REGERINGSCOMMISSARIS VOOR DE ALGEMENE REGELS VAN BESTUURSRECHT
Cïü • de Minister van Justitie de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
's- Gravenhage, 20 februari 2007
Namens de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht bied ik U hierbij aan een advies omtrent de mogelijke invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Zoals uit het advies blijkt, bestaat binnen de Commissie geen overeenstemming over de wenselijkheid van invoering van een dergelijk vereiste. Om die reden heeft de Commissie er van afgezien om een voorontwerp van wet op te stellen.
ene recels van bestuursrecht.
mr. M. Scheltema
':J
G-J
Posiadres: Minisierie van Jusiiiie. Posibus 20301, 2500 EH Den Haag
20 februari 2007
Overwegingen voor en tegen invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht
1. Inleiding Eind 2001 deed de Commissie Evaluatie Awb II (de Commissie-Boukema) de aanbeveling om onderzoek te doen naar de voors en tegens van invoering van een relativiteits- of "Schutznorm"-vereiste in het bestuursprocesrecht.' In het kabinetsstandpunt "Naar een slagvaardiger bestuursrecht" heeft het kabinet deze aanbeveling overgenomen.^ Daarvoor reeds was een onderzoeksopdracht verstrekt aan de Universiteit van Tilburg en de Rijksuniversiteit Groningen. Dat heeft geresulteerd in een onderzoeksrapport^ dat op 16 juli 2004 aan de Tweede Kamer is aangeboden.'* Bij deze aanbieding kondigde de Minister van Justitie, mede namens zijn amblenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan dat hij de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht (hierna: de commissie) zou vragen: a. te adviseren over de vraag of invoering van een relativiteitsvereiste in enigerlei vorm wenselijk is, en b. indien invoering wenselijk wordt geacht, daarvoor op de gebruikelijke wijze een voorontwerp uit te brengen. Naar aanleiding van deze adviesaanvraag heeft de Commissie enkele malen beraadslaagd. Uiteindelijk is gebleken dat binnen de Commissie geen overeenstemming kan worden bereikt over de vraag of ook in het bestuursrecht een relativiteitsvereiste zou moeten gelden. Enkele leden van de Commissie beantwoorden deze vraag bevestigend, maar een groter aantal beantwoordt haar ontkennend. Een deel van deze tegenstanders ziet vooral praktische bezwaren, een ander deel heeft ook principiële bedenkingen. Gelet hierop kon de Commissie geen voorontwerp tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht opstellen. In plaals daarvan volstaat zij in dit advies met het weergeven van de argumenten voor en tegen een relativiteitsvereiste.
2. Schets van de problematiek In het privaatrecht verplicht een onrechtmatige daad slechls tol vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade, indien de geschonden rechtsnorm strekt tot bescherming tegen schade zoals de benadeelde die heeft geleden (art. 6:163 BW).' Dit wordt wel hel relativiteits- of Schutznorm-vereiste genoemd. Een dergelijke regel bestaat in het bestuursrecht niet. De bestuursrechter moet soms een besluit vernietigen omdat het in strijd is met een rechtsnorm, hoewel deze rechtnorm niet strekt lot bescherming van het belang waarin appellant is geschaad. ' Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997-2001, Den Haag: BJu 2001, p. 22. ^ Kamerstukken II 2003/04 29 279, nr. 16 (herdruk), p.7. •* J.C.A. de Poorter, B.W.N, de Waard, A.T. Marseille, M.J. Zomer, Herijldng van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awh-procesrecht?, Den Haag: BJu 2004, verder aan te halen als De Poorter c.s. 2004. * Kamerstukken II, 2003/04, 29 200 VI, nr. 176. C-;> ' Zie voor een recent geval waarin de HR oordeelde dat aan dit vereiste hièt was voldaan HR 7 mei 2004, AB 2005, 127 m.nt. FvO, NJ 2006, 281 m.nt. J. Hijma (Duwbak Linda). O 1 t:'
20 februari 2007
In het bestuursrecht geldt wel de regel, dat slechts belanghebbenden toegang tot de bestuursrechter hebben. Een beroep bij de bestuursrechter is slechts ontvankelijk, als de indiener van het beroepschrift door het bestreden besluit rechtstreeks in enig belang is getroffen (art. 8:1 jo. 1:2 Awb). Dit is echter slechts een toegangsdrempel. Aannemelijk moet zijn, dat het voor appellant feitelijk verschil maakt of het bestreden besluit al dan niet in stand blijft. Als deze toegangsdrempel is genomen, kan naar vaste rechtspraak appellant zich op alle op het besluit toepasselijke rechtsregels beroepen. Er behoeft geen verband te bestaan tussen de bezwaren die hij aanvoert, en het belang dat hem toegang heeft verschaft. Als