rozpočtový proces, skladba rozpočtu, poskytování dotací, veřejnosprávní kontrola, prevence a porušování rozpočtové kázně

Příloha č. 5

Veřejné rozpočty – rozpočtový proces, skladba rozpočtu, poskytování dotací, veřejnosprávní kontrola, prevence a porušování rozpočtové kázně

Podporujeme vaši budoucnost



Tento projekt je financován z ESF prostřednictvím OP LZZ a ze státního rozpočtu ČR

www.esfcr.cz 1

Postavení veřejných subjektů v rozpočtovém procesu Veřejnou ekonomikou je část národní ekonomiky financované z veřejných financí, která je řízena a spravována vládou, o které se rozhoduje veřejnou volbou a která podléhá veřejné kontrole. Vládou se rozumí orgán veřejné moci výkonné na  jakékoliv úrovni ústřední, regionální nebo místní, který financuje výkon správy věcí veřejných a zajišťování veřejných služeb prostřednictvím veřejných rozpočtů. Ústřední vláda, resp. vláda České republiky (dále jen „ČR“), je zodpovědná za zajištění funkcí státu, které ovlivňují národní ekonomiku jako celek. Jedná se například o funkci obrany, funkci vnitřní bezpečnosti, funkci vytváření a  udržování vztahů s  jinými státy a  mezinárodními organizacemi a  funkce legislativní, výkonné a soudní, které se týkají celého státu. Dále je zodpovědná za poskytování takových veřejných služeb, jako je zdravotní péče a  vzdělání. Do  ústřední vlády jsou zahrnovány netržní a  neziskové orgány a  organizace veřejného sektoru (dále také „veřejné subjekty“), které ústřední vláda jako správce státního rozpočtu financuje a/nebo jejich činnost kontroluje. Územní vlády reprezentuje souhrn orgánů veřejných subjektů, které disponují pravomocemi na vymezeném území a které jsou zodpovědné za zajištění výkonu správy věcí veřejných a veřejných služeb veřejné správy zajišťují a vykonávají správu a řízení územních rozpočtů. Patří mezi ně rady kraje, pověřených obcí/správních obvodů, obcí apod. Vlády financují výkon správy věcí veřejných a zajišťování veřejných služeb prostřednictvím soustavy veřejných rozpočtů, tj. finančních vztahů podléhajících souboru pravidel, kterými se řídí hospodaření veřejných subjektů spadajících do jejich věcné a/nebo územní působnosti. V Ústavě ČR a v zákonech například o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, o hlavním městě Praze, o  krajském zřízení a  o  obecním zřízení jsou těmto vládám a  veřejným subjektům stanoveny kompetence. Současně je jim dán určitý stupeň nezávislosti při rozhodování o  hospodaření s  veřejnými rozpočty, resp. je jim v rozpočtových pravidlech, a jiných zákonech například o účetnictví či o finanční kontrole rozdělena v rozpočtovém systému státu rozdělena fiskální odpovědnost a stanovena oprávnění a povinnosti k zajištění efektivního a transparentního rozpočtového řízení. V České republice soustavu veřejných rozpočtů tvoří: ▲ státní

rozpočet, kterým se řídí hospodaření v odpovědnosti vlády ČR, který je rozdělen do kapitol státního rozpočtu, kde tato odpovědnost příslušným zákonem o státním rozpočtu konkretizována do působnosti jeho správců, specifikovaných v rozpočtových pravidlech, například do působnosti Kanceláře prezidenta republiky, Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, Ústavního soudu, Nejvyššího kontrolního úřadu, jednotlivých ministerstev, Akademie věd ČR, …,

▲ státní

fondy, například Státní fond rozvoje bydlení, Státní fond dopravní infrastruktury, Státní fond životního prostředí, Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie, Státní fond kultury, Státní zemědělský intervenční fond,

▲ územní

rozpočty územních samosprávných celků (dále jen „ÚSC“), například obce, dobrovolné svazky obcí, kraje a regionální rady regionů soudržnosti.

Při zabezpečování procesu přípravy a realizace veřejných rozpočtů je třeba brát zvláštní zřetel na základní odlišnosti státního rozpočtu, státních fondů a územních rozpočtů, které jsou dány především jejich: ▲ právní

úpravou – regulací, která se řídí například u státního rozpočtu tzv. velkými rozpočtovými pravidly a  u  územních rozpočtů tzv. malými rozpočtovými pravidly, v  textu dále pro zjednodušení bude použit termín „rozpočtová pravidla“,

▲ strukturou, ● státního

která vyplývá u

rozpočtu jako celku ze značného rozsahu finančních vztahů s  kapitolami státního rozpočtu spravovanými jeho jednotlivými správci, souhrnným rozpočtem Evropské unie, rozpočty veřejných subjektů v působnosti správců kapitol veřejného rozpočtu, jakož i s územními rozpočty a též s programy financovanými s účastí státního rozpočtu, včetně dotací a návratných finančních výpomocí poskytovaných ze státního rozpočtu,

2

● územních

rozpočtů jako celku je znásobena též odlišností i jednoho od druhého v důsledku rozdílné územní působnosti, velikosti těchto území, počtem rozpočtů veřejných subjektů v  působnosti konkrétního ÚSC napojených na jím spravovaný územní rozpočet, atd., přičemž malá rozpočtová pravidla navíc – na rozdíl od velkých rozpočtových pravidel – neupravují přesnou strukturu územního rozpočtu a je na rozhodnutí každého ÚSC, v jaké struktuře tento rozpočet sestaví,

▲ schvalovacími

postupy jednotlivých účastníků podílejících se na  procesu přípravy veřejných rozpočtů a skládání závěrečných účtů, které se řídí

▲ u  státního

rozpočtu velkými rozpočtovými pravidly a  pravidly obsaženými v  zákoně o  jednacím řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR,

▲ u územních

rozpočtů pravomocemi orgánů hlavního města Prahy, Městské části hlavního města Prahy, obce, kraje nebo regionální rady regionu soudržnosti, anebo statutárního orgánu dobrovolného svazku obce.

▲ publicitou,

u územních rozpočtů je návrh rozpočtu a závěrečného účtu zveřejněn ještě před projednáváním a občané se mohou k návrhu vyjádřit,

▲ konsolidací, státní rozpočet a zejména státní závěrečný účet v sobě zahrnuje konsolidovaná data za všechny

rozpočty. Konsolidace je postup pro vyloučení vzájemných vazeb mezi veřejnými rozpočty, který by zkreslil sumarizované údaje za rozpočet jako celek.

1. Základní pojmy V  této části jsou uváděny jen ty základní pojmy, které jsou významné pro snadnou orientaci a  pochopení jednotlivých fází rozpočtového procesu. Střednědobý, resp. rozpočtový, výhled je nástrojem dlouhodobého finančního plánování, který obsahuje přehled očekávaných příjmů, odhadovaných veřejných výdajů a dlouhodobých finančních záměrů/cílů vypracovaných podle přijatých pravidel a metodologických zásad/standardů. Veřejný rozpočet je základním dokumentem pro hospodaření ve  veřejném sektoru, který zahrnuje plán budoucích finančních aktivit vlád na rozpočtové období shodné s kalendářním rokem zpracovaný na základě „politického“ zadání k zajištění funkcí státu, resp. výkonu správy věcí veřejných a veřejných služeb na ústřední, regionální nebo místní úrovni. Závazný ukazatel představuje limit vztahující se k  oprávnění, kterým rozpočtový orgán, tj.  Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR nebo zastupitelstvo příslušného ÚSC uděluje ústřední vládě nebo příslušné územní vládě oprávnění použít veřejné prostředky do schválené výše a na schválený účel, které musí být dodrženy. Rozpočtový proces je souborem činností vykonávaných v jednotlivých fázích finančního plánování a hospodaření v působnosti ústřední vlády a příslušných územních vlád za účelem zajištění výkonu správy věcí veřejných a veřejných služeb. Rozpočtové opatření představuje proces, kterým se v průběhu rozpočtového období mění velikost jednoho schváleného závazného ukazatele ve prospěch či na úkor jiného, přičemž je zajištěn postupem s předepsanou schvalovací procedurou k získání schválení návrhu tohoto opatření. Závěrečný účet je finanční zprávou o plnění veřejného rozpočtu na konci rozpočtového období, která obsahuje konsolidované informace z účetnictví a výkaznictví zajišťované v odpovědnosti ústřední vlády nebo územní vlády. V případě ÚSC musí být přiložena k závěrečnému účtu zpráva z provedeného přezkoumání hospodaření, anebo pokud se jedná o  hospodaření obcí a  dobrovolného svazku obcí zpráva o  provedeném povinném auditu nezávislým statutárním auditorem nebo auditorskou společností, která je rovnocenná ke  zprávě o přezkoumávání.

3

2. Rozpočtové cíle a zásady Veřejné rozpočty jsou nejdůležitějšími nástroji hospodářské a  sociální politiky, neboť umožňují realizaci hospodářských a  sociálních priorit ČR, jejich regionů, krajů a  municipalit při využívání omezených zdrojů, které má ústřední vláda a územní vlády k dispozici. Aby tyto vlády, utvářené na  základě výsledků voleb, mohly splnit svou úlohu, musí kromě jiného vybrat v dostatečné výši zdroje z národní ekonomiky pro realizaci výdajové politiky a současně odpovědně, účelně a efektivně tyto zdroje rozdělit a využít k realizaci této politiky. Jinými slovy – vládní výdajová politika určuje to, co má být zajištěno. Způsob alokace a využití zdrojů pak určuje, jak být dosaženo toho, čeho má být dosaženo. Obecným cílem vládní výdajové politiky je vytvářet podmínky pro zabezpečení kvality, transparentnosti a  kapitálové síly ČR a  jejich územních samosprávných celků, které jsou nezbytné pro zajištění fungování veřejného sektoru v zájmu uspokojení potřeb občanské společnosti. Rozpočtové systémy, organizované vládami v souladu s rozpočtovými pravidly, by měly splňovat tyto tři hlavní rozpočtové cíle: ▲ udržovat

fiskální/finanční disciplínu, což vyžaduje efektivní řídící a kontrolní systém jak na úrovni správců veřejných rozpočtů, tak i na úrovni jednotlivých veřejných subjektů v působnosti těchto správců,

▲ zajistit

účelnou alokaci zdrojů k naplnění přijatých strategií, priorit a programů vládní výdajové politiky,

▲ podporovat

provozní efektivnost výkonu správy věcí veřejných a  poskytování veřejných služeb s  co nejnižšími náklady realizovaných programů, projektů a činností k zajištění tohoto účelu.

Tyto rozpočtové cíle se doplňují a  jsou vzájemně provázané, neboť bez finanční disciplíny není možné uskutečňovat výdajovou politiku, resp. její jednotlivé priority a programy, a zabránit tak alokaci nebo využití zdrojů na  základě okamžitého podnětu, postrádajícího při rozpočtovém řízení odpovědnost za  důsledky takového rozhodování a za dosahované finanční výsledky. Finanční disciplína, účelná alokace zdrojů a podpora provozní efektivnosti je v prostředí veřejného sektoru spojena s rizikem v důsledku široké možnosti účasti na rozhodování. Mezi ty, kteří se domáhají rozpočtových zdrojů jak ve fázi přípravy veřejného rozpočtu, tak i ve fázi jeho užití po schválení, patří různé zájmové skupiny a jednotliví účastníci rozpočtového procesu. Každý z nich má vlastní představu o preferencích pro alokaci zdrojů a o způsobu jejich využívání. Nejproblematičtějším z těchto rozpočtových cílů je alokace zdrojů, neboť má výrazný politický aspekt, daný účastníky na jejím rozhodování. V pořadí druhým cílem, jehož základní problém je zakódován v riziku plýtvání, zneužívání, podvodů, korupce a chyb při čerpání veřejných rozpočtů, jehož základní příčinou je nejčastěji znalostní deficit nebo střet zájmů veřejných politiků a manažerů, kteří disponují rozhodovacími pravomocemi a kteří mají postupovat tak, aby u nich nedocházelo ke střetu mezi jejich osobními zájmy a zájmy, které jsou povinni z titulu zastávané funkce prosazovat nebo hájit. Účinky působení těchto rizik nejsou spojeny s vnímáním správy věcí veřejných občanskou společností jako nedůvěryhodné, ale generují i značné vícenáklady na vrub veřejných rozpočtů. Rozpočtové výsledky jsou proto významně ovlivněny neformálními a formálními pravidly, jejichž rozlišení pro účely této publikace je pouze pracovní, neboť neformální pravidla zahrnující všeobecně přijímané etické normy a normy obsažené v mezinárodně uznávaných standardech jsou často zapracovány ve formálních pravidlech, resp. v právních předpisech. Za  klíčovou rozpočtovou zásadu bez ohledu na  formu jejich neformálního použití v  praxi, případně jejich formálního zakotvení jako právních, je v moderních demokratických státech 21. století považována zásada fiskální/finanční transparentnosti a odpovědného skládání účtů. Je nutné, aby uplatnění této zásady v rozpočtovém procesu vedlo k řádnému vykázání všech nákladů hrazených z veřejného rozpočtu a tam, kde dochází k porušování rozpočtových pravidel, byly důsledně vyvozovány sankce jak vůči veřejným funkcionářům a/nebo úředníkům odpovědným za  řízení a  kontrolu veřejných rozpočtů. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že odpovědnost na provozní úrovni může být vyžadována teprve tehdy, je-li přesně definována, to znamená v okamžiku, kdy je stanoveno „kdo“, „za co“ a „komu“ je odpovědný.

