Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 23 december 1999 Onderwerp: Accountantsrapport inzake Rekeningrijden Geachte voorzitter, Hierbij doe ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, het rapport van de accountantsdiensten van Verkeer en Waterstaat en Financiën toekomen inzake het project Rekeningrijden. De procedureregeling grote projecten voorziet onder meer in een rapportage van de accountantsdienst (in dit geval van twee departementen) in de fase van voorbereiding en besluitvorming. Overeenkomstig de in bijlage A van de procedureregeling opgenomen aanwijzingen gaat het rapport in op: de toegepaste calculatiemethode en risicoanalyse; het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing; de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding functioneert of heeft gefunctioneerd; de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering is ingericht is of zal worden ingericht. Hoogachtend, De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos
1
RAPPORT INZAKE HET PROJECT REKENINGRIJDEN VAN DE DEPARTEMENTALE ACCOUNTANTSDIENSTEN VAN DE MINISTERIES VAN VERKEER EN WATERSTAAT EN FINANCIËN Inhoud
blz.
1 1.1 1.2
Inleiding Opdracht Leeswijzer
3 3 4
2
Managementsamenvatting
4
3 3.1 3.2 3.3
Onderzoeksaanpak Inleiding Toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses Realiteitsgehalte van de financiering en budgettaire inpassing Toereikendheid van de organisatie die bij de voorbereiding en uitvoering van het Project rekeningrijden functioneert Verantwoordelijkheidsafbakening
7 7 7
Conclusies Toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses Budgettaire inpassing Toereikendheid van de organisatie die bij de voorbereiding en uitvoering van het Project rekeningrijden functioneert
9 9 9
10
5 5.1 5.2 5.3
Toegepaste calculatiemethode en risicoanalyses Inleiding Raming uitvoeringskosten en opbrengsten Risicoanalyses
10 10 11 11
6
Toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding en het uitvoeren van het Project rekeningrijden functioneert Projectorganisatie Deelprojecten
12 12 14
3.4
3.5 4 4.1 4.2 4.3
6.1 6.2
7
8 8
2
1 Inleiding
1.1 Opdracht Inzake het voorstel van wet houdende regels met betrekking tot een regulerende heffing op het gebruik van wegen in de Randstad tijdens spitsuren (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 816, nrs. 1–2) is door de minister van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Financiën het Project rekeningrijden ingesteld. Doelstelling van het rekeningrijden is, als onderdeel van een breed pakket aan maatregelen, regulering van het verkeer en daarmee het verbeteren van de bereikbaarheid, in het bijzonder van de grote steden in de Randstad. Dit wordt bewerkstelligd door via een tijd- en plaatsgebonden heffing een gedragsverandering bij de weggebruiker te stimuleren: ander reistijdstip, openbaar vervoer, carpoolen, telewerken, etc. Op 18 juni 1999 (kamerstuk nr. 25 816, nr. 7) heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de staatssecretaris van Financiën, de Tweede Kamer de Nota naar aanleiding van het verslag rekeningrijden doen toekomen. Tevens is daarbij een nota van wijziging aangeboden, waarin een aantal veranderingen en aanvullingen op het oorspronkelijke wetsvoorstel rekeningrijden uit 1997 is opgenomen. In 1985 en in 1988 (beperkte aanpassing) heeft de Tweede Kamer besloten tot de procedureregeling «Controle grote projecten» (kamerstukken 18 963, nr. 1 van 1 mei 1985 en 18 963, nr. 8 van 7 september 1988). In 1996 is de regeling herzien en heet thans «Procedureregeling grote projecten». Binnen dit kader is op 28 april 1988 het Project rekeningrijden als groot project aangewezen. De Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat heeft op 5 februari 1998 de minister medegedeeld dat deze aanwijzing nog steeds van toepassing is. De overwegingen hierbij waren: • het betreft een niet routinematige en in de tijd begrensde activiteit; • de Staat is alleen verantwoordelijk; • er is sprake van substantiële financiële consequenties en uitvoeringsrisico’s. Voor de uitvoeringsrisico’s werd daaraan toegevoegd dat nog nergens een grootschalig systeem van rekeningrijden zoals in Nederland wordt voorgenomen (met vrije doorstroming en gewaarborgde privacy) operationeel is. Als aanvullende overwegingen werden geïdentificeerd: belangrijke gevolgen voor de samenleving, nieuwe technologieën, organisatorisch complex besturings- en uitvoeringsproces. In dit verband werd opgemerkt dat de onderlinge afstemming van de heffingspunten en het flankerend beleid (alternatieve vervoersmogelijkheden) en de realisatie van het rekeningrijden in de tijd, de voorbereiding complex maken. Tot slot werd aangegeven dat de verschillende soorten afrekeningen, de noodzakelijke herkenning van kentekens, de rekeningen voor en betalingen door buitenlanders en de grote aantallen passages de uitvoering van het project er ook niet eenvoudiger op maken. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft op 2 juli 1998 (20 389, nr. 34), mede namens de staatssecretaris van Financiën, in het kader van de Procedureregeling grote projecten aan de voorzitter van de Tweede Kamer voorgesteld dat in de fase van voorbereiding en besluitvorming van het project door de departementale accountantsdiensten van beide ministeries een rapport zal worden opgemaakt inzake: • de toegepaste calculatiemethode en risicoanalyses; • het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing; • de toereikendheid van de organisatie die bij de voorbereiding van het project functioneert of heeft gefunctioneerd.
3
•
de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering is ingericht is of zal worden ingericht.
Dit rapport geeft aan dit voorstel gevolg. Bij het opstellen van dit rapport hebben wij zoveel mogelijk aangesloten bij de projectsituatie zoals deze op 18 juni 1999 bij het aanbieden van de Nota n.a.v. verslag rekeningrijden bestond. Dat wil zeggen dat de te zijner tijd uit te brengen Nota n.a.v. het Nader verslag Wetsvoorstel rekeningrijden niet in ons onderzoek betrokken is. Wij merken op dat in het rapport de nadruk ligt op dat deel van het project dat onder de verantwoordelijkheid valt van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dit wordt veroorzaakt doordat in de fase van beleidsvoorbereiding het ministerie van Verkeer en Waterstaat het meest betrokken is. In de uitvoeringsfase van het Project rekeningrijden zullen de activiteiten ten aanzien van de in te richten uitvoeringsorganisatie bij de Belastingdienst en Rijkswaterstaat meer in beeld komen.
1.2 Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat de managementsamenvatting. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan in op de door ons gehanteerde onderzoeksaanpak. Hoofdstuk 4 geeft onze conclusies met betrekking tot de toegepaste calculatiemethode en risicoanalyses, het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing en de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding en de uitvoering van het Project rekeningrijden functioneert. In hoofdstuk 5 en 6 worden onze bevindingen en conclusies inzake het onderzoek nader uitgewerkt. 2 Managementsamenvatting In deze managementsamenvatting zijn de belangrijkste bevindingen en conclusies opgenomen aangaande de onderwerpen die behandeld zijn in de hoofdstukken 5 Toegepaste calculatiemethode en risicoanalyses en 6 Toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding en het uitvoeren van het Project Rekeningrijden functioneert.