appellant terecht aanvoert dat het besluit in strijd is met rechtsnorm x, wordt het besluit vernietigd, ook als rechtsnorm x niet strekt tot bescherming van het belang waarin appellant is benadeeld. ^ Een en ander is niet nieuw. Ook in de pre-Awb-jurisprudentie werd het belangvereiste feitelijk ingevuld. De Awb-wetgever heeft er bewust voor gekozen om deze lijn te handhaven.' Niettemin is deze keuze de laatste jaren^ is onder vuur komen te liggen. Naast de Commissie-Boukema hebben ook de VAR-Commissie rechtsbescherming^ en onder meer Schueler"*, Schlössels", Schreuder-Vlasblom'^, Pront-van Bommel'^, Scheltema en Scheltema''' en Verheij'^ vraagtekens geplaatst bij het ontbreken van enige relativiteitstoets. Veel van deze auteurs menen dat dit soms tot oneigenlijk gebruik van rechtsbeschermingsprocedures leidt. Een veelgehoord voorbeeld is dat van de concurrent die tegen de bouwvergimning voor een supermarkt opkomt met het argument dat het vergunde bouwwerk de achtergevelrooilijn zal overschrijden of niet voldoet aan de voorschriften ter bescherming van de luchtkwaliteit. Een ander voorbeeld is dat van de bewoners van een villawijk die - overigens zonder succes - tegen de vestiging van een woonwagenkamp opkwamen met als argument dal de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast zouden ondervinden van een nabijgelegen zwembad.'^ Maar er is in de literatuur ook een tegengesteld geluid te horen. Onder meer De Poorter'\ Zijlstra'\ Jurgens'^ en De Waard^° hebben zich uitgesproken tegen een ^ Zie over dit belangvereiste recent J.C.A. de Poorter, De belanghebbende, (diss. Tilburg), Den Haag: BJu 2003; dez. Het belangvereiste in bestuursrechtelijke procedures, preadvies Jonge VAR, Den Haag: BJu 2004; R.J.N. Schlössels, De belanghebbende, Deventer: Kluwer 2004. ' Zie expliciet PG Awb I, p. 153 = Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 8. ^ Incidenteel was ook veel eerder al kritiek te horen: reeds P.J.J. van Buuren, Kringen van belanghebbenden, (diss. Groningen), Deventer: Kluwer 1978, pleitte voor het eisen van "congruentie" tussen de bezwaren die in rechte mogen worden aangevoerd en het belang dat toegang tot de rechter verschaft. Dat is niet helemaal hetzelfde als een relativiteitsvereiste, maar gaat wel in die richting. ^ VAR-Commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting, Den Haag: BJu 2004, blz. 102. "* B.J. Schueler, Het zand in de machine. Over de noodzaak tot beperking van de rechtsbescherming, oratie UvA 2003, Deventer: Kluwer 2003. " R.J.N. Schlössels, a.w. '^ M. Schreuder-Vlasblom, Kroniek Bestuursprocesrecht, NTB 2003, blz. 181. '^ S. Pront-van Bommel, Bestuursprocesrecht, diss. UvA 2002, Den Haag: BJu 2002. '•* M.W. Scheltema, M. Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer: Kluwer 2003, blz. 303. '^ N. Verhei], 'Uil zuinigheid naar relativiteit. Naar een Schutznormvereiste in het bestuursrecht' in: A.W. Heringa, A.M.L. Jansen, E.C.H.J. van der Linden, L.F.M. Verhey, Het bestuursrecht beschermd (liber amicorum F.A.M. Stroink), Den Haag: Sdu 2006, blz. 99-112. '^ ABRS 19 maart 2003, AB 2003, 191 m.nt. deO. '^ J.C.A. de Poorter, De belanghebbende, (diss. Tilburg), Den Haag: BJu 2003, blz. 107. '^ S.E. Zijlstra, 'De toekomst van de rechtsbescherming', NTB 2003/6, blz. '1:58. '^ G.T.J.M. Jurgens, Relativiteit in het bestuursrecht, oratie UU 2004, nog rijet gepubliceerd. ^° B.W.N, de Waard, 'Relativiteit en rechtsbescherming', NTB 2007/1. C:> 2 '^-o KJ
20 februari 2007
relativiteitsvereiste. Zij menen dat in de genoemde voorbeelden helemaal geen sprake is van oneigenlijk gebruik van de rechtsbescherming, omdat zij menen dat een ieder die door een besluit feitelijk in zijn belang wordt getroffen, recht heeft op een in alle opzichten rechtmatig besluit. In hun visie behoeven de villabewoners uit het zojuist aangehaalde voorbeeld niet te dulden dat bijvoorbeeld hun woningen in waarde verminderen door een onrechtmatig besluit, ook niet als deze onrechtmatigheid slechts schuilt in de schending van een voorschrift dat niet strekt tot bescherming van de vermogensbelangen van de villabewoners.
3. De omvang van het probleem 3.1 Inleiding Als gezegd hebben de Universiteit van Tilburg en de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek verricht naar de voor- en nadelen van invoering van een relativiteitsvereiste.^' Dit onderzoek bevatte zowel een juridisch-normatief als een empirisch gedeelte. In deze paragraaf worden enkele hoofdpunten uit het onderzoek kort samengevat.
