Samenwerking dankzij, of ondanks verschillen?

Samenwerking dankzij, of ondanks verschillen? Patrick Kenis Academic Dean TiasNimbas Business School Hoogleraar Beleid- en Organisatiewetenschappen, Universiteit Tilburg

Voor iemand die in zeer verschillende contexten te maken had/heeft met Nederlanders en Vlamingen 1 en bovendien een jarenlange onderzoeksagenda heeft naar de omstandigheden waarin organisaties samenwerken is het een plezier en uitdaging om te mogen reflecteren op de samenwerking Vlaanderen-Nederland zoals vormgegeven in de gemeentelijke duo’s.

Gemeentelijke duo’s zijn iets moois, maar kunnen ze ook duurzaam zijn?

Gemeentelijke duo’s zijn een fascinerend fenomeen. Gestimuleerd door beleid (in het kader van het welzijnsproject van de Commissie Cultureel Verdrag VlaanderenNederland) om concreet leven te blazen in wat ontegensprekelijk belangrijk wordt gevonden, namelijk dat Vlaamse en Nederlandse gemeenten samenwerken. Een beleid dat als absolutistisch zou kunnenworden bestempeld omdat gemeenten dit, de ene of andere uitzondering nagelaten, niet uit zich zelf doen. Maar ook een beleid dat als verlicht absolutisme bestempeld kan worden omdat iets wordt gefaciliteerd voor gemeenten waarvan het sterke geloof bestaat, vanuit de beleidsmakers, dat het hen ten goede zal komen. Dit geloof werd ook goed onderbouwd door tal van voorbeelden te presenteren rond integratiebeleid, jeugdbeleid, sociale cohesie en vele andere maatschappelijke thema’s waar Nederlandse en Vlaamse gemeenten voor dezelfde uitdagingen staan en dus van elkaar zouden moeten kunnen leren. Ook de praktijk van het proefproject geeft de initiatiefnemers gelijk. Het bleek en blijkt goed mogelijk om geslaagde workshops en conferenties te houden, waar het tot daadwerkelijke uitwisseling van inzichten en ervaringen is gekomen. Wat we nu weten is dat er een geloof bestaat in het belang van het project; we weten ook dat er eerste positieve ervaringen zijn gemaakt in de praktijk van de samenwerking; maar, we weten ook dat welgemeende initiatieven een stille dood sterven als de samenwerking niet bestendig en duurzaam (structureel, continu en dynamisch) wordt. De vraag die me dan ook zal bezighouden in hetgeen volgt, is: Wanneer kunnen we verwachten dat een bestendige en duurzame samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen op het gebied van welzijn, in de vorm van gemeentelijke duo’s, een meerwaarde zal opleveren? Het antwoord op deze vraag, die ik in wat volgt gedetailleerder zal beargumenteren, luidt als volgt: De verschillen tussen Nederland/Nederlanders en Vlaanderen/Vlamingen zijn zo groot dat samenwerken moeilijk is. Maar het zijn juist deze verschillen die zo’n samenwerking ook productief kunnen maken.

Een greep uit de verschillen in het dagelijkse leven

Om aan te tonen dat samenwerking tussen VL en NL 2 geen sinecure is presenteer ik een aantal verschillen zoals ik ze, als iemand die met beide contexten te maken heeft,

ervaren heb. Er zijn wellicht nog een groot aantal andere verschillen maar doel van het volgende lijstje is niet om een compleet beeld te schetsen maar om te illustreren dat er in ieder geval belangrijke verschillen bestaan. De welzijnslandschappen zijn erg verschillend

NL en VL besteden aandacht aan andere inhouden, werken anders, formuleren en implementeren het welzijnsbeleid anders, verschillen m.b.t. hoe de overheidscompetenties verdeeld zijn tussen de verschillende bestuurlijk lagen, gebruiken andere begrippen, en werken met organisaties die erg van elkaar verschillen. De macht van de politiek versus de macht van de administratie