Organisatie De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Financiën komt vooral tot uiting in het wetgevingstraject, de ontwikkeling van een Electronic Fee Collection (EFC) systeem en het opzetten van de uitvoeringsorganisatie. De interdepartementale coördinatie geschiedt binnen de Interdepartementale stuurgroep rekeningrijden. Waar raakvlakken zijn krijgt de afstemming tussen de departementen operationeel vorm in gemengde project- en werkgroepen op het terrein van techniek en communicatie. Ten behoeve van de coördinatie van de werkzaamheden met betrekking tot het technisch systeem is vanwege een wederzijdse grote afhankelijkheid een coördinatiegroep ingesteld. Alle technische en administratieve processen met betrekking tot de behandeling van de heffing en inning vallen vanaf de aanlevering van de gegevens in Apeldoorn onder de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst. De activiteiten met betrekking tot de regionale inpassing vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van de drie Randstaddirecties van Rijkswaterstaat. Naar onze mening vormen de projectorganisatie en het opgestelde projectplan een goede basis voor de besturing en beheersing van het
4
project. Gezien de dynamiek van het project, het grote aantal daarbij betrokken partijen en de planningsdruk wordt binnen het Project rekeningrijden voortdurend aandacht gegeven aan organisatorische aspecten.
Verkeerskundige en economische studies De effectiviteit van de verkeerskundige effecten van Rekeningrijden is onderzocht met behulp van het Landelijk Model Systeem Verkeer en Vervoer (LMS). Het LMS is een prognose systeem dat vooral geschikt is om op landelijk niveau (Nederland, Randstad en hoofdwegennet) uitspraken te doen over de effecten van bepaalde ontwikkelingen of beleidsmaatregelen. Het LMS is gebruikt bij bijna alle nationale studies op het gebied van verkeer en vervoer. Naar onze mening is de projectorganisatie systematisch te werk gegaan om de effectiviteit van rekeningrijden te kunnen inschatten. De expertise van gerenommeerde onderzoeksbureaus is daarbij ingeschakeld. Daarnaast zijn internationaal beschikbare resultaten van min of meer vergelijkbare systemen bij dit proces betrokken. Het Nederlandse systeem van rekeningrijden is echter uniek, als gevolg waarvan er ondanks alle inspanningen geen garantie kan worden gegeven ten aanzien van de effectiviteit van het instrument Rekeningrijden.
Regionale inpassing Door de projectorganisatie is en wordt veel energie gestoken in het leggen van een goede basis om tot bestuurlijke overeenstemming te komen. Wij hebben de indruk dat, binnen de vigerende kaders, op een serieuze manier wordt omgegaan met de door de regio’s gestelde voorwaarden. Dit laat onverlet dat de mede-overheden een eigen verantwoordelijkheid hebben met daaraan verbonden risico’s ten aanzien van het tijdig bereiken van overeenstemming.
Techniek De totstandkoming van de betrouwbaarheidseisen en de beoordeling van de haalbaarheid daarvan, rekening houdend met de daaraan verbonden praktische grenzen, zijn met voldoende waarborgen omgeven. Ten aanzien van het aanbestedings- en selectieproces van de EFC-leverancier, zijn wij van oordeel dat daarbij de nodige zorgvuldigheid wordt betracht. De beoordelings- en selectieprocedure zijn goed ingericht.
Communicatie en maatschappelijke acceptatie Wij zijn van mening dat het communicatieproces zodanig is opgezet dat er voldoende mogelijkheden zijn om het proces adequaat te kunnen sturen en beheersen. Met betrekking tot het communicatieproces worden meerdere instrumenten ingezet om het noodzakelijke draagvlak te kunnen creëren. Desondanks blijft dit laatste, gelet op de exogene factoren die daarbij een rol spelen, moeilijk.
Wetgeving Wij achten de aanpak van het wetgevingstraject in zijn algemeenheid toereikend. Zowel extern (de Raad van State, de Landsadvocaat en de Europese Commissie) als intern (binnen de Rijksdienst) zijn adviezen gevraagd met betrekking tot specifieke risico’s in het wetgevingstraject.
5
Organisatie en implementatie Wij hebben onderzocht in hoeverre binnen het Project rekeningrijden de projectsturing en beheersing van voldoende niveau is om de risico’s ten aanzien van de realisatie van de doelstelling van het project af te dekken. Op grond van ons onderzoek zijn wij tot de conclusie gekomen dat de organisatie van de projectorganisatie, zoals deze bij de voorbereiding van het Project rekeningrijden functioneert toereikend is.
Toegepaste calculatiemethoden Wij zijn van mening dat de raming op een juiste wijze en met in acht neming van de gemaakte veronderstellingen is opgesteld en is toegelicht in overeenstemming met de Comptabiliteitswet en onderliggende regelgeving. Wel merken wij in dit verband op dat een aantal veronderstellingen samenhangt met de uitkomsten van het wetgevingstraject en de (technische) oplossingsrichtingen die gekozen worden gedurende het vervolg van het project. De werkelijke uitkomsten kunnen derhalve uiteindelijk aanmerkelijk afwijken van de in de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden onder 5.1 Uitvoeringskosten en 5.3 Raming opbrengsten geprognosticeerde uitkomsten. Met betrekking tot de raming van uitvoeringskosten en opbrengsten bij gefaseerde invoering van rekeningrijden merken wij op dat deze onder een aanzienlijke tijdsdruk is opgesteld. De geraamde uitvoeringskosten en opbrengsten bij gefaseerde invoering zijn derhalve, mede ook door het niet bekend zijn van de invoeringsregio, minder diepgaand onderbouwd dan de geraamde uitgaven en ontvangsten bij integrale invoering. De projectleiding is voornemens om, op het moment dat meer zicht bestaat op het definitieve systeemconcept, de raming van de uitvoeringskosten te actualiseren.
Risicoanalyses In de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden worden onder 7.2 Risicobeheersing de bestuurlijke en technische risico’s in beeld gebracht. Onder meer wordt aangegeven dat de planning voor het realisatietraject krap is. In 1999 is in dit kader een kwalitatieve risicoanalyse uitgevoerd op de planning van het project. Het doel was het vaststellen van de belangrijkste risico’s die de planning van het project, te weten het op 30 november 2001 in gebruik nemen van de eerste regio, bedreigen en het in kaart brengen van de beheersmaatregelen. Door de deelnemers aan de analyse werd geconcludeerd, dat er vrijwel geen ruimte in de planning zit voor het opvangen van tegenvallers. Er is sprake van een zogenaamde best-case planning. De projectorganisatie heeft naar aanleiding van de uitkomsten de nodige maatregelen geformuleerd en ingezet ter beheersing van genoemd risico. Wij wijzen op de in de Nota n.a.v. verslag rekeningrijden onder Algemeen (wetgevingstraject) opgenomen passage dat voor het realiseren van de planning een voortvarende politieke besluitvorming een essentiële voorwaarde is.