3.2 Varianten De onderzoekers onderscheiden drie varianten van een relativiteitsvereiste: • De ruime relativiteitsleer. In deze leer zou een belanghebbende een besluit alleen in rechte kunnen aanvechten "als het doel van de regeling waar het besluit op berust geacht moet worden mede de strekking te hebben belangen als die van de appellant te beschermen." Hier wordt de vraag welke belangen worden beschermd dus beantwoord aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel. • De strikte relativiteitsleer. In deze leer zou een belanghebbende een besluit alleen in rechte kunnen aanvechten "als het concrete voorschrift waarvan de appellant stelt dat hel geschonden is mede de strekking heeft de belangen van de appellant te beschermen." Hier wordt de vraag welke belangen worden beschermd, dus niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoord. • Een verbod om zich te beroepen op contraire belangen. In de leer van de contraire belangen zou een belanghebbende, in vergelijking tot de heersende leer, alleen in zoverre beperkt worden in hetgeen hij kan aanvoeren, dat hij geen schendingen aan de orde kan stellen van normen die specifiek het - aan het belang van appellant tegengestelde - belang van de geadresseerde(n) beschermen."" In deze opvatting zou de concurrent dus nog steeds kunnen klagen over overschrijding van de rooilijn, maar de villabewoner niel meer over de geluidsoverlast voor de woonwagenbewoners.
3.3 Typen zaken en typen appellanten
GI:-
^'De Poorter c.s. 2004. 22 De Poorter c.s. 2004, blz. 18.
(-)
3
w K.)
20 februari 2007
De onderzoekers constateren dat de problematiek in de praktijk eigenlijk slechts speelt bij beroepen van derden tegen besluiten die tot een ander zijn gericht. Als de geadresseerde van een besluit in beroep gaat, zullen de normen waarop hij zich beroept, vrijwel altijd (mede) strekken tot bescherming van zijn belangen." Dit betekent ook, dat de problematiek zich bij twee-partijen-verhoudingen, zoals die bijvoorbeeld het financiële bestuursrecht kenmerken, eigenlijk nooit voortdoet. Bij twee-partijen-verhoudingen is de appellant immers vrijwel per definitie de geadresseerde van het besluil. Dit is een belangrijke constatering, want in de praktijk bestaat het werkaanbod van de bestuursrechter voor een zeer groot deel uit geschillen over twee-partijen-verhoudingen (belastingen, sociale zekerheid, vreemdelingenzaken). Een en ander betekent, dat de problematiek zich vooral voordoet op het terrein van het omgevingsrecht in ruime zin, want daar komen beroepen van derden veruit het meest voor. ^^ Er zijn op het terrein van het omgevingsrecht drie belangrijke categorieën "derden" die veelvuldig in beroep komen: • omwonenden • concurrenten • belangengroepen Volgens de onderzoekers zouden de gevolgen van invoering van een relativiteitsvereiste waarschijnlijk het grootst zijn voor de categorie concurrenten. Voor omwonenden zouden de gevolgen minder groot zijn, omdat veel wetgeving in het omgevingsrecht mede strekt tot bescherming van de belangen van omwonenden. Ook belangengroepen beroepen zich volgens de onderzoekers doorgaans op bepalingen die mede strekken ter bescherming van de belangen die zij behartigen.
3.4 Kwantitatieve gegevens Tegen de achtergrond van het voorgaande hebben de onderzoekers gepoogd de omvang van de problematiek te kwantificeren. Daartoe hebben zij een steekproef onderzocht van 83 beroepsprocedures bij vijf rechtbanken (allemaal procedures waarbij derden waren betrokken) en 76 beroepsprocedures in milieuzaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarbij is geleld: 1. hoe vaak een partij deelneemt wiens belangen niet worden beschermd door het globale doel van de regeling waarop zij zich beroept, zodat deze beroepsgrond bij toepassing van een ruime relativiteitsleer buiten beschouwing zou moeten blijven; 2. hoe vaak een partij deelneemt die zich beroept op een specifiek voorschrift dat niet zijn belangen beschermt, zodat deze beroepsgrond bij toepassing van een strikte relativiteitsleer buiten beschouwing zou moeten blijven; 3. hoe vaak een partij zich beroept op voorschriften die een belang beschermen dat contrair is aan haar eigen belang; 4. hoe vaak de bestuursrechter een beroep gegrond verklaart op grond van argumenten die Ook in Duitsland, waar in beginsel wel een relativiteitsvereiste geldt, gaat men daar van uit. Zie R.P.B.A. Dingemans, R.J.G.M. Widdershoven, 'De Schutznormleer in communautair perspectief: het Duitse debat', NTB 2005,46. 0 ^* Incidenteel komen beroepen van derden ook wel eens voor op andere deelgebieden van bestuursrecht, zoals het economisch bestuursrecht. j--..^
4
w KJ G;> G:i
20 februari 2007
niet strekken tot bescherming van het belang van de partij die deze aanvoert.