4

Hlavní požadavky na transparentnost ▲ jasné

vymezení odpovědností v  celém rozpočtovém procesu prostřednictvím legislativy o  rozpočtových pravidlech, o zajištění účinného řídícího a kontrolního systému v manažerské odpovědnosti se zaměřením na finanční toky při plnění veřejných rozpočtů, o účetnictví a finančním výkaznictví, zajišťujícím včasné, komplexní a spolehlivé informace a o systému interního a externího auditu jako nezávislého a objektivního monitorovacího nástroje pro plnění funkce dohledu odpovědného orgánu vedení správce veřejného rozpočtu;

▲ veřejný

rozpočet by měl být sestavován na základě spolehlivých předpokladů, vycházet ze střednědobého, resp. rozpočtového výhledu a koncipován v dlouhodobém horizontu jako vyrovnaný;

▲ veřejná

dostupnost informací obsažených v dokumentech o rozpočetnictví a výkaznictví, které zahrnují jak rozpočtové, tak i mimorozpočtové činnosti, o původních a revidovaných rozpočtových odhadech a o výši a složení dluhu;

▲ otevřená příprava veřejného rozpočtu, jeho realizace a podávaných zpráv o jeho plnění, zahrnující kromě jiného: ● fiskální/finanční

a ekonomický výhled, včetně přehledu cílů výdajové politiky spolu se strategií, na níž je veřejný rozpočet založen,

● přehled

fiskálních/finančních rizik, přičemž s  ohledem na  zajištění stability je nutné s  dostatečným předstihem reagovat na očekávané změny s dopadem na veřejné rozpočty a zajistit monitorování účinnosti opatření ke zvládání dluhu;

● rozpočtová

a účetní klasifikace zahrnující všechny činnosti veřejného sektoru,

● celkový

výsledek plnění veřejného rozpočtu s analytickou částí údajů o plnění schválených rozpočtových ukazatelů a  položek v  rozpočtových dokumentech, která dokumentuje jejich odvození z  přehledu odhadovaných vládních příjmů a výdajů ve střednědobém rozpočtovém rámci/rozpočtovém výhledu,

● vyjádření

o  účetních standardech, kterými se řídí systém organizování, shromažďování informací o finančních a ekonomických činnostech u správce veřejného rozpočtu a veřejných subjektů v působnosti tohoto správce,

● závěrečný ▲ nezávislé

účet ústřední vlády a územních vlád by měl být podroben auditu nezávislého externího auditora;

zabezpečení finanční integrity prostřednictvím:

● interního

auditu, který jako kritický monitorovací prvek vnitřního řídícího a kontrolního systému správce veřejného rozpočtu díky svému nezávislému postavení je schopen poskytnout tomuto vedoucímu orgánu správce analytický pohled na otázky související s metodickým přístupem k řízení fiskálních/finančních rizik a adekvátních kontrolních mechanismů rozpočtového procesu,

● nezávislého

externího auditora, který je na  základě nezávisle prováděných auditů schopen poskytnout orgánům vedení správcům veřejných rozpočtů přiměřené ujištění o legalitě a efektivitě správních činností ve shodě se schválenými veřejnými rozpočty a poskytnout těmto orgánům přiměřené záruky o tom, že účetnictví těchto správců vydává pravdivý a věrný obraz finanční a majetkové situace, je řádně doloženo a zpracováno v souladu s příslušnými účetními a dalšími požadavky.

Jednou ze základních podmínek k  naplňování této zásady je zavedení, udržování takových systémů řádné správy a řízení v odpovědnosti ústřední vlády a územních vlád, které splňují náročná kritéria hospodárnosti, efektivity a účinnosti. Formování pevných základů takových systémů vychází z  mezinárodní dobré praxe, jejíž hlavní prvky tvoří orgány vedení správců veřejných rozpočtů, vrcholový management, interní audit a externí audit. Jednotlivé odpovědnosti těchto prvků podpořeny mezinárodně uznávanými standardy, které přispívají k usměrnění výkonů všech jejich pracovníků. Struktura a  dělba odpovědností ve  vzájemných vztazích těchto prvků je dána rolí, kterou tyto prvky při zajišťování správy a  řízení správců veřejných rozpočtů a  ostatních veřejných subjektů v  působnosti těchto správců sehrávají. V  rozpočtovém procesu je jednou ze stěžejních odpovědností vládní odpovědnost vůči příslušnému zastupitelskému sboru. Tato odpovědnost by měla být doplněna odpovědností vůči občanům ČR, resp. vůči

5

obyvatelům příslušných samosprávních území, a to prostřednictvím zveřejňování politických závazků a zpráv o činnosti vlád, resp. správců veřejných rozpočtů. Tím jsou v rozvinutých demokraciích vytvářeny podmínky pro  veřejnou kontrolu širokého spektra správních činností a  výsledků hospodaření se svěřenými veřejnými prostředky k jejich zajišťování. Správce veřejného rozpočtu a  ostatní veřejné subjekty vytvářejí k  dosažení obecného cíle vládní výdajové politiky hodnoty přeměnou svěřených zdrojů na práce a služby, které zajišťují potřeby všech jejich adresátů v daném prostředí. Ve sféře veřejných financí se hranice mezi politicky obsazovanými a úřednickými místy u správce veřejného rozpočtu, případně jiných veřejných subjektů, řídí zásadou, že politik, stejně jako úředník, který plní funkci vedoucího manažera správce veřejného rozpočtu, respektive jiného veřejného subjektu ▲ odpovídá

příslušné vládě za naplňování všech uváděných rozpočtových cílů a zásad,

▲ je

povinen zajistit bezpečnost svěřených zdrojů, které svým rozhodováním v jím řízených a dohlížených procesech vystavuje rizikům, aby dosáhl těchto cílů.

Ostatní vedoucí pracovníci, kteří jsou podřízení vedoucímu manažerovi, mohou být voláni k  odpovědnosti za naplňování rozpočtových cílů a zásad jen tehdy, byli-li vedoucím manažerem k řízení a dohledu všech nebo některých procesů k zajištění jednotlivých působnosti správce veřejného rozpočtu pověřeni a byli-li k tomu vybaveni příslušnými kompetencemi. Jinými slovy to znamená, že úředníci nemohou vždy nést odpovědnost za to, že jimi navržená opatření byla politicky obsazeným vedoucím manažerem odmítnuta nebo změněna. Z uvedeného je zřejmé, že v rozpočtovém procesu hraje klíčovou roli vnitřní řídící a kontrolní systém. Bez jasného vymezení odpovědností v tomto systému by mohlo docházet k situacím, kdy by úřednicky obsazovaný výkonný management mohl nést důsledky za chyby v rozhodování svých politických představených. Kontrolní mechanismy zavedené v manažerské odpovědnosti vytvářejí první pásmo ochrany správy a řízení veřejných rozpočtů. Blíže bude vysvětleno v publikace ke komponentě Vnitřní řídící a kontrolní systémy. Kromě tohoto primárního systému dohledu by mělo být vytvořeno u správce veřejného rozpočtu, respektive u  jiného veřejného subjektu druhé pásmo ochrany veřejného rozpočtu. Tento sekundární systém dohledu zajišťuje institucionalizovaná služba interního auditu. Příslušná vláda tuto funkci zavede v souladu s mezinárodně uznanou definicí, podle které jde o nezávislou objektivně ujišťovací činnost zaměřenou na přidávání hodnoty a  též na  zdokonalování rozpočtových procesů. Interní audit tak může svou činností účinně napomoci správcům veřejných rozpočtů, respektive jiným veřejným subjektům, dosahovat jejich rozpočtových cílů tím, že podporuje systematický metodický přístup k hodnocení řízení fiskálních/finančních rizik a ke zdokonalování řídících a kontrolních procesů v rozpočtovém systému těchto správců, případně těchto subjektů. V  ČR tvoří právní rámec pro vnitřní řídící a  kontrolní systém veřejného sektoru zákony o  rozpočtových pravidlech, o finanční kontrole ve veřejné správě ČR, přezkoumávání ÚSC a dobrovolných svazků obcí, státní kontrole, Nejvyšším kontrolním úřadu a daňovém řádu, a též přímo použitelné právní předpisy ES pro zajištění sdílené odpovědnosti ČR a Evropské komise za prostředky poskytované ze souhrnného rozpočtu EU.

3. Střednědobý, resp. rozpočtový výhled Ačkoliv ústřední vláda a vlády ÚSC organizují sestavování veřejných rozpočtů na základě ročního období, je nezbytné uvážit i budoucí události, které toto rozpočtové období přesahují. Půjde zejména o dlouhodobější predikce daňových a nedaňových veřejných příjmů, víceleté programy a vládní politiky či strategie. Rozpočtový, resp. střednědobý, výhled je nezbytný též proto, že pro většinu veřejných výdajů rozpočtového roku, na který je veřejný rozpočet sestavován, existují již závazky, například platy úředníků ve veřejné správě ČR, výplata důchodů a  náklady na  dluhovou službu. Jinými slovy to znamená, že s  ohledem na  tyto tzv. „mandatorní výdaje“ zůstává vládám pouze malý manévrovací prostor k uskutečňování potřebných změn ve výdajových prioritách, neboť tyto změny a reformy zpravidla probíhají několik let. Mají-li být tyto změny a reformy úspěšné, je nezbytné, aby vlády disponovaly i střednědobými rozpočtovými projekcemi. Výdajová politika vlády realizovaná pouze prostřednictvím ročního veřejného rozpočtu by mohla spojena s  rizikem upřednostňování pozornosti na  krátkodobé operativní cíle, aniž by zohlednila koncepční přístupy k naplňování dlouhodobých strategických otázek.

6

Vláda by tedy měla disponovat konkrétní strategií založenou na podrobné analýze, jejíž konkrétní naplňování by zajistili příslušní správci veřejného rozpočtu, případně ostatní veřejné subjekty, rozpracováním ve svých strategických plánech pro jednotlivé oblasti zabezpečované správní činnosti. Práce na  sestavování těchto strategických dokumentů by měly být otevřeny diskusi s veřejností. Tímto přístupem si vláda může vytvořit příznivé podmínky k  tomu, aby mohla při sestavování veřejného rozpočtu účinně čelit různým zájmovým skupinám s odkazem na plnění priorit sdílených a očekávaných veřejností.

4. Příprava a struktura veřejného rozpočtu S využitím osvědčených zkušeností evropské dobré praxe je možno koncipovat i přes níže uváděné odlišnosti koncipovat procesní diagram přípravy veřejného rozpočtu takto: Východiskem pro přípravu veřejného rozpočtu by se měla stát jasná definice fiskálních/finančních cílů, makroekonomická predikce/rámec a údaje rozpočtového, resp. střednědobého, výhledu (rámce). Při jeho sestavování se použije vhodná kombinace přístupů shora dolů a přístupů zdola nahoru. Tento proces je doplňován průběžným zpřesňováním v interakci mezi MF, případně finanční službou ÚSC, a správci kapitol státního rozpočtu, resp. sektorovými organizačními jednotkami ÚSC. K  sestavení návrhu výdajové části veřejného rozpočtu je možné přistoupit teprve tehdy, jsou-li stanoveny celkové příjmy, které jsou vládě k dispozici při financování veřejných výdajů. Postupem podle metody shora dolů jsou nejprve určeny výchozí výdajové limity veřejného rozpočtu pro jednotlivé sektory/kapitoly, které korespondují s vládními prioritami. Poté jsou sděleny garantem zpracování souhrnného veřejného rozpočtu, tj. MF nebo finanční službou ÚSC sděleny tyto limity správcům kapitol státního rozpočtu, resp. sektorovým organizačním složkám ÚSC. Postupem podle metody zdola nahoru správci kapitol státního rozpočtu, resp. sektorové organizační složky ÚSC formulují výdajové programy, včetně propočtů nákladů na jejich realizaci, v rámci sektorových výdajových limitů. Ačkoliv procesy sestavování veřejných rozpočtů zohledňují konkrétní podmínky toho kterého státu či jeho územního celku, je na základě evropské dobré praxe žádoucí uplatnit v procesu rozpočtování nejprve metodu shora dolů a  navázat v  tomto procesu metodou zdola nahoru a  mechanizmem zpřesňování až do  fáze Konečného návrhu veřejného rozpočtu. Obecně by dokumenty k navrhovanému veřejnému rozpočtu, jejichž přípravu zajišťuje a předkládá Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR nebo zastupitelstvu ÚSC ke schválení příslušná vláda, měly obsahovat zejména tyto informace: ▲ střednědobé ▲ přehled

fiskální/finanční projekce (rozpočtový, resp. střednědobý, výhled),

rozpočtových politik a cílů fiskální/finanční politiky,

▲ zprávu

jednotlivých správců veřejných rozpočtů, objasňující a  odůvodňující činnosti, která má veřejný rozpočet pokrýt, jejich cíle a očekávané výsledky (přínosy),

▲ odhady

veřejných příjmů a výdajů, včetně těch, které budou financovány prostřednictvím cizích zdrojů,

▲ oprávnění

přijímat budoucí závazky, pokud existují,

▲ přehled

cizích zdrojů, jejichž prostřednictvím bude výkon správy věcí veřejných a zajištění veřejných služeb spolufinancován,

▲ přehled

potenciálních závazků vyplývajících z ručení za dluhy třetích stran a odhad plateb, které budou vyžadovány na základě splatnosti ručitelských závazků během rozpočtového roku,

▲ přehled

hlavních fiskálních/finančních rizik, které lze identifikovat,

▲ zpráva

o zdrojích financování mimorozpočtových fondů prostřednictvím daňových výnosů a uživatelských poplatků (na  specifické programy a  projekty financované fondem dopravní infrastruktury, životního prostředí, apod.).

7

Veřejný rozpočet se sestavuje jako vyrovnaný, přebytkový nebo schodkový. Rozpočty se schvalují zpravidla jako vyrovnané. Schodek rozpočtu se hradí z  finančních prostředků minulých let nebo z  návratných zdrojů splatných v následujících letech. Pokud je schvalován schodkový rozpočet s tím, že úhrada schodku bude provedena přijatým úvěrem, musí být již v době schvalování rozpočtu uzavřena platná úvěrová smlouva. Zde nestačí statut úvěrového příslibu. Základní rovnice rozpočtu:

příjmy – výdaje + financování = 0

Rovnice vyrovnaného rozpočtu:

příjmy – výdaje + financování = 0 = nulový součet položek financování

Rovnice přebytkového rozpočtu:

příjmy – výdaje + financování = minusový součet položek financování

Rovnice schodkového rozpočtu:

příjmy – výdaje + financování = plusový součet položek financování

Vysvětlivky: ▲ příjmy

jsou tvořeny součtem tříd rozpočtové skladby 1, 2, 3, 4,

▲ výdaje

jsou tvořeny součtem tříd rozpočtové skladby 5, 6,

▲ financování

je tvořeno součtem položek 8xxx (například půjčené prostředky, změna stavu na bankovních účtech, vydané dluhopisy, uhrazené splátky půjčených prostředků, operace řízení likvidity).

