingen schoolgebouw bekostigingsgegevens nieuwe school lespakketten veranderingen in organisatiestructuur incidentenregistratie veiligheid MR reglement

Bestuur eigen bestuur


DUO


OCW eigen bestuur

gekoppeld aan regeling

wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan regeling

brandveiligheid schoolgids

Inspectie Inspectie eigen bestuur ouders VROM Ouders

website van school

Ouders

leerlingvolgsysteem

Ouders

Informatiebijeenkomsten

Ouders

meewerken onderzoeken

divers

gekoppeld aan regeling wettelijke verplichting wettelijke verplichting

Uit bovenstaande blijkt dat de vraag tot verantwoording van diverse partijen afkomstig is. Verticaal heeft de schoolleider een verantwoordingslijn met het rijk. Met name de ministeries OCW en SZW zijn dominante verantwoordingsvragers. Tussen de departementen en de schoolleiders zitten dikwijls de Inspectie en DUO als verantwoordingsvragers, veelal in een afgeleide rol of als doorgeefluik. Ten behoeve van de verticale verantwoording zien we dat schoolbesturen (met name in primair en voortgezet onderwijs) additionele verantwoordingsvragen hebben aan de schoolleiders. Ook gemeenten zijn in die zin een doorgeefluik van verantwoording. Er is in zekere zin sprake van getrapte verantwoording. Gemeenten hebben bovendien vaak additionele vragen aan schoolleiders. Het gaat dan met name om verantwoording van subsidies en (in mindere mate) verantwoording over onderhoud en nieuwbouw bij huisvesting. Tenslotte zijn RMC en ouders verantwoordingsvragers, met name ouders worden een steeds belangrijkere groep.

18

B&A CONSULTING BV


Per sector zijn er verschillen, maar ook veel overeenkomsten als het gaat om de soort verantwoording. Voor het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs zijn er in het kader van de Wet op Primair Onderwijs respectievelijk wet op voortgezet onderwijs, de leerplichtwet en de Wet op Onderwijstoezicht talrijke verplichtingen. De belangrijkste verplichtingen vragen om verantwoording en zijn het schoolplan, het zorgplan, opgave leerlingenaantal gemiddelde leeftijd leraren, subsidieaanvragen en bekostigingsverplichtingen. In het kader van de Wet op Onderwijstoezicht is van verantwoording met name sprake in de voorbereiding en begeleiding van de gesprekken met de Inspectie. In de MBO sector gelden dezelfde verplichtingen en handelingen. Bovendien kent deze sector nog specifieke (subsidie)regelingen (Regeling Leonardo-da-Vinci II, Regeling stagebox beroepsonderwijs, Regeling innovatiebox beroepsonderwijs, Regeling vernieuwende projecten doorlopende leerlijnen VMBO/MBO). In de lijst van bestudeerde documenten zijn geen overzichten aangetroffen welke informatie nodig is om verantwoording te kunnen afleggen en welke bronnen van informatie de schoolleider daarvoor gebruikt. Uit de gesprekken met schoolleiders en verantwoordingsvragers blijkt dat schoolleiders diverse bronnen gebruiken, variërend van bronnen als DUO (voorheen Cfi) en de Inspectie tot eigen onderwijs- en kwaliteitssystemen. Informatie voor scholen wordt veelal via websites ontsloten (Onderwijs in Cijfers, DUO.nl). Uit een quick scan van die websites blijkt dat schoolleiders voornamelijk leerlingengegevens en gegevens over de eigen school moeten aanleveren/invoeren. De reden van verantwoording is, zo blijkt uit bovenstaand, hoofdzakelijk gelegen in de wettelijke eisen. Er zijn talrijke wetten en regelingen die verantwoording veroorzaken. Over de achterliggende redenen van die verantwoording is weinig houvast gevonden in de bestudeerde literatuur. Uit de gesprekken blijkt dat verantwoording gewoon moet. De uitleg die daarbij wordt gegeven is dat het gaat om publieke middelen. Verantwoording door de schoolleider hoort daarbij, zo luidt de algemene overtuiging. Verantwoording wordt wel uitgebreider. Dit komt onder meer door het in zwang raken van meervoudig toezicht en meervoudige publieke verantwoording, de talrijke lespakketten (waarover verantwoord moet worden) en ook spelen incidenten een rol. Bij incidenten (bijvoorbeeld geweldsincidenten op school) ontstaat snel de neiging om landelijk allerlei regels (en daaraan gekoppeld) verantwoording te implementeren. Ten slotte wordt in de bestudeerde literatuur en in de gesprekken vaak gewezen op de administratieve lasten voor schoolleiders. Er is echter geen eenduidig beeld van de administratieve lasten voor schoolleiders te geven. De bestudeerde documenten geven inzicht op hoofdlijnen (nulmeting OCW per sector) of op onderdelen (bijvoorbeeld het ITS rapport uit 2008 onder leerkrachten, het onderzoek van de Universiteit van Tilburg over lasten in het kader van zorgleerlingen, of het onderzoek van de Kafka-brigade in het primair onderwijs). Bij die laatste rapporten betreft het uitsluitend kwalitatieve onderzoeken.

19

B&A CONSULTING BV


Er zijn geen harde cijfers gepresenteerd noch is inzichtelijk gemaakt waardoor die lasten worden veroorzaakt (aard en omvang van te verstrekken gegevens). Gegevens die beschikbaar waren wijzen op een daling van de administratieve last voor het OCWveld per mei 2010 naar schatting van OCW 22% ten opzichte van metingen uit 2007.

20

4

VERANTWOORDINGSVRAGERS 4.1

INLEIDING In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op de mechanismen aan de kant van de verschillende ‘verantwoordingsvragers’. We beschrijven de bevindingen op basis van de gesprekken en de brainstormsessies. In paragraaf 2 gaan we in op de oorzaken van de verantwoordingslasten, en wordt de tabel uit het vorige hoofdstuk uitgebreid met de reden van verantwoording. In paragraaf 3 geven we een overzicht van beleid in uitvoering of ontwikkeling voor vermindering van de verantwoordingslast. We sluiten af met enkele conclusies waar we de volgende onderzoeksvragen beantwoorden: - Om welke reden bestaat het verantwoordingsmechanisme? - Welke mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest bij verantwoordingsvragers bij de inrichting van de verantwoording?

4.2

OORZAKEN VERANTWOORDINGSLAST Waar voor schoolleiders verantwoordingslasten optreden, is gezocht naar de bedoelde en onbedoelde oorzaken. We zijn in de rapporten en de gesprekken doorgegaan op redenen die worden aangevoerd om verantwoording te vragen die buiten de politiekbestuurlijke, wettelijke of regelgevingaanleiding liggen. Deze oorzaken van lasten hebben we in vijf hoofdcategorieën verdeeld: 1. autonomie-vergroting: meer autonomie leidt niet tot minder verantwoording; 2. decentralisatie: meer lasten door meer verantwoordingsvragers door decentralisatie van taken en budgetten; 3. horizontalisering: Verschuiving van verticaal naar horizontaal verantwoorden; 4. incidentenreflex: lasten die niet tegen baten opwegen; 5. overig: a. operationalisering van beleid onvoldoende (gecompliceerde regels, weinig dialoog); b. regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen; c. lespakketten actuele thema’s. We lichten deze hieronder toe. Vervolgens hebben we deze kwalitatieve bevindingen in de tabel verwerkt, die aan het eind van deze paragraaf is opgenomen. 1. autonomie-vergroting: meer autonomie leidt niet tot minder verantwoording Vaak wordt het adagium gehanteerd dat met meer autonomie van een organisatie, de verantwoording afneemt. De gedachte daarbij is dat de organisatie zelf verantwoordelijk is voor het functioneren (‘hoe’) en uitsluitend verantwoording dient af te leggen over het bereiken van de doelen (‘wat’).

21

B&A CONSULTING BV


Uit een onderzoek van de Onderwijsraad blijkt dat een terugtreding van de overheid en de vergroting van de autonomie van onderwijsinstellingen en de schoolleider er niet toe heeft geleid dat de overheid minder verantwoording vraagt. De lastendruk is gebleven, maar het instrumentarium is veranderd (rapportages, schoolgidsen, schoolplannen)9. De onderwijsraad concludeert in hetzelfde rapport dat decentralisatie, autonomievergroting en rekenschap afleggen uitstekende richtpunten zijn geweest voor het onderwijsbeleid van de afgelopen jaren, maar dat er wel een prijskaartje aan verbonden is, namelijk de toegenomen administratie- en verantwoordingslast voor scholen. Door een koepelorganisatie werd dit als volgt omschreven: ‘Er is veel wantrouwen bij politieke bestuurders. Ze zeggen te sturen op de wat-vraag, maar ondertussen wordt verantwoording gevraagd over de hoe-vraag.’ Voorbeelden hiervan zijn uitbreiding van taken van kwaliteitszorg, toezicht en verantwoording, het opstellen van een klachtenregeling, het maken van een schoolgids, verslag stages e.d. (zie ook tabel aan einde paragraaf). Er lijkt dan ook sprake van een autonomieparadox. Met meer autonomie lijkt de verantwoording juist toe te nemen. Een grotere eigen verantwoordelijkheid van de schoolleider leidt bij het schoolbestuur daarnaast tot de behoefte om meer interne bedrijfsinformatie en een grotere informatiebehoefte van de toezichthouder (schoolbesturen versus schoolleiders) zo blijkt uit de documentenstudie10 en de gesprekken met schoolleiders. Het bestuur komt steeds meer op afstand te staan, heeft steeds minder zicht op het primaire proces, maar de interne verantwoordingsdruk op de schoolleider neemt desalniettemin toe. De vraag is of verantwoordingsvragers bij die schijnbare autonomie de bereidheid hebben om afstand te houden en de verantwoordelijkheid bij de scholen neer te leggen? 2. Decentralisatie taken en budgetten leidt tot extra last De decentralisatie van taken en budgetten van rijk naar gemeentes, onderwijsinstellingen en schoolbesturen heeft tot een toename van administratieve en beheerslasten op de lagere niveaus geleid. Belangrijke decentralisatie betreft huisvestingsmiddelen, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Gemeenten vragen steeds meer van het onderwijs, en ook dat leidt tot extra verantwoording en belasting voor een schoolleider, bijvoorbeeld het overleg met leerplichtambtenaren, overleg met de GGD (onder meer over gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid). Dit heeft er echter niet toe geleid dat secundaire budgetten op centraal niveau afnamen. Integendeel, op centraal rijksniveau is er een toename van stelseltaken zichtbaar (zoals taken voor vernieuwingsimpulsen, beheer en studiefinanciering). ‘Het is eerder meer dan minder’, zoals een gesprekspartner uit de sector het verwoordde.

9 10

Bureaucratisering in het onderwijs, Onderwijsraad, Den Haag, 2004. Zie bijvoorbeeld Kafka Brigade, rapport schoolleiders, 2 februari 2010.

22

B&A CONSULTING BV


Een respondent namens een koepel reflecteert hier als volgt op: ‘Wellicht zijn we zelf debet aan de toename in verantwoording. De verkregen autonomie van besturen hebben we wellicht niet goed ingericht en waargemaakt en dus is er nu meer verantwoording. Maar verantwoording hoort bij goed bestuur. Een professional kan ook niet tegen verantwoording zijn. We zijn nog onvoldoende kritisch naar de eigen verantwoordingsmechanismen’. Bij de decentralisatie van taken en budgetten en daarmee ook verantwoording legitimeren verantwoordingsvragers hun handelswijze door naar elkaar te wijzen: de Inspectie verwijst naar OCW (OCW bepaalt wat de Inspectie moet doen), OCW verwijst door naar ‘de politiek’ (‘de Tweede Kamer bepaalt wat wij moeten doen’), de gemeenten verwijzen door naar landelijk en soms zelfs Europees beleid (de verantwoordingscriteria worden op landelijk en Europees niveau bepaald en gemeenten moeten dit wel doorvertalen naar scholen). Met betrekking tot de relatie schoolleider - gemeenten is het beeld onder scholen dat de gemeente vaak dingen wil weten (met name gedetailleerde kwantitatieve outputgegevens, deelnemerstevredenheidsonderzoek e.d.) , die niet relevant zijn voor de subsidie. Voor de gemeente is deze informatie echter wel relevant, met name wanneer het landelijke regelgeving betreft, omdat de gemeente zich vervolgens ook weer naar het Rijk moet verantwoorden. Een beleidsmaker van een grote gemeente, die wij hierover spraken vertelde in dit kader: ‘De regelgeving is misschien iets te gedetailleerd, maar scholen realiseren zich niet altijd om wat voor bedragen het gaat. Het is geen cadeautje’. 3. Verschuiving van verticaal naar horizontaal verantwoorden Het is een vigerend beeld dat er naast het traditionele verticale toezicht meer horizontaal toezicht komt. Er is daarbij eerder sprake van meer verantwoording dan van minder verantwoording. Toezicht wordt daarmee complexer en uitgebreider. Voorbeelden hier van zijn de uitbreiding van rechten van ‘onderwijsconsumenten’ (ouders, leerlingen, deelnemers). Met name ouders in het PO en VO en bijvoorbeeld bedrijven bij het MBO zijn kritisch naar de prestaties van de onderwijsinstelling. Zij vragen om verantwoording over de schoolprestaties, bijvoorbeeld via schoolgids, jaarplannen en de MR. Uit de gesprekken blijkt dat deze verantwoording niet zozeer als een last beleefd wordt. ‘Goede banden met de stakeholders in je omgeving zijn cruciaal’, aldus een vertegenwoordiger uit een onderwijskoepel. In het kader van zorgleerlingen is sprake van een toename van professionals die zich met een zorgleerling bezighouden. Het is niet alleen het RMC waarmee contacten zijn en verantwoording over en weer plaatsvindt. Allerlei instanties (onderwijsadviesdienst, bureau Jeugdzorg e.d.) maken onderdeel uit van een sluitende aanpak voor die zorgleerlingen. Voor een goede samenwerking, vindt verantwoording tussen die professionals plaats. Met een toenemende complexiteit, wordt de verantwoording ook uitgebreider.

23

B&A CONSULTING BV


4. Incidentenreflex: Lasten die niet tegen baten opwegen Incidenten hebben als kenmerk dat ze niet vaak voorkomen en de benodigde informatie ontbreekt daarom vaak. Het achterhalen van deze informatie vergt dus maatwerk, zowel aan de kant van de bevrager als van de bevraagde, en veroorzaakt daarom veel bevragingslasten en ergernis. Zeker politieke actualiteiten kunnen enkele weken later meer naar de achtergrond verdwenen zijn, maar de toezegging van de minister blijft openstaan en moet fatsoenlijk afgehandeld worden. Bij incidenten (zoals geweldsincidenten op scholen zoals op een VMBO school in Den Haag in 2004 en Amsterdam in 2007) wordt gereageerd met weten regelgeving. Zo werden bijvoorbeeld alle scholen verplicht om hun veiligheidsplan te herschrijven. Dit getuigt van weinig vertrouwen: er wordt niet vanuit gegaan dat scholen zelf actie ondernemen of hun zaken al op orde hebben. ‘Eén steekpartij, en alle scholen worden bevraagd of ze wel een veiligheidsplan hebben’, aldus een schoolleider. In het kader van verantwoording en controle spelen incidenten een voorname rol. In de bestudeerde rapporten komt de rol van de incidenten op controle en vertrouwen regelmatig terug. Het blijkt een natuurlijke reflex om op incidenten direct te reageren met nieuw beleid of algemene regels. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling spreekt in zijn advies ’Bevrijdende kaders’ (2002) van een cyclus van afnemend vertrouwen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid constateert in het rapport ‘ Bewijzen van goede dienstverlening’ dat door dit incidentalisme in het onderwijsveld sprake is van beleidsonrust: het veelvuldige ingrijpen zou hebben geleid tot een gevoel van onrust op de werkvloer van het onderwijs en wantrouwen tussen onderwijsgevenden, afnemers en de centrale overheid. Het kabinet erkent in een brief aan de Tweede Kamer 11 dat Kamerleden aandacht moeten vragen voor incidenten. Maar het kabinet stelt tevens dat op het moment dat zich incidenten voordoen, het van belang is de vraag te beantwoorden of er sprake is van een incident of van een uiting van een falend systeem. In het laatste geval zal het kabinet in overleg met het parlement zijn verantwoordelijkheid nemen; in het eerste geval is primair de instelling verantwoordelijk. Bij incidenten zal het kabinet zich dan ook steeds éérst de vraag moeten stellen, aldus het kabinet in hoeverre er een politiek relevant vraagstuk voorligt en of erop vertrouwd kan worden dat de interne en externe verantwoordingsmechanismen voldoende effectief zijn. In dat geval heeft het ministerie een beperkte verantwoordelijkheid en past politiek gezien een terughoudende opstelling en dienen de bestuurders en de interne toezichthouders hun verantwoordelijkheid te nemen. In de praktijk lijkt dit echter nog niet altijd te zijn doorgedrongen. 5. Overig Uit de documenten en de gesprekken kwamen tenslotte nog een aantal oorzaken voor verantwoording.