De resultaten zijn globaal als volgt: Vraag 1 Bij de Afdeling bestuursrechtspraak neemt in 11 % van de zaken een partij deel die een belang heeft dal niet wordt beschermd door het globale doel van de regeling waarop zij zich beroept. Bij de rechtbanken is dit slechts in 5 % van de zaken het geval. Vraag 2 De Afdeling bestuursrechtspraak moet in 18 % van de zaken (mede) argumenten beoordelen die bij een strikte relativiteitsleer buiten beschouwing zouden moeten blijven. Bij de rechtbanken is dat slechts in 4 % van de zaken het geval. Vraag 3 In géén van de onderzochte zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak beriep een partij zich op voorschriften die een belang beschermden dat contrair is aan zijn eigen belang. Bij de rechtbanken deed zich dit in 2 (van de 83) onderzochte zaken voor. Vraag 4 Bij de Afdeling zijn 2 (van de 76) onderzochte beroepen gegrond verklaard op grond van argumenten die niet passen in een strikte relativiteitsleer. Bij de rechtbanken is dat in géén van de onderzochte zaken gebeurd. Eén conclusie dringt zich op: het probleem is niet groot. In ruim 80 % van de onderzochte beroepszaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak en 95 % van de onderzochte beroepszaken bij de rechtbanken is geen enkele relativiteitsvraag aan de orde. Bij laatstgenoemd cijfer moet nog worden bedacht, dat slechts zaken zijn onderzocht waarbij een derde was betrokken. Dergelijke zaken vormen slechts 5 tot 10 % van het totale zaaksaanbod bij de rechtbanken. Als daarmee rekening wordt gehouden, speelt het probleem volgens de onderzoekers slechts in hooguit 1 op de 250 rechtbankzaken. Dat zijn overwegend bouwzaken en zaken uit de categorie "overige" (kapvergunningen e.d). Deze schatting van de onderzoekers dateert echter uit 2004. Toen waren de rechtbanken nog niet bevoegd om belastingzaken te behandelen. Sedert 1 januari 2005 zijn zij dat wel. Nu belastingzaken zo goed als altijd twee-partijen-zaken zijn waarin zich dus geen relati viteits vragen voordoen, vormen de zaken waarin dergelijke vragen zich wél voordoen, inmiddels een nóg kleiner deel van het totale zaaksaanbod bij de rechtbanken. Kort samengevat: bij de rechtbanken speelt de problematiek slechts in een fractie van een procent van de zaken. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak is het beeld anders. Daar neemt in tenminste drie van de vier milieuzaken een derde als partij aan het geding deel. Volgens de onderzoekers zouden zich in één op de zeven of acht milieuzaken relativiteitsvragen voordoen. De onderzoekers geven geen cijfers over het aandeel "relativiteitszaken" in het totale zaaksaanbod van de Afdeling bestuursrechtspraak. De Commissie wijst er echter op dat blijkens het Jaarverslag 2005 van de Raad van State^' het zaaksaanbod bij de Afdeling in dat Te vinden op www.raadvanstate.nl.
3
5
w KJ
20 februari 2007
jaar voor ongeveer de helft bestond uit vreemdelingenzaken. Dat zijn typische twee-partijengeschillen, waarin dus geen relafiviteitsvragen zullen spelen. De andere helft bestaat uit milieuzaken, overige eerste aanlegzaken (waaronder veel bestemmingsplanzaken) en "gewone" hoger beroepszaken (waaronder een substantieel aanlal bouwzaken). Extrapolatie van het cijfer voor milieuzaken naar alle niet-vreemdelingenzaken zou opleveren dat bij de Afdeling bestuursrechtspraak in ongeveer 1 op de 15 zaken relativiteitsvragen spelen. Deze schatting is echter vrijwel zeker nog te hoog, omdat zich onder de "gewone" hoger beroepszaken ook een substantieel aantal financiële twee-partijenzaken bevindt (subsidies, schadevergoedingen). De conclusie kan hoe dan ook zijn, dat relativiteitskwesties zich bij de Afdeling bestuursrechtspraak in beduidend minder dan 10 % van de zaken voordoen.
