Rijksplanologische Commissie

Rijksplanologische Commissie Postadres Postbus 30940 2500 GX Den Haag telefoon 070-3393121 e-mail: [email protected]

Aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Postbus 20951 2500 EZ Den Haag

RPC 2004/022145

11 juni 2004

Advies over de aanpak van de rijksenveloppen uit de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte I Aanleiding en randvoorwaarden Hierbij brengt onze Commissie advies uit over de aanpak van de rijksenveloppen uit de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte. Bij de finale bespreking van de Nota Ruimte en Uitvoeringsagenda besloot de RROM/MR op 20/23 april 2004 onze Commissie advies te vragen over de invulling van het sturingsmodel van de vier enveloppen uit de Uitvoeringsagenda van de Nota Ruimte: Noordvleugel, Groene Hart, Zuidvleugel en Brabantstad/Zuidoost-Brabant. In dit advies is de Commissie uitgegaan van de volgende uitgangspunten: - Het RPC-advies over sturing in het ruimtelijk domein d.d. 11 maart 2003, Kenmerk RPC 427 - Het RPC-advies over de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte, d.d. 14 april 2004, Kenmerk 2004/022124. - De Nota Ruimte en de Uitvoeringsagenda die in de Ministerraad van 23 april 2004 zijn vastgesteld. - Het Programma Andere Overheid: met name de actielijn “de rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren”, van 1 december 2003. Hieruit heeft de Commissie een aantal randvoorwaarden gedestilleerd: • Streven naar een slagvaardige rijksoverheid die de uitvoering van de in de Uitvoeringsagenda benoemde complexe stapeling van strategische opgaven ter hand neemt. • De selectie van projecten met daaraan gekoppelde budgetten tot 2010 is voor drie enveloppen geformuleerd in de Uitvoeringsagenda; voor de envelop Brabantstad/Zuidoost-Brabant moet nog in het Kabinet worden vastgesteld welk pakket van projecten erbij hoort; • Op dit moment geen budgetoverheveling tussen ministeries; • Per envelop wordt een “envelop-minister” benoemd; • De minister van VROM heeft een coördinerende verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het gehele ruimtelijk beleid. Eén van de instrumenten is de “projectenenvelop”.

2 RPC 2004/022145 •

11 juni 2004

Provincies, Kaderwet/WGR+ gebieden, gemeenten en zonodig waterschappen zijn de enige bestuursorganen waarmee concrete afspraken worden gemaakt over uitvoering, prioritering, fasering en budget van afzonderlijke projecten.

II Het belang van enveloppen Het rijk draagt bijzondere zorg voor de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur; die zorg drukt zich onder meer uit in voorstellen voor projecten waar het rijk resultaatsverantwoordelijk voor wil zijn of anderszins grote verantwoordelijkheid voor wil dragen. (Ook provincies en gemeenten dragen bij aan de ontwikkeling van de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur.) Van die rijksprojecten uit de RHS wordt het neusje van de zalm gevormd door een reeks complexe projecten (en verkenningen van projecten) waarvoor meerdere departementen op elkaar zijn aangewezen. Het kabinet hecht er zeer aan dat die projecten tijdig, tegen redelijke kosten en met de gewenste kwaliteiten tot stand worden gebracht. Het zijn bij uitstek de meest herkenbare bijdragen van het rijk in de ruimtelijke sfeer aan de versterking van de internationale concurrentiepositie van Nederland en het behoud van nationaal en internationaal belangrijke gebieden. Elk project wordt getrokken door een bewindspersoon. Als blijk van die wens tot uitvoering zijn voor die complexe projecten in de Uitvoeringsagenda financiële middelen in beeld gebracht. De projecten die dicht bij de uitvoeringsfase staan zijn budgettair gedekt. Nieuwe beleidswensen, zoals de veenweide-gebieden en de integrale gebiedsopgave Transformatiezone aan de westkant van het Groene Hart en de Gebiedsuitwerking Haarlemmermeer e.o., zal het kabinet bij zijn afweging voor de reservering en besteding van de FES-middelen voor de periode 2011 – 2014 betrekken, in samenhang met de Nota Mobliliteit. Die projecten en verkenningen van projecten heeft het kabinet in de Uitvoeringsagenda van de Nota Ruimte in zgn. projectenveloppen ondergebracht: in een envelop voor de Noordvleugel, een voor de Zuidvleugel en een voor het Groene Hart van de Randstad Holland, en kondigt een envelop aan voor Brabantstad/Zuidoost-Brabant. Er zit dus geld en uitzicht-op-geld in elke envelop! Wat is de bedoeling van die projectenveloppen? De bedoeling is dat de projecten die in de enveloppen zijn gestoken in onderlinge samenhang uitgevoerd worden, omdat zij tezamen de belangrijkste zichtbare rijksbijdrage vormen aan de verbetering van de bijbehorende gebieden. Tezamen, omdat álle projecten nodig zijn en omdat de projecten ook nog eens op tijd moeten komen. Tezamen, omdat zó blijkt dat het rijk geld wil inzetten voor het halen van de doelstellingen, en dat het geld dus in principe ‘in de enveloppe’ blijft ook als een bepaald projecten even niet opschiet of aan een ander beter voorrang kan worden gegeven. Tezamen, omdat veel projecten fysieke samenhang met elkaar vertonen. Tezamen, omdat het rijk voordelen kan realiseren door samen te werken: -