Budgettaire inpassing Ten tijde van de beantwoording van de gestelde Kamervragen zijn, ten opzichte van de in het wetsvoorstel opgenomen kostenraming, de geraamde investeringskosten omhoog bijgesteld en de geraamde exploitatiekosten omlaag. Bij gevolg sporen de geraamde uitgaven per jaar niet geheel met de daarbij behorende dekkingen.
6
3 Onderzoeksaanpak
3.1 Inleiding De Procedureregeling grote projecten voorziet in een afzonderlijke rapportage door de accountantsdienst van het daarbij betrokken ministerie in de fase van voorbereiding en besluitvorming van het project. Overeenkomstig de in bijlage A van de procedureregeling opgenomen aanwijzingen zal het rapport in gaan op: de toegepaste calculatiemethode en risicoanalyse; het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing; de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding functioneert of heeft gefunctioneerd; de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering is ingericht is of zal worden ingericht. In dit hoofdstuk wordt de door ons gevolgde onderzoeksaanpak betreffende de genoemde onderwerpen uiteengezet.
3.2 Toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses De minister van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Financiën zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de opstelling en de presentatie van de toekomstgerichte financiële informatie, inclusief de beschrijving en toelichting van de daaraan ten grondslag liggende veronderstellingen. Het betreft hier (artikel 3 van de Aanwijzing voor de informatievoorziening in de fase van voorbereiding en besluitvorming) een: • volledige financiële onderbouwing van het projectvoorstel onderscheiden naar investerings-/invoeringskosten en exploitatiekosten, inclusief een analyse van de daaraan verbonden risico’s; • kosten-batenanalyse of een daarmee vergelijkbaar alternatief; • beschrijving van ijkpunten respectievelijk tussendoelen met behulp waarvan de voortgang van de realisatie kan worden gemeten. Bij het onderzoek van de toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyse hebben wij de Richtlijnen voor de accountantscontrole, onderdeel «Onderzoek van toekomstgerichte financiële informatie», als uitgangspunt genomen. Dit betekent dat wij, met betrekking tot de in de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden onder 5.1 Uitvoeringskosten en 5.3 Raming opbrengsten opgenomen financiële informatie hebben vastgesteld of: • aan deze ramingen ten grondslag liggende schattingen niet onredelijk zijn en in geval van hypotheses deze aansluiten op het doel van de informatieverstrekking; • de ramingen op een juiste wijze zijn gebaseerd op de veronderstellingen; • de ramingen op een juiste wijze zijn gepresenteerd en alle veronderstellingen van materieel belang toereikend zijn toegelicht met inbegrip van een duidelijke vermelding of het schattingen of hypotheses betreft. Om meer inzicht in de wijze van totstandkoming en de onderbouwing van de ramingen te krijgen hebben wij voorts de gevolgde procedures met betrekking tot het tot stand komen van de raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten beoordeeld. Tot slot hebben wij beoordeeld of de projectorganisatie van het Project rekeningrijden op de verschillende deelterreinen voldoende risicoanalyses verricht.
3.3 Realiteitsgehalte van de financiering en budgettaire inpassing Het onderzoek naar het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing omvat (artikel 4 van de Aanwijzing voor de informatievoorziening in de fase van voorbereiding en besluitvorming):
7
•
de wijze van financiering van de investerings-/invoeringskosten en de budgettaire inpassing van deze financiering in de (meerjaren)begroting; • de gevolgen van de uitvoering van het project voor de prioriteitstelling binnen de begroting en de flexibiliteit ervan; • afspraken over compensatie van eventuele overschrijdingen. Ten aanzien van de budgettaire inpassing geldt daarbij als uitgangspunt dat de aangegeven dekking in de (meerjaren)begroting terug te vinden moet zijn. Voor zover dit niet het geval is, zal de aanvullende dekking uitdrukkelijk aangegeven moeten worden. Het Project rekeningrijden wordt gefinancierd uit het Infrastructuurfonds. Met betrekking tot het realiteitsgehalte van de budgettaire inpassing zijn wij nagegaan wat de gevolgen zijn van het bijstellen van de kostenraming voor de meerjarenbegroting.
3.4 Toereikendheid van de organisatie die bij de voorbereiding en uitvoering van het Project rekeningrijden functioneert Onder organisatie verstaan wij de organisatie zoals deze voor het Project rekeningrijden is ingesteld. Bij de beoordeling van de projectorganisatie hebben wij de volgende uitgangspunten gehanteerd: • de ontwikkeling van het rekeningrijden verloopt volgens een projectplan dat past binnen het gevoerde beleid; • de ontwikkeling dient volgens een vaste methodiek plaats te vinden; • de projectorganisatie is helder gestructureerd middels een formele vastlegging van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, scheiding tussen sturing en uitvoering en een voldoende betrokkenheid van het management; • er zijn adequate procedures op het gebied van planning, besteding van middelen, kwaliteitsbeheersing, informatievoorziening en organisatiebeheersing; • de projectdocumentatie geeft een goed inzicht in het verloop van het project en in de besluitvorming tijdens het project.
3.5 Verantwoordelijkheidsafbakening Bij de verdeling van onze werkzaamheden is door ons aangesloten bij de verantwoordelijkheden zoals deze binnen het project voor de betreffende ministeries zijn vastgesteld, dat wil zeggen waar een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de beide ministeries is geïdentificeerd, zijn de departementale accountantsdiensten gezamenlijk verantwoordelijk voor de werkzaamheden, waar een specifieke verantwoordelijkheid voor één van de ministeries is geïdentificeerd is de accountantsdienst van het betreffende departement hiervoor verantwoordelijk. Bij het uitvoeren van zijn deel van de bovengenoemde werkzaamheden werkt de Accountantsdienst van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, overigens met behoud van zijn eindverantwoordelijkheid, nauw samen met de afdeling Operational Audit van de directie Financieel-Economische Zaken. De Departementale Accountantsdienst van het ministerie van Financiën werkt, onder dezelfde condities, bij de uitvoering van zijn werkzaamheden, nauw samen met de Interne Accountantsdienst Belastingen. Ter voorkoming van misverstanden merken wij op dat geen getrouwheidsonderzoek is toegepast in de zin van de Gedrags- en Beroepsregels Registeraccountants omdat het onderwerp van dit type onderzoek zich hiervoor niet leent.
