Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Samenwerken, een kwestie van organiseren? Een onderzoek naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein

Masterscriptie Master of Crisis and Disaster Management Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV) Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) Amersfoort, 26 april 2010 Drs. Ben Ham Begeleid door: Dr. M.H.P. Otten

Voorwoord Samenwerking, het lijkt tegenwoordig zo gewoon, maar in de praktijk blijkt dit nogal eens als lastig te worden ervaren. Bijna niemand is in de basis tegen samenwerking en als dit wel zo is, zal men dit niet snel toegeven, maar waarom zien we in de praktijk dan nog zoveel voorbeelden van gebrekkige samenwerking?

Het nader onder de loep leggen van samenwerking teneinde hier beter grip op te kunnen krijgen, deze te verbeteren en tot een meer natuurlijk onderdeel van het beleidsproces en de dagelijkse werkwijze te kunnen laten verworden, is voor mij de reden geweest dit als onderwerp te kiezen.

In de praktijk van alle dag wordt er op veel terreinen wel samengewerkt, maar vaak is dit uit nood geboren en is er sprake van een minimale variant van samenwerking, terwijl er zoveel meer uit te halen is als dit veel meer als een natuurlijke gang van zaken wordt beschouwd en ook als zodanig in praktijk wordt gebracht. In de tijd dat ik mij bij de Veiligheidsregio Utrecht naast het regionaliseringsproces ook bezig mocht houden met het onderwerp ‘samenwerking vitale sector’ en in deze hoedanigheid, naast mijn gesprekken gedurende mijn binnenlandstages, met een aantal partijen hierover gesprekken heb gevoerd (BZK Programma Vitaal, het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI), Vitens, Gasunie, Stedin, Shell, Tennet, Rabobank), ben ik extra gemotiveerd geraakt om te onderzoeken wat factoren zijn om samenwerking te verbeteren en niet te laten verzanden in mooie woorden voor management en bestuur, of zeer beperkte samenwerking op te zetten “omdat dit nu eenmaal moet”, maar echte samenwerking vorm te geven waar betrokken partijen als collectief sterker en beter van worden en in relatie tot de vitale sector, de burger uiteindelijk beter wordt bediend.

Met deze scriptie wil ik handreikingen geven om in de praktijk samenwerking beter van de grond te laten komen, te laten slagen en structureel onderdeel te laten uitmaken van beleid en uitvoering. Ik wil Marc Otten als eerste begeleider en Menno van Duin als tweede begeleider bedanken voor hun suggesties, opmerkingen en handreikingen om deze scriptie tot een afgerond geheel te kunnen krijgen. Verder wil ik mijn gezin en vooral mijn vrouw Thea bedanken voor alle steun en vrijheid die ik heb gekregen om deze scriptie af te ronden en de MCDM-studie te volgen. Het waren twee zware jaren waarbij weinig tijd was voor andere dingen, maar na juni zal dit er hopenlijk iets anders uitzien. Ben Ham April 2010


i

Inhoudsopgave SAMENVATTING ....................................................................................................... 5 HOOFDSTUK 1 INLEIDING ....................................................................................... 9 1.1 Aanleiding .................................................................................................................... 9 1.2 Probleemanalyse ......................................................................................................... 9 1.3 Doelstelling .................................................................................................................10 1.4 Afbakening .................................................................................................................10 1.5 Relevantie ..................................................................................................................10 1.6 Leeswijzer ..................................................................................................................11

HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER................................................................ 12 2.1 Inleiding ......................................................................................................................12 2.2 Perspectieven van Teisman........................................................................................13 2.2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 13 2.2.2 Unicentrisch perspectief ...................................................................................................... 13 2.2.3 Multicentrisch perspectief .................................................................................................... 14 2.2.4 Pluricentrisch perspectief ..................................................................................................... 14

2.3 Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten .................................................................16 2.3.1 Organisatieprincipes van het beleidsveld ............................................................................ 16 2.3.2 Metaforen ............................................................................................................................. 16 2.3.3 Beleidsprincipes ................................................................................................................... 18 2.3.4 Besluitvormingsprincipes ..................................................................................................... 20 2.3.5 Inzet van middelen ............................................................................................................... 21

2.4 Perspectieven op samenwerking ................................................................................22 2.4.1 Begrip ................................................................................................................................... 22 2.4.2 Perspectieven op samenwerking ......................................................................................... 24 2.4.3 De bril, het gecombineerde model ....................................................................................... 27

HOOFDSTUK 3 ONDERZOEKSONTWERP ........................................................... 29 3.1 Inleiding ......................................................................................................................29 3.2 Analyse.......................................................................................................................29 3.3 Ontwerp ......................................................................................................................31

HOOFDSTUK 4 VITALE (VEILIGHEIDS)DOMEIN .................................................. 32 4.1 Inleiding ......................................................................................................................32 4.2 Achtergrond ................................................................................................................32 4.3 Afbakening .................................................................................................................36


ii

4.4 Het vitale veiligheidsdomein nader geanalyseerd .......................................................36 4.4.1 Inleiding ................................................................................................................................ 36 4.2.2 Krachtenveldanalyse ........................................................................................................... 37 4.4.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 39

4.5 Conclusies ..................................................................................................................43

HOOFDSTUK 5 DE DRINKWATERSECTOR.......................................................... 44 5.1 Inleiding ......................................................................................................................44 5.2 Achtergrond ................................................................................................................45 5.3 Afbakening .................................................................................................................46 5.4 Actorenanalyse ...........................................................................................................46 5.5 De drinkwatersector nader geanalyseerd....................................................................46 5.5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 46 5.5.2 Krachtenveldanalyse ........................................................................................................... 47 5.5.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 49

5.6 Conclusies ..................................................................................................................54

HOOFDSTUK 6 DE ENERGIESECTOR .................................................................. 56 6.1 Inleiding ......................................................................................................................56 6.2 Achtergrond ................................................................................................................56 6.3 Afbakening .................................................................................................................58 6.4 Actorenanalyse ...........................................................................................................58 6.5 De energiesector nader geanalyseerd ........................................................................59 6.5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 59 6.5.2 Krachtenveldanalyse ........................................................................................................... 59 6.5.3 Samenwerking ..................................................................................................................... 62

6.6 Conclusies ..................................................................................................................69

HOOFDSTUK 7 ONTWERPEN VAN COMPLEXE SAMENWERKING ................... 71 7.1 Inleiding ......................................................................................................................71 7.2 Samenwerking nader bekeken....................................................................................71 7.2.1 Inleiding ................................................................................................................................ 71 7.2.2 Organiseren tussen organisaties: drie niveau’s ................................................................... 71 7.2.3 Organiseren tussen organisaties: spelregels samenwerken in groepen ............................. 73 7.2.4 Organiseren tussen organisaties: regierollen ...................................................................... 75 7.2.5 Organiseren tussen organisaties: Een effectieve samenwerking bouwen .......................... 76 7.2.5.1 Inleiding ................................................................................................................................... 76 7.2.5.2 Keuze grondvorm .................................................................................................................... 76 7.2.5.3 Grondvormen: inrichtingsprincipes .......................................................................................... 78 7.2.5.4 Vormgeven relatie: aanpak ...................................................................................................... 79 7.2.5.5 Vormgeven relatie: vaardigheden ............................................................................................ 82


iii

7.2.6 Organiseren tussen organisaties: een samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen .. 83 7.2.6.1 Inleiding ................................................................................................................................... 83 7.2.6.2 Ambitie: 3 niveaus ................................................................................................................... 83 7.2.6.3 Kenmerken samenwerkingsvaardige organisatie op organiseeraspecten ............................... 86

7.3 Organiseren tussen organisaties ................................................................................88 7.3 Een effectieve samenwerking bouwen ........................................................................89

HOOFDSTUK 8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.......................................... 91 8.1 Inleiding ......................................................................................................................91 8.2 Belangrijkste conclusies en aanbevelingen .................................................................91

BRONNEN ............................................................................................................... 95 Literatuur ..........................................................................................................................95 Tijdschriften ......................................................................................................................95 Overig ...............................................................................................................................97

BIJLAGE 1 ACTOREN VITALE VEILIGHEIDSDOMEIN ......................................... 98 1. Inleiding ........................................................................................................................98 2. Rijksoverheid ................................................................................................................98 3. Veiligheidsberaad .......................................................................................................101 4. De Veiligheidsregio’s ..................................................................................................101 5. Politieregio’s ...............................................................................................................101 6. SOVI ...........................................................................................................................101 7. VNO-NCW ..................................................................................................................103

BIJLAGE 2 INTERVIEWVRAGEN LEGE LIJST ................................................... 104


iv

Samenvatting In het onderzoek dat ik heb gedaan naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein heb ik mij verdiept in het vitale veiligeiheidsdomein met de focus op waterbedrijven en netbeheerders binnen de energiesector. Hiernaar kijkend kun je zeggen dat er sprake is van een veelheid aan ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein die met elkaar moeten samenwerking om de taken waar zij voor staan te kunnen realiseren. 1

Voor mijn onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de perspectieven van Teisman en vier door hem beschreven onderzoeksobjecten. Daarmee heb ik het krachtenveld rond de verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein proberen te duiden kijkend naar de gehanteerde organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvormingsprincipes en middelen. Ook heb ik perspectief toegevoegd, namelijk het perspectief van samenwerking. Er is te zien dat de manier waarop de overheid acteert in het vitale veiligheidsdomein voorzichtig aan het verschuiven is van een unicentrische benadering (op zichzelf werkend) naar een meer pluricentrische benadering (acotren werken niet alleen binnen, maar ook buiten een groet of sector met elkaar samen). Dit is echter nog lang niet het geval en er moet nog een lange weg worden gegaan. Een zelfde beweging naar een meer pluricentrische benadering zie je bij de energie- en waterbedrijven. Zij komen echter niet vanuit een unicentrische benadering, maar vanuit een multicentrische benadering (binnen de eigen groep of sector samenwerkend). Dit is een goede beweging die ook nodig is om de taak waar elke actor afzonderlijk, maar ook de taken waar men als groep voor staat te kunnen goed uit te voeren. Deze beweging moet echter wel doorgezet worden en moeten actoren ook nog veel in investeren. De belangrijkste aanbevelingen om deze beweging in goede banen te houden en verder door te ontwikkelen, zijn de volgende:”

Aanbeveling 1 Actoren moeten om zaken voor elkaar te krijgen alemaal bereid zijn een pluricentrische aanpak te hanteren. Dit betekent dat partijen zich in de eerste plaats bewust moeten zijn van het feit dat meerdere actoren op verschillende niveau’s een rol hebben binnen het vitale veiligheidsdomein. Vervolgens moeten alle partijen zich oprecht willen inleven in elkaar en moeten open staan voor elkaars ideeën en hierover met elkaar in gesprek gaan. Doelvervlechting is hierin belangrijk om maximaal rendement uit de samenwerking te halen. Regie mag wel gevoerd worden op deze samenwerking. Dit kan door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden gedaan, maar ook door een andere partij die op basis van handelen én inhoud als autoriteit door de andere actoren wordt erkend. Als actoren verschillen in de manier van aanpak (bijvoorbeeld waterbedrijven hanteren een multicentrische en de overheid een unicentrisch aanpak) dan kan 1

Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke investeringen, VUGA Den Haag


5

samenwerking niet op een efficiente en effectieve wijze worden vormgegeven omdat de door beide gehanteerde insteek in de basis dermate van elkaar verschilt, dat ze er met elkaar niet uit zullen komen. Ze zitten in dat geval op een totaal verschillende golflengte. Aanbeveling 2 Bij het ontwerpen van complexe samenwerkingsprocessen moet nadrukkelijk plaats ingeruimd worden voor wederzijdse beïnvloeding. Actoren moeten beseffen dat hogere doelstellingen, maar ook de eigen doelstellingen niet gehaald kunnen worden door hier alleen zelf aan te werken, maar dat de andere actoren hierin ook gerespecteerd en gekend moeten worden. Alle actoren beïnvloeden de anderen en worden zelf beïnvloed. Om alle actoren aangehaakt te houden ten behoeve van de beste resultaten voor de groep als geheel en de individuele actoren, moet er gemeenschappelijke besluitvorming gearrangeerd worden. Alleen dan kan samenwerking de vorm krijgen die nodig is voor het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland met de beste resultaten. Aanbeveling 3 Samenwerking kan alleen succesvol zijn als de krachtenvelden op elkaar aansluiten. Als je bijvoorbeeld niet over de middelen beschikt, maar wel veel wilt realiseren waar je deze middelen voor nodig hebt, zijn er dus per definitie andere partners nodig die hier wel over beschikken. Deze redenering geldt niet alleen voor middelen, maar ook voor bijvoorbeeld de instrumenten die ingezet (kunnen) worden om gewenste resultaten te behalen. Het in beeld brengen van de krachtenvelden en het gezamenlijk werken naar de aansluiting van deze krachtenvelden op elkaar geeft de beste resultaten. Naast deze 3 belangrijkste aanbevelingen zijn er voor de daadwerkelijke samenwerking ook nog een heel aantal aanbevelingen te geven. Aanbevelingen naar aandachtsgebieden Mijn aanbevelingen heb ik zoals hiervoor aangegeven onderverdeeld naar een aantal primaire aandachtsgebieden. Strategie 1. Bepaal vanuit de kerncompetenties van elk van de actoren in gezamenlijkheid een samenwerkingsstrategie. 2. Zorg voor een periodieke strategische heroriëntatie en voorkom daarmee dat bij wijzigende omstandigheden de strategie niet met de ontwikkelingen mee gaat. 3. Laat portfolio management onderdeel uitmaken van de reguliere bedrijfsvoering. Dit zorgt voor bewuster gebruik maken van de expertise en capaciteit van anderen en daarmee een betere verdeling van de beschikbare middelen en vergroten van commitment naar elkaar toe. 4. Ontwikkel een alliantiestrategie. Hierbij komen vragen aan de orde zoals het vereiste aantal en type partners en het type relatie dat gewenst is. Wanneer duidelijk is welk type partners de organisatie nodig heeft, kan de fase van partnering (samenwerking) worden ingegaan.


6

5. Ga op zoek naar de doelstellingen van de andere partijen en probeer als deze op tafel liggen te komen tot ‘hogere’ doelstellingen die partijen gezamenlijk kunnen helpen in het bereiken van hun eigen doelstellingen Managementstijl en personeel 1. Stimuleer samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities in de organisatie en reken managers af op de behaalde resultaten uit samenwerkingen. 2. Ontwikkel vaardigheden bij medewerkers op het terrein van wederzijdse beïnvloeding en samenwerking. Managers zijn resultaat én relatiegericht. 3. Definieer in de samenwerking helder wie welke rollen vervult en welke verantwoordelijkheden daarbij horen en manage daarmee ook de verwachtingen. 4. Geef ruimte voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met professionals van de organisaties waarmee samenwerking wordt aangegaan. 5. Beloon succesvolle samenwerkers 6. Neem de competentie samenwerken op in elk functieprofiel van de organisatie. Alleen met de daarmee gecreëerde basis kan de cultuur in de organisatie er één worden van samenwerking 7. Zorg voor meer procesmanagementbenadering waarbij minder aandacht moet zijn voor specificatie doelen en het organiseren van tijdsplanning en menskracht maar wel voor 2

doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren, activiteiten en het verbinden van beslissingen . Structuur 1. Zorg voor een organisatie die intern zelf werkt als een netwerk 2. Leg verantwoordelijkheid voor samenwerking voor resultaatverantwoordelijke eenheden 3. Bundel deskundigheid op het gebied van samenwerking in de organisatie en concentreer samenwerkingsprofessionals bij elkaar 4. Introduceer de functie van alliantie- of relatiemanager en zorg voor mensen die een klik hebben met ‘persoon aan de andere kant van de tafel’. Samenwerken tussen organisaties is samenwerken tussen mensen. 5. Kom in gesprek en onderhoud de relatie met de juiste mensen op verschillende niveau’s 6. Samenwerkingsactiviteiten moeten ad hoc en snel zonder veel formele langdurige procedures te moeten volgen opgezet kunnen worden 7. Zorg wel voor duidelijke spelregel rond de samenwerking 8. Zorg voor gecentraliseerde afstemming en regie door partij met natuurlijke autoriteit Systemen 1. Ga contracten of convenanten met elkaar aan, maar zie deze slechts als basisingrediënt en niet als strikt zakelijke overeenkomst om anderen aan te kunnen houden. 2. Zorg voor eigen plek voor samenwerkingen/allianties in de planning en control systematiek

2

Klijn, E. en Twist, M. van, PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk?


7

3. Zorg voor informatiesystemen die zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen, die optimale uitwisseling van gegevens, producten en resources faciliteren 4. Zet meetinstrumenten in bij samenwerkingsrelaties om de samenwerking zelf en de behaalde resultaten te kunnen monitoren 5. Zorg voor voldoende middelen om de samenwerking te faciliteren en tijd en ruimte om elkaar te leren kennen en waarderen Cultuur 1. Zorg voor een cultuur waarin ondernemerschap en externe oriëntatie wordt gestimuleerd en innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen als gedragsnorm worden gepropageerd. 2. Speel open kaart met partijen en creëer daarmee vertrouwen. Alleen met wederzijds vertrouwen als basis kan structurele samenwerking vormgegeven worden. 3. Beloon en straf mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden en samenwerkingsrelatie zowel binnen de organisatie als met de partners. 4. Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling 5. Zorg voor een samenwerkingsambitie van samenwerking als incidentele oplossing via samenwerking als structureel instrument naar samenweking als ‘way of life’. 6. Stimuleer gezamenlijke activiteiten en zorg voor uitwisselingsmogelijkheden van personeel (bijvoorbeeld middels stages) om elkaar beter te leren begrijpen. 7. Samenwerkingspartners geven elkaar feedback en evalueren gezamenlijke activiteiten


8

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Vitaal is hot, als veiligheidsregio moeten wij wat met de vitale sector en zij iets met ons, kennelijk, want er zijn veel bijeenkomsten over de noodzaak van samenwerken tussen vitale sector en overheden en eigenlijk is dit al jaren zo. Maar waarom is deze samenwerking dan nog steeds niet op een voldoende goede wijze tot stand gekomen. En als deze wel in enige mate tot stand is gekomen, is dit dan voldoende om beide invulling te kunnen geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid in het voorkomen van uitval van de vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van verstoringen? Hoe komt het nu dat we er na al die jaren nog steeds niet in geslaagd zijn dit op een professionele manier op te zetten? Waar is de aandacht voor vitaal? Is vitaal niet hét dossier waar de veiligheidsregio het verschil kan maken en zich misschien wel de positie kan of zelfs moet verwerven van coördinerende organisatie rond het bredere thema veiligheid inclusief vitaal? Met vitaal als onderdeel van het regulier crisisbeheersingsbeleid is meer en serieuzer aandacht toch echt op z’n plaats. En wat is de rol van de nationale overheid en hoe geeft zij hier invulling aan? En natuurlijk, hoe kijkt de vitale sector zelf aan tegen samenwerking? Allemaal vragen die ik probeer in deze scriptie de revue te laten passeren. In gesprekken hoor ik vooral waarom samenwerking lastig is. Men wil allemaal wel samenwerken, en “we moeten vooral klein beginnen”, maar daarmee zijn we er natuurlijk niet. Echte samenwerking kan klein beginnen, maar als we daarin blijven steken, dan hebben we met elkaar niet het juiste doel voor ogen, blijven we in onze eigen kokers zitten en is spreken over gemeenschappelijke belangen die voor ogen gehouden moeten worden slechts een holle fraze.

1.2 Probleemanalyse Probleemstelling Hoe kun je met een veelheid aan ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein toch succesvolle samenwerking realiseren? Centrale vraag Op welke wijze kunnen succesvolle samenwerkingsrelaties worden ontworpen tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.


9

Deelvragen Om de centrale vraag goed te kunnen beantwoorden is het zinvol deze onder te verdelen in een aantal deelvragen die beantwoord dienen te worden alvorens antwoord te kunnen geven op de centrale vraag. De deelvragen die ik heb geformuleerd zijn: 1. Welke actoren spelen een rol in het vitale veiligheidsdomein en op welke wijze kijken zij aan tegen samenwerking? 2. Wanneer is er sprake van succesvolle samenwerking? 3. Welke factoren spelen een rol bij het ontwerpen van succesvolle samenwerking?

1.3 Doelstelling Doelstelling van mijn onderzoek is het bepalen van de factoren die van invloed zijn op de samenwerkingsrelatie tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Door naast het vitale veiligheidsdomein in algemene zin en twee vitale sectoren meer specifiek nader te beschouwen zal ik proberen tot algemene uitspraken te komen over de factoren die van invloed zijn op de samenwerkingsrelatie in algemene zin tussen de tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Deze uitkomsten kunnen vervolgens als basis gebruikt worden om samenwerking per actor meer specifiek vorm te geven. Uiteraard met als doel om voor, tijdens en na incidenten en crises, op een dusdanige wijze met elkaar samen te werken, dat de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuren en daarmee de negatieve gevolgen voor de maatschappij worden verminderd.

1.4 Afbakening In het kader van de afbakening van mijn onderzoek is er door mij een keuze gemaakt voor twee vitale sectoren die ook een vitale partner van de Veiligheidsregio Utrecht zijn. Daarbij heb ik in het bijzonder gekeken naar de netbeheerders. Dit zijn de partijen die verantwoordelijk zijn voor de leverbetrouwbaarheid van het netwerk dat zij beheren. Dit heb ik gedaan om het onderzoek enigszins af te kaderen en behapbaar te houden. Wel heb ik in mijn onderzoek opvallende uitkomsten uit gesprekken die ik heb gevoerd met partijen uit andere sectoren meegenomen als ik deze relevant vond voor het beter kunnen interpreteren van de uitkomsten van de analyse van de door mij onderzochte sectoren, dan wel voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking.

1.5 Relevantie Ik denk dat mijn onderzoek bijzonder relevant is ten aanzien van samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Jarenlang is men al bezig met het opzetten en verbeteren van deze samenwerking. Vanuit het programma vitaal is men


10

zich momenteel met name aan het richten op de totstandkoming van generieke landelijke convenanten die regionaal afgesloten dienen te worden tussen betreffende veiligheidsregio en vitale sector. De focus daarbij ligt op gas, electra, water en telecom. Maar met het alleen afsluiten van landelijke convenanten ben je er nog niet. Lokale inbedding, het maken van afspraken binnen een constructieve samenwerkingsrelatie tussen veiligheidsregio en vitale sector is van cruciaal belang voor het daadwerkelijk verminderen van de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur. Verder is het belangrijk om als actoren onderling van elkaar te weten hoe men kijkt naar samenwerking. Alleen door te weten hoe anderen (willen) omgaan met samenwerking en hun behoeften aangaande samenwerking kent, kan samenwerking worden verbeterd. Met dit onderzoek probeer ik een bijdrage te leveren aan het verbeteren van deze samenwerkingsrelaties.

1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 1 is er gestart met de aanleiding van mijn onderzoek en volgt de probleemanalyse. Daarnaast zijn de doelstelling, afbakening en relevantie van dit onderzoek voor de huidige praktijk beschreven. Hoofdstuk 2 betreft het theoretisch kader dat gebruikt is om het object van onderzoek beter te begrijpen en in perspectief te kunnen plaatsen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 is een beeld geschetst van het speelveld waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd en worden de vitale sectoren en daarbinnen acterende actoren behandeld. Daarnaast is het krachtenveld geduid aan de hand van de 3

kenmerken van Prof. Dr. G.R. Teisman . Ook zijn de perspectieven op samenwerking geanalyseerd van de sectoren drinkwater, energie en de overheid met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader. In hoofdstuk 7 wordt een verdieping van de casusanalyse vanuit samenwerkingstheorieën geschetst en wordt een beeld geschetst van de factoren die van invloed zijn op samenwerking en de manier waarop je samenwerking beter kunt laten verlopen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de twee onderzochte sectoren en de overheid, maar ook naar samenwerking tussen andere (typen) organsaties en de succes en faalfactoren hierbij. Tenslotte worden in hoofdstuk 8 een aantal conclusies en aanbevelingen gedaan die richting geven aan het ontwerpen van (toekomstige) samenwerking.

3

Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke

investeringen, VUGA Den Haag


11

Hoofdstuk 2 Theoretisch Kader 2.1 Inleiding Onderzoek doen betekent gebruik maken van een perspectief van waaruit de empirie kan worden beschouwd. Dit betekent dat er voorafgaand aan het onderzoek een perspectief dient te worden gekozen dan wel dient te worden ontwikkeld. Voor mijn onderzoek heb ik ervoor gekozen gebruik te maken van een combinatie van enerzijds een reeds ontwikkeld theoretisch kader en deze te combineren met een selectie van eigen perspectieven op samenwerking die ik middels literatuuronderzoek heb verkregen.

Als beleidsveld van onderzoek heb ik gekozen voor het domein vitale infrastructuur. Dit is een beleidsdomein dat nog volop in ontwikkeling is en waarin veel actoren een rol spelen en ieder vaak op eigen wijze een bijdrage levert aan het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid. Om echter het gezamenlijke doel, het beschermen van de vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van eventuele uitval van deze vitale infrastructuur te bereiken, is samenwerking een vereiste. Geen van de partijen kan alleen het volledige spectrum controleren of de keten beheersen.

De noodzaak voor samenwerking staat daarmee in mijn onderzoek als gegeven vast evenals het feit dat een groot aantal actoren aan bovengenoemde doelstelling een bijdrage leveren en dienen te leveren en samenwerking daarmee per definitie complex is. Maar de wijze waarop onderzocht kan worden hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden is divers. Hiervoor sluit ik in mijn onderzoek aan 4

bij het theoretisch kader van Teisman en zal met behulp hiervan de krachtenvelden van de verschillende beleidsdomeinen proberen te duiden. Hier kom ik in de paragrafen 2 en 3 op terug.

Vervolgens heb ik in de literatuur gezocht naar perspectieven op samenwerking. Deze heb ik beschreven in paragraaf 4. Deze paragraaf sluit ik af met het samenbrengen van beide perspectieven in een matrix, die kan worden beschouwd als mijn onderzoeksbril om de empririe te analyseren (focus). Daarbij heb ik op basis van wat ik heb gezien, gelezen en besproken een keuze gemaakt voor de verdere verfijning van mijn perspectief (locus), om van daaruit mijn onderzoek verder vorm te geven en vanuit een heldere analyse te kunnen starten.

Na de analyse van samenwerking tussen de vitale sectoren, de veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein, is duidelijk geworden dat het bij het besturen van samenwerking tussen de verschillende partijen gaat om complexe samenwerkingsrelaties die op zorgvuldige wijze vormgegeven moeten worden. Dit is de enige manier om de gezamenlijke maar ook vaak individuele doelen daadwerkelijk te verwezenlijken. 4



12

De analyse gecombineerd met een verdieping van de casusanalyse op basis van samenwerkingstheorie heeft het mogelijk gemaakt om tot conclusies en aanbevelingen te komen inzake het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen de veiligheidsregio, de vitale sector en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.

2.2 Perspectieven van Teisman 2.2.1 Inleiding Zoals eerder al aangegeven is er binnen het beleidsveld vitale infrastructuur sprake van veel actoren die met elkaar dienen samen te werken. De wijze waarop gekekeken kan worden hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden is divers. 5

Teisman heeft een theoretisch kader ontwikkeld om complexe besluitvormingstrajecten rond ruimtelijke investeringen beter te kunnen begrijpen. Het theoretisch kader van Teisman omvat drie perspectieven waarop naar besluitvorming gekeken kan worden. In mijn onderzoek gaat het om een ander beleidsveld van onderzoek dan Teisman in zijn promotieonderzoek heeft onderzocht en gaat het niet over besluitvorming maar over samenwerking. Toch vind ik het zinvol om in mijn onderzoek te starten met het perspectief van Teisman. Het maakt je namelijk bewust van de manier waarop actoren binnen beleidsdomeinen zich tot elkaar kunnen verhouden.

Om samenwerking te bestuderen is het van belang te weten vanuit welk perspectief actoren bezig zijn met het voor hen relevante beleidsdomein en wat dit betekent voor de manier waarop men aankijkt of wil omgaan met samenwerking. Wordt er nu geredeneerd vanuit een centrale instantie (autonomie van de centrale overheid; Ministerie van BZK) die het beleid bepaalt (unicentrisch), de partijen die lokaal met dit beleidsdomein bezig zijn en hier geheel autonoom de koers bepalen (multicentrisch), of is er een andere vorm denkbaar en wellicht beter geschikt, waarbij centrale overheid in onderlinge samenwerking met veiligheidsregio en vitale sector (lokale eenheden) het beleid bepalen. De centrale overheid voert wel beleid, maar er bestaat een wederzijdse afhankelijkheid.

2.2.2 Unicentrisch perspectief Deze benadering gaat uit van hiërarchische ordening van de actoren op het beleidsdomein, waarbij er sprake is van één centrale eenheid die maatschappelijke problemen definieert en autonoom besluiten neemt over de manier waarop deze problemen aangepakt dienen te worden. Deze actor heeft bovendien een bovengeschikte rol in de samenleving en kan haar wil met dwang opleggen. Verder wordt er vanuit gegaan dat deze actor tevens beter in staat is dan enige andere actor in het 5



13

beleidsdomein ‘het algemeen belang’ te behartigen. Er is binnen dit perspectief dus sprake van een echte top-down benadering.

De veronderstelling dat de verschillende eenheden op een beleidsveld hiërarchisch zijn geordend, is in normatief en empirisch opzicht bekritiseerd. Uitgangspunt van deze kritiek is, dat de centrale overheid niet in staat is de juiste beslissingen te nemen, omdat zij leidt aan overbelasting.

2.2.3 Multicentrisch perspectief Deze benadering gaat er van uit dat decentralisatie onontkoombaar en veelal empirisch al een feit is. Veel beslissingen binnen het beleidsdomein liggen in handen van lokale actoren. De centrale overheid moet lokale actoren zo weinig mogelijk beperkingen opleggen en de beslissingen van lokale actoren leiden zonder centrale interventies tot een optimale situatie. Daarbij ligt de rationaliteit niet in het algemeen belang, maar in het weloverwogen eigenbelang van de autonome actoren. Hierbij wordt dus verondersteld dat de autonomie om beslissingen te nemen bij de lokale actoren ligt. Afstemming komt tot stand door ruil in een situatie van perfecte competitie. Evenals bij het onderzoek van Teisman naar complexe besluitvorming is het ook bij mijn onderzoek naar complexe samenwerking de vraag, of vanuit de gehanteerde voorronderstellingen van beide perspectieven wel op goede wijze onderzoek kan worden verricht. Teisman geeft ook aan dat daarbij vooral met het oog op de autonomie problemen ontstaan. De actoren in het beleidsdomein vitaal kunnen nu eenmaal niet zelfstandig zowel de individuele doelstellingen als de gezamenlijke doelstellingen bereiken. Zij hebben individueel niet de macht en de middelen om over de keten heen deze doelstellingen te verwezenlijken en hebben elkaar nodig. Beleid en de effectuering daarvan komt alleen tot stand als er interactie plaatsvindt tussen de diverse partijen binnen het beleidsdomein en niet door middel van dwang of via marktmechanismen.

2.2.4 Pluricentrisch perspectief Tegenover de veronderstelling van autonomie (centraal dan wel lokaal) staat in het pluricentrisch perspectief de vervlechting centraal. Hierbij wordt onderkend dat beleid en de effectuering daarvan alleen tot stand kan komen door de verschillende actoren binnen het beleidsdomein met elkaar te laten samenwerken. Hierbij wordt door Teisman naast samenwerking ook nog strijd genoemd die binnen het beleidsdomein zal plaatsvinden om goed beleid te laten ontstaan. In mijn onderzoek zal ik mij echter richten op samenwerkingsaspecten. In de pluricentrische benadering wordt ervan uitgegaan dat beleidstelstels bestaan uit centrale en lokale eenheden die in een wederzijds afhankelijke relatie tot elkaar staan en waarbij niet alleen centraal maar ook niet alleen decentraal alleenbeslissingsrecht leidt tot bevredigend beleid. Verder dat


14

noch het algemeen belang, noch het eigenbelang van de actoren, maar het gemeenschappelijk belang toetssteen is voor het beoordelen van beleid en de effectuering daarvan.

