RUIMTE VOOR INNOVATIE ONDERZOEK NAAR INNOVATIE OP HET TERREIN VAN DE WWB

RUIMTE VOOR INNOVATIE

ONDERZOEK NAAR INNOVATIE OP HET TERREIN VAN DE WWB

Den Haag, 4 juni 2007

COLOFON Projectnummer: 30569/44506155

Auteurs: dr. Josine Meurs drs. Dick Hanemaayer drs. Carola Nijmeijer

B&A Realisatie bv Louis Couperusplein 2 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: http:

[email protected] www.bagroep.nl

Klankbordgroep: hr. Meihuizen, Vereniging Nederlandse Gemeenten. mw. Bruijnzeel, Divosa. mw. Jongerius, Gemeente Leiden. hr. Van Gils, Gemeente Tilburg. mw. Koning, Ministerie van SZW. mw. Vermunt, Ministerie van SZW. hr. Zwanenburg, Ministerie van SZW. mw. Veenema, Ministerie van SZW.

© Copyright B&A Groep 2007. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. B&A is gevestigd in Den Haag, Deventer, Amsterdam.

3

INHOUDSOPGAVE 1

Inleiding

9

2

Innovatie bij gemeenten: de innovatiedruk

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11

De domeinen van innovatie 11 Invulling van de-werk-boven-inkomen-gedachte 12 Hoogwaardige handhaving 13 Klantmanagement 13 Resultaat- en risicosturing 14 Ketensamenwerking 14 Relaties met de arbeidsmarkt en de werkgevers 15 Consequenties van en synergie met andere regelingen Het zittende bestand 17 Preventie 17 Ambities, uitdagingen en belemmeringen 18

3

Gemeentelijke innovatiekracht

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Inleiding 21 Strategie 21 Cultuur 23 Combinatiekracht 25 Personele diversiteit 26 Middelen 27 Proces en Monitor 27 Hoe kunnen gemeenten hun innovatiekracht vergroten?

4

Het innovatieproces en de innovatiekracht op systeemniveau

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

Inleiding 30 Het IPW-programma 30 Motivatie voor deelname aan het IPW 31 Waardering van het IPW 32 Informatie-uitwisseling en verspreiding van ervaringen Adoptie van goede ervaringen 36 Versnippering in ondersteuning en onderzoek 38 Geen eenduidige aansturing op rijksniveau 39 Verantwoording 39 Innovatieartikel WWB 39

5

Een nieuw innovatieprogramma

5.1 5.2

Conclusies 41 Een nieuw programma

16

21

41

43

Bijlage: Verantwoording van het onderzoek

4

11

46

28

33

30

MANAGEMENTSAMENVATTING Het Ministerie is van mening dat innovatie ten behoeve van de doorontwikkeling van de WWB noodzakelijk blijft om te komen tot een verdere daling van het bijstandsvolume en heeft B&A gevraagd te onderzoeken op welke wijze gemeenten bezig zijn met innovatie; op welke manier gemeenten hun innoverend vermogen op het terrein van de WWB kunnen verbeteren en wat SZW hieraan kan bijdragen. Innovatie is in dit rapport gedefinieerd als het bedenken en uitvoeren van nieuwe antwoorden en oplossingen. Met nieuw wordt bedoeld: nieuw voor de organisatie. Dit betekent dat een organisatie ook innoveert door te leren van anderen. Innovaties bij gemeenten Uit het onderzoek blijkt dat de urgentie om te innoveren (de innovatiedruk) groot is: gemeenten hebben zowel financiële als maatschappelijke redenen om te vernieuwen. Innovatie heeft in de gemeentelijke praktijk vooral plaatsgevonden op een aantal domeinen: invulling van de werk-boven-inkomen-gedachte; hoogwaardig handhaven; klantmanagement; resultaat- en risicosturing; ketensamenwerking; relaties met de arbeidsmarkt en de werkgevers; de activering van het ‘zittende bestand’; synergie met andere regelingen zoals Wsw en Wmo en preventie. De volgorde in bovenstaande opsomming is niet willekeurig maar laat van boven naar beneden een verschuiving zien (ook in de tijd) van aandacht voor het primaire proces naar verbindingen met de buitenwereld. De laatste drie punten verschijnen in veel gemeenten op de agenda als gevolg van het feit dat het primaire proces beter op orde is en het inzicht in het WWB-klantenbestand is toegenomen. En als doorontwikkeling van de resultaatgerichtheid: voorkomen is beter (goedkoper en maatschappelijke lonender) dan genezen. Op bovengenoemde domeinen is veel dat nog moet worden afgemaakt en nieuwe uitdagingen liggen te wachten. Het gaat in de eerste plaats om verbetering van de organisatie en de dienstverlening, onder andere de doorontwikkeling van het klantmanagement, het persoonsgebonden budget, doorontwikkeling van de aanbestedingspraktijk en de ketensamenwerking . Het motto is hierbij nog steeds dat de klant centraal staat en niet de stelsels en systemen. Een andere belangrijke uitdaging blijft de werking van de arbeidsmarkt: het blijven vinden van oplossingen voor zowel personeelstekorten als langdurige werkloosheid. Een derde domein is de activering van burgers die niet snel of nooit volledig productief zullen zijn op de arbeidsmarkt. Lokale innovatiekracht Sommige gemeenten zijn innovatiever dan andere. Dit heeft deels te maken met de zwaarte en aard van de lokale problematiek, de innovatiedruk. Druk is echter niet voldoende: er zijn ook nadeelgemeenten die er niet in slagen de financiële of maatschappelijke urgentie om te zetten in vernieuwing. In deze gemeenten schort het aan innovatiekracht. De belangrijkste voorwaarde voor innovatie is de aanwezigheid van iemand die wil innoveren en die voldoende invloed heeft om veranderingen te bewerkstelligen.

5

Een dergelijk type vindt men eerder in een grote dan in een kleine gemeente. Kleine gemeenten hebben enkele voordelen boven grotere steden: het teamgevoel om er samen voor te gaan kan sterker zijn: de klanten zijn goed bekend en de samenwerking met andere afdelingen en maatschappelijke partners is intensiever. In andere opzichten zijn kleinere gemeenten duidelijk in het nadeel: minder (projectleiders)capaciteit en gemiddeld minder collectieve denkkracht; minder mogelijkheden om extra middelen te genereren, gemiddeld minder contacten op landelijk niveau. De schaal van de gemeente en de aanwezigheid van innovatieve bestuurders of leidinggevenden zijn dingen waar niet veel aan te doen is. Er zijn echter ook beïnvloedbare factoren op lokaal niveau. Dit zijn: 1. Ruimte scheppen voor innovatie op strategieniveau. Een visie durven formuleren vanuit maatschappelijke vraagstukken. Ontwikkelruimte en ontwikkelbudget met innovatiedoelstellingen creëren. 2. Met voorrang investeren in de cultuur: training van medewerkers en managers en intervisie, alles gericht op de omslag van een administratieve naar klantgerichte en kansgedreven organisatie. Eigen initiatief en creativiteit tot criterium maken bij beoordelingssystematiek. Ruimte geven aan de uitvoering. Personele diversiteit. 3. Uitwisseling tussen beleidsterreinen en met maatschappelijke partners en commerciële partners aanmoedigen en faciliteren. Gemeenten kunnen zelf dus veel doen om hun innovatiekracht te vergroten. Daarnaast wordt dit vermogen vergroot door goede facilitering. De bestaande structuur en het huidige innovatieprogramma voorzien hier gedeeltelijk in. De subsidies uit het IPW voorzien in een aanzienlijke behoefte. De gemeenten beschikken bovendien over effectieve netwerken van samenwerking en uitwisseling. Dit zijn zowel organisch gegroeide natuurlijke netwerken (persoonlijke netwerken, regionale verbanden) als georganiseerde verbanden zoals de regioverbanden van Divosa. Ook de bestaande informatiekanalen functioneren goed. Samenwerking is zeer belangrijk om innovaties te ontwikkelen en ook om ze uit te voeren, maar opgelegde of verplichte samenwerking werkt meestal niet. Het vervult ook geen rol bij de adoptie van goede ervaringen. De gemeenten zijn goed in het halen van informatie als ze daar behoefte aan hebben, ze zijn niet goed in de verspreiding van de resultaten. Gemeenten ervaren een zekere mate van ‘versnippering’ in het ondersteuningsaanbod. Innovatiekracht van het systeem Een belangrijk punt is dat de innovatiekracht niet alleen wordt bepaald door een aantal factoren op lokaal niveau (en een faciliterend rijksinstrumentarium) maar ook door de werking van het complete systeem van gemeenten, brancheorganisaties, ketenpartners en een politiek eindverantwoordelijk departement. Uit het onderzoek blijkt dat de aansturing en de signalen vanuit het Rijk wel eens tegenstrijdig zijn of niet efficiënt door de verkokering, ofwel omdat verschillende directies verschillende signalen uitzenden, ofwel omdat initiatieven om innovatie te bevorderen niet altijd gepaard gaan met goede randvoorwaarden om deze uit te voeren.

6

Bij het ontwikkelen van oplossingen lopen gemeenten hier niet alleen tegen hun eigen beperkingen op, maar ook tegen de schotten tussen weten regelgeving en tegen de beperkingen van het systeem. De grote uitdaging ligt op het terrein van de ontkokering. Het is ook de centrale opgave die het nieuwe kabinet zich heeft gesteld. Departement- en beleidsterreinoverstijgende projecten moeten integrerend werken, zowel voor het beleid, in de uitvoering en tussen de ministeries. Zij moeten ontkokering en samenhang tot stand brengen. Alleen de echt integrale benadering van de burger in zijn context biedt oplossingen voor de benoemde hardnekkige en complexe maatschappelijke vraagstukken. Een nieuw programma Doorontwikkeling van de WWB is daarmee een collectieve opgave die vraagt om een programmatische aanpak met een lange adem in dienst van het nationale project ‘Iedereen doet mee’ dat inzet op verbreding en verdieping van arbeidsparticipatie en maatschappelijke participatie. Enkele suggesties over hoe dit programma eruit zou kunnen zien: In de eerste plaats zou de voornaamste innovatieopgave voor het komende decennium (minimaal voor de komende vier jaar) geïdentificeerd dienen te worden. De focus ligt op: maatschappelijke vraagstukken waarvoor nieuwe antwoorden en oplossingen nodig zijn. Om deze innovatieopgave vervolgens te realiseren zijn inspanningen op allerlei terreinen en op alle niveaus noodzakelijk. Hiervoor zouden programmalijnen gedefinieerd kunnen worden. Per programmalijn moet dan worden nagedacht over de doelen (smart), acties, het instrumentarium en de ruimte en de opdracht die de verschillende actoren binnen het systeem hier hebben. Het is niet gezegd dat een subsidieregeling voor alle programmalijnen het geëigende instrument is. Wanneer er bijvoorbeeld een programmalijn ‘HRMontwikkeling’ zou worden gedefinieerd, is een trainingsprogramma voor medewerkers op verschillende niveaus waar gemeenten op in kunnen tekenen wellicht beter dan een innovatiebudget. De rol- en verantwoordelijkheidsverdeling en de keuze van het instrumentarium zijn dus afhankelijk van de definitie van de programmalijnen. Op programmaniveau heeft SZW in ieder geval de rol op het terrein van beleidsontwikkeling. Daarnaast is SZW initiator bij het definiëren van de innovatieopgave. Ook het initiële programmamanagement berust bij SZW. Het is de vraag of deze rol ook tijdens de uitvoeringsfase door SZW moet worden vervuld of dat hier een van de andere actoren geschikter voor is. De programmaorganisatie moet licht zijn. Bij de verdere invulling van het programma en de inrichting van de organisatie is het van voortdurend en essentieel belang dat de balans tussen sturing en lokale differentiatie goed is. De interne en externe communicatie van het nieuwe innovatieprogramma moeten zoveel mogelijk worden geïntegreerd in de communicatie die er binnen de branche al is. Binnen het programma zou 1 partij verantwoordelijk moeten zijn voor de toegankelijkheid van de programma-informatie en de resultaten. Een cruciaal onderdeel van het programma is het onderdeel leren en evalueren.

7

Het programma moet zo worden ingericht dat er structureel van ervaring wordt geleerd. Dit betekent Systematische evaluatie. De inhoudelijke evaluatie met het doel ervan te leren staat los van de verantwoording. Competentieontwikkeling en het verwerven van kennis en inspiratie vanuit andere domeinen en sectoren zijn essentiële onderdelen van het programma. Innovatief onderzoek en onderzoek naar innovatie maakt deel uit van het programma (wat nu versnipperd is, wordt zo in het programma geïntegreerd).

8

1

INLEIDING De invoering van de Wet Werk en Bijstand is één grote innovatie. De volledige financiële verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering van de WWB is een krachtige motor voor ingrijpende veranderingsprocessen geweest. Diensten en afdelingen van Sociale Zaken hebben zichzelf als het ware opnieuw uitgevonden en bevinden zich in meerderheid nog in een transformatie van uitvoerder van een administratief proces met focus op rechtmatigheid tot een klanten resultaatgerichte organisatie met een open blik op de samenleving. Dat wil niet zeggen dat de WWB de enige aanleiding voor alle innovaties is, noch dat alle innovatie pas met de aankondiging van de WWB begon. Maar de druk om resultaten te halen, heeft tot veel vernieuwing geleid. Gemeenten waarderen de ruimte die de WWB gemeenten biedt om de wet uit te voeren en een bijdrage te leveren aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken. Hiervoor is en blijft innovatie nodig. Innovatie is in dit rapport gedefinieerd als het bedenken en uitvoeren van nieuwe antwoorden en oplossingen. Met nieuw wordt bedoeld: nieuw voor de organisatie. Dit betekent dat een organisatie ook innoveert door te leren van anderen en dat de verspreiding van resultaten, de adoptie van goede voorbeelden en de verankering van succesvolle praktijken onderdeel zijn van het innovatieproces. Voor innovatie zijn twee dingen nodig: innovatiedruk (urgentie) en innovatiekracht. Zoals bovenaan gezegd ontbreekt het niet aan financiële en maatschappelijke urgentie om te innoveren. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wil de innovatie(kracht) bevorderen, zowel op lokaal niveau als op programmaniveau. Een van de instrumenten om gemeenten te ondersteunen is sinds 2004 het Innovatieprogramma Werk en Bijstand (IPW). Het Ministerie verschaft subsidie aan projecten, bevordert de uitwisseling van goede ervaringen door middel van een projectenbank en bevordert ook op andere manieren dat gemeenten van elkaar leren. Het eerste IPW (2004-2005) stelde gemeenten in staat om op een aantal terreinen te zoeken naar wegen om de uitvoering van de nieuwe WWB te verbeteren. Sinds 2006 staat de doorontwikkeling van de WWB in het IPW centraal. In overleg met gemeenten is ervoor gekozen om in 2006 een beperkt aantal grotere projecten te ondersteunen waarin verschillende gemeenten samenwerken. Dit om kleine gemeenten in staat te stellen mee te doen en om de uitwisseling tussen gemeenten te bevorderen. Het Ministerie is van mening dat verdere doorontwikkeling van de WWB noodzakelijk blijft om te komen tot een verdere daling van het bijstandsvolume en heeft B&A gevraagd te onderzoeken op welke wijze gemeenten binnen en buiten het IPW bezig zijn met innovatie; op welke manier gemeenten hun innoverend vermogen op het terrein van de WWB kunnen verbeteren en wat SZW hieraan kan bijdragen. Deze rapportage doet verslag van dit onderzoek.

