Ministerstvo zahraničních věcí České republiky odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj ředitelství pro rozvojovou spolupráci
ROZVOJOVÁ SPOLUPRÁCE ČESKÉ REPUBLIKY
ZVLÁŠTNÍ HODNOCENÍ VÝBORU OECD PRO ROZVOJOVOU POMOC
Tato publikace je neoficiálním překladem dokumentu "Special Review of the Czech Republic", který pod kódem DCD(2007)2 zveřejnilo Ředitelství pro rozvojovou spolupráci v rámci Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj v Paříži dne 28. února 2007. Zpráva je doplněna memorandem o české rozvojové spolupráci poskytnutým Ministerstvem zahraničních věcí ČR
PŘEDMLUVA
Ministerstvo zahraničních věcí České republiky požádalo v červnu 2006 Výbor OECD pro rozvojovou pomoc, aby jeho experti zpracovali hodnotící zprávu o českém systému rozvojové spolupráce. Česká republika se tak stala první z nových dárcovských zemí, která tímto hodnocením prošla. Hodnocení OECD bylo založeno na nejlepších zkušenostech ostatních vyspělých dárců. Hodnotící tým, složený z expertů OECD a zástupců Německa a Spojených států, se podrobně seznámil s naším systémem rozvojové spolupráce, který posuzoval ve spolupráci se všemi důležitými domácími partnery v této oblasti. Jsem ráda, že můžeme výslednou zprávu představit odborné i široké veřejnosti v České republice. Věřím, že zpráva a doporučení v ní obsažená budou cenným vodítkem při dalších úvahách o kvalitativním i kvantitativním zvýšení rozvojové spolupráce ČR, která se stává stále důležitější součástí naší zahraniční politiky. Závěrem bych chtěla poděkovat členům hodnotícího týmu a Výboru OECD pro rozvojovou pomoc za jejich inspirativní spolupráci a dalším partnerům, zvláště pak Ministerstvu zahraničních věcí Rakouska a Kanadské agentuře pro mezinárodní rozvoj, za podporu tomuto projektu.
Ing. Helena Bambasová náměstkyně ministra zahraničních věcí ČR
1
ZKRATKY
DAC
Výbor pro rozvojovou pomoc
EU
Evropská unie
GHD
dárcovství humanitární pomoci
HND
hrubý národní důchod
LDC
nejméně rozvinuté země
LMIC
země v nižší střední příjmové skupině
MDG
rozvojové cíle tisíciletí
MPO
ministerstvo průmyslu a obchodu
MZV
ministerstvo zahraničních věcí
MŽP
ministerstvo životního prostředí
NGO
nevládní organizace
ODA
oficiální rozvojová pomoc
OECD
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OLIC
jiné země s nízkými příjmy
ORS
odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci
ÚMV
Ústav mezinárodních vztahů
UNDP
Rozvojový program OSN
WTO
Světová obchodní organizace
ZRS
zahraniční rozvojová spolupráce
2
Rozvojová pomoc České republiky v kostce
Česká republika Čistá ODA
Hrubá bilaterální ODA, průměr 2004-05 (pokud není uvedeno jinak)
2004
běžné ceny (mil. USD) stálé ceny (2004 mil. USD) v korunách (mil.) ODA/HND bilaterální podíl
108 108 2 779 0,11% 59%
2005 135 126 3 237 0,11% 48%
změna 2004/05
Podle příjmové skupiny (USD m)
24,9% 16,2% 16,5%
7
14
po směru hodin: LDCs ostatní země s nízkým příjmem
1
11
země s nížším středním příjmem země s vyšším středním příjmem nealokováno
Největší příjemci hrubé ODA (mil. USD) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Irák Srbsko a Černá Hora Afghánistán Mongolsko Ukrajina Vietnam Čína Pákistán Bosna a Hercegovina Gruzie
31
Podle regionu (USD m)
11 7 4 3 2 2 2 2 1 1
2
4
14
10
9 13
Nespecifikováno
Podle sektoru
0%
10%
20%
30%
40%
50%
13
60%
70%
80%
Vzdělání, zdraví a populace
Ostatní sociální sektory
Ekonomická infrastruktura
Produkční sektory
Vícesektorová pomoc
Programová pomoc
Oddlužení
Humanitární pomoc
Nespecifikováno
3
Subsaharská Afrika Jižní a střední Asie Ostatní Asie a Oceánie d Střední východ a Severní Afrika Latinská Amerika a Karibik d Evropa
90%
100%
OBSAH
ZKRATKY......................................................................................................................................................2 SHRNUTÍ........................................................................................................................................................5 Zásady a cíle české rozvojové spolupráce a veřejná informovanost ........................................................5 Objem, způsoby poskytování a rozdělení ODA .......................................................................................5 Organizace a řízení české dvoustranné rozvojové spolupráce .................................................................6 Zefektivnění české pomoci v praxi ..........................................................................................................6 PROGRAM ROZVOJOVÉ SPOLUPRÁCE ČESKÉ REPUBLIKY .............................................................8 1.
Rámec české zahraniční rozvojové spolupráce.................................................................................8 Zásady a cíle české rozvojové spolupráce ..................................................................................8 Zvyšování povědomí o oficiálním programu pomoci a zájmu veřejnosti ...................................9 Doporučení ................................................................................................................................10 2. Objem, způsoby poskytování a rozdělení ODA..............................................................................10 2.1. Zvýšení pomoci ke splnění cílů EU...........................................................................................10 2.2. Snižování podílu dvoustranné ODA..........................................................................................11 2.3. Udržování spolehlivé úrovně dvoustranné ODA prioritním zemím..........................................11 2.4 Řešení rozptýlení pomoci do různých sektorů a témat..............................................................12 2.5. Zvláštní případ stipendií ............................................................................................................13 2.6. Doporučení ................................................................................................................................14 3. Organizace a řízení české rozvojové spolupráce.............................................................................14 3.1. Vedoucí úloha ministerstva zahraničních věcí v oblasti rozvojové spolupráce ........................14 3.2. Plnění cílů reformního programu ..............................................................................................15 3.3. Další subjekty české rozvojové spolupráce ...............................................................................18 3.4. Doporučení ................................................................................................................................19 4. Zefektivnění české pomoci v praxi .................................................................................................20 4.1. Možnosti programování a efektivního poskytování pomoci .....................................................20 4.2. Doporučení ................................................................................................................................21 1.1 1.2. 1.3.
PŘÍLOHA A..................................................................................................................................................22 Tabulky Tabulka 1. Tabulka 2. Tabulka 3. Tabulka 4.
Podíl dvoustranné a mnohostranné ODA, 2000-2005...........................................................11 Prioritní země a rozpočtové příspěvky na rozvojovou spolupráci.........................................12 Příspěvky do jednotlivých oblastí v období 2000 - 2006 ......................................................13 Rozdělování české dvoustranné pomoci................................................................................16
Obrázky Graf 1: Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci MZV............................................................22 Graf 2: Systém zahraniční rozvojové spolupráce ČR ................................................................................23
4
SHRNUTÍ
Na žádost Ministerstva zahraničních věcí (MZV) České republiky souhlasil v květnu 2006 Výbor OECD pro rozvojovou pomoc (DAC) s tím, že provede zvláštní vyhodnocení politiky zahraniční rozvojové spolupráce ČR. Hlavním cílem hodnocení je předat dobré zkušenosti a poznatky pro diskusi českých vládních orgánů o reformě zahraniční pomoci ČR v čase významných právních a institucionálních změn. Hodnocení by mělo zároveň podat zajímavý pohled na probíhající diskusi o rozvojové spolupráci mezi členy a nečleny DAC. V říjnu 2006 předalo MZV sekretariátu DAC své memorandum o zahraniční rozvojové spolupráci (ZRS). Na základě dohodnutých podmínek o zvláštním hodnocení pobýval v Praze ve dnech 6. až 9. listopadu hodnotící tým DAC složený ze zástupců USA a Německa a dvou pracovnic oddělení pro přehledy a hodnocení sekretariátu DAC. Tým jednal s úředníky MZV, zástupce odborů mezinárodní spolupráce osmi sektorových ministerstev a Ministerstva financí. Tým se také setkal se členy Zahraničního výboru PS Parlamentu ČR a se zástupci vybraných nevládních organizací a soukromého sektoru. Tato zpráva přináší poznatky a postřehy o české zahraniční rozvojové spolupráci, jak vzešly z těchto konzultací. Zpráva je členěna do čtyř hlavních částí: část I popisuje kontext české ZRS s důrazem na principy, cíle a veřejnou informovanost. Část II zkoumá objem, způsoby poskytování a rozdělení rozvojové pomoci. Organizace a řízení české ZRS jsou diskutovány v části III. Část IV uvádí kroky ke zefektivnění české pomoci v praxi. Každá část je zakončena souhrnem navrhovaných opatření, které by česká vláda měla vzít v úvahu při reformování systému ZRS. Zásady a cíle české rozvojové spolupráce a veřejná informovanost Zásady poskytování zahraniční pomoci a cíle obsažené v Koncepci zahraniční rozvojové pomoci ČR na období 2002-2007 ukazují rozsah, v jakém ČR uznává rozvojovou spolupráci jako svébytnou politickou oblast. Všichni zainteresovaní partneři si přejí, aby se ČR stala respektovaným a efektivním dárcem, a jsou si vědomi, že si to vyžádá značné změny. Navržené reformy české ZRS jdou v tomto směru a zaslouží si plnou implementaci, počínaje dosažením dohody uvnitř exekutivy a schválením návrhu nového zákona o zahraniční spolupráci Parlamentem ČR. České úřady by měly využít dalšího kola diskusí k přípravě Koncepce ZRS na období 2008-2012 k tomu, aby se ČR stala daleko strategičtějším dárcem na základě přednostního směřování české bilaterální pomoci podle zemí, způsobů a sektorů a zasazení české pomoci do kontextu Pařížské deklarace o efektivnosti pomoci. K posílení povědomí o oficiálním programu zahraniční pomoci a zájmu veřejnosti o něj by vláda měla zdůraznit dosavadní úspěchy, které může ČR oprávněně přičíst svému programu ZRS. Vláda by měla podpořit myšlenku diskusního fóra o hlavních problémech rozvojové spolupráce se zasvěcenými zástupci občanské společnosti, akademických kruhů a soukromého sektoru a aktivně působit, aby veřejnost dostávala vyvážené informace o rozvojové spolupráci, a to i prostřednictvím výročních zpráv a hodnocení.