8
4 Conclusies
4.1 Toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses Wij hebben de raming van de uitvoeringskosten en de raming van de opbrengsten voor het Project rekeningrijden, zoals opgenomen, onder 5.1 Uitvoeringskosten en 5.3 Raming opbrengsten, in de op 18 juni 1999 door de minister van Verkeer en Waterstaat, mede namens de staatssecretaris van Financiën, aan de Tweede Kamer aangeboden Nota n.a.v. verslag rekeningrijden, onderzocht. De raming valt uiteen in een raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten bij integrale invoering en een raming bij gefaseerde invoering. De raming, met inbegrip van de veronderstellingen waarop deze is gebaseerd, is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat en de staatssecretaris van Financiën. Het is onze verantwoordelijkheid een onderzoek inzake de raming te in te stellen. Onze werkzaamheden bestonden, overeenkomstig algemene richtlijnen met betrekking tot het onderzoek van toekomstgerichte financiële informatie, uit het inwinnen van inlichtingen bij functionarissen van de beide ministeries, het uitvoeren van cijferanalyses met betrekking tot de financiële gegevens en het vaststellen dat de gehanteerde veronderstellingen op de juiste wijze zijn verwerkt. Bij het uitvoeren van onze werkzaamheden hebben wij daarnaast tevens gebruik gemaakt van de uitkomsten van interne afstemmingsprocedures en een extern ingesteld onderzoek. Wij zijn van mening dat de raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten op een juiste wijze en met in acht neming van de gemaakte veronderstellingen is opgesteld in overeenstemming met de Comptabiliteitswet en onderliggende regelgeving. Op grond van ons onderzoek van de gegevens waarop de veronderstellingen zijn gebaseerd, zijn wij van mening dat de gehanteerde veronderstellingen voor dit moment een redelijke basis vormen voor de door de projectorganisatie geraamde totale uitvoeringskosten en opbrengsten. Zonder afbreuk te doen aan ons oordeel merken wij op dat een aantal veronderstellingen samenhangt met de uitkomsten van het wetgevingstraject en de uiteindelijke betrouwbaarheid van de techniek. De werkelijke uitkomsten kunnen nog aanmerkelijk afwijken van de in de Nota n.a.v. verslag rekeningrijden onder 5.1 Uitvoeringskosten en 5.3 Raming opbrengsten geraamde uitkomsten. Met betrekking tot de raming van uitvoeringskosten en opbrengsten bij gefaseerde invoering van rekeningrijden merken wij op dat deze onder aanzienlijke tijdsdruk is opgesteld. De geraamde uitvoeringskosten en opbrengsten bij gefaseerde invoering zijn derhalve, mede ook doordat de uitvoeringsregio niet bekend is, minder diepgaand onderbouwd dan de geraamde uitvoeringskosten en opbrengsten bij integrale invoering. In hoofdstuk 5 wordt onze conclusie nader uitgewerkt.
4.2 Budgettaire inpassing De meerjarenprognose zoals die is opgenomen in hoofdstuk 5 Kosten en opbrengsten, onderdeel 5.1 Uitvoeringskosten van de nota naar aanleiding van het verslag, wordt gedekt vanuit het Infrastructuurfonds. Bij integrale invoering ontstaat een kasritmeprobleem in 2001 en 2002 en bij gefaseerde invoering is dit, mede door de regionale doeluitkering in 2002 en 2003, in 2002 tot en met 2004 het geval. In de begrotingen van het Infrastructuurfonds van de betrokken jaren zal worden bezien op welke
9
wijze aansluiting kan worden gevonden tussen de gelden die zijn opgenomen op deze begroting en de feitelijk benodigde middelen.
4.3 Toereikendheid van de organisatie die bij de voorbereiding en uitvoering van het Project rekeningrijden functioneert Wij hebben onderzocht in hoeverre binnen het Project rekeningrijden de projectsturing en beheersing van voldoende niveau is om de risico’s ten aanzien van de realisatie van het project af te dekken. Op grond van ons onderzoek zijn wij tot de conclusie gekomen dat de organisatie van de projectorganisatie, zoals deze bij de voorbereiding van het Project rekeningrijden functioneert toereikend is. In hoofdstuk 6 wordt onze conclusie nader uitgewerkt. 5 Toegepaste calculatiemethode en risicoanalyses
5.1 Inleiding In de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden is een meerjarenprognose opgenomen waarin het verloop van de uitvoeringskosten over de jaren 1999 tot en met 2010 is opgenomen. Van de raming kan het volgende overzicht worden gegeven (x fl 1000): Uitvoeringskosten Integrale invoering
Gefaseerde invoering
Voorbereidingskosten V&W Voorbereidingskosten Financiën
185 815 22 550
208 496 24 200
Totale voorbereidingskosten
208 365
232 696
Investeringskosten V&W Investeringskosten Financiën Auto Betaal-Box-verkopen
272 196 102 000 – 32 312
302 535 109 000 – 27 019
Totale investeringskosten
341 884
384 516
94 410 83 319 83 319 83 319
50 103 45 373 91 810 84 819
Extra onvoorzien
0
35 000
Regionale doeluitkering
0
90 000
1 311 211
1 438 412
Exploitatie 1e jaar (2002) Exploitatie 2e jaar (2003) Exploitatie 3e jaar (2004) Exploitatie overige jaren (t/m 2010)
Totaal 1999 t/m 2010
Op het moment van opstellen van de raming bij gefaseerde invoering bestond nog geen volledig inzicht in de gevolgen van deze wijze van invoeren voor het project. Zo is bijvoorbeeld de eerste invoeringsregio nog niet bekend. Dit heeft onder meer geleid tot het opnemen van een extra post onvoorzien van 35 miljoen gulden. De regionale doeluitkering bij gefaseerde invoering bestaat uit een bedrag van de zelfde omvang als in de eerste twee jaar te genereren opbrengst op het hoofdwegennet (2x 45 miljoen gulden) . Deze bedragen worden betaald aan de eerste regio waar rekeningrijden zal worden ingevoerd.
10
Opbrengsten Exploitatie 1e jaar (2002) Exploitatie 2e jaar (2003) Exploitatie 3e jaar (2004)
240 000 240 000 240 000
60 000 60 000 240 000
Exploitatie overige jaren (t/m 2010)
240 000
240 000
5.2 Raming uitvoeringskosten en opbrengsten De raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten is opgesteld door de interdepartementale Werkgroep kostenraming. Deze werkgroep bestaat uit medewerkers van zowel de Belastingdienst als het ministerie van Verkeer en Waterstaat, aangevuld met externe adviseurs. De werkgroep heeft de oorspronkelijke ramingen, zoals die bij het wetsvoorstel uit 1997 aan de Kamer waren gemeld, aangepast aan de voortschrijdende inzichten. Het projectmanagement heeft de kostenraming voorgelegd aan een met extern deskundigen samengestelde reviewcommissie. De reviewcommissie heeft op 1 juli 1999 verslag uitgebracht. De reviewcommissie komt tot de conclusie dat het toegepaste ramingsproces zorgvuldig en effectief in opzet en uitvoering is, gegeven het stadium van het project. Het ramingsproces heeft geleid tot een gedegen inzicht in de omvang van de verschillende kostenonderdelen. Bij de uitspraak over de calculatie wordt rekening gehouden met een onzekerheidsmarge van 20%. Onze conclusie luidt dat de totstandkoming van de raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten bij integrale invoering met voldoende waarborgen is omgeven. Voor de raming van uitvoeringskosten en opbrengsten bij gefaseerde invoering van rekeningrijden merken wij op dat deze niet aan de reviewcommissie is voorgelegd. De projectorganisatie is voornemens om op het moment dat meer zicht bestaat op het definitieve systeemconcept de raming van de uitvoeringskosten en opbrengsten te actualiseren. Wij wijzen op een aantal aandachtspunten met betrekking tot de kostenen opbrengstraming voor het Project rekeningrijden. Het gaat hier om zaken die belangrijke financiële consequenties kunnen hebben: • De inrichting van de geautomatiseerde processen bij de Belastingdienst is sterk afhankelijk van wat uiteindelijk in de wet wordt geregeld. Kosten van substantiële aanpassingen in de (ontwikkeling van) de geautomatiseerde systemen, als gevolg van aanpassingen van het wetsvoorstel door de Kamer, zijn in dit stadium derhalve nog niet meegenomen. • Het niet binnen het voorziene tijdpad realiseren van de planning door hetzij het ministerie van Verkeer en Waterstaat dan wel de Belastingdienst kan leiden tot hogere uitvoeringskosten dan wel lagere opbrengsten. Met name de regionale inpassing is een potentieel probleem voor de tijdige realisatie van rekeningrijden. • Aan een aantal veronderstellingen zijn inherente onzekerheden verbonden. Zo is de inschatting van het aantal passages gebaseerd op modelmatige berekeningen en is de verdeling van het aantal passages met Auto Betaal-Box (ABB) en zonder ABB afkomstig uit het wetsvoorstel. Voor beide veronderstellingen geldt dat de werkelijke uitkomsten kunnen afwijken.