Ik denk dat de geschetste perspectieven goed bruikbaar zijn als analyse-instrument en de bril die wordt opgezet binnen het onderzoek, waarbij ik evenals Teisman denk dat het pluricentrisch perspectief uiteindelijk de bril is die alle actoren in een samenwerkingsrelatie zullen moeten opzetten om deze samenwerking effectief te kunnen laten verlopen. In mijn onderzoek wil ik mij, in tegenstelling tot wat Teisman doet, niet beperken tot het maken van beleid, maar wil me tevens richten op de effectuering daarvan. Deze uitbreiding voegt wat mij betreft, zeker in relatie tot het perspectief op samenwerking die ik wil integreren met het perspectief op beleidsvorming, zelfs een extra complexiteit toe aan het samenwerkings-vraagstuk. Beleid maken is één ding, het op gewenste wijze implementeren daarvan voegt hier nog de nodige complexiteit aan toe omdat dit een extra beroep doet op een juiste samenwerking tussen actoren, het voor ogen houden van gemeenschappelijke belangen en niet onbelangrijk de bereidheid om zich te verplaatsen in de belangen en werkelijkheid van de ander. Het uitgaan van het pluricentrisch perspectief heeft als consequentie dat complexiteit uitgangspunt is voor de beschrijving, analyse en beoordeling van samenwerkingsprocessen binnen het beleidsdomein vitaal. Uitgangspunt is verder dat alle actoren die betrokken zijn bij complexe besluitvormingsprocessen en het te ontwikkelen en te implementeren beleid hier in eerste instantie vanuit hun eigen perspectief bij 6

betrokken zijn. Dit geldt ook voor complexe samenwerkingsprocessen. Men moet zich hiervan bewust zijn en daarmee ook van de aandacht die absoluut noodzakelijk is voor het bij de relevante actoren onder ogen brengen van het gemeenschappelijk belang en het formuleren van gemeenschappelijke doelen. Alleen op deze manier kan de samenwerking gestalte krijgen die nodig is voor het bereiken van deze doelen. Teisman beziet vier bestuurskundige onderzoeksobjecten, te weten de organisatiestructuur van het het beleidsveld, het beleid, besluitvorming en middelen vanuit de drie verschillende perspectieven. Na analyse hiervan blijkt, dat het pluricentrische perspectief een begripsbepaling vereist die afwijkt van de uni- en multicentrische perspectieven en daarmee een eigen plaats verdient in de bestuurskundige theorie. In de volgende paragraaf zal ik kort de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten zoals door Teisman beschreven vanuit de drie verschillende perspectieven laten zien. In paragraaf 2.4 zal ik mijn eigen onderzoeksobject, te weten ‘samenwerking’ bezien vanuit de 3 perspectieven. Dit is daarmee een aanvulling op het theoretisch kader zoals Teisman dat heeft ontwikkeld. Met het bestuderen van de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten bezien door de 3 brillen van Teisman heb ik inzicht en kader ontwikkeld om samenwerking te onderzoeken. Samenwerking in het beleidsdomein vitaal kan, gezien de complexiteit in zichzelf, eigenlijk alleen bezien worden vanuit het pluricentrisch perspectief. 6

Methoden van beleidsevaluatie onder de loep, Planbureau rapporten


15

2.3 Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten 2.3.1 Organisatieprincipes van het beleidsveld Bij het schetsen van het beleidsveld maakt Teisman gebruik van metaforen. De drie perspectieven zijn middels een metafoor allemaal goed te karakteriseren. Er bestaan grote verschillen tussen de perspectieven als het gaat om het soort spelregels dat zorgt voor de afstemming tussen de onderdelen van het beleidsveld en de vraag wat het resultaat van deze afstemming zal zijn.

2.3.2 Metaforen Regelsysteem (unicentrisme) Het regelsysteem geldt als unicentrische metafoor voor een hiërarchisch beleidsveld. Beleidsontwikkeling wordt gezien als sturing. De overheid kan de samenleving sturen in de door haar gewenste richting. Sturingsimpulsen zijn bedoeld om zonder eigen wil gevolgd te worden. Men gaat er van uit dat de politiek-bestuurlijke top van de overheid het recht heeft én het vermogen bezit om het algemeen belang te definiëren en de uitvoerders zich dienen te houden aan het vastgestelde beleid. Als dit niet goed gaat wordt de oorzaak vaak gezocht bij gebrek aan coördinatie van de hogere (centrale)units om de activiteiten van de lagere (lokale) units tot optimaal beleid te laten integreren, uitmondend in reorganisatievoorstellen. Marktplaats (multicentrisme) Bij de marktplaats als multicentrische metafoor, wordt door onderzoekers vaak de conclusie getrokken dat de overheid leidt aan bestuurscentrisme, terwijl tegelijkertijd de overheid niet in staat wordt geacht de sturingsbehoefte van de lokale actoren te kennen en deze al helemaal niet te kunnen bevredigen. Multicentrisch onderzoek stelt niet de sturingsbehoefte maar het zelfsturend vermogen van de samenleving centraal. Deze zelfsturing komt het best tot stand wanneer betrokken partijen hun eigen belang nastreven en op basis daarvan autonoom beslissingen nemen. Verder wordt als uitgangspunt genomen dat de centrale overheid vooral wordt beoordeeld op de randvoorwaardenscheppende activiteiten ter ondersteuning van de mogelijkheden van lokale actoren om autonoom beslissingen te kunnen nemen. Een beleidsveld bestaat uit autonome gelijksoortige lokale actoren die zich in een omgeving bevinden die kansen biedt en beperkingen stelt. Om te overleven in de onzekere en onbeheersbare omgeving moeten actoren zich intern zo organiseren dat zij adequaat kunnen inspelen op de omgeving en de veranderingen daarin. Naarmate de actoren zich beter aanpassen aan de veranderende omstandigheden, zijn ze slagvaardiger. Actoren zijn daarbij vrij om onderling afspraken te maken, zolang deze afspraken de werking van de markt niet verstoren.

De voor het multicentrisme gebruikte metafoor schetst een beeld van de samenleving als een samenstel van eenheden die door ruil proberen hun behoeften te bevredigen. Een onderzoeker die werkt vanuit het multicentrisch perspectief, gaat uit van de zelfsturing van besluitvormingsstelsels.


16

Aanbevelingen over stroomlijning van deze besluitvormingsstelsels zullen hierbij dan ook niet vaak voorkomen en zouden ook ten koste gaan van variëteit, flexibiliteit en zelfsturing. Competitie tussen actoren is in dit perspectief het belangrijkste afstemmingsmechanisme en de centrale overheid heeft slechts de taak de perfectie van de markt te bewaken en vervult alleen taken die de lokale eenheden zelf niet kunnen vervullen.

De onderzoeker richt zich bij de multicentrische benadering vooral op de vraag hoe de centrale overheid optimaal de rol van facilitair bedrijf kan vervullen en hoe lokale actoren hun organisatie slagvaardig kunnen inrichten.

Netwerk (pluricentrisme) Het pluricentrisch perspectief benadrukt vooral de vervlechting tussen centrale overheid en lokale eenheden. Beleidsstelsels bestaan uit centrale én lokale actoren, maar er is geen hiërarchie noch lokale autonomie. De centrale overheid voert wel beleid, maar de lokale actoren hebben wel eigen beleidsvrijheid. Relaties tussen de actoren binnen het beleidsdomein worden gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheid. Actoren zijn van elkaar afhankelijk als voor hun ambities middelen nodig zijn waar andere actoren over beschikken. Het is deze wederzijdse afhankelijkheid die de marktmetafoor van het multicentrisme ongeschikt maakt. Een onwillige actor binnen het beleidsdomein kan niet ‘zomaar’ even vervangen worden door een ander. De spelers binnen een bepaald beleidsdomein doen er toe en vervullen ieder hun eigen ‘exclusieve’ rol.

Hier van uitgaand, neemt het beleidsdomein daarbij de vorm aan van een netwerk van interorganisatorische relaties. De oligarchie wordt hierbij als overheersend en werkbaar organisatieprincipe bestudeerd en alle actoren kunnen beleid beïnvloeden. Er is niet één sturingsprogramma zoals in het unicentrische perspectief, maar er zijn veel beïnvloedingsprogramma’s. Mogelijke tegenkrachten binnen het netwerk kunnen bijdragen aan beter beleid en scherpe contrasten tussen partijen op basis van autonomie zijn niet veel voorkomend en zeker ook niet wenselijk. Onderzoekers binnen het pluricentrisch perspectief richten zich vooral op vragen rond de mate van verwevenheid tussen verschillende eenheden. De feitelijke interactie tussen actoren binnen en tussen formele organisaties bepaalt de ‘echte’ structuur waarbinnen besluitvorming en in mijn geval ook samenwerking tot stand komt. De verbindingen tussen de verschillende actoren zijn belangrijke objecten van studie.

De kern van het organisatievraagstuk ligt vooral in het arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming. Hieronder zijn, kijkend naar de organisatieprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.


17

unicentrisme

multicentrisme

pluricentrisme

Metafoor

regelsysteem

marktplaats

netwerken

Aantal

monopolie

vrijwel volledige

oligopolie

besliseenheden

mededinging

Heersend

hiërarchisch geheel

los geheel van autonome vervlochten geheel van

organisatieprin-

van taakeenheden

lokale actoren

cipe

interdependente lokale en centrale actoren

Kern van het

vinden optimale

organisatie aanpassen

arrangeren van

organiseren

taakverdelings-

aan omgeving

gemeenschappelijke

structuur Aard

centrale coördinatie

besluitvorming ‘invisible hand’

koppelingen

wederzijdse strategische interactie

tussen actoren Rollen rijk, lokale sturend subject,

facilitair bedrijf,

geheel van beïnvloedende

overheid en

uitvoerder,

respectievelijk

subjecten

maatschappij

respectievelijk

zelfsturende, autonome

gestuurd object

actoren

2.3.3 Beleidsprincipes Unicentrisme Onderzoek vanuit dit perspectief gaat er vanuit dat het algemeen belang te kennen is. Daarmee zijn doelen centraal te formuleren, op elkaar af te stemmen en te combineren tot een plan van aanpak. Beleidsafstemming is vooral een inhoudelijke aangelegenheid. Er is sprake van beleid zodra het sturingscentrum een besturingsprogramma vaststelt. Een besturingsprogramma is dan het voornemen een probleem te lijf te gaan volgen een plan van aanpak. Door vooraf duidelijkheid te verschaffen over de doelen is volgens het unicentrisch perspectief rationeel beleid mogelijk. Daarbij wordt de implementatie en het uiteindelijke effect beoordeeld vanuit de vooraf gestelde doelen. Een beleidsonderzoeker stelt zich de vraag of het project is uitgevoerd, zoals dat in het oorspronkelijke besturingsprogramma werd aangegeven binnen de vooraf gestelde randvoorwaarden en planning. Ook onderzoek naar vooraf voorspelde effecten en het daadwerkelijk optreden daarvan, maakt hiervan onderdeel uit. De unicentrische analyse richt zich primair op de sturingsvraag. Multicentrisme In het onderzoek vanuit dit perspectief staan de doelen van lokale actoren centraal. Via hun eigen beleid streven zij het eigenbelang na. Om dit beleid vorm te geven, handelen de diverse actoren zelfstandig en komt door competitie tussen de lokale actoren een rationeel resultaat tot stand. De centrale overheid is nodig om de vrije competitie tussen de lokale actoren te bewaken. Zij komt echter


18

pas in actie wanneer lokale actoren daarom vragen. De onderzoeker is vooral geïnteresseerd in ontwikkelingen die zich op de markt voordoen en de mogelijkheden van lokale actoren om daarop vanuit eigen doelen in te spelen. In het verlengde daarvan houdt de onderzoeker zich bezig met de vraag hoe de handelingsvrijheid van lokale actoren te beschermen is en welke ingrepen lokale actoren van de centrale overheid vragen. Het handelen van de centrale overheid wordt door de onderzoeker beoordeeld in termen van het leveren van een bijdrage aan het collectief belang. De multicentrische analyse richt zich primair op de ruilvraag. Pluricentrisme Kern van onderzoek vormen vanuit dit perspectief bezien, aandacht voor bovenlokale gezamenlijke belangen en ontwikkeling en verzoening van centrale en lokale doelen. Afstemming tussen en ontwikkeling van doelen wordt bestudeerd als een uitkomst van de strijd om beleid tussen lokale en centrale actoren. Het gemeenschappelijk belang komt door interactie tot stand en is ook pas daarna te kennen. Men gaat van algemene doelen naar nieuwe concrete handelingsdoelen, ontdekt tijdens interactie. Dit is een creatief ontdekkingsproces (In’t Veld, 1976) waarin actoren met elkaar nieuwe handelingsmogelijkheden construeren. Het zich enkel focussen op de vooraf gedefinieerde doelen doet vanuit dit perspectief tekort aan de dynamiek van maatschappelijke ontwikkelingen en de complexiteit van het speelveld waar actoren hun eigen gedrag kiezen. In het beleidsnetwerk proberen actoren met een veelheid aan plannen een concrete ingreep in de maatschappij tot stand te brengen. Pas als er een aantal beslissingen, in samenhang voorbereid, genomen en doorgevoerd wordt, is er sprake van beleid (Rosenthal, 1980). De pluricentrische analyse richt zich primair op de beïnvloedingsvraag. Beïnvloeding heeft een interactief karakter, omdat het een activiteit en een reactie op deze activiteit vereist. Het resultaat van beïnvloeding is dan ook vooraf niet te voorzien en is afhankelijk van de reacties van de andere actoren in het beleidsdomein die ook proberen op hun manier het proces te beïnvloeden.

Hieronder zijn, kijkend naar de beleidsprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.

unicentrisme

multicentrisme

pluricentrisme

referentiepunt

het centraal te kennen

lokaal eigenbelang en

gemeenschappelijk belang

beleidsanalyse

algemeen belang

het collectief belang

van betrokken actoren

begripsbepaling

streven naar centraal

resultaat van lokale

resultaat van interactie

beleid

bepaalde doelen

handelingen

tussen meer actoren

centrale

hoe centraal

hoe verloopt lokale

hoe vinden en vervlechten

onderzoeksaan-

vastgestelde doelen te

doelrealisatie

actoren hun doelen

dacht

bereiken


19

2.3.4 Besluitvormingsprincipes Unicentrisme In het unicentrisch perspectief gaat de onderzoeker ervan uit, dat beleidsprocessen een gefaseerd karakter hebben. De eerste fase is het vaststellen van de sturingsbehoefte in de maatschappelijke sectoren: de agendavorming. Wanneer een probleem op de agenda staat volgt de beleidsvoorbereiding. Centraal wordt vervolgens informatie verzameld die nodig is om het probleem op te lossen en wordt stuurvermogen ontwikkeld door programma’s en instrumenten aan het probleem te koppelen. Deze benadering gaat ervan uit dat er een optimale oplossing bestaat voor een probleem, los van de opvatting van de andere actoren. Vervolgens nemen politieke organen het besluit over het programma en de instrumenten. Multicentrisme Vanuit dit perspectief nemen de verschillende autonome eenheden eigen besluiten, waarbij de ‘invisible hand’ zorgt voor afstemming. Hun besluiten zijn allemaal gebaseerd op weloverwogen eigenbelang. De aggregatie van alle beslissingen leid tot maatschappelijke verandering. Snel handelen en inspelen op preferenties van anderen zijn cruciale besluitvormingscriteria, waarbij de interne besluitvorming grote overeenkomsten vertoont met het unicentrisch perspectief. Het grote verschil is dat lokale actoren in het multicentrisch perspectief in grote mate accepteren dat zij hun omgeving niet beheersen en dat aanpassing daaraan plaats moet vinden. Besluitvorming moet zo georganiseerd zijn, dat het beantwoorden van de vraag hoe te overlegen in een steeds veranderende omgeving adequaat is te beantwoorden. Pluricentrisme Er is in het pluricentrisch perspectief sprake van meer dan één besluitvormingseenheid, meer dan één besluit en meer dan één besluitvormingsproces. Besluitvorming bestaat uit een kluwen van reeksen van beslissingen, waarbij afsteming van deze beslissingen plaatsvindt door interactie tussen de verschillende actoren. Deze interactie is onderwerp van onderzoek vanuit dit perspectief. Door ontstane schaarste dienen er keuzes te worden gemaakt en plannen van diverse partijen moeten aan elkaar worden gekoppeld. Dat vereist flexibiliteit en heroverweging, aanpassing en vernieuwing van deze plannen. De implementatie is dan het best te zien als beleidsuitvoering, beleidsontwikkeling en – aanpassing tegelijkertijd. Indeling in fasen heeft nauwelijks nog waarde.

Op de volgende pagina zijn, kijkend naar de besluitvormingsprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.


20

unicentrisme

multicentrisme

pluricentrisme

verloop van

gefaseerde reeks

som van losse besluiten,

reeks van beslissingen van

besluitvorming

stappen in dienst van

die tot optimum leiden

diverse actoren die tot beleid

het besluit

leidt

kern van

voorbereiding van het

aggregatie van aparte

vervlechting van meer

besluitvorming

besluit

besluiten

beslissingen

centrale

waar gaat het mis in de

hoe werkt besluit uit in

hoe leidt reeks beslissingen

analysevraag

implementatie

omgeving

tot beleid

2.3.5 Inzet van middelen Unicentrisme Om beleid te kunnen uitvoeren moeten actoren middelen inzetten. In het unicentrisch perspectief spreekt men daarbij over instrumenten als metafoor. Het sturend subject beschikt over gereedschappen die inzetbaar zijn om de maatschappij te modelleren. In dit perspectief nemen wetgeving, planning en coördinatie de belangrijkste plaats in. In het unicentrisch perspectief wordt het bestuursrecht gebruikt ter ondersteuning van de hiërarchische top-down aanpak. Het biedt de centrale overheid de mogelijkheid om taakverdeling en spelregels te bepalen en heeft als doel om de doorwerking van plannen van hogere overheden in die van lagere te garanderen. Multicentrisme In het multicentrische perspectief is de markt de basis voor veel onzichtbare gedragsregels. Privaatrechtelijke wetgeving, heffingen en subsidies worden binnen het multicentrisch perspectief als de belangrijkste middelen beschouwd. De overheid formuleert hierin spelregels die zijn bedoeld om het functioneren van de markt te versterken. De centrale overheid is een facilitair bedrijf, gericht op het voorkomen of verminderen van de negatieve effecten van het marktmechanisme. Heffingen en subsidies zijn daarin belangrijke middelen om autonome actoren te prikkelen. Pluricentrisme In dit perspectief ligt de nadruk op informatie, politieke steun en legitimiteit. Informatie is nodig om goede beslissingen te nemen en in de wetenschap dat het gedrag van de actoren onvoorspelbaar is, zal de actor waar het om gaat vooral informatie over zichzelf bekend maken. Hij probeert in een structureel onvoorspelbare situatie de eigen positie te optimaliseren zonder de illusie te hebben zijn omgeving te kunnen sturen. De aanwezigheid van diverse actoren met eigen doelen, middelen en selectiecriteria maakt besluitvorming een zoekproces naar de meest bevredigende oplossing voor alle actoren die het proces beïnvloeden. Deze onzekerheid is niet vooraf te beheersen en vooral door interactie komt een actor erachter hoe anderen reageren en wat zijn eigen speelruimte en scoringsmogelijkheden zijn. Het gaat niet om onzekerheidsreductie, maar om het hanteren van


21

onzekerheid. In tegenstelling tot het multicentrisch uitgangspunt is het niet voldoende om alleen de eigen positie te optimaliseren. Voor eigen succes is het nodig om actief steun van andere partijen te genereren. De informatie over wat de andere partijen willen en onder welke voorwaarde deze bereid zijn om eigen middelen in te zetten is daarmee van cruciaal belang. Hieronder zijn, kijkend naar de inzet van middelen die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat.

unicentrisme

multicentrisme

pluricentrisme

middelen

sturingsinstrumenten,

ruilmiddelen, gericht op

beïnvloedingsmiddelen,

metafoor

gericht op het bereiken

versterken eigen positie

gericht op benutten van

van bepaalde doelen

scoringsmogelijkheden

belangrijke

bestuursrecht, planning

prikkels om externe

(bureau)politieke steun,

middelen

en coördinatie

effecten te internaliseren

legitimiteit en informatie

kern van de optimale mix van

ruilprocessen en market-

afhankelijkheden door

analyse

failures

middelenverdeling

sturingsinstrumenten

2.4 Perspectieven op samenwerking 2.4.1 Begrip Er is veel onderzoek gedaan naar samenwerking. Maar waar hebben we het eigenlijk over als we over samenwerking tussen organisaties spreken. Om het begrip samenwerking tussen organisaties te onderzoeken is hierover een eenduidig beeld nodig. Ik heb in mijn onderzoek gebruik gemaakt van 7

onder andere de definitie van Kaats e.a. (2006) . Organiseren tussen organisaties is een vorm van organiseren waarbij autonome organisaties ertoe overgaan duurzame afspraken aan te gaan en zo delen van werk op elkaar af te stemmen. Het leidt tot een diversiteit aan samenwerkingsrelaties die een duurzame intentie hebben maar wel eindig zijn.

Terpstra (2004) geeft aan dat de laatste tien tot vijftien jaar op veel beleidsterreinen de uitvoering van beleid steeds vaker plaats vindt door samenwerking tussen meerdere organisaties, afkomstig uit verschillende sectoren, binnen en buiten de overheid. Hij spreekt daarbij over uitvoeringsnetwerken. Hieronder verstaat hij het geheel van organisaties die gezamenlijk en met enige duurzaamheid betrokken zijn bij de uitvoering van een bepaald beleid of programma.

7

Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en

besturing van samenwerkingsrelaties, 4e druk Scriptum Schiedam


22

Ook onderdelen van deze laatste definitie van uitvoeringsnetwerken vind ik van toegevoegde waarde voor het begrip samenwerking dat ik voor ogen heb. Als definitie voor samenwerking zal ik dan ook een combinatie gebruiken van wat ik onder samenwerking versta in mijn onderzoek. Samenwerking is een vorm van organiseren tussen autonome organisaties, afkomstig uit de private, publieke of semi-publieke sector, waarbij zij ertoe overgaan duurzame afspraken te maken en zo delen van werk op elkaar af te stemmen om uitvoering te geven aan een bepaald beleidsterrein (uitvoeringsnetwerken). Dit leidt tot een diversiteit aan samenwerkingsrelaties die een duurzame intentie hebben en ten doel hebben gemeenschappelijke doelstellingen binnen een bepaald beleidsterrein te verwezenlijken. … vorm van organiseren… Organiseren tussen organisaties heeft alle eigenschappen van organiseren. Er is sprake van doelgerichtheid, mensen moeten er energie in willen steken, betrokken zijn en resources ter beschikking willen stellen. Verder moet het betekenis en waarde hebben, kortom er staan belangen op het spel. Het moet leiden tot resultaten. …organiseren tussen organisaties.. De insteek die door mij wordt gehanteerd is die van organiseren tussen organisaties. Dit is anders dan samenwerking tussen individuen in afdelingen, teams of projecten. Uiteraard is ook deze samenwerking relevant, want het gaat uiteindelijk altijd om samenwerking tussen mensen. …tussen autonome organisaties… Het gaat om samenwerking tussen organisaties die wel werken binnen wettelijke kaders (energiewet, drinkwaterwet, wet veiligheidsregio’s) maar zelfstandig verantwoordelijk zijn voor individuele taken. Ze moeten echter wel samen beslissen over (uitvoering geven aan) een bepaald beleidsterrein. Samenwerking tussen deze autonome organisaties gaat dan ook om het loslaten van beetjes autonomie in de verwachting dat het loslaten voordelen oplevert. Het gaat in veel gevallen dan ook niet om directe besturing, maar over speculeren, wederzijdse beïnvloeding, communiceren, onderhandelen en vertrouwen op de goede intenties van een ander. … afkomstig uit de private, publieke of semi-publieke sector… Duidelijk is dat het gaat om verschillende organisaties die binnen een beleidsdomein een bepaalde rol vervullen. Dit kunnen private, publieke of semi-publieke organisaties zijn. Samenwerking tussen deze organisaties is interessant, omdat op z’n minst niet alle belangen hetzelfde zijn en in de samenwerking rekening gehouden moet worden met de maatschappelijke functie en de verantwoordelijkheden daarbinnen alsmede met de verschillende (bestuurs)lagen die in het geheel een bepaalde verantwoordelijkheid hebben.


23

… op basis van duurzame afspraken… Samenwerking is gebaseerd op im- of expliciete afspraken en deze afspraken kunnen allerlei vormen aannemen. Ze kunnen formeel zijn en zijn vastgelegd in complexe juridische contracten of convenanten. Ze kunnen zelfs de vorm aannemen van een nieuwe organisatorische entiteit. Ook kan sprake zijn van informele afspraken of mondelinge afspraken. … uitvoering geven aan een bepaald beleidsterrein… Samenwerking heb ik hier willen afbakenen binnen een bepaald beleidsterrein of beleidsdomein. Als beleidsterrein beschouw ik het vitale domein, maar samenwerking binnen andere beleidsterreinen of zelfs tussen beleidsterreinen vertonen veel overeenkomsten. Hier heb ik mij in mijn onderzoek echter niet op gericht. …met een duurzame intentie… Het gaat niet om een eenmalige afspraak die organisaties met elkaar kunnen maken. Beleidsdomeinen kunnen in z’n algemeenheid gezien worden als complex en hebben langdurige aandacht van partijen nodig om de gestelde doelstellingen daarbinnen daadwerkelijk te verwezenlijken. Hiervoor zijn duurzame afspraken nodig om ook in het langdurige traject dat er door partijen ingezet wordt op elkaar te kunnen blijven rekenen.

2.4.2 Perspectieven op samenwerking Door een aantal perspectieven op samenwerking die ik in de literatuur heb gevonden en in bijeenkomsten rond vitale infrastructuur heb ontdekt te bezien vanuit de 3 geschetste perspectieven van Teisman, heb ik geprobeerd een model te ontwikkelen die ik in mijn analyse van literatuur ten aanzien van de verschillende vitale sectoren en het vitale veiligheidsdomein alsmede de analyse van de empirie, goed kan gebruiken. Hiermee heb ik geprobeerd om beter zicht te krijgen op het perspectief van waaruit actoren in het vitale veiligheidsdomein handelen en wat dit betekent voor de manier waarop men naar samenwerking kijkt. Hiervoor heb ik een model gemaakt die ik als kwalitatief meetinstrument zal hanteren om de 3 werelden in kaart te brengen ten aanzien van het begrip samenwerking. De perspectieven op samenwerking die ik heb gebruikt zijn voor zover ik heb onderzocht, allemaal discriminerend. Perspectieven die niet discriminerend zijn gebleken in relatie tot de drie perspectieven van Teisman heb ik dan ook niet verwerkt in de tabel. Een voorbeeld hiervan is duurzaamheid. Dit is een perspectief op samenwerking dat niet heel duidelijk discriminerend te koppelen is aan het uni-, multi- en pluricentrisch perspectief. De perspectieven op samenwerking heb ik hierna beschreven.

Afhankelijkheidsbewustzijn bij samenwerking Aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking is de basis om tot goede samenwerking te kunnen komen. Het gaat hier om het herkennen en erkennen van de noodzaak tot samenwerking om eigen en hogere doelstellingen te kunnen verwezenlijken en dit vervolgens ook om te zetten in actie. Zien


24

actoren het belang van samenwerking, zien ze het grotere plaatje en hebben ze het besef dat ze anderen nodig hebben om eigen en hogere doelstellingen te kunnen bereiken? Of ligt de focus op de eigen organisatie, is men intern gericht met enkel focus op het bereiken van eigen doelen. In het unicentrisch perspectief is er praktisch geen aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking. Het afhankelijkheidsbewustzijn is laag. Er is vooral focus op het opleggen van eigen ideeën en doelstellingen aan de ander. In het multicentrisch perspectief is er beperkte aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking. Er is vooral aandacht voor samenwerken op lokaal niveau. In het pluricentrisch perspectief is er veel aandacht voor en betrokkenheid bij samenwerking. Actoren beseffen dat alleen door samenwerking eigen en hogere doelen bereikt kunnen worden.

Belangen bij samenwerking Het gaat hier om de vraag of men voornamelijk vasthoudt aan eigen belangen of ook oog heeft voor de hogere belangen. Ziet men meerdere belangen en belangen van de andere actoren of ziet men ze niet en heeft men er geen respect voor. Durft men eigen belangen ondergeschikt te maken aan gezamenlijke belangen als dit nodig is? In het unicentrisch perspectief is men alleen gericht op het eigen (centrale) belang. In het multicentrisch perspectief is er vooral aandacht voor het eigen (lokale belang). Vanuit de pluricentrische gedachte wordt de focus op enkel het eigen belang dienen losgelaten en is er besef dat verschillende partijen verschillende belangen kunnen hebben, maar gaat men vooral op zoek naar de gezamenlijke belangen. Vertrouwen bij samenwerking Vertrouwen heeft invloed op samenwerking. Vertrouwen in elkaar als stabiele partijen die op een goede en eerlijke wijze met elkaar omgaan. Maar dat niet alleen. Ook is het van belang vertrouwen te hebben in de aanpak van de ander. Alleen als er vertrouwen is in manier waarop activiteiten door de ander worden uitgevoerd, kan er (op termijn) wellicht zelfs gestopt worden met het zelf doen van deze activiteiten. Hierbij is het van belang dat partijen de dialoog zoeken en oprecht naar elkaar luisteren en niet enkel vanuit eigen perspectief het gesprek voeren. Heeft men als partij alleen vertrouwen in een eigen centrale aanpak (unicentrisch perspectief), lokale aanpak (multicentrisch perspectief) of hebben partijen vertrouwen in elkaar (pluricentrisch perspectief).

Openheid in samenwerking In het verlengde van vertrouwen is het logisch te onderzoeken hoe het staat met de openheid van partijen ten opzichte van elkaar. Alles hoeft niet over de toonbank, maar wel een minimale set aan informatie die nodig is om de doelstellingen te bereiken. Deze informatiedeling kan alleen geschieden bij een minimale vertrouwensbasis. Zonder vertrouwen hoef je hier als het ware niet eens aan te beginnen. Openheid is te onderscheiden in openheid binnen de eigen organisatie (unicentrisme) openheid tussen organisaties op lokaal niveau (multicentrisme) en openheid tussen organisaties die een rol spelen binnen een (onderdeel van) een beleidsdomein (pluricentrisme).


25

Regie op samenwerking In dit perspectief wordt er gekeken of er door partijen regie wordt gevoerd op samenwerking of niet. Samenwerking is over het algemeen effectiever wanneer er regie op wordt gevoerd. In de unicentrische gedachte worden er vanuit centraal niveau aanwijzingen gegeven. Als er al regie plaatsvindt, is dit directief. Vanuit de multicentrische gedachte wordt regie op lokaal niveau noodzakelijk geacht, maar in het grotere speelveld worden de relevante actoren onvoldoende betrokken. In de pluricentrische gedachte wordt regie gezien als absoluut noodzakelijk. Zonder goede regie is er geen goede samenwerking mogelijk. Daarnaast wordt er in deze gedachte uitgegaan van een brede vertegenwoordiging van actoren die een rol spelen in het beleidsdomein. Deze actoren zien allemaal dat er regie gevoerd moet worden en leveren hier zelf ook een bijdrage aan. Intensiteit van samenwerking Het gaat hier om de vraag of er op veel fronten (breedte) en vaak (frequentie) met elkaar wordt samengewerkt of dat er nauwelijke samenwerking(sbereidheid) aanwezig is. Vanuit het unicentrisch perspectief wordt er vooral autonoom gehandeld. De intensiteit van samenwerking is dan ook laag. In het multicentrisch perspectief is er sprake van een gemiddelde intensiteit van samenwerking. De samenwerking vindt voornamelijk plaats op basis van projecten en samenwerking wordt gezocht met een beperkte groep actoren. In de pluricentrische benadering is de intensiteit van de samenwerking hoog. Er wordt in de breedte samengewerkt en er vind zelfs integratie van activiteiten dan wel verdeling van taken plaats.

Complexiteit van samenwerking Wordt de samenwerking gezien als complex met meerdere actoren, of kijkt men heel simpel naar samenwerking als een beperkt speelveld met geringe inbreng van andere actoren en vooral eigen autonomie om zaken gerealiseerd te krijgen? Vanuit het unicentrische perspectief wordt er simpel naar de samenwerking gekeken. Er vindt centrale aansturing plaats van het beleidsdomein en partijen dienen zich hier naar te schikken. In het multicentrisch perspectief wordt er al meer complexiteit gezien en erkend, al wordt dit vooral gezien binnen het lokale niveau. Samenwerkingsverbanden bevinden zich op hetzelfde lokale niveau of binnen dezelfde branche dan wel tussen dezelfde typen actoren. Het pluricentrisch perspectief ziet de samenwerking als complex. Er is sprake van veel actoren op verschillende niveau’s en met verschillende belangen.