11

Brief aan TK 30183, 2004- 2005, nr 1.

24

B&A CONSULTING BV


a. Operationalisering van beleid onvoldoende Uit een recent onderzoek van het ministerie van OCW (uitgevoerd door de Kafka brigade) naar onnodige bureaucratie voor basisschooldirecteuren bleek het systeemfalen, in ieder geval op twee onderdelen12: - het onderwijshuisvestingsstelsel, - het systeem van indicatiestelling en Leerling-gebonden Financiering voor REC. Het stelsel, dat in 1997 is ingevoerd met de Wet op Primair Onderwijs, sluit niet meer aan bij de moderne school, waar niet alleen lesgegeven wordt, maar ook bijvoorbeeld kinderopvang verzorgd wordt. In het rapport werd dit als volgt verwoord: ‚ Als je als ambtenaar niet de marges van de wet opzoekt en deze durft te overschrijden, is het in het huidige stelsel een lastig karwei om een nieuwe moderne school te bouwen.‛13. Met betrekking tot het zorgsysteem is de constatering in het rapport dat ‚het systeem voor LGF voor kinderen met leer- en gedragsproblemen (REC cluster 4) niet (meer) werkt.‛14. Het systeem is voor scholen complex en kent een hoge verantwoordingslast zowel aan de voorkant (aanvraag) als aan het eind (afrekening en verantwoording). b. Regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen Schoolleiders hebben ook te maken met regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen, die voor meer verantwoordelijken van organisaties in de private en publieke sector gelden. Met name zijn hier genoemd uitbreiding van arbeidsrechtelijke veranderingen: wettelijke verplichtingen en CAO-afspraken, arbeidstijden en veiligheidsvoorschriften; arbeidsduurverkorting en zwangerschaps- en ouderschapsverlofverplichtingen. c. Maatschappelijk actuele thema’s Maatschappelijke thema ’s worden door organisaties die het beleid moeten laten landen vaak vervat in lespakketten. Dat is een relatief goedkoop instrument op het eerste gezicht, en bezien vanuit de individuele ontwikkelende organisatie. Er zijn echter veel van dat soort lespakketten per jaar, zeker tientallen. Dat betekent voor de individuele schoolleider een behoorlijke druk om te kiezen welke pakketten wel en niet worden opgenomen, en om de gekozen pakketten vervolgens te implementeren. Dit proces vindt op alle scholen plaats, en opgeteld zijn de maatschappelijke kosten hoog. Een voorbeeld van lespakketten dat in één van onze gesprekken naar voren kwam betreft het vak ‘burgerschap’. Een schoolleider uit het primair onderwijs vertelde hierover: ‘Dit is typisch iets uit de slipstream van Pim Fortuyn, heeft te maken met een normen en waardenoffensief. De Inspectie moet daar dan weer een apart toetsingskader voor maken en toetst alleen op het programma Burgerschap. Dan zitten we met z’n allen te bedenken hoe we van iets dat we toch al deden weer iets anders maken. De waan van de politiek bepaalt de onzin. Wij worden het niet eens met de Inspectie over het toetsingskader en zo vechten we elkaar al zes jaar de tent uit.’ In de tabel uit hoofdstuk drie hebben we deze categorieën toegevoegd en de beschreven informatie verwerkt.

12 13 14

Kafka Brigade, rapport schoolleiders, 2 februari 2010. Kafka Brigade, rapport schoolleiders, 2 februari 2010, pag. 14. Kafka Brigade, rapport schoolleiders, 2 februari 2010, pag. 17.

25

B&A CONSULTING BV


26

Onderwerp waarover verantwoording wordt afgelegd

Verantwoordingswijze Verantwooren/of -product dingsvrager

Reden Mechanisme

Autonomie (leidt tot meer verantwoording) Bekostiging

Onderwijsprestaties (roosters, leerplicht, urennorm, leerlingenaantallen)

loonadministratie

DUO

opstellen jaarrekening

DUO

afwijking reguliere bekostiging leerlinggebonden financiering leerlingentellingen Inspectiebezoek

DUO

jaarplan/geïntegreerd jaardocument praktijkovereenkomsten MBO/student/leerbedrijf resultatenbox

OCW/Inspectie

onderwijstijd

Inspectie

DUO DUO Inspectie

OCW/Inspectie

OCW/Inspectie

wettelijke verplichting wettelijke verplichting wettelijke verplichting wettelijke verplichting

Decentralisatie van taken en budgetten

Van verticale Incidenten verantwoorreflex ding naar horizontale verantwoording

Operationalisering van beleid onvoldoende

Algemeen stijgende regeldruk

x x

x

x x


x

wettelijke verplichting wettelijke verplichting

x


x

x

x

x

x

x

x x

27

Maatschap -pelijk actuele thema's

B&A CONSULTING BV




Reden Mechanisme

Autonomie (leidt tot meer verantwoording) onderwijsadministratie-systeem verzuim



fundamentele onderwijshervormingen verklaring bekwaamheideisen

Gemeente OCW/Inspectie (via DUO) Schoolbestuur


OCW/Inspectie


aanvraag bijzondere bekostiging arbeidstijd

DUO

ziekteverzuim

SZW

doorverwijzing naar speciaal onderwijs melding zorgleerling melding zorgleerling

OCW


zorgplan

Inspectie

SZW

Gemeente RMC


x




x

x

x

x


28

x x

x

x

x

x x

x

x


B&A CONSULTING BV



Huisvesting (met name onderhoud en nieuwbouw)



Reden Mechanisme

Autonomie (leidt tot meer verantwoording) x


Van verticale Incidenten verantwoorreflex ding naar horizontale verantwoording x



jaarrekening + Jaarverslag

Gemeente


verslag stages (stagebox) verslag innovatieprojecten (innovatiebox) verslag vernieuwende projecten doorlopende leerlijn verslag Leonardo de Vinci II huisvesting

OCW

gekoppeld aan subsidieregeling gekoppeld aan subsidieregeling

x

x

x

x

OCW


x

OCW


huisvesting aanpassingen schoolgebouw bekostigingsgegevens nieuwe school


OCW

Gemeente

DUO

x x

x

x

x

x

x

x x

x x

x

x

x


29


B&A CONSULTING BV




Reden Mechanisme

Autonomie (leidt tot meer verantwoording) Overige

lespakketten

OCW

veranderingen in organisatiestructuur incidentenregistratie

eigen bestuur

veiligheid

Inspectie

MR reglement

eigen bestuur

brandveiligheid

VROM

meewerken onderzoeken

divers

Inspectie



gekoppeld aan regeling

Operationalisering van beleid onvoldoende x


x

x wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan regeling gekoppeld aan regeling


x x

x

x

x

x x x

30

x

4.3

BELEID IN UITVOERING OF ONTWIKKELING VOOR VERMINDERING VAN DE VERANTWOORDINGSLAST

Op dit moment wordt in het veld gewerkt aan vermindering van de bevragingslast. Er zijn diverse initiatieven. We lopen de belangrijkste initiatieven langs. Ministerie van OCW Het ministerie werkt al enige tijd aan het verminderen van de bevragingslast. De conclusie uit de eigen voortgangsrapportage van OCW is dat OCW behoorlijk op streek is met de vermindering van de administratieve lasten. Uit de rapportages blijkt dat het daarbij vooral gezorgd heeft voor lastenreducties door ‘het kappen van dor hout’. De daling van de administratieve last voor het brede OCW-veld bedraagt per mei 2010 naar schatting van OCW 22%. Een specificatie voor de schoolleider was door de Inspectie alleen indicatief te maken: naar eigen zeggen is sprake van een reductie van de lastendruk met circa 50%. Exacte gegevens waren op moment van het opstellen van dit rapport echter niet beschikbaar. Hierbij moet wel worden benadrukt dat dit alleen weten regelgeving betreft waarvoor OCW verantwoordelijk is. De schatting omvat dus niet de lasten die van andere verantwoordingsvragers afkomstig zijn. Een belangrijk beleidslijn is ‘good governance’. OCW heeft daarmee ingezet op een nieuw bestuurlijk arrangement en nieuwe sturingsprincipes voor het onderwijsbestel. De kerngedachte is dat de partijen die het meeste belang hebben bij onderwijs hun invloed kunnen uitoefenen op instellingsniveau. Het bevoegd gezag van de instellingen is de spil: schoolbesturen bepalen zelf hoe zij het onderwijs inrichten, maar moeten daarover wel verantwoording afleggen. De overheid moet de eigen regels en voorschriften sterk verminderen en toesnijden op de onderwijsresultaten. Het idee is dat toezicht, handhaving en verantwoording worden versoberd maar wel aangescherpt. Dit concept is verder uitgewerkt in de notitie ‘Toezicht in vertrouwen, vertrouwen in toezicht, Visie op toezicht OCW 2007-2011‘. De volgende uitgangspunten staan daarin centraal: 1. Er blijft altijd een toezichtfunctie voor het departement, op stelselniveau én op het niveau van de individuele instelling, omdat de minister de burgers het vertrouwen biedt dat alle onderwijsinstellingen voldoen aan een minimumkwaliteitsniveau. 2. Toezicht op maat (proportioneel): als een instelling haar zaken goed op orde heeft, kan het toezicht licht zijn. Maar blijven de prestaties van een individuele instelling achter of is de verantwoording binnen de school en met de omgeving van die school onder de maat, dan zal het toezicht moeten verscherpen. Heeft een gehele onderwijssector de kwaliteitssystemen op orde, dan is een lichte check op het feitelijk functioneren van het stelsel genoeg. Zo nodig wordt bij een individuele instelling een reality check uitgevoerd.

31

B&A CONSULTING BV


3. Een lichtere sturing betekent ook een lichter toezicht. Als de instellingen met minder regels worden geconfronteerd en zich toeleggen op ‘good governance’, hoeft de minister minder intensief te sturen en dus ook minder intensief toezicht te houden. 4. Vertrouwen is gebaseerd op informatie. Het toezicht neemt af naarmate er meer vertrouwen is dat de instellingen de kwaliteit goed op orde hebben en hier blijk van geven door het geven van vertrouwenwekkende informatie. 5. Het departement moet corrigerend kunnen optreden als een maatschappelijk belang in het gedrang komt omdat instellingen de regels niet naleven. De minister zet dan bij voorkeur instrumenten in die de kwaliteit van het onderwijs verbeteren en die de verantwoordelijken aansporen hun verantwoordelijkheid te nemen en de regels na te leven. Daarnaast zijn vanuit OCW diverse acties uitgevoerd om de lastendruk te verminderen. Voorbeelden zijn het vereenvoudigen en afschaffen van de verzuim- en herstelmeldingen, het vereenvoudigen van behandeling van vergoedingen en vestrekkingen in de loonbelasting, afschaffing van de vierde handtekening bij praktijkovereenkomsten in het MBO, introductie van de bestemmings- en resultatenbox en de afschaffing van de OER. Voor het ministerie van OCW zijn deregulering en het terugdringen van de administratieve lasten speerpunten. Daarbij gaat het naar eigen zeggen in eerste instantie om het creëren van ruimte voor docenten en schoolleiders door regels en gedetailleerde voorschriften op te ruimen en regels die gehandhaafd moeten worden te versimpelen. Vervolgens zullen, aldus OCW, verschillende actoren zodanig moeten worden toegerust met verantwoordelijkheden, bevoegdheden en invloed dat de interactie tussen deze actoren leidt tot kwaliteitsontwikkeling én bewaking van publiekgeld. De vraag is echter of OCW zichzelf de meer fundamentele vraag durft te stellen (én beantwoorden) of verantwoording altijd nodig is. Wij hebben het beeld dat OCW vooral bezig is met het schrappen van (soms weinig gebruikte) regels, maar niet kijkt naar het systeem: waarover gaat OCW en waarover gaat een school en daaraan gekoppeld waarover is verantwoording per se nodig? DUO DUO is steeds vaker in een vroeg stadium van het beleidsproces betrokken bij het opstellen van weten regelgeving. In het kader van de administratieve lastentoets ziet DUO erop toe dat voor het veld de meest lastenarme oplossingsrichtingen worden gekozen. Waar het kan, betrekt DUO ook het onderwijsveld bij de toetsing, zo geeft onze respondent DUO aan. Ook op het terrein van de informatievoorziening probeert DUO de administratie op de volgende manieren te minimaliseren:

32

B&A CONSULTING BV

-

-


Het maken van beleidsinformatie voor scholen en OCW gebeurt veelal met gegevens die eerder voor bekostiging/verantwoording zijn verzameld en gebruikt. Er is geen sprake van eenrichtingsverkeer: scholen leveren de gegevens aan en krijgen er informatie voor terug. De gegevens die scholen verplicht zijn te leveren zijn met definitie en al vastgelegd in het informatiestatuut. Zo weet het veld waar zij aan toe is. Ook derden (zoals onderzoeksbureaus en CBS) maken gebruik van de gegevens van DUO en bevragen scholen dus niet zelf. Informatie voor scholen wordt via websites ontsloten (Onderwijs in Cijfers, DUO.nl). De inhoud en definities van de informatie op de websites is zoveel mogelijk afgestemd met het scholenveld. Samen met het veld en OCW worden er kengetallen ontwikkeld die worden vastgelegd in de resultatenbox (over financiën, kwaliteit en horizontale verantwoording).

Ook heeft DUO de financiële beschikkingen gemoderniseerd. Per maand worden financiële beslissingen gebundeld in één overzicht. Deze worden op een vast moment in de maand naar de schoolbesturen verzonden. DUO is dan ook met name bezig met het stroomlijnen van het verantwoordingsproces. Het lijkt meer op het proberen te ontlasten van de schoolleider. Ook hier lijkt geen fundamentele discussie gevoerd te zijn over of verantwoording moet, en wanneer wel en wanneer niet. Onderwijsinspectie Vanuit het ministerie is gestart met geïntegreerd toezicht. De Inspectie speelt hierbij een belangrijke uitvoerende rol. Daarbij maken de Auditdienst en de Inspectie in overleg met Cfi onderlinge afspraken om te bereiken dat, als instellingen bezocht worden, alle gegevens in één keer beschikbaar zijn, geen separate bezoeken worden afgelegd en de werkwijze onderling wordt afgestemd. Hierdoor wordt nader invulling gegeven aan de principes van ‘ single audit’ en ‘single information’. Bovendien worden de frequentie en de aard van het bezoek bepaald aan de hand van een risicoprofiel van de betrokken instelling: hoog risico betekent een hogere frequentie, diepgaander en feitelijk onderzoek ter plekke. In lijn met deze initiatieven heeft de Inspectie het toezichtskader (PO, VO, BVE) aangepast. Schematisch ziet het overzicht er als volgt uit.

33

B&A CONSULTING BV


Op basis van informatie wordt een risicoanalyse gemaakt. Bij jaarstukken kan het gaan om informatie van de school over (het verloop van) personeel en leerlingen, en financiën. Bij signalen gaat het bijvoorbeeld over klachten van ouders en berichten in de media). Als de analyse geen risico’s laat zien, dan heeft de Inspectie vertrouwen in de kwaliteit van het onderwijs, en kent ze een zogenoemd basistoezicht toe. Daarbij wordt getoetst op een aantal basisindicatoren. Daarbij hanteert de Inspectie het principe van ‘pas toe of leg uit’. Bij risico’s wordt een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd op de school. Uit het kwaliteitsonderzoek kan blijken dat er toch geen tekortkomingen zijn. Dan wordt alsnog basistoezicht afgegeven. Als er wel sprake is van tekortkomingen, krijgt de school aangepast toezicht. Het toezicht kan volgens OCW minder intensief zijn naarmate instellingen zelf meer voorzien in borgingsmechanismen en er voldoende aanwijzingen zijn dat de sector vertrouwen verdient. Instellingen kunnen dit vertrouwen winnen door de eigen governance goed op orde te hebben. OCW baseert zich daarbij op de informatie die via de verantwoording van schoolleider beschikbaar is. De veronderstelling daarbij is dat de externe verantwoording pas vertrouwen zal wekken, als de interne verantwoording op orde is. De opzet van deze werkwijze wordt door het veld positief ontvangen. We hoorden wel vaak de opmerking dat het daarbij gaat om verdiend vertrouwen en dat er via de zijdeur additionele informatie opgevraagd wordt. Enkele gesprekspartners gaven aan dat het vertrekpunt van professionals ‘gegeven vertrouwen’ is. Daarmee wordt volgens gesprekspartners bedoeld dat verdiend vertrouwen feitelijk als wantrouwen gezien moet worden.