Creatieve combinaties tussen departementale programma’s kunnen zich voordoen;

-

“vreemde ogen dwingen”: mensen uit een andere dan de eigen discipline kunnen verrassende wendingen veroorzaken;

-

combinaties met regionale projecten zijn gemakkelijker te maken;

-

financiële voordelen in de projectrealisatie, zoals bij grondaankopen of bij aanneming van werken, zijn mogelijk.

3 RPC 2004/022145

11 juni 2004

De keerzijde heet overdrijving. Het streven is niet een nieuwe ronde beleidsvorming te organiseren – het beleid wordt zo goed mogelijk afgestemd in de Nota Ruimte, AVP, GEP en Nota Mobiliteit – maar het streven is om voor projecten een spa in de grond te krijgen. Daarom zullen projecten waarvan de relaties met andere projecten genoegzaam zijn bepaald uit de envelop kunnen worden gehaald zodra er een ‘uitvoeringsbesluit’ is gevallen. Het belang van de enveloppen is dat de blik wordt verruimd, van het niveau van projecten naar het niveau van de doelstellingen: verbetering van internationale concurrentiepositie en behoud van waardevolle gebieden, zodat de politieke discussie zich niet alléén op afzonderlijke projecten en hun lotgevallen hoeft te richten maar op de bijdragen van de verschillende projecten tezamen. Het belang van de enveloppen is dat de projectministers er niet alleen voor staan, maar steun aan een collega hebben. Het belang van een enveloppe is dat de verantwoordelijkheid voor de belangrijkste delen van de Nationale Ruimtelijke hoofdstructuur van Nederland ook in de praktische aanpak wordt gedeeld door de ministers van VROM, LNV, EZ en V&W. Het belang van de enveloppen is, tenslotte, dat voor provincies, gemeenten en andere partijen de samenwerking die het rijk belooft te laten zien voor die projecten, die voor hun gewoonlijke van essentieel belang zijn, een gezicht heeft gekregen. Drie vragen moeten worden beantwoord - Welke rol speelt de bewindspersoon die een envelop trekt en welke de vakministers? - Welke rol speelt de minister van VROM voor de enveloppen? - Welke bewindspersoon gaat welke envelop trekken? III De rol van een envelopminister en van een vakminister De huidige situatie is de volgende: De projecten (en verkenningen voor projecten) die in de Uitvoeringsagenda per envelop zijn opgesomd worden door een per project verantwoordelijk bewindspersoon (soms: bewindspersonen) getrokken en tot een spa-in-de-grond stadium gebracht. De benodigde middelen staan of komen op de departementale begroting of begrotingen. De projectminister (vakminister) verantwoordt zich naar de Kamer en onderhandelt waar nodig met andere overheden en partijen. De projectenveloppe gaat verder: hij wordt om projecten heen geconstrueerd, - omdat meerdere ministeries noodzakelijk moeten samenwerken om te zorgen voor het uitvoeringsgereed maken van die projecten, - omdat de projecten er toe dienen om de doelstellingen voor de betreffende gebieden te helpen bereiken, - omdat er voordelen verwacht worden van samenwerking tussen de projecten, - omdat de buitenwacht van andere overheden en partijen niet alleen voor de afzonderlijke projecten maar ook voor de gehele bundel van projecten een helder rijksaanspreekpunt vraagt. Voor de projectenveloppe wordt een envelopminister verantwoordelijk. De Commissie vindt dat die verantwoordelijkheid in het perspectief moet worden gezien van de ‘andere (rijks-)overheid’, die slagvaardig en transparant opereert en die zijn eigen verantwoordelijkheid waarmaakt terwijl hij anderen uitdaagt om hún verantwoordelijkheid te nemen. In dat perspectief zou het rijk met één mond spreken en met één hand delen, hetgeen een zeer sterke interne coördinatie veronderstelt. Men kan de optimale combinatie van projecten, timing en samenstelling zoeken binnen de bundel projecten. Dit perspectief ziet uit op één verantwoordelijk bewindspersoon per envelop die ook de volle politieke verantwoordelijkheid voor de projecten in de envelop draagt. Om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen is een bijbehorend budget c.q. beslag op budget van andere bewindspersonen nodig en een ambtelijk apparaat. Voor de Kamer en voor de andere partijen is de rijksrol dan duidelijk.