11
5.3 Risicoanalyses In de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden worden onder 7.2 Risicobeheersing de bestuurlijke en technische risico’s in beeld gebracht. Onder meer wordt aangegeven dat de planning voor het realisatietraject krap is. In 1999 is een kwalitatieve risicoanalyse uitgevoerd op de planning van het project. Het doel was het vaststellen van de belangrijkste risico’s die de planning van het project, te weten het op 30 november 2001 in gebruik nemen van de eerste regio, bedreigen en het in kaart brengen van de beheersmaatregelen. Door de deelnemers aan de analyse werd geconcludeerd, dat er vrijwel geen ruimte in de planning zit voor het opvangen van tegenvallers. Er is sprake van een zogenaamde best-case planning. De projectorganisatie heeft naar aanleiding van de uitkomsten de nodige maatregelen geformuleerd en ingezet ter beheersing van genoemd risico. Wij wijzen op de in de Nota n.a.v. verslag rekeningrijden onder Algemeen (wetgevingstraject) opgenomen passage dat voor het realiseren van de planning een voortvarende politieke besluitvorming een essentiële voorwaarde is. 6 Toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding en het uitvoeren van het Project rekeningrijden functioneert
6.1 Projectorganisatie Voor het realiseren van het Project rekeningrijden is de onderstaande projectorganisatie ingericht:
12
Interdepartementale stuurgroep
Ministerie van V&W
Projectgroep
Ministerie van Financiën
Stuurgroep Belastingdienst
Rekeningrijden
Projectgroep Belastingdienst
Deelprojecten
Coördinatiegroep
Interdepartementale werkgroepen
1
Dit betreft de volgende werkgroepen: elektronische betalingen, ABB-logistiek, datacommunicatie, beheer, klantbehandeling, kentekenherkenning, fraude en beveiliging, uitgangspunten, systeemkwaliteit, kosten, interfaces, testen en invoeringsstrategie.
De interdepartementale coördinatie geschiedt binnen de Interdepartementale stuurgroep rekeningrijden. Daar waar activiteiten uit het projectplan niet rechtstreeks aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat of de Belastingdienst zijn toe te rekenen bestaat het risico dat binnen het Project rekeningrijden witte vlekken optreden waardoor zich gebreken in de systeemontwikkeling kunnen voordoen. In de structuur van het Project rekeningrijden is daarin voorzien door voor deze gezamenlijke onderwerpen gemeenschappelijke werkgroepen in te stellen waarin medewerkers van de Belastingdienst en het ministerie van Verkeer en Waterstaat zitting hebben. Inmiddels zijn er 13 interdepartementale werkgroepen1 ingesteld. Elke werkgroep moet met een eindrapport komen waarin een aantal activiteiten wordt benoemd die aan de Belastingdienst of het ministerie van Verkeer en Waterstaat worden toegewezen.
13
Ten behoeve van de coördinatie van de werkzaamheden van de interdepartementale werkgroepen is een coördinatiegroep ingesteld. De coördinatiegroep is belast met de aansturing van de werkgroepen en het beoordelen van de door de werkgroepen opgeleverde producten. Het bewaken van de onderlinge consistentie van de door de werkgroepen opgeleverde producten is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Op dit moment functioneert deze procedure naar behoren. Wel merken wij op dat onder meer door het toenemen van het aantal werkgroepen de beheersing van het project complexer wordt. Het grote aantal werkgroepen maakt het noodzakelijk dat de coördinatiegroep strakke planning en controlprocedures hanteert in de uitvoeringsfase. Naast de werkgroepen zijn een aantal deelprojecten ingesteld voor het gedeelte van het project waarvoor Verkeer en Waterstaat alleen verantwoordelijk is. Dit betreft met name het Electronic Fee Collection (EFC)systeem. De projectgroep Belastingdienst draagt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van het back-office systeem. Alle technische en administratieve processen met betrekking tot de behandeling van de heffing en inning vallen vanaf de aanlevering van gegevens in Apeldoorn onder de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst. De activiteiten met betrekking tot de regionale inpassing vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van de drie randstaddirecties van Rijkswaterstaat. Het systeemconcept voor rekeningrijden is beschreven in de notitie Systeemconcept rekeningrijden van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de Belastingdienst en Interpay. De notitie is bedoeld als gezamenlijke basis voor verdere specificatie, ontwerp, realisatie en uiteindelijke invoering van het rekeningrijden. In het document is de scheidslijn tussen de systeemonderdelen zodanig gespecificeerd dat de verantwoordelijkheden op hoofdlijnen duidelijk zijn. Naar onze mening vormen de projectorganisatie en het opgestelde projectplan een goede basis voor de besturing en beheersing van het project. Gezien de dynamiek van het project, het grote aantal daarbij betrokken partijen en de planningsdruk wordt binnen het Project rekeningrijden voortdurend aandacht gegeven aan organisatorische aspecten.
6.2 Deelprojecten 6.2.1 Inleiding Het Project rekeningrijden kent de volgende deelprojecten: • verkeerskundige en economische studies • regionale inpassing • techniek • communicatie en maatschappelijke acceptatie • wetgeving • organisatie en implementatie Per onderdeel rapporteren wij hierna over onze bevindingen.