Machtsverhoudingen bij samenwerking De machtsverhoudingen komen in bovenstaande perspectieven min of meer al tot uiting. Ik heb op basis van de literatuur en empirie macht echter een dermate belangrijke rol zien opeisen, dat ik deze in mijn empirisch analysetool een aparte plek heb gegeven. In de unicentrische benadering is er één centrale autoriteit die richting bepaalt. Macht wordt centraal uitgeoefend. Vanuit het multicentrische perspectief is er sprake van partijen die min of meer gelijkwaardig zijn aan elkaar en onderling niet in staat zijn macht maximaal uit te oefenen. In het pluricentrisch perspectief zijn partijen niet allemaal


26

gelijkwaardig, maar hebben elkaar wel allemaal nodig. Macht wordt voortdurend ingezet om eigen doelen te realiseren. Dit gebeurt echter wel gedoceerd om ook de gezamenlijke doelen te realiseren.

Doelen bij samenwerking Ook over doelen is in de voorgaande perspectieven al het nodige gezegd, maar ook hiervan heb ik gemeend deze als apart perspectief te moeten benoemen. Zijn de doelen van een ieder bekend en helder voor iedereen? Worden doelen gedeeld en gezamenlijk bepaald, of is iedere actor vooral gericht op haar eigen doelen. In de unicentrische benadering zijn doelen onderling onhelder en gaat men vooral uit van eigen doelstellingen. In de multicentrische benadering is er veel overeenkomst tussen de doelstellingen van de actoren op hetzelfde niveau. In de pluricentrische benadering zijn de belangrijkste doelen van de actoren vooraf helder en worden op basis daarvan de gezamenlijke doelen vooraf helder bepaald en met elkaar toegewerkt naar het bereiken daarvan.

2.4.3 De bril, het gecombineerde model In paragraaf 2.4.2 heb ik het begrip samenwerking nader gespecificeerd en de perspectieven op samenwerking beschreven. In het volgende tabel heb ik deze perspectieven op samenwerking gecombineerd met de perspectieven van Teisman op het beleidsdomein. Vervolgens heb ik met behulp van deze tabel de empirie onderzocht en de gesprekken die ik rond het onderwerp vitaal heb gevoerd nader geanalyseerd.


27

Afhankelijkheid (sbewustzijn) Belangen Vertrouwen

Openheid

Unicentrisme

Multicentrisme

Pluricentrisme

Praktisch geen; focus op

Beperkt; vooral gericht op

Groot; alleen door

(opleggen) eigen

samenwerken lokaal.

samenwerking kunnen

doelstellingen. Vasthouden aan eigen

doelen bereikt worden. Focus op eigen (lokale)belang.

(centrale)belang.

Loslaten focus op enkel eigen belang dienen.

Vertrouwen in eigen

Vertrouwen in eigen (lokale)

Groot vertrouwen in elkaar.

(centrale) aanpak.

aanpak.

Openheid binnen eigen

Openheid tussen beperkt aantal

Openheid tussen

organisatie.

organisaties op lokaal niveau.

organisaties op meerdere niveau's binnen beleidsdomein.

Regie

Vanuit centraal worden

Regie op lokaal niveau is nodig.

Wordt gezien als absoluut

aanwijzigingen gegeven.

Het grotere speelveld wordt

noodzakelijk. Zonder regie

Als er al regie plaatsvindt,

echter onvoldoende betrokken.

geen samenwerking.

Laag, er wordt

Gemiddeld, er wordt meer op

Hoog, er wordt in de

voornamelijk autonoom

basis van projecten de

breedte samengewerkt en

gehandeld.

samenwerking gezocht binnen

er vindt zelfs integratie van

beperkte groep actoren.

activiteiten plaats dan wel

gebeurt dit directief.

Intensiteit

verdeling van taken.

Complexiteit

Weinig complex. Er vindt

Redelijk complex, maar wel

Complex, er zijn veel

centrale aansturing plaats

lokaal. De samenwerkings-

actoren betrokken op

en partijen dienen zich hier partners bevinden zich op

verschillende niveau's en

naar te schikken.

met verschillende belangen.

hetzelfde niveau of binnen dezelfde branche.

Eén centrale autoriteit

Partijen zijn min of meer

bepaalt de richting. Macht

gelijkwaardig en kunnen onderling gelijkwaardig, maar hebben

wordt centraal uitgeoefend. macht niet maximaal uitoefenen.

Partijen zijn niet

elkaar wel allemaal nodig.

Machtsverhou-

Macht wordt voortdurend

dingen

gedoceerd ingezet om naast eigen ook de gezamenlijke doelen te realiseren.

Doelen

Doelen onderling zijn

Doelen zijn op lokaal niveau

Doelen worden gezamenlijk

onhelder en men gaat

helder maar op dat niveau ook

vooraf helder bepaald en

vooral uit van eigen

grotendeels gelijk.

met elkaar toegewerkt naar

doelstellingen.


het bereiken daarvan.

28

Hoofdstuk 3 Onderzoeksontwerp 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk heb ik kort weergegeven op welke manier ik mijn onderzoek heb vormgegeven. Dit is van belang om de analyse en later ook de getrokken conclusies en gegeven aanbevelingen in perspectief te kunnen plaatsen.

3.2 Analyse Voor mijn analyse heb ik gebruik gemaakt van het in hoofdstuk 2 beschreven theoretisch kader. Op basis van literatuuronderzoek ben ik tot dit theoretisch kader gekomen. Ik heb vooral gezocht op de begrippen ‘samenwerking’, ‘factoren voor samenwerking’ en ‘publiek private samenwerking’. Binnen de literatuur die ik daarover heb geraadpleegd, bestond mijn afbakening vooral uit die stukken literatuur die bij konden dragen aan een verdere afbakening, verfijning en concretisering van het begrip samenwerking in vergelijking met de perspectieven op het beleidsdomein van Teisman. De theorie van Teisman heb ik gebruikt op aangeven van mijn eerste afstudeerbegeleider Marc Otten.

Case study Een aanvullende onderzoeksmethode die ik heb gebruikt bij de analyse is de case-study. De casestudy heeft als oogmerk overzichtelijk een bepaald systeem of proces te beschrijven. In mijn geval heb ik een drietal actorgroepen binnen het beleidsdomein vitaal beschreven. Hierover heb ik informatie verzameld door literatuurstudie, interviews en gesprekken. Om een zo getrouw mogelijk beeld te krijgen van de verschillende actoren binnen het beleidsdomein vitaal heb ik gebruik gemaakt van participerende observatie.

Participerende observatie Participerende observatie is het verzamelen van (sociologisch) materiaal vanuit een positie in de 8

groep . Het is een onderzoeksmethode waarbij de observator gegevens (data) verzamelt door zelf ook actief deel te nemen aan het onderzoek. Doordat de observator zelf ook deelneemt aan het onderzoek kan hij zich beter met de onderzochte personen identificeren. Er kan een onderlinge band ontstaan tussen de observator en de andere onderzochte personen. Hierdoor kan de observator tot waarnemingen komen die bij een ander soort observatie onderzoeks methoden niet naar voren 9

zouden komen .

8

P.G.J. van Sterkenburg, M.C. van Dalen, M.J.M. Hooyman & M.E. Verburg (1988), Groot woordenboek van Synoniemen en andere betekenisverwante woorden, Van Dale Lexicografie bv. Utrecht/Antwerpen 9 Mook, D. G. (2001) Psychological research - the ideas behind the methods, New York & Londen: W. W. Norton & Company


29

Voordelen van participerende observatie •

10

Het onderzoek vindt plaats in de “echte wereld”, dus niet in een kunstmatige omgeving. Hierdoor is de relevantie van het onderzoek duidelijk.

•

Het onderzoek resulteert vaak in een overtuigend en indrukwekkend “verhaal”. Dit komt omdat de observator "uit eigen ervaring" informatie kan verschaffen.

•

Het onderzoek levert diepgaande data doordat, zoals eerder vermeld, de observator aan informatie kan komen door zijn directe aanwezigheid tijdens het onderzoek.

Nadelen van participerende observatie •

Validiteit: Er bestaat een mogelijkheid dat het gedurende het onderzoek onduidelijk wordt of er nog de juiste hypothese wordt getoetst. "Meet men wat men wilt meten"

•

Observer effects: Onderzochte personen kunnen anders gaan reageren door gemerkte aanwezigheid van een observator.

•

Generaliseerbaarheid: Doordat er tijdens het onderzoek een bepaalde situatie wordt geschetst is het moeilijk vast te stellen of de observaties ook voor andere situaties gelden.

•

Causaliteit: Er kan niet worden vastgesteld wat "oorzaak en gevolg" is, als we alleen maar kijken naar een bepaalde situatie.

Participerende observatie als onderzoeksmethode heb ik kunnen toepassen door mijn rol als senior beleidsmedewerker binnen de Veiligheidsregio Utrecht en meer specifiek als dossierhouder van het domein vitale infrastructuur. Vanuit deze hoedanigheid heb ik een bijdrage geleverd aan meerdere landelijke en regionale bijeenkomsten rond vitale infrastructuur en heb hier gesproken met zowel vertegenwoordigers van waterbedrijven, gas- en electriciteitsbedrijven, het Ministerie van Binnenlandse zaken, de politie en vertegenwoordigers van verschillende veiligheidsregio’s, Daarnaast lever ik momenteel een bijdrage aan de totstandkoming van een landelijke convenant voor de gas- en electriciteitssector en werk ik mee aan de regionale implementatie van het landelijke convenant tussen waterbedrijven en de veiligheidsregio’s.

Naast participerende opservatie heb ik voor het verkrijgen van aanvullende dan wel diepgaander informatie gebruik gemaakt van semi-gestructureerd interviews. Het semi-gestructureerde interview heeft kenmerken van zowel het gestructureerde als van het ongestructureerde interview. Er worden twee vormen onderscheiden: het compleet-semi-gestructureerde interview en het gesplitste semigestructureerde interview. Compleet semi-gestructureerd interview Het compleet-semi-gestructureerde interview bestaat uit meerdere open beginvragen, waarvan de formulering en de volgorde vastliggen. Per beginvraag kunnen eventueel aanwijzingen gegeven

10

Borsboom, D., Mellenbergh, G.J., & Van Heerden, J. (2004). The concept of validity. Psychological Review, nr. 111


30

worden over de aspecten waarover de interviewer moet doorvragen. Deze vorm kan gezien worden als het afnemen van een aantal korte ongestructureerde interviews achter elkaar.

Gesplitst semi-gestructureerd interview Het gesplitste semi-gestructureerde interview bestaat uit twee delen: een gestructureerd deel en een ongestructureerd deel. In het gestructureerde deel worden gesloten vragen gesteld waarvan de formulering en de volgorde vaststaan. In het ongestructureerde deel worden één of meer open beginvragen gesteld, waarvan de formulering en volgorde al dan niet vast kunnen liggen. In mijn gesprekken heb ik als leidraad voor mijn gesprek gebruik gemaakt van open en gesloten vragen ten behoeve van mijn analyse aan de hand van het ontwikkelde theoretisch kader. Vervolgens heb ik in mijn gesprek doorgesproken over de wijze waarop de verschillende actoren zelf samenwerking met andere actoren binnen het veiligheidsdomein zien en waarom. Dit heb ik gebruikt voor mijn conclusies en vervolgens ook voor mijn aanbevelingen ten aanzien van samenwerking.

3.3 Ontwerp Voor mijn ontwerp heb ik enerzijds gebruik gemaakt van literatuuronderzoek over samenwerking in algemene zin en PPS-constructies in het bijzonder. Anderzijds heb ik gebruik gemaakt van best practices die uit de interviews die ik heb gehouden en gesprekken die ik heb gevoerd naar voren zijn gekomen. Daarnaast heb ik seminars en overige bijeenkomsten die ik rond het onderwerp vitaal heb bijgewoond gebruikt om ontwerpvoorstellen te doen voor succesvolle samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.


31

Hoofdstuk 4 vitale (veiligheids)domein 4.1 Inleiding Er wordt veel gesproken over vitale infrastructuur, maar waar hebben we het nu eigenlijk over. Wat is vitaal en wat is vitale infrastructuur? In de nationale en internationale literatuur zijn veel definities en uitleggen te vinden van wat vitale infrastructuur nu precies is. De inhoud van de definitie is vaak afhankelijk van de bril die men op had toen men zich over het opstellen van een definitie boog. Vooral bij de opkomst van meer prominente aandacht voor de vitale infrastructuur, werd deze benaderd vanuit een security perspectief en ook momenteel wordt er door veel partijen (ook binnen het veiligheidsdomein) gedacht aan het beschermen van vitale objecten en in het verlengde daarvan vaak over beveiliging.

Dit is jammer en leid de aandacht af van het veel bredere spectrum waar security slechts onderdeel van is.

4.2 Achtergrond In het voorjaar van 2001 is middels de motie van het lid Wijn c.s. door de Tweede Kamer aan de regering verzocht, een sectoroverschrijdend plan van aanpak op te stellen voor de bescherming van de vitale infrastructuur. Kort daarna vonden op 11 september 2001 de aanslagen op onder meer het World Trade Center en het Pentagon plaats. Deze aanslagen zijn de aanleiding geweest voor het Actieplan Terrorismebestrijding en Veiligheid. Actiepunt 10 van dit plan bevat de bescherming van de vitale infrastructuur.

In het verlengde van al deze ontwikkelingen is in april 2002 het project Bescherming Vitale Infrastructuur (BVI) gestart. Dit is een beleidsprogramma van negen ministeries, gecoördineerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit beleidsprogramma is gelukkig begonnen vanuit van een bredere benadering dan alleen het beveiligen van de vitale infrastructuur en had drie belangrijke ambities. 1. Het voorkomen van grootschalige uitval of verstoringen van de vitale infrastructuur; 2. Overheid én bedrijfsleven bereiden zich adequaat voor op de gevolgen van uitval of verstoringen; 3. Effectieve respressieve maatregelen kunnen worden genomen om de schade van uitval of verstoring zo veel mogelijk te minimaliseren. De analyse van de vitale infrastructuur moet leiden tot een samenhangend pakket van maatregelen. Deze maatregelen moeten worden verankerd binnen de reguliere bedrijfvoering van overheid en bedrijfsleven.


32

Met de start van het programma BVI is er een quickscan uitgevoerd op vitale producten en diensten. Dit heeft geleid tot een indeling in twaalf vitale sectoren. In de tabel op de volgende pagina, zijn de sectoren en de bijbehorende producten en diensten genoemd.


33

Sector

Product of dienst

Energie

1. elektriciteit 2. aardgas 3. olie

Telecommunicatie/ICT

4. vaste telecommunicatievoorziening 5. mobiele telecommunicatievoorziening 6. radiocommunicatie en navigatie 7. satellietcommunicatie 8. omroep 9. internettoegang 10. post- en koeriersdienst

Drinkwater

11. drinkwatervoorziening

Voedsel

12. voedselvoorziening/-veiligheid

Gezondheid

13. spoedeisende zorg/ overige ziekenhuiszorg 14. geneesmiddelen 15. sera en vaccins 16. nucleaire geneeskunde

Financieel

17. betalingsdiensten/betalingstructuur 18. financiële overdracht overheid

Keren en Beheren oppervlaktewater

19. beheren waterkwaliteit 20. keren en beheren waterkwantiteit

Openbare Orde en Veiligheid

21. handhaving openbare orde 22. handhaving openbare veiligheid

Rechtsorde

23. rechtspleging en detentie 24. rechtshandhaving

Openbaar Bestuur

25. diplomatieke communicatie 26. informatieverstrekking overheid 27. krijgsmacht 28. besluitvorming openbaar bestuur

Transport

29. mainport Schiphol 30. mainport Rotterdam 31. hoofdwegen- en hoofdvaarwegennet (Rijksinfrastructuur) 32. spoor

Chemische en Nucleaire Industrie

33. vervoer, opslag en productie/verwerking van chemische en nucleaire stoffen


34

De inventarisatie is vervolgens door de sectoren als basis gebruikt voor hun eigen vervolganalyses. Voor deze analyses hebben de sectoren gebruik gemaakt van een door de AIVD opgesteld stappenplan. Om realistische dreigingen vast te stellen, zijn door de sectoren (dreigings-)scenario’s opgesteld en vervolgens uitgewerkt. Voor het bepalen van het soort dreiging is uitgegaan van de volgende begingebeurtenissen: 1. technische oorzaken en organisatorisch falen (waaronder onbewust menselijk handelen); 2. natuurrampen; 3. bewust menselijk handelen.

Bij de analyse is ook gekeken naar het uitvallen van een vitaal product of dienst waarvan men als vitale sector zelf ook afhankelijk is.

Infrastructuur wordt als vitaal beschouwd als tenminste één van de onderstaande criteria van toepassing is:

1. verstoring of uitval van een vitale sector, dienst of product veroorzaakt economische of maatschappelijke ontwrichting op (inter-)nationale schaal; 2. verstoring of uitval leidt direct of indirect tot veel slachtoffers; 3. de ontwrichting is van lange duur, het herstel kost relatief veel tijd en gedurende het herstel zijn vooralsnog geen reële alternatieven voorhanden In september 2005 heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het rapport “Bescherming Vitale Infrastructuur” uitgebracht en op 16 september 2005 door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Uit het rapport blijkt dat het overgrote deel, ongeveer 70 à 80 %, van de vitale infrastructuur in handen is van het bedrijfsleven. In deze gevallen is de centrale overheid, met betrekking tot de instandhouding, sterk afhankelijk van het vermogen én de inzet van het bedrijfsleven zelf. Dit omdat de zorg voor continuïteit van de vitale infrastructuur een primaire verantwoordelijkheid is van de eigenaar/exploitant van het desbetreffende object.

In het verlengde daarvan bevindt zich het decentrale gezag. Voor het (beter) borgen van deze continuïteit zijn partijen echter afhankelijk van elkaar. Uiteraard wel ieder vanuit zijn eigen rol, maar dat samenwerking noodzakelijk is spreekt voor zich. De daaruit voortvloeiende maatregelen vereisen daarom samenwerking tussen alle betrokken partijen.


35

De bescherming van de vitale infrastructuur is primair gericht op het borgen van de continuïteit. Met andere woorden; er moeten activiteiten worden ontplooid die een ongestoorde voortgang van het primaire proces van de vitale infrastructuur mede in stand kunnen houden. Definitie vitale infrastructuur Er worden veel definities gehanteerd voor vitale infrastructuur. Het Department of Homeland Security hanteert in haar National Response Plan de volgende: Critical Infrastructures: Systems and assets, whether physical or virtual, so vital to the United States that the incapacity or destruction of such systems and assets would have a debilitating impact on security, national economic security, national public health or safety, or any combination of those matters.

Door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt de volgende definitie gehanteerd: Producten, diensten en onderliggende processen die, als zij uitvallen, maatschappelijke ontwrichting kunnen veroorzaken. Dat kan zijn omdat er sprake is van veel slachtoffers en grote economische schade, dan wel wanneer het herstel zeer lang gaat duren en er geen reële alternatieven voorhanden zijn, terwijl we deze producten en diensten niet kunnen missen.

In mijn onderzoek zal ik de definitie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hanteren.

4.3 Afbakening Als afbakening heb ik, zoals ook al eerder aangegeven, primair gekozen voor de sectoren drinkwater en energie. Beide sectoren heb ik echter onderzocht in relatie met de andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. De belangrijkste actoren die hierbij vanuit het vitale veiligheidsdomein een rol spelen zijn voor de geïnteresseerde lezer in bijlage 1 opgenomen.

4.4 Het vitale veiligheidsdomein nader geanalyseerd 4.4.1 Inleiding Voor een nadere analyse van het vitale veiligheidsdomein heb ik gebruik gemaakt van de regiobijeenkomsten die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast heb ik middels literatuurstudie en gesprekken met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt. Voor de analyse van het vitale veiligheidsdomein heb ik mij vooral gericht op de rijksoverheid en de rol die de verschillende departementen vervullen in relatie tot samenwerking met de vitale sector. Daarbij heb ik primair gekeken naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en heb ik de andere departementen voornamelijk meegenomen in de analyse van de door mij onderzochte sectoren drinkwater en energie.


36

In paragraaf 4.4.2 heb ik het krachtenveld geduid op basis van de door Teisman onderzochte en beschreven onderzoeksobjecten en bijbehorende kenmerken zoals ik ook op hoofdlijnen in paragraaf 2.3 heb beschreven. In paragraaf 4.4.3 heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyseinstrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. In paragraaf 4.5 zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.

4.2.2 Krachtenveldanalyse In deze paragraaf heb ik het krachtenveld proberen te duiden met behulp van de beschreven onderzoeksobjecten van Teisman. Het gaat hier over organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvorminsprincipes en middelen. Organisatieprincipes Het vitale veiligheidsdomein wordt vanuit het verleden gekenmerkt door een autonome rijksoverheid die vanuit een centrale positie sturing probeerde te geven aan het beleidsdomein. De laatste tijd probeert zij deze ingenomen positie te veranderen, maar vooralsnog kan de positie die zij inneemt vergeleken worden met een regelsysteem. “De overheid in het middelpunt van de wereld waar alles om draait”, zoals één van de vitale partijen tijdens een congres sceptisch naar voren bracht. Middels het ontwikkelen van beleid probeert de rijksoverheid direct sturing te geven aan de richting die binnen dit beleidsdomein wordt ingeslagen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties probeert middels een gecreëerde hiërarchie taken wel te verdelen tussen de verschillende onderdelen waaruit de overheid is opgebouwd, maar wel ten dienste van zichzelf, de formele eenheid. Zij ziet daarbij voor zichzelf wel nadrukkelijk dé coördinerende rol weggelegd wat regelmatig het nodige gesteggel tussen de verschillende departementen oplevert, bijvoorbeeld tussen het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, daar waar het gaat over de energiesector. Een aantal private actoren binnen de vitale sector gaven letterlijk aan dat voordat ze zelf daadwerkelijk stappen zullen zetten, “de verschillende departementen het eerst maar eens met elkaar eens moeten zien te worden in plaats van met elkaar rollebollend over straat te gaan”. Kijkend naar de manier waarop rollen door de rijksoverheid aan de verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein worden toegedicht, is er sprake van een rijksoverheid die zichzelf beschouwd als sturend subject, de veiligheidsregio’s ziet als uitvoerders van het centraal geformuleerde beleid en de vitale sector als gestuurd object dat ‘gewoon’ mee moet in het centraal vastgestelde regime. Daarbij wordt er niet aan de vitale sector of veiligheidsregio om input gevraagd bij het ontwikkelen van beleid maar wordt deze primair zelfstandig ontwikkeld. Dit alles in ogenschouw nemend, kan gezegd worden dat ten aanzien van de gehanteerde organisatieprincipes sprake is van een unicentrisch perspectief van waaruit door de rijksoverheid wordt geacteerd.


37

Beleidsprincipes Ten aanzien van de beleidsprincipes kan worden gezegd dat er hier eveneens sprake is van een sterk unicentrische benadering. Er wordt door het Ministerie van Binnenlandse Zaken uitgegaan van een te kennen algemeen belang, zodat doelen centraal bepaald en opgesteld kunnen worden. Beleid wordt daarbij gezien als het opstellen en laten vaststellen van een besturingsprogramma waarin doelen worden geformuleerd die bereikt kunnen worden door aan dit progrogramma uitvoering te laten geven. Een duidelijk voorbeeld hiervan is het beleidsprogramma Bescherming Vitale Infrastructuur (BVI). De effectiviteit en efficiency van dit programma wordt vervolgens afgeleid van de antwoorden op de vraag of het project is uitgevoerd, zoals in het besturingsprogramma werd aangegeven en of dit is gebeurd binnen de vooraf gestelde (financiële) randvoorwaarden en tijdschema’s. Het rekening houden met andere actoren binnen het beleidsdomein en hun eigen doelen en de vervlechting van deze doelen met de doelen van de centrale autoriteit is hierin nauwelijks terug te vinden. Besluitvormingsprincipes Besluitvorming vindt binnen het vitale veiligheidsdomein gefaseerd plaats. Vanuit een centraal gedefinieerd probleem en bijbehorend vastgesteld actieprogramma, wordt uitvoering gegeven aan de in het actieprogramma gestelde doelen en bijbehorend stappenplan. Er wordt veel aandacht gegeven aan het meest optimale plan zodat er een goed programma ligt die simpelweg uitgevoerd kan worden. Als er iets mis gaat, wordt er vooral gekeken naar de uitvoering of implementatie en niet naar het politiek vastgestelde programma zelf. Eventuele bijstelling van dit programma is dan ook iets wat niet aan de orde is. Kijkend naar de besluitvormingsprincipes kan dan ook niet anders geconcludeerd worden dan dat de rijksoverheid ook qua besluitvorming puur unicentrisch handelt en geen rekening houdt met omgeving en de aanwezigheid van actoren die ook reeksen van beslissingen moeten nemen om optimaal rendement uit de besluitvorming en daarmee het beleid te halen. Middelen De Rijksoverheid laat in alles merken dat de inzet van middelen binnen het vitale veiligheidsdomein door haar wordt bepaald. Zij is vooral gefocused op sturingsinstrumenten om daarmee de door haar centraal vastgestelde plannen via een vooraf ontwikkeld stappenplan te realiseren. Zij voert hier vervolgens de coördinatie op en probeert via wetgeving zaken af te dwingen. Het biedt de Rijksoverheid de mogelijkheid om de taakverdeling en de spelregels te bepalen. Ten aanzien van het gebruik van informatie om de doelstellingen te bereiken, kan gezegd worden dat de Rijksoverheid vooral voorafgaand aan projecten informatie verzamelt en daarmee onzekerheid probeert te reduceren. Men gaat er daarbij vanuit, dat met deze informatie het meest geschikte sturingsprogramma met redelijke zekerheid is vast te stellen. Dat de andere actoren binnen het speelveld wellicht onvoorspelbaar gedrag vertonen en zich niet altijd aan de spelregels van de Rijksoverheid houden, wordt niet als serieuze optie meegenomen. (“Dit is nu eenmaal wettelijk vastgelegd en men zal zich er aan moeten houden”.). Inzake de inzet van middelen kan naar mijn


38

mening dan ook gezegd worden dat de rijksoverheid onvoldoende oog heeft voor de middelen die andere actoren in het vitale veiligheidsdomein zouden kunnen inbrengen. Daarnaast is zij erg gefocused op de middelen weten regelgeving, planning en coördinatie en vooraf verkregen informatie en houdt onvoldoende rekening met de mogelijkheden die het uitwisselen van informatie biedt. Kortom, zij redeneert sterk vanuit zichzelf en de sturingsmogelijkheden die zij formeel heeft en gaat er daarbij vanuit dat het toepassen daarvan dan ook effectief werkt.

4.4.3 Samenwerking In deze paragraaf heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyse-instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. De licht grijze stukken in onderstaande tabel zijn de perspectieven op samenwerking die door mij en de personen die ik gesproken heb herkend worden. De toelichting op deze perspectieven is te vinden na de onderstaande tabel.


Openheid

Unicentrisme

Multicentrisme

Pluricentrisme



Groot; alleen door

(opleggen) eigen

samenwerken lokaal.

samenwerking kunnen



(centrale)belang.


Vertrouwen in eigen


(centrale) aanpak.

aanpak.



Openheid tussen

organisatie.


organisaties op meerdere


niveau's binnen beleidsdomein.

Regie









geen samenwerking.

Laag, er wordt






gehandeld.


er vindt zelf integratie van




Intensiteit


Complexiteit









naar te schikken.




39






Partijen zijn niet elkaar wel allemaal nodig.

Machtsverhou-


dingen


Doelen








grotendeels gelijk.


doelstellingen.


Afhankelijkheidsbewustzijn bij samenwerking In toenemende mate wordt door de rijksoverheid de samenwerking gezocht met de actoren in het vitale veiligheidsdomein. Men weet dat men het niet helemaal alleen kan en niet alleen met weten regelgeving zaken in de gewenste richting kan krijgen. Daarom wordt bijvoorbeeld middels het opstellen van convenanten in gezamenlijkheid met de verschillende actoren samengewerkt om tot goede afspraken te komen. Dit is echter nog wel een proces dat nadrukkelijk verder ontwikkeld moet worden binnen de overheid. De rijksoverheid is zich er steeds meer van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein (C), maar hierbij wordt nog wel vaak een koers gevolgd waarbij wordt uitgegaan van eigen doelstellingen (A).

Belangen bij samenwerking

Binnen de rijksoverheid is men onvoldoende bewust bezig met de verschillende belangen die de verschillende actoren hebben. Hier is duidelijk een unicentrische houding te bespeuren van de overheid die voornamelijk bezig is met het centraal stellen van haar eigen belangen zonder bewust om te gaan met de belangen die bij de andere actoren spelen. De rijksoverheid is in de basis vooral gericht op het eigen belang (A).

Vertrouwen bij samenwerking Ondanks het feit dat het project rond vitale infrastructuren al jaren loopt heeft men nog steeds vertrouwen in de eigen aanpak die wordt gehanteerd inzake de bescherming van de vitale infrastructuur. Daarbij is groot vertrouwen in de verschillende sectoren laat staan een groot vertrouwen in de actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein ver te zoeken. Uit de manier waarop de rijksoverheid acteert, blijkt dat zij wel aangeeft te willen luisteren en in gesprek wil gaan


40

met de andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein, maar in de praktijk hier vooral iets mee doet wanneer dit past binnen haar eigen plan. Wel is te zien, dat dit voorzichtig aan het verschuiven is, maar deze beweging is nog maar heel pril. De rijkoverheid heeft veel vertrouwen in de eigen aanpak en neemt vooral zaken van de overige actoren aan als dit past binnen haar eigen filosofie (A).

Openheid in samenwerking Er wordt wel gesproken over openheid in de samenwerking die men met elkaar heeft, maar vaak is het voor de rijksoverheid al lastig genoeg om tussen de verschillende departementen te komen tot het betrachten van meer openheid naar elkaar, laat staan tussen de rijksoverheid en de andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Als er informatie met elkaar wordt gedeeld, gaat het vooral over selectieve informatie-uitwisseling binnen opgerichte platforms, zoals bijvoorbeeld het platform beveiliging en crisismanagement wat vooral betrekking heeft op security. Er is een redelijke mate van openheid binnen en tussen de ministeries. Openheid naar andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein komt wel steeds meer van de grond, maar is vooral thematisch ingericht en erg selectief (A/B).

Regie op samenwerking Uit verschillende gesprekken blijkt, dat de rijksoverheid en dan met name het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zonder regie niet in staat is om de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur te kunnen verwezenlijken. Deze regie probeert zij al een aantal jaren te voeren, maar het is echt van de laatste tijd dat zij hierin lijkt te slagen. Door het project vitale partnerschappen op te zetten onder verantwoordelijkheid van het Veiligheidsberaad in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, lijkt er nu op een goede manier bewogen te worden naar een echte regisseursrol. Regie wordt echter nog wel sterk vanuit centraal georganiseerd en met de verschillende actoren nog te weinig bewust gesproken over en commitment krijgen voor het daadwerkelijk oppakken van deze rol. Ook worden de verschillende actoren nog te weinig actief benaderd om input te geven over de manier waarop samenwerking vormgegeven zou kunnen worden en daarmee de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur wordt verminderd. Regie wordt steeds meer gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de sector maar zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C). Het is echter wel zo dat er nog heel sterk op een geheel eigen manier met de verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein wordt omgegaan zonder deze vooraf te betrekken. Dit geldt voor de vitale sector zelf maar bijvoorbeeld ook voor de veiligheidsregio’s (A).


41

Intensiteit van samenwerking Er wordt nog voornamelijk autonoom gehandeld al is de rijksoverheid hierin wel aan het opschuiven. Steeds meer wordt de samenwerking gezocht maar vaak ook op initiatief van de vitale sector of de veiligheidsregio’s. Er wordt steeds meer op basis van projecten of thematisch samengewerkt. Dit betekent echter niet, dat er sprake is van integratie van activiteiten en verdeling van taken. Dit is momenteel nog een brug te ver. De intensiteit van samenwerking wordt als laag en steeds meer als gemiddeld beschouwd. Er wordt met steeds meer actoren binnen bepaalde sectoren met elkaar samengewerkt (A/B).