V národní praxi vychází postup vypracování státního rozpočtu z principu sběru požadavků nižších rozpočtových stupňů podle harmonogramu a  způsobem stanoveným prováděcím předpisem k  rozpočtovým pravidlům (vyhláška MF). Kapitoly státního rozpočtu pořizují své požadavky prostřednictvím informačního systému Šachmatky. Územní samosprávné celky pak své požadavky předkládají prostřednictvím krajů. Dalším principem, který je v  národní praxi uplatňován při tvorbě návrhu státního rozpočtu je programové financování, tedy rozpočtování výdajů podle programů, které realizují jednotlivé úrovně veřejných rozpočtů.

5. Schvalování rozpočtu, rozpočtové provizorium Postup a  termíny procesu projednávání a  schvalování státního rozpočtu je stanoven právními předpisy. Základními mezníky tohoto procesu jsou: ▲ vypracování ▲ předložení ▲ schválení

návrhu státního rozpočtu MF,

návrhu státního rozpočtu vládě nejpozději do 31. srpna kalendářního roku,

návrhu státního rozpočtu vládou do 30. září kalendářního roku,

▲ první

čtení návrhu zákona o státním rozpočtu na jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, ve kterém poslanci projednají v obecné rozpravě základní údaje tohoto návrhu, konkrétně výši příjmů a výdajů, saldo, způsob vypořádání salda, celkový vztah k rozpočtům vyšších územních samosprávných celků a rozsah zmocnění výkonných orgánů při dodržení zásady, že pokud jsou tato zmocnění schválena, nelze je během jeho dalšího projednávání měnit,

▲ pojednání

8

návrhu zákona o státním rozpočtu ve výborech Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR,

▲ druhé

čtení návrhu zákona o státním rozpočtu v plénu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, ve kterém zpravodajové výborů podají zprávu o výsledcích projednání tohoto návrhu a poslanci v podrobné rozpravě předkládají pozměňovací, popřípadě jiné návrhy,

▲ třetí

čtení návrhu zákona o  státním rozpočtu v  plénu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, v  jehož rozpravě lze navrhnout pouze opravy legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových a úprav, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení,

▲ podepsání ▲ účinnost ▲ návrh

zákona o státním rozpočtu prezidentem, předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády,

zákona o státním rozpočtu dnem zveřejnění ve Sbírce zákonů,

zákona o státním rozpočtu není předkládán k projednání a schválení Senátu Parlamentu ČR.

Postup schvalování rozpočtu USC je rovněž upraven právními předpisy. Na  rozdíl od  postupu schvalování státního rozpočtu není úprava postupu a  termínů procesu projednávání a  schvalování územního rozpočtu natolik podrobná a lze ji vymezit těmito klíčovými procesy a mezníky: ▲ vypracování

návrhu rozpočtu finanční službou ÚSC,

▲ zveřejnění návrhu územního rozpočtu po dobu nejméně 15 dnů před dnem jeho projednání v zastupitelstvu

ÚSC, respektive v  orgánu vedení dobrovolného svazku obcí nebo ve  výboru Regionální rady regionu soudržnosti,

▲ projednání

v příslušném – zpravidla v rozpočtovém výboru zastupitelstva ÚSC,

▲ uplatnění

připomínek občany příslušného ÚSC,

▲ schválení

rozpočtu usnesením zastupitelstva ÚSC.

Pokud není před 1. 1. rozpočtového roku schválen rozpočet, hospodaření veřejných rozpočtů se řídí pravidly rozpočtového provizoria. Pravidla rozpočtového provizoria státního rozpočtu jsou stanovena zákonem. Do nabytí účinnosti schváleného zákona o státním rozpočtu se rozpočtové hospodaření řídí objemem příjmů a výdajů státního rozpočtu schváleného pro předchozí rok. MF svým rozhodnutím uvolňuje jednotlivým kapitolám státního rozpočtu výdaje státního rozpočtu do výše jedné dvanáctiny celkové roční částky v každém měsíci období rozpočtového provizoria. Příjmy a  výdaje v  rozpočtovém provizoriu se stávají příjmy a  výdaji státního rozpočtu nabytím účinnosti zákona o státním rozpočtu. V  případě, že Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR vysloví souhlas se státním rozpočtem, avšak zákon o státním rozpočtu nenabyl účinnosti před 1. 1. příslušného rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR schváleným zákonem o státním rozpočtu pro dotyčné rozpočtové období. V případě, že před 1. 1. příslušného rozpočtového roku zastupitelstvo ÚSC neschválilo územní rozpočet, řídí se rozpočtové hospodaření ÚSC nebo dobrovolného svazku obcí pravidly pro rozpočtové provizorium, které stanoví zastupitelstvo ÚSC nebo orgán tohoto orgán tohoto svazku. Na rozdíl od státního rozpočtu nemá zastupitelstvo ÚSC, ani orgán dobrovolného svazku obcí k tomu zákonem stanovené zásady rozpočtového provizoria. Proto zastupitelstvo každého ÚSC nebo orgán vedení každého dobrovolného svazku obcí jsou kompetentní k  tomu, aby stanovily pravidla pro rozpočtové provizorium nejpozději před 1. 1. rozpočtového roku, tedy nejpozději na  posledním zasedání v  roce, který předchází rozpočtovému roku, na  něhož se pravidla pro rozpočtové provizorium vztahují. Z neexistence právní regulace zásad rozpočtového provizoria je zřejmé, že přijímaná pravidla pro hospodaření ÚSC nebo dobrovolného svazku obcí v rozpočtovém provizoriu se od sebe mohou lišit jak ve formě, tak i obsahu.

9

Nepřijetí pravidel pro rozpočtové provizorium je kvalifikováno jako porušení rozpočtové kázně ÚSC nebo dobrovolným svazkem obcí. Po schválení rozpočtu se příjmy a výdaje rozpočtového provizoria stávají příjmy a výdaji územního rozpočtu po jeho schválení.

6. Rozpočtová skladba, rozpis a změny rozpočtu V soustavě veřejných rozpočtů se uplatní povinně jednotné třídění příjmů a výdajů při plánování a uskutečňování peněžních operací, které tvoří rozpočtovou skladbu soustavy veřejných rozpočtů. Tato rozpočtová skladba je stanovena prováděcím předpisem MF k rozpočtovým pravidlům. Nepoužije se pro třídění cizích peněžních prostředků, při podnikatelské činnosti a u sdružených peněžních prostředků. Prostřednictvím rozpočtové skladby je sledováno plnění veřejného rozpočtu, přičemž jsou jí, kromě jiného, vyloučeny i vzájemné vazby mezi veřejnými rozpočty. Rozpočtová skladba je významným nástrojem fiskální/ finanční disciplíny, neboť jejím prostřednictvím můžeme sledovat, za  jakým účelem jsou peněžní operace provedeny. Přestože není rozpočtová skladba jednoznačně provázána na  účetnictví, je nejsrozumitelnějším nástrojem pro veřejnou kontrolu. Třídění příjmů a výdajů v rozpočtové skladbě ▲ odpovědnostní ▲ odvětvové ▲ druhové

– třídění podle správců kapitol,

– třídění podle druhu činnosti, z které plynou příjmy nebo na kterou se vydávají výdaje,

– třídění podle příjmových a výdajových druhů,

▲ konsolidační

– třídění příjmů a výdajů uskutečněných mezi veřejnými rozpočty.

Základní jednotky třídění ▲ pro



= třímístný číselný kód

▲ pro



druhové třídění použit

= paragraf v řazení skupina – oddíl – pododdíl – paragraf

▲ pro



odvětvové třídění použit čtyřmístný číselný kód

= položka v řazení třída – seskupení – podseskupení – položka

▲ pro



odpovědnostní třídění jsou to kapitoly státního rozpočtu

konsolidační třídění použit třímístný číselný kód

= záznamová jednotka

Pravidla použití druhového řízení: ▲ speciální ▲ co

položka má přednost před obecnou položkou,

nejpřesnější identifikace podstaty příjmu a výdaje,

▲ kompenzace

pouze v rámci rozpočtového roku,

Kritéria členění: ▲ inkaso

nebo platba,

▲ konečná ▲ domácí

nebo návratná operace,

nebo zahraniční,

▲ opětovaná

10

nebo neopětovaná,

▲ povinná ▲ běžné ▲ aktivní ▲ akt

nebo dobrovolná,

nebo kapitálové, nebo pasivní,

rozpočtové politiky nebo akt řízení likvidity.

Druhové třídění Příjmy: třída 1 – daňové příjmy třída 2 – nedaňové příjmy třída 3 – kapitálové příjmy třída 4 – transfery Výdaje: třída 5 – běžné výdaje třída 6 – kapitálové výdaje Financování: třída 8 – financování Pravidla použití odvětvového třídění: ▲ za jakým

účelem je peněžní operace provedena,

▲ zatřídění

peněžní operace podle převažujícího účelu,

▲ nepoužívá

se u položek třídy 1, 4, 8 a u splátek půjček jako akt rozpočtové politiky u seskupení položek 24.

Odpovědnostní třídění skupina 1 – Zemědělství, lesní hospodářství a rybářství skupina 2 – Průmyslová a ostatní odvětví hospodářství skupina 3 – Služby pro obyvatelstvo skupina 4 – Sociální věci a politika zaměstnanosti skupina 5 – Bezpečnost státu a právní ochrana skupina 6 – Všeobecná veřejná správa a služby Vyhláškou č. 96/2012 Sb. bylo třídění rozpočtové skladby změněno a vstupuje v platnost od 1. 1. 2013. Třídění podle nového znění je: ▲ odpovědnostní ▲ druhové

(třídění příjmů a výdajů z hlediska druhového),

▲ odvětvové

(třídění příjmů a výdajů z hlediska odvětvového),

▲ konsolidační ▲ zdrojové

(třídění příjmů a výdajů z hlediska odpovědnostního),

(třídění příjmů a výdajů z hlediska konsolidačního),

(třídění příjmů a výdajů z hlediska jejich zdroje),

▲ doplňkové

(třídění výdajů z hlediska jejich příslušnosti ke zvlášť sledovaným celkům),

11

▲ programové

pravidel),

▲ účelové

(třídění výdajů z  hlediska jejich příslušnosti k  programům podle§ 12 a  13 rozpočtových

(třídění výdajů z hlediska účelu rozpočtového přesunu),

▲ strukturní

(třídění příjmů a výdajů z hlediska jejich věcné podstaty),

▲ transferové

(třídění příjmů a výdajů z hlediska účelů transferů).

Transferem je poskytnutí peněžních prostředků z veřejných rozpočtů a přijetí peněžních prostředků veřejnými rozpočty (státní rozpočet, rozpočty ÚSC, rozpočty státních fondů) Transfer je obecný pojem, který zahrnuje poskytnutí nebo přijetí peněžních prostředků formou dotace, grantu, příspěvku, subvence, dávky, nenávratné finanční výpomoci nebo daru. Za transfer se nepovažuje poskytnutí či přijetí peněžních prostředků v rámci dodavatelsko- odběratelských vztahů, daně, poplatky a obdobné dávky, pokuty, penále, odvody a obdobné platby a také dotace zřizovatele určené na pořízení dlouhodobého majetku jím zřizované příspěvkové organizaci. Při rozhodování, jakou položku rozpočtové skladby použijeme pro zatřídění přijatého transferu, vždy musíme vycházet z  rozhodnutí, smlouvy o  poskytnutí transferu. Transfery jsou členěny podle povahy a  účelu užití na investiční a neinvestiční. Mezi veřejnými rozpočty jsou dále povinně používány účelové znaky pro rozlišení poskytovatele transferu. Tyto účelové znaky sdělí poskytovatel, a pokud se jedná o prostředky poskytnuté ze  státního rozpočtu, pak je možno zjistit účelový znak z  číselníku, zveřejněném na  webu Ministerstva financí. Číslo účelového znaku je dáno dvoumístným číslem kódu poskytovatele transferu a třímístným kódem dotačního titulu. Vždy je nutno používat správnou kombinaci příjmové transferové položky a účelového znaku: položka 4111 a 4211 se váže na účelový znak 98xxx položka 4123 a 4223 se váže na účelový znak 82xxx až 88xxx položka 4113 a 4213 se váže na účelový znak 89xxx, 90xxx, 91xxx, 92xxx, 93xxx, 94xxx položka 4118 a 4218 se váže na účelový znak 95xxx položka 4160 a 4240 se váže na účelový znak 97xxx položka 4116 a 4216 se váže na všechny ostatní účelové znaky U poskytnutých transferů se použije položka podle druhu subjektu, kterému je transfer poskytován, nikoliv podle povahy transferu. V tomto případě je velmi důležité zjistit druh právní subjektivity příjemce: ▲ veřejnoprávního

subjektu – státní rozpočet, státní fond, obec, dobrovolný svazek obcí, kraj, regionální rada, vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, příspěvkové organizace,

▲ podnikatelský ▲ instituce ▲ obecně

ve vlastnictví státu,

prospěšná společnost,

▲ občanské ▲ politická ▲ církev

subjekt finanční nebo nefinanční,

sdružení, nadace,

strana,

a náboženská společnost,

▲ společenství

vlastníků jednotek a podobně.

Pokud jsou přijímány nebo poskytovány transfery uvnitř soustavy veřejných rozpočtů, používá se konsolidační třídění a to v případě, že skutečnost, že jde o tyto příjmy a výdaje, není vyjádřena již v druhovém třídění. Konsolidace peněžních operací se provádí na úrovni rozpočtu (tedy na úrovni konkrétní rozpočtové jednotky) a na úrovni okresu, kraje a republiky celkem. Pokud jsou v souvislosti s realizací projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, označují se příjmy a  výdaje v  rámci těchto projektů členěny dále nástroje a  zdroje financování, přičemž nástrojem je číslo programu a  zdrojem buď rozpočet ČR, nebo rozpočet EU, respektive jiných finančních mechanismů vždy v podílech projektu. Veřejný rozpočet je schválen v  určitých seskupeních položek rozpočtové skladby. Rozpisem je rozčleněn na nejnižší třídění rozpočtové skladby. 12

Rozpisem schváleného veřejného rozpočtu jsou v zásadě sděleny: V případě rozpisu státního rozpočtu ▲ odpovědnosti

jednotlivým správcům jeho kapitol za příslušnou část tohoto rozpočtu,

▲ odpovědnosti

jednotlivým organizačním složkám státu a  ostatním veřejným subjektům v  rozpočtové působnosti správce této kapitoly za příslušnou její část, resp. subrozpočet kapitoly státního rozpočtu,

▲ odpovědnosti jednotlivým pověřeným příkazcům peněžních operací uvnitř každé organizační jednotky státu

nebo jiného veřejného subjektu v rozpočtové působnosti správce kapitoly státního rozpočtu za položky rozepsané v rámci subrozpočtu kapitoly státního rozpočtu, s nimiž jsou tito příkazci oprávněni nakládat,

▲ odpovědnosti

jednotlivým státním příspěvkovým organizacím, k  nimž správce kapitoly vykonává funkci zřizovatele, za závazné ukazatele, které jsou jim oznámeny.