5
Objem, způsoby poskytování a rozdělení ODA Česká republika v letech 2000 - 2005 důsledně a soustavně zvyšovala svou oficiální rozvojovou pomoc (ODA), a to z 16 mil. USD na 135 mil. USD. To představuje 0,11% hrubého národního příjmu (HND). Nárůst v roce 2005 byl způsoben zejména příspěvkem ČR do rozvojového rozpočtu EU a na humanitární pomoc v Asii. Ke zlepšení předvídatelnosti pomoci a strategického směřování české dvoustranné pomoci by vláda měla stanovit jasný plán a časový rozvrh ke splnění závazku nových členských zemí EU poskytovat v roce 2010 na rozvojovou pomoc minimálně 0,17% HND a v roce 2015 pak 0,33%. S růstem celkové ODA by vláda měla věnovat patřičnou pozornost zachování spolehlivé úrovně dvoustranné ODA prioritním zemím. Úřady by také měly vypracovat a používat širší rozvojová kritéria vedoucí k vyváženějšímu seznamu prioritních zemí. Vláda ČR by měla konečně využít příští Koncepci ZRS ke snížení počtu prioritních zemí, aby posílila dopad české ODA. Měla by rovněž přehodnotit sektorové a tématické zaměření ZRS tak, aby se soustředila na oblasti, ve kterých má ČR zřetelnou komparativní výhodu a přidanou hodnotu. Organizace a řízení české dvoustranné rozvojové spolupráce Schopnost Ministerstva zahraničních věcí plnit roli hlavního koordinátora rozvojové spolupráce je v současnosti narušena rozptýlením pomoci mezi devět sektorových ministerstev, kdy každé z nich má vlastní portfolio projektů a odpovídající rozpočet. K účinnému překonání těchto nedostatků a ke zlepšení efektivnosti české dvoustranné pomoci by MZV mělo mít výhradní odpovědnost za politiku, řízení a realizaci rozvojové spolupráce, včetně kontroly nad jednotným rozpočtem pro bilaterální rozvojovou pomoc. Je třeba přijmout návrh na přeměnění Rozvojového střediska na novou implementační agenturu pod dohledem odboru rozvojové spolupráce a humanitární pomoci (MZV/ORS). Aby tento odbor mohl plnit svůj rozšířený mandát, bude potřebovat značné množství politických a technických odborných znalostí z oblasti rozvojové spolupráce. Odbor by měl být rozšířen a povýšen na sekci vedenou vrchním ředitelem podřízeným náměstku ministra. Posílený odbor ORS by byl věrohodnějším subjektem na mezinárodní rozvojové scéně schopným daleko aktivněji spolupracovat s ostatními bilaterálními a multilaterálními dárci v prioritních zemích. Navrhovaná institucionální reforma systému české dvoustranné pomoci přináší pro MZV důležité úkoly. Mezi ně patří: vyjasnění role a odpovědnosti sektorových ministerstev, aby bylo možné čerpat z jejich bohatých odborných znalostí; zahrnutí oddělení transformační spolupráce (TRANS) a dalších rozptýlených rozvojových subjektů a funkcí pod odbor ORS za účelem ustavení pevné rozvojové jednotky na MZV; stanovení jasných hranic odpovědnosti velení mezi tímto odborem a navrhovanou novou implementační agenturou; a personální zajištění českých ambasád v prioritních zemích s odpovídajícími zdroji v oblasti rozvojové spolupráce. Namísto stávajících ročních finančních přídělů by měly být přijaty víceleté rozpočty, aby se česká pomoc stala předvídatelnější. České úřady by také měly prozkoumat celou řadu vhodných nástrojů pro zapojení soukromého sektoru do rozvojové spolupráce, včetně partnerství mezi soukromým a veřejným sektorem (PPP), budování obchodních kapacit, programů investičních záruk a pojištění rizik. Zároveň je třeba opustit praxi, kdy je ODA využívána k podpoře českého průmyslu, obchodu a investic pro komerční účely.
6
Zefektivnění české pomoci v praxi Česká vláda podepsala Pařížskou deklaraci o efektivnosti pomoci a Evropský konsensus o rozvojové spolupráci. Podobně jako u ostatních dárců existují v ČR právní omezení pro využívání systémů veřejných zakázek partnerských zemí a pro využívání rozpočtové podpory. I přes tato omezení mohou české úřady přijmout opatření k plnění závazků obsažených v deklaraci. Úřady mohou například sladit, kdykoliv je to možné, své rozvojové projekty se stávajícími národními a sektorovými strategiemi v úzké spolupráci s ostatními dárci. Mohou vyzkoušet společná národní a sektorová hodnocení a analýzy, monitoring a evaluaci. Za třetí mohou efektivněji využívat stávající kapacity v oblasti technické spolupráce a zajistit skutečnou koordinaci technické spolupráce s ostatními dárci v rámci postupů jednotlivých zemí. Konečně by čeští odborníci na rozvojovou spolupráci měli společně s ostatními dárci začít sbírat spolehlivé údaje o rozvojových výstupech a výsledcích za účelem vytvoření ukazatelů pro monitorování výsledků v konkrétních sektorech či tématech. Zároveň by měla být zvýšena evaluační kultura. Všechna výše uvedená opatření by podpořila závazek České republiky zlepšit efektivnost mezinárodní pomoci.
7
PROGRAM ROZVOJOVÉ SPOLUPRÁCE ČESKÉ REPUBLIKY
1.
Rámec české zahraniční rozvojové spolupráce
1. Od sametové revoluce v roce 1989 je hlavním cílem zahraniční politiky české vlády integrace do západních institucí. Česká republika byla první zemí ve střední a východní Evropě, která v devadesátých letech zaváděla program zahraniční rozvojové spolupráce a v roce 1995 vstoupila do Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). V březnu 1999 se Česká republika stala členem NATO. V roce 2000 česká vláda plně přijala za své mezinárodní rozvojové cíle schválené summitem tisíciletí OSN. Podpořila plnější zapojení rozvojového světa do světového hospodářství na konferenci v Dauhá v roce 2001. Navíc vláda přijala Konsensus z Monterrey o financování rozvoje, jakož i Pařížskou deklaraci, Konsensus EU o rozvojové spolupráci a Dárcovství humanitární pomoci (Good Humanitarian Donorship). 2. Česká republika se stala členem Evropské unie (EU) v roce 2004 a v prvním pololetí roku 2009 bude zastávat předsednictví EU. Vláda plní povinnosti plynoucí z členství EU a OECD. Zvláštní hodnocení je jen jedním z kroků k plné integraci do mezinárodního rozvojového společenství s cílem dosáhnout plného členství v DAC. 1.1
Zásady a cíle české rozvojové spolupráce
3. Zásady poskytování zahraniční pomoci aktualizované v roce 2004 stanovují jasné cíle a kritéria pro podporu rozvojových zemí. Zásady zdůrazňují (i) partnerství, tedy vlády partnerských zemí jsou odpovědné za svůj rozvoj a dárcovská politika musí plně odrážet jejich požadavky; (ii) efektivnost pomoci, tedy organizace a finanční poskytování pomoci musejí být účinnější, a to i pomocí lepšího monitorování a nezávislého hodnocení; a (iii) transparentnost, tedy průběžné informování české veřejnosti o programech, projektech a výsledcích české zahraniční pomoci přispívá k vyšší veřejné podpoře rozvojové spolupráce. Zásady se objevily v řadě rozhodnutí vlády, která vedla k přijetí klíčových dokumentů o české zahraniční rozvojové spolupráci.1 4. Mezi politickými dokumenty vyčnívá Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce České republiky pro období 2002-2007 jako důležité prohlášení, které jako hlavní cíle zahraniční pomoci uvádí snižování chudoby a udržitelný rozvoj v méně rozvinutých částech světa. Koncepce prosazuje mnohovrstvý přístup k omezování chudoby se zohledněním hospodářských, sociálních a ekologických faktorů. Dalšími cíli české zahraniční pomoci jsou hospodářský a průmyslový rozvoj, zapojení rozvojových zemí do světové ekonomiky, rozvoj zemědělství, prosazování a podpora demokracie, lidských práv a řádné správy věcí veřejných, kontrolování migrace, ochrana životního prostředí a poválečná obnova.