Complexiteit van samenwerking De manier waarop de overheid aankijkt tegen samenwerking is een redelijk eenvoudige. Ze redeneert nog veel vanuit de gedachte dat er centraal beleid wordt gemaakt, waar de verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein zich aan dienen te houden. Er wordt door de overheid onvoldoende rekening gehouden met verschillende belangen van partijen laat staan dat er hier bewust beleid op gemaakt wordt. De overheid kijkt naar mijn mening erg simpel aan tegen samenwerking. Ze gaat daarbij nog vooral uit van de mogelijkheden van centrale sturing en heeft onvoldoende beeld van de belangen (A).

Machtsverhoudingen bij samenwerking Het omgaan met verschillende machtsverhoudingen blijkt voor de overheid een lastige opgave te zijn. Formeel heeft de overheid als centrale autoriteit de macht om richting te bepalen. Het zich bewust zijn van de machtspositie van de andere actoren, ook al is dat vaak niet gebaseerd op een formele machtsbasis maar op bijvoorbeeld kennismacht, blijft lastig voor de overheid. Kijkend naar de overheid, bestaat nog vooral het beeld dat zij als centrale autoriteit de richting bepaalt en dat macht dus centraal wordt uitgeoefend. Er wordt nog te vaak voorbij gegaan aan de macht die de andere actoren hebben (A).

Doelen bij samenwerking De overheid is naar mijn mening onvoldoende bezig met het nadenken over de doelen van de andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur. Ondanks dat een aantal doelen van de verschillende actoren erg vergelijkbaar met elkaar zijn, is men zich hier toch te weinig bewust van en wordt er al helemaal onvoldoende op gestuurd.

Samen doelen definiëren en hier met elkaar voor gaan is niet iets wat duidelijk naar voren komt uit de gesprekken met zowel overheden als de vitale sector. Het redeneren vanuit eigen doelstellingen


42

zonder oog te hebben voor de doelstellingen van de andere actoren belemmert het gezamenlijk werken aan deze doelstellingen en daarmee de resultaten die behaald worden. Doelen onderling zijn onhelder en men gaat vooral uit van eigen doelstellingen (A).

4.5 Conclusies Na het duiden van het krachtenveld van het vitale veiligheidsdomein en dan met name kijkend naar de Rijksoverheid op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op samenwerking kan worden gesteld dat de rijksoverheid nog een sterk unicentrische benadering voorstaat. Vanuit een centrale positie probeert zij als in een regelsysteem direct sturing te geven aan het beleidsdomein middels uitvoeringsprogramma’s die decentraal worden uitgevoerd en centraal worden gecoördineerd. Afstemming met andere actoren vindt nagenoeg niet plaats. Ten aanzien van samenwerking kan gezegd worden dat de rijksoverheid met name de laatste tijd wel aan het opschuiven is van een unicentrische speler naar een meer pluricentrische speler. Dit stadium heeft ze echter echter nog lang niet bereikt. Als er al meer wordt samengewerkt, gebeurt dit kleinschalig, thematisch en binnen bepaalde sectoren. In volle overgave samenwerken met veel verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein is iets wat zich de komende jaren verder zal moeten ontwikkelen. Er is wel te zien dat ook de vitale sector zelf een nadrukkelijke rol voor de overheid ziet weggelegd bij het regie voeren op de samenwerking. Als de overheid dit goed oppakt, kunnen hier naar mijn mening sterk verbeterde resultaten behaald worden. De overheid zal echter wel veel beter dan nu het geval is, met de verschillende actoren het gesprek aan moeten gaan en ook hun dilemma’s, wensen en vragen beter moeten meenemen in het vormgeven van samenwerking.


43

Hoofdstuk 5 De drinkwatersector 5.1 Inleiding Drinkwater is van levensbelang voor de samenleving. Niet alleen verbruikt de gemiddelde Nederlander ongeveer 124 liter water per dag, ook de industrie, brandweer en landbouw zijn sterk afhankelijk van de continuïteit van de drinkwatervoorziening. De ‘vitale’ doeleinden waarvoor drinkwater wordt gebruikt zijn: •

Burgers: drinkwater, voedselbereiding, douchen, huishoudelijke doelen en sanitair

•

Industrie: grondstof en proceswater

•

Brandweer: bluswater

•

Landbouw: consumptiewater voor het vee

Nederland telt momenteel 10 drinkwaterbedrijven. De Vereniging van Waterbedrijven in Nederland (Vewin) vertegenwoordigt de belangen en het beleid van de gezamenlijke drinkwaterbedrijven. Het Nederlandse landschap van drinkwaterbedrijven ziet er uit conform de onderstaande afbeelding uit.


44

5.2 Achtergrond Vanuit haar wettelijke taak om continue drinkwater te leveren van een goede kwaliteit besteedde de drinkwatersector voor de aanslagen in 2001 reeds zeer veel aandacht aan het veiligstellen van de drinkwaterkwaliteit en de continuïteit van haar levering. Dit om het effect van de vervuiling van bronnen, natuurrampen en technische problemen op te kunnen vangen met een minimum aan verstoringen. De leveringsplannen van de waterbedrijven zijn hiervoor het beleidskader en in de praktijk is er zelden sprake van langdurige uitval van de drinkwaterlevering. Direct na de aanslagen in 2001 heeft de drinkwatersector ook de beveiliging tegen doelbewust, menselijk handelen met het doel de maatschappij te ontwrichten voortvarend opgepakt. Bewust menselijk handelen kan leiden tot een ernstige verstoring van de kwaliteit of een gehele of gedeeltelijke uitval van de drinkwatervoorziening op lokale of regionale schaal. Dit kan de maatschappij aanzienlijk ontwrichten. Bij niet tijdig onderkende besmetting zou een (groot) aantal slachtoffers kunnen vallen. In dat kader heeft de sector een basisniveau van beveiliging afgesproken. Dit “GoedHuisVaderschap” is op basis van een nauwe samenwerking tussen de drinkwatersector, het ministerie van VROM en de AIVD tot stand gekomen. De regionale VROM-inspecteur controleert de drinkwaterbedrijven op het naleven van hun verplichtingen. Naast het GoedHuisVaderschap kent de drinkwatersector in het kader van het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding voor de drie niveaus van dreiging (licht, matig, hoog) een set van opschalingsmaatregelen die ten tijde van een dreiging zullen worden uitgevoerd. De verantwoordelijkheidsverdeling bij de openbare drinkwatervoorziening is wettelijk geregeld. Op dit moment nog in de Waterleidingwet en het Waterleidingbesluit. In 2009 is de nieuwe Drinkwaterwet gepubliceerd. Deze wet treedt op 1 januari 2011 in werking, gelijktijdig met het Drinkwaterbesluit, waarvan het ontwerp momenteel in procedure is.

De kern van de verantwoordelijkheidsverdeling is dat de overheid zorg draagt voor de drinkwatervoorziening en de drinkwaterbedrijven belast zijn met de feitelijke uitvoering daarvan (aanleg en beheer van infrastructuur, productie en distributie). Deze uitvoering moet in overeenstemming zijn met de wettelijke eisen ten aanzien van drinkwaterkwaliteit, leveringszekerheid en doelmatigheid. Het rijk heeft hierbij het eerstelijns toezicht. Voor bestuursorganen van de overheid geldt dat de duurzame veiligstelling van de drinkwatervoorziening een dwingende reden van groot openbaar belang is. Wettelijke eisen ten aanzien van leveringszekerheid hebben betrekking op normale en buitengewone omstandigheden. De nieuwe wet regelt ook de nooddrinkwatervoorziening en de


45

noodwatervoorziening, zoals die door drinkwaterbedrijven en gemeenten gezamenlijk moet worden ingericht.

5.3 Afbakening In mijn onderzoek heb ik mij voornamelijk gericht op Vitens. Het grootste waterbedrijf van Nederland werkt samen met veel verschillende veiligheidsregio’s en heeft meegewerkt aan de totstandkoming van het landelijk convenant voor drinkwaterbedrijven en veiligheidsregio’s.

5.4 Actorenanalyse Verschillende instanties houden zich bezig met de zorg voor water. Drinkwaterbedrijven en waterschappen zijn daarvan de meest bekende. Ook ministeries, Rijkswaterstaat, provincies en gemeenten werken aan water. De verschillende taken zijn als volgt te definiëren: •

Drinkwaterbedrijven: levering schoon en betrouwbaar drinkwater

•

Waterschappen: regionaal waterbeheer en zuivering van afvalwater

•

Rijkswaterstaat: beheer van de grotere wateren

•

Provincies: beheer van het grondwater

•

Gemeenten: riolering

Op het gebied van beveiliging en crisispreparatie en -beheersing heeft de drinkwatersector met een groot aantal partijen te maken. De actoren die een belangrijke rol spelen binnen de drinkwatersector zijn de koepel VEWIN, als vertegenwoordigende partij van alle drinkwaterbedrijven in Nederland. Verder speelt het ministerie van VROM een belangrijke rol als toezichthouder middels de VROMinspectie en zijn, als het gaat om bescherming van de vitale infrastructuur, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Programma Vitale Infrastructuur) en AIVD, alsmede het Ministerie van Justitie (NCTb) belangrijke actoren. Daarnaast zijn op lokaal niveau de gemeenten, Veiligheidsregio’s en regiopolitie ook belangrijke partners.

5.5 De drinkwatersector nader geanalyseerd 5.5.1 Inleiding Voor een nadere analyse van de drinkwatersector heb ik gebruik gemaakt van de regiobijeenkomsten die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast heb ik middels literatuurstudie en interviews met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt.

In paragraaf 5.5.2 heb ik het krachtenveld geduid op basis van de door Teisman onderzochte en beschreven onderzoeksobjecten en bijbehorende kenmerken zoals ik ook op hoofdlijnen in paragraaf 2.3 heb beschreven. In paragraaf 5.5.3 heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyseinstrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. Dit analyse-instrument is door mij vertaald in interviewvragen om over alle perspectieven op samenwerking met de respondent


46

uitgebreid te kunnen spreken. In paragraaf 5.6 zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.

5.5.2 Krachtenveldanalyse In deze paragraaf heb ik het krachtenveld proberen te duiden met behulp van de beschreven onderzoeksobjecten van Teisman. Het gaat hier over organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvorminsprincipes en middelen. Organisatieprincipes De drinkwatersector bestaat uit een aantal drinkwaterbedrijven met allemaal dezelfde taak. Deze zijn verenigd in de koepel VEWIN die hun belangen behartigt. De drinkwaterbedrijven hebben via VEWIN de verantwoordelijkheid gepakt om onduidelijkheden in de relatie tussen overheid en drinkwatersector op te lossen en hebben de basis gelegd om te komen tot een convenant tussen overheid en drinkwatersector. Qua organisatieprincipes is de drinkwatersector het best te plaatsen tussen de metafoor van de marktplaats en de metafoor van het netwerk in, maar zit toch meer aan de kant van de marktplaats ook al is er geen sprake van echte concurrentie. Zolang het goed gaat, kan de drinkwatersector prima in onderlinge afstemming haar core business aan, te weten het continu leveren van drinkwater van goede kwaliteit. Hierover zijn duidelijke afspraken gemaakt rond gebieden van levering (territoria) en is de afhankelijkheid van elkaar voor de levering nagenoeg nihil. In dat opzicht is er sprak van een los geheel van autonome lokale actoren. Voor het optreden van actoren binnen de sector in relatie met andere partijen, waaronder gemeenten, heeft men zich echter verenigd in de koepel. Omdat men allemaal nagenoeg dezelfde taak heeft kan dit ook en kan er vanuit één mond gesproken worden met haar omgeving. Het gaat dus min of meer om het arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming, maar dan nog wel steeds geredeneerd vanuit de eigen sector. Daarmee is hierin al (zij het beperkt) een eerste beweging te zien richting een meer pluralistische houding. Door benchmarking is inzichtelijk gemaakt welke prijs bij ruil realistisch is. Er is geen sprake van concurrentie in de commerciële zin van het woord, maar door openheid van zaken is er wel een dusdanige transparantie dat men wel continu moet streven naar een goed product tegen zo laag mogelijke kosten. Aangezien de overheid in de meeste gevallen volledig aandeelhouder is van de drinkwaterbedrijven bewaakt zij daarmee als het ware het marktmechanisme. De centrale overheid (waaronder het Ministerie van VROM) vervult alleen taken die de drinkwaterbedrijven zelf niet kunnen of mogen doen zoals het maken van wetgeving. De centrale overheid wordt vanuit de sector dan ook min of meer beschouwd als facilitair bedrijf dat slechts een rol heeft die niet door de sector zelf uitgevoerd kan worden. Anderzijds is er in toenemende mate wel aandacht vanuit de drinkwatersector voor de kansen die samenwerking met andere actoren biedt. Het steeds vroegtijdiger invloed uitoefenen op het gevoerde beleid van de centrale overheid biedt mogelijkheden om haar bedrijfsvoering efficiënter in te richten en rond het thema crisisbeheersing is zij er in toenemende mate


47

van bewust, dat zonder samenwerking met andere actoren onvoldoende effectief en efficiënt wordt gehandeld. In die zin is de sector aan het opschuiven naar een meer pluricentrische houding, maar is de neiging om vooral binnen de sector alle zaken te regelen nog groot en prevaleert daarmee de multicentrische houding. Beleidsprincipes Ook ten aanzien van de beleidsprincipes kan worden gezegd dat er hier sprake is van een sterk multicentrische benadering. Er wordt vooral uitgegaan van de doelen van de drinkwaterbedrijven zelf die allemaal hetzelfde zijn. Via het gevoerde beleid streven zij hun eigen belang na. Door verdeling van de leveringsgebieden is er een stabiele omgeving ontstaan die door de waterbedrijven als duidelijk en prettig wordt ervaren en waarbij men zich volledig kan richten op het ontwikkelen van een beleid die voor alle actoren binnen de sector het eigen belang optimaal moet dienen. Er wordt niet tot nauwelijks aandacht besteed aan bovenlokale of sectorale doelen. Besluitvormingsprincipes De verschillende drinkwaterbedrijven binnen de sector nemen voornamelijk besluiten vanuit hun eigen perspectief en belangen. Deze besluiten worden echter als het ware automatisch (door onder andere de grote overeenkomst die de drinkwaterbedrijven onderling vertonen) genomen en afgestemd. Wel is er in tegenstelling tot de unicentrisch acterende rijksoverheid bij de drinkwaterbedrijven wel (steeds meer) het besef dat de omgeving niet te beheersen valt en ze zich moeten kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden. Kijkend naar crisisbeheersing wordt er ondanks dat de meeste besluiten binnen de eigen sector genomen worden, steeds vaker gezocht naar input van andere actoren buiten het domein om beter gedragen besluiten te kunnen nemen en de samenwerking met anderen te bevorderen. Daarmee hanteert de drinkwatersector kijkend naar besluitvorming niet echt (meer) een multicentrische aanpak, maar schuift zij steeds meer op naar pluricentrische besluitvorming. Middelen Er is binnen de drinkwatersector niet een grote afhankelijkheid van anderen ten aanzien van middelen. In vergelijking met een unicentrischehouding, spelen binnen het drinkwaterdomein (financiële) instrumenten nauwelijks een rol en zijn daarmee duidelijk niet echt een sturingsinstrument. Als er al sprake is van ruil van middelen, dan wordt dit gedaan ten gunste van het eigen belang en gaat het daarbij vaak om uitwisseling of ruil van kennis. Het is niet zo dat een actor over middelen beschikt waar anderen niet over beschikken en men daarom komt tot ruil. Als dit al wel het geval is, gaat het vaak over technologie of onderzoeksresultaten die binnen de sector om niet ter beschikking worden gesteld ten gunste van de sector als geheel.


48

5.5.3 Samenwerking In deze paragraaf heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyse-instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. De licht grijze stukken in onderstaande tabel zijn de perspectieven op samenwerking die binnen de waterbedrijven wordt gehanteerd. In de laatste paragraaf zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.


Openheid

Unicentrisme

Multicentrisme

Pluricentrisme



Groot; alleen door

(opleggen) eigen

samenwerken lokaal.

samenwerking kunnen



(centrale)belang.


Vertrouwen in eigen



(centrale) aanpak.

aanpak.



Openheid tussen

organisatie.



Regie









geen samenwerking.

Laag, er wordt






gehandeld.






Intensiteit


Complexiteit









naar te schikken.




49




gelijkwaardig en kunnen onderling waardig, maar hebben


Partijen zijn niet gelijkelkaar wel allemaal nodig.

Machtsverhou-


dingen


Doelen








grotendeels gelijk.


doelstellingen.


Afhankelijkheidsbewustzijn bij samenwerking In toenemende mate wordt de afhankelijkheid gevoeld van het landschap van crisisorganisaties rond de waterbedrijven. Als er in het verleden sprake was van een grote storing, stond je er alleen voor, moest je jezelf maar zien te redden en verscheen er soms een stukje in de krant. Tegenwoordig is de situatie totaal anders. Iedereen inclusief de media zit er bij incidenten bovenop. Er is een toenemende focus op crisiscommunicatie. Waar in het verleden achteraf verantwoording afgelegd diende te worden komt men daar tegenwoordig niet meer mee weg. Als een incident enige omvang heeft of langere tijd duurt, dan is er al snel een directe afhankelijkheid van veiligheidsregio’s en gemeenten.

Geheel eigen doelstellingen zijn er voor de waterbedrijven niet echt. Het maatschappelijk belang prevaleert per definitie en deze verantwoordelijkheid wordt zo goed mogelijk opgepakt. Het probleem waar men vaak tegenaan loopt zijn de assets. Uitval van systemen blijft de belangrijkste oorzaak van verstoringen. In het verleden was men voornamelijk op dit soort verstoringen gericht, maar tegenwoordig is men steeds meer bezig met de voorbereiding op andere oorzaken van verstoringen. Voorbeelden hiervan zijn terrorisme, natuurrampen, overstromingen, bosbranden, pandemieën en orkanen. Echter is de tendens, dat ook de afhankelijkheid van andere vitale sectoren zoals energie en telecom wordt gezien en dat de gevolgen van deze afhankelijkheid ook in de voorbereidingen wordt meegenomen.

Tegenwoordig wordt bij iedere dreiging op basis van de volgende vragen de strategie bepaald. 1. Hoe reeël is de dreiging en hoe groot is het risico (kans x effect)? 2. Wat kunnen wij als organisatie zelf doen om het risico te verkleinen? (bijvoorbeeld beter assetmanagement) 3. Als er zich onverhoopt toch een verstoring voordoet, hoe kunnen wij ons als organisatie voorbereiden? (ontwikkelen draaiboeken) Op basis van bovenstaande worden de investeringen geprioriteerd.


50

De waterbedrijven zijn zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. (C)

Belangen bij samenwerking Binnen de waterbedrijven is men bewust bezig met belangen en de afhankelijkheden die er zijn. In de contacten met andere partijen wordt vooraf de strategie bepaald. ‘Wie is verantwoordelijk voor welke relatie’ en ‘wat moet er besproken worden’, zijn hierbij vaste onderdelen. De respondent geeft aan hier vooral een multicentrische houding te bespeuren, waarbij het eigen lokale belang prevaleert boven het algehele belang. Men is wel op de hoogte van de belangen van andere actoren, maar men stuurt hier niet bewust op. In dat opzicht zijn waterbedrijven technocratische organisaties, die primair gefocused zijn op het overeind houden van de dienstverlening naar haar klanten. Als eigen belangen mogelijk geschaadt kunnen worden door de belangen van andere actoren, zal men investeren in die relaties die dit mogelijk kan voorkomen. In het kader van bijvoorbeeld een terroristische dreiging kan het voorkomen dat het maatschappelijk belang prevaleert boven het eigen belang. Bij mogelijke risico’s kan er bijvoorbeeld voor gekozen worden de drinkwatervoorziening (tijdelijk) stil te leggen. Imagoschade die kan ontstaan door issues op het gebied van veiligheid of betrouwbaarheid is het laatste waar drinkwaterbedrijven mee te maken willen krijgen. De waterbedrijven zijn in de basis vooral gericht op lokale belangen, dat wil zeggen met name binnen de watersector zelf. (B)

Vertrouwen bij samenwerking De waterbedrijven hebben veel vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de sector. Kijkend naar de andere actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein wordt echter aangegeven hier duidelijk een unicentrische overheid te zien. Als voorbeeld worden genoemd de NCTb, het NAVI en VROM, die met oplossingen komen voor problemen die de sector niet kent. Zij redeneren vanuit de gedachte dat de sector de problematiek rond de bescherming vitale infrastructuur niet aan kan en geholpen moet worden door de overheid. Als voorbeeld wordt genoemd de EPA-D van VROM. Men heeft één loket ontwikkeld als oplossing in crisissituaties. Wat dit echter teweeg brengt, is de creatie van een extra schijf tussen de waterbedrijven en de organisaties die ze in crisissituaties met spoed nodig hebben. De oplossing van VROM werkt daarmee als vertragende factor die ook nog eens zorgt voor een vervorming van vraag en antwoord. Door de waterbedrijven wordt aangegeven dat men zelf bijvoorbeeld het RIVM wel belt om zaken te regelen die spoed hebben. Uiteindelijk geeft de respondent aan wel vertrouwen te hebben in de verschillende andere actoren buiten de sector, maar dat er meer geluisterd moet worden naar de echte problemen waar gezamenlijk oplossingen voor ontwikkeld moeten worden.


51

Waterbedrijven hebben onderling een grote mate van vertrouwen in elkaar en over het algemeen ook in de actoren buiten de sector. (C)

Openheid in samenwerking Binnen waterbedrijven wordt niet alleen op een open manier binnen de eigen organisatie samengewerkt, maar ook steeds meer daarbuiten. Openheid van zaken wordt als cruciaal beschouwd in de samenwerking. Actoren durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen. Veel informatie wordt gedeeld onder andere in het platform beveiliging en crisismanagement. Hierin zijn naast de waterbedrijven ook de AIVD, de NCTb en het ministerie van VROM vertegenwoordigd. Actoren binnen dit platform wisselen op basis van casuïstiek best practices uit. De enige informatie die niet wordt gedeeld is informatie over personen met directe consequenties voor de persoonlijke integriteit. In principe is alle informatie die relevant is in het kader van bescherming vitale infrastructuur beschikbaar, maar loopt wel bijna altijd via een informele lijn. Zelfs met actoren uit andere vitale sectoren wordt in alle openheid samengewerkt, zoals bijvoorbeeld met de gasunie. Op deze manier worden bijvoorbeeld best practices rond security onderling uitgewisseld. Er is kortom een grote mate van openheid tussen organisaties binnen de watersector maar ook daarbuiten. (C)

Regie op samenwerking Waterbedrijven geven aan zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur niet te kunnen verwezenlijken, waarbij zij overigens zelf slechts beperkt in de positie zijn om regie te voeren op anderen en deze haar wil op kunnen leggen. Op de vraag of regie voornamelijk binnen de sector of ook veel breder opgepakt zou moeten worden, wordt aangegeven dat er ook niet breder dan nodig regie gevoerd moet worden, omdat daarmee de complexiteit ook verder toeneemt. Op zich wordt de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsmede die van het Ministerie van Justitie als adequaat beschouwd. Er zijn lijnen uitgezet voor A-locaties, de NCTb is als organisatie opgericht, Quickalart als alerteringssysteem is ontwikkeld en beschikbaar gesteld aan de sector en er zijn opschalingsstandaarden gedefinieerd. Er is wel echte regie geweest. Wel wordt er aangegeven dat op het moment van een ramp van landelijke omvang een veiligheidsregio op nationaal niveau zal worden gemist. Men krijgt dan vooral te maken met ministeries die elkaar op basis van macht de tent zullen proberen uit te vechten. De rijksoverheid is (nog) niet in staat om veiligheid als dossier bij één ministerie te beleggen. Er wordt aangegeven dat er een Ministerie van Veiligheid zou moeten komen. Regie wordt gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de sector maar zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C).


52

Intensiteit van samenwerking Er wordt aangegeven dat er intensief met andere actoren wordt samengewerkt. De actoren waarmee het meest wordt samengewerkt zijn: •

Gemeenten

•

Veiligheidsregio’s

•

Politieregio’s

•

Andere sectoren (Energie en Telecom)

•

NCTb en AIVD

Deze samenwerking wordt gekenmerkt door een structurele samenwerking en vind niet alleen op basis van projecten plaats. De intensiteit van samenwerking wordt als hoog beschouwd. Er wordt in de breedte met veel actoren met verschillende belangen op verschillende niveau’s samengewerkt (C).

Complexiteit van samenwerking De samenwerking die door de waterbedrijven wordt aangegaan, wordt beschouwd als redelijk complex. De sector is bezig met eigenlijk maar één type dienstverlening, namelijk het continu kunnen leveren van betrouwbaar drinkwater. Alles is hierop gericht. Het werkveld waarbinnen men acteert is redelijk overzichtelijk, de actoren zijn helder in beeld en er is sprake van een hoge mate van continuïteit in de bedrijfsvoering. Drinkwaterbedrijven veranderen niet wezenlijk, het eigenaarschap is goed geregeld en de omgeving en organisaties zijn niet erg dynamisch. Samenwerking wordt niet ervaren als lastig, maar samenwerking vraagt vooral tijd en aandacht. De wil om samen te werken is er, maar de mogelijkheden zijn soms nog te beperkt. Door de drinkwaterbedrijven wordt samenwerking als redelijk complex gezien waarbij de directe samenwerkingspartners zich voornamelijk binnen de eigen sector bevinden (B).

Machtsverhoudingen bij samenwerking Door de waterbedrijven wordt aangeven dat er binnen het vitale veiligheidsdomein voornamelijk sprake is van gelijkwaardige partijen. Partijen hebben allemaal verschillende soorten macht vanuit hun eigen positie. Het Ministerie van VROM, de veiligheidsregio’s en de burgemeesters hebben hiërarchische macht. Waterbedrijven hebben voornamelijk kennismacht. Alleen met hulp van deze partijen zelf, kunnen eventuele bedreigingen ten aanzien van de vitale infrastructuur aangepakt worden. Iedereen etaleert kortom zijn eigen macht. Drinkwater

-> kennisdrager

Veiligheidsregio

-> risicocommunicatie

VROM

-> goede herleidbare besluitvorming


53

Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen. Iedereen heeft zijn eigen machtsbasis (B).

Doelen bij samenwerking Over de doelen van andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur is geen onduidelijkheid bij de waterbedrijven. Actoren waarvan het kennen van de doelen als meest belangrijk worden gezien zijn de VROM-inspectie, de veiligheidsregio en de gemeenten. Doelen zijn min of meer gezamenlijk bepaald en zijn ten aanzien van de waterbedrijven gericht op het voorkomen van discontinuïteit en onbetrouwbaarheid en een snelle recovery bij het zich toch voordoen van calamiteiten. Men zit momenteel in de fase dat binnen de eigen sector omtrent de doelen veel duidelijk is, maar dat er nog niet als gezamenlijke actoren toegewerkt wordt naar het bereiken van de doelen. Doelen zijn op lokaal niveau helder, maar op dat niveau ook grotendeels gelijk (B). De stap van het met elkaar toewerken naar het bereiken van de doelen moet nog worden gezet.

5.6 Conclusies Na het duiden van het krachtenveld van de drinkwatersector en dan met name kijkend naar de drinkwaterbedrijven op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op samenwerking kan worden gesteld dat de drinkwaterbedrijven voornamelijk multicentrisch zijn ingesteld. Ze redeneren niet alleen vanuit zichzelf als individuele organisatie (unicentrisch), maar voelen zich vooral verbonden met andere drinkwaterbedrijven en concentreren zich dan ook met name op deze actoren binnen het drinkwaterdomein (multicentrisme). Daarmee in overeenstemming is de houding van de drinkwatersector ten opzichte van de overheid, die er één is van de overheid als facilitair bedrijf die slechts een faciliterende rol speelt. Wel ontstaat bij de drinkwatersector steeds meer het besef dat samenwerken met andere actoren ook waardevol is. De neiging om zaken binnen de sector te regelen voert echter nog de overhand. Ten aanzien van samenwerking kan gezegd worden, dat door de waterbedrijven in toenemende mate de afhankelijkheid wordt gevoeld van de verschillende crisispartners. De laatste jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor incidenten en de media zit er bovenop. Waar men vroeger vooral gericht was op storingen in systemen die men verhielp, heeft men tegenwoordig veel meer oog voor andere oorzaken van verstoringen. Waterbedrijven zijn zich er terdege van bewust dat het voorkomen van verstoringen en adequate respons als deze zich toch voordoen niet kan zonder intensieve samenwerking met andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Daarbij is men zich bewust van de belangen van anderen, maar het eigen belang staat nadrukkelijk voorop. Imagoschade is een issue waar men bijzonder gevoelig voor is en waar men dit kan voorkomen door bijvoorbeeld samen te werken met andere actoren zal men dit zeker niet nalaten. Als men al bewust bezig is met belangen, is dit vooral gericht op belangen die grofweg hetzelfde zijn binnen de sector.


54

Waterbedrijven hebben vooral vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de sector ten aanzien van het bereiken van de doelstellingen. Er wordt echter wel aangegeven duidelijk een unicentrische overheid te zien. Uiteindelijk wordt wel aangegeven dat men ook wel vertrouwen heeft in de verschillende actoren buiten de sector, maar dat er meer geluisterd moet worden naar de echte problemen waar gezamenlijk oplossingen voor ontwikkeld moeten worden. Openheid van zaken wordt als cruciaal beschouwd in de samenwerking. Actoren binnen en buiten de sector durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen en er wordt veel informatie gedeeld. Er is sprake van structurele samenwerking. De waterbedrijven kunnen zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur niet verwezenlijken. Wel moet gezegd worden dat ze zelf echter niet echt in de positie verkeren om deze regie te voeren omdat er geen formele hiërarchie bestaat. Er is voornamelijk sprake van min of meer gelijkwaardige partijen die elk vanuit een verschillende machtsbasis acteren. De coördinerende rol die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de laatste tijd vervult wordt echter als positief aangemerkt. Wel wordt sterk gepleit voor een Ministerie van Veiligheid dat op het moment van een ramp van landelijke omvang de regie heeft. Samenwerking wordt beschouwd als redelijk complex. Het werkveld waarbinnen men acteert is redelijk overzichtelijk, de actoren zijn bekend en er is een hoge mate van continuïteit in de bedrijfvoering. Het eigenaarschap is goed geregeld en de omgeving is niet erg dynamisch. Het verbeteren van de samenwerking om in gezamenlijkheid doelen te verwezenlijken is een proces dat nog verder doorontwikkeld moet worden. Alleen als men bewust omgaat met de doelen van de verschillende actoren en daar met elkaar een bijdrage in wil leveren, zal de leveringszekerheid worden vergroot. Actoren kunnen het niet alleen!


55

Hoofdstuk 6 De energiesector 6.1 Inleiding Zekerheid omtrent de voorziening van energie is voor de maatschappij van groot belang. Vrijwel alle vitale producten en diensten hebben een hoge mate van afhankelijkheid van elektriciteit, olie en gas. De voorziening via de netwerken en infrastructuur van de sector energie is niet alleen belangrijk voor de nationale voorziening, maar ook van groot internationaal belang. Er is een wederzijdse afhankelijk tussen Nederland en het buitenland om te voorzien in een continue aanlevering van energie.

6.2 Achtergrond Binnen de sector zijn er twee afzonderlijke deelsectoren te identificeren, te weten de Gassector en de Electriciteitssector. Gas De sector productie en transport van aardgas maakt gebruik van een omvangrijke infrastructuur die vitaal is voor de Nederlandse samenleving en economie. Aardgas is een belangrijke energiebron in Nederland. In circa 50% van de Nederlandse energievraag wordt voorzien door aardgas. Nederland beschikt, met vele productielocaties en circa 13.000 kilometer hogedruk gastransportleidingen over een zeer dichte gasinfrastructuur. Gasunie is eigenaar van het landelijke ‘hoge druk’-net van aardgas welke gevoed worden door ‘hoge druk’-leidingen van gasproductenten in Nederland en buitenlandse 3

leveranciers. Voorzieningssystemen in Nederland verwerken jaarlijks bijna 100 miljard m aardgas. De borging van de leverings- en voorzieningszekerheid en de rol van de infrastructuur daarin staan centraal. Daartoe is een continu proces van onderhoud en ontwikkeling gaande: onder andere renovatie en uitbreiding van het ‘hoge druk’-gastransportnetwerk, ondergrondse gasopslag en de ontwikkeling van internationale verbindingen. Veiligheid heeft topprioriteit in de gassector. Het beleid is gericht op het waarborgen van betrouwbare ongestoorde productie en transport van aardgas en het voorkomen van veiligheidsrisico’s. Preventie is hierbij het sleutelwoord. Aardgas is een basisvoorziening in Nederland en is zeer nauw verbonden met de electriciteitsvoorziening. Maar ook sectoren als industrie, gezondheid en economie zijn sterk afhankelijk van aardgas. Vrijwel alle huishoudens zijn voor hun warmte afhankelijk van aardgas. Mocht er onverhoopt een incident plaatsvinden dat de gasvoorziening bedreigt, dan is naast de eigen veiligheidsprocedures van de gasproducenten en transporteurs, afstemming en samenwerking met de overheid en hulpverleningsdiensten van cruciaal belang.