34

B&A CONSULTING BV


De werkwijze van de Inspectie is een goede aanzet om de verantwoording te verminderen. Wel zouden ervaringen uit andere sectoren (bijvoorbeeld de Inspectie van Verkeer en Waterstaat: meldings- en piepsysteem,) daarbij betrokken kunnen worden om het systeem verder te verbeteren. De aandacht gaat, in onze ogen, hierbij nog vaak om het stroomlijnen van de verantwoording. Een discussie over vertrouwen vooraf of een discussie over de noodzaak en relevantie van de aan te leveren gegevens lijkt vooralsnog te ontbreken. Initiatieven vanuit de koepels De verantwoordingslast is de VO sector een doorn in het oog. Samen met belangrijkste stakeholders is het traject ‘ Vensters voor Verantwoording’ gestart. Kern van dit concept is dat kwaliteitsstandaarden worden ontwikkeld zodat scholen zich met een uniforme basisset kunnen verantwoorden aan belanghebbenden van de onderwijsinstelling. Het betreft met name horizontale verantwoording en gaat uit van twintig indicatoren rondom onderwijsprestaties, onderwijsbeleid, kwaliteitszorg en bedrijfsvoering. De gegevens zijn afkomstig van de Inspectie en/of DUO. Belangrijk aspect van deze ‘ Vensters’ is dat met de Inspectie afspraken zijn gemaakt dat scholen de informatie uit vensters niet meer apart hoeven aan te leveren aan Inspectie en dat scholen die hun indicatoren hebben ingevuld, minder bevraagd gaan worden. We constateren dat ook hier het vooral gaat om het stroomlijnen van processen en het stroomlijnen en vergemakkelijken van het aanleveren en opvragen van gegevens. Gemeente Vanuit de gemeenten en hun koepel (VNG) lopen diverse initiatieven om de verantwoordingslast te verminderen. Voorbeelden zijn het gaan werken met modelverordeningen voor onder meer subsidies en huisvesting. Ook individuele gemeenten zijn bezig met lastenvermindering.

4.4

CONCLUSIES We eindigen dit hoofdstuk met conclusies, waar we de volgende onderzoeksvragen beantwoorden: - Met welke mechanismen van verantwoording heeft de schoolleider in zijn dagelijks werk te maken? - Welke mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest bij verantwoordingsvragers bij de inrichting van de verantwoording? Naast de wettelijke reden tot verantwoording zijn de volgende vijf categorieën van mechanismen die leiden tot verantwoording voor een schoolleider. 1. autonomievergroting: meer autonomie leidt niet tot minder verantwoording; 2. decentralisatie: meer lasten door meer verantwoordingsvragers door decentralisatie van taken en budgetten; 3. horizontalisering: verschuiving van de verticale verantwoording naar horizontale verantwoording;

35

B&A CONSULTING BV


4. incidentenreflex: lasten die niet tegen baten opwegen; 5. overig: a. operationalisering van beleid onvoldoende (gecompliceerde regels, weinig dialoog). b. regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen c. maatschappelijk actuele thema’s Vanuit de verantwoordingsvragers zijn diverse mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) aan de orde geweest om verantwoordingslasten te verminderen bij verantwoordingsvragers bij de inrichting van de verantwoording. Het ministerie werkt al enige tijd aan het verminderen van de bevragingslast. Zo heeft OCW in de vorige kabinetsperiode vooral gezorgd voor lastenreducties door ‘het kappen van dor hout’ en zijn talrijke initiatieven ontplooid om de verantwoordingslast te reduceren (opschonen van regels en gedetailleerde voorschriften en het versimpelen van regels die gehandhaafd moeten worden). DUO is steeds vaker in een vroeg stadium van het beleidsproces betrokken bij het opstellen van weten regelgeving en geeft adviezen over lastenarme oplossingsrichtingen. Ook probeert DUO via informatievoorziening de administratie te minimaliseren. De Inspectie heeft samen met OCW werk gemaakt van geïntegreerd toezicht (door middel van de principes van ‘ single audit’ en ‘single information’). Bovendien worden de frequentie en de aard van het bezoek bepaald aan de hand van een risicoprofiel van de betrokken instelling: hoog risico betekent een hogere frequentie, diepgaander en feitelijk onderzoek ter plekke. Ook onderwijskoepels zijn initiatieven gestart om verantwoording te minimaliseren (bijvoorbeeld Vensters voor Verantwoording vanuit de VO Raad). Vanuit de gemeenten en hun koepel (VNG) lopen diverse initiatieven om de verantwoordingslast te verminderen. Voorbeelden zijn het gaan werken met modelverordeningen voor onder meer subsidies en huisvesting. Deze maatregelen zijn voornamelijk gericht op het stroomlijnen van het proces van verantwoording. Een meer fundamentele discussie over ‘vertrouwen vooraf’ in plaats van ‘verdiend vertrouwen’ lijkt te ontbreken, net als een kritische reflectie of de gevraagde informatie wel altijd echt nodig is om de ‘wat’ vraag te kunnen beantwoorden conform de sturingsfilosofie. Daarmee blijven sentimenten als ‘schijnautonomie’ en ‘incidentenreflexen’ persistent.

36

5

VERANTWOORDINGGEVERS 5.1

INLEIDING Dit hoofdstuk gaat over de verantwoordinggevers in dit onderzoek: de schoolleiders. In de vorige hoofdstukken stond het onderwerp en de wijze van verantwoording centraal. In de volgende paragraaf 2 schetsen we het algemene beeld zoals de verantwoording en de daarmee gepaarde gaande controlelasten worden beleefd door schoolleiders en in welke context ze worden geplaatst. In paragraaf 3 wordt dit verdiept en wordt per schoolsoort aangegeven hoe schoolleiders aankijken tegen de verantwoording. Daarmee wordt de tabel van verantwoording verder ingevuld. Daarna gaan we in paragraaf 4 in op de lopende initiatieven en bevindingen per onderwijssector om de verantwoordingslasten te verminderen. We sluiten af met enkele conclusies waar we de volgende onderzoeksvragen beantwoorden: - Om welke reden bestaat het verantwoordingsmechanisme? - Welke mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest bij schoolleiders bij de inrichting van de verantwoording?

5.2

ALGEMEEN BEELD Er zijn in Nederland 6907 scholen voor primair onderwijs, 541 scholen voor voortgezet onderwijs en 77 ROC’s.15 De schoolleiders/locatiedirecteuren van deze scholen leggen verantwoording af aan de verantwoordingsvragers, die in het vorige hoofdstuk beschreven zijn. Het algemene beeld dat bij de schoolleiders (de ‘verantwoordinggevers’) naar voren komt, is dat de lastendruk veel te hoog is en dat dit veel te maken heeft met niet verdiend wantrouwen onder de ‘verantwoordingsvragers’. ‘Het is een low trust en high risk sector’, zoals een gesprekspartner het verwoordde. Schoolleiders zien dat er kansrijke initiatieven worden ontplooid om de verantwoordingslasten te verminderen. Wel constateren ze een verschuiving van de verantwoordingslasten. Wordt bij de ene regeling de verantwoording verminderd, dan komt er een nieuwe regeling met verantwoording of een nieuwe verantwoordingsvraag bij een andere bestaande regeling. In de gesprekken komt vaak het thema ‘vertrouwen’ op tafel. Schoolleiders voelen zich niet comfortabel met het idee dat ze vertrouwen moeten verdienen, zoals het adagium van OCW luidt. Toch is dat wel iets wat bij het begrip vertrouwen hoort.

15

www.duo-cfi.nl.

37

B&A CONSULTING BV


Er zijn vanuit de toezichthouders ook negatieve ervaringen met scholen die informatie niet verstrekken, bijvoorbeeld over roosters, deelname aan Cito-toetsen, incidenten, invoering van stelselwijzigingen, besteding van geld e.d.. Er is op dit punt een patstelling. Schoolleiders vinden dat ze ten onrechte gewantrouwd worden, verantwoordingsvragers vinden dat ze terecht om informatie vragen. De irritatie onder schoolleiders naar de centrale overheid is veel groter dan naar de lokale overheden. Wellicht heeft dat te maken met nabijheid, in dezelfde omgeving opereren en elkaar misschien ook vaker tegenkomen. Onderwijsinstellingen kunnen vaak niet op tegen hun professionele omgeving. Er is bijvoorbeeld een instelling die haar initiatief om het verzuimbeleid te digitaliseren afgekeurd zag worden door een accountant. Dit ontmoedigt het eigen initiatief. Koepels, departementen en dergelijke zouden deze initiatieven ook meer kunnen steunen. Incidenten genereren vaak verantwoording. Instellingen relativeren veel incidenten. Zelfkritiek hierover is regelmatig gehoord in ons onderzoek, zoals de erkenning dat er toch vaak iets aan gedaan moet worden. Instellingen geven aan dat ze zelf weinig naar buiten hebben gebracht over incidenten en daardoor veel vragen over zich afroepen. Als schoolleiders zelf meer aan hun externe communicatie en imago werken, dan is het mogelijk dat de trend gekeerd wordt. Uit de gesprekken komt dat velen vinden dat het verhaal achter de cijfers beter verteld moet worden door de schoolleider zelf. Dan kan ook worden voorkomen dat rapportages door politiek en media uit het verband worden gehaald, bijvoorbeeld over VMBO-opleidingen die tekort zouden schieten. In gesprekken met schoolleiders is vaak naar voren gebracht dat sommige instellingen terughoudend zijn met incidenten te melden en dat ze zelf eerder hadden kunnen optreden. Het melden van incidenten kan volgens schoolleiders zorgen voor een slecht imago. Dit leidt ertoe dat er scholen ontstaan waar niemand meer naar toe wil. Bevragingslasten bestaan niet alleen uit administratieve activiteiten. Schoolleiders worden ook veelgevraagd voor overleggen, deelname aan onderzoeken e.d.. Daarnaast worden door schoolleiders vaak genoemd de lespakketten voor maatschappelijke thema’s. De verzoeken daarvoor alleen al kosten veel tijd en vragen afwegingen. Het is aar het oordeel van schoolleiders vaak niet mogelijk aan al die verzoeken te voldoen, terwijl de omgeving dat wel vaak verwacht. Dit veroorzaakt bij schoolleiders het gevoel tekort te schieten en te weinig tijd te hebben voor het managen van de relaties met de omgeving.

38

B&A CONSULTING BV


5.3

VERANTWOORDINGSLASTEN VANUIT SCHOOLLEIDER

5.3.1

Primair Onderwijs Hoewel ook in het primair onderwijs een proces van schaalvergroting heeft plaatsgevonden, is de situatie rond lastendruk en verantwoordingsplicht in deze sector nog het meest overzichtelijk (zeker waar het de nog steeds bestaande ‘één pitters’ betreft, schoolbesturen die slechts één instelling onder zich hebben). In het primair onderwijs roept de regel over de ‘verplichte onderwijstijd’ duidelijk de meeste weerstand op bij schoolleiders. Verder worden verantwoordingsverplichtingen rond subsidies en stimuleringsregelingen en doorverwijzingsprocedures naar het speciaal onderwijs als een grote lastendruk ervaren. Zoals gezegd willen schoolleiders in het primair onderwijs zo min mogelijk regels, maar het blijkt moeilijk om als sector zelf voldoende kritische massa te creëren om tot afspraken te komen (zoals Vensters voor Verantwoording in het Voortgezet Onderwijs). In het primair onderwijs klinken wel duidelijke pleidooien voor een groter zelf organiserend vermogen van de sector. Zo werd door één van onze gesprekspartners het idee van een ‘kwaliteitskeurmerk’ voor scholen gesuggereerd, waarbij de Inspectie als het ware ‘geprivatiseerd’ wordt (in de vorm van particuliere bureaus) en waarbij scholen hun ‘eigen inspectie kunnen kopen’. Met name in het primair onderwijs worden de ouders als ‘stakeholders’ een belangrijke rol toebedeeld in het gezamenlijk bepalen van de gewenste kwaliteitsstandaarden. Ook wordt in het primair onderwijs gewezen op de grote cultuurverschillen tussen ‘controllers’, ‘accountants’ e.d. en de schoolleiders. Een schoolleider voor primair onderwijs formuleerde het als volgt: ‘Accountants vormen in toenemende mate de bottle neck van de verantwoording. Hierbij is er alleen belangstelling voor de uitvoering, voor de rechtsgeldigheid van de handtekeningen. Er is geen enkele intrinsieke motivatie en dat werkt zeer demotiverend.’ Ook de regelgeving van andere departementen (en dan met name van SZW) wordt door schoolleiders uit het primair onderwijs vaak als een grote lastendruk ervaren (met name rond issues rond brandveiligheid e.d.).

5.3.2

Voortgezet Onderwijs Door de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs gaat deze sector waar het de omvang en complexiteit van lastendruk en verantwoordingsplicht betreft steeds meer op de MBO sector lijken. Ook in het voortgezet onderwijs roept de regel over de ‘verplichte onderwijstijd’ duidelijk de meeste weerstand op bij schoolleiders. Met name op dit punt (maar ook op andere punten) komt het beeld naar voren dat de Inspectie, in de perceptie van de schoolleiders, wantrouwen uitstraalt. De irritatie zit vooral in het feit dat er naar het oordeel van de schoolleiders te weinig wordt gekeken naar de kwaliteit van het onderwijs, maar uitsluitend naar de registratie van uren.

39

B&A CONSULTING BV


Zo vertelde een schooldirecteur voor voortgezet onderwijs over een onaangekondigd bezoek van de Inspectie naar aanleiding van het feit dat de school tekort geschoten was in de leerlingenregistratie in relatie tot de onderwijstijd: ‘een kamikaze, alsof ik een FIOD aanval kreeg te verduren, alsof ik in de rug werd aangevallen.’ Een andere bron van irritatie is de uitgebreide verantwoording die schoolleiders moeten afleggen aan de gemeente over de verschillende projectsubsidies. Binnen het voortgezet onderwijs is er ook een duidelijke toename waarneembaar van de interne verantwoording aan het eigen bestuur. Verantwoording aan het eigen bestuur wordt over het algemeen afgelegd over veranderingen in de organisatiestructuur, fundamentele onderwijshervormingen, het MR reglement en aanpassingen aan het schoolgebouw. De als buitenproportioneel ervaren controle wordt ook in het VO door schoolleiders in verband gebracht met een gebrek aan vertrouwen bij de ‘verantwoordingsvragers’. Zoals aangegeven in het vorige hoofdstuk wordt zowel door OCW, door de gemeenten als door de sector zelf weliswaar ingezet op lastenverlichting en het terugdringen van de verantwoordingsdruk, maar de verschillende aanzetten leiden echter tot ongewenste neveneffecten en paradoxen, zoals: - een grotere eigen verantwoordelijkheid leidt tot de behoefte aan meer interne bedrijfsinformatie en een grotere informatiebehoefte van de interne toezichthouder; - er vindt een schijnbare verschuiving van verticale horizontale verantwoording plaats, terwijl de verticale verantwoording in feite niet verdwijnt; - verantwoordingsregelingen verdwijnen en maken plaats voor nieuwe regelingen; - bij het controleprotocol vindt er een verschuiving plaats van rechtmatigheid naar doelmatigheid, met meer benodigde informatie tot gevolg; bovendien vindt er hier een overlap plaats met de Inspectie en de auditdienst van OCW. Uit de gesprekken komt naar voren dat transparantie als de belangrijkste component van vertrouwen wordt ervaren. Daarbij gaat het vooral om kennis delen en gegevensoverdracht. Dit is ook een belangrijk uitgangspunt van Vensters voor Verantwoording van de VO-Raad. Standaardisering en uniformering ‘over de keten heen’ is ook een belangrijke component van vertrouwen. Ook aspecten als ‘leiderschap’ en ‘ethiek’ hebben naar het oordeel van verschillende gesprekspartners alles te maken met vertrouwen (schoolleiders die sturen op maatschappelijke effecten). De niet-meetbare, meer softe issues (sfeer op school e.d.) blijven naar het oordeel van schoolleiders onderbelicht door de Inspectie. Schoolleiders pleiten ervoor om de Inspectie eerst eens goed op de website van de school te laten kijken, daar staat vaak al zeer veel van de gevraagde informatie op (transparantie!). Daarna kan de Inspectie aan de school vragen wat ontbreekt. Ook klinkt er een pleidooi om de frequentie van toezicht aan te passen: laat de Inspectie één keer in de twee jaar komen in plaats van één keer per jaar; laat scholen geen jaarverslagen maar ‘tweejaarverslagen schrijven; of geef scholen de vrijheid: minimaal één keer in de twee jaar, maar jaarlijks mag ook als de school daar zelf aanleiding toe ziet (transparantie en vertrouwen!).