Vaak lijkt het alsof in België beleidsprocessen eerder worden aangestuurd vanuit de politiek terwijl in Nederland de administratie een belangrijkere rol speelt. De politieke macht in België met haar politieke kabinetten en het politieke dienstbetoon zijn voor Nederlanders vaak moeilijk te plaatsen. „Alles mag, wat niet verboden is“ versus „Alleen dat mag, wat is toegestaan“

Dit is een welbekend dictum om NL en VL te onderscheiden. Het “Alles mag, wat niet verboden is”-principe dat in VL wordt gehandhaafd geeft meer ruimte voor innovatieve en nieuwe oplossingen en heeft minder last van het zoeken naar oplossingen die binnen bepaalde “met z’n allen afgesproken” wettelijke en beleidskaders moeten passen. Wel is er wat dit betreft een duidelijke trendbreuk vast te stellen in NL. Het “Alleen dat mag, wat is toegestaan” wordt steeds vaker op de korrel genomen. Pragmatisme versus zoeken naar totaaloplossingen

VL wordt gekenmerkt door de dingen zo te regelen, dat ze werken. Ze bekommeren zich vooral om het resultaat en minder om de manier waarop dat bereikt wordt. Nederland zoekt echter vaker naar totaaloplossingen. Problemen worden grondig, omvattend en landelijk aangepakt. Transparantie van besluitname en –uitvoering zijn daarbij belangrijk. Graag wil ik dit punt illustreren aan de hand van een ervaring met mijn dochter Nette toen wij in Amsterdam woonden en daarna naar Antwerpen verhuisden.

Uit: Patrick Kenis (2001) “… die Wachtlijsten is een verhaal apart ...” Een organisatiewetenschappelijke beschouwing van het fenomeen wachtlijst in de Nederlandse zorg. Rede uitgesproken bij de openbare aanvaarding van het ambt hoogleraar in de Beleids- en Organisatiewetenschappen.

Overigens, in tegenstelling tot waar mijn Nederlandse academische collega’s me op aanspraken, is het niet zo dat er per 1000 kinderen meer kinderen verdrinken in België dan in Nederland. Dat is echter wel het geval als we ook nog controleren voor het verschil in de grootte van de wateroppervlakte tussen de twee landen. Plantrekkerij versus samenhorigheid

Een ander verschil tussen VL en NL, en iets wat ook al in het bovenstaande in zekere mate aan bod is gekomen, is dat VL door een zekere mate van plantrekkerij wordt gekenmerkt terwijl samenhorigheid in Nederland (die zich ook in vaderlandsliefde vertaald) een belangrijke waarde is. VL heeft wellicht zijn plan leren trekken in zijn geschiedenis in de omgang met de vele bezettende mogendheden. De Nederlandse samenhorigheid is daarentegen wellicht gegroeid door de aandacht voor het potentieel binnendringende water, iets wat alleen kan worden tegengehouden als het gemeenschappelijk en “met alle neuzen in dezelfde richting” wordt aangepakt. Mijn ervaring is dat deze verschillen ook in de dagelijkse praktijk een impact hebben.

Intermezzo

Een korte analyse van bovengenoemde verschillen m.b.t. hoe deze het functioneren van de gemeentelijke duo’s zouden kunnen beïnvloeden, leert het volgende: •

Een bepaald type van verschillen is van dien aard dat ze de samenwerking verrijken omdat door de samenwerking de mogelijkheid ontstaat dat men elkaar dingen kan vertellen en laten zien die nieuw en dus vernieuwend kunnen zijn.

Deze variante zal hieronder besproken worden onder het kopje Productieve samenwerking dankzij verschillen. •

Een ander type verschillen gaat niet zozeer over inhoudelijke verschillen, maar eerder om institutionele verschillen. Hierbij denken we aan verschillen zoals de rol van de burgemeester, de rol van het hoger bestuur, de rol van de politiek, verticale en horizontale verhoudingen, financiële middelen, etc. Deze verschillen hebben wellicht een invloed op wie de beslissingsbevoegdheid heeft om innovaties in te voeren. Ik verwacht dat dergelijke verschillen samenwerking structureel kunnen bemoeilijken. De betekenis van dit type wordt in wat volgt, besproken onder het kopje De gemeentelijke duo als biotoop voor bestendige waardecreatie.