Electriciteit De sector electriciteit omvat de productie, het transport en de distributie van elektrische energie voor heel Nederland. Elektrische energie wordt decentraal opgewekt in elektriciteitscentrales en andere


56

vormen van opwekking zoals windenergie, waterkracht en biomassa en getransporteerd over hoogspanningsnetten en gedistribueerd naar de afnemers. Het Nederlandse hoogspanningsnet, dat beheerd wordt door TenneT, bestaat uit ruim 9000 kilometer hoogspanningsverbindingen, zowel bovengronds als ondergronds en een 270-tal hoogspanningsstations. Het landelijke hoogspanningsnet is op zes plaatsen verbonden met het Europese hoogspanningsnet. TenneT is door de Energiekamer aangewezen als Transmission System Operator (TSO) en bewaakt de betrouwbaarheid en continuïteit van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening. De regionale netbeheerders zorgen onder meer voor de distributie van elektriciteit naar de afnemers, het onderhoud van hun netten en het verhelpen van eventuele storingen.

De opwekking, transport en distributie van elektriciteit is een real-time proces dat continu moet plaatsvinden in balans met de elektriciteitsvraag. Kolen, gas en in mindere mate biomassa en wind, zijn nodig voor de opwekking van elektrische energie. ICT-infrastructuren zijn nodig voor netwerkoperaties en energieleveringen. Koppeling van het hoogspanningsnet met het buitenland zijn noodzakelijk voor import en export van elektriciteit en balanshandhaving. Alle andere sectoren zijn op hun beurt weer in hoge mate afhankelijk van elektriciteit.

Netwerk en verantwoordelijkheidsverdeling Er is een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling afgesproken binnen de sector. •

Transport over en beheer van het elektriciteitsnetwerk zijn tegenwoordig losgekoppeld van de productie van elektriciteit. Het (hoogspannings-)elektriciteitsnetwerk wordt beheerd door onafhankelijk netwerkbeheerder Tennet.

•

Het beheer en transport op regionaal niveau is belegd bij een aantal regionale netbeheerders. De netwerkbeheerders bespreken periodiek in het platform integrale veiligheid vraagstukken op het gebied van continuïteit en veiligheid.

•

De aardgassector is in toenemende mate geliberaliseerd. Hiertoe is de aardgasinfrastructuur losgekoppeld van de producenten en de leveranciers van aardgas en ondergebracht bij de Gasunie. Gas Transport Services B.V. (GTS) is als dochter van N.V. Nederlandse Gasunie opgericht voor de uitvoering van het transport en de beheertaken. Het beheer en transport van de (regionale) distributienetwerken vallen onder verantwoordelijkheid van een tiental regionale netbeheerders.

•

De oliesector is vrijwel geheel in handen van private partijen. Deze zijn georganiseerd in brancheorganisaties, waarvan de belangrijkste zijn: de VNPI (oliemaatschappijen), VOTOB (tankopslagbedrijven), NOVE (handelaren), BOVAG en Beta (Tankstation ondernemingen).

De sector streeft op zo effectief en efficiënt mogelijke wijze naar hoge continuïteit van levering en kwaliteit van alle producten en diensten aan klanten. Ook de energiesector is aan te spreken op ‘Goed huisvaderschap’ dat wil zeggen een werkwijze die het beveiligingsniveau waarborgt dat noodzakelijk is om ‘voor de hand liggende’ incidenten te voorkomen. Alle netbeheerders onderschrijven deze definitie. Onder goed huisvaderschap wordt overigens niet verstaan: terrorisme, gewelddadig


57

activisme of moedwillige verstoring en grof geweld. Dit laatste is een verantwoordelijkheid van alle belanghebbenden gezamenlijk. Aanvullend op ‘Goed huisvaderschap’ is de sector aangesloten op het Alerteringssysteem en hanteert een set van opschalingsmaatregelen ter bescherming van haar meest vitale processen en locaties.

6.3 Afbakening In paragraaf 6.2 is al aangegeven dat er een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling is afgesproken binnen de sector. In mijn onderzoek heb ik mij voornamelijk gericht op de regionale netbeheerders. Deze regionale netbeheerders zijn frequent directe speler in de regio’s bij incidenten rond de energievoorziening. Ook werken zij momenteel mee aan de totstandkoming van het convenant tussen de electriciteits- en gassector en de veiligheidsen politieregio’s. In mijn analyse heb ik wel gemerkt dat evenals de veiligheidsregio’s ook de regionale netbeheerders in verschillende fasen van samenwerking zitten. Hier kom ik in de volgende paragraaf nog op terug.

6.4 Actorenanalyse In de energiesector is er al een hoog niveau van leveringszekerheid en continuïteit, als gevolg van bestaande beschermingsmaatregelen binnen ieder van de energiedeelsectoren. Zowel in de Elektriciteitswet als in de Gaswet en de daarop gebaseerde secundaire regelgeving zijn tal van bepalingen opgenomen met het oog op het garanderen van de leveringszekerheid van gas en elektriciteit. Hierbij spelen verschillende actoren een rol en hebben verschillende taken.

Ministerie van Economische zaken Monitort de leverings- en voorzieningszekerheid en kijkt in dit verband ook naar maatregelen in geval van piekbelasting of het in gebreke blijven van één of meerdere leveranciers. Ook kan de minister netbeheerders investeringsverplichtingen opleggen als zij de leveringszekerheid niet kunnen garanderen. Middels de toezichthouder, de Dienst uitvoering en Toezicht energie (DTe) wordt toegezien op de naleving en uitvoering van de weten regelgeving in de sector elektriciteit en gas. Netbeheerders Garanderen van de leveringszekerheid. Zij hebben de taak om de veiligheid en betrouwbarheid van de netten te waarborgen. In weten regelgeving worden allerlei eisen gesteld waaraan de netbeheerders moeten voldoen. Zij moeten bijvoorbeeld beschikken over een kwaliteitsbeheersingssysteem dat onder andere betrekking heeft op de veiligheid en betrouwbaarheid van de transportdienst en op voldoende capaciteit voor dit transport.

TenneT en Gas Transport Services Tennet, als landelijk netbeheerder voor electriciteit en Gas Transport Services B.V. (GTS) voor gas, hebben in de weten regelgeving extra taken en verantwoordelijkheden gekregen om voorzieningen te treffen in het kader van de leveringszekerheid. TenneT is belast met de handhaving van de


58

systeembalans en alles wat daarbij komt kijken. GTS dient het gastransportnet in evenwicht te houden en indien nodig maatregelen te treffen. Naast reguliere taken en verantwoordelijkheden dienen alle netbeheerders samen te werken om ook het transport van gas en elektriciteit in buitengewone omstandigheden te waarborgen. Naast de bovengenoemde partijen heeft de sector evenals de watersector te maken met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Programma Vitale Infrastructuur) en AIVD, alsmede het Ministerie van Justitie (NCTb). Daarnaast zijn op lokaal niveau de gemeenten, Veiligheidsregio’s en regiopolitie ook belangrijke partners.

6.5 De energiesector nader geanalyseerd 6.5.1 Inleiding Voor een nadere analyse van de energiesector heb ik gebruik gemaakt van de regiobijeenkomsten die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken zijn georganiseerd. Daarnaast heb ik middels literatuurstudie en interviews met personen uit het veld mijn analyse vervolmaakt. In paragraaf 6.5.2 heb ik het krachtenveld geduid op basis van de door Teisman onderzochte en beschreven onderzoeksobjecten en bijbehorende kenmerken zoals ik ook op hoofdlijnen in paragraaf 2.3 heb beschreven. In paragraaf 6.5.3 heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyseinstrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. Dit analyse-instrument is door mij vertaald in interviewvragen om over alle perspectieven op samenwerking met de respondent uitgebreid te kunnen spreken. In paragraaf 6.6 zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.

6.5.2 Krachtenveldanalyse In deze paragraaf heb ik het krachtenveld proberen te duiden met behulp van de beschreven onderzoeksobjecten van Teisman. Het gaat hier over organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvorminsprincipes en middelen. Organisatieprincipes Evenals de drinkwatersector bestaat de energiesector ook uit bedrijven met gelijksoortige taken. Qua organisatieprincipes zit de energie sector ook duidelijk tussen de marktplaats en de netwerk metafoor in, maar in tegenstelling tot de waterbedrijven meer aan de kant van het netwerk. Aan de ene kant kunnen ook de netbeheerders zichzelf uitstekend redden, maar kunnen niet geheel zelfstandig hun beleid bepalen. Aan de andere kant kan de centrale overheid ook niet geheel zelfstandig haar beleid ten aanzien van de energievoorziening bepalen. Dit komt mede omdat lokale overheden (deels) eigenaar zijn van de netbeheerders en ook haar eigen invloed wil laten gelden. Ook is er geen sprake van één centrale overheid. De verschillende departementen die gaan over de energievoorziening en de uitval daarvan spreken ook niet met één mond. Dit geeft enerzijds ruimte aan de netbeheerders om


59

een bepaalde koers te varen of hier invloed op uit te oefenen, maar zorgt anderzijds ook voor onduidelijkheid omdat er vanuit de centrale overheid geen eenduidige beleidslijnen worden gehanteerd. Ook hebben de actoren elkaar nodig vanuit de formele verantwoordelijkheid die ze ten opzichte van elkaar hebben dan wel de daarmee samenhangende informatie of kennispositie. Er is dus sprake van veel actoren met veel verschillende belangen en ten opzichte van elkaar op sommige terreinen een grote mate van afhankelijkheid. Teisman noemt dit ‘een vervlochten geheel van interdependente lokale en centrale actoren’. Wederzijdse beïnvloeding wordt dan ook veel gebruikt door alle actoren om eigen doelstellingen te verwezenlijken in het besef dat dit niet op eigen kracht of alleen door ruil kan plaatsvinden. Ook zijn de verschillende actoren niet zomaar door anderen te vervangen waardoor er een soort van ‘open markt’ zou ontstaan. De feitelijke interactie tussen actoren binnen en tussen formele organisaties bepalen de echte structuren. Om alle actoren aangehaakt te houden ligt het succes van het geheel in het arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming. Beleidsprincipes Ten aanzien van de gehanteerde beleidsprincipes kan worden gezegd dat met name de laatste tijd er een grote verschuiving heeft plaatsgevonden van een multi- naar een meer pluricentrische houding. In deze benadering wordt er vanuit gegaan, dat meerdere actoren een rol hebben in het ontwikkelen van beleid en daar allen vanuit eigen inbreng, rol en positie belang bij hebben. Beleid komt dan ook tot stand door interactie tussen actoren. Zeker de laatst tijd hebben partijen dit ondervonden. In de totstandkoming van convenanten tussen de energiesector en veiligheidsregio’s, zitten veel partijen aan tafel, allemaal met hun eigen belangen. Toch zijn actoren in staat geweest met elkaar een aantal algemene doelen te formuleren waar je het bijna niet over oneens kan zijn. Vanuit deze doelen is er middels veel afstemmingssessies en gesprekken, het sluiten van coalities en beïnvloeding over en weer toegewerkt naar meer, nieuwe en minder algemeen geformuleerde doelen. Doelvervlechting staat binnen de pluricentrische benadering dan ook volop in de belangstelling en is cruciaal voor het resultaat van het beleidsontwikkelingsproces. De dynamiek van de omgeving en maatschappelijke ontwikkelingen worden nadrukkelijk onderkend en hebben invloed op het uiteindelijk bepaalde beleid. Pas als er een aantal beslissingen in samenhang en met de verschillende actoren genomen en doorgevoerd worden, is er volgens Rosenthal

11

sprake van beleid. Beleid is het resultaat van interorganisatorische besluitvorming,

waarmee strategische interacties die tot beleid leiden meer aandacht krijgen dan het innemen van een beleidsstandpunt door één van de actoren zelf. Besluitvormingsprincipes Ook de besluitvormingsprincipes die binnen de energiesector zijn te onderkennen vertonen veel overeenkomsten met de door Teisman gehanteerde besluitvormingsprincipes genoemd bij de pluricentrische besluitvorming, te weten ‘besluitvorming als een interactieproces tussen actoren’.

11

Rosenthal, U. (1984), De kwaliteit van politieke besluitvorming, Alphen a/d Rijn, 1984


60

De besluitvorming binnen het domein van de energiesector is stroperig en betreft veel actoren. Er zijn meerdere actoren die een rol spelen in de totstandkoming van besluiten en het gaat over complexe en meerdere besluiten zoals verantwoordelijkheidsverdeling in tijden van crises. Wie waar over gaat, blijkt na enige discussie wel ongeveer duidelijk te worden, maar in de praktijk tijdens crises, blijkt dit lastiger dan gedacht ook al zijn er afspraken over gemaakt. Conflicterende doelen van de verschillende actoren worden in de uitvoering van plannen vaak onverenigbaar. Echte lastige discussies en keuzes die in de plannenmakerij omzeild zijn, moeten nu gevoerd en gemaakt worden en plannen van diverse actoren moeten met elkaar worden gekoppeld. Dit vereist heroverweging, aanpassing en vernieuwing van deze beleidsplannen en afspraken. Implementatie is dan ook eigenlijk te beschouwen als beleidsuitvoering, beleidsontwikkeling en beleidsaanpassing tegelijk.

Besluitvorming bestaat uit een kluwen van reeksen van beslissingen en afstemming van beslissingen vindt plaats door interactie van verschillende actoren op lokaal én centraal niveau. Deze actoren dienen rekening met elkaar te houden en kunnen niet de benodigde resultaten eigenstandig bereiken. Middelen Binnen de energiesector is er niet echt sprake sturingsinstrumenten gericht op het bereiken van bepaalde doelen of ruilmiddelen gericht op het versterken van de eigen positie. Het gaat veel meer om beïnvloedingsmiddelen die gericht zijn op het boeken van resultaat. Door actief de interactie met andere actoren te zoeken is er een beeld te krijgen hoe andere actoren reageren. Daarmee zijn de eigen speelruimte en scoringsmogelijkheden steeds beter vast te stellen. Het gaat hierbij niet om het verminderen van onzekerheid, maar om het omgaan met onzekerheid. Dit gegeven staat vast. Alleen de eigen positie van de energiebedrijven optimaliseren is onvoldoende. Wil je resultaten bereiken, dan is het nodig om actief steun van andere partijen te genereren. De energiesector houdt daarbij goed in het achterhoofd dat er meerder partijen zijn die beschikken over middelen, politieke steun en maatschappelijke legitimiteit. Alleen red je het dus niet en er zullen coalities gesloten moeten worden door interactie. De laatste tijd is duidelijk te zien dat met name de regionale netbeheerders dit ook nadrukkelijk proberen te doen al is er wel verschil in de wijze waarop ze dit doen en de mate van bereidwilligheid om dit te doen. Dit laatste heeft vooral te maken met de historische context waarin de netbeheerders zijn ontstaan en de cultuur die er heerst. Kijkend naar het onderzoeksobject middelen kan ook daarvan gezegd worden dat de energiesector voornamelijk een pluricentrische insteek hanteert. Verdeling van middelen tussen de verschillende actoren binnen de energiesector leidt tot dusdanige afhankelijkheden dat verschillende actoren hun middelen moeten inzetten om het gemeenschappelijk belang te dienen. Om tot besluitvorming te komen, moeten alle middelen worden vergaard. Naast politieke steun zijn informatie en autoriteit onmisbaar voor de verschillende actoren.


61

6.5.3 Samenwerking In deze paragraaf heb ik op basis van het door mij ontwikkelde analyse-instrument, afgeleid van Teisman, samenwerking onderzocht. De licht grijze stukken in onderstaande tabel zijn de perspectieven op samenwerking die binnen de netbeheerders wordt gehanteerd. In de laatste paragraaf zullen op basis van deze input en andere naar voren gekomen punten uit de interviews en gesprekken conclusies worden getrokken.


Openheid

Unicentrisme

Multicentrisme

Pluricentrisme



Groot; alleen door

(opleggen) eigen

samenwerken lokaal.

samenwerking kunnen



(centrale)belang.

Loslaten focus op enkel eigen belang dienen. Groot vertrouwen in elkaar.

Vertrouwen in eigen


(centrale) aanpak.

aanpak.



Openheid tussen

organisatie.



Regie









geen samenwerking.

Laag, er wordt






gehandeld.






Intensiteit


Complexiteit









naar te schikken.




62






Partijen zijn niet elkaar wel allemaal nodig.

Machtsverhou-


dingen


Doelen








grotendeels gelijk.


doelstellingen.


Afhankelijkheidsbewustzijn bij samenwerking Volgens de netbeheerders groeit het besef van afhankelijkheid bijna exponentieel. Dit heeft te maken met alle commotie die ontstaat rond incidenten de laatste jaren. Het lijkt wel of iedereen zich gaat roeren op het moment dat er zich een incident voordoet. Belangrijk hierbij is, dat de energiesector haar imago hoog wil houden en niet negatief in het nieuws wil komen. Vooral de grijpbare incidenten, waarbij een aantal uren een deel van een wijk of een straat geen gas of elektriciteit heeft en storingsmonteurs in de straat bezig zijn oogt nog wel begrip. Over deze, maar vooral over de meer ‘ongrijpbare’ storingen moet goed worden gecommuniceerd. De laatste twee tot drie jaar wordt om die reden steeds vaker de dialoog gezocht met andere actoren waaronder de veiligheidsregio’s. Voorbeelden van afhankelijkheden die door de geïnterviewden worden genoemd zijn situaties waarbij er bijvoorbeeld keuzes gemaakt moeten worden over de prioritering van klanten of gebieden bij het weer voorzien van energie na een storing. Hierover moet het gesprek gevoerd worden met de veiligheidsregio en/of gemeenten.

Een ander voorbeeld dat werd genoemd is de afstemming die dient plaats te vinden tussen de netbeheerders en de politieregio’s waar het gaat over alertering. Bij toenemende dreiging en de daarbij behorende alerteringsniveau’s is samenwerking nodig. Hierbij zijn er per regio grote verschillen in de aanpak en de wil tot samenwerking. Vanaf bepaalde dreigingsniveaus is het mogelijk de politie in te zetten bij de bewaking en beveiliging van vitale objecten. Zelf mag de sector dit ook, maar het gebruik van geweld is gemonipoliseerd door de staat. Hierover dient dus afstemming plaats te vinden omdat, zeker bij een hoog dreigingsniveau, het geweldsmiddel mogelijk wel nodig is en niet door particuliere beveiligingsbedrijven mag worden uitgevoerd. Waar een aantal jaren geleden voornamelijk zelfstandig storingen werden opgelost en men als nutsbedrijven feitelijk zelfstandig functioneerden en andere partijen meer als lastig dan als nuttig werden ervaren, is men zich nu terdege bewust van de noodzaak tot samenwerking. Aanvullend wordt


63

aangegeven, dat men erg enthousiast is over de ontwikkeling van een convenant tussen de veiligheidsregio’s en de gas- en electriciteitsbedrijven. De netbeheerders zijn zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Hierbij dient echter wel aangetekend te worden dat de verschillende netbeheerders wel in verschillende fasen zitten qua afstemming. Dit heeft vooral te maken met de verschillen in cultuur. Ook is het afhankelijkheids-bewustzijn iets wat met name de laatste jaren sterk is gegroeid (C).

Belangen bij samenwerking Geïnterviewden geven aan dat men als politiek bedrijf bewust omgaat met belangen en dat men actief werkt aan het in kaart brengen van belangen, maar vaak wel geredeneerd vanuit maximalisatie van het eigen belang. Ook wordt het leveren van een bijdrage aan samenwerking bij sommige bedrijven in de visie genoemd (Liander). Vanuit het verleden wordt er vooral samengewerkt met gemeenten maar ook steeds meer met andere partijen.

Het omgaan met belangen is iets wat bewust wordt opgepakt. Soms worden er bijvoorbeeld workshops georganiseerd voor veiligheidsregio’s en gemeenten met als doel meerdere belangen helder in beeld te krijgen om op basis daarvan te kunnen acteren.

De toezichthouder is ook erg belangrijk voor de netbeheerders. Er wordt dan ook goed in de gaten gehouden wat de toezichthouder en de personen die toezicht moeten houden drijft. Het in beeld brengen van de belangen van de toezichthouder is iets waar actief op gemanaged wordt. De manier van toezicht houden is daarbij ook van belang. Er wordt namelijk bij levering zoveel mogelijk geprobeerd om aan te sluiten bij datgene wat de toezichthouder daadwerkelijk meet. De laatste jaren heeft er een duidelijke verschuiving plaatsgevonden naar actief management van belangen van verschillende organisaties. Er is een crisisorganisatie aanwezig die zich bewust is van het verschil in belangen van de verschillende actoren en hier actief op stuurt. Niet alleen focus op techniek (storingen) zoals in het verleden, maar vanuit een veel breder perspectief. Door de netbeheerders worden voorbeelden genoemd van situaties waarbij het maatschappelijke belang heeft geprevaleerd boven het eigen belang. Tijdens de stroomstoring in de Bommelerwaard is bijvoorbeeld enige tijd gewacht klanten te voorzien van stroom na het herstellen van de energievoorziening. Dit gebeurde op verzoek van de veiligheidsregio die eerst met de klanten wilde communiceren wanneer men weer stroom zou gaan ontvangen zodat zij hier eventuele voorbereidingen voor konden treffen. Dit was een compleet nieuwe situatie voor de netbeheerder en heeft de netbeheerder in verband met de bestaande compensatieregeling ook nog eens veel geld gekost. Toch is hiervoor gekozen. Een ander voorbeeld is het om niet beschikbaar stellen van een


64

ontwikkeld plan voor de classificatie van objecten (classificeringsmatrix) aan anderen binnen de sector. Soms zit een netbeheerder er echter wel wat strakker in. Er wordt aangegeven dat een deelbelang ondergeschikt kan worden gemaakt aan dat van anderen, als dit uiteindelijk een hoger belang dient van de netwerkbeheerder. Als voorbeeld wordt genoemd het ter beschikking stellen van noodstroomaggregaten. Dit heeft een positief effect op het imago (hogere belang) maar kost wel geld. Er wordt aangegeven dat een netbeheerder in wezen duidelijk anders is dan de mens en niet zoiets als altruïsme in zich heeft. Er is praktisch altijd wel sprake van een wederdienst. Niet altijd even duidelijk zichtbaar, maar op de achtergrond wel aanwezig. De netbeheerders zijn gericht op verschillende belangen. Uiteindelijk staat het eigen belang wel centraal, maar men weegt in haar handelingen de belangen van anderen zorgvuldig en probeert hier rekening mee te houden.(C)

Vertrouwen bij samenwerking De netbeheerders hebben vertrouwen in de aanpak die wordt gehanteerd binnen de eigen organisatie en binnen de sector gegeven het huidige dreigingsbeeld. Om de zaken helemaal goed op orde te hebben moeten er nog wel de nodige stappen gezet worden, maar deze zijn bekend en zijn in uitvoering, of worden in uitvoering genomen. Wel wordt er aangegeven dat wanneer het dreigingsbeeld verandert er waarschijnlijk wel problemen ontstaan. Binnen de sector zijn de verschillende netbeheerders bezig met de implementatie van een opgesteld model rond security.

Verder geeft men aan bijzonder blij te zijn met de ontwikkeling van een landelijk model convenant. Dit was naar hun beleving twee jaar geleden ondenkbaar geweest. Dit is echt een beweging van uni- naar pluricentrisme.

Kijkend naar de andere actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein wordt aangegeven hier nog wel een in basis unicentrische overheid te zien, alhoewel hierin wel de goede beweging wordt ingezet. Als voorbeeld wordt het Ministerie van Defensie genoemd. Deze actor werkt vooral volgens het principe “u vraagt, wij draaien”. Dit is vooral een houdingsprobleem dat uitgaat van “u heeft een probleem als u aangeeft wat u nodig heeft, dan leveren wij dit”. Meer (proactief) meedenken vanuit de zijde van Defensie wordt als wenselijk bestempeld. Ook een aantal andere ministeries worden genoemd in dit verband en er wordt aangegeven hier eerder last dan lust van te ondervinden. Als voorbeeld worden genoemd het Ministerie van EZ (DCC), die de sector lastig valt met zaken die naar de beleving van de sector nergens over gaan, zoals de effecten van een stroomstoring voor het houden van een speech van de minister. Dit is volgens de sector niet datgene waar de relatie tussen het ministerie en de sector uit zou moeten bestaan. Aan de andere kant wordt met name de laatste tijd de houding van EZ als positief ervaren. Als voorbeeld wordt genoemd de opstelling van EZ in het huidige project rond het opstellen van een convenant voor de Gas- en Elektriciteitssector en de manier waarop EZ heeft geholpen het project concreter te krijgen.


65

Waar verder niet veel vertrouwen in is bij de netbeheerders zijn een aantal politieregio’s. De boodschap die er voornamelijk vanuit deze regio’s wordt afgegeven, is dat netbeheerders verantwoordelijk zijn voor hun eigen beveiliging, ook in die scenario’s waarin er eigenlijk strakker opgetreden dient te worden met bevoegdheden die niet toegekend zijn aan de netbeheerders. Verder werd de brandweerorganisatie nog genoemd. Hiervan heeft men aangegeven er “een goed gevoel” bij te hebben. De regionale bekendheid van de brandweerorganisatie is bijzonder goed te noemen, “ze zitten overal in, diep in de maatschappij” en “de lijntjes naar verschillende organisaties zijn kort”. Er is sprake van een echte regelcultuur om dingen voor elkaar te krijgen. Energiebedrijven hebben vertrouwen in de eigen aanpak van de bescherming vitale infrastructuur en tevens een grote mate van vertrouwen in elkaar binnen de sector. Men wil echter nog niet zover gaan om het vertrouwen met actoren buiten de eigen sector ook als groot te classiciferen. Dit heeft dan voornamelijk te maken met de actoren binnen de rijksoverheid. Daarmee blijft de sector energie ten aanzien van het perspectief vertrouwen steken op niveau (B).

Openheid in samenwerking Bij de netbeheerders wordt niet alleen op een open en transparante manier binnen de eigen organisatie samengewerkt, maar ook daarbuiten. Transparantie wordt als cruciaal beschouwd in de samenwerking. Actoren durven zich in toenemende mate kwetsbaar naar elkaar toe op te stellen. Veel informatie wordt gedeeld. Er wordt wel aangegeven alleen die informatie te delen die de andere actoren ook daadwerkelijk nodig hebben en niet ‘klakkeloos’ alle beschikbare informatie aan een ieder ter beschikking te stellen, bijvoorbeeld ten behoeve van de risicokaart. Er wordt dus selectief gekeken naar type informatie en de actor. Criterium dat geldt is, dat het zinvolle informatie voor anderen moet zijn. De informatie die wordt gedeeld is verder heel verschillend. Het gaat om zowel informatie over het net (technisch) als informatie ten aanzien van verschillende ontwikkelingen die organisatie en omgeving doormaken en van invloed kan zijn op de bescherming van de vitale infrastructuur.

Wat wel nadrukkelijk naar voren kwam is het feit dat de verschillende veiligheidsregio’s zich in verschillende ontwikkelstadia bevinden en daarmee ook een verschillende informatiebehoefte dan wel andere behoeften ten aanzien van de manieren om de informatie te delen hebben. Dit heeft ook te maken met de verschillen in risico’s tussen de verschillende veiligheidsregio’s. In principe is alle informatie die relevant is in het kader van bescherming vitale infrastructuur beschikbaar. Er is kortom een grote mate van openheid tussen organisaties binnen de energiesector maar ook tussen de netbeheerders en de andere partners in het vitale veiligheidsdomein. (C)

Regie op samenwerking


66

De netbeheerders geven beide aan zonder regie de doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur niet te kunnen verwezenlijken. Daarbij zijn zij zelf slechts deels in de positie om regie te voeren en kunnen daarom anderen haar wil lastig opleggen. Over en weer wordt er tussen actoren echter wel een bepaalde mate van regie gevoerd vanuit de eigen verantwoordelijkheid. In repressieve situaties wordt vanuit de eigen verantwoordelijkheid wel nadrukkelijk regie gevoerd (bijvoorbeeld als het gaat om veiligheid bij de bestrijding van incidenten in of bij locaties waar hoogspanning aanwezig is), maar dit geldt in veel mindere mate in het voortraject. De netbeheerders geven aan dat regie breed opgepakt dient te worden maar verdient nog wel de nodige aandacht. Het convenant waar nu aan wordt gewerkt is een goed begin en voorbeeld van het gezamenlijk meer regie voeren op een voor alle betrokken actoren relevant thema. Op zich wordt de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als positief beschouwd, maar men geeft aan dat deze regierol wel laat wordt opgepakt. Het feit dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nu z’n nek uitsteekt en stuurt op de totstandkoming van convenanten wordt als positief ervaren. Ten aanzien van de formele partner (het Ministerie van EZ) wordt aangegeven dat deze geen regie voert of regie voert vanuit een verkeerd rolbesef namelijk het dwarsbomen van het Minsterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Meer regie binnen de sector is ook niet nodig want dit is nu al goed geregeld. Meer regie vanuit de veiligheidsregio is ook niet nodig, maar wel in het zichzelf profileren als de crisispartner in de regio. De verschillen die er bestaan tussen de veiligheidsregio’s worden door de netbeheerders als lastig ervaren. Daarnaast vinden de netbeheerders het wenselijk dat er binnen de veiligheidsregio’s meer regie gevoerd wordt op het verschijnsel ‘centrale meldkamer’.

Evenals bij de waterbedrijven wordt ook bij de netbeheerders duidelijk de behoefte aan één regisseur kenbaar gemaakt, waarbij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wat hen betreft de aangewezen partij is. Regie wordt gezien als absoluut noodzakelijk, zowel in de eigen organisatie, de sector maar zeker ook daarbuiten. Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk (C). Deze regie dient echter wel vanuit één centraal punt gevoerd te worden maar wel in onderlinge samenwerking met de actoren die onderdeel uit maken van het speelveld.

Intensiteit van samenwerking Er wordt door de ene netbeheerder aangegeven dat er intensief met andere actoren wordt samengewerkt en door de ander dat dit proces (wat overigens wel is ingezet) nog verder moet groeien. De actoren waarmee het meest wordt samengewerkt zijn: •

Veiligheidsregio’s (belangrijkste partner)

•

Gemeenten


67

•

Politieregio’s

•

Vakdepartement van Ministerie van Economische Zaken (niet voor crises)

•

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (t.a.v. crises)

Deze samenwerking wordt gekenmerkt door een structurele samenwerking én samenwerking op basis van thema’s (incidentevaluaties). Over het geheel genomen wordt de intensiteit van samenwerking als gemiddeld tot hoog beschouwd. Er wordt in de breedte met veel actoren met verschillende belangen op verschillende niveau’s samengewerkt, maar ook wordt er aangeven dat dit nog wel verder moet groeien (B/C).

Complexiteit van samenwerking De samenwerking die door de netbeheerders wordt aangegaan, wordt beschouwd als tamelijk complex. Het gaat er om dat er steeds meer samengewerkt moet worden tussen veel partijen die elkaar ‘van huis uit’ nog niet kennen en omdat er sprake is van een aantal partijen die zelf nog redelijk nieuw zijn. Als voorbeeld hiervan worden de veiligheidsregio’s genoemd. Daarnaast is er sprake van partijen die in de ontwikkeling van een meer unicentrisch gedachtengoed naar een meer pluricentrisch gedachtegoed aan het bewegen zijn. De richting die is ingeslagen is goed, maar verschillende actoren binnen het speelveld zijn nog wel zoekend. Ook gaat het hier om partijen waarbij er samengewerkt moet worden op meerdere niveau’s, zowel bestuurlijk als operationeel. Als meest lastige in de samenwerking met derden, wordt aangeven dat er onderhuids altijd sprake is van eigen belangen, waarvan nog niet iedereen het besef heeft, dat het eigen belang ook gediend wordt door het gezamenlijke belang dat hier wordt nagestreefd. Waar voorheen eigenlijk vooral aandacht was voor samenwerking op lokaal niveau, is er nu een verschuiving gaande naar andere niveaus. Ook het convenant waar nu voor de gas- en elektriciteitssector aan wordt gewerkt, helpt hierbij. Samenwerking met andere partners die men wel nodig heeft, bijvoorbeeld KPN gaat soms lastig. KPN is een organisatie die naar de mening van één van de netbeheerders calamiteiten liever op afstand afhandelt. Ze zijn ook zeer lastig te bewegen in een crisisteam plaats te nemen. Door de netbeheerders wordt samenwerking als tamelijk complex gezien waarbij een verschuiving gaande is van niveau B naar niveau C.