4. Europees en internationaal recht 4.} Het Europese recht Diverse schrijvers^^ hebben de vraag opgeworpen of een relativiteitsvereiste zich verdraagt met het gemeenschapsrecht, in het bijzonder met de daaruit voortvloeiende eis van een effectieve rechtsbescherming. Jans gaat in zijn Groningse oratie nog een stap verder: hij stelt zonder voorbehoud dat het Nederlandse debat kan worden gesloten omdal het gemeenschapsrecht geen relativiteitsvereiste toelaat." Dit is echter niet onweersproken gebleven. Centraal in dit debat slaat het arrest Streekgewest Westelijk Noord-Brabant.^^ Dit Streekgewest is een gemeenschappelijke regeling die onder meer huisvuil ophaalt en verwerkt. Terzake daarvan had het heffingen krachtens de Wet belastingen op milieugrondslag betaald. Van die heffingen kan onder bepaalde voorwaarden (gedeeltelijke) teruggave worden gevraagd. Daardoor is de Wbm aan te merken als een steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG. Deze steunmaatregel was volgens de regels aangemeld bij de Europese Commissie en uiteindelijk ook goedgekeurd, maar - in strijd met de regels - reeds in werking getreden vóór de Commissie haar eindoordeel had gegeven. Dit laatste is in strijd met de "stand-stiir'-verplichting van artikel 88, derde lid, derde volzin, EG. Op die grond vorderde het Streekgewest de betaalde heffingen terug. De Hoge Raad zag daarin aanleiding om bij wijze van prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te vragen of het Streekgewest zich wel op de schending van de standstillverplichling kon beroepen, nu niet kon worden gezegd dat het Streekgewest het slachtoffer was geworden van een verstoring van de grensoverschrijdende mededinging. In zijn antwoord wijst het Hof er op dat in een geval als dit de heffing waaruit de steun wordt gefinancierd, een onderdeel van de steunmaatregel vormt, indien tussen beide een onlosmakelijke verband bestaat. In dat geval kan, aldus het Hof, niet alleen een concurrent die door de steun wordt benadeeld, maar ook iemand aan wie de heffing is opgelegd, zich op de ^^ Zie onder meer Ch. Backes in zijn noot onder HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, Kokkelvissers, Jur. 2004, blz. I- 7405, AB 2004, 365; S. Prechal, R.H. van Ooik, J.H. Jans, K.J.M. Mortelmans, Europeanisation of the law: consequences for t/ie Dutch judiciary. Den Haag (Raad voor de rechtspraak) 2004. J.H.Jans, Doorgeschoten? Enkele opmerkingen over de gevolgen van de Europeanisering van hel bestuursrecht voor de grondslagen van de bestuursrechtspraak (oratie Groningen), Groningen: Europa Law Publishing 2005, blz. 6. GI? ^^ HvJEG 13 januari 2005, zaak C-174/02, Streekgewest Westelijk Nootd^Brabant, Jur. 2005, blz. 1-85; AB 2005, 118 m.nt. AdMvV. G;' 6 Ot) KJ
20 februari 2007
schending van de standstillverplichfing beroepen. Jans trekt hieruit de conclusie dat het Hof een relativiteitsvereiste niet acceptabel acht. Kermelijk gaat hij er dus van uit, dat de standstillverplichling slechts beoogt te beschermen tegen vervalsing van de mededinging. De Moor-Van Vugt^' wijst er in haar noot echter op, dal het arrest ook anders kan worden gelezen. Het Hof zegt niet meer dan dat de slandstillverplichting ook de belangen beschermt van degenen aan wie in strijd met deze verplichting een heffing is opgelegd. Dat is dus een oordeel over de "omvang" van het beschermingsbereik van de standstillverplichting, hetgeen iets anders is dan een oordeel dat dit beschermingsbereik niet relevant is. Ook de andere zaken waarop Jans in dil verband wijst, kunnen naar hel oordeel van de Commissie niet de conclusie dragen dat een relativiteitsvereiste in strijd met het gemeenschapsrecht is. In het Kokkelvissersarrest^° zegt het Hof inderdaad dal niet kan worden uitgesloten dat particulieren een beroep kunnen doen op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, maar ook dat is een oordeel over het beschermingsbereik van die bepaling, niet een algemeen oordeel over de toelaatbaarheid van een relativiteitsvereiste. Laatstgenoemde lezing vindt steun in hel arrest Österreichischer Zuchtverband fur Ponys.