9

B&A REALISATIE BV

RUIMTE VOOR INNOVAITE

Opzet rapportage In dit rapport ligt de nadruk op het perspectief van de gemeenten. Het geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze zijn gemeenten aan de slag met innovatie op het terrein van de WWB? (hoofdstuk 2: innovatiedruk) 2. Wat is de reden dat de ene gemeente daar veel meer mee bezig is dan de andere gemeente, en hoe kunnen gemeenten het innoverend vermogen op het terrein van de WWB verbeteren? (hoofdstuk 3: de lokale innovatiekracht) 3. Hoe verloopt het innovatieproces en hoe verloopt de innovatie op het terrein van de WWB op programma- of systeemniveau? (hoofdstuk 4: de innovatiekracht van het systeem) 4. Op welke wijze kan SZW innovatie op het terrein van de WWB de komende jaren stimuleren? (hoofdstuk 5: een nieuw programma) De onderzoeksverantwoording is opgenomen in de bijlage van dit rapport. Met deze rapportage willen we niet vooruitlopen op de uitvoerige evaluatie van de WWB die door het Ministerie is geïnitieerd en later dit jaar zal zijn afgerond. Deze rapportage was niet tot stand gekomen zonder de royale medewerking van de gemeenten. Zij vinden, zo bleek tijdens dit onderzoek overtuigend, innovatie op het terrein van de WWB een belangrijk onderwerp. De inhoud van dit rapport is uiteraard de verantwoordelijkheid van B&A.

10

2

INNOVATIE BIJ GEMEENTEN: DE INNOVATIEDRUK 2.1

DE DOMEINEN VAN INNOVATIE

Alle gemeenten ervaren innovatiedruk, hetzij uit financiële noodzaak, hetzij uit maatschappelijke overwegingen. De omslag van uitvoerder van een administratief proces met focus op rechtmatigheid naar een klanten resultaatgerichte organisatie met oog voor kansen en maatschappelijke vraagstukken is een ingrijpend en langdurig innovatieproces dat in geen enkele gemeente al helemaal voltooid is. Daarbinnen zijn tal van instrumentele, organisatorische en andere innovaties te onderscheiden. Het IPW is een van de instrumenten die door gemeenten zijn ingezet om vernieuwing te realiseren of te versnellen. Dit hoofdstuk benoemt de belangrijkste domeinen waarop lokale vernieuwing plaatsvindt, geïllustreerd met praktijkvoorbeelden. Dit zijn lang niet allemaal best practices of voorbeelden van voorhoedeprojecten. De praktijkvoorbeelden geven vooral heel duidelijk aan hoe lokale vernieuwing vorm krijgt in een plaatselijke context en hoe succesvolle innovaties bijna nooit exact worden overgenomen maar bijna altijd een lokale kleur krijgen. Vervolgens besteden we aandacht aan de huidige innovatieve ambities van gemeenten en aan de belemmeringen voor innovatie. Het IPW-programma en het innovatiekader waar dit uit voortvloeit, boden in 2004 en 2005 ruimte voor een breed scala aan projecten die gericht waren op de verbetering van de uitvoering van de WWB. In 2006 heeft het IPW zich gericht op drie thema’s: Verzamelen en verder ontwikkelen van goede praktijken gericht op de reintegratie van de onderkant van het klantenbestand. Armoedebeleid en schuldhulpverlening in combinatie met arbeidsmarktbeleid en re-integratie. Sturen op resultaten door gemeenten. Het onderzoek laat zien dat dit kader inhoudelijk goed aansluit op de lokale praktijk. Kort samengevat, en niet helemaal recht doende aan de gevarieerde gemeentelijke praktijk, blijkt uit het onderzoek dat innovatie (binnen en buiten het IPW) in de eerste plaats impact heeft gehad op onderstaande domeinen:

Invulling van de werk-boven-inkomen-gedachte Hoogwaardig handhaven Klantmanagement Resultaat- en risicosturing Ketensamenwerking Relaties met de arbeidsmarkt en de werkgevers

11

B&A REALISATIE BV


De activering van het ‘zittende bestand’, de mensen die langdurig een uitkering hebben Consequenties van en synergie met andere regelingen zoals Wsw, Wmo, en inburgering Preventie. Op alle domeinen spelen actuele vraagstukken. De volgorde in bovenstaande opsomming is niet willekeurig maar laat van boven naar beneden een verschuiving zien (ook in de tijd) van aandacht voor het primaire proces naar verbindingen met de buitenwereld. De laatste drie punten verschijnen momenteel in veel gemeenten op de agenda als gevolg van het feit dat het primaire proces beter op orde is en het inzicht in het WWB-klantenbestand is toegenomen. En als doorontwikkeling van de resultaatgerichtheid: voorkomen is beter (goedkoper en maatschappelijke lonender) dan genezen. In de volgende paragraaf werken we deze domeinen kort uit.

2.2

INVULLING VAN DE-WERK-BOVEN-INKOMEN-GEDACHTE

Het eerste domein waarop veel gebeurt in nagenoeg alle gemeenten, is het invulling geven aan het adagium van de WWB: Werk boven inkomen. Dit gebeurt op verschillende manieren. In veel gevallen wordt zodra iemand een aanvraag voor een uitkering doet, eerst gekeken op welke manier de klant aan het werk kan. Niet altijd wordt gelijk een uitkering verstrekt. Het verstrekken van een uitkering is niet langer de enige belangrijke taak van de consulent. De afstand tot de arbeidsmarkt wordt zo klein mogelijk gehouden. Work first is een van de instrumenten die door veel gemeenten op de een of andere manier zijn ingevoerd. De invulling van deze gedachte vergde een cultuuromslag, andere vaardigheden van medewerkers en de ontwikkeling van een nieuw instrumentarium, dat grotendeels in samenwerking met nieuwe partners (of oude partners in een nieuwe rol) werd ontwikkeld. Utrecht: “Werk loont!” Dit project, dat voorborduurt op Work first, biedt klanten een dienstverband voor 3 maanden. De pilot biedt werkervaring en begeleiding bij het vinden van regulier werk. De klant heeft een vast aanspreekpunt en is verplicht deel te nemen. De financiering vindt plaats vanuit het Werkdeel. Het SW bedrijf treedt op als werkgever. De deelnemers hebben dus direct een baan met algemeen geaccepteerde arbeid en wordt aan vrijwel alle doelgroepen aangeboden. Den Helder: ‘met het busje naar Schiphol’ Den Helder heeft twee modellen voor Work first: volledig werk voor laaggeschoolden, waarbij vacatures aan klanten worden meegegeven. Het gaat om productiewerk rondom Schiphol met vervoer in busjes. De gemeente selecteert de klanten. Dit model is behoorlijk afschrikwekkend, waardoor er een sterke motivatie is zelfstandig naar werk te zoeken. deeltijdwerk voor 18 uur p/w + scholing en coaching. Hierbij is vaak sprake van zorg voor kinderen. Deze variant wordt door SW-bedrijf gerealiseerd.

12

B&A REALISATIE BV


Er wordt gewerkt met een contract van 2 maal 6 maanden, waardoor geen rondpomping via de WW plaatsvindt.

2.3

HOOGWAARDIGE HANDHAVING

Om de instroom te beperken, de mogelijkheid tot fraude te minimaliseren en de rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking te waarborgen, verrichten de meeste gemeenten nieuwe en extra inspanningen onder de noemer hoogwaardige handhaving. Er is van alles uitgevonden om de handhaving te verbeteren: werken met risicoprofielen, huisbezoeken, het afschaffen van maandbriefjes, het vereenvoudigen van formulieren en het koppelen van gegevens(bestanden) zijn voorbeelden. Soms wordt op de rand van de wet geopereerd, soms net iets over de rand. Groningen: “Waterproof” en “Datawarehouse” Doel van “Waterproof” is fraudebestrijding door het koppelen van gegevensbestanden. Al langer was duidelijk dat informatie van water- en nutsbedrijven relevante gegevens bevat over schijnadressen. Door de koppeling van bestanden van de gemeente met waterbedrijven wordt duidelijk waar zich risico’s bevinden. “Datawarehouse” heeft als doel de informatiepositie aan de poort te verbeteren. Naast de reeds beschikbare landelijke systemen (IB/SUWI/DKD) wordt gebruik gemaakt van gemeentelijke registers. Een uitkomst kan zijn dat na de risicoanalyse (veel) minder tijd hoeft te worden besteed aan intake en controle van personen met een laag risicoprofiel. Amsterdam: Huisbezoeken Amsterdam verricht huisbezoeken, niet alleen bij iedere nieuwe aanvraag, maar ook bij het zittende bestand. Amsterdam opereert hiermee op het scherpst van de snede. De rechter heeft het niet verboden, het lijkt uiteindelijk binnen de inlichtingenplicht te vallen. Het rendement is hoog. De instroom is drastisch gedaald.

2.4

KLANTMANAGEMENT

Dit is de innovatie die verreweg het meeste kracht heeft gekost en nog kost. Een nieuw dienstverleningsconcept, dat er overigens in geen twee gemeenten op precies dezelfde manier uitziet, bedenken is één ding, zorgen dat het in de hele organisatie ook werkt, is iets heel anders. De vereiste cultuuromslag is een proces van jaren, een deel van de consulenten kan de omschakeling van een administratieve functie naar een baan waarin het draait om communicatie en kansen van klanten en kansen op de arbeidsmarkt, niet maken. Ook het op orde brengen van de interne randvoorwaarden, van HRM-beleid tot klantvolgsysteem en herijking van de samenwerking met externe partners, is in de grotere gemeenten nog nergens helemaal af. Het bestaande instrumentarium dat innovatie bevordert, voorziet niet in substantiële hulpmiddelen voor HRM-programma’s en competentieontwikkeling.

13

B&A REALISATIE BV


Groningen: Werken, meedoen, erbij horen Groningen maakt werk van de activering van bijstandsgerechtigden die nog niet klaar zijn voor re-integratie. Consulenten hebben alle vrijheid om de klant op eigen wijze te begeleiden. Er zijn bijna geen regels en procedures. Doel is zoveel mogelijk gebruik te maken van de kwaliteiten van de consulent en de cliënt. De klant kan kiezen of hij wil meedoen en rapporteert ook zelf in enige vorm over de voortgang. Er zijn in eerste instantie geen sancties op niet meedoen. Het project is niet alleen een activeringsinstrument maar ook een instrument in de gewenste cultuuromslag naar een kansgedreven en klantgerichte organisatie. Vernieuwend is de manier van aanbesteden: zeer eenvoudig en zeer open (om ook kleinere organisaties een kans te geven) en uitsluitend gericht op kwaliteit (niet op prijs). Met 13 maatschappelijke organisaties die activiteiten aanbieden sloot Groningen hiervoor een overeenkomst.

2.5

RESULTAAT- EN RISICOSTURING

Een vierde domein waarop gemeenten proberen te vernieuwen, is het terrein van resultaat- en risicosturing. Doel van resultaatsturing is het vergroten van de effectiviteit van de inzet van het re-integratie-instrumentarium en de middelen. Den Haag is (samen met andere gemeenten) vanuit het IPW bezig om hiervoor een methodiek ontwikkelen. Andere gemeenten verwijzen hier regelmatig met belangstelling naar. Risicosturing heeft vooral tot doel de werkprocessen te stroomlijnen en te vereenvoudigen zodat de energie kan worden verlegd van handhaving en administratie naar inhoud en resultaat. Den Haag: sturingsmodel WWB Het doel is het verschaffen van inzicht in de effecten van beleidsinstrumenten op de bijstandsuitgaven. Het sturingsmodel WWB vormt een integraal en wetenschappelijk verantwoord hulpmiddel voor het effectief sturen op resultaten. Het eindproduct is een applicatie waarin uitgaande van de reductiepotentie in het klantenbestand de inzet van beleidsinstrumenten en de bijbehorende informatievoorziening bepaald kan worden. Hierbij worden de beleidseffecten gekwantificeerd zichtbaar. De focus in dit project ligt op een integraal model dat primair moet leiden tot het realiseren van een zo hoog mogelijk financieel voordeel op het budget WWB Inkomensdeel.

2.6

KETENSAMENWERKING

Ketensamenwerking lijkt welhaast het toverwoord bij de innovaties die gemeenten noemen. Het gaat hier om samenwerking binnen de keten Gemeente – CWI – UWV, maar - in het verlengde hiervan - ook om samenwerking met werkgevers en partners op gebied van onderwijs en zorg. Een belangrijke ontwikkeling is de ontwikkeling van bedrijfsverzamelgebouwen waar partijen fysiek een ruimte delen, maar waar ook de werkprocessen op elkaar zijn afgestemd.

14

B&A REALISATIE BV


In de praktijk blijkt dat de ketenpartners soms wel huisvesting delen maar de samenwerking moeizaam verloopt. Het tegengestelde komt ook voor: het BVG wil maar niet van de grond komen terwijl de samenwerking goed loopt. Op dit onderdeel is er bijna overal geworsteld doordat de verschillende partners hun eigen tempo hebben en daarnaast regionale en landelijke ontwikkelingen geen gelijke tred houden met lokale ontwikkelingen. Een voorbeeld is dat een aanzienlijk aantal gemeenten eigener beweging afzag van de verplichting in de SUWI-wet dat iedereen een intake krijgt door het CWI.

Zwolle: Bewust identiteitsverlies De Gemeente Zwolle werkt in haar BVG (Werkplein De Lure) vooruitlopend op verwachte landelijke ontwikkelingen aan ‘bewust identiteitsverlies’ bij de ketenpartners. Alles is er op gericht de organisaties en medewerkers los te weken uit hun oude instellingscontext. Werkplein De Lure is geheel bekostigd uit het Wdeel. Emmen: bedrijvenloket BVG Zuidoost Drenthe De gemeenten Emmen en Coevorden en ketenpartners werken vanuit een eenduidige benadering via een werkgeversloket en vacatureloket. Doel is dat de werkprocessen van CWI, UWV en gemeenten zoveel mogelijk worden geïntegreerd, waarmee een betere koppeling van werkgevers aan werkzoekenden kan plaatsvinden. Dit project is vernieuwend vanwege: één gezamenlijk fysiek loket voor werkzoekenden en werkgevers één geïntegreerde werkwijze ontschotting van EZ / SOZA en de ketenpartners Er ligt een gezamenlijk beleidsplan en de inrichting van een vacatureloket is gerealiseerd. Er vindt een gezamenlijke intake plaats (los van het soort uitkering). Daarnaast wordt nu een integraal team van accountmanagers (CWI, Emmen, Coevorden) ingericht om de beoogde proactieve werkgeversbenadering waar te maken. De gemeenten hebben de CWI intakes overgenomen zodat meer capaciteit ontstond voor het optuigen van het vacatureloket. De aansturing van het BVG is een elementaire factor. Vanuit ieder MT is een persoon in het BVG bestuur vertegenwoordigd. De gemeente Emmen is aangewezen als proceseigenaar (bewaking) en het CWI als projectleider (dagelijkse aansturing).