1.
Další politické dokumenty jsou: Zásady zahraniční rozvojové spolupráce po vstupu České republiky do Evropské unie (2004), Střednědobý výhled financování do roku 2008 (2005); Pravidla výběru a financování dvoustranných projektů zahraniční rozvojové spolupráce České republiky (2005); a publikace Zahraniční rozvojová spolupráce v roce 2006 (2006).
8
Zahraniční pomoc je charakterizována i jako nástroj otevírající nové trhy pro český export a poskytující nové pracovní příležitosti českým soukromým podnikům a osobám. 5. Jak Zásady, tak Koncepce pro období 2002-2007 ukazují, do jaké míry Česká republika chápe rozvojovou spolupráci jako samostatnou politickou oblast a jak vláda plní mezinárodně schválené cíle a doporučení. Česká zahraniční rozvojová pomoc se zaměřuje na mnoho oblastí, což může vést k rozmělnění české pomoci do mnoha sektorů a témat. Úřady by měly na základě vyhodnocení potřeb a českých komparativních výhod jasně stanovit, v jakých sektorech je česká rozvojová pomoc nejdůležitější a nejúčinnější. Vláda by měla využít příští Koncepci (2008-2012) pro zařazení české zahraniční rozvojové spolupráce do rámce Pařížské deklarace o efektivnosti pomoci, k posílení rozvojového zaměření české pomoci, jakož i k přehodnocení strategického rozdělování české dvoustranné pomoci různým zemím, různými způsoby a do různých sektorů. Koncepce by měla rovněž jasně stanovit vyhlídky ODA po roce 2009. Za účelem nalezení konstruktivních myšlenek a vytvoření zpětné vazby k navrhované nové koncepci pro období 2008-2012 by úřady mohly zahájit diskusi s hlavními subjekty české rozvojové spolupráce. 1.2.
Zvyšování povědomí o oficiálním programu pomoci a zájmu veřejnosti
6. V průzkumu veřejného mínění v roce 2004 vědělo 60% respondentů, že Česká republika poskytuje pomoc méně rozvinutým zemím, ale jen 7% se domnívalo, že vláda má, či potřebuje, program rozvojové spolupráce. Bližší prozkoumání veřejného zájmu o zahraniční pomoc a informovanosti o ní ukazují, že česká veřejnost spíše zaměňuje rozvojovou spolupráci za humanitární pomoc. Výsledkem je, že rozvojové spolupráci je věnována v politických debatách a programech politických stran pouze okrajová pozornost. Zvyšování povědomí veřejnosti o oficiálním programu pomoci a zájmu o něj je důležitým úkolem české vlády, zejména pokud chce dosáhnout cílů ODA/HND, ke kterým se zavázala v rámci závazku EU o zvýšení pomoci. 7. Ministerstvo zahraničních věcí (MZV) za pomoci českých nevládních organizací od roku 2003 významně zvýšilo počet a rozsah svých aktivit k informování a výchově veřejnosti. Ministerstvo v roce 2005 podpořilo místní verzi Globální výzvy k akcím proti chudobě, aby odpovídala summitu G8, světovému summitu OSN, který revidoval proces uskutečňování rozvojových cílů tisíciletí, a ministerské konferenci WTO. Ministerstvo zřídilo webovou stránku na pomoc veřejnému školství a financovalo akce věnované konkrétním tématům, jako například lidským právům. Od roku 2007 budou světové a multikulturní problémy povinnou součástí školních osnov. Úřady by měly nadále působit na veřejnost prostřednictvím médií a kulturních akcí, tiskových zpráv, národních výstav a tématických konferencí. Mohly by sponzorovat zvláštní ceny pro novináře a televizní producenty, jakož i školní soutěže či podobné akce. 8. K získání větší podpory a porozumění veřejnosti pro dvoustrannou spolupráci by měly úřady pravidelně informovat o tom, jak česká rozvojová pomoc přispívá ke zlepšení života občanů chudých zemí, a to i zveřejňováním výročních zpráv a výsledků hodnocení. Navíc by MZV mělo ukazovat výhody i nevýhody spojené s různými navzájem se doplňujícími formami pomoci poskytované českými vládními a nevládními organizacemi. Česká vláda by si mohla vzít příklad z jiných dárců, kteří mají dlouholetou zkušenost s navazováním partnerství mezi městy, a vstoupit do servisní agentury Communities in One World sdružující environmentální společenství.2
2.
Servisní agentura Společenství v jednom světě podporuje výměnu zkušeností a spolupráci všech, kteří podporují rozvojovou politiku a spolupráci. Byla ustavena jako kontaktní místo a poskytovatel služeb pro obecní úřady a nevládní organizace, veřejné instituce, média, řídící subjekty, dobrovolníky a zainteresované jedince. Více informací najdete na www_service-one-world.com.
9
9. Na podporu dlouhodobé diskuse o rozvojové spolupráci s českou veřejnou správou a politiky může být zapotřebí i zvláštní strategie zaměřená na tyto skupiny, jakož i dodatečné zdroje pro účely komunikace a informací. Bez toho by podpora rozvojové spolupráce v České republice patrně nezaznamenala výraznější růst. MZV by se mělo otevřít jiným informovaným názorům, např. občanské společnosti, akademickému a soukromému sektoru, a vytvořit fórum pro diskusi hlavních problémů rozvojové spolupráce. 1.3.
Doporučení •
Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce pro období 2008-2012 by měla zařadit českou zahraniční pomoc do rámce Pařížské deklarace, posílit rozvojovou orientaci české dvoustranné pomoci a zvážit strategické poskytování české dvoustranné pomoci různými cestami, do různých zemí a sektorů. Nová Koncepce by měla rovněž sladit vyhledy ODA s cíli EU pro nové členské země.
•
Ministerstvo zahraničních věcí by mělo informovat českou veřejnost o výsledcích, které Česká republika dosáhla pomocí svého programu ODA. Mělo by aktivně působit, aby se veřejnosti dostávalo vyvážených informací o rozvojové spolupráci, a to i prostřednictvím výročních zpráv a hodnocení. To by pomohlo získat podporu pro dosažení cílů EU v oblasti ODA/HND.
•
Vláda by měla uskutečnit myšlenku vytvořit fórum k prodiskutování hlavních otázek rozvojové spolupráce za účasti informovaných osob z občanské společnosti, akademických kruhů a soukromého sektoru.
2.
Objem, způsoby poskytování a rozdělení ODA
2.1.
Zvýšení pomoci ke splnění cílů EU
10. V období 2000-2005 se česká ODA stále zvyšovala, a to z 16 milionů USD na 135 milionů USD (Tabulka 1). Tato částka představovala 0,11% hrubého národního důchodu (HND) oproti 0,032% v roce 2000. Desetiprocentní reálný nárůst v roce 2005 je v první řadě důsledkem českého příspěvku do rozvojového rozpočtu EU (62 milionů USD) a humanitární pomoci Asii. Od roku 2000 je veškerá česká pomoc poskytována ve formě grantů. 11. Česká vláda má v úmyslu zvýšit do konce roku 2009 svou ODA na 223 milionů USD, ale nemá plán, jak splnit svůj závazek v rámci EU – tedy přispívat na rozvojovou pomoc v roce 2010 nejméně 0,17% svého HND a v roce 2015 již 0,33%. Ke splnění svého závazku zvyšovat ODA by měla připravit plán a rozvrh plnění cílů EU. To by přispělo ke zlepšení jak předvídatelnosti české pomoci, tak i strategického rozdělování prostředků do prioritních zemí a sektorů za použití prioritních nástrojů pomoci. 12. Podmínky pro zvyšování ODA jsou v současné době v České republice příznivé: roční hospodářský růst dosahuje 6% a dobré jsou i vyhlídky pro rok 2007 a další léta. Členové zahraničního výboru parlamentu a zástupci občanské společnosti podporují zvyšování ODA ke splnění rozvojových cílů tisíciletí. Vláda by měla využít současného příznivého ovzduší a stanovit střednědobé cíle, které by byly zároveň realistické a ambiciózní a odpovídaly závazku EU.