^' Deze zaak ging over een Commissiebeschikking over de erkenning van stamboekverenigingen voor paardachligen. De Oostenrijkse rechler stelde het Hof de vraag, of een bestaande stamboekvereniging in rechte moest kunnen opkomen tegen een erkenning van een nieuwe vereniging. Het Hof antwoordde dat dil niet nodig was, gelet op de beleidsvrijheid die de Commissiebeschikking aan de lidstaten liet. In dezelfde richting wijst het arrest-Peter PauP^, waarin het Hof een Duitse bepaling inzake het toezicht op financiële markten aanvaardde, waarin uitdrukkelijk was bepaald dat dit toezicht slechts in het algemeen belang werd uitgeoefend. In het arrest-Stadl Halle", een aanbestedingszaak, zegt het Hof slechts dat ook tegen een beslissing om een project niet openbaar aan te besteden rechtsbescherming moet openstaan. Nu de zaak is aangespannen door een concurrent van degene die het project heeft gekregen, kan daaruit niet worden afgeleid dat de rechtsbescherming ook moet openstaan voor mensen wier belangen niet door de aanbestedingsrichtlijnen worden beschermd. In dit verband is het interessant om kennis te nemen van de ontwikkelingen in de Duitse bestuursrecht. Naar Duits recht heeft slechls een burger die in een subjectief recht is getroffen, toegang tot de bestuursrechter. In verband daarmee kent het Duitse bestuursprocesrecht sinds jaar en dag een "Schutznorm"-vereiste. Dit heeft in Duitsland geleid tot een uitvoerig debat over de vraag, of dit Schutznormvereiste met het gemeenschapsrecht verenigbaar is. Dingemans en Widdershoven hebben dit Duitse debat onlangs samengevat. ^^ Daaruit blijkt, dat de Duitse literatuur over dil vraagstuk zeer verdeeld is. Duitsland is in de jaren negentig van de vorige eeuw een paar keer door het Hof veroordeeld wegens onjuiste omzetting van enkele milieurichtlijnen, waarbij de onjuistheid onder meer bestond in het te beperkl openstellen van rechtsbescherming. Sommige Duitse schrijvers hebben daaruit geconcludeerd dat een Schutznormleer als zodanig in strijd is met ^^ In haar noot in AB 2005, 118. ^^ HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, Kokkelvissers, Jur. 2004, blz. 1- 7405, AB 2004, 365 m.nt. ChB. ^' Zaak C-216/02, Jur. 2004, blz. 1-10683, AB 2005, 384 m.nt. AdMvV. ^^ Zaak C-222/02, Jur. 2004, blz. 1-9425, AB 2005, 17 m.nt. RW. " HvJEG 11 januari 2005, zaak C-26/03, jur. 2005, blz. I-l. O ^•^ R.P.B.A. Dingemans, R.J.G.M. Widdershoven, 'De Schutznormleer in Communautair perspectief: het Duitse debal', yvr^ 2005, 46. G;' 7 K,o KJ G;i
GD
20 februari 2007
het gemeenschapsrecht. Dingemans en Widdershoven wijzen er echter, in navolging van andere Duitse schrijvers, op dat het probleem wellicht veeleer is dat de Duitse rechtspraak geneigd is het beschermingsbereik van voorschriften beperkt op te vatten, terwijl het Hof van Jusfitie juist vrij snel aanneemt dat een richtlijn (mede) beoogt belangen van particulieren te beschermen. Zo is het volgens het Hof denkbaar dat een richtlijn beoogt de gezondheid van alle individuele burgers te beschermen^*, terwijl naar Duits recht slechts een voorschrift dal een afgebakende en beperkte groep burgers beschermt door individuele burgers in rechte kon worden ingeroepen. Daaruit volgt echter niet dal een relativiteitsvereiste als zodanig in strijd is met het gemeenschapsrecht. Het betekent slechts dat de nationale rechter met deze lijn in de rechtspraak van het Hof rekening moet houden als hij het beschermingsbereik moet bepalen van communautaire voorschriften of van nationale voorschriften die strekken tot omzetting van richtlijnen. Maar dat is slechts een toepassing van de algemene plicht tot gemeenschapsrechtconforme uitleg. Zo nodig zal de nationale rechter over het beschermingsbereik van dergelijke voorlschriften ook prejudiciële vragen moeten stellen. Maar ook dat is niets bijzonders. Al met al concludeert de Commissie dat een relativiteitsvereiste op zichzelf niet in strijd zou zijn met het Europese recht, mits het beschermingsbereik van Europese voorschriften niet te beperkt wordt opgevat.^*
4.2 Het Verdrag van Arhus In de literatuur is voorts gesteld, dat het Verdrag van Arhus" zich tegen een relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht verzet. ^^ Dit Verdrag garandeert in artikel 9 een recht op toegang tot de rechter in milieu-aangelegenheden. De bewoordingen van artikel 9 lijken zich op zichzelf niet legen een relativiteitsvereiste te vei'zetten. Echter, artikel 3, zesde lid, van het Verdrag bepaalt, kort gezegd, dat het Verdrag slechts minimumnormen bevat. De Lange'^ leest daar, met een beroep op de "Implementation guide" bij en de strekking van het Verdrag, een soort stand-still-verplichting in: een Schutznormvereiste mag wel worden gehandhaafd waar het al bestond, maar het mag niet meer worden ingevoerd waar het ten tijde van de inwerkingtreding van het Verdrag nog niet bestond. Maar, zoals ook de onderzoekers'"' opmerken, dat sladt er niet. Het gaat de Commissie dan ook te ver om te concluderen dat het Verdrag aan invoering van een relativiteitsvereiste in de weg staal. Wel moet worden toegegeven dal het Verdrag berust op de veronderstelling dal voor een effectieve handhaving van hel objectieve milieurecht een vrij ruime toegang tot de rechter noodzakelijk is. Het Verdrag noopt er dus wel loe om veiligheidshalve hel beschermingsbereik van milieuvoorschriften niel te beperkt op te vatten.