2.7

RELATIES MET DE ARBEIDSMARKT EN DE WERKGEVERS

Het is nog niet zo lang geleden dat re-integratietrajecten en re-integratievisies werden ontwikkeld en uitgevoerd zonder veel contact met de arbeidsmarkt. Inmiddels is iedereen zich ervan bewust dat het rendement op deze wijze niet hoog is. Innovaties die op dit terrein hebben plaatsgevonden en nog plaatsvinden: verbetering van de samenwerking met de afdeling EZ; een gedifferentieerd werkgeversinstrumentarium (loonkostensubsidie, jobcoaching, proefplaatsing) is in

15

B&A REALISATIE BV


het standaardpakket van de klantmanager gekomen; de benadering van bijstandsklanten vanuit het werkgeversperspectief; intensivering van samenwerking met onderwijsinstellingen (leerwerkprojecten voor specifieke doelgroepen maar ook voor specifieke vragen van werkgevers) om het gat tussen vraag en aanbod door middel van scholing te dichten. Momenteel probeert een aantal gemeenten vooruit te kijken: voor welke toekomstige personeelsvraag kunnen we nu al mensen toerusten? Gemeenten die erin slagen de arbeidsmarkt en het WWB-klantenbestand echt integraal te analyseren komen met onorthodoxe plannen om te investeren in doorstroming op de arbeidsmarkt (om ruimte te creëren aan de onderkant), of te investeren in HBO-opleidingen. Veel inspanningen zijn ook gericht op het vormgeven van een samenhangend lokaal of regionaal arbeidsmarktbeleid. Een re-integratiebedrijf zonder aantoonbaar relevant werkgeversnetwerk in zijn geloofsbrieven, kan gunning vergeten. Momenteel gebruiken gemeenten de nieuwe ruimte die is ontstaan door de verruiming van de aanbestedingsregels om zelf (een deel van) de re-integratie ter hand te nemen en afspraken te maken over ‘social return on investment’. Geen spiksplinternieuwe uitvinding maar opnieuw opgetuigd naar nieuwe inzichten. Rotterdam: Meer HBO-ers in de stad Het gemiddelde opleidingsniveau van werkzoekenden is in Rotterdam relatief laag. Er is een tekort aan HBO-ers, terwijl er veel mensen aan de kant staan. Om de match te verbeteren, selecteert Rotterdam 100 kansrijke klanten, die niet in aanmerking komen voor studiefinanciering. Hen wordt een HBO-opleiding aangeboden, die ze in 3 jaar mogen afronden. Tiel: een voorbeeld-BVG Sinds 2002 wordt in het bedrijfsverzamelgebouw (BVG), nu door 20 partijen, privaat en publiek, samengewerkt. Naast vier gemeenten zijn dit onder meer het CWI, UWV, Lander (SW), de KvK, re-integratiebedrijven, uitzendbureaus en opleidingsorganisaties. Het idee is niet zozeer gezamenlijke huisvesting, maar samenwerking op een beursplein vanuit een gezamenlijk belang. Belangrijkste doelstelling is een goed functionerende arbeidsmarkt, waardoor de cliënten van elk van de deelnemende partijen optimaal bediend kunnen worden; effectieve ketensamenwerking binnen het BVG blijkt een probaat middel om dat te bevorderen. Er is sprake van een sterke ondernemersgeest; er is de durf en bereidheid om risico te nemen.

2.8

CONSEQUENTIES VAN EN SYNERGIE MET ANDERE REGELINGEN

Omdat vanuit de het idee ‘de klant centraal’ soms verschillende regelingen van toepassing zijn, of vanuit de dienstverlening andere regelingen opportuun kunnen zijn voor een klant, is er een – voorzichtige - beweging richting verknoping van diverse regelingen en budgetten. Op dit domein heerst nog veel onduidelijkheid ten aanzien van de concrete kansen en belemmeringen. SW-bedrijven verzorgen in opdracht van gemeenten of re-integratiebedrijven (delen van) trajecten, een omgekeerde beweging wordt door het schot tussen de Wsw en de WWB verhinderd.

16

B&A REALISATIE BV


De opdracht om invulling te geven aan verschillende prestatievelden van de Wmo (leefbaarheid, actief burgerschap, participatie) lijkt een regelrechte uitnodiging aan klanten en medewerkers van de sociale diensten. Het hoe en wat is nog problematisch. Dalfsen: Wmo en WBB inéén De komst van de Wmo was voor de gemeente Dalfsen een kans om bijstandgerechtigden en mensen met een UWV-uitkering in te zetten voor laagdrempelige zorg en huishoudelijke hulp. Vernieuwend was: De ambitie om het gat te dichten tussen mantelzorg en professionele zorg door de combinatie van de regelingen Wmo en WWB De zorggerichte screening van klanten Openstelling voor diverse doelgroepen (ook UWV) Vorm (regulier werk of sociale activering) pas na screening bepaald. De komst van de Wmo was de concrete aanleiding, maar men zag in Dalfsen ook kansen om hiermee de afdeling als geheel beter te profileren en de samenhang en integraliteit in het werken te versterken. Uit IPW-middelen is een onderzoek gefinancierd. Het project is vervolgens niet uitgevoerd omdat zowel vraag als aanbod tegenvielen.

2.9

HET ZITTENDE BESTAND

Op sommige domeinen is innovatie meer nodig dan op andere. De activering van mensen die al lang tot zeer lang een uitkering hebben is op dit moment een urgente kwestie. Een deel van deze klanten kan met intensief maatwerk al dan niet volledig productief wellicht nog een plek op de arbeidsmarkt vinden. Hiervoor is en wordt in tal van gemeenten een uitermate gedifferentieerd instrumentarium ontwikkeld. Hierbij worden uiteenlopende lokale partners betrokken. Voor een ander deel is werk gewoon niet haalbaar. De (lokale) regelingen buitelen over elkaar heen, duurzame oplossingen worden gezocht. Schotten tussen beleidsterreinen en financieringstromen maken dit ingewikkeld. Rotterdam en Utrecht Beide steden hebben een groep klanten met langdurige verslavingsproblematiek. Stabilisatie en beperking van de overlast is het hoogst haalbare. Aan regulier werk valt niet te denken. In Rotterdam worden ze vanuit de Pauluskerk aan het vegen gezet. Ze krijgen daarvoor 15 euro per dag. Dit bedrag moet eigenlijk gekort worden op de uitkering maar dan verdwijnt de motivatie. Utrecht had een vergelijkbare oplossing en vroeg een experiment aan. Dit werd afgewezen. Rotterdam noemt het onkostenvergoeding. Inmiddels heeft ook Utrecht een oplossing gevonden om het project toch uit te kunnen voeren.

2.10

PREVENTIE

Onder het motto voorkomen is beter dan genezen, komen we op het laatste domein waarop vernieuwing plaatsvindt in (en deels ook buiten) het kader van de WWB.

17

B&A REALISATIE BV


Het gaat om het voorkomen dat er mensen in de bijstand terechtkomen; om eventuele terugval in de bijstand te voorkomen en om de werking van de arbeidsmarkt duurzaam te verbeteren. Een belangrijke groep wordt uiteraard gevormd door jongeren die de aansluiting tussen school en arbeidsmarkt niet kunnen maken. De nieuwe aanpak in enkele gemeenten om jongeren geen uitkering te geven maar te laten kiezen tussen opleiding of baan, is inmiddels tot kabinetsvoornemen verheven. Ook de eerder (2.7) genoemde initiatieven om te anticiperen op toekomstige personeelstekorten en te investeren in de doorstroming op de arbeidsmarkt horen hierbij. Amsterdam: In Amsterdam krijgen jongeren geen uitkering meer. Ze krijgen in principe een stagevergoeding, dit is verheven tot voorliggende voorziening.

Maastricht: jongeren@work Maastricht investeert in jongeren die uitvallen bij de overgang tussen onderwijs en arbeidsmarkt. De sluitende aanpak vindt plaats door samenwerking met andere gemeenten en externe partijen, zoals scholen, Regionaal Meld- en Coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaters, CWI, UWV, welzijnsinstellingen en jeugdhulpverlening. Binnen dit project vormen de taken en verantwoordelijkheden van de interne en externe partijen het uitgangspunt: beleid en uitvoering dienen beter op elkaar te worden afgestemd. In deze pilot worden steekproefsgewijs circa 40 jongeren “aangepakt” die nog tussen wal en schip vallen. Geanalyseerd wordt welke acties nodig zijn om deze jongeren naar school of werk te krijgen en men gaat daadwerkelijk met deze jongeren aan de slag. Op basis van deze concrete ervaringen worden betrokken instanties aangesproken op hun taken en verantwoordelijkheden en zullen de partijen gezamenlijk hun beleid en uitvoeringspraktijk op elkaar afstemmen en verbeteren.

2.11

AMBITIES, UITDAGINGEN EN BELEMMERINGEN

Gemeenten maken gebruik van de ruimte die de WWB biedt en grote steden en een enkele kleinere gemeente verkennen ook de grenzen van de wet in de praktijk: ‘We melden wat we doen en horen het wel als het niet goed is.’ De ene gemeente is veel verder dan de andere, maar ze zijn geen van allen klaar. Op bovengenoemde domeinen is veel dat nog moet worden afgemaakt en doorontwikkeld. En nieuwe uitdagingen wachten. De gemeenten zelf zijn de eersten om dat te beamen. Het gaat in de eerste plaats om verdere verbetering van de organisatie en de dienstverlening. Het motto is hierbij nog steeds, en met het nieuwe regeerakkoord meer dan ooit, dat de klant centraal staat en niet de stelsels en systemen. In dit kader zijn innovaties en adoptie van goede voorbeelden noodzakelijk op een aantal terreinen: Doorontwikkeling van het klantmanagement. Het persoonsgebonden budget.

18

B&A REALISATIE BV


Doorontwikkeling van de aanbestedingspraktijk (het benutten van de nieuwe ruimte als gevolg van de afschaffing van aanbestedingsregels) en publiekprivate samenwerking. Digitalisering, niet alleen op het gebied van informatie en automatisering maar ook in dienstverleningsconcepten zoals de Toonkamers. Ketensamenwerking, waarbij de aanstaande wet over eenmalige gegevensuitvraag als stimulans en stok achter de deur werkt en waarbij het type uitkering van een klant ondergeschikt wordt gemaakt aan de beste vorm van dienstverlening voor de betreffende klant. Een andere belangrijke uitdaging vormt de werking van de arbeidsmarkt: het blijven vinden van oplossingen voor de (semi-)structurele mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt waar bestaande en dreigende personeelstekorten hand in hand gaan met grote werkloosheid onder bepaalde groepen. Een derde domein is de activering van burgers die niet snel of nooit (volledig) productief zullen zijn op de reguliere arbeidsmarkt: Opheffing van de wachtlijsten voor de SW De bemiddeling van moeilijke bemiddelbare groepen die (gedeeltelijk) productief kunnen zijn (draaideurklanten, ouderen, vrouwen met kinderen) Het vinden van duurzame oplossingen voor mensen die nooit zullen werken. Zoals uit het voorafgaande blijkt is er de afgelopen jaren veel energie gestoken in reorganisaties en regionale samenwerking. En ook in de organisatie van lokale randvoorwaarden zoals ict, managementinformatie, inzicht in het klantenbestand, samenwerking tussen diensten en vooral in de cultuuromslag en peoples management. Gemeenten kunnen op deze thema’s hun eigen innovatiekracht bevorderen. Dit wordt uitgewerkt in hoofdstuk 3. De grote achterliggende uitdaging ligt echter op het niveau van de ontkokering, eveneens een adagium van het nieuwe kabinet. Oplossingen voor hardnekkige en complexe maatschappelijke vraagstukken liggen in de echt integrale benadering van de burger in zijn context (woon- en leefsituatie, sociale omgeving, competenties etc.). Waar vanuit dit perspectief van de burger de afgelopen jaren lokale innovaties tot stand zijn gebracht (of zijn mislukt), is veel innovatiekracht en creativiteit besteed aan het puzzelen op oplossingen in de marge van de wet, aan het slechten van schotten, aan het zoeken naar alternatieven voor categorale bijstand; het nadenken over en experimenteren met creatief gebruik van het Wdeel, het gesteggel met ketenpartners als het CWI en het UWV, in onderzoek van juristen en accountants; in vergeefse pogingen om oplossingen voor de SWwachtlijsten te bedenken. Hier is innovatie nodig die niet op lokaal niveau alleen te verwezenlijken is. Hiervoor zijn innovaties op systeemniveau nodig. Met systeem bedoelen we het geheel van gemeenten, brancheorganisaties (VNG, Divosa), ketenpartners (CWI, UWV) en SZW. Ketensamenwerking is bijvoorbeeld altijd suboptimaal zo lang ketenpartners CWI en UWV op eigen prestatie-indicatoren worden afgerekend.

19

B&A REALISATIE BV


En voor het bestaan van twee aparte wetten, twee aparte departementale directies en twee gescheiden budgetten voor de SW- en de WWB-doelgroep is vanuit de gemeentelijke praktijk eigenlijk geen noodzaak te bedenken. Het doorbreken van beleidskokers moet op alle niveaus plaatsvinden. In hoofdstuk 4 en 5 gaan we in op de innovatiekracht van het systeem.

20

3

GEMEENTELIJKE INNOVATIEKRACHT 3.1

INLEIDING

Sommige gemeenten zijn innovatiever dan andere. Dit heeft deels te maken met de zwaarte en aard van de lokale problematiek, de innovatiedruk. Grote steden als Amsterdam en Rotterdam worden vaak als eerste geconfronteerd met problemen die om nieuwe oplossingen vragen. Voor een aantal gemeenten ontstond de innovatiedruk door een groot (dreigend) financieel nadeel. Dordrecht is een voorbeeld van een stad die, geconfronteerd met zo’n dreigend nadeel, zich snel (grotendeels) uit de problemen innoveerde door onder andere een eigen grootschalige Work first-aanpak. Druk is echter niet voldoende: er zijn ook nadeelgemeenten die er niet in slagen de financiële of maatschappelijke urgentie om te zetten in vernieuwing. In deze gemeenten schort het aan innovatiekracht. Soms werkt de beperkte beschikbaarheid van middelen als een rem op de vernieuwing (soms wellicht ook als excuus om niet te vernieuwen). Innovatiekracht is geen kwestie van geld alleen. In dit hoofdstuk gaan we in op de innovatiekracht van gemeenten. Om de innovatiekracht van gemeenten op het terrein van werk en bijstand te onderzoeken en te vergelijken, hebben we gebruik gemaakt van de 7 habits van de innovatieve organisatie: strategie, cultuur, combinatiekracht, personele diversiteit, middelen, proces en monitor 1 . Met zeven gemeenten hebben we hun innovatief vermogen geanalyseerd en de kritische factoren hierin benoemd. We geven de resultaten van dit onderzoek samenvattend weer en verwerken hierin ook resultaten uit de andere fasen van het onderzoek. We concentreren ons op de succesfactoren. In de laatste paragraaf geven we aan hoe gemeenten het innoverend vermogen op het terrein van de WWB kunnen verbeteren.