V případě rozpisu územního rozpočtu: ▲ odpovědnosti jednotlivým pověřeným příkazcům peněžních operací mezi účetní jednotky ÚSC v rozpočtové

působnosti správce tohoto rozpočtu za příslušnou jeho část, resp. subrozpočet územního rozpočtu,

▲ odpovědnosti

jednotlivým pověřeným příkazcům peněžních operací uvnitř každé účetní jednotky ÚSC v rozpočtové působnosti správce kapitoly státního rozpočtu za položky rozepsané v rámci subrozpočtu územního rozpočtu, s nimiž jsou tito příkazci oprávněni nakládat,

▲ odpovědnosti

jednotlivým příspěvkovým organizacím, k  nimž ÚSC jako správce územního rozpočtu vykonává funkci zřizovatele, za závazné ukazatele, které jsou jim oznámeny.

Vnitřní řídící a kontrolní systémy MF, správců kapitol státního a rozpočtu, ÚSC a ostatních veřejných subjektů by měly zajistit, aby administrace rozpisu odpovídala datům pořízeným v informačním systému Šachmatky u státního rozpočtu, či požadavkům, na základě kterých byl schválen rozpočet ÚSC. Rozpis veřejného rozpočtu tedy musí odpovídat schváleným ukazatelům. Rozepsaný rozpočet je zaveden do účetnictví výše uvedených účetních jednotek. Změny státního rozpočtu se provádějí na základě schválených rozpočtových opatření a v souladu s nimi. Jestliže se nejedná o níže uváděná rozpočtová opatření u organizačních složek státu či opatření příspěvkových organizací, musí být při přesunu peněžních prostředků mezi kapitolami státního rozpočtu zachována účelovost, která je dána závazným ukazatelem státního rozpočtu. V průběhu rozpočtového roku může vzniknout u správce kapitoly veřejného rozpočtu nebo u jiné organizační složky státu v rozpočtové odpovědnosti tohoto správce potřeba úhrady rozpočtově nezajištěné. Tento správce, resp. tento subjekt, pak zajistí takovou úhradu hospodárnějším provedení jiných úkolů, odsunutím nebo omezením některého jiného, méně naléhavého úkolu, použitím mimorozpočtových zdrojů, přičemž před provedením úhrady v uvedených případech musí být provedeno příslušné rozpočtové opatření, a dále povoleným překročením rozpočtu výdajů, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele, vázání peněžních prostředků státního rozpočtu v rámci rozpočtu, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele, souvztažným zvýšením příjmů a  výdajů státního rozpočtu způsobem a  postupem stanoveným rozpočtovými pravidly, snížením některého příjmu z činnosti za předpokladu, že se nezmění saldo příjmů a výdajů kapitoly státního rozpočtu. Vznikne-li v průběhu rozpočtového roku potřeba finančně nezajištěné úhrady u příspěvkové organizace, je ji tato organizace povinna zajistit: ▲ omezeným

provedením některých úkolů v daném rozpočtovém období v rámci stanovených nákladů vždy po projednání se zřizovatelem,

▲ vyššími

výnosy,

▲ použitím

prostředků fondů příspěvkové organizace,

▲ zvýšením

příspěvku na činnost z rozpočtu zřizovatele.

Rozpočtové opatření je provedeno zanesením změny rozpočtu do chronologické evidence a to v celém rozsahu rozpočtové skladby u příjmů i výdajů. Tato evidence je správcem kapitoly státního rozpočtu předkládána MF v termínech stanovených prováděcím předpisem k rozpočtovým pravidlům. 13

7. Řízení plnění veřejného rozpočtu Není ambicí podrobněji se zabývat v této publikaci, zaměřené na  veřejné rozpočty, charakteristikou všech klíčových prvků řádné správy a řízení. Těmi jsou například řízení pokladních toků, respektive funkce veřejné pokladny, ať již státní, kdejaké nebo obecní, účetní systémy, systémy vnitřní (manažerské) kontroly, včetně řízení rizik, interní audit a  externí audit. Tento materiál omezuje pouze na  některé jejich aspekty úzce související s  řízením plnění veřejného rozpočtu, nebo též řízení hospodaření podle schválených veřejných rozpočtů ve veřejném sektoru. Plnění rozpočtu je etapou rozpočtového procesu, v níž jsou zdroje užívány k uskutečnění politik, které příslušná vláda zahrnula do veřejného rozpočtu. V této souvislosti platí obecné pravidlo, že dobře sestavený veřejný rozpočet může být realizován špatně, ale špatně sestavený veřejný rozpočet nelze realizovat dobře. Jedním ze základních předpokladů úspěchu je schopnost účastníků, kteří se podílejí na plnění veřejného rozpočtu ▲ zajistit,

aby veřejný rozpočet byl plněn v  souladu s  právními předpisy a  opatřeními přijatými v  mezích těchto předpisů, a to jak pokud jde o finanční, tak i pokud jde o politické aspekty,

▲ přizpůsobit

plnění veřejného rozpočtu zásadním změnám podmínek, které mají vliv na výkon správy věcí veřejných a na zajišťování veřejné správy v daném prostředí,

▲ řešit

včas problémy, které negativně ovlivňují provádění veřejného rozpočtu a přijímat adekvátní opatření k ochraně svěřených zdrojů,

▲ řídit

nákupy a užití svěřených zdrojů v souladu se zásadou řádného finančního řízení, tzn. hospodárně, efektivně a účinně.

K zajištění fiskální/finanční disciplíny nepostačují tradiční přístupy, založené na kontrole souladu skutečností s předpisy, které mají tendenci soustředit se na platby za dodávky zboží, prací a služeb, zatímco existují jiné závažné problémy narušující plynulé a bezporuchové plnění veřejného rozpočtu. Udržet plnění veřejného rozpočtu pod kontrolou vyžaduje efektivní manažerský řídící a  kontrolní systém. Podstatou spolehlivosti fungování tohoto systému je integrita a  kompetentnost manažerů a  ostatních pracovníků. Hlavním zdrojem neefektivnosti v  řízení plnění veřejného rozpočtu je korupce, která je etickým i  právním problémem. Pokud manažeři rozpočtového systému nejednají v souladu s pověřením, resp. pokud se podílejí na  zneužívání svěřených zdrojů k  uspokojení svých zájmů, stěží dojde k  udržení fiskální/finanční disciplíny ve veřejném sektoru. Hlavní metodou k potlačování korupce je posilování systémů manažerské odpovědnosti, respektive efektivnosti a účinnosti vnitřní (manažerské) kontroly, a systémů interního auditu v rámci vnitřního řídícího a kontrolního systému veřejné správy ČR. Pro úplnost je třeba připomenout, že ověřovací a ujišťovací aktivity k omezování příležitostí pro korupci nelze zaměřovat pouze na neoprávněné užívání veřejných zdrojů, jako je tomu například při nadhodnocování závazků nebo proplacení nezpůsobilých výdajů na vrub veřejného rozpočtu (není jediným zdrojem korupce), ale je třeba je zaměřovat i  na  jiné mimorozpočtové finanční a majetkové operace, například při pronájmech nebo prodejích veřejného majetku.

Fáze výdajového cyklu po schválení veřejného rozpočtu v kontextu evropské dobré praxe: ▲ uvolnění

peněžních prostředků stanovením hotovostních limitů, vydáním převodního příkazu, finančními transfery na příslušné účty nebo jinými mechanizmy,

▲ vznik

závazku, kterým vzniká povinnost budoucí úhrady například vystavení objednávky nebo uzavření smlouvy,

▲ dodávka

a  její ověření, jímž se zabezpečí ověření souladu s  vystavenou objednávkou nebo uzavřenou smlouvou,

▲ úhrada

pomocí nástrojů platebního styku například šeky, platbami v hotovosti, elektronickými transfery nebo srážkami z předepsaných daní.

14

V rámci veřejných rozpočtů jsou stanoveny limity či závazné ukazatele, které je nutno dodržet. Aby byla udržena kontrola čerpání rozpočtu, respektive dodrženy limity (závazné ukazatele), musí být k  dispozici okamžitý přehled o čerpání a plnění rozpočtu a to nejen ve fázi, kdy je výdej uhrazen nebo příjem připsán na účet, ale už ve  fázi přijetí závazku nebo vzniku pohledávky. Pro tuto kontrolu hospodaření bývá velmi dobrým nástrojem ekonomický informační systém, ve  kterém by se měly objevit závazné vazby mezi jednotlivými částmi, ve kterých jsou zaznamenány právě kroky před úhradou rozpočtového výdaje nebo příjmu. Důležitým zdrojem informací pro zajištění efektivní a  účinné kontroly pak jsou všechny možné výstupy z těchto systémů, především pak finanční výkazy pro hodnocení plnění rozpočtů kapitol státního rozpočtu, jimi zřízených organizačních složek státu a státních fondů a finanční výkazy pro hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti. Struktura výkazu je srozumitelná a přehledná i pro neúčetní veřejnost s cílem vytvořit příznivé podmínky pro veřejnou kontrolu. Plynulé financování ze státního rozpočtu je zajištěno prostřednictvím státní pokladny. Peněžní prostředky státního rozpočtu jsou vedeny odděleně na příjmových a výdajových účtech (a na dalších účtech) vždy pro určitou skupinu prostředků. Plný výčet účtů je uveden v rozpočtových pravidlech. Ke správě určených peněžních prostředků státní pokladny vede Česká národní banka souhrnný účet státní pokladny, kterému jsou podřízeny příjmové a výdajové účty, účty státních finančních aktiv, účty řízené likvidity, účty finančních a celních úřadů a účty rezervních fondů a fondů kulturních a sociálních potřeb. Žádné peněžní prostředky státní pokladny nesmí být umístěny mimo účty podřízené státní pokladně. Pro řízení likvidity provádí MF potřebná opatření. Podle schváleného resp. upraveného rozpočtu je využíváno řízení salda státního rozpočtu, a to při dosažení maximální možné míry zhodnocení finančních prostředků. Systémově nastavené financování potřeb kraje umožní efektivní řízení peněžní disponibility kraje.

8. Finanční vypořádání Podle rozpočtových pravidel se finančním vypořádáním dotace nebo návratné finanční výpomoci rozumí přehled o čerpání a použití peněžních prostředků a vrácení nepoužitých peněžních prostředků. To znamená, že příjem peněžních prostředků z veřejných rozpočtů podléhá finančnímu vypořádání, pokud poskytovatel dotace nebo návratné finanční výpomoci nestanoví v rozhodnutí nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace jiný režim pro nakládání s těmito peněžními prostředky. V souvislosti s režimem daně z přidané hodnoty platí pravidlo, podle kterého fyzická nebo právnická osoba, jež zaplatila za pořízení věcí nebo služeb, obstarání výkonů, provedení prací nebo za nabytí práv peněžními prostředky z dotace a uplatnila nárok na odpočet této daně, do kterého zahrnula i částku, na jejíž odpočet měla právo z důvodu tohoto pořízení, nesmí tuto částku zahrnout do finančního vypořádání dotace. Jestliže ji do  něj zahrnula a  nárok na  odpočet daně z  přidané hodnoty uplatnila až poté, je povinna do  měsíce od uplatnění nároku odvést částku odpočtu na účet finančního vypořádání.

15

Podle rozpočtových pravidel platí zvláštní režim pro vypořádání záloh se státním rozpočtem na konci roku rovněž v souvislosti s financováním programů, které jsou: ▲ účelově

určené na reprodukci majetku, který není ve vlastnictví České republiky,

▲ podmínkou

čerpání úvěrů se státní zárukou,

▲ podmínkou

čerpání prostředků fondů EU nebo z jiných zahraničních finančních mechanismů (v současné době například Norského mechanismu, Švýcarského mechanismu),

▲ hrazeny

z úvěrů, které přijala ČR.

Tyto peněžní prostředky mohou být poskytovány příjemcům formou záloh do vybraných bank, a to na základě smluv, které uzavřelo MF s  těmito bankami. V  takovém případě podle rozpočtových pravidel stanoví MF po dohodě s Českou národní bankou prováděcím předpisem pro postup MF a poskytovatelů těchto peněžních prostředků při uzavírání uvedených smluv kromě jiného i  způsob a  termíny vypořádání záloh se státním rozpočtem na konci roku. Zásady a  termíny pro finanční vypořádání dotací a  finančních výpomocí, ale též pro  finanční vypořádání finančních vztahů organizačních složek státu a  příspěvkových organizací, se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem jsou stanoveny prováděcím předpisem k rozpočtovým pravidlům. Poskytovatelé dotací by měly akceptovat termíny stanovené tímto prováděcím předpisem, které jsou rozdílné pro případy, kdy příjemce dotace není ÚSC. Důvodem stanovení jiných termínů pro ÚSC tímto prováděcím předpisem je i to, že obce a dobrovolné svazky obcí vypořádávají přijaté peněžní prostředky prostřednictvím krajů. Obecně se finanční vypořádání provádí za  období rozpočtového roku. Výjimkou tvoří dotace na  projekty spolufinancované ze souhrnného rozpočtu EU, u nichž se finanční vypořádání provádí ke dni 31. 12. roku, ve kterém byl projekt ukončen. U  dotací přijatých v  rámci programového financování platí vždy termíny určené v  rozhodnutí o  poskytnutí dotace.