Productieve samenwerking dankzij verschillen

Uit de onderzoeksliteratuur over innovatie en leren weten we dat deze ontstaan als er diversiteit en enige cognitieve afstand bestaat tussen diegenen die iets van elkaar willen leren. Cognitieve afstand betekent dat de afstand in kennis groot genoeg moet zijn om van elkaar iets nieuws te kunnen oppikken, maar niet zo groot mag zijn dat we elkaar niet meer kunnen begrijpen of het fundamenteel niet eens kunnen worden. Dit idee gecombineerd met bovenstaande informatie over de inhoudelijke verschillen tussen NL en VL laat ons het volgende concluderen: •

De cognitieve afstand tussen NL en VL is optimaal. Dit blijkt enerzijds uit het feit dat verschillende deelnemers in het profproject aangeven dat ze blijven “verwonderen en bewonderen”. Dit geeft aan dat er sprake is van verschillen maar dat deze verschillen ook informatief zijn. Hierdoor is een fundamentele voorwaarde gegeven die leren en samenwerken productief kan maken.

•

Een aanbeveling is dan ook blijvend situaties op te zoeken en te creëren waarin de aanwezigheid van een cognitieve afstand waarschijnlijk is. Dit kan door nieuwe en reeds bestaande initiatieven zoals het uitwisselen van ambtenaren, studiebezoeken van professionals. Het zijn dergelijke situaties die ideeën kunnen laten ontstaan voor samenwerking rond een concreet initiatief of een concrete innovatie. Eens deze ideeën zijn ontstaan (dat noemen we in de innovatieliteratuur het resultaat van exploratie) kan een verdergaande fase ontstaan van wat we in de innovatieliteratuur exploitatie, of het omzetten van de ideeën, noemen. Zo komt verdergaande samenwerking rond ideeën en initiatieven mogelijk tot stand.

•

Een aanbeveling die in zekere zin logisch uit beide voorgaande volgt, is dat ervoor opgelet moet worden geen samenwerkingsstructuren te ontwerpen die als doel of onbewust effect hebben de cognitieve afstand te verkleinen. Sterke formalisering van samenwerkingsverbanden, het gieten van verschillen in gestructureerde databestanden of geïnstitutionaliseerde vormen van informatie-uitwisseling zijn vaak een teloorgang voor het “verwonderen en bewonderen”-effect. Verschillen worden daardoor in zekere zin geïnstrumentaliseerd.

Het gemeentelijke duo als biotoop voor bestendige waardecreatie

In het stuk waar ik ben ingegaan op de verschillen hebben we vastgesteld dat er institutionele verschillen bestaan die de samenwerking bemoeilijken omdat de samenwerkingspartijen die willen samenwerken in zeer verschillende contexten moeten opereren. Sommige partijen kunnen directe toezeggingen doen en eigen financiële middelen in het doel van de samenwerking inbrengen terwijl andere partijen in hetzelfde samenwerkingsproject dan weer heel erg afhankelijk zijn van derden om actief mee te kunnen werken. Zolang de institutionele structuren waarin de verschillende samenwerkingspartijen zich bevinden erg verschillend zijn—wat een feit is en ook door het gemeentelijke duo project niet zal veranderen—blijft samenwerken lastig. Maar nu biedt juist het project gemeentelijke duo’s de mogelijkheid om dit probleem in zekere mate te beperken. Hoe dit mogelijk is, presenteer ik middels de volgende aanbevelingen: •

Stuur erop aan dat gemeentelijke duo’s naar aanleiding van de hierboven beschreven exploraties concrete samenwerkingsproducten formuleren. Een samenwerkingsproduct is meer dan het uitwisselen van kennis en ervaring maar is een vernieuwend product dat alleen tot stand kan komen als resultante van de samenwerking en dat geen van de samenwerkingspartijen apart tot stand zou kunnen brengen. Te denken valt hier aan product- of procesinnovaties op het gebied van welzijn, beleidsevaluaties of belangenbehartiging.