3.2

STRATEGIE

Bij de strategie van gemeenten moet worden gedacht aan aspecten als: aanwezigheid van een bewuste strategie om te komen tot innovatie. het werken met specifieke ontwikkeldoelstellingen de mate van openheid van het collegeprogramma de financiële middelen, speciaal bedoeld om zaken uit te proberen. Succesfactor Er is een gedragen 1

Bevindingen in gemeenten - Dit komt niet voor bij onderzochte

Ontleend aan Kreanova en vrij geïnterpreteerd, zie www.kreanova.nl

21

B&A REALISATIE BV


innovatiestrategie, gekoppeld aan de algemene strategie

Ruimte in lange termijn plannen waarin ontwikkeldoelstellingen zijn opgenomen. Collegeakkoord op hoofdlijnen

Proactief aandacht voor kansen op andere beleidsterreinen

Periodiek bezinning op organisatiedoelen

Bevlogen bestuurder(s) en aanwezigheid van visie

Faalfactor Dominantie van politiek met focus op risicomijding of kleine deelbelangen Zwak of visiearm management

gemeenten. Innovatie op het gebied van de WWB is nergens een expliciet doel. - Voor zover bekend is innovatie in managementcontracten geen thema. - Aardig is dat Zwolle een interne jaarlijkse innovatieprijs heeft. - Het expliciet benoemen dat voor vraagstukken iets geheel nieuws ontwikkeld moet worden, komt weinig voor. - Partners worden weinig uitgenodigd innovaties te ontwikkelen. Een programma op hoofdlijnen biedt ruimte voor de uitvoering en maakt beleidsontwikkeling en –uitvoering minder afhankelijk van de langdurige besluitvormingsprocedure. Steeds meer innovatieve gemeenten bekijken maatschappelijke vraagstukken integraal en zoeken onorthodoxe combinaties en leggen dwarsverbanden met leefbaarheid, welzijn, volkshuisvesting etc. De realisatiekracht om resultaten te bereiken is vervolgens vaak wel een probleem. Innovatieve gemeenten voelen meer verantwoordelijkheid voor maatschappelijke vraagstukken en vertalen dat naar eigen organisatie. Inspirerende bestuurders en managers geven in een aantal gemeenten een impuls aan vernieuwing. Hun enthousiasmerend vermogen daagt uit. We zien ook dat in een aantal gemeenten de bestuurstermijn vervolgens te kort is om veranderingen ook echt te realiseren. Angstige bestuurders worden in de ene gemeente beter ‘geneutraliseerd’ dan in de andere. Ad hoc en reactief beleid is niet innovatief. In circa de helft van de onderzochte gemeenten, laat het management alle tijd opslorpen door de dagelijkse organisatieperikelen. Deze gemeenten zijn het minst innovatief.

22

B&A REALISATIE BV

3.3


CULTUUR

In een innovatieve cultuur worden medewerkers aangemoedigd zich te ontwikkelen en met ideeën te komen. Medewerkers krijgen vertrouwen en dingen mogen mislukken. Succesfactor Ondernemerszin

Er is omslag gemaakt van focus op rechtmatigheid en wetsuitvoering naar kansgedreven klantgerichtheid

Gedeelde ambitie om gezamenlijk prestaties te halen Informeel en open

Initiatief wordt beloond; fouten maken mag

Goede ideeën vanuit de werkvloer komen ‘boven’ terecht

Bevindingen in gemeenten In een omgeving waar men risico´s durft te nemen en waar meer in mogelijkheden wordt gedacht dan in regels en beperkingen, wordt meer ontwikkeld en uitgeprobeerd. Ondernemende managers en bestuurders die hun rug recht houden, scheppen het juiste klimaat. Deze komen voor in grote en kleine gemeenten. - In veel gemeenten is onder medewerkers (en een deel van het management de oude oriëntatie nog dominant). - Trainingsprogramma’s, intervisie, e-learning voor klantmanagers, agressieprotocollen, een nieuw selectiebeleid en veranderingen in de aansturing leveren een bijdrage aan de gewenste omslag, maar gemeenten missen hier ondersteuning en middelen voor en veel gemeenten zoeken nog naar beste aansturing of zijn zich er niet van bewust dat hier verbeterslagen gemaakt kunnen worden. Op dit punt lijken kleine gemeenten in het voordeel: de lijnen zijn kort, het teamgevoel groter. Reorganisaties leiden nogal eens tot formalisering, onzekerheid en geslotenheid. Is organisatorisch de zaak op orde, dan gaan de luiken weer open. - Dit is lang niet overal de praktijk. Het aanmoedigen van initiatief staat soms op gespannen voet met de toegenomen resultaatgerichtheid (als die overgaat in een eenzijdige targetcultuur). - Innovatie is in de hierop bevraagde gemeenten nergens een expliciet criterium in de beoordelings- en beloningssystematiek. Meeste gemeenten geven aan dat dit nog niet altijd zo is: middenmanagement houdt dingen tegen en medewerkers beseffen niet altijd dat ze de ruimte hebben. Dit is overigens het oordeel van het management, medewerkers kunnen last hebben van tegenstrijdige signalen: ín theorie heb ik alle ruimte

23

B&A REALISATIE BV


maar intussen neemt mijn caseload alleen maar toe.’ Faalfactor Eenzijdige focus op rechtmatigheid

Het beleid is in theorie overal klanten resultaatgericht. In de praktijk is dat lang niet overal zo. Er zijn veel afdelingen waar de middelen (de regels en het administratieve proces) nog steeds het doel zijn.

24

B&A REALISATIE BV

3.4


COMBINATIEKRACHT

Combinatiekracht ontstaat waar gemeenten investeren in opleidingen en kennisdeling tussen medewerkers en afdelingen en waar medewerkers en managers ruimte hebben om buiten hun eigen kader te kijken en op ontdekkingstocht te gaan op straat, in andere gemeenten en beleidsterreinen. Succesfactor Goede informatievoorziening

Open voor uitwisseling met partners (bijvoorbeeld reintegratiebedrijven)

Medewerkers krijgen gelegenheid kennis te delen, ook met andere sectoren, partners en gemeenten

Bevindingen in gemeenten Gemeenten hebben een effectief intern en extern informatienetwerk binnen hun eigen beleidsterrein. De verkokering tussen de beleidsterreinen is echter nog groot. Het zijn in grotere gemeenten vaak de medewerkers van een bestuursdienst of een afdeling beleid die de kokers enigszins ontstijgen maar zij missen vaak de aansluiting op de praktijk om kansen te benutten waardoor hun exercities vaak lang theoretisch en papier blijven. In veel gemeenten is informatiemanagement een onderwerp dat op de agenda staat maar meestal zonder hoge prioriteit. (Niet te verwarren met managementinformatie dat meestal wel een hoge prioriteit heeft). - Uitwisseling en tijdelijke detachering komen voor, maar voornamelijk ad hoc en niet specifiek gericht op vergaren van kennis en competenties t.b.v. innovatie. - Het aanbestedingsregime heeft in veel gevallen geleid tot een enigszins verkrampte omgang met reintegratiebedrijven (uit angst partijdig over te komen of omdat accent lag op risico-afdekking) die belemmerend heeft gewerkt op vrije uitwisseling van gedachten. Er is nu op veel plaatsen sprake van een kentering ten goede. - In bestekken beschrijven gemeenten vaak niet alleen wat ze van hun aanbieders willen maar bemoeien zich ook te veel met het hoe. Hierdoor maken ze te weinig gebruik van de creativiteit van potentiële aanbieders. Hiervoor is slechts in een beperkt aantal gemeenten echt actief beleid ontwikkeld. De agenda van veel medewerkers vult zich bijna vanzelf met reguliere overleggen. Hier zijn vaak ook externe overleggen (met de regio, met de ketenpartners, met het maatschappelijk middenveld) bij. Dit bevordert weliswaar de informatie-uitwisseling en de combinatiekracht maar er zijn twee kanttekeningen te maken: medewerkers nemen vaak deel omdat het in hun agenda staat en zitten er zonder een bepaalde opdracht of de ambitie er iets te halen. In de tweede plaats geeft het ze ten onrechte de indruk dat ze zich hiermee voldoende extern oriënteren. Er wordt te weinig nagedacht over wat de

25

B&A REALISATIE BV

noodzakelijke en waardevolle (nieuwe) externe contacten zijn. Voorbeeld: er is een regionaal ketenoverleg dat zich voortsleept terwijl de agendapunten grotendeels op lokaal of landelijk niveau moeten worden afgehandeld. Veel gemeenten investeren in hun medewerkers maar het aanbod is grotendeels gericht op de cultuuromslag (bijvoorbeeld communicatieve vaardigheden) en op het verwerven van concrete vaardigheden (bijvoorbeeld ten behoeve van een nieuw computersysteem). Het aanbod gaat zelden of nooit over het verbreden van inhoudelijke expertise.

Trainingen

3.5


PERSONELE DIVERSITEIT

Bij de factor personele diversiteit binnen gemeenten gaat het om bewuste variëteit in persoonlijkheden en competenties in teams. De aanwezigheid van mensen die ook buiten de gemeentelijke organisatie hebben gewerkt is een pre. De aanwezigheid van ontwikkelen doorgroeimogelijkheden voor medewerkers motiveert en werkt ook bindend voor goede medewerkers. Succesfactor

Bevindingen in gemeenten

Innovatie als aandachtspunt bij werving en selectie

De introductie van klantmanagement heeft in een aantal gemeenten wel geleid tot een zoektocht naar nieuwe competenties, in geen van de ons bekende gevallen is hier expliciet gestreefd naar diversiteit (anders dan naar geslacht en afkomst). Een enkele gemeente geeft aan ook eigenschappen als onzekerheidstolerantie als selectiecriterium te hanteren.

Inhuren extern personeel voor reguliere activiteiten

Inzet van externen komt regelmatig voor. Soms voor extra capaciteit, maar vaker voor specifieke expertise. Op deze manier wordt de combinatiekracht en diversiteit bevorderd. Aandachtspunt is dat de expertise van externen vaak alleen ten goede komt van het project en niet van de organisatie. In één geval leidde de inhuur tot de verzuchting: ‘Alle leuke dingen worden hier door externen gedaan.’

Faalfactor Vacaturestop, bezuinigingen

In veel gemeenten is weinig ruimte geweest om mensen aan te nemen. Die ruimte is daar ook niet gecreëerd.

Schaalgrootte

Het is voor kleinere gemeenten moeilijker goede

26

B&A REALISATIE BV


medewerkers te vinden en te behouden. Dit is een nadeel.

3.6

MIDDELEN

Vanzelfsprekend bepaalt de aanwezigheid van middelen ook de speelruimte van gemeenten. Het gaat om: financiële positie van gemeenten; tijd van medewerkers voor innovatie; verdeling van budgetverantwoordelijkheden. Succesfactor Financiële middelen (en de mogelijkheid deze naar eigen inzicht te besteden)

Bevoegdheid laag in de organisatie Er worden tijd en middelen begroot om aan nieuwe of zelfgekozen onderwerpen te werken

Faalfactor Onduidelijke of ingewikkelde verantwoordingseisen Nadeelgemeenten

3.7

Bevindingen in gemeenten - Gemeenten zijn in het algemeen van mening dat het schort aan ontwikkelingsbudget en/of projectleidercapaciteit. Het IPW en andere subsidies zijn wat dit betreft een zeer welkome mogelijkheid. - De niet-vrije besteding van het Werkdeel is een veelgehoorde klacht Dit is bij de meeste gemeenten (nog) niet het geval. Budgetverantwoordelijkheid is vooral een zaak van de leiding. - Hier zijn de verschillen tussen de gemeenten levensgroot: in een deel van de gemeenten heeft men op de verschillende niveaus het idee alleen maar bezig te zijn met achterstanden wegwerken of voorkomen, in andere gemeenten is er van alles mogelijk en zijn medewerkers blij met nieuwe uitdagingen. - Een innovatieve manager geeft aan bewust zoveel mogelijk beslommeringen van administratieve en organisatorische aard (jaarplannen etc. ) ver van de werkvloer te houden. Ook innovatieve gemeenten raken wel eens gedemotiveerd van alle verantwoordingseisen van interne en externe accountants en vooral van de onzekerheid dat je niet weet wanneer je het goed doet. Nadeelgemeenten moesten woekeren met de middelen. Gemeenten die geconfronteerd worden met het perspectief van nadeelgemeente gaan innoveren maar dit heeft meer te maken met innovatiedruk dan met innovatiekracht.

PROCES EN MONITOR

Een laatste factor ten aanzien van innovatief gedrag van gemeenten ligt in het proces en de monitoring.

27

B&A REALISATIE BV


Het gaat hierbij om een duidelijk proces voor de waarborging van ideeën; de aandacht voor systematische evaluatie en een streven naar vereenvoudiging van werkprocessen om tijd voor inhoud en ontwikkeling over te houden.

Succesfactoren Ideeënmanagement

Meten van innovatietargets

Evaluatie en lessen trekken

3.8

Bevindingen in gemeenten - Vindt bij gemeenten weinig structureel plaats. Ideeën worden veelal toevallig opgevangen (of niet). - Veel gemeenten organiseren wel brainstormsessies maar met resultaten (en afgesproken actie) wordt soms weinig gedaan. Resultaten worden vrij breed gemeten. Het specifiek meten van de innovatie wordt momenteel in verschillende gemeenten onderzocht. Over de gehele linie is het een onontgonnen terrein. - Alle gemeenten evalueren. Bijna alle gemeenten voegen daar aan toe dat niet altijd iedereen deelgenoot wordt gemaakt van de resultaten en dat er ook niet altijd expliciet leerervaringen worden benoemd voor een volgende keer. - Verplichte evaluaties in het kader van Europese of andere subsidies worden vaak zo snel mogelijk plichtmatig en als een formaliteit afgehandeld. De uitkomsten hiervan worden lang niet altijd gedeeld met alle betrokkenen.

HOE KUNNEN GEMEENTEN HUN INNOVATIEKRACHT VERGROTEN?