6.2.2 Deelproject Verkeerskundige en Economische studies Belangrijk voor dit deelproject is de mate van zekerheid die met betrekking tot het te realiseren doel gegeven kan worden. Voor de beoordeling van de mate, waarin de gewenste effecten kunnen worden
14
gerealiseerd zijn modelberekeningen gebruikt en is onderzoek verricht naar de stand van zaken met betrekking tot vergelijkbare systemen in het buitenland. De effectiviteit van de verkeerskundige effecten van rekeningrijden is onderzocht met behulp van het Landelijk Model Systeem (LMS). Het LMS is een prognose systeem dat vooral geschikt is om op landelijk niveau uitspraken te doen over de effecten van bepaalde ontwikkelingen of beleidsmaatregelen. Het LMS wordt gebruikt bij bijna alle nationale studies op het gebied van verkeer en vervoer. Het projectbureau heeft verschillende onderzoeken laten verrichten naar de plausibiliteit van de prognoses met het LMS. Deze onderzoeken zijn onder andere uitgevoerd door het Centraal Planbureau (Rekeningrijden in de randstad, een second opinion, november 1998), door TNO (Samenvatting Bevindingen Audit Landelijk Model Systeem, september 1996), het centrum voor energiebesparing en schone technologie (Gedrags- en marketingaspecten van Rekeningrijden, Verslag van de deskundigenbijeenkomst januari 1998) en de VU Amsterdam/ESI (Inventarisatie van studies inzake de verwachte en/of feitelijke effecten van rekeningrijden en/of vergelijkbare heffingen, juni 1998). De onderzoeksinstituten komen over het algemeen tot de conclusie dat het LMS model een geschikt model is om de effecten van rekeningrijden in beeld te brengen. De geraadpleegde instituten hebben een aantal aanbevelingen geformuleerd. De projectorganisatie heeft aangegeven dat de verbeteringsvoorstellen inmiddels door de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) van Rijkswaterstaat worden geïmplementeerd, maar dat zal naar de mening van de AVV geen gevolgen hebben voor de nu gepresenteerde verkeerseffecten. Naar onze mening is de projectorganisatie systematisch te werk gegaan om de effectiviteit van rekeningrijden te kunnen inschatten. De expertise van gerenommeerde onderzoeksbureaus is daarbij ingeschakeld. Daarnaast zijn internationaal beschikbare resultaten van min of meer vergelijkbare systemen bij dit proces betrokken. Het Nederlandse systeem van rekeningrijden is echter uniek, als gevolg waarvan er ondanks alle inspanningen geen garantie worden gegeven ten aanzien van de effectiviteit van het instrument Rekeningrijden. 6.2.3 Deelproject Regionale inpassing De doelstelling van het deelproject regionale inpassing is om samen met de regionale partners het instrument Rekeningrijden beleidsmatig voor te bereiden, zodanig dat duidelijk wordt op welke wijze, dan wel onder welke voorwaarden de invoering van het instrument Rekeningrijden voor de regionale partners mogelijk is. In de brief van 18 juni 1999 aan de Tweede Kamer maakt de minister ten aanzien van de regionale inpassing kenbaar, dat de regio’s zelf de keuze wordt gelaten heffingspunten te plaatsen of andere maatregelen te nemen. Naast het voornemen van een gefaseerde invoering betekent dit een wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Vooruitlopend op de politieke besluitvorming zijn door de regio’s voorbereidingen getroffen om rekeningrijden in te kunnen voeren. In de zogenaamde verkenningsfase is in nauw overleg met de regionale partners geïnventariseerd onder welke voorwaarden medewerking zal worden verleend aan rekeningrijden en hoe rekeningrijden er dan uit zal zien. In de planstudiefase, die volgt op de verkenningsfase zal duidelijkheid worden verschaft over waar en in samenhang met welke
15
maatregelen heffingspunten kunnen worden gerealiseerd. Zoals aangegeven in de Nota n.a.v. het verslag rekeningrijden willen de provinciale en stadsgewestelijke autoriteiten wachten met het innemen van een bestuurlijk standpunt tot de planstudiefase is afgerond en de wet rekeningrijden in de Tweede Kamer is aanvaard. Door de projectorganisatie is en wordt veel energie gestoken in het leggen van een goede basis om tot bestuurlijke overeenstemming te komen. Wij hebben de indruk dat, binnen de vigerende kaders, op een serieuze manier wordt omgegaan met de door de regio’s gestelde voorwaarden. Dit laat onverlet dat de mede-overheden een eigen verantwoordelijkheid hebben met daaraan verbonden risico’s ten aanzien van het tijdig bereiken van overeenstemming. 6.2.4 Deelproject Techniek Betrouwbaarheid Het deelproject Techniek heeft ten doel de voorbereiding en realisatie van de voertuig- en heffingslocatie gebonden delen van het technisch systeem voor rekeningrijden. Met name de betrouwbaarheid van de techniek is hierbij belangrijk. Met betrouwbaarheid van de techniek wordt in dit verband gedoeld op de mate waarin een systeem succesvol kan worden ontwikkeld, zodanig dat aan de gestelde betrouwbaarheidseisen wordt voldaan. De voorgestane techniek wordt nog nergens op deze schaal toegepast. De betrouwbaarheid van het systeem vormt daarnaast voor het administratieve verwerkingsproces een belangrijke randvoorwaarde. Zo kan een te groot aantal fouten leiden tot een verstoring van het administratieve proces, hetgeen een afbreukrisico vormt. Om inzicht te krijgen in de haalbaarheid van de binnen het Project rekeningrijden gestelde betrouwbaarheidseisen is door de projectorganisatie, als onderdeel van het evaluatietraject, een betrouwbaarheidsanalyse uitgevoerd. De conclusie van de analyse luidt dat het mogelijk moet zijn om aan de geformuleerde betrouwbaarheidseisen te voldoen. De totstandkoming van de betrouwbaarheidseisen en de beoordeling van de haalbaarheid daarvan, rekening houdend met de daaraan verbonden praktische grenzen, zijn met voldoende waarborgen omgeven. Aanbestedingsprocedures Het proces van (Europese) aanbesteding verloopt in drie hoofdstappen. Na elke stap wordt het aantal aanbieders gereduceerd totdat er één overblijft. De drie hoofdstappen zijn: • aanmelding en voorselectie waarbij maximaal 6 aanmelders worden geselecteerd; • opstellen systeemontwerp en deelnemen aan een systeemtest door de geselecteerden en na beoordeling daarvan selectie van twee aanbieders met de beste prijs-kwaliteitverhouding; • opstellen definitief ontwerp en uitvoeren testen door de twee overgebleven aanbieders en na beoordeling daarvan selectie van de leverancier. Hierbij wordt de volgende toelichting gegeven. Systeemontwerp en systeemtest De geselecteerden is opgedragen een systeemontwerp op te stellen dat geschikt is voor toepassing van de Chipknip en Chipper inclusief bewijs
16