9. Zřízené a založené organizace Organizační složky státu Zákon o  majetku ČR a  jejím vystupování v  právních vztazích vyjmenovává organizační složky státu. Patří mezi ně ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády ČR, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a  jiná zařízení, o  kterých to stanoví tento zákon nebo jiný právní předpis. Obdobné postavení mají podle tohoto zákona Kancelář Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a Kancelář Senátu Parlamentu ČR. Jedná se tedy o  státní jednotky, které sice nejsou právnickými osobami, ale které jednají ve  věcech jim stanovené působnosti nebo při výkonu jim stanoveného předmětu činnosti za účelem zajištění funkcí státu. Proto jsou jejich jednání v těchto případech považována za jednání státu. Podle výše citovaného zákona o  majetku ČR a  jejím vystupování v  právních vztazích je jen ministerstvo k plnění úkolů v rámci působnosti vymezené mu kompetenčním zákonem oprávněno rozhodnout o zřízení organizační složky státu. Součástí takového opatření je zřizovací listina, ve které musí ministerstvo stanovit účel a tomu odpovídající předmět činnosti tak, aby byly v souladu s působností tohoto ministerstva. Ministerstvo ke zřízení organizační složky státu použije majetek státu, se kterým je samo příslušné hospodařit, anebo majetek státu, se kterým je příslušná hospodařit jiná jím zřízená organizační složka státu. Z  uvedeného je zřejmé, že takto zřízená organizační složka státu nemůže vyvíjet podnikatelskou činnost a  nemůže v  právních vztazích vystupovat svým jménem. Jednání jejích zaměstnanců je jednáním státu a zakládá práva a povinnosti státu jako právnické osoby.

16

Podmínkou ke  zřízení organizační složky státu je předchozí souhlas MF, přičemž takto zřízená organizační složka státu je vždy účetní jednotkou a pravidla jejího financování upravuje již výše citovaný zákon o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích a rozpočtová pravidla. Rozpočtové hospodaření organizačních složek státu se řídí rozpočtovými pravidly, tzn., že každá organizační složka státu sestavuje vlastní rozpočet příjmů a výdajů v členění podle rozpočtové skladby. Příjmy a  výdaje organizační složky státu jsou příjmy a  výdaji státního rozpočtu. Příjmy a  výdaje zahrnuté do rozpočtu příslušné organizační složky státu musí souviset s činnostmi, které jsou jí vymezeny ve zřizovací listině. Organizační složka státu je povinna usilovat o dosažení příjmů stanovených rozpočtem a o plnění určitých úkolů nejhospodárnějším způsobem. Peněžní prostředky rozpočtu musí používat na krytí nezbytných potřeb a na opatření, která se zakládají na právních předpisech. Může je čerpat jen do výše závazných ukazatelů stanovených zákonem o státním rozpočtu nebo správcem kapitoly státního rozpočtu v rámci rozpočtu této kapitoly a v souladu s věcným plněním. Organizační složka státu hospodaří vedle peněžních prostředků státního rozpočtu také s mimorozpočtovými zdroji. Jsou jimi především prostředky peněžních fondů, které sama tvoří, tj. rezervní fond a fond kulturních a sociálních potřeb. Rezervní fond vytváří organizační složka státu z  nevyčerpaných rozpočtových prostředků převedených do tohoto fondu za podmínek a v rozsahu, které stanoví rozpočtová pravidla. Dalším zdrojem tohoto fondu mohou být peněžní dary, prostředky poskytnuté ze zahraničí a  též příjmy z  prodeje nemovitého majetku, který byl organizační složce státu darován, nebo jej tato složka nabyla dědictvím. Rozpočtová pravidla určují, k jakému účelu lze prostředky tohoto fondu použít. Patří mezi ně úhrada rozpočtem nezajištěných provozních potřeb, reprodukce majetku a  účelově určené dary, které se použijí v  souladu s  jejich určením. K  jiným výdajům lze prostředky tohoto fondu použít pouze v  mimořádných případech, jestliže tyto výdaje schválí ústřední vláda. Fond kulturních a  sociálních potřeb je vytvářen k  zabezpečení kulturních, sociálních a  dalších potřeb zaměstnanců v  pracovním poměru k  zaměstnavateli. Základní příděl tohoto fondu je tvořen u  rozpočtu organizační složky státu především z ročního objemu nákladů na platy a na obdobné platby zaměstnavatele, které blíže vymezují rozpočtová pravidla. Prováděcí předpis stanoví další příjmy, výši tvorby a hospodaření s tímto fondem. Upravuje také sestavování rozpočtu tohoto fondu a zásady pro jeho užívání. Tento fond je fondem zaměstnavatele, přičemž příslušný odborový orgán spolurozhoduje se zaměstnavatelem o stanovení přídělu do tohoto fondu a o jeho čerpání. Organizační složka státu může z tohoto fondu poskytovat půjčky podle zvláštního právního předpisu. Z rozpočtových pravidel dále vyplývá, že k financování organizačních složek státu nelze přijímat a poskytovat úvěry, přijímat půjčky, vystavovat směnky, ani je přijímat. Mohou se však poskytovat zálohy, peněžní dary nebo věcná ocenění. Reprodukci majetku financuje organizační složka státu ze svého schváleného rozpočtu v rámci stanovených ukazatelů financování programů. Jako doplňkový zdroj může k uvedenému účelu použít prostředky rezervního fondu a fondu kulturních a sociálních potřeb. Příspěvkové organizace státu Zákon o  majetku ČR a  jejím vystupování v  právních vztazích vymezuje příspěvkové organizace státu jako právnické osoby, které lze nově zřídit pouze v  případech a  za  podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. Tento postup platí rovněž pro  rozhodování o  rozdělení, sloučení, splynutí a  jiných změnách příspěvkové organizace. Výkon zřizovatelské funkce vůči příspěvkové organizaci státu vykonává věcně příslušný ústřední správní úřad. Příspěvkové organizace státu jako samostatné účetní jednotky účtují o majetku, pohledávkách a závazcích a tvorbě výsledku hospodaření. Hospodaření příspěvkové organizace státu se řídí jejím rozpočtem, který po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu nebo stanovení odvodu do státního rozpočtu musí být sestaven jako vyrovnaný.

17

Rozpočet příspěvkové organizace státu může zahrnovat pouze náklady a  výnosy související jen s  jí poskytovanými veřejnými službami, které jsou předmětem její hlavní činnosti. Hlavní požadavky na rozpočtové hospodaření příspěvkové organizace ▲ plnit

určené úkoly nejhospodárnějším způsobem,

▲ dodržovat

stanovené finanční vztahy ke státnímu rozpočtu,

▲ může

používat peněžní prostředky, kterými disponuje, jen k účelům, na které jsou určeny, a to na krytí nezbytných potřeb, na  opatření zakládající se na  právních předpisech a  na  krytí opatření nutných k zabezpečení nerušeného chodu této organizace.

Úhrady, ke kterým se příspěvková organizace státu zaváže v běžném roce, nesmí překračovat její rozpočet na tento rok. Jestliže skutečná výše nákladů a výnosů v průběhu rozpočtového roku neodpovídá jejich rozpočtované výši a je předpoklad, že může být zhoršen rozpočtovaný hospodářský výsledek, je příspěvková organizace státu povinna učinit opatření, která zajistí jeho vyrovnání. Finanční vztahy stanovené zřizovatelem jsou: ▲ příspěvek

na provoz ze státního rozpočtu nebo odvod z provozu do státního rozpočtu,

▲ individuální ▲ návratná ▲ odvod

a systémové dotace na financování programů a akcí,

finanční výpomoc,

z odpisů,

▲ dotace

na úhradu provozních výdajů, které jsou nebo mají být kryty ze souhrnného rozpočtu EU včetně stanoveného podílu státního rozpočtu na financování těchto výdajů,

▲ dotace

na  úhradu provozních výdajů podle mezinárodních smluv, na  základě kterých jsou ČR svěřeny peněžní prostředky z finančních mechanismů.

Příspěvková organizace státu tvoří tyto peněžní fondy: ▲ rezervní

fond,

▲ fond

reprodukce majetku,

▲ fond

odměn,

▲ fond

kulturních a sociálních potřeb.

Hospodářský výsledek příspěvkové organizace státu je tvořen výsledkem hospodaření z  hlavní činnosti a ziskem vytvořeným v jiné činnosti po zdanění. Jestliže hospodaření této organizace za běžný rok skončí ztrátou po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu, je zřizovatel povinen projednat s příspěvkovou organizací státu zabezpečení jeho úhrady do konce následujícího rozpočtového roku. Úhrada zhoršeného hospodářského výsledku se zajistí ▲ z rezervního ▲ z  rozpočtu

státu,

fondu příspěvkové organizace státu,

kapitoly zřizovatele, není-li dostatek prostředků v  rezervním fondu příspěvkové organizace

▲ ze zisku po zahrnutí příspěvku na provoz nebo odvodu z provozu příspěvkové organizace státu v následujícím

rozpočtovém roce, není-li dostatek prostředků ani v rozpočtu kapitoly zřizovatele.

Není-li zhoršený hospodářský výsledek uhrazen ani ze zlepšeného hospodářského výsledku příspěvkové organizace státu, zřizovatel zruší tuto organizaci do  konce roku následujícího po  roce, z  jehož výsledku hospodaření měl být uhrazen zhoršený hospodářský výsledek, pokud jej neuhradí z rozpočtu spravované kapitoly. Je-li to nezbytné, zřizovatel zajistí činnost doposud zajišťovanou příspěvkovou organizací státu organizační složkou státu.

18

Organizační jednotky zřizované ÚSC ÚSC může pro zajištění výkonu samostatné působnosti zřizovat organizační složky, příspěvkové organizace a obecní policii, pokud je tímto ÚSC obec. Příspěvkové organizace jsou zřizovány jako právnické osoby se samostatnou právní subjektivitou k zabezpečení činností svěřených obci nebo kraji, které jsou organizačně složitější. Zpravidla nevytváří zisk. Zřizovatel může povolit doplňkovou činnost pro lepší využití majetku a/ nebo kapacit, která není ztrátová a vytvořený zisk se používá pro rozvoj hlavní činnosti této organizace. Ve zřizovací listině příspěvkové organizace ÚSC je vymezen hlavní účel, majetková práva a pravidla pro další hospodaření. Finanční vztah k  rozpočtu zřizovatele je dán příspěvkem na  provoz, investiční dotací. Jsou to závazné ukazatele rozpočtu. Pokud vzniknou nové skutečnosti s dopadem na zvýšení těchto závazných ukazatelů, musí být provedeno rozpočtové opatření u zřizovatele. Organizační jednotky zakládané ÚSC ÚSC může pro zajištění výkonu samostatné působnosti založit akciové společnosti, společnosti s  ručením omezeným, obecně prospěšné společnosti, školské právnické osoby a veřejná ústavní zdravotnická zařízení. ÚSC mohou zakládat obchodní společnosti, ve kterých jsou jediným zakladatelem a to buď v právní formě jako společnost s ručením omezeným, anebo v právní formě jako akciovou společnost. Kontrolu nad hospodařením těchto obchodních společností vykonává ÚSC jako vlastník prostřednictvím orgánů těchto společností, tj. valné hromady, představenstva a dozorčí rady, je-li zřízena. ÚSC může také zakládat obecně prospěšné společnosti podle zvláštního právního předpisu, které poskytují veřejnosti obecně prospěšné služby za předem stanovených a pro všechny uživatele stejných podmínek. Hospodářský výsledek (zisk) obecně prospěšné společnosti nesmí být použit ve prospěch zakladatele, členů jejích orgánů nebo zaměstnanců, ale naopak musí být vždy použit na  poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla tato společnost založena. Vklad do těchto společností je nevratný, nemá tedy žádnou finanční užitečnost, avšak přináší morální užitky. ÚSC může vstoupit do obchodních společností pouze jako jejich podílník, tzn., že vlastní pouze nějakou část vlastnictví této společnosti. Majetkovou účast ve všech těchto společnostech si ÚSC může zajistit jak peněžní, tak nepeněžní formou (například vkladem nemovitostí).

10. Vymezení pojmů stavba – nedílná součást stavby, samostatná zařízení stavby, pořizovací hodnota, technické zhodnocení, opravy a údržba Vymezení pojmu stavba v  účetní a  daňové problematice: stavby jsou podle zákona o  územním plánování budovy, důlní díla a  důlní stavby pod povrchem, vodní díla a  další stavební díla, otvírky nových lomů, pískoven a hlinišť, technické rekultivace, byty a nebytové prostory vymezené jako jednotky, nemovité kulturní památky, technické zhodnocení majetku, jehož ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč, technické zhodnocení nemovité kulturní památky a církevní stavby. Majetek a to nejen stavební se vede v pořizovací ceně. Pořizovací cena je cena samotného majetku a vymezené náklady, které do této ceny vstupují. Přesný výčet je uveden v prováděcí vyhlášce č. 410/2009 Sb. – jsou zejména náklady na: ▲ přípravu

a zabezpečení pořizovaného majetku, zejména odměny za poradenské služby a zprostředkování, správní poplatky, platby za  poskytnuté záruky, expertízy, patentové rešerše a  předprojektové přípravné práce,

▲ odvody

za dočasné nebo trvalé odnětí zemědělské půdy zemědělské výrobě a poplatky za dočasné nebo trvalé odnětí lesní půdy,

▲ průzkumné,

geologické, geodetické a  projektové práce včetně variantních řešení a  rozpočtu, zařízení staveniště, odlesnění a příslušné terénní úpravy, clo, dopravné, montáž a umělecká díla tvořící součást stavby,

▲ licence,

patenty a jiná práva využitá při pořizování majetku, nikoliv pro budoucí provoz,

▲ vyřazení

stávajících staveb nebo jejich částí v důsledku nové výstavby. Zůstatkové ceny vyřazených staveb nebo jejich částí a náklady na vyřazení tvoří součást nákladů na novou výstavbu,

19

▲ náhrady

za omezení vlastnických práv, náhrady majetkové újmy vlastníkovi nebo nájemci nemovitosti nebo za omezení v obvyklém užívání, jakož i platby za smýcený porost v souvislosti s výstavbou,

▲ úhradu

podílu na

● oprávněných

nákladech provozovatele přenosové soustavy nebo příslušného provozovatele distribuční soustavy spojených s připojením a zajištěním požadovaného příkonu,

● účelně

vynaložených nákladech provozovatele distribuční soustavy spojených s připojením a se zajištěním požadované dodávky plynu,

● účelně

vynaložených nákladech dodavatele spojených s  připojením a  se zajištěním dodávky tepelné energie,

▲ úhrady nákladů za přeložky, překládky a náhradní pozemní komunikaci účetní jednotce, která má vlastnické

právo k  dotčenému majetku, anebo která hospodaří s  majetkem státu nebo s  majetkem územních samosprávných celků, pokud je účetní jednotka oprávněna k takovéto úhradě nákladů,

▲ zkoušky

před uvedením majetku do  stavu způsobilého k  užívání; vzniknou-li při zkouškách tohoto majetku použitelné výrobky nebo výkony, snižuje ocenění těchto výrobků nebo výkonů náklady související s pořízením tohoto majetku; další náklady na tyto výrobky a výkony nejsou součástí nákladů souvisejících s pořízením tohoto majetku, nýbrž nákladem z činnosti účetní jednotky,

▲ zabezpečovací,

konzervační a  udržovací práce při zastavení pořizování majetku a  dekonzervační práce v  případě dalšího pokračování v  pořizování; pokud je pořizování majetku zastaveno trvale, odepíše se pořizovaný majetek při jeho vyřazení do nákladů.