Hiervoor is in de eerste plaats iemand nodig die wil innoveren en die voldoende invloed heeft om veranderingen te bewerkstelligen. Het profiel van zo’n bestuurder of manager is een ondernemende persoon die risico durft te nemen en zijn rug recht houdt; die gemakkelijk schakelt tussen niveaus en beleidsterreinen en die visie combineert met verstand van de uitvoering. Een dergelijk type vindt men eerder in een grote dan in een kleine gemeente maar ook in kleine gemeenten zijn ze te vinden. Kleine gemeenten hebben drie voordelen boven grotere steden: het teamgevoel om er samen voor te gaan kan sterker zijn en ook een hele afdeling omvatten (omdat het een kleine afdeling is). De andere voordelen zijn: de klanten zijn goed bekend en de samenwerking met andere afdelingen en maatschappelijke partners is intensiever. Men kent elkaar en de interne en externe lijnen zijn kort. In andere opzichten zijn kleinere gemeenten duidelijk in het nadeel: minder (projectleiders)capaciteit en gemiddeld minder collectieve denkkracht; minder mogelijkheden om extra middelen te genereren, gemiddeld minder contacten op landelijk niveau.

28

B&A REALISATIE BV


De schaal van de gemeente en de aanwezigheid van innovatieve bestuurders of leidinggevenden zijn dingen waar niet veel aan te doen is. Het bovenstaande bevat echter ook tal van lessen met behulp waarvan gemeenten hun innovatiekracht zelf kunnen bevorderen. Een aantal belangrijke en beïnvloedbare factoren op lokaal niveau zijn: 1. Ruimte scheppen voor innovatie op strategieniveau. Een visie durven formuleren vanuit maatschappelijke vraagstukken. Ontwikkelruimte en ontwikkelbudget met innovatiedoelstellingen creëren. 2. Met voorrang investeren in de cultuur: training van medewerkers en managers en intervisie, alles gericht op de omslag van administratieve naar klantgerichte en kansgedreven organisatie. Eigen initiatief en creativiteit tot criterium maken bij beoordelingssystematiek en verhinderen dat resultaatgerichtheid en nieuwe zakelijkheid omslaan in benauwde targetcultuur. Ruimte geven aan en verantwoordelijkheid leggen bij de uitvoering. Personele diversiteit nastreven en daarbij achtergrond en diversiteit in werkervaring meewegen. 3. Uitwisseling tussen beleidsterreinen en met maatschappelijke partners en commerciële partners aanmoedigen en faciliteren of desnoods vastleggen in de taakomschrijving van medewerkers en managers. Hierbij niet alleen deelname aan bepaalde overleggen benoemen maar de medewerkers ook uitdagen ambities en gewenste resultaten te formuleren. Ook de deelname aan regionale en landelijke bijeenkomsten en netwerken stimuleren. Voor de invulling van deze drie thema’s bevatten de schema’s in dit hoofdstuk tal van aanknopingspunten. Een vierde thema is natuurlijk de budgettaire ruimte. Zoals bekend is de toestand van gemeenten op dit punt zeer verschillend. Drie factoren zijn hiervoor hoofdzakelijk bepalend: De verdeelsystematiek die mede bepaald wordt door waar gemeenten vandaan komen en door de resultaten die ze de laatste jaren hebben behaald en die voor een gemeente gunstig of ongunstig uit kan vallen. De creativiteit in het genereren of vrijspelen van middelen. Hierop zouden de gemeenten zelf invloed moeten hebben. De vrijheid en beperkingen in de besteding van middelen. Die zijn voor iedereen hetzelfde.

29

4

HET INNOVATIEPROCES EN DE INNOVATIEKRACHT OP SYSTEEMNIVEAU 4.1

INLEIDING

De innovatiekracht wordt niet alleen bepaald door een aantal factoren op lokaal niveau maar ook door de werking van het complete systeem van gemeenten, brancheorganisaties, ketenpartners en een politiek eindverantwoordelijk departement. Een van de uitkomsten van het onderzoek is dat de innovatiekracht die nodig is voor de doorontwikkeling van de WWB ook (of misschien juist) in het geval van een kaderwet zoals de WWB een collectieve opgave is. De betrokken partijen en zeker ook het Ministerie zijn zich hiervan bewust. Alle betrokken partijen leveren inspanningen op dit terrein. SZW heeft een innovatiebudget waarvoor gemeenten een aanvraag kunnen indienen. Daarnaast bevordert SZW de uitwisseling van ervaringen door de projectenbank van SZW en door de organisatie van bijeenkomsten en ronde tafelgesprekken. Een ander instrument is het Innovatieartikel WWB. In dit hoofdstuk gaan we in op het innovatieproces en op de facilitering hiervan door SZW. 2

4.2

HET IPW-PROGRAMMA

In deze paragraaf onderzoeken we de ervaringen van gemeenten met het IPW. 3 Er wordt niet zozeer op de inhoud van de innovaties zelf ingegaan, maar meer op de ervaringen met het programma. Het Innovatie Programma Werk en bijstand heeft als doel beleidsinnovatie rond de WWB te stimuleren. Het doel is de uitvoering van de WWB te verbeteren en daarmee nog meer mensen aan de slag te helpen, ook groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Bij het IPW hoort een budget. Het innovatiebudget is bedoeld om vernieuwende of experimentele projecten van gemeenten door middel van een financiële tegemoetkoming te stimuleren. Gemeenten kunnen sinds 2004 bij het ministerie een aanvraag doen om

2

3

De inspanningen van de andere betrokken partijen waren geen onderdeel van dit onderzoek en komen slechts zijdelings aan de orde. In eerste instantie zijn ondervraagd: Amsterdam, Rotterdam, ISD Rijnstreek, Heerde, ISD Dantumadeel/ Dongradeel, Den Bosch, Venray, Den Helder, Maastricht, Noordoostpolder, Zwolle, Groningen, Nieuwegein, Hoogeveen en Diemen. Uitvoerige groepsgesprekken zijn gehouden met: Utrecht, Groningen, Den Helder, Dalfsen, Tiel, Emmen, en RSD Alblasserwaard/Vijfheerenlanden. Korte aanvullende interviews zijn vervolgens gehouden met Amstelveen, Amersfoort, Den Haag, Hengelo, RSD Zeist e.o., Zaanstad, Leeuwarden, ISD Harderwijk/Ermelo, Breda, Haarlem, Heerhugowaard, Beverwijk. Geinterviewde partners: SZW, Divosa, BOREA, Monitorgroep, RWI, VNG, CWI en UWV.

30

B&A REALISATIE BV


bijvoorbeeld samen met werkgevers de arbeidsparticipatie van bijstandgerechtigden te verhogen, of de combinatie van arbeid en zorg beter te organiseren zodat de arbeidsparticipatie wordt vergroot. In 2004-2005 heeft dit geleid tot circa 80 projecten. In 2006 konden gemeenten alleen in aanmerking komen voor subsidie in geval van een samenwerkingsverband met andere gemeenten. Medio 2006 was hiervoor een startbijeenkomst georganiseerd, waar gemeenten een samenwerkingspartner konden vinden. Achterliggend idee was dat op deze wijze de uitwisseling van innovatieve ideeën en ervaringen wordt gestimuleerd. Bovendien maakt deze nieuwe aanpak de drempel voor kleine gemeenten lager om te participeren in het IPW. Uiteindelijk zijn in 2006 11 grotere projecten gehonoreerd.

4.2.1

Motivatie voor deelname aan het IPW De beschikbaarheid van extra middelen vanuit het IPW innovatiebudget is – veruit – de belangrijkste reden voor gemeenten om een aanvraag in te dienen bij SZW: ‘We hebben meegedaan om extra personele inzet te bekostigen. Er is altijd eerst een extra investering in mens en middelen nodig om rendement uit een innovatie te halen. Het IPW-programma is hier een prima instrument voor. Het biedt de extra speelruimte die we niet uit de reguliere budgetten halen’. In een aantal gevallen lagen er al ideeën voor vernieuwing, die met het extra budget ook gerealiseerd of uitgeprobeerd konden worden. Terugkijkend geven een paar gemeenten aan dat die ideeën ‘linksom of rechtsom’ ook zonder IPW wel gerealiseerd zouden zijn, een paar andere gemeenten geven aan dat het IPW een beslissende factor is geweest om iets op te pakken. In andere gevallen is het IPW (geld) een stimulans geweest om ideeën te generen. Vooral de grote gemeenten geven aan dat het deelnemen niet direct een financiële kwestie was, omdat extra budget vaak ook elders te vinden is. Een van de G4 gemeenten meldt dat deelname vooral een prestigekwestie is geweest, het bestuur wilde graag op de lijst komen. Een andere reden om deel te nemen was interne of externe samenwerking. Het IPW sprak in een aantal gevallen ook andere sectoren binnen een gemeente aan om (al dan niet samen met collega’s van Werk en Inkomen) tot een aanvraag te komen. Denk hierbij aan een afdeling Welzijn, Jeugd of Onderwijs. Maar ook een SW-bedrijf is genoemd als initiatiefnemer. Eén gemeente geeft in dit opzicht nadrukkelijk aan het IPW te hebben gebruikt om meer integraal te gaan werken binnen de gemeente. In een ander geval heeft de aanvraag vanuit een andere sector juist tot de vreemde situatie geleid dat de afdeling Werk en Inkomen in zijn geheel niet op de hoogte was van een gehonoreerde IPW-aanvraag. Opvallend is dat de verplichte samenwerking in 2006 voor enkele gemeenten een belangrijke reden voor deelname is geweest, terwijl dit voor andere gemeenten een reden was om niet mee te doen. Een van de kleinere gemeenten gaf bijvoorbeeld aan via het IPW dankbaar mee te liften met een grote gemeente met meer coördinatiecapaciteit en ervaring in de administratieve kant. Zonder deze samenwerking was het project niet te realiseren geweest. Voor andere gemeenten was de verplichte samenwerking de belangrijkste reden om geen aanvraag in te dienen omdat hiermee de focus op het lokale maatwerk werd bemoeilijkt, men afstemmingsproblemen vreesde en opzag tegen de coördinatie:

31

B&A REALISATIE BV


‘We doen niet meer mee, het wordt te complex. Het is teveel brengen en te weinig halen’. De meeste gemeenten zijn van mening dat de verplichte samenwerking geen toegevoegde waarde heeft. De ongelijksoortigheid van de problematiek, de afstand de verschillen in schaalgrootte en mogelijkheden verhinderen synergie en de samenwerking vergt veel procesmatige en administratieve inspanning zonder evenredige lokale meerwaarde. Andere redenen om niet deel te nemen waren voor gemeenten: administratieve ballast, geen goede timing, andere financieringsbronnen, innovatie (nog) geen prioriteit en de afwezigheid van innovatiedruk. Een gemeente was wel trekker van de aanvraag, maar heeft zich na honorering teruggetrokken uit de implementatiefase vanwege tijdsdruk. Deze gemeente wijst er dan ook op dat het wel zaak is om goed doordacht een innovatie te willen realiseren, want als het in de uitvoering stokt, is een aanvraag zonde van de energie. Ook onbekendheid met het programma speelt in een paar gevallen een rol: ‘We doen niet mee met het IPW, maar wel in Equalprojecten. We zoeken altijd naar vernieuwing, we zijn wel wat in verlegenheid door vragen over het IPW. We hebben eigenlijk geen goede reden om niet mee te doen.’

4.2.2

Waardering van het IPW Deelnemende gemeenten is gevraagd naar hun ervaringen met het IPW. Gemeenten die hebben deelgenomen aan het IPW hebben over het algemeen positieve ervaringen. Dat neemt niet weg dat men naast voordelen, ook nadelen heeft benoemd. Voordelen De financiële ruimte is het belangrijkste voordeel. Daarnaast worden als voordelen van het IPW door gemeenten genoemd: Als eenmaal is besloten mee te doen, is het een stok achter de deur om iets ook echt op te pakken. Andere goede ideeën blijven nog wel eens liggen. Deelname aan het IPW heft de vrijblijvendheid op. Het IPW biedt veel ruimte, bijvoorbeeld om een brede doelgroep (breder dan alleen bijstandcliënten) te betrekken. Dit is onder andere waardevol bij een werkgeversbenadering. Er zijn relatief weinig beperkingen vooraf aan de inzet van de subsidie. Nadelen Veel administratieve rompslomp (inclusief verantwoording), hoewel een andere gemeente aangeeft dat dit juist meevalt bij het IPW. Aanbodgericht. Dit betreft vooral de eis van samenwerking. Dit vraagt relatief veel inspanningen ten behoeve van overleg en afstemming. Gemeenten hebben niet meer de gehele regie (‘Er was weinig aansluiting mogelijk van onze eigen ideeën. Het zelf vorm kunnen geven werkt beter, is onze ervaring. Wat we wilden, hebben we nu langs andere weg ingevoerd’). De samenwerking is daarnaast vaak niet logisch, geen samenhangend geheel. Het gaat veelal om een gelegenheidscoalitie om geld te werven voor een gemeenschappelijk thema, zonder inhoudelijke noodzaak tot samenwerking.

32

B&A REALISATIE BV


Geen flexibele aanvraagperiode, waardoor gemeenten ook handelen vanuit een zeker opportunisme in plaats van noodzaak of goede lokale omstandigheden op een bepaald moment (geen gebruik van lokaal momentum): subsidiegestuurd beleid. Alleen innovaties worden beloond, terwijl het vertalen van een aansprekend voorbeeld naar de lokale situatie ook financiële consequenties heeft. Het IPW zou ‘te democratisch’ zijn: het miskent volgens een paar gemeenten de ongelijksoortigheid van gemeenten. Het maakt geen goed gebruik van de kwaliteiten van koplopers; miskent het feit dat verschillende typen gemeenten heel verschillende behoeften en vermogens hebben. Een aspect dat zowel als voordeel als als nadeel wordt gewaardeerd is de projectmatige opzet. Gemeenten proberen graag projectmatig innovaties uit om deze – bij succes – te implementeren of op te schalen. Als de organisatie heeft gezien dat het project goed heeft gedraaid, resulteert dat in de regel in draagvlak. Tegelijkertijd wordt het risico onderkend dat door het projectmatig werken geen structurele veranderingen plaatsvinden; dat projecten worden afgerond en men vervolgens terugvalt in oude patronen. Sommige gemeenten zijn van mening dat de doorlooptijd van belangrijke innovaties zo lang is dat ze beter niet in projectverband moeten plaatsvinden: ‘Er gebeurt teveel versnipperd. Het hangt van individuen af. Er is geen omgeving gecreëerd waar innovatie organisch plaatsvindt en er structureel wordt geleerd van innovaties in de praktijk.’ Er is geen ondersteuning voor een structurele nieuwe werkwijze. Inbedding in de reguliere organisatie na afronding van het project is budgettair gezien ingewikkeld. HRM- en competentieontwikkeling laten zich moeilijk in een aanvraag onderbrengen terwijl gemeenten veel ondersteuning nodig hebben op het gebied van de cultuuromslag. Er is tijd nodig, personeel moet worden omgeschoold en nieuw personeel met de juiste competenties moet worden aangetrokken. In de praktijk is ook gebleken dat een aantal IPW-projecten niet goed van de grond gekomen is of niet het beoogde resultaat heeft gehad doordat lokaal of op systeemniveau de randvoorwaarden voor goede projectuitvoering niet op orde waren. Lokale randvoorwaarden die niet op orde waren: er was nog geen inzicht in het klantenbestand terwijl het IPW-project dat wel veronderstelde; er was ambtelijk geen draagvlak of capaciteit voor; de organisatie was door reorganisatie of andere perikelen niet in staat het project koersvast uit te voeren; er was een disbalans tussen reguliere activiteiten en nieuwe dingen. Een randvoorwaarde op systeemniveau die op enkele plaatsen belemmerend werkte omdat hij niet op orde was, was dat de ketenpartners (CWI, UWV) geen gemeenschappelijk belang zagen in het project.