10
2.2.
Snižování podílu dvoustranné ODA
13. Česká dvoustranná pomoc rostla mezi roky 2000 a 2003 jako součást celkové ODA a dosáhla v tomto roce maxima 80 milionů USD (Tabulka 1). Avšak v roce 2004 se dvoustranné příspěvky začaly snižovat jako součást celkové částky a v roce 2005 dosáhly 64 milionů USD čili 47,7% celkové ODA. Naopak mnohostranné příspěvky činily 71 milionu USD čili 52,3% celkové ODA. Organizace spojených národů (od roku 2002) a EU (od roku 2004) nesou největší podíl mnohostranné ODA ve formě pevných příspěvků a příspěvků vyčleněných pro konkrétní projekty, včetně české technické spolupráce. Střednědobé výhledy české ODA potvrzují, že dvoustranný podíl ODA bude pravděpodobně nadále klesat a v roce 2009 dosáhne 32% celkové ODA.3
Tabulka 1. Podíl dvoustranné a mnohostranné ODA, 2000-2005 (v milionech USD) 2000
2001
2002
2003
2004
2005
dvoustranná ODA
6
15
31
80
63
64
mnohostranná ODA
10
12
14
10
45
71
celková ODA
16
26
45
91
108
135
Zdroj: OECD
2.3.
Udržování spolehlivé úrovně dvoustranné ODA prioritním zemím
14. Česká dvoustranná pomoc je nyní směrována do 35 zemí (s výjimkou stipendií), v roce 2003 to bylo 45 zemí. V roce 2005 rozhodla česká vláda poskytnout 75% ODA prioritním zemím a 25% neprioritním zemím a schválila pětileté plány rozvojové spolupráce s osmi prioritními zeměmi: Angolou, Bosnou a Hercegovinou, Jemenem Moldavskem, Mongolskem, Srbskem a Černou Horou, Vietnamem a Zambií.4 Afghánistán a Irák jsou považovány za střednědobé prioritní země. Jak celková ODA roste, je třeba věnovat náležitou pozornost udržování spolehlivé úrovně dvoustranné ODA prioritním zemím na podporu koncentrace pomoci a větších zásahů, které mívají větší dopad než malé izolované akce. Tento trend již sleduje řada dárců DAC. 15. V zásadě je výběr zemí založen na hrubém domácím produktu země, indexu korupce a schopnosti přijímat pomoc; na tom, zda má Česká republika pro tuto zemi rozvojovou strategii; na počtu občanů, kteří studovali v České republice a na tom, zda je v prioritní zemi české velvyslanectví. V praxi jsou země vybírány podle potřeb, historických pout a českých strategických zájmů. V jedné z prioritních zemí – Zambii – české velvyslanectví není. Úřady by měly vypracovat a používat širší rozvojová kritéria umožňující lepší stanovení prioritních zemí. Taková kritéria by mohla zahrnovat potřeby a výkonnost země, komparativní výhody České republiky, možný dopad a přítomnost dalších dárců. 3.
Ministerstvo zahraničních věcí ČR (2006), Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky – memorandum pro OECD/DAC, Praha, 2. října 2006. str. 24
4.
Mezitím se Černá Hora stala nezávislou zemí a počítá se jako samostatná země.
11
16. Ačkoliv většina příjemců české dvoustranné ODA jsou země jihovýchodní a východní Evropy, nejvíce pomoci od roku 2003 dostaly Irák a Afghánistán - 56,62 milionu a 12,9 milionu USD v letech 2003 a 2004 – většinou na mírové operace, obnovu hospodářství a činnosti spojené s transformací společnosti. Dalšími hlavními příjemci byly v tomto období Srbsko a Černá Hora (11 milionů USD) a Ukrajina (5,59 milionu USD). Společně s Irákem byly tyto dvě země v roce 2005 hlavními příjemci české dvoustranné ODA. Asie je dalším důležitým regionem české dvoustranné pomoci, zejména v důsledku příspěvků do Číny, Indie, Mongolska a Vietnamu. Subsaharská Afrika a Latinská Amerika dostávají méně pomoci než jiné regiony. Rozpočtové příspěvky do osmi prioritních zemí v období 2006 - 2008 (Tabulka 22) řadí Vietnam na čtvrté místo mezi příjemci české dvoustranné pomoci, zejména v důsledku aktivit spojených s průmyslovým rozvojem. Zambie s méně než jedním milionem USD je na seznamu poslední. 17. Výsledkem územního rozdělování české dvoustranné ODA je, že většina příjemců je v nižší střední příjmové skupině (LMIC). Nejméně rozvinuté země (LDC) a jiné nízkopříjmové země (OLIC) obdržely v období 2004-2005 7,3% a 12,5% ODA. Aby česká dvoustranná pomoc mohla plnit cíl své zahraniční pomoci – omezení chudoby a udržitelný rozvoj v méně vyvinutých částech světa, měla by posílit kritéria své rozvojové spolupráce a zavést vhodný systém měření výsledků.
Tabulka 2. Prioritní země a rozpočtové příspěvky na rozvojovou spolupráci (v tisících USD) prioritní země
celkem 2006
2007
2008
2006-2008
Srbsko a Černá Hora
1843
4134
4209
10186
Bosna a Hercegovina
1315
2932
3584
7831
Moldavsko
913
1373
1552
6220
Vietnam
935
1862
2067
4864
1239
2224
2757
4220
Jemen
629
1298
1385
3312
Angola
638
1132
1399
3169
Zambie
331
918
918
2167
Mongolsko
Zdroj: Vláda ČR (2006), Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky
2.4
Řešení rozptýlení pomoci do různých sektorů a témat
18. Mírotvorná činnost a obnova převažují nad jinými aktivitami financovanými českou dvoustrannou ODA v období 2000 - 2006 (Tabulka 3). Značné změny v přidělování pomoci v tomto období svědčí o neexistenci spolehlivého trendu v jakémkoliv sektoru či tématu, s výjimkou technické spolupráce. Protože však objem pomoci směrovaný do jednotlivých sektorů či témat je dost omezený, lze konstatovat, že v posledních šesti letech byla česká pomoc rozdělována po malých částkách do mnoha menších projektů. Finanční vyhlídky do roku 2009 ukazují, že dvoustranná spolupráce se bude uskutečňovat především formou rozvojových projektů, pomoci uprchlíkům, prominutím dluhů a stipendií.
12
Tabulka 3. Rozdělení podle sektorů v letech 2000 - 2006 Částka (v milionech USD)
Sektor/téma Zvláštní programy, včetně mírotvorných aktivit
6 856
Školství, zdravotnictví , populace
5 711
Investiční pomoc
4 746
Nouzová pomoc
4 731
Technická spolupráce včetně stipendií
4 371
Multisektorová pomoc
4 219
Prominutí dluhů
4 072
Jiná sociální infrastruktura
3 558
Uprchlíci
2 870
Zdroj: Ministerstvo zahraničních věcí ČR (2006), Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky – Memorandum pro OECD/DAC
19. V roce 2005 byl podíl jednotlivých sektorů dvoustranné ODA následující: 29% na životní prostředí, 24% na průmyslový rozvoj, 12% na zemědělství, 12% na školství, 7% na rozvojové vzdělávání a 7% na migraci. Zbytek byl rozdělen mezi sociální rozvoj (3%), zdravotnictví (3%) a koordinaci (3%) (MZV, 20065). Administrativní náklady činí stabilně kolem 6% české dvoustranné ODA, nepatrně vyšší než průměr DAC v roce 2005 (5%). Rozdrobení české dvoustranné pomoci do mnoha sektorů ve značné míře odráží poptávku po projektech ze stran sektorových ministerstev zapojených do rozvojové spolupráce (Tabulka 4). Česká vláda by měla využít příští Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce a rozdělovat svou pomoc strategičtějším způsobem: měla by nejen přehodnotit seznam prioritních zemí a vyškrtnout z něj dvě až tři země, ale také přehodnotit své sektorové a tématické zaměření a soustředit se na ty aktivity, ve kterých má Česká republika jasnou komparativní výhodu a přidanou hodnotu. To by přispělo ke zvýšení významu České republiky jako dárce a pomohlo by to navýšit rozvojový dopad české pomoci. 2.5.