Součástí ocenění dlouhodobého nehmotného a hmotného majetku a technického zhodnocení zejména nejsou ▲ opravy a údržba. Opravou se odstraňují účinky částečného fyzického opotřebení nebo poškození za účelem

uvedení do předchozího nebo provozuschopného stavu. Uvedením do provozuschopného stavu se rozumí provedení opravy i s použitím jiných než původních materiálů, dílů, součástí nebo technologií, pokud tím nedojde k technickému zhodnocení. Údržbou se rozumí soustavná činnost, kterou se zpomaluje fyzické opotřebení a předchází poruchám a odstraňují se drobnější závady,

▲ náklady

nájemce na uvedení najatého majetku do předchozího stavu,

▲ kurzové

rozdíly,

▲ smluvní

pokuty a úroky z prodlení, popřípadě jiné sankce ze smluvních vztahů,

▲ nájemné

za stavební pozemek, na kterém probíhá výstavba33),

▲ náklady

na zaškolení pracovníků,

▲ náklady

na vybavení pořizovaného dlouhodobého majetku zásobami,

▲ náklady

na biologickou rekultivaci,

▲ náklady

spojené s  přípravou a  zabezpečením dlouhodobého majetku vzniklé po  uvedení pořizovaného dlouhodobého majetku do užívání.

Opravou se odstraňují účinky částečného fyzického opotřebení nebo poškození za  účelem uvedení do předchozího nebo provozuschopného stavu. Uvedením do provozuschopného stavu se rozumí provedení opravy i  s  použitím jiných než původních materiálů, dílů, součástí nebo technologií, pokud tím nedojde k technickému zhodnocení. Údržbou se rozumí soustavná činnost, kterou se zpomaluje fyzické opotřebení a  předchází poruchám a odstraňují se drobnější závady. Technickým zhodnocením se rozumí výdaje na nástavby, přístavby a stavební úpravy, rekonstrukce a modernizace majetku, pokud převýšily u jednotlivého majetku v úhrnu za jeden rok výši 40 tis. Kč, u nehmotného majetku 60 tis. Kč. Přičemž rekonstrukcí se rozumí takový zásah do majetku, která mají za následek změnu účelu nebo technického zhodnocení. Modernizace je rozšíření vybavenosti nebo použitelnosti majetku. U  posouzení, které stavební úpravy jsou technickým zhodnocením, nechejte na  stavebním odborníkovi. Každopádně platí, že za stavební úpravy se považují úpravy stavebních prvků, které jsou uvedeny v dokumentaci 20

stavby (příčky), podstatné změny vnitřního vybavení, podstatné změny vzhledu stavby. Obecně platí, že za stavební úpravy se považují takové úpravy, které podléhají stavebnímu povolení nebo ohlášení. Ostatní změny nejsou podstatné. Pokyn Generální finančního ředitelství D-6 (dříve pokyn MF D-300), který stanoví: Výrobními zařízeními, zařízeními a předměty k provozování služeb (výkonů), účelovými zařízeními a předměty, které jsou samostatnými movitými věcmi i přesto, že jsou pevně spojeny s budovou nebo se stavbou, jsou s přihlédnutím ke stavebně – technickým parametrům, funkci a účelu budovy nebo stavby zejména stroje, přístroje, zařízení, konstrukce a příslušné technologické rozvody, např.: ▲ zařízení

výtopen – kotelen (středotlakých, vysokotlakých, parních, horkovodních) a výměníkových stanic pro průmyslovou výrobu tepla a dále výměníkových stanic uvedených v bodě 2.,

▲ strojní

zařízení čerpacích stanic včetně jejich podzemních a nadzemních nádrží, stanic ropných produktů,

▲ strojní

zařízení přečerpávacích a  čisticích stanic úpraven vod, čisticích a  redukčních stanic a  zařízení na čištění odpadů včetně měření, regulace, dálkového ovládání,

▲ požárně bezpečnostní zařízení a ochranné systémy, které slouží pro protipožární zabezpečení technologických

zařízení, zabezpečovací zařízení a bezpečnostní zařízení včetně jejich signalizace v domech a budovách (kromě rozvodů uvedených ve vysvětlivkách k příloze zákona obsažené v tomto pokynu),

▲ zařízení

pro místní rozhlas a čas (kromě rozvodů),

▲ zabezpečovací ▲ technologické ▲ zařízení ▲ kovové

výtahy, zdvihadla, eskalátory a pohyblivé chodníky,

mostových kolejových vah a mechanizovaných výsypek,

konstrukce těžních a vrtných věží, chemického průmyslu a pro obsluhu technologických zařízení,

▲ zemědělská

skladování,

▲ skladová ▲ stroje

zařízení letecké, železniční a městské kolejové dopravy,

sila posklizňové úpravy obilovin a  jejich vybavení a  strojní vybavení sil pro dlouhodobé

a úložná zařízení pro mechanizované ukládání včetně manipulačních zařízení a regálů,

a zařízení v zemědělské výrobě,

▲ strojní

zařízení dílen, laboratoří a zkušeben,

▲ strojní

zařízení lanových drah, lyžařských vleků apod. včetně dálkového ovládání,

▲ strojní zařízení kalového, olejového, tukového, čpavkového, odpadového apod. hospodářství, odpopílkovacího

zařízení, odsávání zauhlování, zařízení kompresorových a hydraulických stanic,

▲ strojní

zařízení chladíren a mrazíren ve zvláštních prostorách se strojovnou,

▲ rozvodná

zařízení a  osvětlení technologických zařízení včetně přestavitelných nosných konstrukcí technologických rozvodů k výrobním zařízením, jejichž dispoziční uspořádání je přímo závislé na dispozičním uspořádání výrobní linky,

▲ strojní

zařízení transformoven, měníren, spínacích stanic, náhradní zdroje elektrické energie včetně automatiky a akumulátorů,

▲ automatizované ▲ zařízení

systémy technologických procesů,

průmyslové televize a dispečerských zařízení včetně velínů,

▲ zařízení

spojových zesilovacích stanic a  telefonních telekomunikačních ústředen, vysokofrekvenčních a nízkofrekvenčních telekomunikačních zařízení, zařízení pro datové přenosy,

▲ strojní

zařízení rozhlasových, televizních, nahrávacích a  filmových studií včetně osvětlovacích a technologických klimatizačních studiových zařízení, zařízení vysílačů,

▲ zařízení ▲ strojní

kuchyní a vývařoven pro veřejné stravování včetně chladírenského a mrazírenského vybavení,

zařízení barvíren, čistíren, prádelen, sušáren, mandloven,

21

▲ strojní

zařízení kin, divadel, kulturních domů a  zařízení, knihoven, archivů, lázní, koupališť, stadionů a krematorií,

▲ strojní

zařízení meteorologických a navigačních stanic,

▲ účelová

zařízení pro školství, vzdělání, kulturu, sport a účelová zařízení zdravotnických pracovišť,

▲ audiovizuální ▲ přístroje

zařízení budov a staveb,

a zařízení pro klimatizaci a vzduchotechniku,

▲ katodová

zařízení,

ochrana potrubních vedení a jiných kovových konstrukcí včetně vyhodnocovacího a registračního

▲ informační,

reklamní a propagační zařízení (světelná a nesvětelná), kromě trvale zabudovaných nosných konstrukcí a elektroinstalace,

▲ telefonní

ústředny, veřejné telefonní stanice ve stavebních dílech, zařízení potrubní pošty,

▲ mechanizované ▲ antény

lávky na mytí fasád a oken,

včetně satelitních,

▲ bloková

(společná) zařízení pro kabelové televize a anténní systémy určené pro příjem a rozvod pro více budov a staveb, resp. účastníků,

▲ trezory

a trezorové skříně,

▲ nábytek

určený k výrobním účelům a provozování služeb,

▲ technologická

zařízení na výrobu elektrické energie.

Nedílnou součástí stavebních děl je i technické vybavení stavebních děl, zahrnující např.: ▲ vnitřní

rozvody studené a teplé vody (včetně rozvodů pro ústřední vytápění), páry a související regulační a měřicí technika s výjimkou výměníkových stanic uvedených v pokynu k § 26 zákona v bodě 2.,

▲ vnitřní

rozvody kanalizace,

▲ vnitřní

odpadové šachty,

▲ vnitřní

rozvody elektroinstalace včetně nástropních a nástěnných svítidel a příslušných rozvodných skříní a rozvaděčů, slaboproudá a sdělovací vnitřní vedení, včetně rozvodů zabezpečovacích a bezpečnostních zařízení, rozvody datových sítí, hromosvody,

▲ venkovní

osvětlení stavebních děl s  výjimkou osvětlení výrobních nebo provozních zařízení, osvětlení výškových objektů,

▲ vnitřní

rozvody vzduchu (klimatizace a vzduchotechnika) a plynů,

▲ lokální

a ústřední vytápění včetně kotlů a výměníkových stanic pro dům (budovu), resp. pro několik domů (blok) v  domech a  budovách bez ohledu na  druh topného média (kromě kotlů a  výměníkových stanic v samostatných budovách výtopen a energetických stavebních děl),

▲ základní

armatury a  vybavení spojené se stavebním dílem (klozety, vany, umyvadla, dřezy, baterie, kuchyňské sporáky, kuchyňské odsávače par, karmy, bojlery, osušovače rukou), prefabrikovaná jádra,

▲ vestavný

nábytek,

▲ osobní

výtahy a nákladní výtahy, kromě technologických nákladních výtahů uvedených v tomto pokynu k § 26 zákona bod 1.,

▲ zabudované

konstrukce (kovové atd.), sloužící k upevňování účelových zařízení a předmětů,

▲ zabudovaná

umělecká díla v domech a budovách,

22

▲ obklady

stěn a stropů včetně zavěšených stropů (např. kazetových),

▲ protipožární

zařízení včetně rozvodů a hasicích přístrojů, kromě požárně-bezpečnostních zařízení, která jsou k hašení na technologických zařízeních a zabezpečovacích zařízeních a požární signalizace v domech a budovách uvedených v tomto pokynu k § 26 zákona v bodě 1.,

▲ stavební ▲ izolace

konstrukce jeřábových drah včetně pojezdových kolejnic a sběračů,

stavebních děl všeho druhu,

▲ okenice,

mříže, rolety, žaluzie, markýzy,

▲ dopravní

značky a dopravní značení.

11. Poskytování dotací Dotací se rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Dotaci je možné poskytnout jednorázově před realizací nebo po vlastní realizaci projektu, anebo zálohově v průběhu realizace projektu. Na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel na základě písemné žádosti, která obsahuje (novela zákona k 1. 8. 2012): a) identifikaci žadatele a poskytovatele, b) požadovanou částku, c) účel, na který žadatel chce dotaci použít, d) lhůtu, v níž má být tohoto účelu dosaženo, a e) je-li žadatel právnickou osobou, informaci o identifikaci 1. osob jednajících jeho jménem s uvedením, zda jednají jako jeho statutární orgán nebo jednají na základě udělené plné moci, 2. osob s podílem v této právnické osobě, 3. osob, v nichž má podíl, a o výši tohoto podílu, 4. osob, které jsou s žadatelem o dotaci v obchodním vztahu a mají z jeho podnikání nebo jiné výdělečné činnosti prospěch, který se liší od  prospěchu, který by byl získán mezi nezávislými osobami v  běžných obchodních vztazích za stejných nebo obdobných podmínek. Dotace se poskytuje převodem na bankovní účet příjemce. Výdaje určené na financování programů, které jsou: a) účelově určené na reprodukci majetku, který není ve vlastnictví ČR, b) podmínkou čerpání úvěrů se státní zárukou, c) podmínkou čerpání prostředků fondů EU nebo z finančních mechanismů, nebo d) hrazeny z úvěrů přijatých Českou republikou, mohou být poskytovány formou zálohových výdajů jednotlivých poskytovatelů převáděných do  vybraných bank na základě smluv uzavřených s těmito bankami Ministerstvem financí. Pokud se dotace ze státního rozpočtu poskytují do rozpočtu obcí, poskytují se prostřednictvím krajů, které tyto prostředky přeposílají v rámci výkonu přenesené působnosti.