4.3

INFORMATIE-UITWISSELING EN VERSPREIDING VAN ERVARINGEN

Anno 2007 geldt voor de gehele samenleving dat informatie in overvloed beschikbaar is. Het is de kunst die informatie te verkrijgen die je nodig hebt.

33

B&A REALISATIE BV


Ook gemeenten worden overspoeld met informatie. Een enkele gemeente vindt dat een groot probleem en ziet door de bomen het bos niet meer waardoor de informatiegevoeligheid afneemt. De meeste gemeenten zijn echter zeer vaardig in het verwerven van relevante kennis, contacten en informatie. Zij doen dit veelal als zich een concreet probleem voordoet. Dan ontstaat de urgentie om actie te ondernemen en kan gericht worden gezocht. Bij het gericht zoeken naar de juiste informatie wordt veel gebruik gemaakt van het eigen netwerk. De G4 heeft onderling intensief contact, middelgrote gemeenten vinden elkaar in het GGO; kleinere gemeenten richten zich op de regio en de naastgelegen grotere gemeente voor informatie en nieuwe oplossingen. Ook in Divosa-verband spreekt men intensief met elkaar en Divosa levert een alom gewaardeerde ondersteuning. Men doet daarnaast nieuwe ideeën op bij symposia, gemeentedagen, workshops etc. Men leest Sociaal Bestek en de nieuwsbrieven van SZW. Gemeenten bellen elkaar, gaan bij elkaar op bezoek en bespreken hetgeen ze willen weten. Dit alles vormt een effectief netwerk waarbinnen informatie wordt uitgewisseld en verspreiding van kennis en ervaringen plaatsvindt. De IPW-projectenbank speelt in dit netwerk slechts een marginale rol. Deze wordt niet of nauwelijks geraadpleegd in de zoektocht naar informatie over mogelijke oplossingen voor maatschappelijke problemen. Redenen die hiervoor zijn genoemd: er is meer/betere informatie op andere plaatsen te vinden; te abstract, weinig concreet of projecten wat kunnen beteken voor de eigen gemeente; geen informatie over resultaten; niet up-to-date; niet gebruiksvriendelijk; onbekendheid met IPW en/of projectenbank; de projectenbank biedt geen (actieve) links naar inhoudelijke projectplannen. Ook uiten sommige vertegenwoordigers een zeker wantrouwen ten opzichte van ’best practices’, deze worden niet zelden opgepoetst en hebben daarmee een beperkte waarde voor de eigen praktijk. Een gemeente geeft expliciet aan meer behoefte te hebben aan procesinformatie en inzicht in benodigde randvoorwaarden om te kunnen komen tot innovatie. Een behoorlijk aantal gemeenten blijkt behoefte te hebben aan een gemakkelijk toegankelijk overzicht van praktijken die hun waarde hebben bewezen, waarbij men niet alleen op positieve succesverhalen zit te wachten. Men leert immers ook van andermans fouten. Anderzijds betwijfelen ze tegelijkertijd of ze dat overzicht zouden raadplegen als het er was. De waan van de dag overheerst vaak. De meest innovatieve gemeenten hebben het overigens niet over zo’n overzicht. Zij varen op hun netwerkcontacten en vertrouwen erop op deze manier alle relevante informatie te kunnen verzamelen. Een nieuw informatiekanaal naast al het bestaande wordt algemeen niet gewenst, men ziet liever een betere benutting van de bestaande kanalen, waarbij bij voorkeur diverse informatie uit allerlei hoeken is samengebracht.

34

B&A REALISATIE BV


De wens om ook aandacht aan faalfactoren en mislukkingen te besteden, wordt door bijna de helft van de gemeenten naar voren gebracht. Hoewel uit het onderzoek blijkt dat gemeenten met plezier hun ervaringen delen en op verzoek vrijwel altijd bereid zijn elkaar informatie te geven in een gesprek of tijdens een bijeenkomst, zijn ze niet structureel bezig met het verspreiden van informatie. Het verspreiden behoort ook niet tot hun kerntaak en ze zien voor zichzelf in het algemeen dan ook geen rol als het gaat om een actieve èn gestructureerde verspreiding van resultaten. Daar hebben ze niet direct belang bij. De meeste hebben ook niet de capaciteit en expertise in huis voor een uniforme, gestructureerde, landelijke verspreiding van resultaten. Voor een dergelijke centrale regie zien de meeste een rol weggelegd voor een derde partij zoals Divosa (meest genoemd), StimulanSZ of SZW zelf. Gemeenten is gevraagd op welke wijze ze de resultaten van hun projecten hebben verspreid of hoe ze van plan zijn dat te gaan doen. De antwoorden zijn divers maar de gemeente prijzen zich vooral gelukkig als de projectaanvraag voorziet in een externe partij die verantwoordelijk is voor de verspreiding van de resultaten. De antwoorden: een slotconferentie en een boekje uit laten geven, artikeltjes, Internet; de tour de WWB van Stimulansz, de regiobijeenkomsten van Divosa, gemeentedagen, de projectenbank. Gemeenten weten over het algemeen aan relevante informatie te komen door daar gericht naar te zoeken. Toch onderschrijven de meeste gemeenten dat ze te weinig met elkaar delen en dat de verspreiding van ervaringen verbetering behoeft. Het zou goed zijn om meer gebruik te kunnen maken van elkaars ervaringen: ‘Veel gemeenten denken dat ze iets geheel nieuws doen, maar 80% wordt ook elders al gedaan. Het gaat erom die 20% echt innovatieve zaken eruit te pikken; dan ga je toch vaak af op het imago, de reputatie van een gemeente’. Middelen voor een betere verspreiding van de resultaten volgens de gemeenten: vast punt in de verzamelcirculaire / nieuwsbrief SZW met verwijzing (doorklikken) naar een concrete beschrijving elders; gemeenteloket, de nieuwsbrief en website van StimulanSZ; de Gemeentedagen en andere bijeenkomsten. Deze laatste zouden vooral in regionaal verband moeten plaatsvinden. Een interactief platform wordt gesuggereerd, evenals een jaarlijkse innovatiedag. Het voorstel om Divosa bij de informatie-uitwisseling een belangrijke rol te laten spelen of de regie te laten voeren, kan op breed draagvlak rekenen. Overigens benutten de gemeenten ook andere inspiratiebronnen. Buitenlandse voorbeelden uit Australië, Amerika en België hebben in Nederland hun sporen nagelaten. Adviesbureaus die nieuwe ontwikkelingen in weten regelgeving of andere aanleidingen benutten om nieuwe voorstellen te presenteren, spelen een rol en re-integratiebedrijven benutten ruimte in bestekken om nieuwe formules te introduceren. De allerbelangrijkste bron is waarschijnlijk toch de eigen lokale situatie: waar ambtenaren op straat gaan kijken of over de schutting van hun eigen afdeling, dringen zich als het ware de kansen voor vernieuwing vanzelf op.

35

B&A REALISATIE BV


Gemeenten zijn geïnteresseerd in innovatieve ontwikkelingen elders. De verspreiding van resultaten leidt echter niet automatisch tot het overnemen, tot de adoptie van een elders ontwikkelde werkwijze. Dit werken we in de volgende paragraaf uit.

4.4

ADOPTIE VAN GOEDE ERVARINGEN

Gemeenten nemen ervaringen van elkaar over. De concrete mate waarin kan met dit onderzoek weliswaar niet worden vastgesteld, maar dat ervaringen worden overgenomen is zeker: gemeenten geven daar overtuigende voorbeelden van. Utrecht heeft een idee om een Work first-variant met verloning uit te voeren en gaat op bezoek bij Alkmaar en Tilburg om daar te kijken hoe het werkt; Tiel moet bij wijze van spreken een extra medewerker aantrekken om alle bezoekende gemeenten (en adviseurs) te ontvangen en voor te lichten; veel gemeenten zijn door Den Bosch geïnspireerd bij de vormgeving van hun eigen Work first. Sommige ontwikkelingen (klantmanagement, Work first …) verspreiden zich zodanig dat gesproken kan worden van een landelijke trend. Gemeenten die bezig zijn met innovatie houden ontwikkelingen elders in de gaten. Zo volgen Amsterdam en Rotterdam momenteel nauwlettend Den Haag, dat bezig is met de ontwikkeling van een sturingsmethodiek. Het proces van adoptie (het overnemen en zelf in de praktijk brengen van innovaties van anderen) blijkt een gecompliceerd proces te zijn, waarbij het kennisnemen van ervaringen elders een eerste stap is. Een gemeente neemt een voorbeeld eerder over wanneer: Het voorbeeld of de lokale context herkenbaar is (het gaat om dezelfde problematiek, of dezelfde schaal, of dezelfde doelgroep, of dezelfde politieke kleur van de wethouder). Er een overtuigend bewijs van het succes is (dalende instroom, toegenomen uitstroom, maar ook groot enthousiasme tijdens werkbezoek of presentatie). Andere gemeenten (al dan niet via een organisatie als Divosa) als spontane ambassadeur optreden. Den Bosch en Tiel zijn gemeenten waar andere gemeenten elkaar op wijzen. Of een gemeente een aansprekend voorbeeld vervolgens ook daadwerkelijk adopteert, wordt deels bepaald door de aanwezigheid van de in het vorige hoofdstuk benoemde succesfactoren; Is er durf, ruimte, budget, (bestuurlijk) draagvlak om iets nieuws te proberen? Is er creativiteit en realisme om een goede lokale vertaling te maken? Alle gemeenten geven aan dat het 1 op 1 overnemen van andere ontwikkelingen vrijwel nooit mogelijk is. Is er een trekker voor die kansen benut en voldoende invloed of mandaat heeft om actoren (binnen en buiten de gemeente) in te zetten? Of de adoptie vervolgens ook succesvol wordt, hangt uiteraard ook af van de aanwezigheid van een goed en smart projectplan; van de vraag of de maatschappelijke of beleidsmatige context niet al te zeer verandert (waardoor iets

36

B&A REALISATIE BV


nog voor de start terecht of onterecht alweer achterhaald lijkt) en het hangt in belangrijke mate ook af van de vraag of de analyse en de aannames die aan de adoptie ten grondslag lagen ook klopten. Een voorbeeld waarin dit laatste niet het geval was: In het voorbeeldproject was er een belangrijke rol voor een welzijnsstichting. In de gemeente die het voorbeeld wilde adopteren was sprake van een machteloze welzijnsorganisatie en onvoldoende sturingsmogelijkheden bij de gemeente. Hierdoor viel een dragende pijler onder het voorbeeld uit. In een enkel geval is op uitdrukkelijke wens van een bestuur een afdeling begonnen met het adopteren van een voorbeeld maar bleek al snel dat de ambitie van het bestuur vooral cosmetisch was en dat het niet bereid was de consequenties (andere manier van werken, afbreuk- en financieel risico, inspanningen van bestuurders zelf) te dragen. Dit plan is gestrand. Er is een aantal redenen en oorzaken benoemd op grond waarvan praktijken die elders hun waarde hebben bewezen in de betreffende gemeente niet of slechts moeizaam van de grond komen. Belemmeringen voor adoptie van goede ervaringen zijn: De politiek ondersteunt bepaalde praktijken niet omdat ze niet stroken met de visie of de kleur van het College of de verantwoordelijke wethouder of omdat het afbreukrisico te groot wordt geacht. Sommige gemeenten willen ook liever een eigen lokale uitvinding. Door focus op interne zaken zoals een reorganisatie of de vorming van een ISD is er (tijdelijk) geen oog voor de buitenwereld of geen gelegenheid om met iets nieuws te beginnen terwijl de innovatiedruk er wel is en het goede voorbeeld aanspreekt. De als succesvol beoordeelde praktijken worden als ongeschikt voor de eigen situatie beoordeeld (te klein, te groot, ander bestand of andere arbeidsmarkt. Of, vaker gehoord: de eigen organisatie is er nog niet aan toe). Er is geen ontwikkelbudget en/of een gebrek aan mensen met de juiste competenties: slagvaardige projectleiders en mensen die verantwoordelijkheid durven nemen. Nauw verwant aan adoptie is mainstreaming. Daaronder verstaan we hier het verankeren van succesvolle praktijken in reguliere activiteiten. Na afronding van het project wordt bepaald of de gemeente de ontwikkelde praktijk regulier wil voortzetten. In sommige gevallen is een project een instrument in een groter veranderingsproces en is mainstreaming niet aan de orde. Sommige projecten blijken succesvol en worden al dan niet met aanpassingen overgenomen, andere projecten blijken niet succesvol verlopen en worden niet verankerd. Ter illustratie geven we drie voorbeelden. In het project Kanswerk worden langdurig bijstandsgerechtigden met een sociale handicap richting de arbeidsmarkt gebracht. Het traject bestaat uit resocialisatie, persoonlijke verzorging, presentatie, maatschappelijke inzet, korte stages, arbeidstraining en bemiddeling. Het plaatselijke SW-bedrijf wordt gebruikt als vaste werkomgeving. De doelstellingen zijn overtroffen (50% uitstroom). Intussen is het project als regulier re-integratie-instrument geïmplementeerd.

37

B&A REALISATIE BV


Vanaf 2005 is ingezet op de werkgeversbenadering. Het ontwikkelen van een werkgeversbenadering is voor de gemeente een waardevolle vernieuwing geweest en krijgt daarom een structureel vervolg, maar dan wel met een extra dimensie op strategisch niveau. In het contact met werkgevers is het besef gekomen dat werkgevers integraal benaderd moeten worden en niet op een afzonderlijk onderdeel van het gemeentelijk beleid. Het project integratie WMO/WBB heeft in desbetreffende gemeente niet aan de verwachtingen voldaan. Samenwerking – koppeling van de bestanden – met het UWV bleek niet mogelijk. Hiermee werd de groep cliënten die werkzaamheden in het kader van de WMO kan verrichten erg klein. Bovendien bleek dit bestand moeilijk te matchen met regulier werk of WMO-activiteiten. Maar ook de vraag naar dit soort werkzaamheden is bij de start van het project overschat. Een innovatieve gemeente wijst er nadrukkelijk op dat bij de inbedding van een geslaagd project in de reguliere organisatie wel gesteggel kan ontstaan bij de bekostiging van een – voormalig – project.