Zvláštní případ stipendií
20. Významná část české ODA věnovaná školství (přes 9 milionů USD v letech 2003 - 2005) je ve formě stipendií na veřejné univerzity pro občany rozvojových zemí (MZV, 2006).6 Každoročně tato stipendia využívá kolem 800 studentů. Ministerstvo zahraničních věcí uděluje každoročně 250 stipendií občanům přibližně 70 zemí. Z nich je 180 stipendií určeno studentům v bakalářském a magisterském studiu a 70 postgraduálním studentům. Stipendisté přijíždějí zejména z Asie, následuje subsaharská Afrika, východní a jižní Evropa. V prvním roce se učí češtinu, aby mohli v následujících letech studovat na univerzitě. 21. Studium zahraničních studentů v České republice může být nákladné. Česká vláda by měla zajistit co možná nejúčinnější způsoby vzdělávání. Stipendijní programy přizpůsobené potřebám studentů z rozvojových zemí by měly být přednostně zaměřeny na rozvojové cíle. Za tímto účelem by bylo vhodné zavést za pomoci českých velvyslanectví systém mapování stipendistů po návratu do jejich rodné země. Zvážit by bylo možné i pomoc navrátivším se studentům při zřizování spolků bývalých žáků, které by mohly poskytovat svým členům různé služby. České úřady by měly pečlivě zvážit potřeby partnerských zemí ve školství všech stupňů, sporné rozvojové výhody stipendií a možný negativní dopad úniku mozků na rozvoj chudých zemí a pečlivě vyhodnotit, jakým způsobem řešit školství ze systematického a na rozvoj 5.
Ministerstvo zahraničních věcí ČR (2006), Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky – memorandum pro OECD/DAC, Praha, 2. října 2006, str. 24.
6.
Tamtéž
13
zaměřeného hlediska, zejména v prioritních zemích. Úřady by měly využívat národní vzdělávací strategie jako základ uspokojování místních potřeb, a to včetně ale nikoliv pouze stipendií, a zajistit, aby aktivity spojené se školstvím doplňovaly snahy jiných dárců ve stejném sektoru. Mnoho členů DAC uděluje stipendia pro třetí země na vzdělávání doma, což by česká vláda mohla napodobit. 2.6.
Doporučení •
Ke zvýšení předvídatelnosti pomoci a usnadnění strategického rozdělování dvoustranné pomoci by měla česká vláda vypracovat plán a rozvrh k dosažení cílů ODA EU, t.j. 0,17% HND v roce 2010 a 0,33% v roce 2015.
•
Jelikož celková ODA roste, měly by české úřady věnovat náležitou pozornost udržení spolehlivé úrovně dvoustranné ODA prioritním zemím, aby podpořily koncentraci pomoci a rozsáhlejší akce. Měly by stanovit a používat širší rozvojová kritéria vedoucí k vyváženějšímu seznamu prioritních zemí.
•
Česká vláda by měla využít příští Koncepce zahraniční rozvojové spolupráce ke strategičtějšímu rozdělování své pomoci. Měla by dále snížit počet prioritních zemí a přehodnotit svou sektorovou a tématickou orientaci a soustředit se na oblasti, ve kterých má Česká republika jasnou komparativní výhodu a přidanou hodnotu.
3.
Organizace a řízení české rozvojové spolupráce
3.1.
Vedoucí úloha ministerstva zahraničních věcí v oblasti rozvojové spolupráce
22. Ministerstvo zahraničních věcí je podle kompetenčního zákona (č.2/1969 Sb.) nejvyšším koordinačním orgánem rozvojové spolupráce. Avšak schopnost MZV plnit tuto úlohu je narušena rozptýlením rozvojové spolupráce do kompetence devíti sektorových ministerstev, z nichž každé má své vlastní portfolio projektů a odpovídající rozpočet. Některá ministerstva, která jsou větší a politicky vlivnější než MZV, mají vedle podpory rozvojové spolupráce četné další cíle. Za těchto okolností je spolupráce mezi ministerstvy slabá, spolupráce v rozvojových činnostech je obtížná a systém pomoci postrádá strategický záměr a průhlednost. 23. MZV za účelem účinné nápravy těchto nedostatků a zlepšení efektivnosti české pomoci vypracovalo v roce 2006 návrh zákona na konsolidaci způsobu poskytování a řízení pomoci pod vedením MZV prostřednictvím agentury, která bude podřízena odboru rozvojové spolupráce a humanitární pomoci ministerstva (ORS). DAC doporučuje, aby ORS byl nejen odpovědný za politiku, řízení a provádění dvoustranné rozvojové spolupráce, ale aby i spravoval jednotný dvoustranný rozvojový rozpočet. Aby mohl ORS plnit tyto dodatečné úkoly, bude potřebovat značný počet politických a technických odborných zkušeností z oblasti rozvojové spolupráce, a to i v prioritních zemích. Odbor by měl být posílen a změněn na sekci řízenou generálním ředitelem podřízeným stávajícímu náměstku ministra. Posílený ORS by se stal důvěryhodnějším subjektem na mezinárodní rozvojové scéně schopným aktivněji spolupracovat s jinými dvoustrannými a mnohostrannými dárci v prioritních zemích. 24. Většina ministerstev zapojených do rozvojové spolupráce, včetně ministerstva financí, organizací občanské společnosti a členů zahraničního výboru Parlamentu, se shoduje, že navrhovaný zákon by byl pozitivním impulsem pro českou zahraniční pomoc. V době, kdy byla tato zpráva připravována, byl tento zákon ještě posuzován exekutivou. Názory se liší na rozsah reformy a na nejlepší způsob jejího provedení. Hlavním problémem je řešení zájmů a vyjasnění úlohy sektorových ministerstev, zejména ministerstva 14
vnitra (MV), ministerstva životního prostředí (MŽP) a ministerstva průmyslu a obchodu (MPO), která k reformě mají různé námitky. Další ministerstva jsou reformě nakloněná a připravují se na její realizaci. Vzhledem k současné politicky nejisté situaci v České republice nebude zákon předložen parlamentu dříve než v polovině roku 2007. 3.2.
Plnění cílů reformního programu
3.2.1.
Vyjasnění místa a úlohy sektorových ministerstev
25. Tabulka 4 ukazuje rozdělení české dvoustranné pomoci mezi MZV a hlavní sektorová ministerstva. Ministerstvo životního prostředí je resortem s největším podílem dvoustranné ODA, nejvyšším počtem projektů a největším počtem zaměstnanců zabývajících se rozvojovou spoluprací. Ministerstvo průmyslu a obchodu se podle podílu dvoustranné ODA řadí na druhé místo. MZV, které je za rozvojovou spolupráci odpovědné, disponuje méně než 10% rozpočtu pro dvoustrannou rozvojovou spolupráci. Proto je pro ministerstvo velice obtížné připravovat koherentní politiku zahraniční pomoci zohledňující osvědčenou mezinárodní praxi a závazky. Odpovědnost za rozvojovou politiku může být účinně zajišťována pouze tehdy, je-li doprovázena finanční odpovědností To platí pro jakoukoliv oblast vládní politiky, nejen pro rozvojovou spolupráci. 26. V navrhovaném konsolidovaném rámci české dvoustranné pomoci je hlavním úkolem MZV vyjasnit místo a úlohu sektorových ministerstev a najít účinné cesty k využití jejich bohatých odborných zkušeností. Nyní každé ministerstvo odpovídá za plnění, monitorování a hodnocení projektů a za efektivní vynakládání prostředků přidělovaných každoročně ministerstvem financí. Jedním řešením by mohlo být podepsání dohod o spolupráci umožňujících vybraným sektorovým ministerstvům poskytovat služby určitého rozsahu. Tato ministerstva by mohla být přizvána k účasti na přípravě konkrétních bodů politiky a programovacího procesu včetně monitorování a hodnocení projektů. Dalším doplňujícím řešením by bylo ustavení meziministerských výborů buď dočasných či na základě žádostí o radu či příspěvek na důležitá témata, která se mohou objevit, např. pomoc na podporu obchodu, problematika klimatické změny či souvislosti mezi migrací a rozvojem. MZV by mělo uvažovat o nejúčinnějším způsobu zřízení mechanismu meziministerských kontaktů a poskytnout potřebný návod a dostatečné zdroje na podporu takového mechanismu. Tento mechanismus by mohl také vedle zlepšení koordinace mezi ministerstvy podporovat koordinaci politik za účelem rozvoje v rámci českých veřejných institucí, zejména ministerstva průmyslu a obchodu, ministerstva vnitra a ministerstva životního prostředí. V souladu se závazkem o koherenci politik v rámci Evropského konsensu by se později prohlášení vlády o koherenci politik za účelem rozvoje mohlo stát základem k posílení této agendy, k nasměrování pozornosti ministerstev a k lepší synergii jednotlivých politik.