40

B&A CONSULTING BV


De verantwoording aan de gemeente kost relatief zeer veel tijd (‘1% van het budget, 10% van de lasten’, aldus een schoolleider). Er wordt voor gepleit om minder Rijksgeld bij de gemeente neer te leggen en direct door te sluizen naar de scholen. Ook is men voor een afslanking van het gemeentelijk apparaat, waarbij de gemeente terug moet naar haar kerntaken. Er moet gezocht worden naar ‘best practices’ en ‘succesfactoren’. Hierbij gaat vooral om het investeren in persoonlijke relaties, korte lijnen e.d..

5.3.3

MBO Een gemiddelde MBO locatie kent al snel 50 verschillende verantwoordingsvragers. Het beeld dat van de sector naar voren komt kan getypeerd worden als ‘low trust en high risk’. De verticale verantwoording in het MBO betreft vooral het geïntegreerd jaardocument, bestaande uit jaarrekening, jaarverslag en resultatenbox. De resultatenbox kent circa 20 indicatoren die gevuld moeten worden. Dit jaardocument wil de MBO ook graag zien in de single informatie en single audit systematiek van de Inspectie. De horizontale verantwoording in het MBO betreft de dialoog met de verschillende stakeholders in de regio. Het gaat hierbij grosso modo om de verschillende ‘partners in de keten met betrekking tot het jeugdbeleid’ en het regionale bedrijfsleven. Regels en verantwoordingsprocedures die door schoolleiders in het MBO met name als irritant worden ervaren betreffen vooral: - werktijden(registratie); - regels over onderwijstijd(registratie); - procedures over vereisten voor leerlingen met problemen; - interne verantwoordingsprocedures. De MBO sector vindt dat zij zelf moet werken aan profilering: zelf relevante informatie naar buiten brengen. Zo wordt door verschillende gesprekspartners bepleit om samen met OCW/Inspectie een dialoog te starten over wat de echte doelen van goed onderwijs zijn. Op basis hiervan zouden dan vervolgens in samenspraak de meetmethode en indicatoren bepaald kunnen worden. Het middelbaar beroepsonderwijs heeft last van een slecht imago. Er lijkt al met al weinig zelfvertrouwen en te zijn. De Inspectie richt zich op risico’s en verdiend vertrouwen. ‘Dat komt feitelijk over als wantrouwen’, aldus een schoolleider uit het MBO: er is vertrouwen of niet. De Inspectie zou zich meer moeten richten op de successen (wat gaat goed?). Ook moet niet altijd naar de harde kengetallen gekeken worden, zo geven verschillende gesprekspartners aan, maar ook naar de ‘interpretatie’: als scholen naast onderwijs ook een maatschappelijke taak hebben dan moet in overleg tussen gemeente, Inspectie en onderwijs besloten worden dat voor sommige cijfers een minder hoge score mag worden behaald. Er klinkt dus een nadrukkelijk pleidooi door om ook naar de context en de taak van de betreffende school te kijken.

41

B&A CONSULTING BV


Partijen vanuit de sector vinden dat de sector de tijd moet krijgen om verbeteringen in te voeren. Bijvoorbeeld bij een inventarisatie van klachten over 2008, is de rapportage in 2009 beschikbaar gekomen en behandeld in de Tweede Kamer. Diezelfde Tweede Kamer eist dan dat een half jaar later het aantal klachten is teruggedrongen. Dat is niet redelijk, zo wordt in de gesprekken aangegeven, omdat systeemaanpassingen en organisatieveranderingen tijd kosten. Volgens veel schoolleiders is het vaak de reflex van OCW en de Inspectie om bij incidenten direct met nieuwe regelingen te komen of om meer te laten registreren (bijv. Inspectie opent een website om klachten te registeren terwijl de bestaande klachtenregistraties voldoen). De sectoren VO en MBO kennen nu elk een apart toezichtskader, terwijl het object van toezicht en de toezichtgegevens op hoofdlijnen veel overeenkomsten vertonen. Er wordt voor gepleit om dit tot één kader samen te voegen, met bij voorkeur het MBO toetsingskader als leidend kader (dat is meer uitgewerkt en omvattender dan het VOkader). De verschuiving van rechtmatigheid naar doelmatigheid bij het accountantsprotocol heeft meer benodigde informatie tot gevolg. De Inspectie vraagt dan ook steeds meer gegevens. ‘Het accountantsprotocol is’, zoals één van de gesprekspartners het verwoordde, ‘gegroeid van 10 indicatoren en tien pagina´s naar een boekwerk met wel vijftig onderwerpen’. Naast de toename van doelmatigheidcontroles ziet de MBO sector ook een toename in rechtmatigheidscontroles van de regelingen, uitgevoerd door de instellingenaccountant. Deze opdracht is afkomstig via de Inspectie van het ministerie van Financiën. Het ministerie hecht er aan dat alle regelingen individueel en diepgaand op doelmatigheid worden getoetst. Dit betekent extra verantwoording. In de gesprekken wordt ervoor gepleit om nieuwe regelingen zo veel mogelijk in de bestaande boxen op te nemen in plaats van nieuwe regelingen met nieuwe verantwoordingsvragen op te stellen. Met de resultatenbox wordt een set van indicatoren bedoeld, waarmee de instelling verantwoording aflegt over de prestaties op diverse terreinen. Dit zijn vooral resultaten op de terreinen onderwijs (aantal leerlingen, aantal geslaagden), personeel en financiën.

5.4

BELEID IN UITVOERING OF ONTWIKKELING VOOR VERMINDERING VERANTWOORDINGSLAST

5.4.1

Lopende initiatieven Primair Onderwijs Scholen in het primair onderwijs willen zo min mogelijk regels, maar het blijkt moeilijk om als sector zelf voldoende kritische massa te creëren om tot afspraken te komen (zoals Vensters voor Verantwoording in het Voortgezet Onderwijs). In het primair onderwijs zijn wij dan ook geen lopende initiatieven tegengekomen waarbij de sector zelf probeert om de krachten te bundelen. Met het Kafka onderzoek lijken nu pas de eerste analyse en aanzetten voor verbetering in gang te worden gezet.

42

B&A CONSULTING BV

5.4.2


Lopende initiatieven Voortgezet Onderwijs De sector zelf bundelt de krachten om te komen tot een vermindering van lastendruk. In het project Vensters voor Verantwoording maken scholen in het voortgezet onderwijs aan de hand van 20 indicatoren afspraken over hoe welke informatie eenduidig op een website wordt geplaatst. Doel van het project is kwaliteitsstandaarden en mogelijkheden voor benchmarking te ontwikkelen. Deze indicatoren zijn opgesteld in overleg met de belangrijkste (horizontale en verticale) verantwoordingsvragers. Het bundelt de veelheid aan gelijksoortige initiatieven en projecten die op lokaal niveau plaatsvinden. Ten slotte helpt het zelf publiceren van cijfers over de kwaliteit van het voortgezet onderwijs de sector om proactief in plaats van reactief met de pers om te gaan. Zo werkt de sector actief aan nieuwe beelden over het voortgezet onderwijs. Met het project ‘Vensters op verantwoording’ lijkt het er daarmee op dat een balans wordt gezocht tussen verticale en horizontale verantwoording. In overleg met de belangrijke verantwoordingsvragers zijn immers die indicatoren opgesteld. Ons beeld is dat het hier vooral gaat om het stroomlijnen en afstemmen van het aanleveren van verantwoordingsgegevens. Onduidelijk is of over meer fundamentele vragen is nagedacht, zoals in welke gevallen is verantwoording echt nodig?

5.4.3

Lopende initiatieven MBO MBO instellingen zijn groter dan PO- en VO-instellingen. MBO-instellingen hebben planning en rapportage meer georganiseerd. MBO’s hebben Raden van Toezicht waaraan verantwoording wordt afgelegd. Schoolleiders signaleren dat er daardoor meer bevraging plaatsvindt. Het wordt en/en in plaats van of/of. De schijnbare autonomie heeft niet minder verantwoording tot gevolg. Ook in de MBO sector is er proportioneel toezicht, maar er zijn meer vragen over de uitkomsten van het toezicht (cijfers). Scholen dienen de bron en regisseur te zijn over de gegevens. Nu komen de gegevens van scholen in een ‘black box’ en er komen kengetallen uit ‘waarvan a) niemand weet hoe dat getal tot stand komt en b) waardoor meer informatie weer nodig is (op basis van die kengetallen komen weer nieuwe vragen bovendrijven)’. Een gesprekspartner uit het MBO verwoordde het als volgt: ‘Er is kortom onduidelijkheid over het script van de resultatenbox: wat zeggen die gegevens, hoe komen ze tot stand en hoe moet je ze interpreteren? Nu gaat elke organisatie de gegevens zelf interpreteren’. Er wordt in het MBO gewerkt via ‘single audit’. Daarnaast komen er echter toch nog verzoeken voor deelname aan ‘het ene na het nadere onderzoek, van ministeries, Tweede Kamer, wetenschappelijke instellingen etc.’ Ook politieke prioriteiten kunnen leiden tot extra lasten. Over voortijdig schoolverlaten, VSV, moet bijvoorbeeld in het jaarverslag maar ook apart worden gerapporteerd. Tegelijkertijd werd aangegeven dat instellingen wisten dat voortijdig schoolverlaten een probleem aan het worden was. ‘Ze hebben er toen echter niet voor gekozen iets te gaan doen. In zekere zin hebben instellingen daarmee de verantwoordingslasten ook zelf veroorzaakt.’

43

B&A CONSULTING BV

5.5


CONCLUSIES Verantwoordinggevers werken vooral mee aan het efficiënter organiseren van de gevraagde verantwoording en het opvolgen van de richtlijnen die daarbij horen. Op die manier wordt ook het vertrouwen bij de verantwoordingsvragers vergroot. Het is echter de vraag of dit de enige manier is om het vertrouwen te vergroten. Fundamentele discussies over de vraag waarom de informatie aangeleverd zijn we niet tegengekomen. Ook verantwoordinggevers werken sterk instrumenteel: verbeteren van processen van informatieverstrekking en –ontsluiting. De als zodanig beleefde ‘overbevraging’ wordt door de schoolleiders vooral als een probleem van de verantwoording vragende organisaties gezien, niet als reactie op tekort schietende prestaties, te weinig transparantie en onvoldoende tevredenheid bij de stakeholders. In de volgende tabel voegen we nog een kolom toe aan de tabel. In de toegevoegde laatste kolom geven we per sector aan met welke verantwoordingslasten de schoolleiders te maken hebben.

44


Verantwoordingswijze en/of -product

Verantwoordings vrager

Reden Mechanisme Autonomie (leidt tot meer verantwoording)

Bekostiging

Onderwijsprestaties (roosters, leerplicht, urennorm, leerlingenaantallen)

loonadministratie

DUO

opstellen jaarrekening

DUO

afwijking reguliere bekostiging leerlinggebonden financiering leerlingentellingen Inspectiebezoek

DUO

jaarplan/geïntegreerd jaardocument praktijkovereenkomsten MBO/student/leerbedrijf resultatenbox

OCW/Inspectie

onderwijstijd onderwijsadministratiesysteem verzuim fundamentele onderwijshervormingen

DUO DUO Inspectie



Van verticale verantwoording naar horizontale verantwoording

Incidenten reflex


Sector Regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen

x x

x

x x


x

wettelijke verplichting OCW/Inspectie wettelijke verplichting OCW/Inspectie wettelijke verplichting Inspectie wettelijke verplichting Gemeente wettelijke verplichting OCW/Inspectie (via wettelijke DUO) verplichting Schoolbestuur wettelijke verplichting

x

x

x

x

x

Maatschappelijk actuele thema's

PO

VO

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

MBO

x

x

x

x x

x

x

45

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

B&A CONSULTING BV








VSV (Voortijdig Schoolverlaten) verklaring bekwaamheideisen

OCW Gemeenten


OCW/Inspectie


aanvraag bijzondere bekostiging arbeidstijd

DUO

ziekteverzuim

SZW

doorverwijzing naar speciaal onderwijs melding zorgleerling melding zorgleerling

OCW


zorgplan

Inspectie

jaarrekening + jaarverslag

Gemeente

verslag stages (stagebox)

OCW

SZW

Gemeente RMC

Reden Mechanisme

wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan subsidieregeling


x

Sector

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

46

x

x

X

B&A CONSULTING BV


Huisvesting (met name onderhoud en nieuwbouw)

Overige




verslag innovatieprojecten (innovatiebox) verslag vernieuwende projecten doorlopende leerlijn verslag Leonardo de Vinci II huisvesting

OCW


x

OCW


x

OCW


huisvesting aanpassingen schoolgebouw bekostigingsgegevens nieuwe school lespakketten


veranderingen in organisatiestructuur incidentenregistratie

eigen bestuur

veiligheid

Inspectie

MR reglement

eigen bestuur

brandveiligheid

VROM

Gemeente

DUO OCW

Inspectie

Reden Mechanisme

Sector x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan regeling

x

x x

wettelijke verplichting wettelijke verplichting gekoppeld aan regeling gekoppeld aan regeling

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

47

x

x

x

meewerken onderzoeken divers

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De in de vorige hoofdstukken beschreven bevindingen leggen de basis voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. In de volgende paragraaf worden die successievelijk beantwoord. Op basis van onze bevindingen gedurende het onderzoek zijn we tot nader inzicht gekomen over hoe verantwoording gekoppeld is aan het begrip vertrouwen. We zagen een omgekeerde relatie tussen controlelasten en vertrouwen: hoe minder vertrouwen, hoe meer er gecontroleerd moet worden, en andersom. Paragraaf 6.2 gaat dan ook in op de vraag hoe vertrouwen de verantwoordingslast kan verminderen. We eindigen dit hoofdstuk met een aantal aanbevelingen.

6.1

CONCLUSIES In dit onderzoek stonden de volgende vragen centraal: -

-

Met welke mechanismen van verantwoording heeft de schoolleider in zijn dagelijks werk te maken? Van wie is de vraag om verantwoording af te leggen afkomstig? Om welke reden bestaat het verantwoordingsmechanisme? Welke informatie is nodig om verantwoording te kunnen afleggen en welke bronnen van informatie gebruikt de schoolleider daarvoor? Welke mogelijkheden (vereenvoudiging, vermindering, proportionaliteit) om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest bij de inrichting van de verantwoording? Welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of vereenvoudigen?

Hieronder worden deze vragen per paragraaf beantwoord.