4.5

VERSNIPPERING IN ONDERSTEUNING EN ONDERZOEK

Ondanks initiatief van SZW om de verspreiding van resultaten te bundelen, is er nogal wat versnippering van het aanbod: SZW, VNG, StimulanSZ, Divosa, Monitorgroep, RWI, ze bieden allemaal ondersteuning en informatie op hun eigen manier. De inhoudelijke ondersteuning door SWZ wordt beperkt genoemd. De kennis is niet integraal aanwezig op SZW. Ook de belangen van de diverse directies botsen in de beleving van gemeenten soms. Overwogen kan worden om te zorgen dat in ieder geval één partij alle kennis gestructureerd beschikbaar heeft en kan leveren. Verder blijkt er een versnippering in de financiële ondersteuning voor innovatie. Naast het IPW zijn er (of waren er recent) andere stimuleringsregelingen: ESF en ESF-Equal, Inaxis, tijdelijke Stimuleringsregeling SUWI. Deze versnippering leidt tot afname van de bekendheid en toegankelijkheid van de betreffende regelingen. Uit het onderzoek is gebleken dat enkele gemeenten onbekend zijn met het IPW. Dat zijn niet per se gemeenten die geen belangstelling hebben voor ontwikkeling en innovatie. Gemeenten worden door vele partijen benaderd voor informatie. Zij dienen informatie te leveren aan het CBS, aan meerdere benchmarkers van het ministerie, Divosa en StimulanSZ. De RWI start nu een onderzoek naar innovatie door reintegratiebedrijven. Deze diversiteit aan initiatieven leidt tot het overvragen van gemeenten en vergt weer extra afstemming om uiteindelijk tot overzicht te komen. Een gemeente wijst zelfs op enige concurrentie of competentiestrijd tussen de verschillende ondersteuners. Deze overheidsinitiatieven zouden meer geïntegreerd en verbonden moeten worden.

38

B&A REALISATIE BV

4.6


GEEN EENDUIDIGE AANSTURING OP RIJKSNIVEAU

De aansturing en de signalen vanuit het Rijk zijn wel eens tegenstrijdig of niet efficiënt door de verkokering, ofwel omdat verschillende directies of departementen verschillende signalen uitzenden, ofwel omdat initiatieven om innovatie te bevorderen niet altijd gepaard gaan met goede randvoorwaarden om deze uit te voeren. Een voorbeeld is dat OCW de startkwalificatie stimuleert en SZW de snelste weg naar werk. Beiden zetten hier financiële prikkels achter. Op lokaal (individueel) niveau kan dit tot tegenstrijdige belangen en beleid leiden. Immers de snelste weg naar werk betekent niet altijd het starten of afmaken van een opleiding. Uitdaging – juist/ook voor het Rijk - is om de synergie tussen de beleidsvelden te creëren. Het schot tussen de WWB en de Wsw werd al benoemd.

4.7

VERANTWOORDING

Gemeenten is ook niet altijd duidelijk welke eisen er aan de verantwoording worden gesteld. Zo is onhelder of geld voor innovatie, ook (deels) aan tijdsregistratie kan worden besteed, of ook aan onderzoek naar de (on)mogelijkheden. Sommige gemeenten wijzen erop dat de ruimte wel degelijk bestaat maar dat er onduidelijkheid en verschillen in interpretatie zijn. Er is grote behoefte aan duidelijkheid. Aan de ene kant wordt innovatie aangemoedigd, aan de andere kant houden gemeenten het gevoel dat ze hiervoor kunnen worden afgestraft omdat ze niet precies weten aan welke verantwoordingseisen ze moeten voldoen. Ze willen horen: als je het zo doet, is het goed. Voor innovatie is het volgens een aantal gemeenten van belang dat het Ministerie of rugdekking, of vrijheid geeft. Innovatieremmend zijn ook de onduidelijkheden over de mogelijkheden bij het verknopen van regelingen en bijbehorende budgetten ten behoeve van de (maatschappelijke) activering en toerusting van burgers (WSW, Inburgering, Wmo, WWB).

4.8

INNOVATIEARTIKEL WWB

Een onderdeel van het innovatieprogramma is het innovatieartikel in de WWB. Dit artikel blijkt goed bekend onder gemeenten, maar vrijwel geen enkele gemeente overweegt om ervan gebruik te maken. Er is onvoldoende noodzaak om de mogelijkheden van het artikel concreet in beeld te brengen, volgens de meeste gemeenten. ‘We hebben het nog niet gebruikt, er moet teveel worden opgetuigd bij een aanvraag. Het zou een veel lichter artikel moeten zijn. Het heeft boven de markt gehangen bij de discussies over de huisbezoeken, maar het is nog niet nodig geweest.’

39

B&A REALISATIE BV


Alleen Utrecht heeft getracht er gebruik van te maken. Dit was voor het project ‘Dagloon’. In ‘Dagloon’ zouden daklozen werk kunnen verrichten en daar een vergoeding voor kunnen krijgen. SZW heeft de aanvraag afgewezen omdat er ook andere manieren waren om dit te regelen. De gemeente heeft het op een andere manier geregeld, maar deze manier brengt wel meer administratieve rompslomp met zich mee. Van de geïnterviewde gemeenten hebben alleen de 2 grootste er wel eens over nagedacht om er gebruik van te maken. De communis opinio onder de gemeenten is dat de WWB voldoende ruimte biedt. In een enkel geval is er wel gedacht om voor een kleine doelgroep in het klantenbestand een experiment te doen, maar toen is er na een inspanningen-batenafweging van afgezien. Amsterdam en Rotterdam hebben er ook van afgezien omdat ze geleerd hebben de grenzen van de wet in de praktijk te verkennen en daar tot nu toe geen slechte ervaringen mee hebben. Ook een enkele kleine gemeente geeft aan te zoeken naar de marge van wat mogelijk is. De geïnterviewde personen die niet van het bestaan van het artikel op de hoogte waren, gaven aan nu wel geïnteresseerd te zijn. Enkele contactpersonen meldden dat de waan van de dag hen verhindert zich te verdiepen in dit soort mogelijkheden. Overigens is er weinig bekend over waar het voor is en wat je moet doen om er gebruik van te maken (en hoe ingewikkeld het nu eigenlijk precies is). Rotterdam suggereert een omgekeerd innovatieartikel: het College van B&W neemt een besluit en informeert SZW. Het ministerie heeft een bepaalde termijn om te beslissen: het wordt onder de WWB geregeld, het wordt op een andere manier geregeld of het kan niet.

40

5

EEN NIEUW INNOVATIEPROGRAMMA 5.1

CONCLUSIES

De conclusie is dat de innovatiekracht van de gemeenten zeer verschillend is. Gemeenten maken gebruik van de ruimte die de WWB biedt en grote steden en een enkele kleinere gemeente verkennen ook de grenzen van de wet in de praktijk. De ene gemeente is veel verder dan de andere. Er is veel dat nog moet worden afgemaakt en doorontwikkeld. Nieuwe (en hardnekkige oude) maatschappelijke vraagstukken vragen om oplossingen. Voorbeelden hiervan zijn: Het organiseren van duurzame arrangementen voor mensen die nooit (volledig) zullen werken op de reguliere arbeidsmarkt; Het vinden van oplossingen voor de (semi-)structurele mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt; De verbetering van de dienstverlening aan burgers. Hier is innovatiekracht voor nodig op lokaal niveau. De gemeenten beschikken hier in verschillende mate over. Ze kunnen hun innovatiekracht vergroten door: Ruimte te scheppen voor innovatie op strategieniveau; een visie te formuleren vanuit maatschappelijke vraagstukken en ontwikkelruimte en ontwikkelbudget te creëren. Met voorrang te investeren in de cultuur: in training van medewerkers en managers, alles gericht op de omslag van administratieve naar klantgerichte en kansgedreven organisatie. En hier het overig HRM-instrumentarium (zoals beoordelings- en beloningssystematiek maar ook werving en selectie) mee in de pas te laten lopen. Ruimte te geven aan en verantwoordelijkheid te leggen bij de uitvoering. Uitwisseling tussen beleidsterreinen en met maatschappelijke en commerciële partners aan te moedigen en te faciliteren. Daarnaast wordt dit vermogen vergroot bij goede facilitering en bij verbetering van de randvoorwaarden op bovenlokaal niveau. Het huidige IPW-programma wordt in de meeste gevallen niet ervaren als een samenhangend geheel maar als een welkome en zeer nuttige subsidiepot met prettig ruime criteria. Het creëert geen omgeving waarin innovatie organisch plaatsvindt en er structureel wordt geleerd van innovaties in de praktijk. Er is geen ondersteuning voor een structurele nieuwe werkwijze. HRM- en competentieontwikkeling laten zich moeilijk in een aanvraag onderbrengen terwijl gemeenten veel ondersteuning nodig hebben op het gebied van de cultuuromslag.

41

B&A REALISATIE BV


Andere verbeterpunten zijn dat er momenteel geen flexibele aanvraagperiode is, waardoor gemeenten vaak geen gebruik kunnen maken van een lokaal momentum en dat het huidige programma de ongelijksoortigheid van gemeenten onvoldoende benut. Het maakt geen goed gebruik van de kwaliteiten van koplopers en miskent het feit dat verschillende typen gemeenten heel verschillende behoeften en vermogens hebben. De verplichte samenwerking was deels bedacht om recht te doen aan de verschillen tussen gemeenten maar dit blijkt in de praktijk zo niet te werken. Zouden bijvoorbeeld gemeenten zonder veel innovatiekracht niet beter kunnen worden ondersteund bij het vertalen van goede voorbeelden naar hun eigen situatie? Waarom aan hen de eis stellen met iets innovatiefs te komen of aan een innovatief verband deel te nemen? Het onderzoek toont aan dat de gemeenten over effectieve netwerken van samenwerking en uitwisseling beschikken. Dit zijn zowel organisch gegroeide natuurlijke netwerken (persoonlijke netwerken, regionale verbanden) als georganiseerde verbanden zoals de regioverbanden van Divosa. Ook de bestaande informatiekanalen functioneren goed. De nieuwsbrief van SZW en de gemeentedagen zijn rijksinstrumenten die daar een nuttige rol in vervullen. De projectenbank doet dit niet of nauwelijks. Verplichte samenwerking is ook in dit opzicht geen instrument met veel toegevoegde waarde. Samenwerking is zeer belangrijk om innovaties te ontwikkelen en ook om ze uit te voeren, maar opgelegde of verplichte samenwerking werkt in de praktijk vaker niet dan wel. Het vervult evenmin een rol van betekenis bij de adoptie van goede ervaringen. De gemeenten zijn goed in het halen van informatie als ze daar behoefte aan hebben, ze zijn niet goed in de systematische verspreiding van de resultaten. Dat betekent dat voor de systematische verspreiding beter iets anders kan worden bedacht. Een belangrijke conclusie ten aanzien van de huidige facilitering is daarnaast dat gemeenten een zekere mate van versnippering ervaren in het ondersteuningsaanbod en in allerlei onderzoeksopdrachten: verschillende partijen (VNG, RWI, Divosa, SZW, Stichting Blik op Werk, Monitorgroep) vervullen een niet altijd duidelijk afgebakende rol. Andere belangrijke conclusies met betrekking tot de huidige facilitering is dat er tegenstrijdige signalen worden afgegeven (bijvoorbeeld vanuit verschillende directies) en dat het ontbreekt aan een eenduidig kader. Deze laatste twee punten overstijgen de facilitering van het lokale niveau. Ook de randvoorwaarden op bovenlokaal niveau zijn van cruciaal belang want bij het ontwikkelen van oplossingen lopen gemeenten niet alleen tegen hun eigen beperkingen op, maar ook tegen de schotten tussen weten regelgeving en tegen de beperkingen van het systeem. Daarom is er ook innovatiekracht nodig op systeemniveau want de grote uitdaging ligt op het terrein van de ontkokering. Het is ook de centrale opgave die het nieuwe kabinet zich heeft gesteld. Departementen beleidsterreinoverstijgende projecten moeten integrerend werken, zowel voor het beleid, in de uitvoering en tussen de ministeries. Zij moeten ontkokering en samenhang tot stand brengen. Alleen de echt integrale benadering van de burger in zijn context biedt oplossingen voor hardnekkige en complexe maatschappelijke vraagstukken.

42

B&A REALISATIE BV

5.2


EEN NIEUW PROGRAMMA

Doorontwikkeling van de WWB is daarmee een collectieve opgave die vraagt om een programmatische aanpak met een lange adem in dienst van het departementsoverstijgende project ‘Iedereen doet mee’ dat inzet op verbreding en verdieping van arbeidsparticipatie en maatschappelijke participatie.

Op basis van het voorafgaande kan een programma van eisen voor een innovatieprogramma worden opgesteld. Dit programma moet een omgeving scheppen waarin innovatie structureel wordt bevorderd. Hieronder geven wij kort onze suggesties voor bouwstenen voor dit programma. Uiteraard zouden de verschillende bouwstenen hiervoor nog goed moeten worden doordacht en uitgewerkt. 1. Visie op innovatieopgave In de eerste plaats dient de voornaamste innovatieopgave voor het komende decennium (minimaal voor de komende vier jaar) te worden geïdentificeerd. Dit rapport en ook bestaande en lopende onderzoeken bevatten hiervoor input, maar het benoemen van de gezamenlijke opgave dient ook een collectief product te zijn van ten minste SZW en de gemeenten. Een of meer bijeenkomsten zijn hiervoor nodig. De focus ligt op: maatschappelijke vraagstukken waarvoor nieuwe antwoorden en oplossingen nodig zijn. 2. Programmalijnen Wat op basis van de voorafgaande hoofdstukken met zekerheid te zeggen is, is dat er om deze opgave te realiseren inspanningen op allerlei terreinen en op alle niveaus noodzakelijk zijn. Hiervoor worden programmalijnen gedefinieerd. We geven hier een aantal voorbeelden van programmalijnen die aansluiten op de bevindingen van dit onderzoek. Desalniettemin zijn het nadrukkelijk voorbeelden, bewust enigszins uitgesproken geformuleerd. Voorbeeldprogrammalijnen: 1. Integratie van ketenpartners 2. Arbeidsmarktbeïnvloeding 3. HRM- of competentieontwikkeling 4. Duurzame oplossingen voor zorgklanten 5. Ruimte in weten regelgeving. 3. Uitwerking lijnen en instrumentatie Per programmalijn moet worden nagedacht over de doelen (smart), acties, het instrumentarium en de ruimte en de opdracht die de verschillende actoren binnen het systeem hier hebben. Wat betreft het instrumentarium, het is niet gezegd dat een subsidieregeling voor alle programmalijnen het geëigende instrument is. Illustraties hierbij: Bij voorbeeldprogrammalijn 4 zou een innovatiebudget een goede invulling kunnen zijn: gemeenten worden uitgedaagd (met lokale partners) een plan in te dienen voor een project en kunnen hiervoor budget krijgen.