23

Programové financování Ze státního rozpočtu lze dotace poskytovat jak formou individuálních dotací, tak prostřednictvím programového financování. Výdaje na programové financování jsou účelově určené prostředky státního rozpočtu, které tvoří: a) individuálně posuzované výdaje organizační složky státu, které jsou účelově určené na financování konkrétní akce, zpravidla vyšší než 200 mil. Kč, b) systémově určené výdaje organizačních složek státu na financování vymezeného okruhu finančních potřeb, v jejichž rámci stanoví správce kapitoly výdaje na konkrétní akce, c) individuální dotace právnickým a fyzickým osobám účelově určené na financování konkrétní akce, zpravidla vyšší než 200 mil. Kč, d) systémové dotace stanovené na financování vymezeného okruhu finančních potřeb, v jejichž rámci poskytne správce kapitoly dotaci právnickým nebo fyzickým osobám na konkrétní akce, e) návratné finanční výpomoci poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na financování konkrétních akcí nebo vymezeného okruhu finančních potřeb. Dokumentace programu obsahuje identifikační údaje, harmonogram jeho přípravy a realizace, bilanci potřeb a zdrojů jeho financování a specifikaci cílů programu spolu s jejich technicko – ekonomickým zdůvodněním a  vyhodnocením efektivnosti vynaložených finančních prostředků. Věcné, časové a  finanční ukazatele konkrétních akcí se evidují v Informačním systému programového financování (ISPROFIN). Rozhodnutí Ze státního rozpočtu se dotace poskytují na základě rozhodnutí. Poskytnutí dotace jinou formou, a to dohodou mezi poskytovatelem a  žadatelem, je možné pouze v  případě, stanoví-li uzavření dohody zvláštní zákon a pouze v případě, že takový zákon rovněž stanoví náležitosti dohody. Rozhodnutí o poskytnutí dotace není rozhodnutím podle správního řádu, nejsou proti němu proto připuštěny opravné prostředky. Rozhodnutí musí obsahovat: a) označení poskytovatele a příjemce, b) poskytovanou částku, nebo částku, do jejíž výše může být dotace poskytnuta, c) účel, na který je poskytovaná částka určena a lhůtu, ve které má být účelu dosaženo, d) případné další související podmínky, které musí příjemce splnit, e) u  dotací, jejichž součástí jsou peněžní prostředky z  rozpočtu EU a  z  Národního fondu, částku těchto prostředků, f) den vydání rozhodnutí, g) seznam fyzických a právnických osob placených z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, na které se nevztahuje zákon o veřejných zakázkách, h) ostatní povinnosti příjemce, jejichž nedodržení není neoprávněným použitím dotace. Na žádost příjemce může poskytovatel v rozhodnutí změnit některá práva a povinnosti příjemce, nikoli však účel dotace, označení příjemce a  datum vydání rozhodnutí. Poskytovatel rovněž může formou opravného rozhodnutí, které se doručuje příjemci, provádět opravu zřejmých nesprávností (chyby v psaní a počtech). U dotací obsahujících prostředky z EU může být v rozhodnutí stanoveno, že výše některých výdajů či nákladů nemusí být prokazována a tyto výdaje a náklady budou vyúčtovány jako paušální. Paušální výdaje či náklady se stanoví buď procentem ze skutečně vynaložených a prokázaných celkových uznatelných výdajů (nákladů) projektu, nebo na základě poskytovatelem stanovených jednotkových nákladů, případně jako pevná částka. Příjemce, který zaplatil za  pořízení věci nebo služeb a uplatnil nárok na odpočet daně z přidané hodnoty, do kterého zahrnul i částku, na jejíž odpočet měl právo z důvodu tohoto pořízení, nesmí tuto částku zahrnout do finančního vypořádání dotace. Jestliže ji do něj zahrnul a nárok na odpočet uplatnil až poté, je povinen do měsíce od uplatnění nároku odvést částku odpočtu na účet finančního vypořádání.

24

Méně závažné podmínky rozhodnutí V rozhodnutí o poskytnutí dotace neobsahující prostředky z EU mohou být vyčleněny a označeny podmínky, jejichž nesplnění se bude považovat za  méně závažné a  budou se při řešení porušení rozpočtové kázně sankcionovat mírněji. Rozpočtová pravidla v  těchto případech stanoví jednotnou výši odvodu za  porušení rozpočtové kázně, a to 5 % z celkové částky dotace. V  rozhodnutí o  poskytnutí dotace obsahujícím prostředky z  EU musí být tyto nižší sankce vyčísleny pro každou podmínku zvlášť, resp. musí být stanoveno procentní rozmezí vztahující se k celkové částce dotace nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň. Řízení o odnětí dotace Řízení o odnětí dotace může být zahájeno pouze, došlo-li po vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace: a) k vázání prostředků státního rozpočtu, b) ke  zjištění, že údaje, na  jejichž základě byla dotace nebo návratná finanční výpomoc poskytnuta, byly neúplné nebo nepravdivé, c) ke zjištění, že rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci bylo vydáno v rozporu se zákonem nebo právem EU, nebo d) ke zjištění, že nemůže být splněn řádně nebo včas účel, na který byla dotace poskytnuta, pokud již nedošlo k porušení rozpočtové kázně, e) k vydání rozhodnutí Evropské komise o navrácení nebo o prozatímním navrácení veřejné podpory, f) ke zjištění, že byl umožněn výkon nelegální práce; odejmout je možné prostředky poskytnuté v období až 12 měsíců před zjištěním. V situacích uvedených pod body a) a c) nelze dotaci nebo její část odejmout, byla-li již vyplacena. Řízení je ukončeno rozhodnutím vydaným podle správního řádu a příjemce tak má možnost se proti němu odvolat. Zveřejňování informací Poskytovatel je povinen předat Ministerstvu financí veškeré dokumenty a  údaje, které jsou rozhodné pro poskytování dotací a kterými se při rozhodování o nich řídil bez ohledu na to, jaké osoby jsou jejich původci. Dokumenty a  údaje se Ministerstvu financí předávají bez zbytečného odkladu poté, kdy vznikly nebo kdy je obdržel, v elektronické podobě ve formátu, který ministerstvo stanoví sdělením ve Finančním zpravodaji. Ministerstvo financí takto získané dokumenty a údaje zveřejňuje na svých webových stránkách. Ze zveřejnění jsou vyloučeny: a) dokumenty a  údaje týkající se dotací poskytovaných jako podpora výzkumu, experimentálního vývoje a inovací podle příslušného zákona, b) dokumenty a údaje, jejichž zveřejněním by bylo porušeno právo jejich autora rozhodnout o jejich zveřejnění nebo právo užít autorské dílo, c) dokumenty a údaje, o kterých to stanoví přímo použitelný předpis Evropské unie, d) utajované informace, e) citlivé údaje, f) dokumenty a údaje týkající se poskytování dotací fyzickým osobám a organizacím v zemích s nedemokratickou formou vlády Poskytování dotací územními celky Aplikační praxe v oblasti poskytování dotací se u územních celků vyvíjela odlišně od státních poskytovatelů. Územní celky poskytují dotace v naprosté většině případů na základě smlouvy. O poskytnutí dotací rozhodují orgány k  tomu oprávněné příslušnými právními předpisy, konkrétně se jedná o  rady a  zastupitelstva obcí a krajů, u dobrovolných svazků obcí pak o orgány určené stanovami. Povinné náležitosti smlouvy o poskytnutí dotace nejsou stanoveny, obecně se vychází z ustanovení občanského či obchodního zákoníku. Stejně jako v rozhodnutí, také ve smlouvě mohou být příjemci zavázáni k plnění nejrůznějších podmínek, včetně těch,

25

jejichž nedodržení se bude sankcionovat nižším odvodem. Na  rozdíl od  státních poskytovatelů je však základem pro výpočet nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně pouze celková částka dotace. Územní celky také nemohou vést řízení o odnětí dotace.

12. Kontrola Finanční kontrola je nedílnou součástí řídícího a kontrolního systému a důležitým nástrojem ochrany veřejných prostředků. Právní úprava je zakotvena v  zákoně o  finanční kontrole ve  veřejné správě a  zákoně o  státní kontrole, který upravuje procesní stránku kontroly. Finanční kontrola zahrnuje veřejnosprávní kontrolu, kontrolu vykonávanou na  základě mezinárodních smluv a  vnitřní kontrolní systém. U  žadatelů a  příjemců dotací je vykonávána veřejnosprávní kontrola. Veřejnosprávní kontrola je zahájena předáním písemného pověření k provedení kontroly kontrolované osobě. Pověření kontrolním pracovníkům vystaví vedoucí kontrolního orgánu, tj. osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem státu. Kontrolní pracovníci jsou při provádění kontroly oprávněni: a) vstupovat do objektů kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly, b) požadovat na kontrolovaných osobách předložení originály dokladů, c) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných informací, d) zajišťovat v odůvodněných případech doklady, e) požadovat na kontrolovaných osobách zprávu o odstranění zjištěných nedostatků, f) ukládat pořádkové pokuty, g) používat telekomunikační zařízení kontrolovaných osob v nezbytných případech. Kontrolní pracovníci jsou povinni: a) oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly, b) zjistit při kontrole skutečný stav věci, zjištění prokázat doklady, c) šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob, d) vrátit neprodleně zajištěné doklady kontrolované osobě, pominou-li důvody pro zajištění, e) zajistit řádnou ochranu odebraných originálů dokladů, f) pořizovat o výsledcích kontroly protokol, g) zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se dozvěděli při výkonu kontroly. Kontrolovaná osoba je povinna vytvořit základní podmínky k  provedení kontroly, poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly a také součinnost při kontrole. Rovněž je povinna kontrolorům na vyžádání předložit výsledky předchozích kontrol, které se ke kontrolované věci vztahují. O kontrolním zjištění se pořizuje protokol, který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a  označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. V  protokole se uvádí označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci, kteří se kontroly zúčastnili. Kontrolní pracovníci jsou povinni seznámit kontrolovanou osobu s obsahem protokolu a předat jí stejnopis protokolu. Seznámení s  protokolem a  jeho převzetí potvrzují kontrolované osoby podpisem protokolu. Odmítne-li se kontrolovaná osoba seznámit s kontrolním zjištěním nebo toto seznámení potvrdit, vyznačí se tyto skutečnosti v protokolu. Proti protokolu může kontrolovaná osoba podat písemné a  zdůvodněné námitky ve  lhůtě 5  dnů ode dne seznámení s protokolem, nestanoví-li kontrolní pracovník lhůtu delší. Námitky se vypořádávají rozhodnutím. 26

Pokud kontrolní pracovník (vedoucí kontrolní skupiny) námitkám v  plném rozsahu vyhoví, může o  nich rozhodnout sám, jinak je předloží do 7 dnů od jejich doručení vedoucímu kontrolního orgánu, který o nich rozhodne. Lhůta pro rozhodnutí není výslovně stanovena, v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů by lhůta neměla být delší než 60 dnů. Na  řízení o  námitkách se nevztahuje správní řád a  proti rozhodnutí o námitkách tak není přípustný opravný prostředek. Pokuty Kontrolní orgán má v odůvodněných případech právo uložit fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila své povinnosti spočívající ve vytvoření podmínek k provedení kontroly, poskytnutí materiálního a technického zabezpečení a také součinnosti, pořádkovou pokutu až do výše 50.000 Kč. Pořádkovou pokutu lze uložit opakovaně až do  výše 200.000 Kč. Pokud kontrolovaná osoba přesto svou povinnost nesplnila, může jí kontrolní orgán uložit pokutu za maření výkonu kontroly až do výše 1.000.000 Kč. Pokuta je příjmem státního rozpočtu, resp. rozpočtu ÚSC, který ji uložil, a ukládá se do 6 měsíců, resp. 1 roku ode dne kdy kontrolní orgán nesplnění povinnosti zjistil. Kontrola / audit dotací spolufinancovaných z rozpočtu EU V souvislosti s čerpáním dotací z evropských fondů byla zřízena struktura orgánů oprávněných k výkonu auditní činnosti zaměřené na správné nastavení prostředí pro čerpání těchto dotací. Auditním orgánem bylo určeno Ministerstvo financí, odbor Auditní orgán – Centrální harmonizační jednotka. Výkon působnosti auditního orgánu byl částečně přenesen na další subjekty, které vykonávají funkci řídících orgánů operačních programů – pověřené auditní subjekty (PAS). Pověřenými auditními subjekty jsou ministerstva určená usnesením vlády, hlavní město Praha a regionální rady regionů soudržnosti. Pověřené auditní subjekty musí zajistit oddělení výkonu auditu finančních prostředků poskytnutých z fondů EU od výkonu funkce řídícího orgánu a nejsou oprávněny výkon auditu převést na další subjekty. Jsou za plnění svých činností odpovědné auditnímu orgánu. Audity prováděné národními auditními orgány (MF, PAS) jsou prováděny podle zákona o finanční kontrole, platí pro ně proto stejné povinnosti jako pro kontrolní orgány. Předmětem auditů může být nejen ověřování vykázaných výdajů finančních prostředků EU a veřejných prostředků na vzorku (audit shody), ale zejména účinnost řídících a kontrolních systémů (audit systému). Kromě národních auditních či kontrolních orgánů může audit provést Evropská komise, Evropský účetní dvůr a také Evropský úřad pro boj proti podvodům. Tyto subjekty se již neřídí českým, ale nadnárodním evropským právem, které se Česká republika zavázala dodržovat, a  nemají tak povinnost předkládat auditovanému subjektu pověření ani ji prokazatelně seznamovat s výsledky auditu. Obr. 1: Příklad zapojení subjektů do kontrolní/auditní činnosti