6.1.1

Mechanismen van verantwoording voor de schoolleider Als definitie van mechanisme van verantwoording hebben we gehanteerd: een specifieke verstrekking van informatie over prestaties van een organisatie of professional, gericht aan een partij buiten de organisatie, inclusief de vormgeving van die verantwoording en het onderhoud daarvan. De schoolleider heeft in zijn dagelijks werk met een scala aan regelingen en mechanismen van verantwoording te maken. Op basis van de literatuur komen we tot een volgende categorisering: 1. Verantwoording rondom bekostiging;

49

B&A CONSULTING BV


2. Verantwoording rondom onderwijsprestaties (roosters, leerplicht, urennorm, leerlingenaantallen). Hieronder vallen ook het opstellen van het jaarverslag en de jaarrekening, verstrekken van gegevens aan CFI en IB-groep (zoals het verstrekken van het persoonsgeboden nummer, van inschrijvingsgegevens met behulp van de onderwijskaart) en accountantskosten; 3. Verantwoording rondom eigen personeel (verzuim/herstelmeldingen, interne afspraken rondom bijwonen vergaderingen); 4. Verantwoording rondom zorgplicht (zorgleerlingen); 5. Verantwoording rondom subsidies (OCW, andere departementen zoals VROM en EZ, gemeenten; 6. Verantwoording rondom huisvesting (met name nieuwbouw); 7. Overige verantwoording. Per sector zijn er verschillen. Voor het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs zijn er in het kader van de Wet op Primair Onderwijs respectievelijk wet op voortgezet onderwijs, de leerplichtwet en de Wet op Onderwijstoezicht talrijke verplichtingen. De belangrijkste zijn het schoolplan, het zorgplan, opgave leerlingenaantal gemiddelde leeftijd leraren, subsidieaanvragen en bekostigingsverplichtingen. In het kader van de Wet op Onderwijstoezicht is van verantwoording met name sprake in de voorbereiding en begeleiding van de gesprekken met de Inspectie. In de MBO sector gelden dezelfde verplichtingen en handelingen. Bovendien kent deze sector nog specifieke (subsidie)regelingen: zoals Regeling Leonardo-da-Vinci II, Regeling stagebox beroepsonderwijs, Regeling innovatiebox beroepsonderwijs, Regeling vernieuwende projecten doorlopende leerlijnen VMBO/MBO. Er is veel onderzoek gedaan naar regeldruk in het onderwijs. Er is echter geen eenduidig en eensluidend beeld van de verantwoordingsvragen die aan een schoolleider worden gesteld. De bestudeerde documenten geven inzicht op hoofdlijnen (nulmeting OCW per sector) of op onderdelen (bijvoorbeeld het ITS rapport uit 2008 onder leerkrachten, onderzoek van de Universiteit van Tilburg over lasten in het kader van zorgleerlingen, of het onderzoek van de Kafka-brigade in het primair onderwijs). Bij die laatste rapporten betreft het enkel kwalitatieve onderzoeken. Er zijn geen harde cijfers gepresenteerd noch is inzichtelijk gemaakt waardoor die lasten worden veroorzaakt (achtergrond, aard, omvang en frequentie van te verstrekken gegevens). De op zich duidelijke vraag welke mechanismen er zijn, is niet eenvoudig te beantwoorden. Ordegroottes kunnen echter wel worden gegeven: de regelingen en daaraan gekoppelde verantwoording van schoolleiders vloeien hoofdzakelijk voort uit de wet op PO, VO en WEB, de leerplichtwet, de Wet op Onderwijstoezicht en les- en Cursusgeldwet. Het is duidelijk dat veel schoolleiders ervaren dat zij erg veel verantwoording moeten afleggen, dat het erg veel tijd kost om de benodigde informatie te vinden, en dat niet altijd duidelijk is hoe belangrijk het leveren van die informatie is. Er zijn nog geen (harde) gegevens beschikbaar over de totale tijdsbesteding van schoolleiders aan verantwoording.

50

B&A CONSULTING BV


De onderwijssectoren PO, VO en MBO kennen op basis van wetten en regelingen omvangrijke administratieve lasten (ruim € 130 mln.). Het ministerie baseert zich op de nulmeting uit 2007 en de daarop volgende voortgangsrapportages. De belangrijkste posten van administratieve lasten zijn:  verantwoording (kosten en tijd gemoeid met het opstellen van het jaarverslag en de jaarrekening, aparte verantwoording voor onderwijsinstellingen, en accountantskosten);  verstrekken van informatie over bekostiging (verstrekken van gegevens aan CFI en IB-groep, zoals het verstrekken van het persoonsgebonden nummer, van inschrijvingsgegevens met behulp van de onderwijskaart);  Leerplicht (het melden van inschrijving en uitschrijving van leerlingen en het melden van absentie bij de leerplichtambtenaar);  Toezicht (Wet op Onderwijstoezicht regelt het toezicht op het onderwijs door de Inspectie en betreft onder meer het voorbereiden en begeleiden van jaarlijks en incidenteel onderzoek door de Inspectie). Er is geen meerjarig overzicht van verschuivingen in administratieve lasten of betrouwbare metingen van inspanningen om controle en verantwoording te verminderen. In 2004 en 2007 zijn in opdracht van OCW metingen uitgevoerd, maar deze zijn niet vergelijkbaar doordat verschillende definities van administratieve lasten zijn gehanteerd. In die rapporten wordt gesteld dat sprake is van een daling van de administratieve last voor het OCW-veld.

6.1.2

Van wie is de verantwoordingsvraag? In onderstaande afbeelding is opgenomen welke partijen om verantwoording vragen.

DUO

Schoolbestuur

Gemeente Regioorganisaties

Schoolleider

Ouders

De vraag van verantwoording is van een scala aan stakeholders afkomstig. Er is sprake van verticale verantwoording aan het rijk. Met name de ministeries OCW en SZW zijn dominante verantwoordingsvragers. Tussen de departementen en de schoolleiders

51

B&A CONSULTING BV


zitten dikwijls de Inspectie en DUO als verantwoordingsvragers, veelal in een afgeleide rol of als doorgeefluik. Ten behoeve van de verticale verantwoording zien we dat schoolbesturen (met name in primair en voortgezet onderwijs) additionele verantwoordingsvragen hebben aan de schoolleiders. Ook gemeenten zijn in die zin een doorgeefluik van verantwoording. Er is in zekere zin sprake van getrapte verantwoording. Gemeenten hebben vaak bovendien additionele vragen aan schoolleiders. Het gaat dan met name om verantwoording van subsidies en (in mindere mate) verantwoording over nieuwbouw en huisvesting. Tenslotte zijn RMC en ouders verantwoordingsvragers, met name ouders worden een steeds belangrijkere groep. Verantwoordingsvragers organiseren vanuit hun eigen koker en vanuit hun eigen beleidswerkelijkheid het aanbodgestuurde verantwoordingsmechanisme. Daardoor ontstaan pieken, dubbelingen (bijvoorbeeld het aanleveren van leerlingen schoolgegevens) en andere knelpunten bij de schoolleider in de verantwoording. Deze versnippering wordt door schoolleiders als een te grote last ervaren. Ook als bijvoorbeeld grote instellingen over een aparte administratie beschikken die een deel van de verantwoording uitvoert, is toch nog steeds een deel van de informatie niet voorhanden, zodat schoolleiders alsnog om aanvullende informatie wordt gevraagd.

6.1.3

Reden van verantwoordingsmechanisme De reden van verantwoording is, zo blijkt uit bovenstaand, hoofdzakelijk gelegen in politiek-bestuurlijke, wettelijke en regelgevingseisen. In de bestudeerde literatuur zijn weinig aanknopingspunten gevonden voor de redenen van verantwoording. Uit de gesprekken komt een aantal interessante hoofdoorzaken van de reden van verantwoording: 1. autonomie-vergroting: meer autonomie leidt niet automatisch tot minder verantwoording; 2. decentralisatie: meer lasten door meer verantwoordingsvragers door decentralisatie van taken en budgetten; 3. horizontalisering: naast de verticale verantwoording ontstaat ook in toenemende mate horizontale verantwoording; 4. incidentenreflex: lasten die niet tegen baten opwegen; 5. overig: a. operationalisering van beleid onvoldoende (gecompliceerde regels, weinig dialoog); b. regeldruk uit domeinoverstijgende bronnen; c. maatschappelijk actuele thema’s. Schoolleiders zelf stellen vast dat ze een groter vertrouwen waard zijn, maar vragende partijen geven dan aan dat zij reden hebben om toch zeker te stellen wat de echte feiten zijn. Zij geven aan dat schoolleiders zich te weinig realiseren dat niet alle schoolleiders kunnen omgaan met het vertrouwen en dat het beter is te controleren. Daarnaast moet de schoolleider zich beter realiseren dat het bijvoorbeeld voor een

52

B&A CONSULTING BV


subsidie verstrekkende gemeente vaak opgeteld om miljoenen gaat, waar publieke verantwoording voor nodig is. Verantwoording is niet alleen een gevolg van de onderwijstaak van instellingen. Onze indruk is dat de omgeving van scholen vaak en erg snel een beroep doet op een schoolleider. De school wordt gezien als een vindplaats, en de schoolleider wordt door de omgeving als het aanspreekpunt gezien. Vaak zijn daar maatschappelijk relevante thema’s (overgewicht, veiligheid, milieu, burgerschap etc.) mee gemoeid die echter minder met het onderwijs te maken hebben. Capaciteit besteed aan (de verantwoording van) die activiteiten gaat echter ten koste van het onderwijs en de leiding. In de literatuur zien we een aantal oorzaken voor de administratieve verantwoordingslast. Ten eerste komen er de laatste jaren meer regels bij met bijbehorende verantwoordingslasten. Het blijkt dat de vergroting van de autonomie van schoolleiders leidt tot meer regels. Feitelijk is sprake van schijnautonomie. Er is vrijheid, maar de verantwoording van die vrijheden is omvangrijker geworden. Het vertrouwen als grondhouding is beperkt. Ook blijkt uit de literatuur dat sprake is van een decentralisatie van taken en budgetten door het rijk naar (met name) gemeenten, welke leidt tot last. Gemeenten zijn meer en meer doorgeefluik van beleidsregels van rijksoverheden. Rijksoverheden koppelen aan die decentralisatie extra verantwoordingseisen, welke gemeenten vervolgens weer voorschrijven aan schoolleiders. Opvallend is tenslotte dat schoolleiders de verantwoording over hun primaire proces veelal niet als last ervaren. Het beeld onder schoolleiders is dat dit nu eenmaal hoort; het betreft immers een belangrijke maatschappelijke taak en gemeenschapsgeld. De door schoolleiders ervaren last zit met name in secundaire processen (verantwoording over subsidies, nieuwbouw e.d.). Verschillen tussen schoolsoorten Tussen de schoolsoorten PO, VO, MBO zijn veel overeenkomsten in de bevindingen. Kenmerkende verschillen kunnen worden verklaard door aantal en omvang van de instellingen per sector. PO-instellingen zijn kleiner en ‘bureaucratisch’ minder bekwaam dan MBO-scholen. Voor vragende partijen is het praktisch minder mogelijk maatwerk te leveren en op niveau van bijvoorbeeld directie te overleggen. Dat zorgt voor afstandelijke relaties waarin schoolleiders zich als een van de velen behandeld voelen, en dat komt de beleefde verantwoordingslast niet ten goede. MBO-instellingen zijn vanwege de omvang van hun eigen organisatie en hun inbedding in de omgeving (bedrijfsleven, gemeente) meer gewend aan het afleggen van verantwoording aan hun directie en omgeving, en hebben daarom minder last van bevragingen.

6.1.4

Benodigde informatie voor verantwoording In de documentenstudie zijn geen overzichten aangetroffen welke informatie nodig is om verantwoording te kunnen afleggen en welke bronnen van informatie de schoolleider daarvoor gebruikt. In de gesprekken geven schoolleiders aan dat zij een veelheid aan formulieren invullen en gegevens registreren. Een meer gedetailleerd beeld is nergens aangetroffen. Uit de gesprekken blijkt dat schoolleiders diverse bronnen gebruiken, variërend van bronnen als DUO (voorheen Cfi) en de Inspectie tot

53

B&A CONSULTING BV


eigen onderwijs- en kwaliteitssystemen. Informatie voor scholen wordt veelal via websites ontsloten (Onderwijs in Cijfers, DUO.nl). Een quick scan van deze websites laat zien dat vooral leerlingengegevens en schoolgegevens aangeleverd dan wel ingevoerd moeten worden.

6.1.5

Welke mogelijkheden om verantwoordingslasten te verminderen zijn aan de orde geweest Alle verantwoordingsvragers werken aan mogelijkheden om de bevraging efficiënter te organiseren. Voorbeelden hiervan zijn het proportioneel toezicht van de Inspectie, het samen optrekken van Inspectie en DUO bij aanlevering van gegevens en de Vensters voor verantwoording in de VO-sector. Ook treden OCW, de Inspectie en DUO gezamenlijk met het onderwijsveld op, onder meer bij het begin van wetgevingstrajecten. DUO voert bij lumpsum financiering een controle uit op mogelijke conflicten en administratieve lasten met andere regelingen, voert sinds dit jaar de Acatltoets uit, en is bezig met aanpassingen in het subsidiekader. Er zijn echter ervaringen waarin de bevrager weliswaar minder vraagt, maar er dusdanige eisen worden gesteld aan de bevraagde instelling dat de hoeveelheid werk voor de instelling niet afneemt. Bij verantwoordingsvragers (en dan vooral bij gemeenten) bestaat over schoolleiders het beeld dat zij erg sceptisch zijn over bevragingen en in bredere zin over de claim die door hun omgeving wordt gedaan op hun tijd. Er komt een veelheid van verzoeken op hen af. Er zijn beperkingen aan hun capaciteit om te participeren. Als van scholen verwacht wordt dat zij meer moeten participeren in initiatieven uit hun omgeving en meer moeten verantwoorden, dan moet daar ook tijd en geld beschikbaar voor zijn. Daarbij dient kritischer dan nu vastgehouden te worden aan het onderscheid tussen het wat en het hoe. Bij het ‘hoe’ zou de professionaliteit van de schoolleider voorop moeten staan en als vertrekpunt moeten dienen. Ons beeld is dat het blijft bij deze wens, en dat dit in de praktijk niet wordt gevolgd.

6.1.6

Welke mogelijkheden zijn er om de verantwoording te verminderen of vereenvoudigen? Uit de gesprekken en de literatuur blijkt dat de volgende mogelijkheden zijn opgepakt om de verantwoording te verminderen of te vereenvoudigen: - Kappen van ‘dor hout’ in regelgeving (regelingen die niet of nauwelijks gebruikt worden); - Nieuwe vormen van toezicht (proportioneel toezicht en daaraan gekoppeld ‘single audit’ en ‘single information’); - Bevragingen mee laten lopen met andere bevragingen; - Periodiek bevragen in plaats van incidenteel (ook in relatie met proportioneel toezicht); - Actaltoets die wordt uitgevoerd bij nieuwe regelingen (binnen het OCW veld door DUO); - Ondersteuning door automatisering.

54

B&A CONSULTING BV


De optimalisaties binnen de verhouding vrager-gever zijn slechts een deel van wat er mogelijk is. Er is in onze ogen nauwelijks een meer fundamentele discussie gevoerd over het nut en de noodzaak van het vragen van informatie. Waarom is de gevraagde informatie nodig, is alle informatie wel nodig om de ‘wat’-vraag te beantwoorden? Ons beeld is dat de initiatieven (waarvan velen overigens kansrijk) vooral liggen op het terrein van stroomlijning van (het aanleveren en verstrekken van) gegevens. Versnippering wordt niet echt tegengegaan en reflecties op het systeem van verantwoording zijn ook beperkt. Behalve aan de hoeveelheid te overleggen verantwoording moet ook worden gewerkt aan het laag houden of verminderen van eisen waar aan moet worden voldaan om geen verantwoording af te hoeven leggen. Er wordt echter nog weinig gewerkt aan ontkokering, wat in dit geval betekent dat niet vanuit de individuele vragende partij wordt gewerkt aan mogelijkheden voor vermindering een vereenvoudiging, maar vanuit meer vragers tegelijk. Een andere mogelijkheid die wij in de praktijk niet hebben waargenomen, is het verminderen van verantwoording op niet betwiste regelgeving waar verantwoording vragen niet doelmatig is. Dat komt voor als de opbrengsten van verantwoording de kosten overstijgen. Bijvoorbeeld als bevraging op zichzelf duur is, maar ook als zonder bevraging schoolleiders de gevraagde prestaties ook zouden leveren of benaderen. Dit is dus niet het kappen van dor hout, maar het kappen of terugsnoeien van overbodig hout (bijvoorbeeld: de dubbele accountantcontrole rond VSV). Tot slot van de beantwoording van de onderzoeksvragen in strikte zin, stellen we vast dat in de praktijk in Nederland vooral de verantwoordingsvragers werken aan mogelijkheden om bevraging te verminderen. De schoolleiders zoeken naar betrokkenheid en afstemming. In het volgende hoofdstuk pakken we deze vaststelling op om te komen tot een verruiming van de handelingsmogelijkheden van schoolleiders en verantwoordingsvragers om de verantwoordingslasten verminderen.