Machtsverhoudingen bij samenwerking De netbeheerders geven aan dat er sprake is van min of meer gelijkwaardige machtsverhoudingen, al is de machtsbasis verschillend. De ene partij heeft meer formele macht en de andere bijvoorbeeld


68

meer kennismacht. Er wordt wel aangegeven dat de macht wel op verschillende wijze wordt geëtaleerd. Vaak gebeurt dit middels een uiting van arrogant gedrag. Ook wordt er aangegeven dat in crisissituaties sprake is van het terugvallen van mensen op hun formele (gepercipieerde) machtspositie. Verder werd als voorbeeld van een uiting van formele macht genoemd de coördinerend burgemeester tijdens een crisis. Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen. Iedereen heeft zijn eigen machtsbasis (B).

Doelen bij samenwerking Over de doelen van andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur is geen onduidelijkheid bij de netbeheerders. Actoren waarvan het kennen van de doelen als meest belangrijk worden gezien zijn de veiligheidsregio, politieregio’s en de gemeenten. Deels zijn de doelen van de verschillende betrokken actoren hetzelfde, maar zijn vaak niet naar elkaar uitgesproken en op elkaar afgestemd. Doelen zijn in iedergeval zeker niet gezamenlijk bepaald in de resultaatszin maar wel in de zin van inspanningsverplichtingen die men naar elkaar heeft uitgesproken. Er wordt in de praktijk niet heel bewust gestuurd op het behalen van deze doelen. Wel wordt er gestreefd naar het op orde krijgen van de verschillende processen en de organisatie die nodig zijn om de continuïteit van de levering te garanderen en bij verstoringen zo adequaat mogelijk te kunnen handelen.

Als voorbeeld wordt genoemd security dat voor alle actoren in het veld een issue is. Er vindt momenteel een pilot plaats, waarbij op basis van een door één van de netbeheerders ontwikkeld classificeringsmodel op een aantal locaties als pilot een aantal beveiligingsmaatregelen zijn doorgevoerd. De pilot heeft ten doel om per categorie met een set beveiligingsmaatregelen te komen. Dit zal dan door de gehele sector gebruikt worden. Doelen zijn op lokaal niveau helder, maar op dat niveau ook grotendeels gelijk (B). Het het proces van het met elkaar toewerken naar het bereiken van de gezamenlijk bepaalde doelen en het bewust daarop sturen moet nog veel verder worden ontwikkeld en is een meerjarenplan.

6.6 Conclusies Na het duiden van het krachtenveld van de energiesector en dan met name kijkend naar de drinkwaterbedrijven op basis van de onderzoeksobjecten van Teisman en de perspectieven op samenwerking kan worden gesteld dat de energiebedrijven met name de laatste tijd sterk verschoven zijn van een multicentrische naar een meer pluricentrische houding. Ze redeneren niet alleen vanuit zichzelf als individuele organisatie (unicentrisch), maar voelen zich ook niet enkel verbonden met sectorgenoten (multicentrisch). Ze komen steeds meer tot het besef dat ze de verschillende actoren binnen de energiesector nodig hebben om gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren en daarmee ook de eigen doelstellingen. Ook de houding naar de rijksoverheid is sterk aan het


69

veranderen. Veel meer wordt de interactie gezocht in plaats van te blijven hangen in de eigen sector om daarmee zaken voor elkaar te krijgen. Wederzijdse beïnvloeding wordt daarbij als belangrijkste instrument gehanteerd. Ten aanzien van samenwerking geven de netbeheerders aan dat het besef van afhankelijkheid bijna exponentieel groeit. Dit heeft voor een belangrijk deel te maken met alle commotie die ontstaat rond incidenten de laatste jaren. Het lijkt wel of iedereen zich gaat roeren als er zich een incident voordoet. Om hier op een goede wijze mee om te kunnen gaan is men zich er de laatste paar jaren steeds meer van bewust geworden, dat men hier anderen bij nodig heeft.

Netbeheerders zijn politieke organisaties, waar men bewust omgaat met belangen van anderen, hier rekening mee houdt, maar meestal wel geredeneerd vanuit maximalisatie van het eigen belang. De laatste jaren heeft er een verschuiving plaatsgevonden naar actief management van belangen van verschillende organisatie. Er is bij de netbeheerders vertrouwen in de aanpak van de eigen organisatie en anderen binnen de sector ondanks dat er nog de nodige stappen gezet moeten worden. Ten aanzien van de andere actoren wordt nog wel aangegegeven in de basis een unicentrische overheid te zien, alhoewel wel de goede bewegingen ingezet worden. Het in ontwikkeling zijnde convenant is een goede stap in de beweging die ingezet lijkt te worden van uni- naar pluricentrisme. De openheid in samenwerking die daar bij hoort is al in grote mate aanwezig. Het feit dat de verschillende veiligheidsregio’s allemaal nog in hun eigen stadium van ontwikkeling verkeren maakt met name de bepaling van informatiebehoeften en de mogelijkheden om hierin elkaar van de juiste informatie te voorzien lastig. Duidelijke regie op samenwerking wordt als cruciaal gezien. Netbeheerders zijn positief over de manier waarop het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties haar rol momenteel aan het invullen is en ervaren regie vanuit deze actor als prettig en noodzakelijk maar wel in onderlinge samenwerking met de andere actoren. Deze samenwerking met anderen verloopt redelijk maar moet nog wel verder groeien. De samenwerking is dan ook complex en wordt steeds complexer. Waar tot voorkort de actoren voornamelijk binnen hun eigen sector samenwerkten, vindt er momenteel een verschuiving plaats naar andere niveau’s. In deze samenwerking zijn partijen min of meer gelijkwaardig maar wel vanuit verschillende machtsbases. De doelen die de verschillende actoren hebben staan bij de samenwerking impliciet centraal, maar er moet nog wel veel bewuster gestuurd worden op het bereiken daarvan.


70

Hoofdstuk 7 Ontwerpen van complexe samenwerking 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal ik nadat in de hoofdstukken 4 tot en met 6 een uitgebreide analyse is gedaan, proberen te komen tot factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking. Het gaat dus om een verdiepingshoofdstuk ten aanzien van het thema samenwerking. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt van literatuuronderzoek, interviews, bijeenkomsten en gesprekken die ik hierover heb gevoerd.

7.2 Samenwerking nader bekeken 7.2.1 Inleiding Na analyse van samenwerking tussen de vitale sectoren en de verschillende partners in het vitale veiligheidsdomein is gebleken dat het hier gaat om complexe samenwerkings-relaties waarbij samenwerking de enige manier is om de gezamenlijke maar (ook vaak eigen) doelen te verwezenlijken.

Naast de perspectieven op samenwerking waarmee ik de analyse heb uitgevoerd, zijn er vanuit empirie en ontwikkelde theorie ook veel onderzoeksresulaten naar samenwerking(srelaties) beschikbaar. In deze paragraaf heb ik een aantal van de uit de empirie en literatuur verkregen inzichten rond samenwerking kort beschreven.

Samen met mijn ontwikkeld analyse-instrument voor samenwerking en de uitkomsten van mijn onderzoek, zal ik met behulp van deze verdieping van de theorie rond samenwerking, proberen richting te geven aan het ontwerpen van succesvolle samenwerking(srelaties) tussen de vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Er zijn veel onderzoekers die samenwerking hebben onderzocht. Zowel bij overheidsorganisaties als bij private organisaties of juist de samenwerking tussen beide. Hieronder volgen een aantal naar mijn mening relevante onderdelen van deze onderzoeken.

7.2.2 Organiseren tussen organisaties: drie niveau’s Met name Kaats c.s.

12

hebben aanbevelingen gedaan die bij kunnen dragen aan het verbeteren van

samenwerking, wat door hen wordt beschouwd als het organiseren tussen organisaties. Zij hebben hun boek opgebouwd rond het inzicht dat organiseren tussen organisaties zich als fenomeen manifesteert op diverse niveau’s: de groep van samenwerkingsrelaties, individuele

12

Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en e besturing van samenwerkingsrelaties, 4 druk Scriptum Schiedam


71

samenwerkingsrelaties en de organisatie die participeert in diverse relaties. Elk niveau kent haar eigen bestuurlijke vraagstukken en voor het begrip zal ik deze hierna weergeven.

De groep Organisaties opereren in groepen. Er is een bonte verzameling van groepen actief. De besturing en onderlinge verhoudingen binnen een groep kennen een geheel eigen dynamiek. Organisaties moeten steeds vaker kiezen of en in welke mate zij tot een groep willen behoren en welke positie zij daarin willen kiezen: de kern, de ring of de vrije ruimte. Belangrijk is te weten welke andere organisaties in die groep participeren en of je tegelijkertijd tot meer groepen wilt en kunt behoren. De organisatie verliest daarmee voor een deel ook haar autonome positie als eenheid van organiseren en de groep krijgt een meer promintente rol. De samenwerkingsrelatie Een samenwerkingsverband is opgebouwd uit organisaties en hun onderlinge relaties. De wijze waarop organisaties hun relaties onderling organiseren is een belangrijke succesfactor. De meeste organisaties gaan tegelijkertijd verschillende samenwerkingsverbanden aan, die ieder hun eigen doelstelling en intentie hebben. Ieder van de samenwerkingsrelaties vraagt aandacht en een eigen wijze van organiseren. De organisatie Ervaringen met samenwerkingsverbanden leren ons, dat het succes ervan in hoge mate samenhangt met de vaardigheden van de mensen en de organisaties die deelnemen aan een samenwerking. Vermogen tot samenwerking is daarmee een competentie waarop organisaties zich van andere organisatie kunnen onderscheiden. Het gaat daarbij om de vraag of de ambitie die je hebt op het gebied van samenwerken ook waargemaakt kan worden en hoe dit vermogen tot samenwerking kan verbeteren.

Vanuit deze drie invalshoeken hebben Kaats c.s. onderzoek gedaan en op basis daarvan denkrichtingen aangegeven of aanbevelingen gedaan om samenwerking te kunnen verbeteren. Ook voor mijn interviews en analyse heb ik gebruik gemaakt van de inzichten uit het boek van Kaats c.s. In hun boek wordt daarnaast verwezen naar andere onderzoekers en de door hen ontwikkelde theorie, waar ik kort op die onderdelen zal ingaan, die ik ook voor mijn conclusies en aanbevelingen heb gebruikt.


72

7.2.3 Organiseren tussen organisaties: spelregels samenwerken in groepen De Bruin en Ten Heuvelhof

13

beschrijven een aantal belangrijke spelregels die van belang zijn bij

samenwerken in en tussen groepen van samenwerkende organisaties. Deze spelregels zijn van belang bij het ontwerpen van complexe samenwerking.

Macht wordt niet geëtaleerd Van een machtig lid van de groep wordt terughoudendheid verwacht. Deze machtige partij heeft een verantwoordelijkheid voor het bewaken van de onderlinge relaties en het voorkomen van conflicten. Zij noemen dit de systeemverantwoordelijkheid van de machtige partij. De goede invulling van deze rol vergt autoriteit in de groep, hetgeen zich slecht verhoudt met het etaleren van macht. Winst mag niet openlijk worden genoten In het verlengde van het voorgaande geldt de spelregel dat de winnaar van een geschil binnen een groep deze overwinning bagatelliseert en relativeert. De winst mag zogezegd niet openlijk worden genoten en omgekeerd, het verlies moet worden beperkt of gecompenseerd. Resultaten moeten inhoudelijk worden gerechtvaardigd Besluitvormingsprocessen binnen groepen verlopen niet rationeel en zijn in belangrijke mate gebaseerd op macht en strategisch gedrag. Toch wordt van elk lid van de groep verwacht dat zij ook een inhoudelijke betrokkenheid heeft bij de groep. Zonder ‘inhoudelijk referentiepunt’ verliest een groepslid op den duur haar verbinding met de groep en raakt verstrikt in een inhoudsloos relatiespel. Niet op twee borden tegelijk schaken Gedrag van deelnemers in groepen is nooit geheel transparant; niettemin wordt het in een groep niet getolereerd wanneer een lid van een groep op eenzelfde issue onderscheid maakt tussen leden van de groep. Het maken van onderscheid is niet zozeer het punt, maar wanneer dat plaatsvindt met vooropgezette bedoelingen en zonder een minimale vorm van transparantie wordt dat geïnterpreteerd als onbetrouwbaar gedrag. Geen tussentijdse wijziging van de spelregels Dynamiek in groepen leidt ertoe dat leden van een groep geneigd zijn om tussentijds spelregels aan te passen. Deze dynamiek en flexibiliteit is wel de charme van het organiseren in een groep, maar deze kent ook grenzen. Vooral wanneer wijzigingen van spelregels een functie krijgt in het belangenspel kan dit het onderlinge vertrouwen aantasten.

13

Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E. en Veld in’t, R. (2002), Procesmanagement: over procesontwerp en

besluitvorming


73

Bereidheid om een extra mijl te gaan Organisaties die zich aan elkaar verbinden in een groep moeten te allen tijde bereid zijn tot overleg met andere leden van de groep, ook als het niet in het (korte termijn) belang van die partij is. Interactie is zo wezenlijk voor het functioneren van de groep dat elk verzoek daartoe moet worden gehonoreerd. Weigering van dat verzoek kan ertoe leiden dat verhoudingen blijvend verstoord raken en de reputatie van leden wordt aangetast. Voor wat hoort wat Het principe van reciprociteit speelt in elke groep. Zonder dat dit thema de dagelijkse samenwerking beheerst, loopt er op de achtergrond een virtuele boekhouding mee van verleende gunsten en opgelopen verplichtingen. Leden worden geacht zich hiervan rekenschap te geven. Proportionaliteit van acties en reacties Groepen gebieden haar leden tot gematigd optreden; disproportionele acties en reacties leiden tot beschadiging van onderlinge verhoudingen. Leden van groepen ontwikkelen een gemeenschappelijk gevoel voor de maatvoering van hun gedrag Geen aantasting van kernwaarden van leden van de groep Organisaties treden toe tot netwerken met hun kernwaarden, identiteit en rolopvatting. Voor goede en duurzame verhoudingen is het van belang dat leden van een groep elkaars eigenheid respecteren en elkaar niet in oneigenlijke posities manoeuvreren. Loyaliteit aan de besluitvorming Lid zijn van een groep brengt met zich mee dat leden bereid zijn om met elkaar besluitvormingsprocessen af te maken. Een gezamenlijk besluitvormingsproces vergt veel wederzijdse aandacht en investering. De leden zijn elkaar dan moreel verplicht om ‘alle the way’ te gaan en niet halverwege het proces af te haken. De hiervoor genoemde spelregels zijn uiteraard niet limitatief. Iedere groep moet naast algemene spelregels ook specifieke spelregels afspreken, waarvan de inhoud afhankelijk is van de omgeving waarbinnen de groep opereert. Belangrijk is dat de geldende regels worden toegepast. Men moet weten op welke regels men kan worden aangesproken en men een ander kan aanspreken. De belangrijkste spelregel is natuurlijk die van gehoorzaamheid aan de regels of het je houden aan afspraken.


74

7.2.4 Organiseren tussen organisaties: regierollen Muller en Landman (2004)

14

onderscheiden op basis van onderzoek bij gemeentelijke overheden over

het integrale veiligheidsbeleid vier verschillende regierollen die ik naast de in de analyse gebruikte theorie van Teisman ook heb meegenomen. Deels heb ik met deze in het achterhoofd de empirie bestudeerd en voor een deel gebruikt voor mijn conclusies en aanbevelingen.

Dirigistisch: ‘Onze Wil is Wet’ Dit type regie is effectief wanneer nauwe relaties bestaan tussen de betrokken organisaties en er veel mogelijkheden zijn om andere organsiaties te sturen. Kenmerkend is de nadruk die er ligt op overzichtelijkheid en gezagsrelaties. Het management van het beleidsproces is gericht op het expliciteren van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden (wanneer mogelijk) ontleend aan de wettelijke rol die een organisatie in het veiligheidsvraagstuk heeft. Regie heeft dan autoritaire trekken. Sterke kanten van dit type regie zijn slagvaardigheid en voorspelbaarheid. Een zwak punt is de beperkte toepasbaarheid. Er zijn weinig situaties waarin organisaties nauwe relaties met elkaar onderhouden en er sprake is van voldoende sturingsmogelijkheden (via wetgeving of regels) Inhoudgericht: afbakenen van het speelveld Dit type regie is effectief wanneer nauwe relaties bestaan tussen de betrokken organisaties en er weinig mogelijkheden zijn om andere organisatie te sturen. Organisaties die met elkaar vervlochten zijn hebben vaak opvattingen over beleid die sterk overeenkomen. Kenmerk van de regierol is de nadruk op samenwerking en verbintenissen in de vorm van convenanten. De afspraken die worden vastgelegd hebben betrekking op ‘wat’ van organisaties wordt verwacht en (noodgedwongen) niet op ‘hoe’ zij deze verwachting waarmaken. Verantwoordelijkheden worden hierbij niet afgeleid uit de gezagsrelaties (deze ontbreken veelal), maar veel meer uit de specifieke plek die een organisatie inneemt binnen een keten (gerichtheid op interfaces). Afspraken richten zich op de gebieden waar verantwoordelijkheden zijn vervlochten of geheel ontbreken. Sterke kanten van dit type regie zijn de resultaatgerichtheid en de betrokkenheid van andere organisaties. Een zwak punt is de relatief grote mate van zelfstandigheid waarover andere organisaties kunnen beschikken. Daarnaast kunnen bepaalde organisaties bewust buiten beleidsprocessen worden gehouden, omdat zij de beleidsvisie van de andere organisaties niet delen. Procesgericht: stimuleren en faciliteren Dit type regie is effectief in een situatie die wordt gekenmerkt door zwakke relaties tussen de betrokken organisaties en door weinig mogelijkheden andere organisaties te sturen. Doordat de rol van de betrokken organisaties onduidelijk is, valt er niet te expliciteren. De regierol heeft een sterk 14

Muller en Landman (2004) in Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen e organisaties: Inrichting en besturing van samenwerkingsrelaties, 4 druk Scriptum Schiedam


75

facilitair karakter (uitnodigen, inspireren, ondersteunen, ruimte geven, doelen zoeken), gericht op wederzijdse aanpassing en het stimuleren van ontmoetingen. Het procesmatige karakter van de rol heeft tot gevolgd, dat de uitkomst van beleidsprocessen onzeker is. De procesgerichte regisseur is verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering, maar kan het resultaat niet beïnvloeden. Dit is de sterke kant van dit type regie: het pragmatisch karakter kan zorgen voor sturing zonder feitelijke sturingsmogelijkheden. De zwakke punten van dit type regie zijn, dat er gemakkelijk een situatie kan ontstaan waarin heel veel wordt gepraat, maar heel weinig wordt gedaan. In de tweede plaats bestaat het gevaar dat iedereen gewoon zijn eigen gang gaat, ondanks de ‘leuke gesprekken’. Marktgericht: inkopen en afrekenen Dit type regie is effectief in een situatie die wordt gekenmerkt door zwakke relaties tussen de betrokken organisatie en door relatief veel mogelijkheden om andere organsiaties te sturen. Typerend is dat de marktgerichte regisseur grip wil hebben op de betrokken organisaties. Hierbij maakt deze gebruik van marktwerking en incentives (bijvoorbeeld prestatiebudgetten). De inzet van deze middelen moet het gebrek aan overeenstemming over de beleidsrichting compenseren. De rol van regisseur is veel meer die van klant. Het stellen van prioriteiten en het ‘inkoopgedrag’ hierop afstemmen worden dan belangrijke activiteiten. De zwakte ervan komt voort uit de negatieve (bij)effecten die kunnen optreden als gevolg van de gekozen strategie. Omdat producten in de publieke sector lastig te definiëren zijn, kunnen organisaties zich strategisch gaan gedragen (uitsluitend gericht op kwantiteit). Een ander negatief (bij)effect komt voort uit iets dat wel ‘marktcorporatisme’ wordt genoemd: organisaties (leveranciers) kunnen fusies aangaan.

7.2.5 Organiseren tussen organisaties: Een effectieve samenwerking bouwen 7.2.5.1 Inleiding De in paragraaf 7.2.5 genoemde theorie, is een belangrijkste basis voor mijn analyse en conclusies en aanbevelingen ten aanzien van het ontwerpen van complexe samenwerkingsrelaties. Bij de totstandkomsting van succesvolle samenwerkingsrelaties zijn, naast de keuze voor één van de grondvormen zoals beschreven in paragraaf 7.2.5.2, de aanpak en de vaardigheden waarmee de relatie wordt vorm gegeven van doorslaggevend belang. In paragraaf 7.2.5.3 worden voor het begrip de belangrijkste inrichtingsprincipes bij de onderscheiden grondvormen behandeld. Vervolgens wordt in paragraaf 7.2.5.4 de aanpak en in paragraaf 7.2.5.5 de vaardigheden waarmee de relatie wordt vormgegeven behandeld.

7.2.5.2 Keuze grondvorm Kaats c.s. (2009) hebben samenwerkingsvarianten geordend op basis van praktijkervaring met het ontwikkelen van samenwerkingsrelaties in verschillende hoedanigheden en in verschillende sectoren. Zij hebben daarin geleerd dat het in de kern steeds gaat om twee vragen die betrekking hebben op de doelstelling van de samenwerking. Het gaat dan om de vraag of organisaties slimmer willen werken


76

(verbeteren) of nieuwe mogelijkheden willen ontdekken (vernieuwen). Daarnaast gaat het om de vraag of samenwerking vraagt om veel onderlinge afstemming van organisaties (delen en gedeeltelijk geïntegreerd laten werken van bedrijfsfuncties en processen) of wordt de samenwerking beperkt tot een duurzame vorm van uitwisselen (uitwisselen van producten, diensten, informatie en kennis). Ik ga hier later nog dieper op in, maar deze ordening heeft geleid tot vier grondvormen van samenwerking. Deze vier grondvormen zijn hieronder gevisualiseerd.

Delen

Functioneel samenwerken

Ondernemend samenwerken

Verbeteren

Vernieuwen

Transactioneel samenwerken

Verkennend samenwerken

Uitwisselen

Hieronder heb ik nog een tweetal tabellen weergegeven die het onderscheid tussen de uitersten van de assen moeten verduidelijken en kunnen helpen een vorm van samenwerking beter in het bovenstaande plaatje te kunnen plaatsen.

Verbeteren Opdrachtgever-opdrachtnemer Morgen Eerste orde oplossingen Resultaatbeschrijving Beter Stabiliteit en continuïteit Stap voor stap

Vernieuwen Gelijkwaardig Toekomst Tweede orde oplossingen Ambitie en doelstellingen Anders Creativiteit Innovatie


77

Uitwisselen Passende partners Inwisselbaar Onafhankelijkheid Coëxistentie Consent Randvoorwaardelijk

Delen Unieke partners Exclusief Wederzijds afhankelijk Assimilatie Consensus Primair belang

7.2.5.3 Grondvormen: inrichtingsprincipes In deze paragraaf worden de inrichtingsprincipes per grondvorm kort behandeld. Transactioneel samenwerken Bij deze vorm van samenwerking vormen transacties de kern; de intentie is een productieproces of de keten te verbeteren en de samenwerking is gericht op het effectief en efficiënt uitwisselen van mensen, producten, diensten of informatie. Een transactionele samenwerkingsrelatie sluit andere partners niet uit en er kan relatief eenvoudig van partner worden gewisseld. In dit type samenwerking is er sprake van een herkenbare hiërarachische verhouding tussen een leverende en ontvangende partij. In het publieke domein komt transactioneel samenwerken dichtbij het begrip ketenregie. Ketenregie wordt daarbij gedefinieerd als het organiseren en ontwikkelen van (betere) dienstverlening zoals ervaren door de cliënt, door de (potentiële) ketenpartners te verleiden tot betere afstemming van 15

hun activiteiten . De partners hebben elkaar nodig om vraaggericht (vanuit groepen) te kunnen handelen. Elkaar stimuleren om samen te werken is waar het om gaat. De klant moet goed afgestemde dienstverlening ervaren en niet zoals vaak het geval is het gevoel hebben van het kastje naar de muur te worden gestuurd. Functioneel samenwerken In deze grondvorm van samenwerking is een duidelijke opdrachtgever en opdrachtnemer te identificeren: de ene partner neemt het management van een bedrijfsfunctie van de andere partner voor zijn rekening. De partners commiteren zich in hoge mate aan elkaar en maken specifieke afspraken over de manier waarop zij hun processen op elkaar afstemmen. Deze grondvorm wordt gekenmerkt door een grote onderlinge afhankelijkheid. De keuze voor een partner moet heel bewust en gedegen plaatsvinden. Verkennend samenwerken In deze basisvorm zoeken organisaties die zich voor een gezamenlijke of vergelijkbare opdracht gesteld zien elkaar op en werken samen om hun eigen kennisniveau te vernieuwen. Door ervaringen en kennis uit te wisselen, leren organisaties van elkaar en creëren ze gezonde voorwaarden voor het

15

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ruimte voor regie, handreikingen voor ketenregie in het openbaar bestuur, 2003


78

uitvoeren van de opdracht. Partijen zijn niet exclusief aan elkaar verbonden en zijn in hun samenwerking gelijkwaardig. Ondernemend samenwerken Deze basisvorm van samenwerking vindt zijn oorsprong in de erkenning van organisaties dat zij strategische vernieuwing niet op eigen kracht kunnen bewerkstellingen, maar daarvoor een complementaire partij nodig hebben. De alliantie leidt tot een intensieve samenwerking, waarin de partners competenties en vaardigheden in verrgaande mate delen. De partijen eisen van elkaar volledig commitment, omdat in de samenwerking veelal informatie, technologieën en kennis wordt ingebracht die voor de partners van strategisch belang is. Bescherming van de resultaten van de samenwerking is een belangrijke drijfveer voor de inrichting van de samenwerking. Ook hier zijn partijen weer in hoge mate gelijkwaardig.

Als bestuurder is het van belang om speelruimte te hebben bij de inrichting van een samenwerking. Bij de toepassing van de grondvormen is het dan ook goed te benadrukken dat er allerlei tussenvormen denkbaar zijn en dat het overgrote deel van de samenwerkingsvormen ook elementen in zich hebben van twee of meer samenwerkingsmodellen.

7.2.5.4 Vormgeven relatie: aanpak Bij de verschillende grondvormen van samenwerking passen verschillende accenten in aanpak. 16

Vantage partners , een Amerikaans advies- en onderzoeksbureau dat gespecialiseerd is in samenwerkings- en onderhandelingsvraagstukken hanteert een eenvoudige reeks voor het bouwen van een samenwerkingsrelatie: Find, Get, Start, Run, Restructure. Dit geeft in essentie weer wat er moet gebeuren om een samenwerkingsrelatie op te bouwen, tot bloei te brengen en te onderhouden.

Find Samenwerkingsdoelstelling wordt vertaald naar een concrete invulling; van globaal idee komen tot kansrijke samenwerking

Get Hierbij wordt tot overeenstemming gekomen over het ‘wat’ en het ‘met wie’. Het gaat daarbij om het sluiten van de deal (bij één op één samenwerking), of om het tot wasdom brengen van de relaties met meerdere partijen.

Start In deze stap wordt gekozen voor een goede en passende inrichting van de samenwerking, zodat deze goed en professioneel van de grond komt.

16

www.vantagepartners.com


79

Run Hierbij draait het om het onderhouden van de samenwerkingsrelatie. Hierbij hebben partijen een gezamenlijke verantwoordelijkheid om in de gaten te houden of de samenwerking goed verloopt, de doelstellingen worden gehaald en of bijsturing nodig is qua proces en doelstellingen. Als daaruit blijkt dat er zich veranderingen in de omstandigheden hebben voorgedaan waaronder de samenwerkingsrelatie destijds is aangegaan, verwachtingen ten opzichte van elkaar zijn veranderd of de samenwerking dermate succesvol is, dat deze in een nieuwe fase is beland, is de tijd aangebroken voor de fase Restructure.

Restructure Hierin wordt de samenwerking tegen het licht gehouden van de doelstellingen en indien nodig wordt de inrichting van de samenwerking aangepast aan de nieuwe situatie.

Per grondvorm kent de genoemde aanpak nuanceverschillen. Om dit te concretiseren zijn hierna de kenmerkende verschillen tussen find, get, start, run en restructure voor de vier grondvormen weergegeven.


80

Transactioneel

Functioneel

Ondernemend

Verkennend

Expliciete of impliciete sourcing strategie.

Expliciete of impliciete sourcing strategie.

Expliciete of impliciete samenwerking strategie

Expliciete of impliciete samenwerking strategie.

Totstand- Eén partij neemt initiatief koming door het gewenste resultaat te definiëren en op basis daarvan een partnerselectie te doen.

Eén partij neemt initiatief door het gewenste resultaat te definiëren en op basis daarvan een partnerselectie te doen.

Partijen vinden elkaar op basis van wederzijdse inschatting van synergie.

Partijen vinden elkaar op basis van identificatie met een gezamenlijk vraagstuk.

Find

Door een analyse van de keten wordt duidelijk wie welke positie in de keten vervult en welke voordelen gerealiseerd kunnen worden door betere samenwerking in de keten.

De uitbestedende partij maakt een programma van eisen. Via een gestructureerd selectieproces zoekt men partijen die zich kwalificeren; de inbestedende partij profileert zich op de betreffende bedrijfsfunctie.

Het initiatief kan komen van ieder van de partijen; ofwel door een geplande selectie, ofwel door verkennende gesprekken, maar het kan ook een goed gesprek tijdens een toevallige ontmoeting zijn; kans in de markt is belangrijkste trigger.

Partijen die een gemeenschappelijk belang hebben bij een bepaald issue, of een gemeenschappelijke infrastructuur zoeken elkaar op; het is noodzakelijk om na te gaan of rond dit issue al een groep opereert.

Get

Als er een dominante partij is kan deze samenwerking in de keten 'opleggen'; Bijvoorbeeld een 'retailer' verplicht zijn leveranciers tot bepaalde leveringsvoorwaarden en termijnen. Bij gelijkwaardige partijen komen tot ketenafspraken, waarbinnen partijen individuele afspraken maken.

Een selectieproces leidt tot een contract; veel discussie over 'waar de knip ligt' en hoe je die moet inrichten aan beide kanten.

Na verkenning wordt een gezamenlijke business case ontwikkeld; via een veelal nieuwe rechtspersoon krijgt de alliantie vorm. Het gaat dan om de inbreng van mensen, middelen en geld en wie welke activiteiten voor zijn rekening neemt.

Als er al een netwerk functioneert, dat past binnen de doelstelling, wordt bekeken of toetreding mogelijk is. Zo niet, dan wordt nagegaan welke partijen cruciaal zijn om de samenwerking te laten slagen en wordt daarmee een initiërend beraad belegd.

Start

Ketenafspraken operationaliseren door individuele samenwerkingsafspraken en contracten te maken.

Het inrichten van de uitbestedingsrelatie.

De alliantie projectmatig vormgeven; resultaatgericht aan de slag.

Veel interactie over gemeenschappelijke visie en doelstelling; daarna komen tot een netwerk van projecten en initiatieven.

Run

Ieder van de ketenpartijen moet leveringsafspraken nakomen. De ketenregie wordt ofwel door de dominante partij of de ketenregisseur uitgevoerd.

Het professioneel uitvoeren van de bedrijfsfunctie en goed contacten leveranciersmanagement

Businessplanning, met commitment van ieder van de partijen.

Als spil faciliteren, organiseren en het proces bewaken; sociale relaties versterken; bijeenkomsten, gezamenlijke (studie)reizen, procesmonitoring en bijsturing; periodieke doelevaluatie.

Restructure

Het verloop van ketens wijzigt in de tijd en dat vraagt op bijstelling van ketenafspraken en mogelijk ook andere ketenpartners.