15
Tabulka 4. Rozdělení české dvoustranné pomoci Ministerstva České republiky
Zapojení v prioritních zemích (národní strategické dokumenty 2006-10)
Ministerstvo zahraničních věcí
nevidováno
Ministerstvo zemědělství Ministerstvo školství, mládeže a tělesné výchovy Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo zdravotnictví Ministerstvo průmyslu a obchodu Ministerstvo vnitra Ministerstvo práce a sociálních věcí Ministerstvo dopravy
Počet projektů uskutečněných v roce 2005
Podíl dvoustranné ODA
Počet zaměstnanců zabývajících se rozvojovou spoluprací (na plný a částečný úvazek) * 12+2
21
9,5%
Angola, Bosna a Hercegovina, Jemen, Mongolsko, Vietnam, Angola, Moldavsko
16
12,3%
2+4
9
12,1%
0+6
Moldavsko, Mongolsko, Srbsko, Vietnam
34
30%
4+2
5
2,9%
0+2
12
23,5%
1+4
12
6,8%
0+1
Mongolsko, Srbsko, Vietnam
4
2,8%
1+3
Bosna a Hercegovina, Srbsko
1
0,1%
0+2
Srbsko, Zambie Bosna a Hercegovina, Jemen, Mongolsko, Srbsko, Vietnam Moldavsko
1. Odhad založený na studii vypracované v roce 2006 pro ministerstvo zahraničních věcí. Zdroj: Ministerstvo zahraničních věcí ČR
27. Hodnotící tým DAC zjistil, že ministerstvo průmyslu a obchodu směšuje komerční a rozvojové cíle způsobem, který je neslučitelný se standardními postupy DAC pro využívání fondů pro rozvojovou spolupráci. DAC sice uznává legitimní úlohu soukromého sektoru v rozvojové spolupráci, je však třeba jasně rozlišovat české obchodní aktivity a podporu investic na jedné straně a projekty rozvojové spolupráce financované z rozpočtu ODA na straně druhé. MZV a MPO by měla hledat různé možnosti zapojení soukromého sektoru do rozvojové spolupráce, např. prostřednictvím veřejno-soukromých partnerství (PPPs), budováním obchodních kapacit, investičními zárukami a pojištěním rizik. Poněkud malý rozsah českého soukromého sektoru znesnadňuje podnikatelům úspěšně usilovat o veřejné zakázky podle pravidel Evropské komise. Mohli by proto zřizovat sítě, hledat mezery na trhu a vstupovat do konsorcií k posílení svého postavení na trhu. 3.2.2.
Posílení dvoustranného programu rozvojové spolupráce ministerstva zahraničních věcí
28. Ministerstvo zahraničních věcí potřebuje dát příklad posílením svého vlastního programu rozvojové pomoci a rozpočtu a přizpůsobením svých lidských zdrojů. Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci (ORS), vytvořený v roce 2003, spadá pod náměstka ministra, který je rovněž odpovědný za teritoriální sekci neevropských zemí. Tento odbor vytváří politiku a plánuje ODA. Připravuje národní strategické dokumenty a roční rozvojové plány, sjednává dohody o spolupráci s partnerskými zeměmi a koordinuje rozvojové aktivity s EU, OECD a jinými mezinárodními institucemi. ORS rovněž společně s ministerstvem vnitra koordinuje českou humanitární pomoc. 16
29. Oddělení transformační spolupráce, jehož náplň dříve zajišťoval ORS a které je dnes samostatným útvarem podléhajícím přímo jinému náměstku ministra na MZV, by mělo být znovu sloučeno do stejné sekce jako ORS. Toto oddělení má svůj vlastní rozpočet a vlastní zahraničně politické cíle – zejména lidská práva, demokratickou správu věcí veřejných a společenskou transformaci v Bělorusku, Bosně a Hercegovině, Gruzii, Iráku, na Kubě, v Moldavsku, na Myanmaru, v Srbsku a Černé Hoře a na Ukrajině. V roce 2005 jeho rozpočet činil 585 000 USD. Pokud toto oddělení nebude začleněno do sekce ORS, jeho cíle a aktivity zůstanou izolovány od širších cílů rozvojové spolupráce MZV, nedojde k propojení mezi sektory a tématy a MZV se nepodaří harmonizovat postupy. 3.2.3.
Vyjasnění úlohy a postavení implementační agentury
30. Dalším úkolem ministerstva zahraničních věcí je vyjasnit úlohu a postavení implementační agentury, kterou navrhuje zřídit pod dozorem ORS. Rozvojové středisko Ústavu mezinárodních vztahů (ÚMV), které bylo původně v roce 2001 zřízeno jako projekt financovaný UNDP a které je nyní financováno MZV jako projekt ÚMV, by mělo být se svými lidskými zdroji (9 zaměstnanců) základem nové agentury. Je třeba vhodně motivovat tuto profesionální základnu, aby ve středisku zůstali a zajišťovali kontinuitu rozvojové spolupráce. 31. Rozvojové středisko v současné době působí jako poradní orgán MZV a vykonává řadu funkcí v rozvojové spolupráci. Pomáhá vypracovávat politické dokumenty, poskytuje technické poradenství a školí partnery pověřené realizací (nevládní organizace, sektorová ministerstva, akademické kruhy a soukromé firmy) a vede společně s českými nevládními organizacemi kampaň ke zvýšení povědomí. Středisko se navíc účastní finančního plánování a programování v jednotlivých zemích a společně s MZV a sektorovými ministerstvy sleduje a hodnotí projekty. Nedávno vypracovalo manuál projektového cyklu určený úředníkům sektorových ministerstev, českým velvyslanectvím a implementačním organizacím. Řada jeho činností kopíruje činnost ORS. 32. V novém systému pomoci by mělo být jasně vymezeno rozdělení práce mezi ORS a novou agenturu. Odbor by se měl soustředit na politiku a strategii, zatímco agentura by se měla zabývat zejména konzultacemi s prioritními zeměmi, vyhodnocováním potřeb terénu (prostřednictvím cest a rozhovorů), monitorováním a hodnocením. Postupně by implementační agentura mohla mimo jiné centralizovat veřejné soutěže, spravovat granty pro organizace občanské společnosti a připravovat partnerské dohody se spolupracujícími sektorovými ministerstvy. Agentura by mohla přispět ke zlepšení vyhodnocovací kultury MZV vypracováním evaluační strategie s akčním programem podle Zásad DAC pro hodnocení a rozvojovou pomoc. Postupně by se hodnocení mělo stát nezávislou činností v rámci MZV. To by bylo pozitivním důkazem, že české úřady jsou připraveny uspokojit veřejnou poptávku po výsledcích. 33. I když Rozvojové středisko již určité kapacity má, potřebuje rozšířit rozsah svých odborných zkušeností v technické rozvojové spolupráci, aby se stalo výkonným nástrojem MZV. Jedním řešením by mohlo být zvýšení lidských zdrojů přizváním pracovníků, kteří se rozvojovou spoluprací zabývají na sektorových ministerstvech a kteří by mohli působit jako experti či být do střediska převedeni na dobu určitou. Tři nebo čtyři hlavní sektorová ministerstva by mohla být určena jako klíčoví partneři pro programy rozvojové spolupráce vycházející ze stávajících programů. MZV bude muset rozhodnout o podmínkách, za kterých pracovníci z Rozvojového střediska budou moci zůstat v agentuře a doplnit stávající zaměstnance novými. V tomto ohledu by byl užitečný přechodový plán. V každém případě je třeba podporovat přesuny a přidělení zaměstnanců v rámci české veřejné správy. 3.2.4.