6.2

AANBEVELINGEN Uit ons onderzoek blijkt dat de schoolleider te maken heeft met een veelheid aan partijen die om verantwoording vragen. De verantwoording is ook nog eens versnipperd. Het is logisch om te werken aan vermindering van controlelasten in het onderwijsveld. Dat is echter niet eenvoudig. Het laten vervallen van controles leidt tot minder informatie, en daardoor neemt de onzekerheid bij de bevrager toe. De reflex is dan, zeker in situaties waarin deze onzekerheid niet wordt geaccepteerd, om meer te gaan bevragen. We zijn van mening dat minder controlelasten niet enkel bereikt worden door te streven naar minder controleren, maar door tegelijkertijd te werken aan (toename van) vertrouwen. Op basis van de onderzoeksvragen en onze bevindingen gedurende het onderzoek zijn we tot nader inzicht gekomen over hoe verantwoording gekoppeld is aan het begrip vertrouwen. Er lijkt sprake van een omgekeerde relatie tussen controlelasten en vertrouwen: hoe minder vertrouwen, hoe meer er gecontroleerd

55

B&A CONSULTING BV


moet worden, en andersom. In situaties waar de verantwoordingsvrager de verantwoordinggever weinig vertrouwt, zal veel bevraagd worden. De oplossing lijkt dan voor de hand liggen: start met geven van vertrouwen aan de verantwoordinggever, dan volgt de rest vanzelf. Echter in onze ogen is een kritische herbezinning nodig op de rol en taak en vooral de daaraan gekoppelde verantwoordelijkheid van het onderwijs in het maatschappelijk bestel. In onze ogen dient steviger vast gehouden te worden aan het onderscheid tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’. Het ‘hoe’ behoort tot het domein van de schoolleider en daarover hoeft geen verantwoording afgelegd te worden. Verantwoordingvragers gaan over het ‘wat’ en mogen daarover gericht en proportioneel verantwoording opleggen. De informatie ten behoeve van die verantwoording dient wel gericht te zijn, versnippering moet worden voorkomen. Begin met vertrouwen, en werkt met een alerteringssysteem bij vermoedens van onrechtmatigheden. Waar er veel vertrouwen is, kan met weinig controle worden volstaan, waar er weinig vertrouwen is, wordt veel gecontroleerd. Verantwoordinggevers hebben ook een pakket aan mogelijkheden om het vertrouwen te doen toenemen. Zij kunnen zorgen voor hoge resultaatscores (hoog slagingspercentage, minder uitval leerlingen). Deze geven, zeker met goede ervaringen uit het verleden een grotere mate van vertrouwen. Schoolleiders kunnen werken aan de kwaliteitsbeheersing van het vakmanschap. Een organisatie die open en helder naar de buitenwereld is krijgt doorgaans meer vertrouwen, zeker als de organisatie zelfkritisch is en het eigen functioneren frequent meet/uitlegt/verbetert. Het betrekken van de omgeving draagt bij aan vertrouwen. Hoe hoger de waardering van de stakeholders, hoe meer vertrouwen er is, zeker als het gaat om gezaghebbende instanties rondom een school. De schoolleider moet in onze ogen niet vragen om minder verantwoording, maar moet werken aan meer vertrouwen. In plaats van de passieve rol van bevraagde, kan de schoolleider zelf aan de slag om het vertrouwen te vergroten. Op basis daarvan kan de verantwoordingsvrager dan ook ruimte krijgen om de hoeveelheid bevraging te verlagen. Op basis van het voorgaande komen wij tot aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn allemaal op korte termijn te implementeren en hebben op korte termijn waarneembare of meetbare effecten tenzij dat expliciet vermeld staat. Aanbevelingen aan politiek en bestuur 1. Volksvertegenwoordigers en bestuurders kunnen instrumenten ontwikkelen die er toe leiden dat incidenten wel in parlement en raden kunnen worden behandeld, maar efficiënter kunnen worden afgehandeld. Periodieke behandeling, prioritering en afstel behoren tot de oplossingsmogelijkheden. Specifiek voor bestuurders geldt dat het ‘gezaghebbend nee’ meer ingezet kan worden. Volksvertegenwoordigers realiseren zich in het algemeen dat er ook een grens zit aan wat gevraagd kan worden, en dat niet alle vragen even belangrijk zijn of blijven. Het initiatief voor prioritering kan door de bestuurder worden genomen.

56

B&A CONSULTING BV


2.

Kosten van het beantwoorden van vragen zijn geen reden om het niet te doen maar kunnen wel inzicht geven aan de vragenstellers ten behoeve van hun professionele beoordeling of de kosten en de baten in evenwicht zijn. Uitvoeringskosten, ook van schriftelijke en mondelinge vragen, moeten daarom worden vermeld bij de beantwoording of andere afhandeling.

3.

Bestuurders kunnen vragen om voorstellen om ook overbodig levend hout te kappen of terug te snoeien. Een deel van de regelgeving is gebaseerd op politieke prioriteiten die uit andere periodes komen. Omdat elk politiek tijdvak voor zijn eigen regels zorgt en het verloop van de tijd ervoor zorgt dat sommige prestaties geïnternaliseerd worden door schoolleiders, kunnen later zonder politiek bezwaar of risico ook bevragingen worden afgeschaft.

4.

Controleer bij voorstellen voor verantwoordingslastenverlichting ook of de eisen niet verzwaard worden. In dat geval ontstaan verborgen verantwoordingslasten, waardoor de belasting feitelijk niet afneemt.

Aanbevelingen aan OCW 1. Zet de initiatieven door om meer samen met veld op te trekken in de aanpak van lastenvermindering. Veelgehoorde kritiek is dat het departement OCW weinig contact heeft met de uitvoering, in dit geval schoolleiders. Deels is zo’n beeld uit het verleden hardnekkig, maar deels ook waar. Andere departementen hebben dat beeld minder. Gezien de lange geschiedenis is dit een aanbeveling die pas op langere termijn (3-5 jaar) zichtbare werking zal hebben. 2.

Kijk goed naar de verdeling van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen OCW en de schoolleider. Met de huidige vragen van verantwoording is en blijft een schoolleider de (ondergeschikte) rol houden van uitvoerder. Indien schoolleiders echt de verantwoordelijkheid krijgen, houden en voelen worden zij een partner en ontstaat een meer volwassen verantwoordingsrelatie.

3.

Gezien de grote mogelijkheden die scholen bieden als vindplaats van jongeren en een podium voor maatschappelijk relevante boodschappen, is er een te grote druk op scholen vanuit andere overheidsorganisaties, zowel gemeentelijk als departementaal. Nieuwe initiatieven met bijhorende verantwoording zouden van een financiële vergoeding voor de kosten voorzien moeten worden. Dit bedrag loopt al snel in de tonnen per sector. Instellingen krijgen dan een vergoeding voor de uitvoering van de extra taak en de verantwoording daarover. Dit is tevens een drempel voor de taakgever om terughoudend te zijn met allerlei goedbedoelde initiatieven richting schoolleiders. Een idee is om verzamelplaats te organiseren (bijvoorbeeld DUO) waar dergelijke verzoeken voor extra maatschappelijke taken kunnen worden ingediend, het belang en de kwaliteit van het verzoek kan worden beoordeeld en het budget ter beschikking kan worden gesteld. Daar worden de aanvragen beoordeeld en gecoördineerd doorgeleid naar scholen. Schoolleiders

57

B&A CONSULTING BV


kunnen vervolgens beslissen of ze meedoen. De financiële vergoeding kan voor verlichting verzorgen. 4.

Dezelfde rol als bij de lespakketten kan ook worden gespeeld bij bevragingen van andere partijen dan het departement. Ook voor subsidies van gemeenten kan de eventuele aanvraag en verantwoordingslast verplicht via DUO worden geleid, waardoor de scholen worden ontzien en de totale lasten van bevragingen af zullen nemen.

Aanbevelingen aan de Inspectie 1. Het proportioneel toezicht wordt kansrijk gezien door het veld, mits wordt vastgehouden aan ‘single audit’ en ‘single information’. De Inspectie krijgt uit het veld in het algemeen redelijk positieve beoordelingen, hoewel het samen werken aan verbetering tussen Inspectie en geïnspecteerde wel afneemt, in ruil voor het minder aangename idee gecontroleerd te worden. 2.

Het adagium ‚verdiend vertrouwen‛ dat gehanteerd wordt bij het proportioneel toezicht klinkt logisch, maar bevat de aanname van verzameling van gegevens en bewijslast voor dat vertrouwen. Vertrouwen ‘an sich’ is blijkbaar als vertrekpunt een brug te ver. De Inspectie zou moeten starten met (het geven van) vertrouwen. Instellingen zelf lijken meer moeite te hebben met het idee vertrouwen te moeten verdienen dan met het idee strenger gecontroleerd te worden. Aanbevolen wordt daarom alle instellingen vertrouwen te geven. Vervolgens kan gewerkt worden, zoals in andere sectoren zoals de Inspectie van Verkeer en Waterstaat bij fysieke veiligheid, met een alerteringssysteem (piepsysteem). Instellingen waarin weinig vertrouwen is, zouden in het zwaarst mogelijke regime van verantwoording geplaatst kunnen worden.

Aanbevelingen overige departementen 1. Lespakketten aanbieden voor eigen thema’s als plastic scheiden en overgewicht is aantrekkelijk, maar veroorzaakt lasten zowel figuurlijk als letterlijk in het onderwijsveld. Lespakketten aanbieden kan nuttig zijn, maar de kosten daarvan moeten goed worden uitgerekend en worden vergoed, omdat ze anders ten koste gaan van de onderwijsbegroting. Aanbevelingen aan koepels 1. Koepels kunnen ook het initiatief nemen om als toegangspoort te fungeren voor bevragingen aan het veld, als de Inspectie of het departement daar geen rol in willen nemen. 2.

Koepels moeten schoolleiders ondersteunen om de omgevingsgevoeligheid van schoolleiders te vergroten. Schoolleiders moeten geholpen worden om transparant en stevig te zijn naar hun omgeving, ook als vervelende incidenten plaatsvinden. Koepels kunnen schoolleiders helpen bij het inrichten van de communicatie en het voeren van de dialoog tussen een schoolleider en zijn omgeving. De koepel helpt de schoolleider met het uitstralen van vertrouwen.

58

B&A CONSULTING BV


3.

Koepels kunnen op basis van het grotere vertrouwen dat schoolleiders ontwikkelen en waar zij iets voor terug moeten krijgen, claimen dat nieuw beleid op basis van een incident in de kiem wordt ontmoedigd.

4.

Koepels kunnen op basis van het werken aan vertrouwen door schoolleiders, bij verantwoordingsvragers claimen dat de verantwoording om laag kan.

Aanbevelingen aan gemeenten 1. Subsidies zijn vaak laag en de bijbehorende verantwoordingslasten relatief hoog. Ondanks de goede praktijken, zouden gemeenten moeten kiezen voor een verzamelsubsidie en een verzamelverantwoording, en die ook periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) uit te voeren in plaats van de huidige versnippering. Aanbevelingen aan schoolbesturen 1. Omdat de school voor het bereiken van jeugd en ouders een zeer geschikte plek is, moeten de scholen zich hier beter op organiseren. Het ‘er een beetje bij doen’ is niet meer mogelijk. Scholen moeten bereikt kunnen worden door partijen van buiten, en die moeten in een aantal gevallen ook het podium kunnen krijgen. De weg daarnaar toe moet georganiseerd worden, en scholen moeten ook middelen claimen voor dit deel van hun functie. Deze middelen moeten overigens door de brengers van de boodschap worden betaald (zie aanbeveling 2 aan OCW). Kort gezegd moeten scholen geld vragen voor deze diensten, en anders niet meewerken. Geld vragen is ook een goede manier om de overbevraging te beperken. Aanbevelingen aan schoolleiders 1. Werk aan vertrouwen, niet aan minder controle. Werken aan controle is een zaak van de bevragende partijen. Andere partijen in het veld, de besturen, de koepels, en de bevragers kunnen dan gaan werken aan minder toezicht. Schoolleiders dienen te werken aan hoge resultaatscores (als component van vertrouwen) Echte resultaatverbetering geeft de schoolleider als professional meer vertrouwen en zal behoefte aan controle laten afnemen. Beter onderwijs geven, betere faciliteiten, goed samenwerken binnen de school en met partners erbuiten zijn hiervoor de middelen waar een schoolleider invloed op kan uitoefenen. 2.

Wees transparant en zelfkritisch. Schoolleiders die open en helder naar buitenwereld (stakeholders) zijn krijgen meer vertrouwen. a. Een schoolleider zou kunnen besluiten zijn uren voor verantwoording bij te gaan houden. Zo wordt inzichtelijk wat er werkelijk aan verantwoording en andere activiteiten wordt besteed. b. Op het gebied van transparantie kunnen schoolleiders gebruik maken van de minder goede ervaringen die de sector op dit moment heeft, zoals het nieuws over roosters, geweldsincidenten et cetera. Door incidenten en tekortkomingen structureel naar buiten te brengen, krijgt de omgeving vertrouwen, en kan onderwijzend personeel opener omgaan met wat zij in hun lokaal meemaken.

59

B&A CONSULTING BV


Als er dan goed nieuws is en naar buiten wordt gebracht, wordt het ook geloofd. c. Controle van anderen kan afnemen als scholen meer zichzelf controleren. Bij professioneel werken hoort ook controleren en verbeteren. Eigen kwaliteitsbeheersing die op maat wordt toegesneden heeft voordelen ten opzichte van de noodgedwongen confectie-insteek van toezichthouders van buiten. d. De schoolleider kan ook afdwingen dat de bevraging georganiseerd wordt zoals de school het wil, bijvoorbeeld door slechts een week per kwartaal open te staan voor nieuwe bevragingen en onderzoeken, dan kan de overige twaalf weken worden gewerkt aan het leiding geven aan de instelling. 3.

Zorg voor tevreden stakeholders. Behalve de inhoud is ook de relatie belangrijk. Als stakeholders weten dat de schoolleider zich bewust is van de prioriteiten van de stakeholders en er op een goede manier mee omgaat, ontstaat een groter vertrouwen waardoor informatieverstrekking die onder de categorie verantwoordingslasten valt, minder nodig geacht wordt.

60

BIJLAGE 1: OVERZICHT VERANTWOORDINGSVRAGERS Directoraten OCW Het ministerie van OCW is het belangrijkste ‘verantwoordingspunt’. De door de verschillende directoraten van OCW (waaronder die van primair onderwijs, voortgezet onderwijs en de BVE-sector) gevraagde verantwoording wordt gedicteerd door de politiek, door de weten regelgeving zoals deze door de Tweede Kamer wordt ontwikkeld. Deze krijgt vorm in respectievelijk de Wet op Primair Onderwijs (WPO), de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) en de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB). Een belangrijk document in de verantwoording richting OCW is het geïntegreerde jaardocument. Het ministerie van OCW werkt zelf aan lastenvermindering 16 en stelt grenzen aan centrale sturing, wat leidt tot verzelfstandiging van scholen. In de volgende paragrafen gaan we nader in op de wetten en regelingen die verantwoording kennen. Onderwijsinspectie De Inspectie van het Onderwijs bewaakt de kwaliteit van het onderwijs op individuele scholen in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs. Scholen moeten zich verantwoorden over hun onderwijs, niet alleen over de cognitieve prestaties van de leerlingen, maar ook over de wijze waarop de school werkt. De Inspectie controleert of scholen zich houden aan weten regelgeving en of een school de bedrijfsvoering op orde heeft, bijvoorbeeld of scholen het geld krijgen waar ze recht op hebben en dit uitgeven volgens de regels. Het toezicht van de Inspectie is ‘risicogericht’ en conform het recent ontwikkelde toezichtskader gebaseerd op ´single audit´ en ´single information´. Dit ‘risicogericht toezicht’, ook wel proportioneel toezicht genoemd, is het nieuwe paradigma. De Inspectie voert het principe van ‘risicogericht toezicht’ in de praktijk uit: naarmate scholen minder aanleiding geven tot controle (door het goed te doen), zal de Inspectie minder vaak en minder streng controleren. Naarmate scholen hiertoe meer aanleiding geven (door slechte uitstroomcijfers, problemen, incidenten e.d.), zal de Inspectie vaker en strenger controleren. Ieder jaar kijkt de Inspectie of er aanwijzingen zijn dat een school onvoldoende kwaliteit levert. Op basis van een risicoanalyse en eventueel nader onderzoek wordt bepaald of er meer dan basistoezicht nodig is. De schoolleider heeft dus nauwe contacten met de Inspectie.