De planmatige aanpassing van de samenwerking langs de lijn van het Programma van Eisen.

Doelen worden impliciet of expliciet bijgesteld; de vorm van samenwerken ontwikkelt mee met de bijgestelde doelen.

Tussentijdse evaluatie van de dynamiek en de energie in de samenwerking leidt tot bijstelling van ambities. Mogelijkheid om organiserend op te treden is beperkt; het faciliteren van de samenwerking vraagt nieuwe accenten

Legitimatie


81

7.2.5.5 Vormgeven relatie: vaardigheden Bij het bouwen van een samenwerkingsrelatie gaat het niet alleen om het inhoudelijk goed uitvoeren van het werk dat moet gebeuren om de doelstellingen te halen. Het vraag ook om een procegerichte benadering. De Bruijn c.s.(2007)

17

geven aan dat dit betekent dat het accent verschuift van de inhoud

naar de manier waarop zaken tot stand komen, dat er vooraf afspraken gemaakt dienen te worden over de manier waarop het proces doorlopen moet worden en dat de afspraken die je met elkaar 18

maakt voldoende ruimte moeten bieden om de eigen belangen te dienen . Daarnaast gaat het om het daadwerkelijk opbouwen van een relatie met elkaar, oprechte interesse in de ander hebben, het goed timen van interactiemomenten, de tijd nemen om te komen tot gemeenschappelijke doelstellingen en je inleven in de ander. Op deze wijze komt vertrouwen tot stand. Dit vertrouwen wordt alleen bestendigd, als ieder van de betrokkenen ook op de lange termijn betrouwbaar is.

Vantage Partners

19

hebben onderzoek gedaan naar slaag en faalfactoren van allianties. Uit dit

onderzoek bleek, dat organisaties steeds meer aandacht besteden aan de inhoudelijke aspecten van samenwerking, maar dat de relationele kant van de samenwerking nog relatief onderbelicht blijft. Juist deze relationele kant is op basis van ervaring en observaties van Vantage Partners de belangrijkste faalfactor. Op basis van dit onderzoek wordt gekomen tot de volgende tien sleutelvaardigheden voor organiseren tussen organisaties.

Het gaat om de vaardigheid om: 1. De interne organisatie opgelijnd te krijgen en te houden met de activiteiten die in samenwerking met andere organisaties worden uitgevoerd (alignment) 2. Te beoordelen in hoeverre samenwerking naast de strategische kansen ook in termen van cultuur, managementstijl en stijl van werken past (relationship fit) 3. Een goede werkrelatie op te bouwen tijdens de onderhandelingen (strong working relationship) 4. Gemeenschappelijke werk en leefregels ontwikkelen (common ground rules) 5. Managers zich verantwoordelijk te laten voelen voor samenwerkingsrelaties (dedicated alliance managers) 6. Teams samen te stellen met voldoende samenwerkingsvaardigheden (collaboration skills) 7. Te denken en te werken vanuit samenwerkingsrelaties als primaire focus (collaborative corporate mindset) 8. Meervoudige samenwerkingsverbanden te managen (managing multiple relationships) 9. Monitoren van de alliantie en samenwerkingsrelatie (auditing alliance relationships) 10. Goed in te spelen op verandering tijdens de samenwerking (managing changes) 17

De Bruin en Ten Heuvelhof, 2007, Management in netwerken, over veranderen in een multiactorcontext, Den Haag, Lemma 18 Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten en Veld, R. in’t, Procesmanagement: Over procesontwerp en besluitvorming, p.3 , Academic Service 2008 19 www.vantagepartners.com


82

7.2.6 Organiseren tussen organisaties: een samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen 7.2.6.1 Inleiding In deze paragraaf wordt als aanvulling op paragraaf 7.2.5 de theorie beschreven die niet gaat over de samenwerking an sich maar over de organisaties die met elkaar samenwerken. Hoe kun je een samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen. Waar moet de organisatie zelf aan voldoen. In paragraaf 7.2.6.2 worden drie ambitieniveau´s beschreven waar organisaties zich op kunnen richten. Het wordt eenvoudiger wanneer organisaties die moeten samenwerken een gelijkwaardig ambitieniveau hanteren. Dit brengt deze organisaties meer op één lijn en voorkomt teleurstellingen, met als uiteindelijke doel een betere samenwerkingsrelatie. Verder wordt nog kort ingegaan op het onderscheid dat gemaakt moet worden tussen twee typen organisaties, te weten een taakgerichte en een persoonsgerichte organisatie. In paragraaf 7.2.6.3 wordt vervolgens ingegaan op de kenmerken van samenwerkingsvaardige organisatie op verschillende organiseeraspecten die ik heb gebruikt bij de analyse naar en het doen van aanbevelingen voor het ontwerpen van succesvolle samenwerkingsrelaties tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.

7.2.6.2 Ambitie: 3 niveaus Samenwerken is geen doel op zich; het dient een doel. Samenwerken is een instrument. Zonder ambitie en doelstellingen is het moeilijk om samenwerking duurzaam te organiseren. Het is daarom belangrijk als organisatie een visie te ontwikkelen op samenwerking en doelstellingen op dit gebied de formuleren. Het belang van samenwerkingsverbanden bepaalt de mate waarin organisaties zijn ingericht op het aangaan, managen, herstructureren en eventueel beëindigen van samenwerkingsverbanden. Kaats c.s. (2009) onderscheiden 3 ambitieniveau’s rond samenwerking.

Samenwerken incidentele oplossing Organisaties vallend in de categorie van dit ambitieniveau, denken vanuit hun eigen organisatie en zien samenwerking als een kans of als oplossing voor een probleem. Bij deze organisaties wordt samenwerking gezien als een middel dat op een bepaald moment van pas kan komen. Over samenwerking wordt niet nagedacht als strategische issue.

Samenwerken als structureel instrument Organisaties met dit ambitieniveau hebben samenwerking in hun doelstelling verankerd. Omdat men vaker met verschillende samenwerkingsvormen te maken heeft, is men zich ervan bewust dat men op dit gebied vaardigheid moet opbouwen. Vaak wordt de verantwoordelijkheid voor samenwerkingsrelaties en voor instrumentarium dan ook belegd bij specifieke afdelingen of personen.

Samenwerken als ‘way of life’ Bij dit type organisaties zit samenwerking als het ware in de genen en mensen die niet in staat zijn om samen te werken houden het er niet lang uit. Het zijn samenwerkingsvaardige organisaties. De


83

organisatie maakt samenwerking onderdeel van haar identiteit, beschouwd zichzelf als netwerkorganisatie en stelt verschillende aspecten van de bedrijfsvoering ten dienste van het lerend vermogen op het gebied van samenwerken. Samenwerking is helemaal verankerd in hun missie, visie en doelstellingen en is een kerncompetentie.

Deze 3 verschillende ambitieniveau’s zijn op een aantal manieren met elkaar te vergelijken. Weggeman c.s. (2000)

20

gaat er vanuit dat je met de aspecten strategie, structuur, cultuur, personeel,

systemen en managementstijl een organisatie kunt analyseren en beschrijven. Deze beschrijving heb ik ook gebruikt voor de conclusies en aanbevelingen uit hoofdstuk 7, vandaar dat ik voor het begrip hierna de tabel zal weergeven die de ambitieniveau’s afzet tegen de door Weggeman c.s. (2000) genoemde aspecten.

20

Weggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000


84

Samenwerking als incidentele oplossing Strategie • • •

Samenwerken is operationele noodzaak, geen bewuste keuze Buiten' is een verlengstuk van 'binnen De buitenwereld bestaat uit concurrenten, leveranciers en afnemers

Samenwerking als structureel instrument • • •

Samenwerken is instrument bij het bereiken van doelen Samenwerkinge is een onderdeel van de positionering en strategie De buitenwereld bestaat uit concurrenten, leveranciers, afnemers én partners

Samenwerking als 'way of life'

•

• •

Samenwerken is een strategisch instrument; bewuste keuzen in groepen en samenwerkingsrelaties Het onderscheid tussen 'buiten' en 'binnen' vervaagt De 'wereld' (ongeacht binnen en buiten) is een dynamisch stelsel van concurrenten, leveranciers, afnemers én partners

Structuur • •

Het management van samenwerkingen is niet structureel belegd in de organisatie Hiërarchie is het dominante structuurconcept

• •

•

Het hoger management krijgt meer • aandacht voor samenwerkingsrelaties Samenwerkingsprofessionasl vinden elkaar en er ontstaan competence centers, waar bijvoorbeeld wordt gewerkt aan instrumenten om samenwerkingen te ontwikkelen en te besturen • Er is aandacht voor de borging van kennis en vaardigheden in de organisaties •

Samenwerkingsvaardigheden zijn herkenbaar belegd en gebundeld; ondersteuning voor en ontwikkeling van samenwerkende managers en bestuurders is structureel georganiseerd Het concept van samenwerken is herkenbaar in de eigen organisatiestructuur; modulaire units die samenwerken Gebruik van instrumentarium, zoals expliciete samenwerkingsstrategie en portfoliomanagement, is goed belegd

Systemen •

• • •

Er zijn geen specifieke processen en systematieken ingericht/aangepast ten behoeve van samenwerkingen Samenwerkingen zijn niet herkenbaar in managementinformatie Er wordt niet actief gestuurd op samenwerkingsrelaties Systemen zijn niet ingericht voor samenwerking

•

•

Samenwerkingsrelaties zijn herkenbaar in managementinformatie en worden actief bestuurd De organisatie houdt bij de inrichting van processen, systematieken en keuze van informatisystemen rekening met geaccepteerde standaarden en compatibility met (potentiële) partners

•

Samenwerkingsrelaties zijn onderwerp van management aandacht Er is ruimte voor de ondernemende kant van samenwerken; niet alleen gericht op het 'binnenhuis' regelen De managementstijl ontwikkelt zich van hiërarchisch naar faciliterend

•

•

Flexibiliteit en aanpasbaarheid zijn de leidende principes bij de inrichting van processen en de informatievoorziening De organisatie 'bestuurt' zichzelf en haar omgeving als een netwerk van samenwerkingsrelaties

Managementstijl • • •

•

Samenwerkingsrelaties worden niet actief gemanaged De stijl is vooral positioneel en resultaatgericht Managen van samenwerkingsrelaties staat in het taken van het veiligstellen van eigen belangen Intuïtie en onderhandelingsvaardigheden van individuen zijn de belangrijkste instrumenten

• •

•

•

•

Het management is gericht op het managemen van interne en externe samenwerkingsrelaties De managemenstijl is sterk op relaties (intern en extern) gericht en op facilitering van het samenwerkingsproces Grote mate van wederzijdse beïnvloeding als stijl

Cultuur • •

Positie en eigen afdeling zijn belangrijk Samenwerking is geen issue

•

•

Relationele vaardigheden, externe • oriëntatie en ondernemend gedrag worden gestimuleerd Aandacht voor en stimuleren van • samenwerken •

Van nature zoeken naar samenwerkingsverbanden, binnen en buiten Mensen met een strikt hiërarchische stijl worden buitengesloten Samenwerkingsvaardigheden zijn onderdeel van de normen en waarden van de organisatie

Kennis over het aangaan en onderhouden van samenwerkingsrelaties wordt gebundeld en opgenomen in specifieke functies (allicance managers) Samenwerking ontwikkelt zich als professioneel domein

Smanewerkingsvaardigheden zijn onderdeel van elke functie Selectie van managers en medewerkers is vooral gebaseerd op vermogen tot samenwerken

Personeel •

•

Er zijn geen specifieke functies voor het managemen en begeleiden van samenwerkingsrelaties Samenwerkingen zijn als 'nevenactiviteiten' belegd bij bestaande, operationele managers

•

•


• •

85

7.2.6.3 Kenmerken samenwerkingsvaardige organisatie op organiseeraspecten In deze laatste paragraaf van hoofdstuk 7, zal ik als afsluiting een model presenteren dat een combinatie is van de perspectieven van Weggeman c.s. (2000)

21

afgezet tegen twee typen

organisaties die zij hebben onderkend. Zij maken een onderscheid tussen taakgerichte organisaties en persoonsgerichte organisaties. Bij de taakgerichte organisatie staat de business, het resultaat centraal. Alles is daarop geconcentreerd en alles moet daaraan bijdragen. Bij de persoonsgerichte organisatie staat de zelfverwezenlijking van het individu centraal. Vaak is dit aan de orde in organisaties waar veel professionals werkzaam zijn. In taakgerichte organisaties geven mensen invulling aan de doelen door samenwerkingen aan te gaan. De samenwerkingsrelaties die daaruit resulteren, worden geassocieerd met de organisatie waarvoor zij werken. In persoonsgerichte organisaties wordt samenwerking, naast doelstellingen, vooral gestuurd door persoonlijke interesses, belangen en vermogens. Samenwerkingsrelaties worden geassocieerd met personen en herkenbare groepen individuen. De positie is essentieel bij het formuleren van een haalbare ambitie op het gebied van samenwerken en de keuze van interventies om de samenwerkingsvaardigheden van de organisatie te beïnvloeden.

In de hierna weergegeven tabel zijn de kenmerken van de samenwerkingsvaardige organisatie en voorbeelden van bijbehorende interventies voor verandering bij elkaar gebracht. De gearceerde velden bevatten de interventies die in taakgerichte dan wel persoonsgerichte organisaties over het algemeen een hoger effect sorteren. De interventies in een taakgerichte omgeving staan vooral in het teken van de besturing van samenwerkingsrelaties op het niveau van de organisatie. De interventies in een persoonsgerichte organisatie staan vooral in het teken van het faciliteren van individuele professionals. Mede met behulp van deze tabel, zal ik in hoofdstuk 8 aanbevelingen doen voor het verbeteren van de samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein.

21

W eggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000


86

Organiseer aspect

Taakgerichte organisatie

Persoonsgerichte organisatie

Strategie Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

•

De samenwerkingsstrategie fungeert vooral als wenkend perspectief en richtlijn voor handelen voor het aangaan van samenwerkingsrelaties

•

De samenwerkingsstrategie fungeert vooral als grondslag voor professionalisering en als kaders voor handelen van professionals

Interventies

•

Vanuit de kerncompetenties samenwerkingsstrategie bepalen Periodieke strategische heroriëntatie Alliantiestrategie Portfoliomanagement

• •

Collectieve ambitie ontwikkeling Synchroniseren persoonlijke doelen onderling en met organisatiedoelen Stimuleren van netwerken

Stimuleren van samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities Bestuurders monitoren samenwerkingsrelaties en rekenen samenwerkende managers af op resultaten uit de samenwerkingen

•

De organisatie faciliteert individuele medewerkers die samenwerkingsrelaties aangaan

•

Samenwerkend gedrag wordt ook binnen de organisatie gewaardeerd en gepropageerd

Ontwikkelen van Management Development programma’s gericht op samenwerkingsvaardigheden Rollen in de samenwerking definiëren en duidelijk maken Alliantiemanagement programma’s opzetten Vaardigheden ontwikkelen op het terrein van wederzijdse beïnvloeding

•

Selecteren van goede ‘managers van professionals’ Wederzijdse beïnvloeding stimuleren Ruimte geven voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met andere professionals Voorbeeldgedrag door helden expliciteren en stimuleren

De organisatie functioneert zelf als een netwerk De verantwoordelijkheid voor samenwerkingsrelaties wordt belegd bij resultaatverantwoordelijke eenheden Deskundigheid op gebied van samenwerken wordt optimaal gebundeld Resultaatverantwoordelijke eenheden creëren Shared service centers Concentratie van samenwerkingsprofessionals Introduceren van de functie alliantiemanager

•

In een samenwerkingsvaardige organisatie worden succesvolle samenwerkers beloond De organisatie trekt gespecialiseerde samenwerkingsprofessionals aan en leidt ze op Selectie sleutelfiguren op basis van op samenwerking gerichte profielen

•

• • •

•

Managementstijl Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

Interventies

• •

•

• • •

• • •

Structuur Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

• •

• Interventies

• • • •

•

• • • •

De organisatie is opgeboouwd uit cellen, gebaseerd op professionele binding Structuur moet de professionals zo min mogelijk belemmeren in samenwerkingsrelaties

Stimuleren kennis- en capaciteitsgroepen Creëren en stimuleren van virtuele en persoonlijke netwerken Organiseren van synergie Weghalen van structurele barrières

Personeel Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

• • •

Interventies

•

•

•

Opleidingsprogramma’s selecteren en ontwikkelen • op het gebied van specifieke samenwerkingsvaardigheden • Certificering van alliantiemanagers • • •

In een samenwerkingsvaardige organisatie is het vermogen tot samenwerken en het opereren in netwerken een eis voor elke medewerker; goed zijn in je vak is niet genoeg, je moet ook samenwerkingsrelaties kunnen onderhouden Mensen stimuleren om in inhoudelijke netwerken te participeren Intervisie gericht op samenwerken tussen organisaties Belonen van individuele externe succesfactoren als gevolg van samenwerking Selecteren van professionals met samenwerkingsvaardigheden Organisatie-overstijgende projecten opzetten en uitvoeren Contractrelaties herzien

Systemen Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

•

Interventies

•

•

• • •

Samenwerkingen krijgen een eigen plek in de planning en control systematiek Informatiesystemen zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen en faciliteren een optimale uitwisseling van gegeven, producten en resources Inzetten van meetinstrumenten bij samenwerkingsrelaties Inrichten van ‘compatible’ ICT-omgevingen Implementatie ICT strategie en architectuur Implementeren standaarden

•

Externe oriëntatie, innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen worden als gedragsnorm gepropageerd voor managers die externe samenwerkingsrelaties onderhouden

•

•

• •

De individuele professional bestuurt zijn/haar samenwerkingsrelaties Informatiesystemen faciliteren de medewerker bij het onderhouden van samenwerkingsrelaties en faciliteren een optimale uitwisseling van informatie en kennis Reciprociteit meten en volgen ICT voorzieningen richten op persoonlijke kennis en informatieuitwisseling binnen en tussen organisaties

Cultuur Kenmerken van een samenwerkingsvaardige organisatie

•

• Interventies

• • •

Wijzigen collectieve mentale programmering Cultuurprogramma’s opzetten Belonen en straffen mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden

• • •


Externe oriëntatie, innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen worden als gedragsnorm gepropageerd voor elke individuele medewerker Ook in de onderlinge samenwerking binnen de organisatie worden deze waarden centraal gesteld Expliciteren van de identiteit van de organisatie en de netwerken waarin men acteert Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling op het gebied van samenwerking Stimuleren van persoonlijk ondernemerschap en externe oriëntatie

87

7.3 Organiseren tussen organisaties Drie niveau’s In paragraaf 7.2.2 heb ik al aangegeven dat samenwerking of zoals in de literatuur beschreven ‘organiseren tussen organisaties’, op meerdere niveau’s plaats vindt. Het is goed om dit voor ogen te houden. Het is belangrijk je als organisatie, maar ook als individu bewust te zijn vanuit welk perspectief je zelf en anderen in het speelveld omgaan met een bepaald beleidsdomein en op basis daarvan in vormen van samenwerking participeren.

Regierollen Er zijn 4 verschillende regierollen te onderscheiden. Uit mijn analyse blijkt, dat overheden en dan met name de rijksoverheid voor een groot deel dirigistisch handelen. Vanuit de gezagsrelatie die ze hebben leidt dit vaak tot een regiefunctie met autoritaire trekken. Dit zorgt voor veel weerstand bij de actoren uit het vitale veiligheidsdomein die geregisseerd worden. Zij willen wel regie, maar dan wel met meer overleg en willen gehoord worden. Het eenzijdig vaststellen van beleid en daaruit voortvloeiende actieprogramma’s leidt tot geen of suboptimale resultaten.

De andere kant van het verhaal is, dat de vitale sector erg inhoudsgericht de regie probeert te voeren. Zij kijkt hierbij niet naar het totale speelveld, maar blijft vaak hangen op lokaal niveau, binnen de eigen sector. Daarmee wordt ook de afstemming met de verschillende actoren buiten de sector regelmatig even vergeten wat ook weer tot suboptimale resultaten leidt. Er moet veel meer in onderlinge samenwerking en samenhang al vroeg in trajecten gekomen worden tot gedragen beleid en afspraken over de uitvoering.

Spelregels samenwerking in groepen Er zijn een aantal spelregels die van belang zijn bij samenwerking in groepen. Een aantal spelregels moeten ook in de samenwerking binnen het vitale veiligheidsdomein beter in acht worden genomen. De rijksoverheid is een hiërarchisch gezien machtige partij in de samenwerking. Deze zal zich meer dan nu het geval is wat terughoudender mogen opstellen voorzover het de eigen machtspositie betreft en moet zichzelf vooral ten doel stellen als procesmanager te zorgen voor het bewaken van de onderlinge relaties en de rol van systeemverantwoordelijke oppakken. Zij kan dit doen door autoriteit te verwerven in de groep. Dit werkt niet met macht als basis, maar meer vanuit de inhoud en regisseursrol. Als dit goed wordt opgepakt, staan de overige actoren deze regie ook toe.

Alleen relatiemanagement is niet goed genoeg voor samenwerking in een groep. Ook inhoudelijk moet men voldoende betrokkenheid hebben. Dit betekent dat men bereid moet zijn zich te verdiepen in de (inhoudelijke) problematiek van de andere actoren. Het zich verplaatsen in de werkelijkheid van de ander is een kwaliteit die nog onvoldoende naar voren komt. Er wordt nog teveel geredeneerd vanuit


88

het eigen belang. Dit geldt zowel voor de overheid als ook voor de overige actoren in het vitale veiligheidsdomein.

Een ander element dat voor samenwerking van belang is, is betrouwbaarheid. Partijen moeten er alles aan doen om ervoor te zorgen dat dit geen issue wordt. Hierbij is ook van belang dat partijen elkaar respecteren en elkaar niet in oneigenlijke posities manouvreren. Daarnaast moeten partijen die zich aan elkaar verbinden in een groep te allen tijde bereid zijn tot overleg. Interactie is zo wezenlijk voor het functioneren van de groep, dat elk verzoek daartoe moet worden gehonoreerd. Weigering daarvan of het onzorvuldig hiermee omspringen kan ook het vertrouwen in de samenwerking ernstig beschadigen.

Tenslotte is het belangrijk dat de leden van een groep bereid zijn om met elkaar de besluitvorming af te ronden en daar ieder vanuit zijn verantwoordelijkheid een bijdrage aan te leveren. Deze gezamenlijke besluitvorming vergt veel wederzijdse aandacht en investering. Iedereen moet helemaal gaan voor het behalen van de doelen.

7.3 Een effectieve samenwerking bouwen Grondvorm Er zijn zoals in paragraaf 7.2.5.2 al aangegeven 4 grondvormen van samenwerking te onderscheiden. Kijkend naar het vitale veiligheidsdomein kan gezegd worden dat er vooral sprake is van elementen uit transactioneel en verkennend samenwerken. Bij transactoneel samenwerken wordt als het gaat over het publieke domein ook vaak gesproken over ketenregie, het afstemmen van activiteiten om uiteindelijk te komen tot een beter product, in dit geval de bescherming van de vitale infrastructuur. Bij verkennend samenwerken gaat het om actoren die zich voor een gezamenlijke opdracht gesteld zien en samen werken om kennis uit te wisselen en van elkaar te leren ten gunste van het goed uit kunnen voeren van deze opdracht.

Aanpak Bij de verschillende grondvormen van samenwerking passen verschillende accenten in aanpak om te komen tot een samenwerkingsrelatie en deze te onderhouden. Zoals in paragraaf 7.2.5.4. aangegeven, is er een eenvoudige reeks aan fasen te hanteren om hiernaar te kijken, te weten: Find, Get, Start, Run en Restructure. Hieronder zal per fase aangegeven worden wat er per fase nodig is of moet gebeuren binnen het vitale veiligheidsdomein om tot een goede samenwerking te komen

Find Er moet een heldere analyse gemaakt worden welke actoren allemaal een rol spelen in het vitale veiligheidsdomein. De verschillende belangen moeten in beeld worden gebracht en er moet worden


89

toegewerkt naar een belang dat als gemeenschappelijk wordt ervaren. Het hier bewust mee omgaan is cruciaal.

Get De actoren die in de voorgaande fase gevonden zijn, moeten met elkaar in gesprek worden gebracht om te komen tot een helder beeld van de meest cruciale actoren en de manier waarop deze ‘er in’ zitten. Bestaande netwerken worden hier waar mogelijk voor gebruikt, bijvoorbeeld de VEWIN.

Start Ga met elkaar de discussie aan om zoveel mogelijk te komen tot gemeenschappelijkheid in visie en doelstellingen en stel een netwerkplanning op met projecten en inititatieven. Probeer zoveel mogelijk ketenafspraken te operationaliseren door individuele samenwerkingsafspraken te maken en sluit waar mogelijk convenanten en maak andere heldere afspraken.

Run Er moet regie gevoerd worden door een dominante partij die natuurlijke autoriteit heeft bij de overige actoren in het vitale veiligheidsdomein. Deze dient als spil de overige actoren te faciliteren, dingen te organiseren en het proces te bewaken. Onderlinge contacten en relaties dienen verstevigd te worden door gezamenlijke bijeenkomsten. Ook dient procesmonitoring en bijsturing plaats te vinden evenals periodieke doelevaluatie.

Restructure Tussentijds dient als gevolg van wijzigingen in de omgeving, actoren en speelveld bijstelling plaats te vinden.Te denken valt hierbij aan bijstelling van ambities, aanpak en samenwerkingsafspraken. Ook moeten er misschien wel andere actoren aan het samenwerkingsverband worden toegevoegd.

Samenwerkingsvaardige organisatie Zoals in paragraaf 7.2.5.5 is aangegeven, zijn op basis van onderzoek van Vantage Partners

22

tien

sleutelvaardigheden voor organiseren tussen organisaties te onderkennen. Deze zal ik in hoofdstuk 8 meenemen in mijn conclusies en aanbevelingen. Eerst is het belangrijk om te kijken naar de ambities van de verschillende actoren in het vormgeven van samenwerking. Naar mijn mening moet er voor echte samenwerking die nodig is voor het verbeteren van de bescherming vitale infrastructuur bewogen worden van samenwerking als incidentele oplossing naar samenwerking als way of life. Dit heeft consequenties op meerdere gebieden. Ik zal deze consequenties in hoofdstuk 8 schetsen samen met mogelijke interventies die gepleegd kunnen worden in deze verschillende gebieden. Verder zal ik de uit de literatuur verkregen inzichten rond vormgeven van succesvolle samenwerkingsrelaties aan de hand van deze gebieden benoemen. De gebieden zijn: strategie, managementstijl, structuur, personeel, systemen en cultuur.

22

zie paragraaf 2.5.5.5 & www.vantagepartners.com


90

Hoofdstuk 8 Conclusies en aanbevelingen 8.1 Inleiding Er is veel te zeggen naar aanleiding van mijn onderzoek over samenwerking en de wijze waarop dit het best zou kunnen plaatsvinden. Toch wil ik mij in dit hoofdstuk beperken tot de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. In paragraaf 8.2 zal ik de belangrijkste conclusies weergeven. Vervolgens zal ik in paragraaf 8.3 komen met tal van aanbevelingen die op basis van de analyse en de verdieping aangaande samenwerking kunnen worden gegeven.

8.2 Belangrijkste conclusies en aanbevelingen De rijksoverheid heeft in haar plannen om de bescherming van de vitale infrastructuur verder te verbeteren vooral een unicentrische benadering gehanteerd, vaak zonder zich hier zelf voldoende van bewust te zijn. De verschillende andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein hebben dit echter als bijzonder negatief ervaren, te meer daar ze op dit front de overheid onvoldoende (snel) hebben zien acteren. Daarom is er vanuit de sectoren zelf gestart met het vormgeven van samenwerking en het uitwisselen van best practices om daarmee de bescherming van hun vitale infrastructuur te verbeteren. Zij heeft hier echter op haar beurt ook weer teveel de oogkleppen op gehad richting de andere actoren buiten de sector en daarmee gekozen voor een multicentrische benadering. Dit heeft geleid tot de nodige irritatie over en weer en suboptimale resultaten. Beide benaderingen werken niet bij het verbeteren van de bescherming vitale infrastructuren. Algemene aanbevelingen

Aanbeveling 1 Actoren moeten om zaken voor elkaar te krijgen alemaal bereid zijn een pluricentrische aanpak te hanteren. Dit betekent dat partijen zich in de eerste plaats bewust moeten zijn van het feit dat meerdere actoren op verschillende niveau’s een rol hebben binnen het vitale veiligheidsdomein. Vervolgens moeten alle partijen zich oprecht willen inleven in elkaar en moeten open staan voor elkaars ideeën en hierover met elkaar in gesprek gaan. Doelvervlechting is hierin belangrijk om maximaal rendement uit de samenwerking te halen. Regie mag wel gevoerd worden op deze samenwerking. Dit kan door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden gedaan, maar ook door een andere partij die op basis van handelen én inhoud als autoriteit door de andere actoren wordt erkend. Als actoren verschillen in de manier van aanpak (bijvoorbeeld waterbedrijven hanteren een multicentrische en de overheid een unicentrisch aanpak) dan kan samenwerking niet op een efficiente en effectieve wijze worden vormgegeven omdat de door beide gehanteerde insteek in de basis dermate van elkaar verschilt, dat ze er met elkaar niet uit zullen komen. Ze zitten in dat geval op een totaal verschillende golflengte.


91

Aanbeveling 2 Bij het ontwerpen van complexe samenwerkingsprocessen moet nadrukkelijk plaats ingeruimd worden voor wederzijdse beïnvloeding. Actoren moeten beseffen dat hogere doelstellingen, maar ook de eigen doelstellingen niet gehaald kunnen worden door hier alleen zelf aan te werken, maar dat de andere actoren hierin ook gerespecteerd en gekend moeten worden. Alle actoren beïnvloeden de anderen en worden zelf beïnvloed. Om alle actoren aangehaakt te houden ten behoeve van de beste resultaten voor de groep als geheel en de individuele actoren, moet er gemeenschappelijke besluitvorming gearrangeerd worden. Alleen dan kan samenwerking de vorm krijgen die nodig is voor het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland met de beste resultaten. Aanbeveling 3 Samenwerking kan alleen succesvol zijn als de krachtenvelden op elkaar aansluiten. Als je bijvoorbeeld niet over de middelen beschikt, maar wel veel wilt realiseren waar je deze middelen voor nodig hebt, zijn er dus per definitie andere partners nodig die hier wel over beschikken. Deze redenering geldt niet alleen voor middelen, maar ook voor bijvoorbeeld de instrumenten die ingezet (kunnen) worden om gewenste resultaten te behalen. Het in beeld brengen van de krachtenvelden en het gezamenlijk werken naar de aansluiting van deze krachtenvelden op elkaar geeft de beste resultaten.

Aanbevelingen naar aandachtsgebieden Mijn aanbevelingen heb ik zoals hiervoor aangegeven onderverdeeld naar een aantal primaire aandachtsgebieden.

Strategie 1. Bepaal vanuit de kerncompetenties van elk van de actoren in gezamenlijkheid een samenwerkingsstrategie. 2. Zorg voor een periodieke strategische heroriëntatie en voorkom daarmee dat bij wijzigende omstandigheden de strategie niet met de ontwikkelingen mee gaat. 23

3. Laat portfolio management

onderdeel uitmaken van de reguliere bedrijfsvoering. Dit zorgt voor

bewuster gebruik maken van de expertise en capaciteit van anderen en daarmee een betere verdeling van de beschikbare middelen en vergroten van commitment naar elkaar toe.

23

Portfoliomanagement is de integrale besturing van de bedrijfsactiviteiten en projecten van de organisatie. Het richt zich op

het prioriteren en mogelijk maken van alle lopende activiteiten en nieuwe initiatieven die voortkomen uit het bedrijfsplan en afgeleid zijn van de actuele bedrijfsstrategie. Portfoliomanagement is in plaats van op efficiëntie gericht op effectiviteit; welke activiteiten dragen het meeste bij aan de realisatie van de strategie en met welke activiteiten kunnen we beter stoppen of zelfs niet beginnen. Portfolio Management buigt zich over de strategische waarde van activiteiten waarbij de beoordeling in hoeverre elke activiteit (nog steeds) bijdraagt aan de realisatie van de (strategische) organisatiedoelstellingen centraal staat.