dat dit voldoet aan de gestelde eisen en om aan een systeemtest deel te nemen (apparatuur volgens hun stand van de techniek van dat moment). Definitief ontwerp en testen De twee geselecteerde aanbieders is opgedragen hun systeemontwerp nader uit te werken en op grond van testen (met op de eisen van rekeningrijden afgestemde apparatuur op de openbare weg en op een testbaan) aan te tonen dat deze kan voldoen aan de gestelde eisen. Belangrijke aandachtspunten zijn dat de geselecteerden steeds gelijkwaardig worden behandeld, de ontwerpen objectief worden beoordeeld en de resultaten van de testen onafhankelijk van desbetreffende EFC-aanbieder worden vastgelegd en beoordeeld. Daarin is voorzien door middel van de volgende activiteiten: • de contractdocumenten en het daaraan gerelateerde schrijven aan de geselecteerden zijn steeds identiek; • analyses met betrekking tot de prestaties behaald in de testen vinden plaats op basis van een, ten opzichte van EFC-aanbieders, onafhankelijk meetsysteem; • resultaten van testen worden tussentijds naar de EFC-aanbieders teruggekoppeld; • door één team van deskundigen worden de individuele beoordelingsrapporten per EFC-aanbieder opgesteld betreffende hun prestaties; • de selectiemethode, de beoordelingsrapporten en het selectieresultaat worden onderworpen aan een review door een extern, onafhankelijk, reviewteam alvorens de selectie wordt vastgesteld. De selectie vindt bij alle stappen plaats op grond van het criterium «economisch voordeligste aanbieding» waarbij de kwaliteit van het systeemontwerp, de resultaten van de testen, de onderhoudsstrategie en de prijs van invloed zijn. Daarbij moet het aangeboden systeemontwerp van voldoende niveau zijn om geselecteerd te kunnen worden. Ten aanzien van het aanbestedings- en selectieproces van de EFC-leverancier, zijn wij van oordeel dat daarbij de nodige zorgvuldigheid wordt betracht. De beoordelings- en selectieprocedure zijn goed ingericht. 6.2.5 Deelproject Communicatie en maatschappelijke acceptatie De doelstellingen van het deelproject communicatie zijn: • creëren van draagvlak op nationaal niveau voor rekeningrijden bij politiek, rijksoverheid en maatschappelijke partners/belangengroeperingen; • creëren van draagvlak en medewerking op regionaal niveau; • creëren van begrip en acceptatie bij individuele weggebruikers; • inzicht in het rendement van de ingezette instrumenten, zodat het mogelijk is om de noodzakelijke bijsturingsacties te treffen. Voor het slagen van Project rekeningrijden is het van belang dat rekeningrijden maatschappelijk wordt geaccepteerd. In dit kader wordt het communicatieproces inzake rekeningrijden toegesneden op de verschillende doelgroepen. De communicatie-activiteiten zijn gericht op: • het verkrijgen van inzicht in hetgeen de diverse doelgroepen beweegt; • de keuze van de in te zetten communicatie-instrumenten; • inzicht in het rendement van de ingezette instrumenten, zodat het mogelijk is om de noodzakelijke • bijsturingsacties te treffen. Wij zijn van mening dat het communicatieproces zodanig is opgezet dat er voldoende mogelijkheden zijn om het proces adequaat te kunnen sturen
17
en beheersen. Met betrekking tot het communicatieproces worden meerdere instrumenten ingezet om het noodzakelijke draagvlak te kunnen creëren. Desondanks blijft dit laatste, gelet op de exogene factoren die daarbij een rol spelen, moeilijk. 6.2.6 Wetgeving Binnen dit deelproject zijn met name de consistentie met overige wet- en regelgeving en de kwaliteit van de wet zelf van belang. De Raad van State heeft op 9 september 1997 advies uitgebracht. Het advies is gelijktijdig met het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aangeboden (25 816, onderdeel B). Ook de Landsadvocaat is enkele malen om advies gevraagd. Een belangrijke conclusie van de Landsadvocaat is, dat rekeningrijden als zodanig niet in strijd is met de Europese regelgeving. De Lidstaten zijn bevoegd om regulerende heffingen op te leggen, die specifiek bedoeld zijn om tijd- en plaatsgebonden congestie van het wegennet tegen te gaan. Wel geeft de Landsadvocaat aan, dat problemen te verwachten zijn indien voor een wijze van terugsluizen wordt gekozen, die slechts Nederlandse kentekenhouders/belastingplichtigen ten goede komt. Bij brief van 19 januari 1998 heeft de regering een voorstel van wet voor notificatie voorgelegd aan de Europese Commissie. De Commissie heeft op 28 mei 1998 in zijn algemeenheid positief op het Nederlandse initiatief gereageerd. Een waarschuwing wordt gegeven wat betreft een mogelijke discriminerende werking, die zou kunnen uitgaan van een wijze van terugsluizen, indien die alleen ten goede komt aan Nederlandse burgers en vervoerders en van het beschikbaar stellen van Auto Betaal-Boxen (ABB’s), in het geval deze alleen voor Nederlandse burgers beschikbaar zijn. Wij achten de aanpak van het wetgevingstraject in zijn algemeenheid toereikend. Zowel extern (de Raad van State, de Landsadvocaat en de Europese Commissie) als intern (binnen de Rijksdienst) zijn adviezen gevraagd met betrekking tot specifieke risico’s in het wetgevende traject. 6.2.7 Organisatie en implementatie
Verkeer en Waterstaat Projectorganisatie De directeur Mobiliteitsmarkt van het directoraat-generaal Personenvervoer heeft een projectleider Rekeningrijden aangesteld. De activiteiten met betrekking tot de regionale inpassing vinden plaats onder de verantwoordelijkheid van de drie Randstaddirecties van Rijkswaterstaat. Het projectplan «Plan- en Realisatiefase Rekeningrijden» van 26 maart 1998 vormt de basis voor de overeenkomst tussen de directeur Mobiliteitsmarkt van het Directoraat Generaal Personenvervoer en de projectleider Rekeningrijden. In het plan zijn onder meer opgenomen de te hanteren uitgangspunten, de te behalen resultaten de projectaanpak en de projectorganisatie. Verdere uitwerking heeft plaatsgevonden aan de hand van deelprojectplannen op de onderdelen wetgeving, techniek verkeerskundige- en economische studies, regionale inpassing en communicatie en maatschappelijke acceptatie. Projectbeheersing De aansturing van het Project rekeningrijden vindt plaats op basis van plannen van aanpak en periodieke voortgangsrapportages. In het plan van
18
aanpak planfase rekeningrijden is op hoofdlijnen vastgelegd wat de te behalen resultaten zijn en welke activiteiten daarvoor moeten worden verricht. Deze zijn uitgesplitst naar centrale en decentrale activiteiten. De te verrichten activiteiten zijn per categorie vastgelegd in een planning. Door de regionale directies zijn plannen van aanpak opgesteld, waarin per fase is vastgelegd welke doelstelling wordt beoogd te bereiken, wat de te behalen resultaten zijn, een tijdsplanning en een kostenraming. Daarnaast wordt aangegeven hoe invulling wordt gegeven aan de beheersaspecten kwaliteit, organisatie en informatie. De regionale projecten rekeningrijden maken deel uit van het contract tussen de directeur-generaal Personenvervoer en de directeur-generaal Rijkswaterstaat. De regionale projecten vallen in feite onder het reguliere mandaat van de directeur-generaal belast met de uitvoering. De organisaties van de regionale projecten verschillen zowel in structuur als in deelnemers, als gevolg van de verschillende verhoudingen per regio. De regio’s hanteren het uitgangspunt dat er gestreefd wordt naar consensus bij de belangrijkste besluitvormende actoren per regio inzake de uitgewerkte heffingsvariant. De regionale partners hebben hun eigen verantwoordelijkheid inzake rekeningrijden, wel vindt in het Bestuurlijk Overleg afstemming plaats. Het deelproject techniek is opgedeeld in een aantal programmaonderdelen met ieder een eigen «trekker». De taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze trekkers zijn vastgelegd in deelplannen. De trekkers van de programmaonderdelen rapporteren op grond van de onderliggende deelplannen. De voortgangsbewaking vindt plaats op basis van gedetailleerde activiteitenlijsten. Afwijkingen in de activiteiten worden gerapporteerd middels knelpunten rapportages. Het deelproject communicatie wordt uitgevoerd door de werkgroep Communicatie rekeningrijden, bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken regionale directies van Rijkswaterstaat, de directie Voorlichting, het projectbureau SWAB (Samen Werken aan Bereikbaarheid), de Adviesdienst Verkeer en Vervoer van Rijkswaterstaat en de Belastingdienst. De werkgroep heeft een adviserende taak naar de PGR en wordt ondersteund door een extern bureau. Naast de hiervoor genoemde werkgroep hebben de betrokken regionale directies van Rijkswaterstaat hun eigen werkgroepen communicatie ingesteld, als onderdeel van de regionale projectgroepen rekeningrijden. Deze zijn verantwoordelijk voor de regionale communicatie.