•

Door het concreet formuleren van een dergelijk project kunnen deze ook eerder als pilots worden gepresenteerd en zo in een biotoop — en dus buiten de gangbare institutionele kaders of met andere woorden in de beleidsluwte — worden getogen en gezogen. Blijken ze een succes, zal het beleid en de politiek zich makkelijker laten overtuigen deze te erkennen.

•

Aanbevolen wordt dat er vanuit het gemeentelijke duo initiatief faciliterend wordt opgetreden om het bovenstaande mogelijk te maken. In tegenstelling tot de exploratiefase waar het ontwerpen van formele kaders en structuren wellicht een averechts effect heeft op het bedenken van nieuwe ideeën is er in deze exploitatiefase juist nood aan gestructureerde hulp. Het biotoop moet worden gekoesterd om te kunnen bloeien. Middelen en besturingsvormen moeten worden bedacht en ter beschikking worden gesteld om de pilots succesvol te laten ontwikkelen.

Conclusie

Uit bovenstaande blijkt dat er tegelijkertijd een grote potentie maar ook veel moeilijkheden bestaan om tot een vruchtbare samenwerking tussen NL en VL te komen. Ik heb getracht aan te tonen dat de institutie Gemeentelijke Duo’s een goed bindmiddel kan zijn om toch productief samenwerken tot stand te brengen mits een juiste invulling van haar rol. Enerzijds komt het erop neer gemeentelijke duo’s te entamineren en deze niet te laten samenwerken louter ter wille van de samenwerking maar om tot het fantaseren over mooie samenwerkingsproducten te komen. Formaliseren, regelgeving, protocollen, data dossiers en dergelijke zijn in deze exploratiefase uit den boze. Het lijkt wel alsof hier in de eerste plaats een Vlaamse aanpak is gevraagd. Anderzijds, komt het erop neer om kaders te bieden waarin samenwerkingsproducten ook daadwerkelijk tot stand kunnen komen. Dit betekent biotopen te laten ontstaan waarbinnen op een relatief gestructureerde wijze aan het product wordt gewerkt en het product, indien succesvol, ook aan anderen wordt aangeboden om ook ergens anders uit te rollen. Het lijkt alsof hiervoor nu een Nederlandse aanpak het meest passend is.

Als deze cyclus van exploratie en exploitatie een aantal keren succesvol kan worden doorlopen verwacht ik ten stelligste dat de institutie Gemeentelijke Duo’s de grondsteen kan zijn voor een bestendige en duurzame samenwerking tussen Nederland en Vlaanderen op het gebied van welzijn.

1

1983-1989: PhD student aan het European University Institute in Firenze, Italië waar beursstudenten uit alle EUlanden en dus ook Belgen en Nederlanders promoveren. Wat hier opviel is dat Vlamingen en Nederlanders minder gemeen hadden dan de PhD studenten uit de nadere landen verwachtten. 1989-1995: Medewerker aan het European Centre for Social Welfare and Policy in Wenen, Oostenrijk. Een kennisinstituut geaffilieerd aan de UN waarin Nederland en België participeerden en waar ik als Vlaming erg onder de indruk was van het duidelijke, zelfzekere en eendrachtige optreden van de Nederlandse delegaties. 1999-2001: Medewerker aan de Vrije Universiteit, Amsterdam waar ik de Hollandse cultuur leerde kennen die verder afstond van de Vlaamse cultuur dan ik had verwacht. 2001-heden: Medewerker aan de Universiteit Tilburg waar Belg zijn veel minder opvalt. Ik besluit om in Antwerpen te wonen en kan zo overdag van Nederlandse werkcultuur genieten en in mijn familietijd van de Belgische vrijetijdscultuur. Bovendien lukt het me zowel Vlaanderen als Nederland met de nodige afstand te bekijken omdat ik half Belg, half Duitser ben, getrouwd ben met een Weense met wie ik twee kinderen heb die geboren zijn in Zwitserland.

2

VL en NL staan voor respectievelijk Vlamingen/Vlaanderen en Nederlanders/Nederland.