27

13. Porušení rozpočtové kázně Jako porušení rozpočtové kázně jsou v rozpočtových pravidlech definována tato jednání: a) neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu, b) neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem, c) neprovedení odvodu příjmu z prodeje nemovitého majetku České republiky, se kterým hospodaří příspěvková organizace, ve výši této připsané částky a ve stanovené lhůtě, s výjimkou příjmu z prodeje majetku, který příspěvková organizace nabyla darem nebo děděním, d) neuložení nerozpočtovaného odvodu z provozu příspěvkové organizace zřizovatelem, e) neprovedení nerozpočtovaného odvodu z provozu příspěvkové organizace zřizovatelem, f) porušení povinnosti organizační složkou státu dodržovat při plnění úkolů svůj rozpočet jak na straně příjmů, tak na straně výdajů, g) neprovedení odvodu organizační složkou státu soustřeďující příjmy státního rozpočtu na  jiných než příjmových rozpočtových účtech ve  stanovené lhůtě, nebo vnitřní organizační jednotkou, která vybírá jiné rozpočtové příjmy, než jsou výnosy daní, cel a pojistného na sociální zabezpečení, h) nepřevedení prostředků, které byly soustředěny na účtu cizích prostředků v rámci finančního vypořádání, na účet státního rozpočtu v termínech stanovených pro finanční vypořádání vztahů se státním rozpočtem, i) nevrácení prostředků poskytnutých kraji nebo regionální radě k  dalšímu přerozdělení fyzickým a právnickým osobám, které tyto osoby vrátily jako nepoužité nebo jako sankci za porušení rozpočtové kázně v termínu stanoveném v rozhodnutí o poskytnutí dotace poskytovatelem, j) porušení povinnosti stanovené právním předpisem, rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace, která přímo souvisí s účelem, na který byla dotace poskytnuta a ke kterému došlo před přijetím poskytnutých peněžních prostředků a které v okamžiku přijetí prostředků na účet příjemce trvá. Neoprávněné použití nebo zadržení poskytnutých peněžních prostředků Neoprávněným použitím peněžních prostředků (poskytnutých) ze státního rozpočtu se rozumí jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou, nebo porušení podmínek, za  kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty, porušení účelu nebo podmínek, za kterých byly prostředky zařazeny do státního rozpočtu nebo přesunuty rozpočtovým opatřením a v rozporu se stanoveným účelem nebo podmínkami vydány; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity. Neoprávněným použitím může být například dotace poskytnutá fyzické osobě na realizaci kulturní akce. Podle rozhodnutí mohla být dotace použita pouze na  úhradu nákladů přímo souvisejících s  účastí zahraničních účastníků, na  jejich dopravu, ubytování, honoráře, apod. Příjemce do  vykazovaných nákladů zahrnul také náklady na  externí pořadatelskou službu a  pronájem mobilních zábran. Tyto prostředky byly sice použity v  souladu s  účelem, na  který byla dotace poskytnuta (realizace kulturní akce), jejich použitím však byly porušeny podmínky stanovené v rozhodnutí a musí být proto označeny za neoprávněně použité. Zadržením těchto prostředků je porušení povinnosti vrácení poskytnutých prostředků ve  stanoveném termínu. Pokud se poskytovatel domnívá, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z  EU, je oprávněn nevyplatit příslušnou část dotace. Poskytovatel v  takovém případě svůj krok oznámí a zdůvodní finančnímu úřadu. Na toto opatření se nevztahuje správní řád a je rovněž vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Nevrácení prostředků poskytnutých kraji nebo regionální radě V případě poskytování dotací do rozpočtu kraje nebo Regionální rady regionu soudržnosti, kdy tyto subjekty mají povinnost takto získané peněžní prostředky poskytnout právnickým a  fyzickým osobám, může poskytovatel v rozhodnutí kraj nebo regionální radu zavázat, že vrátí ve stanovené lhůtě do státního rozpočtu, příp. do  Národního fondu prostředky, které právnická nebo fyzická osoba vrátila do  rozpočtu kraje nebo regionální rady jako nevyčerpané (nepoužité) anebo jako odvod za porušení rozpočtové kázně. 28

Jedná se tedy pouze o prostředky, které již byly kraji, příp. regionální radě, konečným příjemcem vráceny. Pokud by u konečného příjemce došlo k úpadku a pohledávka kraje nebo regionální rady by nebyla uspokojena, nevznikla by jim povinnost tyto dříve poskytnuté prostředky do  státního rozpočtu, příp. Národního fondu vracet. Porušení rozpočtové kázně u dotací poskytovaných ex-post V případě poskytování dotací po realizaci projektu není možné konstatovat porušení rozpočtové kázně dnem provedení výdaje, neboť v  tomto případě nedošlo k  použití veřejných prostředků, ale vlastních prostředků příjemce. Pokud by byl neoprávněný výdaj zahrnut do  závěrečného vypořádání a  byl by poskytovatelem proplacen, dopustil by se příjemce porušení rozpočtové kázně v den, kdy byly peněžní prostředky připsány na jeho bankovní účet příjemce. Odlišný je i způsob výpočtu penále za prodlení s odvodem, které činí 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení. V ostatních případech se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně do dne, kdy byly prostředky odvedeny, a to bez ohledu na den, kdy byla povinnost odvodu příjemci uložena. Při poskytování dotací ex-post musí být nejprve povinnost odvodu uložena a penále se počítá teprve ode dne následujícího po dni, do kterého měl příjemce odvod uhradit a neučiní tak. Nesrovnalost Podle nařízení Rady EU č. 2988/95 se „nesrovnalostí“ rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z  jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v  důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje. Z této definice je zřejmé, že rozsah nesrovnalost obsahově přesahuje porušení rozpočtové kázně – nesrovnalost nenastává použitím veřejných prostředků, ale už samotným chybným postupem. Zjednodušeně lze konstatovat, že každé porušení rozpočtové kázně je nesrovnalostí, ne každá nesrovnalost je však porušením rozpočtové kázně. Příklad Příjemce dotace spolufinancované z rozpočtu EU v rámci projektu realizuje veřejnou zakázku, uzavře smlouvu s  vybraným subjektem a  proběhne první z  celkem 3 plánovaných dodávek zboží, každá za  100.000 Kč. Hodnota zakázky je tedy 300.000 Kč. Poskytovatel při kontrole zjistí, že příjemce při zadávání zakázky hrubě pochybil a celá zakázka měla být zrušena a vypsána znovu. Závěr poskytovatele potvrdí také Úřad na ochranu hospodářské soutěže. Nesrovnalost v tomto případě činí 300.000 Kč, neboť zakázka nesplňuje podmínky a nemůže být proplacena (takto bude nesrovnalost také hlášena řídícímu orgánu), k  porušení rozpočtové kázně došlo výdajem peněžních prostředků a jeho výše tak činí 100.000 Kč (na tuto částku bude znít hlášení finančnímu úřadu). Vyčíslitelné a nefinanční porušení rozpočtové kázně Vyčíslitelným porušením rozpočtové kázně je typicky nesprávný výdaj poskytnutých peněžních prostředků. V  takovém případě lze snadno určit datum, kdy k  porušení rozpočtové kázně došlo, i  částku, která bude následně předmětem odvodu za porušení rozpočtové kázně. Je nutné mít na paměti, že k neoprávněnému použití dojde až realizací výdaje, např. uhrazením faktury. Faktura sama, i když osvědčuje nákup nepovoleného zboží či služby, porušení rozpočtové kázně nezakládá. Datem porušení rozpočtové kázně je tedy den, kdy došlo k úhradě a částka porušení rozpočtové kázně odpovídá částce, za kterou bylo zboží či služba pořízena. Je běžné, že příjemci hradí náklady částečně z dotace a částečně ze svých prostředků, porušením rozpočtové kázně je však pouze výdaj hrazený z veřejných prostředků. Dalším typem porušení rozpočtové kázně je tzv. nefinanční porušení. K  němu dochází nesplněním nebo porušením podmínek, které nelze finančně vyjádřit. Obtížnost prokázání porušení rozpočtové kázně závisí na kvalitě zpracování podmínek v rozhodnutí. Za  typické nefinanční porušení rozpočtové kázně lze označit pozdní předložení závěrečného vypořádání. Každé prodlení s  odvodem, byť i  jen o  den, je porušení podmínek dotace a  tedy porušením rozpočtové kázně. Obecně platí, že za nefinanční porušení rozpočtové kázně se uloží odvod ve výši poskytnuté dotace, za  nesplnění méně závažných podmínek je to 5 % z  celkové částky dotace. Záleží na  poskytovateli, které podmínky v rozhodnutí označí za méně závažné.

29

U  dotací obsahujících prostředky z  EU musí být tyto nižší sankce vyčísleny pro každou podmínku zvlášť, resp. musí být stanoveno procentní rozmezí vztahující se k celkové částce dotace nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň. Při stanovení nižšího odvodu poskytovatel přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Při kontrole může nastat situace, kdy nebude možné jednoznačně ověřit splnění některé z podmínek dotace nebo určit, kdy k jejímu nesplnění došlo, což má zásadní vliv na výši penále za prodlení s odvodem za PRK, které se od tohoto okamžiku počítá. Příklad Dotace byla poskytnuta na kalendářní rok, projekt tedy měl být realizován nejpozději 31. 12. 2011. Do stejného data bylo také možné hradit náklady projektu, výdaje provedené po tomto datu se považují za neoprávněné. Vyúčtování dotace měl příjemce předložit do 31. 1. 2012, případné nepoužité prostředky dotace měl vrátit do 7. 2. 2012. V podmínkách rozhodnutí bylo dále uvedeno, že v případě, že příjemce realizaci projektu nezahájí nebo ji přeruší z  důvodů, že projekt nebude dále uskutečňovat, je povinen do  7 kalendářních dnů ohlásit tuto skutečnost poskytovateli a následně vrátit dotaci zpět na účet poskytovatele v plně poskytnuté výši do 7 kalendářních dnů ode dne ohlášení, nejpozději však do 7 kalendářních dnů ode dne, kdy byl toto ohlášení povinen učinit. Příjemce vyúčtování dotace předložil 30. 1. 2012, tedy v termínu, ve vyúčtování však uvedl, že projekt vůbec nerealizoval a dotaci vrátil 1. 2. 2012 poskytovateli. Došlo k porušení rozpočtové kázně? A pokud ano, kdy? Příjemce byl povinen projekt zrealizovat do  31.  12.  2011, v  opačném případě měl nerealizování projektu oznámit do 7 dnů a dotaci vrátit. Příjemce však tuto skutečnost oznámil až 30. 1. 2012 a dopustil se proto porušení rozpočtové kázně. Datum, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo, není možné prokazatelně určit, neboť poskytovateli není známo, kdy nastaly okolnosti, které příjemci realizaci projektu znemožnily, a do kdy tak měl příjemce tuto skutečnost oznámit. V tomto případě se kontrolor musí řídit právní zásadou, která mu ukládá v pochybnostech postupovat mírněji (in dubio mitius). Je nepochybné, že k porušení rozpočtové kázně došlo. Pro určení, kdy se tak stalo, bude v souladu s citovanou zásadou považován den 31. 12. 2011 za datum, kdy se příjemce dověděl o nemožnosti realizovat projekt, a den 7. 1. 2012 za datum, do kdy nejpozději měl příjemce tuto skutečnost oznámit poskytovateli. K porušení rozpočtové kázně tedy došlo 8. 1. 2012, neboť příjemce oznámení podal až 30. 1. 2012.

14. Sankce za porušení rozpočtové kázně Za porušení rozpočtové kázně se ukládá povinnost odvodu neoprávněně použitých a zadržených prostředků a  dále povinnost zaplatit penále ve  výši 1 promile z  částky odvodu za  každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny nebo nevyplaceny (z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně). Penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 500 Kč, se nevyměří. Odvod i penále se vyměřují v daňovém řízení, tedy podle daňového řádu, platebními výměry. Proti platebnímu výměru jsou tak přípustné opravné prostředky. Státní poskytovatelé předávají svá kontrolní či auditní zjištění místně příslušnému finančnímu úřadu, který vykonává správu odvodů a  penále a  předaná zjištění ověřuje daňovou kontrolou. Porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu. Odvod a penále lze vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně. Pokud porušitel pravomocně uložený odvod a penále neuhradí, může jej správce daně vyrozumět o nedoplatku a o následcích jeho nezaplacení, následně zahajuje vymáhání. Zmírňování sankcí Generální finanční ředitelství může z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominout odvod za  porušení rozpočtové kázně nebo penále za  prodlení s  ním, s  výjimkou odvodu neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků (poskytnutých ze) státního rozpočtu krytých z rozpočtu EU, kromě

30

prostředků krytých z Národního fondu. V těchto případech jsou k promíjení příslušné řídící orgány. Žádost o prominutí nebo částečné prominutí lze podat nejpozději do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru, kterým byl odvod nebo penále, o jehož prominutí je žádáno, vyměřen. Obecná procesní úprava Obecná procesní úprava promíjení odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále stanoví, že příslušný orgán může odvod a penále prominout v období od vzniku povinnosti zaplatit (tj. pravomocného uložení) až do doby uplynutí lhůty pro zaplacení, a to i v případě, že došlo k její úhradě. Dále je stanoveno, že v případě zamítnutí žádosti o prominutí lze novou žádost podat nejdříve po 60 dnech ode dne oznámení zamítavého rozhodnutí. Nová žádost musí obsahovat nové důvody, jinak bude odložena. Důležitá je skutečnost, že proti rozhodnutí ve věci prominutí odvodu a penále nelze uplatnit opravné prostředky. Ministr financí může z moci úřední (ex offo) odvody spravované jím řízenými správními orgány zcela nebo částečně prominout buďto z  důvodu nesrovnalostí vyplývajících z  uplatňování daňových zákonů, nebo při mimořádných, zejména živelných událostech. V takovém případě se odvody a příslušenství promíjejí všem porušitelům, jichž se důvod prominutí týká. Rozhodnutí ministra se zveřejňuje ve Finančním zpravodaji. Sankce za porušení rozpočtové kázně a jejich promíjení územními samosprávnými celky Správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále podle daňového řádu vykonávají územní samosprávné celky samy. Na rozdíl od státních poskytovatelů tedy územní poskytovatelé nepředávají svá kontrolní zjištění finančním úřadům. Nadřízeným orgánem orgánu obce je krajský úřad, který tak rozhoduje o odvolání proti platebnímu výměru vystavenému obcí. Územní celky rozhodují o odvodech v samostatné působnosti, odvolací orgán jejich rozhodnutí proto nemůže měnit. Další odlišností je limit pro stanovení penále, které neukládá, pokud v jednotlivých případech nepřekročí 1.000 Kč. Výjimka z tohoto postupu platí v případě porušení rozpočtové kázně příspěvkovou organizací při nakládání s prostředky poskytnutými příspěvkové organizaci z rozpočtu zřizovatele, které zřizovatel neobdržel ze státního rozpočtu, z rozpočtu státního fondu, z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti nebo z Národního fondu. V  takovém případě se nepostupuje podle daňového řádu, o  porušení rozpočtové kázně i  uložení odvodu rozhoduje zřizovatel a  nevyměřuje se penále. V  tomto případě příspěvková organizace poruší rozpočtovou kázeň pouze tím, že: a) použije finanční prostředky, které obdrží z rozpočtu svého zřizovatele, v rozporu se stanoveným účelem, b) převede do svého peněžního fondu více finančních prostředků, než rozhodl zřizovatel, c) použije prostředky svého peněžního fondu na jiný účel, než stanoví právní předpisy, d) použije své provozní prostředky na účel, na který měly být použity prostředky jejího peněžního fondu, nebo e) překročí stanovený nebo přípustný objem prostředků na  platy, pokud toto překročení do  31. prosince nekryla ze svého fondu odměn. O prominutí odvodu a penále rozhoduje orgán, který rozhodl o poskytnutí dotace. Žádost o prominutí nebo částečné prominutí lze podat nejpozději do 1 roku ode dne nabytí právní moci platebního výměru, kterým byl odvod nebo penále, o jehož prominutí je žádáno, vyměřen.

31