Doplnění velvyslanectví personálem zabývajícím se rozvojovou spoluprací
34. Dalším úkolem programu reforem je zajistit, aby stanoviska MZV k rozvoji nebyla připravována pouze odborníky z daného sektoru či technickými pracovníky ORS či sektorových ministerstev, ale aby
17
vycházela i ze situace v místě. K tomu je nutné mít na českých velvyslanectvích v prioritních zemích personál vyškolený v rozvojové spolupráci. V současné době se rozvojové spolupráci věnují obchodní radové a přidělenci vybraní komisí složenou ze zástupců MZV a MPO. Většina přidělenců jsou kariérní diplomaté bez znalostí rozvojové spolupráce. Dostávají instrukce od MPO a odpovídají velvyslanci či vedoucímu mise a současně svému nadřízenému na tomto ministerstvu. 35. Aby se Česká republika stala účinnějším partnerem při rozvojové spolupráci schopným aktivněji spolupracovat s ostatními dárci ve svých prioritních zemích, musí česká vláda posílit velvyslanectví personálem věnujícím se rozvojové spolupráci. Jedním řešením by bylo najmutí odborníků z partnerských zemí (třeba stipendistů, kteří se vrátili domů) buď na plný či na částečný úvazek, jak to často činí jiní dárci DAC. Dalším řešením by bylo vyslání technického personálu a/nebo sektorových odborníků (např. z nové implementační agentury a/nebo z sektorových ministerstev) do terénu při důležitých příležitostech, například při přípravě programu pro danou zemi. Pokud by se osvědčila zkušenost s vysláním jednoho pracovníka UNDP do Moldavska, kde by pracoval na částečný úvazek na českém velvyslanectví, pak by tento postup mohl být využíván i v jiných prioritních zemích. Česká vláda může rovněž zvážit využití pracovníků českého velvyslanectví zabývajících se rozvojovou spoluprací pro hodnocení účinnosti pomoci poskytované prostřednictvím mnohostranných institucí, které dotuje. V zásadě by úroveň lidských zdrojů zabývajících se rozvojovou spoluprací v prioritních zemích měla odpovídat objemu ODA směřujícímu do dané země. 36. Ministerstvo zahraničních věcí by pro přípravu budoucích diplomatů zabývajících se rozvojovou spoluprací mělo spoléhat na Diplomatickou akademii a zajistit, aby absolventi byli umísťováni na česká velvyslanectví jako odborníci na rozvojovou spolupráci. Česká republika by rovněž při pořádání specializovaných kursů o rozvojové spolupráci měla usilovat o podporu Evropské komise či členských států EU. MZV by mohlo příležitostně zvát experty, kteří by zaměstnance seznámili s konkrétními tématy, např. s přístupy k provádění programu účinnosti pomoci, s rovností žen a mužů, s omezováním chudoby, mikrofinancováním, atd. 3.2.5.
Konsolidace rozpočtu pod vedením MZV a přijetí víceletého rámce
37. Každoroční rozpočtový postup dvoustranné rozvojové spolupráce není účinný a postrádá průhlednost zejména proto, že se na něm podílí deset ministerstev, každé s vlastními projekty. To prakticky české vládě znemožňuje provádět strategický, soudržný a koordinovaný program rozvojové spolupráce. Za druhé, rozpočtový cyklus koliduje s dlouhodobější povahou aktivit rozvojové spolupráce a obecně není přizpůsoben požadavkům programu na efektivnost pomoci, který vyžaduje předvídatelnosti pomoci, delší časové rámce a sladěné dárcovské postupy. Aby mohly být sníženy transakční náklady a zlepšena průhlednost a účinnost rozpočtového procesu, je třeba na MZV konsolidovat dvoustranný rozpočet na rozvojovou spolupráci a ministerstvo by se mělo rozhodnout, kam a jak přidělí prostředky na základě rozvojových cílů dohodnutých s vládami partnerských zemí. Je třeba zvážit trvání financování projektů (3 až 5 let) oproti současným pouze ročním rozpočtovým přídělům. Víceleté financování by se mohlo stát základem předvídatelné cesty k dalšímu rozšíření české ODA. 3.3.
Další subjekty české rozvojové spolupráce
38. Většina českých projektů je uskutečňována soukromými firmami, nevládními organizacemi a univerzitami. Od vypracování Pravidel pro výběr a financování projektů dvoustranné rozvojové spolupráce v říjnu 2005 se veřejné soutěže staly normou českých dvoustranných projektů. Protože na většině sektorových ministerstev jsou v tomto oboru pouze malé odborné zkušenosti, k vypsání soutěží na zboží a služby pro rozvojové projekty je často přizváno Rozvojové středisko.
18
39. Soukromý sektor dostává největší podíl české dvoustranné ODA: 53% v roce 2005 na uskutečnění 37% celkového počtu dvoustranných projektů. České soukromé firmy dodávají technologii a poskytují technickou pomoc zejména při ochraně životního prostředí (geologické vyměřování, lesní správa, nakládání s odpady), průmyslovém rozvoji a v dopravě. České nevládní organizace se co do důležitosti řadí na druhé místo po soukromém sektoru. V roce 2005 podíl jejich ODA na projektech s mezinárodní a národní účastí dosáhl 25%. V témže roce nevládní organizace uskutečnily 36% z celkového počtu dvoustranných projektů. Na třetím místě jsou české univerzity s 8% dvoustranného financování a 10% dvoustranných projektů (MZV, 2006).7 40. Vzhledem ke svým dlouholetým zkušenostem zastávají nevládní organizace v české rozvojové spolupráci řadu úkolů. Díky grantům MZV (335 000 EUR v roce 2006) hlavně rozdělují českou humanitární pomoc a působí jako partneři v rozvojovém vzdělávání. Řídí aktivity ke zvýšení povědomí od široké veřejnosti až na úroveň rozhodovacích složek, realizují některé české projekty a řídí dobrovolnické programy pro české občany. Fórum pro rozvojovou spolupráci, zřízené roku 2003, je platformou pro přibližně 30 nevládních organizací. Podporuje reformní program navržený MZV, ale vyzývá k větší transparentnosti systému české dvoustranné pomoci, k většímu zaměření na výsledky a na nejméně rozvinuté země a k sektorové a tématické koncentraci. 41. České nevládní organizace udržují dobré vztahy s MZV, sektorovými ministerstvy a Rozvojovým střediskem. Měly by být systematicky konzultovány, například ohledně programů pro jednotlivé země, způsobů, jak dosáhnout rozvojových cílů tisíciletí na základě vyšší ODA a při uplatňování agendy efektivnosti pomoci. Je třeba podporovat a uzákonit financování nevládních organizací soukromým sektorem. České nevládní organizace mají v porovnání s evropskými nevládními organizacemi působícími v EU již delší dobu poměrně slabé postavení. Potřebují podporu MZV, aby si mohly vybudovat kapacity umožňující přístup k financování od EU, aby se mohly úspěšně ucházet o projekty financované EU a aby se mohly spojit pro zakázky EU s většími subjekty. České nevládní organizace by měly také zřídit sítě, hledat mezery na trhu a vstupovat do českých konsorcií, aby posílily své postavení na trhu. 3.4.
7.
Doporučení •
Ke zlepšení účinnosti, soudržnosti a dopadu české rozvojové spolupráce by se Ministerstvo zahraničních věcí ČR mělo stát jedinou autoritou pro politiku, řízení a realizaci rozvojové spolupráce. Dvoustranný rozpočet na rozvojovou spolupráci by měl být posílen na tomto ministerstvu, které by mělo rozhodovat kam a jak směrovat prostředky v souladu s rozvojovými cíli dohodnutými s vládami partnerských zemí.
•
Reforma systému české dvoustranné pomoci vyžaduje řadu závažných institucionálních změn, mimo jiné: vyjasnění úlohy a odpovědnosti sektorových ministerstev tak, aby bylo možno využít jejich bohatých odborných zkušeností; začlenění oddělení transformační spolupráce a jiných rozptýlených rozvojových útvarů a funkcí do odboru/sekce rozvojové spolupráce a humanitární pomoci; jasné rozdělení kompetencí mezi tento odbor a navrhovanou implementační agenturu; začlenění odborníků na rozvojovou spolupráci do českých velvyslanectví v prioritních zemích.
•
České úřady by měly prozkoumat celou škálu vhodných nástrojů k zapojení soukromého sektoru do rozvojové spolupráce, a to i formou partnerství soukromého a veřejného sektoru, budováním obchodních kapacit, investičními zárukami a pojištěním rizik. České obchodní aktivity a aktivity na podporu investic je třeba odlišovat od projektů rozvojové spolupráce financované z rozpočtu ODA. Ministerstvo zahraničních věcí ČR (2006), Zahraniční rozvojová spolupráce České republiky – memorandum pro OECD/DAC, Praha, 2. října 2006, str. 12.
19
•
4.
Pro větší předvídatelnost české pomoci je třeba přijímat víceleté rozpočty oproti současným jednoletým. K usnadnění realizace projektů je třeba zvážit financování na celou dobu trvání namísto každoročních přírůstkových částek.