92

4. Ontwikkel een alliantiestrategie. Hierbij komen vragen aan de orde zoals het vereiste aantal en type partners en het type relatie dat gewenst is. Wanneer duidelijk is welk type partners de organisatie nodig heeft, kan de fase van partnering (samenwerking) worden ingegaan. 5. Ga op zoek naar de doelstellingen van de andere partijen en probeer als deze op tafel liggen te komen tot ‘hogere’ doelstellingen die partijen gezamenlijk kunnen helpen in het bereiken van hun eigen doelstellingen

Managementstijl en personeel 1. Stimuleer samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities in de organisatie en reken managers af op de behaalde resultaten uit samenwerkingen. 2. Ontwikkel vaardigheden bij medewerkers op het terrein van wederzijdse beïnvloeding en samenwerking. Managers zijn resultaat én relatiegericht. 3. Definieer in de samenwerking helder wie welke rollen vervult en welke verantwoordelijkheden daarbij horen en manage daarmee ook de verwachtingen. 4. Geef ruimte voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met professionals van de organisaties waarmee samenwerking wordt aangegaan. 5. Beloon succesvolle samenwerkers 6. Neem de competentie samenwerken op in elk functieprofiel van de organisatie. Alleen met de daarmee gecreëerde basis kan de cultuur in de organisatie er één worden van samenwerking 7. Zorg voor meer procesmanagementbenadering waarbij minder aandacht moet zijn voor specificatie doelen en het organiseren van tijdsplanning en menskracht maar wel voor 24

doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren, activiteiten en het verbinden van beslissingen .

Structuur 1. Zorg voor een organisatie die intern zelf werkt als een netwerk 2. Leg verantwoordelijkheid voor samenwerking voor resultaatverantwoordelijke eenheden 3. Bundel deskundigheid op het gebied van samenwerking in de organisatie en concentreer samenwerkingsprofessionals bij elkaar 4. Introduceer de functie van alliantie- of relatiemanager en zorg voor mensen die een klik hebben met ‘persoon aan de andere kant van de tafel’. Samenwerken tussen organisaties is samenwerken tussen mensen. 5. Kom in gesprek en onderhoud de relatie met de juiste mensen op verschillende niveau’s 6. Samenwerkingsactiviteiten moeten ad hoc en snel zonder veel formele langdurige procedures te moeten volgen opgezet kunnen worden 7. Zorg wel voor duidelijke spelregel rond de samenwerking 8. Zorg voor gecentraliseerde afstemming en regie door partij met natuurlijke autoriteit

24

Klijn, E. en Twist, M. van, PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk?


93

Systemen 1. Ga contracten of convenanten met elkaar aan, maar zie deze slechts als basisingrediënt en niet als strikt zakelijke overeenkomst om anderen aan te kunnen houden. 2. Zorg voor eigen plek voor samenwerkingen/allianties in de planning en control systematiek 3. Zorg voor informatiesystemen die zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen, die optimale uitwisseling van gegevens, producten en resources faciliteren 4. Zet meetinstrumenten in bij samenwerkingsrelaties om de samenwerking zelf en de behaalde resultaten te kunnen monitoren 5. Zorg voor voldoende middelen om de samenwerking te faciliteren en tijd en ruimte om elkaar te leren kennen en waarderen

Cultuur 1. Zorg voor een cultuur waarin ondernemerschap en externe oriëntatie wordt gestimuleerd en innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen als gedragsnorm worden gepropageerd. 2. Speel open kaart met partijen en creëer daarmee vertrouwen. Alleen met wederzijds vertrouwen als basis kan structurele samenwerking vormgegeven worden. 3. Beloon en straf mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden en samenwerkingsrelatie zowel binnen de organisatie als met de partners. 4. Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling 5. Zorg voor een samenwerkingsambitie van samenwerking als incidentele oplossing via samenwerking als structureel instrument naar samenweking als ‘way of life’. 6. Stimuleer gezamenlijke activiteiten en zorg voor uitwisselingsmogelijkheden van personeel (bijvoorbeeld middels stages) om elkaar beter te leren begrijpen. 7. Samenwerkingspartners geven elkaar feedback en evalueren gezamenlijke activiteiten


94

Bronnen Literatuur Bruijn de, H. en Heuvelhof ten, E. (2007), Management in netwerken: over veranderen in een multie

actorecontext, 3 geheel herziene druk LEMMA Den Haag

Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E. en Veld in’t, R. (2002), Procesmanagement: over procesontwerp en

besluitvorming th

Cooper, D.R. en Emory, C.W. (1995), Business Research Methods 5 edition Irwin

Kaats, E., Klaveren van, P. en Opheij, W. (2009), Organiseren tussen organisaties: Inrichting en e

besturing van samenwerkingsrelaties, 4 druk Scriptum Schiedam

Koppenjan, J. en Klijn, E. (2004), Managing Uncertainties in Networks. A network approach to problem

solving and decision making, Routepledge, New York Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke

investeringen, VUGA Den Haag Terpstra, J. en Kouwenhoven, R. (2004), Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Universiteit Twente IPIT (Instituut voor Maatschappelijke Veiligheidsvraagstukken) Weggeman, M., G. Wijnen en Kor, R., Ondernemen binnen de onderneming, essenties van

organisaties, Samson, Alphen a/d Rijn, 2000

Department of Homeland Security, National Response Plan (December 2004), p64

Tijdschriften Boin, A., McConnell, A. (2007), Preparing for Critical Infrastructure Breakdowns: The Limits of Crisis Management and the Need for Resilience, Journal of Contingencies and Crisis Management volume

15 number 1, March 2007

Boin, A., McConnell, A. (2007), Editorial: Unravelling the Puzzles of Critical Infrastructures, Journal of

Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1, March 2007


95

Bruijne, M. De en Eeten, M. van (2007), Systems that Should Have Failed: Critical Infrastructure Protection in an Institutionally Fragmented Environment, Journal of Contingencies and Crisis

Management volume 15 number 1, March 2007

Burg, D.J. van den, Breunis, P.A., Dullemond, M, Rijerkerk, L., Besten, G. Den (2001), Succesfactoren in beeld: Een onderzoek naar cruciale succes- en faalfactoren voor projecten op het snijvlak van Ruimtelijke Ordening en Milieu, Stichting Kennisontwikkeling Kennisoverdracht Bodem, december

2001

Egan, M.J. (2007), Anticipating Future Vulnerability: Defining Characteristics of Increasingly Critical Infrastructure-like Systems, Journal of Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1,

March 2007

Fritzon, A., Ljungkvist, K., Boin, A. and Rhinard, M. (2007), Protecting Europe’s Critical Infrastructures: Problems and Prospects, Journal of Contingencies and Crisis Management volume 15 number 1,

March 2007

Klijn, E.H. en Teisman, G.R. (2003), Institutional and Strategic Barriers to Public-Private Partnership: An Analysis of Dutch Cases, Public Money & Management, July 2003

Landman, W. en Muller, T. (2004), Regie in het integrale veiligheidsbeleid, Tijdschrift voor de Politie

nr. 10, 2004

Teisman, G.R. en Klijn, E.H.(2002), Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme?, Public Administration Review volume 62, No. 2, March/April 2002

Twist, M.J.W. van en Klijn, E.H. (2007), Alliantievorming en het management van verwachtingen: Samenwerken als een kwestie van dubbeldenken en dubbeldoen, M&O nummer 5,

september/oktober 2007

Verbout, A. en Travaille, A. (2008), Succesvolle samenwerking is geen toeval, Overheidsmanagement

nr. 3, maart 2008 p. 11-13

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing jaargang 1 nummer 11 november 2008 •

Vitale infrastructuur en de veiligheidsregio Mathilda Buijtendijk, BZK

•

Buisleidingen: wat niet weet, wat wel deert? Wouter Jong Genootschap, Burgemeesters

•

Ondergrondse infrastructuur drinkwater: veel vraag, te weinig ruimte Rob Eijsing, Vewin

•

Missie Gasunie: continuïteit in het gastransport


96

Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing jaargang 7 nummer 3 maart 2009 •

In het teken van ppS en vitaal

Overig Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur september 2005

Brochure De Europese richtlijn voor de besherming van vitale infrastructuur in vogelvlucht februari 2009 Interdepartementale CIP contactpunt Nederland

Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur: de veiligheidsregio als partner juli 2008

Brochure BZK Nationale Risicobeoordeling Bevindingen Rapportage juni 2008

Brochure BZK Bescherming Vitale Infrastructuur: inzichten in afhankelijkheden. Opbrengsten van 5 workshops over intersectorale afhankelijkheden augustus 2008 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement en Andersson Elffers Felix

Handreiking Beveiligingsafstemming Vitaal en Overheid (BAVO) augustus 2008 NAVI

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Leiden 24 maart 2009

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Eindhoven 12 maart 2009

Netwerkbijeenkomst Bescherming Vitale Infrastructuur Zwolle 10 maart 2009

Richtlijn 2008/114/EG VAN DE EUROPESE RAAD, Publicatieblad van de Europese Unie

Workshop “Samen werken aan Vitaal” BZK Veiligheidscongres 13 november 2008


97

Bijlage 1 Actoren vitale veiligheidsdomein 1. Inleiding Binnen het vitale veiligheidsdomein zijn er verschillende partijen die een rol spelen in het beschermen van de vitale infrastructuur. In het hieronder genoemde schema, zijn deze partijen opgenomen. In deze bijlage worden de belangrijkste partijen die in relatie tot de sectoren waterbedrijven en energie een rol spelen uitgelicht. Dit betekent daarmee niet dat er geen andere partijen zijn die een relatie hebben met deze sectoren, maar deze rol is ten opzichte van de partijen die in deze paragraaf zijn uitgelicht met het oog op samenwerking, relatief beperkt. In aansluiting op het schema met de 12 vitale sectoren heb ik een overzicht opgenomen van de relatie tussen de vitale sectoren en de belangrijkste nationale overheden, koepels en andere organisaties. In de volgende paragrafen zullen de intersectorale organisaties kort de revue passeren.

2. Rijksoverheid Het Ministerie van Binnenlandse zaken heeft zoals ook in paragraaf 4.2 is te lezen de vitale sector nadrukkelijk op het netvlies staan en beschouwt de bescherming van de vitale infrastructuur als een belangrijk onderwerp. Het onderwerp vitale infrastructuur is als beleidsdomein ondergebracht binnen


98

het programma Nationale Veiligheid. Hierbinnen wordt, afhankelijk van de sector binnen het vitale domein ook aansluiting gezocht bij andere ministeries die en verantwoordelijkheid hebben in dit domein. Als voorbeeld valt dan te denken aan het Ministerie van Economische zaken, daar waar het gaat over de energiesector. In het besef dat ongeveer tachtig procent van de vitale infrastructuur is in handen van het bedrijfsleven, zet de nationale overheid dan ook in op intensieve samenwerking. De Nationale Overheid heeft onder meer als taak veiligheidsregio’s en vitale sectoren te faciliteren om hun rol bij het beschermen van de vitale infrastructuur te kunnen vervullen.

In het kader van vitale infrastructuur is het denk ik goed ook nog drie specifieke organisaties te benoemen die een rol hebben aan de security-kant van het domein vitale infrastructuur. Dit zijn de Algemen Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) en het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI). Deze organisaties houden zich voornamelijk bezig met security, bescherming van de vitale infrastructuur tegen moedwillig menselijk handelen. De Minister van Justitie is coördinerend minister voor terrorismebestrijding.

AIVD De AIVD doet in binnen- en buitenland onderzoek om tijdig dreigingen en risico’s te onderkennen voor de nationale veiligheid. Dergelijke dreigingen en risico’s kunnen gericht zijn tegen de Nederlandse samenleving als geheel maar ook tegen instellingen, organisaties of individuele burgers. Daarbij kan het gaan om geweldsdreigingen, met als doel fundamentele maatschappelijke veranderingen te realiseren of de democratische besluitvorming onder druk te zetten. Ook kan de dreiging leiden tot maatschappelijke ontwrichting of beperking van de grondrechtelijke vrijheden van bepaalde personen of groepen. De AIVD wint daarnaast politieke inlichtingen in die voor de regering van waarde zijn bij de standpuntbepaling over het buitenlands beleid en bij het voeren van internationale onderhandelingen. Tot slot richt de AIVD zijn onderzoek op risico’s voor en dreigingen tegen vitale maatschappelijke processen (bijvoorbeeld energie- en drinkwatervoorziening, transport en telecommunicatie) en risico’s die ontstaan doordat kwetsbare overheidsinformatie in handen komt van onbevoegden.

NCTb In Nederland zijn ongeveer twintig instanties betrokken bij terrorismebestrijding. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) is aangesteld om de samenwerking tussen al deze instanties te verbeteren. De coördinator is verantwoordelijk voor:

•

Analyse van (inlichtingen-)informatie

•

Beleidsontwikkeling

•

Regie over te nemen beveiligingsmaatregelen bij de bestrijding van terrorisme

Met het bundelen van deze taken wordt de slagvaardigheid van de overheid vergroot.


99

Naast de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten is de CBB belast met het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding. Het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding is een waarschuwingssysteem voor overheid en bedrijfsleven. Het systeem waarschuwt operationele diensten en bedrijfssectoren in geval van een verhoogde dreiging. Op die manier kunnen snel maatregelen worden genomen die het risico op een aanslag kunnen verkleinen of de gevolgen ervan kunnen beperken. Eigenaren van vitale objecten worden middels ATb op de hoogte gebracht van het dreigingsniveau en op basis daarvan vindt er overleg plaats over te nemen maatregelen.

NAVI In Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) werken overheid en bedrijfsleven samen aan de verbetering van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland tegen moedwillig menselijk handelen (security). In haar activiteiten richt het NAVI zich op organisatorische, personele, fysieke en digitale dreigingen en ondersteunt beheerders en eigenaren van vitale infrastructuur en de overheden door:

Advisering over beveiliging Het NAVI geeft eigenaren of beheerders van de vitale infrastructuur in Nederland advies over beveiliging. Bijvoorbeeld bij het uitvoeren van risicoanalyses of van een second opinion op een bestaand beveiligingsplan. Ook adviseert het NAVI over reeds genomen of nog te nemen beveiligingsmaatregelen op basis van een risicoanalyse. Hierbij werkt het NAVI vraaggericht.

Delen van kennis en expertise over beveiliging Het NAVI zorgt ervoor dat betrokken partijen kennis en informatie binnen de vitale sectoren in Nederland kunnen delen. Het NAVI onderhoudt daartoe contacten met overheden en met het bedrijfsleven uit de vitale sectoren en daarnaast met relevante contacten en instellingen in het buitenland. Kennis en informatie worden op verschillende manieren beschikbaar gesteld, ondermeer door het organiseren van bijeenkomsten, via de website en de beschikbaarheid van een kennisbank.

Netwerkvorming Het NAVI onderhoudt en ontwikkelt een breed netwerk binnen de beveiligingswereld en fungeert als ontmoetingsplek voor de betrokken partijen binnen de vitale infrastructuur. Zowel overheidspartijen, kennisinstellingen in binnen- en buitenland, als bedrijven. Het NAVI brengt partijen bij elkaar, bijvoorbeeld via het organiseren en ondersteunen van kennis- en informatieknooppunten. Hierin komen partijen uit een sector of uit verschillende sectoren op reguliere basis bij elkaar om informatie te delen en over beveiligingsonderwerpen te spreken.


100

3. Veiligheidsberaad Het Veiligheidsberaad (VB) is in 2007 opgericht door de VNG vanuit de (verlengd) lokale verantwoordelijkheid en bestaat uit de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het doel van het VB is de effectiviteit en doelmatigheid van de veiligheidszorg voor veiligheidsregio’s te bevorderen door samen te werken. De positie van het Veiligheidsberaad is in de wet geregeld. Naast overlegorgaan voor de veiligheidregio’s is het veiligheidsberaad tevens het officiële aanspreekpunt voor de minister van BZK om afspraken te maken op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Om de doorontwikkeling van de veiligheidsregio’s te faciliteren, ondersteunt het Veiligheidsberaad programma’s en projecten op het gebied van fysieke veiligheid. Het Veiligheidsberaad stemt de koers af met het VNG bestuur en het Korpsbeheerdersberaad van de politieregio’s. Het Veiligheidsberaad is nadrukkelijk betrokken bij het beleidsdomein vitale infrastructuur en moet ook haar goedkeuring geven aan de modelconvenanten die momenteel in ontwikkeling zijn dan wel gaan worden.

4. De Veiligheidsregio’s Ondanks dat in de vorige paragraaf al kort het begrip veiligheidsregio is gevallen is het gezien de belangrijke rol die de veiligheidsregio moet spelen in de bescherming van de vitale infrastructuur goed om hier toch nog even wat dieper op in te gaan. De veiligheidsregio’s worden door de minister steeds meer in positie gebracht om haar rol ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur op te pakken. De veiligheidsregio moet vooral in het daadwerkelijk maken van afspraken met de sector en de samenwerking die op basis daarvan moet plaatsvinden uitvoering geven aan haar regie- en uitvoeringsfunctie ten aanzien van de bescherming vitale infrastructuur. Bescherming vitale infrastructuren is ook opgenomen in de convenanten die door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn afgesloten in het kader van de doelstellingen “rampenbestrijding op orde”.

5. Politieregio’s Ook de politieregio’s hoort als één van de belangrijke actoren thuis in het actorenoverzicht. Het zwaartepunt in de rol die de politie heeft bij de bescherming van de vitale infrastructuur ligt bij moedwillige verstoringen, security. Hierover worden in samenwerking met de NCTb in het kader van de alertering separate afspraken gemaakt.

6. SOVI Belangrijk om in dit kader te noemen is het Strategisch Overleg Vitale Infrastructuur (SOVI). Het SOVI is een publiek-privaat overlegorgaan dat in april 2006 is opgericht door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en werkgeversorganisatie VNO-NCW. De doelstelling van het SOVI is het structureel borgen van overleg tussen overheid en bedrijfsleven in het kader van de bescherming van de vitale infrastructuur.


101

Voor het beschermen van de vitale infrastructuur is samenwerking van de verschillende vitale sectoren van groot belang. Het organiseren van structureel overleg over sectoroverstijgende thema’s, heeft een grote meerwaarde door:

• het realiseren van een uniek platform waar de vitale sectoren elkaar ontmoeten • het creëren en behouden van gezamenlijk overzicht over wat er rondom het thema aan activiteiten speelt

• gedeelde knelpunten gezamenlijk te agenderen en bespreekbaar te maken • elkaar aan te kunnen spreken op gemaakte afspraken en geleverde prestaties. Partijen In het SOVI nemen een vertegenwoordiger van VNO-NCW, vertegenwoordigers van de ministeries van BZK, Defensie en Economische Zaken, een onafhankelijke voorzitter en de vertegenwoordigers van de 12 Vitale Sectoren deel. Het SOVI heeft een secretariaat bestaande uit BZK en VNO-NCW.

Doelstellingen Het SOVI houdt zich op strategisch niveau bezig met bescherming van vitale infrastructuur en richt zich voornamelijk op het in kaart brengen van kwetsbaarheden en intersectorale afhankelijkheden. Hierbij wordt zowel gekeken naar risicomanagement als crisismanagement. Thema’s die bij het SOVI worden behandeld komen over het algemeen voort uit de geprioriteerde thema’s uit de Nationale Risicobeoordeling binnen het kader van de strategie National Veiligheid die jaarlijks wordt uitgevoerd door de Rijksoverheid, zoals ICT-verstoring, Grieppandemie, Overstroming, Elektriciteit, Verwevenheid onder- en bovenwereld et cetera. Naast de reguliere vergaderingen worden vanuit het SOVI themabijeenkomsten georganiseerd. Het SOVI zal haar initiërende en monitorende rol continueren op het strategische niveau . Daarnaast heeft het SOVI een adviserende rol naar de publieke en private veiligheidspartners. Ze zal het komende jaar de relatie met de veiligheidsregio’s verder proberen te versterken om daarmee de essentiële samenwerking tussen rijksoverheid, vitale sectoren en veiligheidsregio’s voor de bescherming van vitale infrastructuur te bevorderen.

Naast samenwerking met bijvoorbeeld een organisatie als VNO-NCW, ziet de nationale overheid ook de veiligheidsen politieregio’s als een belangrijke partner bij de bescherming van vitale infrastructuur. Randvoorwaarden voor de bescherming van vitale infrastructuur zijn dat de rijksoverheid, veiligheidsen politieregio's en vitale sectoren met elkaar samenwerken en structurele aandacht hebben voor het onderwerp.

Het programma is onderdeel van het rijksbrede programma Nationale Veiligheid en richt zich specifiek op de vitale infrastructuur in Nederland. Daarbij worden als uitgangspunt de dreigingen gebruikt die door de Nationale Risico Beoordeling zijn geconstateerd: een grieppandemie, overstroming uit zee of een oliecrisis, om enkele voorbeelden te noemen.


102

7. VNO-NCW VNO-NCW is de grootste ondernemingsorganisatie van Nederland. De bij VNO-NCW aangesloten bedrijven en (branche)organisaties - tezamen zo'n 115.000 ondernemingen - vertegenwoordigen 90 procent van de werkgelegenheid in de Nederlandse marktsector. VNO-NCW werkt via een gemeenschappelijk beleidsbureau nauw samen met MKB-Nederland, de ondernemingsorganisatie voor het midden- en kleinbedrijf. Daarnaast zijn aan VNO-NCW vijf regionale werkgeversverenigingen verbonden.

VNO-NCW behartigt de gemeenschappelijke belangen van het Nederlandse bedrijfsleven zowel op nationaal als op internationaal niveau. De belangenbehartiging is gericht op het in stand houden en verder verbeteren van het ondernemings- en vestigingsklimaat voor Nederlandse ondernemingen en voor buitenlandse ondernemingen die in of vanuit Nederland willen opereren.

Hiertoe onderhoudt VNO-NCW nauwe contacten met de politiek, het openbaar bestuur en andere maatschappelijke organisaties. Niet alleen in Nederland maar ook in Brussel en andere internationale platforms. VNO-NCW neemt daartoe ook deel aan het politiek en maatschappelijk overleg zoals dat in Nederland is georganiseerd. VNO-NCW is een belangrijke speler in de Sociaal-Economische Raad (SER), het belangrijkste adviesorgaan op sociaal- en economisch gebied van de regering, en in de Stichting van de Arbeid, het gezamenlijk overlegorgaan van werkgeversorganisaties en vakbonden.VNO-NCW is de werkgeversorganisatie voor het bedrijfsleven.

Vanuit deze verantwoordelijkheid houdt VNO-NCW als belangenbehartiger van het nederlandse bedrijfsleven nauwe aansluiting met de overige actoren die een rol spelen in het beleidsdomein vitale infrastructuur en voert overleg vanuit haar eigen positie met en naast de sectoren zelf.


103

Bijlage 2 Interviewvragen lege lijst Om semi-gestructureerd onderzoek te kunnen doen heb ik een aantal vragen ontwikkeld om op een zo eenduidig mogelijk wijze de verschillende actoren te kunnen bevragen over het onderwerp samenwerking en de output uit mijn interview zo groot mogelijk te krijgen. De vragen zijn afgestemd op de perspectieven op samenwerking die ik naar aanleiding van literatuurstudie heb ontwikkelend en in mijn theoretisch kader heb beschreven. De vragen worden allemaal gesteld in het licht van bescherming vitale infrastructuur. Afhankelijkheidsbewustzijn 1. In welke mate voelt u zich bij het uitvoering geven aan uw beleid afhankelijk van andere actoren binnen het vitale veiligheidsdomein? 2. In welke mate geldt dit voor het realiseren van de eigen doelstellingen? 3. In welke mate geldt dit voor het realiseren van ‘hogere’ doelstellingen? 4. Kunt u een voorbeeld geven van mogelijke afhankelijkheden tussen u en andere partner binnen het vitale veiligheidsdomein?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Mijn organisatie is vooral gefocused op (het opleggen van) eigen doelstellingen B. Mijn organisatie is vooral gericht op samenwerking op lokaal niveau, dat wil zeggen met name binnen de sector (bijvoorbeeld water of energie) C. Mijn organisatie is zich er terdege van bewust dat doelen alleen bereikt kunnen worden door intensieve samenwerking met diverse actoren binnen het vitale veiligheidsdomein. Belangen 1. Denkt u naast uw eigen belangen ook na over de belangen die andere actoren mogelijk hebben of gezamenlijke belangen die u heeft met andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein? 2. Is het belangrijk voor u om hier oog voor te hebben? Zo ja/nee, waarom wel/niet? 3. Kunt u hier een voorbeeld van geven? 4. Ben u hier actief naar op zoek gegaan of is dit op basis van ‘toevallige’ gesprekken bij u bekend geworden. 5. Wat doet u vervolgens met de informatie rond belangen van anderen? 6. Kan er zich een situatie voordoen waarin u uw eigen belangen ondergeschikt maakt aan de belangen van anderen? Op basis van welke criteria zou dit dan wel/niet zijn. 7. Heeft zich iets dergelijk al voorgedaan en kunt u in dat geval een voorbeeld geven?


104

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Mijn organisatie is vooral gefocused op eigen belangen B. Mijn organisatie is vooral gericht op lokale belangen, dat wil zeggen met name binnen de sector (bijvoorbeeld water) C. Mijn organisatie is zich er terdege van bewust dat focus op alleen het eigen belang onvoldoende is voor het bereiken van optimale resultaten als het gaat om bescherming vitale infrastructuur Vertrouwen 1. Heeft u vertrouwen in de aanpak die u nu hanteert ten aanzien van de bescherming van de vitale infrastructuur? 2. Heeft u vertrouwen in de aanpak van anderen binnen uw sector? Wat vind u dat de anderen goed doen. Wat zou beter kunnen? 3. Heeft u vertrouwen in de aanpak van de actoren die een rol spelen binnen het vitale veiligheidsdomein? Wat vind u dat de anderen goed doen. Wat zou beter kunnen?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Binnen mijn eigen organisatie is er vooral vertrouwen in onze eigen aanpak B. Vertrouwen is er niet alleen binnen mijn eigen organisatie, maar ook tussen organisaties binnen onze sector (bijvoorbeeld water) of andere groep C. Er is een grote mate van vertrouwen tussen organisaties binnen onze sector maar ook daarbuiten (binnen beleidsdomein vitaal) Openheid 1. Wordt er binnen uw organisatie op een open manier, dat is met de cruciale informatie gerelateerd aan het vraagstuk, samengewerkt? 2. In welke mate wordt er op basis van een open houding naar uw mening samengewerkt? 3. Is deze openheid in samenwerking vooral aanwezig binnen uw eigen organisatie of ook daarbuiten? 4. Welke informatie (over welke onderwerpen) wordt er gedeeld en met wie? 5. Welke informatie wordt niet gedeeld en waarom niet? 6. Denkt u dat openheid van zaken cruciaal is in de samenwerking? 7. Als u uw partners kunt vertrouwen welke informatie is dan wellicht nuttig maar nu niet voor uw partner beschikbaar?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Binnen mijn eigen organisatie heerst er een bijzonder open cultuur B. Openheid is er niet alleen binnen mijn eigen organisatie, maar ook tussen organisaties binnen onze sector (bijvoorbeeld water) of andere groep C. Er is een grote mate van openheid tussen organisaties binnen onze sector maar ook daarbuiten (binnen beleidsdomein vitaal)


105

Regie 1. Kunt u zonder regie te voeren uw doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur verwezenlijken? 2. Is uw organisatie in de positie om regie te voeren op samenwerking en daarbij directief aan andere actoren haar wil kan opleggen? 3. Volstaat regie binnen uw eigen sector / groep actoren om uw doelstellingen ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur te verwezenlijken of dient regie veel breder opgepakt te worden? 4. Wat vind u van de regierol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken rond de bescherming vitale infrastructuur? 5. Pakt zij deze rol naar uw mening (te) sturend op of juist niet? 6. Verwacht u van bepaalde actoren (meer) regie? Van welke? Wat moet ik me hierbij voorstellen?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Er moet vanuit één centraal punt regie gevoerd worden op samenwerking binnen het domein bescherming vitale infrastructuur B. Er moet regie worden gevoerd vanuit de sector / groep actoren op samenwerking ten behoeve van de bescherming van de vitale infrastructuur C. Regie is absoluut noodzakelijk, zowel in onze eigen organisatie, de sector /groep actoren waartoe wij behoren maar ook daarbuiten (binnen beleidsdomein vitaal). Zonder regie is er geen goede samenwerking mogelijk. Intensiteit 1. Hoe intensief is de samewerking die uw organisatie heeft met andere actoren? 2. Met welke actoren werkt uw organisatie het meest samen 3. Werkt uw organisatie meer samen op basis van projecten of is er ook een structurele samenwerking met bepaalde actoren, zo ja, welke actoren zijn dit?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Intensiteit van samenwerking is laag. Er wordt vooral autonoom gehandeld. B. Intensiteit van samenwerking is gemiddeld. Er wordt meer op basis van projecten samenwerking gezocht binnen een beperkte groep actoren C. Intensiteit van samenwerking is hoog. Er wordt in de breedte met veel actoren op verschillende niveau’s samengewerkt met verschillende belangen Complexiteit 1. Hoe zou u zelf de samenwerking willen classificeren ten aanzien van de complexiteit? (weinig complex, redelijk complex, complex) 2. Op basis waarvan heeft u dit zo geclassificeerd? 3. Wat vind u het het meest lastige in de samenwerking met derden?


106

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Samenwerking is weinig complex. Er vindt centrale aansturing plaats en partijen dienen zich hier naar te schikken B. Samenwerking is redelijk complex, maar wel lokaal. De samenwerkingspartners bevinden zich voornamelijk op hetzelfde niveau op binnen dezelfde branche/sector. C. Samenwerking is complex. Er zijn veel actoren betrokken op verschillende niveau’s en met verschillende belangen. Machtsverhoudingen 1. Is er naar uw mening sprake van gelijkwaardige partijen binnen het vitale veiligheidsdomein? 2. Is of zijn er partijen die ten aanzien van bescherming vitale infrastructuur (en dan specifiek voor de sector waar u in werkzaam bent) meer macht hebben dan anderen? 3. Kunt u aangeven hoe u tot bovenstaande conclusie komt? 4. Hoe wordt deze macht geëtaleerd, waarin uit zich dit?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Macht wordt centraal uitgeoefend. Er is sprake van één centrale autoriteit. B. Partijen zijn min of meer gelijkwaardig en kunnen onderling macht niet maximaal uitoefenen. C. Partijen zijn niet gelijkwaardig, maar hebben elkaar wel allemaal nodig. Macht wordt voortdurend gedoceerd ingezet om naast eigen ook de gezamenlijke doelen te realiseren Doelen 1. Zijn de doelen van de andere actoren binnen het domein bescherming vitale infrastructuur helder bij u? 2. Van welke partijen vindt u het het meest belangrijk de doelen te kennen? 3. Wat doet u vervolgens met deze wetenschap? 4. Zijn er gezamenlijke doelen bepaald? 5. Wordt er ook op gestuurd deze doelstellingen te halen en zo ja, op welke wijze?

Welke stelling is het meest op u van toepassing? A. Doelen onderling zijn onhelder en men gaat vooral uit van eigen doelstellingen B. Doelen zijn op lokaal niveau helder maar op dat niveau ook grotendeels gelijk C. Doelen worden gezamenlijk vooraf helder bepaald en met elkaar toegewerkt naar het bereiken daarvan. Algemene vragen 1. Kunt u een korte beschrijving geven van uw organisatie? 2. Heeft u hier nog interessante achtergrond informatie voor mij over?


107

3. Wat zijn de doelstellingen van uw organisatie ten aanzien van het aspect bescherming vitale infrastructuur? 4. Welke actoren ziet u als de voor u meest belangrijke als het gaat over bescherming vitale infrastructuur? Hoe ziet het speelveld eruit? 5. Hoe ziet de samenwerking met andere partners op andere gebieden eruit en wat kan hieruit worden geleerd voor de samenwerking rond bescherming vitale infrastructuur? 6. Wat gaat er goed in de samenwerkingsrelaties die u heeft? Voorbeeld? 7. Wat zou u willen verbeteren? 8. Wat stoort u het meest aan de samenwerking die u met verschillende actoren heeft? 9. Hoe kijkt u aan tegen de veiligheidsregio(s) en wat zijn uw ervaringen met hen in relatie tot samenwerking? 10. Hoe kijkt u aan tegen de rijksoverheid (bzk en vakdepartement en) in relatie tot samenwerking? 11. Hoe kijkt u aan tegen het convenant dat momenteel wordt opgesteld? 12. Wat vind u van de rol die het Ministerie van BZK inneemt rond de bescherming vitale infrastructuur? Wat gaat goed, wat kan beter?


108

Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Recommend Documents