16

Zie Meervoudige publieke verantwoording en geïntegreerd toezicht in PO (Cap Gemini) en voortgangsrapportage lastendruk OCW 2009.

61

B&A CONSULTING BV


Naast proportioneel of risicogericht toezicht is het concept van ‘meervoudig toezicht’ in opkomst. Kernbegrippen hierbij zijn: één keer verstrekken van informatie, het geven van ruimte, eigen verantwoordelijkheid van professional, gebruikmaken van risicoprofielen en digitalisering van verantwoording. DUO Van januari 2010 vormen CFI en de IB-Groep één organisatie: Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). DUO financiert en informeert onderwijsdeelnemers en onderwijsinstellingen. De verantwoording die scholen aan DUO moeten afleggen betreffen dan ook vooral de bekostigingsbesluiten zoals die in de WPO, WVO en WEB zijn vastgelegd. Andere ministeries en CBS worden door DUO geïnformeerd en bevragen scholen niet zelf over informatie die al aan DUO is verstrekt. Het maken van beleidsinformatie voor scholen en OCW gebeurt veelal met gegevens die eerder voor bekostiging /verantwoording zijn verzameld en gebruikt. De gegevens die scholen verplicht zijn te leveren zijn met definitie en al vastgelegd in het informatiestatuut. Zo weet het veld waar zij aan toe is. Ook derden (zoals onderzoeksbureaus en CBS) maken gebruik van de gegevens van DUO en bevragen scholen dus niet zelf. Er worden samen met het veld en OCW kengetallen ontwikkeld die worden vastgelegd in de resultatenbox (over financiën, kwaliteit en horizontale verantwoording). Overige departementen Naast het ministerie van OCW zijn er ook andere departementen waaraan scholen verantwoording moeten afleggen. Dit betreft vooral het ministerie van SZW. Uit Voortgangsrapportage Lastendruk OCW (11 december 2009) blijkt dat verantwoording voor schoolleiders lasten met zich meebrengt. Aan dit departement moeten scholen ondermeer verantwoording afleggen over de Arbeidstijdenwet, de Wet Verbetering Poortwachter. Op het terrein van ruimtelijke ordening is het ministerie van VROM ‘verantwoordingsvrager’. Via VROM en EZ is Agentschap NL (voorheen SenterNovem) een belangrijke verantwoordingsvrager als het gaat om initiatieven rondom duurzaamheid, energie en milieu. Het ministerie van Financiën bevordert systematisch dat accountants naast rechtmatigheid ook op doelmatigheid controleren, dus niet alleen of de regelingen correct toegepast zijn, maar ook of ze werken zoals verwacht. De controlevoorschriften worden hiervoor aangepast. Deze trend leidt tot grotere verantwoordingslasten bij scholen. Bovendien heeft het ministerie in het kader van het schatkistbankieren de navolgende regelingen van toepassing: Comptabiliteitswet 2001 (artikel 45-49a, Stb. 2004, 426); Aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie (Stb. 2004, 427); Eerste wijzigingsbesluit aanwijzingsbesluit rechtspersonen met een beperkte kasbeheerfunctie (Stb. 2007, 245); Regeling belenen en beleggen door instellingen van onderwijs en onderzoek van de Minister van OCW (31 juli 2001).

62

B&A CONSULTING BV


Deze wetten en regels zijn niet exclusief voor het onderwijsveld en schoolleiders ontwikkeld, maar omdat onderwijsinstellingen organisaties zijn, hebben schoolleiders er wel direct mee te maken en maken ze voor hen deel uit van de verantwoordingslast. Koepels De onderwijskoepels (PO-Raad, VO-Raad en MBO-Raad) zitten in een dubbele positie: als brancheorganisaties representeren zij de ‘verantwoordingsvragende’ bestuurders. De koepels initiëren en stimuleren maatregelen in het kader van administratieve lastenverlichting. Zo heeft de PO-Raad meegewerkt aan het onderzoek naar vermindering van bureaucratie in het PO (onderzoek door Kafka-brigade) en heeft de VO-Raad in het voortgezet onderwijs het initiatief genomen met het traject ‘Vensters voor Verantwoording’. In dezelfde rol hebben de koepels ook (als verantwoordelijke besturen namens de schoolleiders) een verantwoording gevende verplichting naar het rijk. Gemeenten De gemeenten vormen de laag van het zogenaamde ‘medebewind’. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting in het primair - en voortgezet onderwijs, voor de leer- en kwalificatieplicht, leerlingenvervoer en lokaal preventief jeugdbeleid. De gemeente heeft daarnaast een subsidierelatie met scholen. In dat kader vraagt de gemeente de jaarrekeningen van scholen en resultaten van de gesubsidieerde activiteiten (outputresultaten). Als het gaat om Rijksregelingen ligt het vast wat gemeenten moeten weten (en dus wat scholen moeten leveren). De gemeente is een soort tussenloket namens het Rijk. Als het gaat om regelingen uit het gemeentefonds, kunnen gemeenten dit zelf bepalen. Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Vanuit het ministerie van OCenW werd om voortijdige schoolverlaters (VSV-ers) een betere uitgangspositie in de maatschappij te geven in 1994 de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie ingesteld. In 2001 werd de regeling verder uitgewerkt in de RMCwetgeving. Het centrale doel van de RMC-functie is het scheppen van voorwaarden voor jongeren tot 23 jaar om de voor hen hoogst haalbare en meest passende onderwijs- en/of arbeidsmarktpositie te bereiken. Om meer grip te krijgen op het terugdringen en voorkomen van voortijdig schoolverlaten is Nederland verdeeld in 39 RMC-regio’s. De kerntaken van de RMC-regio zijn: een sluitende melding en registratie, doorverwijzing, herplaatsing van VSV-ers; het bevorderen van een goede samenwerking tussen alle partijen in de regio die te maken hebben met jongeren tot 23 jaar. Het realiseren van een sluitende aanpak met een zo goed mogelijk traject op maat voor de jongere die extra zorg nodig heeft. Om deze kerntaken uit te voeren is per regio een contactgemeente aangewezen. Deze contactgemeente is de coördinator in een regionaal samenwerkingsverband van overheid, onderwijs, jeugdzorg, justitie en arbeid. In het kader van schoolverlaters moeten scholen leerlingenregistraties bijhouden. In 2010 is vanuit het ministerie gewerkt aan sterke vermindering van deze registraties (zie verder op in dit hoofdstuk).

63

B&A CONSULTING BV


Ouders Ouders vormen voor scholen de belangrijkste ‘stakeholders’ waar het gaat om de zogenaamde ‘horizontale verantwoording’ die schoolleiders afleggen. De belangrijkste formele kanalen waarlangs deze verantwoording plaatsvindt, zijn de oudergeledingen van de medezeggenschapsraden en de schoolgids. Daarnaast kiezen scholen hun eigen communicatiemiddelen om ouders te informeren en te consulteren: websites, oudertevredenheidsonderzoeken, nieuwsbrieven e.d.. Deze stakeholders is een dominante groep geworden. De lastendruk is daarmee ook de afgelopen jaren toegenomen. Schoolbestuur Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs (het primaire proces) en voor de schoolinterne zorg aan leerlingen. Schoolleiders leggen interne verantwoording af aan schoolbesturen over veranderingen in de organisatiestructuur, fundamentele onderwijshervormingen, alles met betrekking tot het MR-Reglement, aanpassingen in het gebouw e.d.. De rapportages aan het bestuur zijn gebaseerd op items uit het toetsingskader van de Inspectie. Buiten het onderzoek Scholen hebben zoals al aangegeven te maken met allerlei regelingen die voor elke organisatie gelden. Hierbij kan ondermeer gedacht worden aan verplichtingen richting Kamer van Koophandel en verplichtingen rond personeelsbeleid, sociale zekerheid e.d.. Daarnaast hebben scholen, evenals andere organisaties te maken met verschillende ‘incidentele bevragingslasten’, bijvoorbeeld bij het oprichten van een stichting, bij nieuwbouw of bevraging die samenhangt met auteursrechten. Bovenstaande vormen van verantwoordingslast vallen buiten het voorliggende onderzoek.

64

BIJLAGE 2: DOCUMENTEN In deze inventariserende fase hebben wij ons vooral gericht op onderzoek dat betrekking had op lastendruk voor schoolleiders en onderzoek naar vertrouwen en controle. Er is gebruik gemaakt van de volgende literatuur: 1. 2. 3. 4.

5. 6. 7. 8.

9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

17. 18. 19. 20.

Algemene Rekenkamer, Kaders voor Toezicht en Verantwoording, 2008 Cools, C., Controle is goed, vertrouwen nog beter, Van Gorcum 2005 Covey, S.M.R, The Speed of Trust, Free Press, New York, 2008 DAL, Deregulering en administratieve lastenverlichting in het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, 2008 inclusief Beleving van regeldruk in het onderwijs Jos van Kuijk | Carolien van Rens | Sanne Elfering | Hans van Gennip juli 2008 ITS ECORYS, Onderzoek naar regeldruk bij onderwijs- en cultuurinstellingen, ministerie OCW, 2003-2005 Engelen E., Schrijver E., Weg met de controle-epidemie, in: Minder controle, meer vertrouwen. Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, 2005 Hout, E.J.Th. van (2007), Zorg in Spagaat. Management van hybride, maatschappelijke organisaties. Den Haag: Lemma. Ard-Pieter de Man and Nadine Roijakkers/ Alliance Governance: Balancing Control and Trust in Dealing with Risk / Long Range Planning 42/1 February 2009 Minderman, G.D. (2005), Nieuwe impulsen voor Public Governance en Public Control, TPC, 3, 2, p. 46-49. Minister van OC&W (2008), Brief over Governance in het onderwijs, Kamerstukken II 2007/08, 30 183, nr. 21. Ministerie van OC&W (2005), Beleidsnotitie Governance in het onderwijs, Kamerstukken II 2004/05, 30 183, nr. 1. Overdiep I., Van Rooijen E., Hanemaayer, Sturings- en, toezichtsrelaties in het onderwijs, B&A 2006 Overdiep I., Van Rooijen E., Sturings- en toezichtsrelaties in het onderwijs, B&A, 2006 Overdiep I., Van Rooijen E., Maatschappelijke verwachtingen aan het onderwijs, B&A Pilotproject Meervoudige Publieke Verantwoording PO, (School aan zet) RMO, De ontkokering voorbij, lessen voor meer regelruimte, 2008 Schillemans T., Oude Vrielink M., Horizontale verantwoording als complement en substituut. Trendstudie naar de ontwikkeling van het denken over horizontale verantwoording op rijksniveau en de meerwaarde ervan voor het verticale toezicht, Tilburg, TSPB, 2007 Sigaloff, C., van der Meulen, L. Als het op papier maar klopt De zoektocht naar kwaliteit binnen onderwijsinstellingen. Six, F. Vertrouwen en verstoringen. Interpersoonlijk vertrouwen opbouwen binnen organisaties, 2004 VO beleidsagenda ‘investeren in vertrouwen’ (2007) VO Raad, Vensters voor verantwoording, 2009/2010

65

B&A CONSULTING BV


21. Q*Primair, Capgemini, Inspectie, Project Meervoudige Publieke Verantwoording, VO, 2006 - 2007 22. Verkenning Bureaucratisering in het onderwijs. Suggesties voor de beleidsagenda/ Onderwijsraad 23. De professional ontlast. Suggesties voor vermindering van monitor en registratieverplichtingen op de werkvloer (2006) 24. Overhead of onderwijs van Ecorys en IPSE-studies, oktober 2007 25. Trends in onderwijsbureaucratie/ Tijdschrift voor Openbare Financiën/ J. L.T.Blank en C.M.G. Haelermans, 2008 26. Blank, J.L.T., R. van der Aa, B. van Hulst, P. Koot en F. van Zutphen (2005). ‚Bureau of lessenaar. Een onderzoek naar de meting van bureaucratie in onderwijsinstellingen‛. In: ECORYS Research nr. 5. Rotterdam: ECORYS. (EE12959) 27. Taakbesteding en taakbelasting van leraren in het primair onderwijs 28. Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording, H de Bruijn 29. Bureaucratisering in het basisonderwijs(2006) D.E. Novák & R.E.F. BroersenBleijendaal. Amsterdam: Volkskrant 30. Onderzoek tijdsbesteding basisschool directeuren 31. Omvang en oorzaken bureaucratisering in het onderwijs (2005). Case studies in het basisonderwijs en indicatoren voor OECD landen. 32. Bureaucratisering in het basisonderwijs (20006), DE Noviak & REF BroersenBleijendaal. Amsterdam, volkskrant 33. Ruimte voor goed bestuur tussen prestatie, proces en principe C. van Montfort, WRR 34. Voortgangsrapportage Lastendruk OCW, 11 december 2009.

66

BIJLAGE 3: OVERZICHT REGELINGEN MET ADMINISTRATIEVE LASTEN Primair Onderwijs Totale administratieve lasten Domein Primair Onderwijs Grootste lasten veroorzaakt door 1. Opstellen jaarrekening 2. Voorbereiden jaarlijks onderzoek Onderwijsinspectie 3. Maken bijlage schoolgids 4. Maken schoolpan 5. Kosten accountantscontrole

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 50.234 Administratieve lasten (€*1000 11.018 5.288 4.563 4.252 3.296

Totaal overzicht van de administratieve lasten PO: Domein Grootste lasten veroorzaakt door Opstellen jaarrekening Wet op Primair Onderwijs Maken bijlage schoolgids Maken schoolpan Melden inschrijving bij Leerplichtwet 1969 leerplichtambtenaar Melden uitschrijving bij leerplichtambtenaar Melden absentie Voorbereiden Jaarlijks Wet op Onderwijstoezicht onderzoek Inspectie Verantwoording Wet overige OCW subsidies subsidieregeling scholing overblijfmedewerkers

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 11.018 4.563 4.252 2.501 2.407

2.178 5.289 690

In onderstaande tabel is voor het primair onderwijs weergegeven wat de grondslag is voor het verstrekken van informatie, om welke verplichting het gaat en welke handelingen en schoolleider daartoe moet uitvoeren.