Belastingdienst Projectorganisatie Doelstelling voor de Belastingdienst is het opzetten van een betrouwbaar en effectief functionerend technisch en organisatorisch systeem voor heffing en inning rekeningrijden. Hieronder worden verstaan alle voorzieningen voor technische en administratieve processen die getroffen moeten worden met betrekking tot de afhandeling, de registratie en de verantwoording van betalingen, het heffen van rekeningrijden, waaronder het vaststellen van het belastbaar feit, het verwerken van videobeelden, het verwerken van aangiften, de invordering van openstaande naheffingsaanslagen, en het afhandelen van vragen, klachten en bezwaarschriften. In de brief van 14 oktober 1996 heeft de directeur Planning, Financiën en Control van het directoraat-generaal der Belastingen aan de directeur Particulieren van de Belastingdienst opdracht gegeven voor het verlenen van ondersteuning ten behoeve van de beleidsvoorbereidende activiteiten op het ministerie van Financiën en binnen de Projectgroep rekeningrijden. Naar aanleiding van deze brief is een werkgroep onder voorzitterschap
19
van de directie Particulieren in het leven geroepen, die thans functioneert als Stuurgroep Belastingdienst Rekeningrijden. In de Stuurgroep Belastingdienst rekeningrijden is ook het ministerie van Verkeer en Waterstaat vertegenwoordigd. De Belastingdienst is vertegenwoordigd in de Projectgroep rekeningrijden van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De stuurgroep heeft in de loop van 1997 de Projectgroep Belastingdienst rekeningrijden opgericht. Bij de inrichting van het rekeningrijden zijn met name de eenheden Centrale Beheereenheid Motorrijtuigenbelasting, Centrale Betalingsadministratie en het Belastingdienst/ Automatiseringscentrum nauw betrokken. De activiteiten die de Belastingdienst tot en met de invoering wil uitvoeren om rekeningrijden te realiseren zijn vastgelegd in een masterplan. De Belastingdienst beziet momenteel of het doelmatig is een deel van de kentekenherkenningsactiviteiten aan de Rijksdienst voor het Wegverkeer uit te besteden. Het masterplan biedt een goed overzicht van hoe de organisatie van het Project Belastingdienst rekeningrijden en alles wat daarmee voor de Belastingdienst samenhangt is ingericht. Het masterplan en de daaruit blijkende organisatie van het Project Belastingdienst rekeningrijden geeft ons derhalve geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. Projectbeheersing Door de projectgroep Belastingdienst rekeningrijden worden onder meer, overigens in nauwe samenwerking met medewerkers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de volgende activiteiten verricht: • het opstellen en onderhouden van de uitgangspunten met betrekking tot het rekeningrijden; • het periodiek verrichten van risicoanalyses met betrekking tot rekeningrijden; • het opstellen en onderhouden van een globale planning rekeningrijden; • het opstellen van detailplanningen rekeningrijden; • het bewaken van de voortgang van de aan de interne organisatieonderdelen en externe organisaties verstrekte opdrachten; • het bewaken van de uitvoeringskosten van het Project rekeningrijden bij de Belastingdienst. Bij ons onderzoek hebben wij vastgesteld dat inzake de voorstaande activiteiten sprake is van een zich met het Project rekeningrijden mee ontwikkelend groeitraject. Aanvankelijk is het project tamelijk kleinschalig gestart met als gevolg dat aan bovenstaande beheersingselementen minder aandacht werd geschonken. Naarmate het project in omvang groeide ging dit knellen. Op verzoek van de projectmanager Belastingdienst rekeningrijden is daarom in het najaar van 1998 door de Interne Accountantsdienst Belastingen een onderzoek uitgevoerd naar de toereikendheid van de projectorganisatie. De uitkomsten van dit onderzoek hebben begin 1999 geleid tot een aantal maatregelen ter verbetering van de sturing en beheersing van de projectorganisatie. In het eerste halfjaar zijn deze maatregelen geïmplementeerd. Waar wij nog wel de aandacht van het projectmanagement voor hebben gevraagd is de inrichting van de financiële functie binnen het project. Nu het Project rekeningrijden voor de Belastingdienst in de uitvoeringsfase komt, waarbij belangrijke investeringen gepleegd (gaan) worden, hebben wij geadviseerd de voor het Project rekeningrijden gevoerde projectadministratie nader in te richten.
20
Belangrijk hierbij is onder meer dat een relatie kan worden gelegd met de voortgang van het project, zodat eventuele onder- of overschrijdingen van de begroting tijdig worden gesignaleerd. De Belastingdienst is momenteel bezig om voor de uitvoeringsfase aan onze aanbeveling gevolg te geven. Door de projectorganisatie is een netwerkplanning opgesteld, waarbij de onderlinge afhankelijkheden in de planning zichtbaar gemaakt worden en op elkaar worden afgestemd. Van belang daarbij is een adequate bewaking van het zogenaamde kritische pad. Met name wanneer tot ingrijpende systeemwijzigingen in de automatisering wordt besloten, is het van belang dat de planning opnieuw wordt doorgerekend. Wij wijzen met betrekking tot dit laatste ook op het belang van een adequaat functionerend change-management. De Belastingdienst is, binnen de gestelde kaders, bezig het change-management nader in te richten. Den Haag, 22 september 1999 Accountantsdienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, H. Varenbrink RA Departementale Accountantsdienst Financiën, A. Th. A. Koet RA
21