^^ Zie bijv. HvJEG 30 mei 1991, zaak C-361/88, TA Luft, Jur. 1991, blz. 1-2567, AB 1992, 453 m.nt. FHvdB. ^* Aldus onder meer ook De Poorter c.s. 2004 en R.J.G.M. Widdershoven, M.J.M. Verhoeven, S. Prechal e.a.. De Europese agenda van de Awb. Den Haag: BJu 2007 (te verschijnen), par. 4.4.3. " Trb. 1998, 289 (Engels/Frans); Trb. 2001, 73 (Nederlandse vertaling). ^^ F. de Lange, 'Er is meer tussen EVRM en Awb', Tijdschrift voor omgevitt§srecht 2004/6, blz. 216. "' T.a.p. ^.,) '*'* De Poorter c.a. 2004, blz. 91. ^^
8
w KJ G'J
20 februari 2007
5. Argumenten voor een relativiteitsvereiste Enkele leden van de Commissie zijn voorstander van invoering van een relativiteitsvereiste. Zij menen dal hel ontbreken van een dergelijk vereiste lot maatschappelijk ongewenste uitkomsten leidt. De eerder genoemde procedure van de villabewoners tegen een woonwagenstandplaats in hun wijk illustreert dil: daar werd een beroepsmogelijkheid min of meer oneigenlijk gebruikt om voorschriften le handhaven met een heel ander doel dan waarvoor deze voorschriften zijn geschreven. Hel is moeilijk uit te leggen waarom de villabewoners de woonwagenbewoners uil hun wijk zouden moeten kunnen weren met behulp van voorschriften die niet ter bescherming van de villabewoners, maar juist ler bescherming van de woonwagenbewoners zijn gesteld. Dit moei mede worden gezien legen de achtergrond van de maatschappelijke discussie over juridisering van het openbaar bestuur en van het imago van hel bestuursrecht. Hel beeld dat bestuurders en politici van hel bestuursrecht hebben, is niet altijd even posifief In bestuurlijke kring wordl het bestuursrechl nogal eens gezien als een factor die soms een adequate behartiging van het algemeen belang belemmert of vertraagt, doordat besluiten leiden lot eindeloze beroepsprocedures en sneuvelen op gronden die niet wezenlijk terzake doen. Dat is een karikatuur, maar dal neemt niel weg dat ons stelsel van rechtsbescherming wel degelijk schaduwzijden kent waarvoor de wetgever de ogen niet mag sluiten."*' De wetgever moet er zoveel mogelijk voor zorgen, dat besluiten slechts worden vernietigd als wezenlijke rechten van burgers zijn aangetast. Dil plaatst ook de omvang van het probleem in een iets ander licht. Uit het onderzoek blijkt weliswaar dat "relativiteilsproblemen" maar in een klein deel van de zaken spelen, maar ook dal deze zaken zich concentreren op hel gebied van het omgevingsrecht. Dat is nu juist hel terrein waarop ook de discussie over '"juridisering" zich concentreert. Besluiten - en dus ook vernietigingen van besluiten - op hel gebied van hel omgevingsrecht hebben relatief vaak relatief grote maatschappelijke gevolgen. In hel omgevingsrecht kan een vernietiging betekenen dal een belangrijk infrastructureel project jaren vertraging oploopt. Dal is ook als hel maar één of twee keer per jaar gebeuri slechts aanvaardbaar als het uit een oogpunt van rechtsbescherming echt nodig is. Het is niet echt nodig om voorschriften die de wetgever heeft gesteld om mensen legen geluidhinder le beschermen, le handhaven om villabewoners le beschermen tegen woonwagenbewoners, want voor laatstgenoemde bescherming heeft de wetgever uitdrukkelijk niet gekozen. Daarom is aan buitenstaanders moeilijk uit te leggen waarom in zo'n geval een vernietiging zou moeten volgen. Dat schaadt hel imago van het bestuursrecht. Ook in dal opzicht is van belang dat relativiteitskwesties zich vooral in hel omgevingsrecht voordoen. Juist omdat zij relatief vaak relatief grote gevolgen hebben, krijgen zij relatief veel aandacht van de buitenwereld en bepalen zij dus in belangrijke male het beeld dal de buitenwereld van hel bestuursrecht heeft. Anders gezegd: relativiteitskwesties spelen misschien in weinig zaken, maar dat zijn wel belangrijke zaken. Een tweede, meer systematisch argument om in hel bestuurrecht een relativiteitsvereiste in le voeren, is dat een dergelijk vereiste sedert jaar en dag in het privaatrecht bestaat. Het valt niet in le zien, waarom hel bestuursrecht op dil punl van het privaatrecht zou moeten verschillen. In het al meermalen gebruikte voorbeeld brengt het privaatrechtelijke relativiteitsvereiste mee. G:> *' B.J. Schueler, Het zand in de machine (oratie Amsterdam UvA), DejV^nter: Kluwer 2003, wijst in meer algemene zin op deze schaduwzijden. ^., KJ Q')
20 februari 2007
dat de villabewoners de overheid niel kunnen aanspreken lot vergoeding van de schade die als gevolg van hel besluit tot aanwijzing van de woonwagenstandplaats lijden, ook al is dat besluil in sirijd met de wettelijke voorschriften ter voorkoming van geluidhinder. Waarom zouden zij dan wel vernietiging van dat aanwijzingsbesluit moeten kunnen vorderen? Waarom zou een belang dal privaatrechtelijk niet wordt beschermd, wel bestuursrechtelijk moeten worden beschermd?