43

B&A REALISATIE BV


Dit zou vergelijkbaar kunnen zijn met het bestaande IPW-budget waarbij ruime criteria en eenvoudige procedure en verantwoording belangrijk zijn en er wordt afgezien van jaarlijkse aanvraagdeadlines. Voorbeeldprogrammalijn 3 is ingegeven door het inzicht dat personeelsbeleid en de cultuuromslag voor bijna alle gemeenten het ingewikkeldst zijn geweest en het meeste kracht hebben gekost en dat facilitering op dit punt wenselijk was geweest. Het is niet handig om hiervoor een subsidieregeling in het leven te roepen en vervolgens alle gemeenten zelf expertise te laten inkopen of ontwikkelen. Een trainingsprogramma voor medewerkers op verschillende niveaus waar gemeenten op in kunnen tekenen, lesmateriaal, coaches etc. zijn voorbeelden van mogelijke instrumenten die hiervoor wellicht geëigend zijn. Voorbeeldprogrammalijn 5 is uiteraard een lijn waarop de rol van SZW relatief groot is. Het wil niet zeggen dat de gemeenten hier geen opdracht hebben. Op dit moment houden zowel SZW als gemeenten vol dat ze zelf voor eenvoud zijn en dat de ander de beoordeling of iets mag of kan soms nodeloos ingewikkeld of onduidelijk maakt. De reikwijdte van deze voorbeeldprogrammalijn is directieen departementoverstijgend. Wij kunnen ons voorstellen dat in voorbeeldprogrammalijn 1 (integratie ketenpartners) bestaande doelstellingen en instrumenten worden opgenomen. Op deze programmalijn zou hebben de actoren op de verschillende niveaus een opdracht. De rol van SZW zou hier vooral op het terrein van de ontkokering moeten liggen. Wij kunnen ons voorstellen dat voor de invulling van voorbeeldprogrammalijn 2 (Arbeidsmarktbeïnvloeding) een regionale schaal het vertrekpunt is omdat arbeidsmarktbeleid voor de meeste gemeenten al lang een regionale zaak is. Bij deze schaal zal dan een passend instrumentarium moeten worden gezocht. Dit alles om aan te geven dat de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling en de keuze van het instrumentarium afhankelijk zijn van de definitie van de programmalijnen. 4. Organisatie Op programmaniveau heeft SZW in ieder geval de rol op het terrein van beleidsontwikkeling /weten regelgeving. Daarnaast is SZW initiator bij het definiëren van de innovatieopdracht. Ook het initiële programmamanagement berust bij SZW. Het is de vraag of deze rol ook tijdens de uitvoeringsfase door SZW moet worden vervuld of dat hier een van de andere actoren geschikter voor is. Dit is vooral ter beoordeling van het Ministerie. De programmaorganisatie moet licht zijn. Partijen die er geen substantiële verantwoordelijkheid voor dragen, maken er geen deel van uit. Alle mogelijke partijen (inclusief SZW, en alle publieke en private organisaties) kunnen uiteraard binnen de verschillende programmalijnen een taak hebben. Bij de verdere invulling van het programma en de inrichting van de organisatie is het van voortdurend en essentieel belang dat de balans tussen sturing en lokale differentiatie goed is.

44

B&A REALISATIE BV


5. Communicatie De belangrijkste conclusies van dit onderzoek op het terrein van de communicatie zijn dat: het niet zinvol is gemeenten te belasten met de verantwoordelijkheid voor systematische verspreiding van goede ervaringen en resultaten; de bestaande netwerken en informatiekanalen uitstekend werken. Hieruit volgt dat de communicatie van het nieuwe innovatieprogramma zoveel mogelijk moet worden geïntegreerd in de communicatie die er binnen de branche al is; zoveel mogelijk gebruik moet maken van bestaande actoren, platforms en media. Hierbij moet overigens wel gretig gebruik gemaakt worden van de bereidheid van gemeenten hun ervaringen te delen. Binnen het programma zou 1 partij verantwoordelijk gemaakt moeten worden voor de toegankelijkheid van de programma-informatie en de resultaten. Het ligt voor de hand dat SZW hiervoor bijvoorbeeld Divosa benadert. Gezien het feit dat SZW meer afstand tot de uitvoering heeft, ligt het minder voor de hand dat SZW dit zelf doet. 6. Leren en evalueren We zien in de in praktijk dat innovatie om langdurige processen gaat (lerend vermogen, cultuur, het bereiken van maatschappelijke effecten), die ook langere tijd gevolgd zouden moeten worden om de duurzaamheid van de resultaten te kunnen beoordelen. Het programma moet zo worden ingericht dat er structureel van ervaring wordt geleerd. Dit betekent Systematische evaluatie. De inhoudelijke evaluatie met het doel ervan te leren staat los van de verantwoording. Competentieontwikkeling en het verwerven van kennis en inspiratie vanuit andere domeinen en sectoren (bedrijfsleven, burgers, maar ook ruimtelijke ordening en economie bijvoorbeeld) zijn essentiële onderdelen van het programma. Innovatief onderzoek en onderzoek naar innovatie maakt deel uit van het programma (wat nu versnipperd is, wordt zo in het programma geïntegreerd). Overigens kan onderzoek ook een instrument zijn bij een van de programmalijnen.

45

B&A REALISATIE BV


BIJLAGE: VERANTWOORDING VAN HET ONDERZOEK Onderzoeksbenadering Het onderzoek heeft een sterk kwalitatief karakter. Binnen het onderzoek is geen gebruik gemaakt van cijfermatige informatie. Deze benadering houdt in dat het perspectief van de gemeenten centraal staat. Het (semi-gestructureerde) gesprek vormde daarmee de belangrijkste informatiebron. Hieronder gaan we nader in op de concrete onderzoeksactiviteiten. Telefonische interviewronde De eerste fase van de dataverzameling bestond uit 15 telefonische interviews met gemeenten (voornamelijk directeuren van Sociale Diensten en hoofden Sociale Zaken). De interviews waren gericht op het inzichtelijk maken van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk van de WWB, specifiek om inzicht te krijgen in innovaties. In de interviews is het begrip innovatie breed opgevat, namelijk als voor de gemeente nieuwe antwoorden op bestaande problemen. Dat betekent een bredere optiek dan alleen het IPW. We hebben bovendien gekozen voor een positieve insteek in de gesprekronde, met een focus op mogelijkheden, kansen en successen i.p.v. knelpunten, onmogelijkheden en mislukking. Hieronder hebben we onze leidraad kort samengevat. Leidraad telefonische verkenning Innovatie (eigen beleving) Wat zijn nieuwe onderdelen in het beleid en/of uitvoering van de WWB in uw gemeente (t.o.v. medio 2004)? -

Zijn deze aan te merken als innovatief volgens u? Waarom wel of niet?

-

Is innovatie op gebied van Werk en Inkomen binnen uw gemeente nodig of wenselijk? Waarom wel of niet? Welke onderdelen in het bijzonder?

-

Wat zijn succes- en faalfactoren?

-

Welke rol speelt samenwerking hierin? Welke ervaringen heeft u hiermee opgedaan (intergemeentelijk of met UWV/CWI - BVG)

-

Waar bent u trots op?

IPW en innovatieartikel IPW-programma Waarom hebt u wel/niet meegedaan? Wat zijn uw ervaringen (voor- en nadelen) In hoeverre brengt het de beoogde innovatie Verspreiding van resultaten Bent u bekend met resultaten van andere IPW-projecten? Hoe bent u daarvan op de hoogte gekomen? Hebt u zich laten inspireren door IPW-projecten? Hebt u de resultaten van uw IPW-project verspreid? (hoe? Waarom wel, waarom niet?) Hoe moeten de resultaten van projecten volgens u worden aangeboden? Heeft u ook suggesties voor verspreiding? Innovatieartikel WWB Kent u het innovatieartikel van de WWB? Hebt u overwogen er gebruik van te maken? (waarom wel, waarom niet) Wat heeft u ervan weerhouden er gebruik van te maken? Overweegt u er in de toekomst gebruik van te maken? Wensen / suggesties ter bevordering van innovatie

46

B&A REALISATIE BV

-


Welke problemen heeft u met uw vernieuwing opgelost? Zijn er zaken die nu blijven liggen, waar u eigenlijk wel mee aan de slag wilt? Wat heeft u daarvoor nodig? Wat zou SZW kunnen doen om u te helpen bij het ontwikkelen en realiseren van innovaties? Wat zouden andere partijen/organisaties kunnen doen?

Laatste vraag: welk soort resultaten zou ons onderzoek moeten opbrengen om voor gemeenten ook meerwaarde te hebben?

De geïnterviewde gemeenten zijn semi-aselect gekozen: aselect binnen twee randvoorwaarden: spreiding over grootteklassen; en spreiding over gemeenten die wel respectievelijk niet gebruik maken van het IPW. Vanwege een gebrek aan medewerking, is de voorwaarde regionale spreiding helaas niet goed ingevuld, in Zeeland hebben we geen gesprek gevoerd. Persoonlijke gesprekken met experts Na een eerste oriëntatie zijn een 8-tal expertinterviews gehouden. Het betroffen vertegenwoordigers van SZW, Divosa, BOREA, Monitorgroep, RWI, VNG, CWI en het UWV. Verdiepende groepgesprekken De derde stap bestond uit bijeenkomsten met gemeentelijke medewerkers in zeven gemeenten (Dalfsen, Emmen, Groningen, Tiel, Utrecht, Den Helder, RSD Alblasserwaard). Deze fase stond in het teken van verdieping, en kunnen worden opgevat als (mini) casestudies. Ter voorbereiding van deze groepsgesprekken (variërend van 2-7 personen) hebben we de geselecteerde gemeenten gevraagd zich hierop voor te bereiden door de selectie van twee innovaties in de gemeente, bij voorkeur een geslaagde en een mislukte. Hieronder hebben we de leidraad samengevat. Werkwijze casestudie Per casus: 1. Benoem het innovatieve 2. Stand van zaken Wat heeft het ze opgeleverd / doelstellingen? Mee- en tegenvallers bij ontwikkeling/uitvoering 3. Aanleiding Wat was de aanleiding / urgentie? Wie heeft het bedacht? Hoe ging dat? (voorbeeld elders, interne kans, externe aanleiding, brainwave …) Hoe viel het idee? Hoe is het opgepakt (draagvlak, politiek, bekostiging…)? 4. Lokale / regionale factoren Waarom kwam men juist hier op het idee? Doorvragen / habits. Wat is het specifiek lokale?

Alle verslagen zijn aan gemeenten ter goedkeuring voorgelegd. Extra onderzoeksactiviteit: focus op verspreiding, adoptie en versnippering Tijdens de uitvoering van het onderzoek, is besloten om meer informatie op te halen bij gemeenten ten aanzien van de onderdelen verspreiding, adoptie en versnippering. We hebben hiervoor 12 gemeenten extra telefonische geïnterviewd.

47

B&A REALISATIE BV


Hiervoor hebben we de volgende leidraad gebruikt. IPW -programma -

Waarom hebt u wel/niet meegedaan? -> Wel meegedaan: -

Wat zijn uw ervaringen (voor- en nadelen)

-

In hoeverre brengt het de beoogde innovatie?

-

Succes en/of faalfactoren?

-

Hoe heeft u de resultaten van uw IPW-project verspreid? Waarom zo?

-> Niet meegedaan : -

Waarom niet meegedaan?

-

Bent u bekend met resultaten van andere IPW-projecten?

-

Hoe bent u daarvan op de hoogte gekomen?

-

Bent u geïnteresseerd in projectervaringen vanuit het IPW?

Toepassing van ervaringen elders -

Wanneer wordt een idee toegepast in eigen organisatie? Waaraan moet het idee voldoen, of waaraan moet de organisatie voldoen.

-

Kunt u een concreet voorbeeld noemen van een toepassing? Hoe bent u op dit idee gekomen? Welke inspiratiebron? Zelf bedacht of elders opgehaald? Vertaald naar lokale praktijk?.

-

Deelt u het idee dat gemeenten te weinig goede ervaringen van elders toepassen? Hoe is dat bij uw gemeente? Waarom is dat zo (waarom wel gebruik van ervaringen elders of waarom niet)?

-

Zijn er voorbeelden van ideeën die u nog wel zou willen toepassen in de eigen gemeente? Hoe bent u hiervan op de hoogte gekomen (en rol van IPW?)? Waarom komt u niet aan toepassing toe? Onder welke voorwaarden zou u wel overgaan tot toepassing?

-

Hoe moeten goede ervaringen van elders onder de aandacht worden gebracht volgens u? wat wilt u dan weten over deze ervaringen (inhoud, proces, motieven etc.?

Analyse, rapportage en begeleiding De informatie uit deze 3 gesprekken zijn als geheel geanalyseerd en verwerkt in een eindrapportage. Het onderzoek is begeleid door een breed samengestelde begeleidingscommissie, waarin waren vertegenwoordigd: het ministerie van SZW, VNG, Divosa en een tweetal gemeenten. Selectie van gemeenten heeft in overleg met deze begeleidingscommissie plaatsgevonden. In de ondertaande tabel is een overzicht opgenomen van geïnterviewde gemeenten. Atelier De eindrapportage vormt de input voor een atelierbijeenkomst waaraan circa 14 gemeenten (Amsterdam, Apeldoorn, Dalfsen, Den Bosch, Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Ede, Helmond, Hoorn, Rotterdam, RSD AlblasserwaardOost/Vijfheerenlanden, Tiel, Tilburg), twee zelfstandig adviseurs en enkele medewerkers van SZW deelnemen. Doel is te komen tot inzicht in randvoorwaarden voor een verdere stimulering van innovatie op het gebied van werk en bijstand. Alfabetisch overzicht geïnterviewde gemeenten: Amersfoort Amstelveen Amsterdam Beverwijk Breda

Groningen Haarlem Heerde Heerhugowaard Hengelo

Nieuwegein Noordoostpolder RSD Alblasserwaard-Oost Vijfheerenlanden RSD Zeist, Doorn, De Bilt en Wijk bij Duurstede Rotterdam

48

B&A REALISATIE BV

Dalfsen Den Bosch Den Haag Den Helder Diemen Emmen


Hoogeveen ISD Dantumadeel / Dongradeel ISD Harderwijk en Ermelo ISD Rijnstreek Leeuwarden Maastricht

Tiel/Rivierenland Utrecht Venray Zaanstad Zwolle

49

RUIMTE VOOR INNOVATIE ONDERZOEK NAAR INNOVATIE OP HET TERREIN VAN DE WWB

Recommend Documents