67

B&A CONSULTING BV


Wet Wet op Primair Onderwijs WPO Art. 3a, tweede lid

Verplichting

WPO Art. 12

Verklaring afleggen inzake voldoen aan bekwaamheidseisen / bijhouden geordende gegevens Inzenden afwijkende kerndoelen Verzoek afwijking kerndoelen Schoolplan

WPO Art. 18

Samenwerkingsverbanden

WPO Art. 19

Opstellen zorgplan

WPO Art. 31

Managementstatuut

WPO Art. 36

Aanvraag ontheffing verplichting bieden stagemogelijkheid Bewaren personele documenten Aanmelding centrale dienst Aanvraag aanvullende middelen Aanvraag afwijking reguliere bekostiging Omzetting, uitbreiding met richting, verplaatsing Aanvraag bekostiging speciale school voor basisonderwijs Omzetting, uitbreiding met richting, verplaatsing Omvorming en instandhouding nevenvestiging Aanvraag bijzondere bekostiging personeel

WPO Art. 9, lid 7 WPO Art. 9, lid 9

WPO Art. 59 WPO Art. 68 WPO Art. 70 WPO Art. 72a WPO Art. 84 WPO Art. 87

WPO Art. 88 WPO Art. 89

WPO Art. 123

68

Handelingen Gegevens administreren en verklaring afleggen

Document aan Inspectie zenden Verzoek inzenden Maken schoolplan Maken bijlage schoolgids (uren) Doorgeven wijzigingen/beëindiging Opstellen en toezenden aan Inspectie (via samenwerkingsverband) Toezenden aan Inspectie Wijzigingen aan Inspectie doorgeven Formulier invullen

Aanleveren gegevens Aanmelding Aanvraag doen Formulier invullen Formulier invullen Formulier invullen

Aanvraag doen Formulier invullen

Formulier invullen

B&A CONSULTING BV

Wet WPO Art. 135

WPO Art. 138, lid 7 en Art. 139

WPO Art. 158 WPO Art. 160

WPO Art. 161

WPO Art. 171


Verplichting Aanvraag verhoging bekostiging materiële instandhouding Aanvraag afwijking aftrekposten bekostiging wegens bijzondere omstandigheden Mededeling handhaving nevenvestiging Beroep op uitzonderingssituatie art. 153 of 157 WPO (zie ook art. 4 Besluit bekostiging WPO hieronder) Leerlingentellingen (incl. tussentijds)

Verslaglegging

WPO Art. 171

APO Art. 172 WPO Art. 173

WPO Art. 173-175 WPO Art. 176c

Geschiktheidsverklaring

WPO Art. 176j

WPO Art. 183, resp. 184

Verplichte aansluiting bij Vervangingsfonds resp. Participatiefonds

69

Handelingen Aanvraag doen

Aanvraag doen

Melding maken Formulier invullen

Uitdraaien overzicht/noteren/opsturen inschrijfformulier nieuwe leerlingen Uitdraaien overzicht/noteren/opsturen Opstellen jaarrekening Opstellen jaarverslag Opsturen jaarverslag en jaarrekening Kosten accountantscontrole Kosten accountantscontrole Verstrekken gegevens over berekening van bekostiging Verstrekken beleidsinhoudelijke informatie Medewerking verlenen aan onderzoek Aanvraag geschiktheidsonderzoek Overzicht sturen aan Inspectie van alle afgegeven geschiktheidsverklaringen en bekwaamheidsonderzoeken Gegevens toezenden

B&A CONSULTING BV


Wet Besluit bekostiging WPO Art. 2 Besluit bekostiging WPO Art. 3b Besluit bekostiging WPO Art. 4 Besluit bekostiging WPO Art. 5 Besluit bekostiging WPO Art. 11 Besluit bekostiging WPO Art. 11a Besluit bekostiging WPO Art. 11b Besluit bekostiging WPO Art. 29 Besluit bekostiging WPO Art. 30 Besluit rechtspositie WPO Besluit trekkende bevolking WPO Regeling bevoorschotting personele kosten primairen voortgezet onderwijs WPO Art. 70a

Verplichting

Handelingen

Inzending bekostigingsgevens nieuwe of omgezette school Aanvraag voorschot i.v.m. opening nieuwe school Opheffen school

Gegevens toezenden

Mededeling uitzonderingssituatie art. 153 of 157 WPO Opgave leerlingenaantal

Overleggen benodigde gegevens

Gemiddelde leeftijd leraren

Verstrekken gewogen gemiddelde leeftijd leraren en verklaring Formulier invullen

Verstrekking verklaring juistheid bekostigingsgegevens Aanmelding leerlingenaantal bij groei Aanmelding leerlingenaantal bij bijzondere groei Commissie van beroep Reisplan

Formulier invullen Kennisgeven besluit

Formulier invullen

Formulier invullen Formulier invullen

Indienen reisplan Aanvraag indienen bij OCW

Leerling-gebonden financiering

70

Op basis van indicatie aanvraag naar het CFI

B&A CONSULTING BV

Leerplichtwet 1969 Leerplichtwet Art. 21

Leerplichtwet Art. 18


Absentie

Melden absentie Administratieve verwerking gegevens absentie

Aanmelden leerling

Afmelden leerling Wet op Onderwijstoezicht WOT Art. 11 Periodiek onderzoek Inspectie op het Onderwijs

WOT Art. 15

Incidenteel onderzoek Inspectie op het Onderwijs

WOT Art. 12

Incidentele informatieverplichtingen

Wet Overige OCenWsubsidies Nieuwe subsidieregeling nationale programma's voor internationalisering in het primair en voortgezet onderwijs Regeling voor het aanvragen van een startsubsidie passend onderwijs Stimuleringsregeling beginnende directeuren in het primair onderwijs 20062008

Subsidieaanvraag Verantwoording

Subsidieaanvraag Verantwoording Subsidieaanvraag Verantwoording

71

Ongeoorloofd schoolverzuim melden Melding officiële inschrijving bij leerplichtambtenaar Melding uitschrijving aan leerplichtambtenaar Begeleiding bij het onderzoek Voorbereiding (opsporen van materiaal) Reactie naar aanleiding van onderzoek Begeleiding bij het onderzoek Gesprekken Inspectie met docenten Voorbereiding (overleg met directie) Voorbereiding (opsporen van materiaal) Reactie naar aanleiding van onderzoek Opsturen overige informatieverplichtingen

B&A CONSULTING BV


Wet Overige OCenWsubsidies Verlengde subsidieregeling scholing overblijfmedewerkers Subsidieregeling KANS

Subsidieaanvraag Verantwoording Subsidieaanvraag Verantwoording

Voortgezet Onderwijs Voor het voortgezet onderwijs zit het overzicht van administratieve lasten er als volgt uit. Totale administratieve lasten Domein Voortgezet Onderwijs Grootste lasten veroorzaakt door 1. Opstellen jaarrekening 2. Melden inschrijving bij leerplichtambtenaar 3. Kosten accountantscontrole 4. Kosten accountantscontrole

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 24.460 Administratieve lasten (€*1000 6.966 2.045 2.016 3.296

Totaal overzicht administratieve lasten VO: Domein Grootste lasten veroorzaakt door Opstellen jaarrekening Wet op voortgezet onderwijs Kosten accountantscontrole Maken schoolgids Melden inschrijving bij Leerplichtwet 1969 leerplichtambtenaar Melden uitschrijving bij leerplichtambtenaar Begeleiden incidenteel Wet op Onderwijstoezicht onderzoek Inspectie

72

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 6.966 2.016 1.742 2.045 1.925

669

B&A CONSULTING BV


In onderstaande tabel is voor het voortgezet onderwijs weergegeven wat de grondslag is voor het verstrekken van informatie, om welke verplichting het gaat en welke handelingen een schoolleider daartoe moet uitvoeren. Leerplichtwet Leerplichtwet Art. 21


Absentie

Aan- en af melden leerling

Melding voortijdig schoolverlaten aan leerplichtambtenaar Melding zieke leerling aan de schoolarts na tien dagen van ziekte Bijhouden van de absentie Ongeoorloofd schoolverzuim melden Melding officiële inschrijving bij leerplichtambtenaar Melding uitschrijving aan leerplichtambtenaar

Wet op Onderwijstoezicht Wet op Onderwijstoezicht, artikel 11

Wet op Onderwijstoezicht, artikel 15

Periodiek onderzoek Inspectie op het Onderwijs

Begeleiding bij het onderzoek Voorbereiding (opsporen van materiaal) Reactie naar aanleiding van onderzoek Incidenteel onderzoek Begeleiding bij het Inspectie op het onderzoek Onderwijs Gesprekken Inspectie met docenten Voorbereiding (overleg met directie) Voorbereiding Reactie naar aanleiding van onderzoek (opsporen van materiaal) Incidentele Opsturen overige informatieverplichtingen informatieverplichtingen

73

B&A CONSULTING BV


Middelbaar Beroepsonderwijs Voor het MBO zit het overzicht van administratieve lasten er als volgt uit. Totale administratieve lasten Domein MBO Grootste lasten veroorzaakt door 1. Verantwoording innovatiebox 2. Verstrekken PGN en andere gegevens aan IB-Groep 3. Inschrijvingsgegevens verstrekken aan IB-Groep m.b.v. onderwijskaart

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 19.773 Administratieve lasten (€*1000 6.348 3.927 3.598

Totaaloverzicht van administratieve lasten BVE: Domein Grootste lasten veroorzaakt door Verantwoording Wet Educatie en innovatiebox beroepsonderwijs Verstrekken PGN en andere gegevens aan IBGroep Aanvraag leerlinggebonden financiering Inschrijvingsgegevens Les- en Cursusgeldwet verstrekken aan IB-Groep mbv onderwijskaart

Totaal AL selectie wetgeving (€*1000) 6.348 3.927

2.400 3.598

In onderstaande tabel is voor het MBO weergegeven wat de grondslag is voor het verstrekken van informatie, om welke verplichting het gaat en welke handelingen een schoolleider daartoe moet uitvoeren. Wet Educatie en Beroepsonderwijs WEB Art. 1.3.6 WEB Art. 2.3.6 en Art. 2.5.5

Openbaar verslag PGN

WEB Art. 2.5.3

Jaarrekening

WEB Art. 2.8.2 WEB Art. 6.4.2

Onderwijs en examenreglement Opheffing Registratie-procedure CREBO

74

Openbaar maken verslag Verstrekken persoonsgebonden nummer en andere gegevens aan IBG Totale jaarrekeningtraject Opstellen jaarverslag Kosten accountantscontrole Beschikbaar voor Inspectie Insturen eindafrekening Aanvraag en onderbouwing nieuwe kwalificaties

B&A CONSULTING BV


Wet Educatie en Beroepsonderwijs Regeling aanvullende bekostiging visueel gehandicapte leerlingen

Subsidie instelling visueel gehandicapten

Aanvraag bekostiging Accountantscontrole via jaarrekening

Regeling leerling-gebonden financiering MBO

Subsidie leerling-gebonden Aanvraag subsidie financiering mbo

Subsidieregeling projectopdrachten BVEsector Regeling Leonardo-de-Vinci II Regeling stagebox beroepsonderwijs 2006-2010 Regeling innovatiebox beroepsonderwijs 2006-2010 Regeling vernieuwende projecten doorlopende leerlijnen VMBO/MBO

Subsidie projectopdrachten Aanvraag subsidie Aparte accountantscontrole

Uitvoeringsregeling regionale melden coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten

Melding voortijdig schoolverlaten aan RMC

Aanvraag Verantwoording Verantwoording

Formulier invullen Verantwoording Aparte verantwoording

Verantwoording

Aparte verantwoording

Aanvraag Verantwoording Verantwoording

Formulier invullen Accountantscontrole Administratie bijhouden en opsturen Controle + melding

Invullen deelnameformulier

Regeling gegevensverstrekking met persoonsgebonden nummer BVE Les- en Cursusgeldwet 2000 Uitvoeringsbesluit les- en cursusgeldwet Art. 8

Inschrijvingsinformatie verstrekken aan IB groep

Informatie verstrekken met behulp van onderwijskaart


Absentie


Aanmelden leerling

Melding voortijdig schoolverlaten aan leerplichtambtenaar Bijhouden van de absentie Ongeoorloofd schoolverzuim melden Melding officiële in- en uitschrijving bij leerplichtambtenaar

Leerplichtwet 1969

75

B&A CONSULTING BV


Overzicht irritante regels In 2008 heeft ITS een rapport gepubliceerd met irritante regels, zoals ervaren door onderwijspersoneel. In onderstaande tabel is een overzicht daarvan weergegeven. Irritante regels PO Regel 1: Regels voor verplichte administratie voor onderwijs aan leerlingen met problemen (handelingsplannen, groepsplannen, leerlingendossiers) Regel 2: Regels voor verplichte aanwezigheid bij vergaderingen / cursussen /studiedagen/ werkgroepen (ook op vrije dagen) Regel 3: Regels over werktijdenregistratie en vastgestelde werktijden (aanwezigheidsregel van 8 tot 5, verplichte besteding adv, compensatie overuren, compensatie studiedagen) Regel 4: Regels rond doorverwijzingsprocedure van leerlingen naar het speciaal onderwijs (registratie,administratie, dossiervorming) Regel 5: Regels over uitvoering van taken door leraren buiten de lesgevende taken (pleinen zaalwacht,schoolkamp, inzet tussen- en naschoolse opvang) Regel 6: Regels over afleggen van verantwoording over incidenten (registratie van pesten, ongelukken),contacten met derden erover (politie, jeugdzorg, arts) Regel 7: Regels over tussen-/naschoolse opvang binnen de school (gebruik van klas of school, verantwoordelijkheid,ouders regelen) Regel 8: Regels over uitvoering van taken door leraren binnen de lesgevende taken (het overnemen van lessen bij ziekte) Regel 9: Regels over omgang van leraren met ouders van leerlingen (hoe benaderen, hoe omgaan met problemen, inzage dossier) Regel 10: Regels voor sancties voor leerlingen (verwijderen uit de klas, straffen) Irritante regels VO Regel 1: Regels over het verwijderen van leerlingen van school (verwijderde, maar nog niet elders geplaatste leerling in de klas krijgen) Regel 2: Regels voor verplichte aanwezigheid bij vergaderingen / cursussen /studiedagen/ deelnamewerkgroepen (ook op vrije dagen) Regel 3: Procedures voor leerlingen die te laat zijn (registratie, verdere opvang in de school) Regel 4: Regels m.b.t. de onderwijstijd (registratie, controle, opvullen tussenuren, vervangen) Regel 5: Regels over de uitvoering van taken door leraren buiten de lesgevende taken (pleinen zaalwacht,schoolkamp) Regel 6: Regels over het afleggen van verantwoording over incidenten (registratie van pesten, ongelukken),contacten met derden erover dossiervorming Regel 7: Regels over het gebruik van studiewijzers, planningen en programma van toetsing en afsluiting-pta (opgeven huiswerk, controle, toetsmomenten, toetswaardering) Regel 8: Regels over de uitvoering van taken door leraren binnen de lesgevende taken (het overnemen van lessen bij ziekte) Regel 9: Regels over het onderwijs aan en administratie van zorgleerlingen Regel 10: Regels voor sancties bij leerlingen (verwijderen uit de klas, straffen)

76

B&A CONSULTING BV


Irritante regels BVE Regel 1: Regels over toetsing en toetsen / OER (registratie, maken van toetsen, inzage in toetsen, herkansen Regel 2: Regels voor verplichte aanwezigheid bij vergaderingen / cursussen /studiedagen (ook op vrije dagen Regel 3: Regels over het aan moeten nemen van deelnemers / studenten (drempelloze instroom) Regel 4: Regels over het verwijderen van deelnemers / studenten van de instelling Regel 5: Regels m.b.t. onderwijstijd (registratie, controle, opvullen tussenuren, vervangen) Regel 6: Regels over afleggen van verantwoording over voorvallen (registratie van problemen, contacten met derden, inzage dossiers) Regel 7: Regels over registratie van aanwezigheid van deelnemers / studenten (controle, spijbelen) Regel 8: Regels over ondersteuning en het verkrijgen van voorzieningen (onderwijsruimtes, beamer,computer, video, cd) Regel 9: Regels over het gebruik en toewijzing van werkplekken voor docenten (flexplekken, laptops)

77

BIJLAGE 4: GESPREKSPARTNERS Primair Onderwijs Dhr. R. Bos - Directeur Dr. A. van Voorthuijsenschool (School voor SO en VSO ZML), Haarlem Dhr. M. Huigsloot - PO Raad Dhr. J. Huiskens - Adjunct Directeur, Basisschool Onze Wereld, Den Haag Dhr. A. Koet - Controller, Stichting Protestants Christelijk Onderwijs Utrecht Dhr. B. Verbeek - Beleidsadviseur Onderwijs, Leerplicht, VSV Dhr. F. Voskuilen - Directeur, Mytylschool De Regenboog, Haarlem Voortgezet Onderwijs Dhr. R. van den Boezem - VO Raad Mw. R. Hulsbergen - Directeur, Aloysius College, Den Haag Mw. H. Taat - Directeur, Utrechts Stedelijk Gymnasium Mw. M Uijlenbroek - Directeur, Leidsche Rijn College, Utrecht Dhr. S. van der Smissen - Deloitte Touche Dhr. B. de Wit - Universiteit, Utrecht MBO Mw. C. Kathman - Directeur Trajectbureau, Albeda College, Rotterdam Mw. M. Klapwijk - Branchedirecteur, Albeda College, Zorg en Welzijn, Rotterdam Dhr. H. Kuppens - MBO Raad Dhr. G. Nieuwenhuis - Onderwijsmanager, Albeda College, Zorg en Welzijn, Rotterdam Mw. C. Roozemond - Ingrado Dhr. P. Schoenmakers - Ingrado Dhr. P. Veelenturf - MBO Raad Dhr. G. Wammes - MBO Raad Gemeenten Dhr. R. den Hollander - Beleidsadviseur, Gemeente Rotterdam, Jeugd, Onderwijs en Samenleving Mw. S. Schenning - Productgroepmanager Onderwijsbeleid, Den Haag Inspectie van het Onderwijs Dhr. J. Verkroost - Inspectie Ministerie van OCW Dhr. H. de Goede - Projectleider OCW ontregelt DUO Dhr. M. van der Velden - DUO

79

SCHOOLLEIDERS ONTKETEND EINDRAPPORT

Recommend Documents