6. Argumenten tegen een relativiteitsvereiste Een meerderheid van de Commissie is evenwel tegen invoering van een relativiteitsvereiste in hel bestuursrecht. Deze meerderheid valt in twee delen uiteen. Enkele leden delen niet alleen de hierna te noemen praktische bezwaren legen een relativiteitsvereiste, maar achten invoering van een relativiteitsvereiste ook principieel onjuist. Zij onderschrijven hel argument van Jurgens, dat burgers allijd recht hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid. Burgers moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. Daarom behoeven zij nimmer te dulden dat zij nadeel lijden als gevolg van een besluit dat in sirijd met de wel is. De villabewoners uit het voorbeeld behoeven bijvoorbeeld niet te dulden dat hun woningen in waarde verminderen door de vestiging van een woonwagenstandplaats op een plaats waar die volgens de wet niel mag komen. Dal de desbetreffende wet burgers niet legen waardevermindering maar tegen geluidhinder wil beschermen, doet in deze visie niet ter zake. Waar het om gaat is dat de woonwagenstandplaats er volgens de wet niet mag komen en dat burgers er op mogen vertrouwen dat de overheid deze wet naleeft. Enkele andere leden van de Commissie hebben vooral praktische bezwaren legen de invoering van een relativiteitsvereiste. Zij wijzen erop dat hel voor de rechter doorgaans verre van eenvoudig is om vast le slellen welke belangen een wettelijk voorschrift precies beoogt te beschermen, omdal de wetgever zich daar zelden expliciet over uitlaat. Zij vrezen dat bij invoering van een relativiteitsvereiste verwerende bestuursorganen in tal van zaken zullen gaan aanvoeren dat hel voorschrift waarop een appellant zich beroept, niet beoogt diens belangen te beschermen. Op een dergelijk betoog zal telkens een gemotiveerde beslissing moeten worden gegeven. Dit zal leiden tol een extra werklast voor de rechterlijke macht die onevenredig is in verhouding tot de ernst en omvang van het probleem. Voorzover een relativiteitsvereiste ook in de bezwaarschriftprocedure zou gelden, zou hel bovendien een extra werklast voor het besluur meebrengen. Daarbij komt, dat invoering van een relativiteitsvereiste lot rechtsonzekerheid zal leiden. Omdat veelal niet aanstonds duidelijk is welke belangen een wettelijk voorschrift precies wel en niel beoogt te beschermen, zal uiteindelijk de jurisprudentie daarover uitsluitsel moeten bieden. Omdat men over het beschermingsbereik van een voorschrift gemakkelijk van mening kan verschillen, is de kans grool dal daarover aanvankelijk uiteenlopende jurisprudentie van verschillende eerstelijnsrechlers ontslaat. Bij ieder nieuw wettelijk voorschrift zal er dus een periode van rechtsonzekerheid over het beschermingsbereik van het voorschrift ontslaan, die pas eindigt als de rechtspraak van de hoogste rechler op dal punl is uitgekristalliseerd. Dat kan jaren duren. Ook deze rechtsonzekerheid slaat niet in een redelijke verhouding tot de ernst van het probleem. KJ Q.\>
10
u> KJ
O Ql>
20februari 2007
7. Samenvatting en conclusie Het komt betrekkelijk weinig voor dat partijen in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure zich beroepen op voorschriften die niet de strekking hebben om hun belangen te beschermen en waarop zij zich derhalve bij invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursrecht niel meer zouden kunnen beroepen. De zaken waarin hel wel voorkomt liggen vooral op hel terrein van het omgevingsrecht. De Commissie is van oordeel dat invoering van een relativiteitsvereiste in hel bestuursrecht in hel licht van het Europese en internationale recht op zichzelf toelaatbaar zou zijn, mits dit vereiste niet te strikt wordl opgevat. Over de wenselijkheid van invoering van een dergelijk vereiste lopen de meningen binnen de Commissie uiteen. Een deel van de Commissie ziet praktische bezwaren in de gedaante van een toenemende rechtsonzekerheid en een extra werklast voor de rechterlijke machl de niet in een redelijke verhouding staan lol de ernst en omvang van hel probleem dal een relativiteitsvereiste zou moeten oplossen. Andere leden van de Commissie achten invoering van een relativiteitsvereiste wenselijk, deels op rechtssyslemalische gronden, deels om te voorkomen dal de rechter besluiten moet vernietigen in gevallen waarin daarvoor maatschappelijk onvoldoende begrip en rechtvaardiging bestaan. Weer andere leden achten een relativiteitsvereiste juist maatschappelijk ongewenst, omdat daardoor soms onwettige besluiten in stand zouden moeten blijven, ook als burgers daarvan wel degelijk nadeel ondervinden.
GJ KJ
11
U' GI' Gli