Zefektivnění české pomoci v praxi
42. Česká vláda podepsala Pařížskou deklaraci a Konsensus EU o rozvojové spolupráci. Podporuje harmonizaci a sladění (s prioritami partnerských zemí), vzájemnou zodpovědnost za výsledky a hledí na účinnosti pomoci zejména z hlediska organizace a finančního poskytování pomoci. DAC chápe efektivnost pomoci jako vztah mezi společenstvím dárců a partnerskými zeměmi, kde velmi záleží na způsobu, jakým dárci počítají v terénu nejen se sebou navzájem, ale i s plány, strategiemi, institucemi a systémy partnerských zemí. 43. Tak jako někteří jiní dárci DAC, existují v České republice restrikce pro využívání systému veřejných zakázek partnerských zemí a přímou rozpočtovou podporu.8 Objem celkové české pomoci je poměrně skromný a některé z postupů poskytování pomoci (např. využívání malých izolovaných projektů) nepomáhá plnění závazků přijatých v Paříži. Bez ohledu na tato omezení existují určité jednoduché kroky, ke kterým by se úřady měly uchýlit při plnění alespoň některých z těchto závazků. České úřady by měly nejprve dávat jasné zprávy svým voličům o důležitosti agendy efektivnosti pomoci k dosažení trvalých rozvojových výsledků a přiznat náklady na odstranění překážek takového plánu a výhody z toho plynoucí. Postupně by měli být zaměstnanci odměňování podle dosaženého pokroku v řešení rozvojových problémů a podle výsledků kombinovaných projektů spíše než za vstupy do jednotlivých projektů. Výsledkem metodologických inovací by mohlo být lepší propojení rozvojových cílů, vstupů, výstupů a výsledků. 4.1.
Možnosti programování a efektivního poskytování pomoci
44. V červnu 2005 schválila česká vláda pětileté programy rozvojové spolupráce s osmi prioritními zeměmi. Strategické dokumenty pro jednotlivé země odrážejí seznam prioritních projektů sektorových ministerstev spíše než místní potřeby, i když se během přípravy konaly konzultace v terénu. Těchto konzultací se účastnili zástupci českého velvyslanectví v dané zemi. Příští kolo programů pro jednotlivé země by mělo strategičtěji vybírat programy, být konkrétnější ohledně různých subjektů/partnerů zapojených do české rozvojové spolupráce v každé z prioritních zemí a mělo by se snažit sladit aktivity českých a ostatních dárců. Mělo by zohlednit i zkušenosti z předchozího pětiletého rozvojového programu. 45. Po svém schválení jsou strategické dokumenty pro jednotlivé země spravovány příslušnými odbory MZV a koordinovány ORS za podpory českých velvyslanectví a/nebo Rozvojového střediska. Hlavní odpovědnost za provádění projektů nesou sektorová ministerstva, která využívají k provádění zástupce nevládních organizací a/nebo soukromých firem a univerzit. Transakční náklady na správu programů pro jednotlivé země by mohly být minimalizovány a česká rozvojová spolupráce by se mohla více řídit poptávkou, kdyby na každém velvyslanectví působil na plný či částečný úvazek odborník na rozvojovou spolupráci, který by českou rozvojovou spolupráci koordinoval. Až bude ustavena a fungovat implementační agentura MZV, lze očekávat, že projekty budou pravidelněji monitorovány a hodnoceny. 46. Ze zkušeností víme, že pomoc, která je dobře sladěna s rozvojovými strategiemi, institucemi a postupy partnerských zemí, může lépe přispět k rozvoji než pomoc, o které rozhodují dárci a která je roztříštěná. Při programování dvoustranné pomoci by měli čeští odborníci zajistit, aby touha zviditelnit 8.
Viz například DCD/DAC(200656/REV1, Zpráva o provádění a monitorování Pařížské deklarace z 23. listopadu 2006.
20
rozvojovou spolupráci nestavěla na vedlejší kolej nutnost koordinace s rozvojovými plány a sektorovými strategiemi partnerských zemí, aby malé a izolované projekty byly nahrazeny menším počtem činností řízených poptávkou, které by zapadaly do rozsáhlejších programů či sektorů a byly koordinovány s činností ostatních dárců v tomtéž sektoru. Při přípravě programů pro jednotlivé země by se české úřady měly dohodnout s prioritními zeměmi na jednom či dvou sektorech, ve kterých české příspěvky mohou být užitečné a mít přitom na zřeteli potřeby vyjádřené místními partnery, jakož i zapojení jiných dárců. MZV by mělo celý tento proces řídit. 47. Záměrem programových a sektorových přístupů je, aby čeští odborníci nalezli mezery na trhu a oblasti, ve kterých má Česká republika komparativní výhody, jako např. přechod k tržnímu hospodářství či environmentální regulace. Česká rozvojová spolupráce by zároveň měla začít testovat společná ujednání s ostatními dárci, např. pro vyhodnocování a analyzování potřeb zemí či sektorů a pro monitorování a hodnocení projektů. V některých prioritních zemích, zejména tam, kde jsou možnosti velvyslanectví omezené, by měla být česká rozvojová spolupráce směrována ke koordinovanějšímu přístupu využívajícímu přenesenou (delegovanou) spolupráci či tichá partnerství se stejně smýšlejícími dárci. Dalším řešením je využívání mnohostranných agentur k poskytování pomoci při různých úkolech, jako nábor pracovníků, veřejné zakázky a výcvik. Při technické spolupráci by čeští odborníci měli efektivně využívat stávající kapacity a zajistit, aby technická spolupráce byla řádně koordinována s ostatními dárci v rámci postupů pro konkrétní zemi. Česká republika by měla, kdykoliv je to možné, spolupracovat s ostatními novými dárci, aby ušetřila náklady a zvýšila rozvojové dopady. 48. Česká republika by konečně měla postupně přejít k efektivnímu vykazování zaměřenému na výsledky. Za tímto účelem by čeští odborníci měli začít shromažďovat spolehlivé údaje o rozvojových výstupech a výsledcích společně s ostatními dárci sloužící k vypracování ukazatelů pro monitorování výsledků v konkrétních sektorech. Informace o výsledcích by měly využívat rozhodovací subjekty, aby se seznámily se zkušenostmi a osvědčenými postupy. Veškerá výše uvedená činnost by pomáhala plnit závazky přijaté Českou republikou k Pařížské deklaraci o efektivnosti pomoci. Zároveň by měla být zlepšena evaluační kultura české rozvojové spolupráce. 4.2.
Doporučení •
Česká vláda by měla začít ve svých prioritních zemích plnit řadu závazků obsažených v Pařížské deklaraci, například: −
sladit, kdykoliv je to možné, své projekty rozvojové spolupráce se stávajícími národními a sektorovými strategiemi v úzké spolupráci s ostatními dárci;
−
vyzkoušet společné hodnocení a analýzy potřeb jednotlivých zemí či sektorů, společné monitorování a hodnocení;
−
účinně využívat stávající kapacity technické spolupráce a zajistit řádnou koordinaci technické spolupráce s ostatními dárci v rámci postupů pro konkrétní zemi.
•
Navíc by čeští odborníci na rozvojovou spolupráci měli začít shromažďovat spolehlivé údaje o rozvojových výsledcích a projektových výstupech společně s ostatními dárci k vypracování ukazatelů pro monitorování výsledků v konkrétních sektorech či tématech.
•
České evaluační kultura by měla být zlepšena.
21
PŘÍLOHA A
Graf 1: Odbor rozvojové spolupráce a humanitární pomoci MZV
Director ředitelka Hana SEVCIKOVA ŠEVČÍKOVÁ
Assistant asistentka Zuzana MARTINÁKOVÁ MARTINAKOVA
BILATERAL DIVISION BILATERÁLNÍ ODDĚLENÍ
MULTILATERAL DIVISION MULTILATERÁLNÍ ODDĚLENÍ
Zuzana HLAVIČKOVÁ HLAVICKOVA Deputy Director zástupce ředitelky Head of Division vedoucí oddělení
Jiri SLAVIK Jiří SLAVÍK Head vedoucí of Division oddělení Humanitarian humanitární pomoc aid
priortinícountries, Priority země, aid statistics statistiky Monika ZLOMKOVÁ ZLOMKOVA
United Nations agenda OSN Vladimír HEJDUK Vladimir
prioritnícountries, Priority země, public relations Jana ZAJÍCOVÁ ZAJICOVA
EU, FAO Ondřej KOVARIK Ondrej KOVAŘÍK
neprioritní země Non - priority countries Monika FEDOSOVA
OECD, EU Michal KAPLAN
stipendia, disponentura Scholarships, payments Yveta BARTOŠOVÁ BARTOSOVA
Humanitarianpomoc humanitární aid MIKŠOVÁ Magdalena MIKSOVA
22
Graf 2: Systém zahraniční rozvojová spolupráce ČR
MF
MZV Rozvojové středisko
MPSV
projekty
MV
MZd
MŽP
MPO
projekty
projekty projekty
projekty
zastupitelské úřady
23
MZe
projekty
MD
projekty
MŠMT
projekty