4 RPC 2004/022145

11 juni 2004

Het maakt duidelijk hoeveel het kabinet over heeft voor de bijdrage van het rijk aan doelstellingen voor gebieden die voor de internationale concurrentiepositie en het behoud van waardevolle gebieden hoogst belangrijk zijn. Het maakt duidelijk wie de zorg heeft voor de totaliteit van projecten. Het maakt duidelijk met wie eventuele afspraken gemaakt kunnen worden. Dit perspectief, “vergezicht”, vergt waarschijnlijk een nieuwe benadering van de ministeriële verantwoordelijkheid, van de vakministers en ook zeker van die van de coördinerend minister voor het ruimtelijk beleid. Dat is zeker het geval als van projectvoornemen tot oplevering er per envelop één homogeen budget zou worden gemaakt. Ook de gevolgen voor de ambtelijke organisatie gaan aanzienlijk verder dan tot op heden met bijvoorbeeld projectdirecties als samenwerkingsvorm mogelijk was. De Commissie acht dit perspectief verlokkend en een sterke invulling van de kabinetsambities, maar beseft dat dit verder reikt dan het door het kabinet gekozen uitgangspunt dat er geen budgetverantwoordelijkheden noch andere verantwoordelijkheden moeten worden verschoven. De Commissie meent dat dit perspectief zeer belangrijk is om echt een stap vooruit te kunnen zetten ten opzichte van de huidige gefragmenteerde situatie. Aanbeveling 1: Envelopministers in kader van Takenanalyse De Commissie stelt voor dit perspectief als onderdeel van de lopende takenanalyse uit te werken. Dan zou het, als onderdeel van voornemens voor de toekomstige rijksdienst die het kabinet begin 2005 aan de kamer wenst voor te leggen, in de volgende kabinetsperiode werkelijkheid kunnen worden. Intussen kan van de ervaringen die de komende tijd met enveloppen worden opgedaan worden geleerd. Voor de korte termijn stelt de Commissie voor een duidelijke eerste stap te zetten in de richting van dit perspectief. Een deel van de verantwoordelijkheden van de vakministers, en van de coördinerend minister voor het ruimtelijk beleid, gaan naar de envelopministers. Aanbeveling 2: Eerste stap: Verantwoordelijk minister voor integrale uitvoering met budgetoverzicht - Elke envelop bevat de projecten en verkenningen van projecten zoals die door het kabinet zijn aangewezen, zoals ze thans in de Uitvoeringsagenda van de Nota Ruimte staan. (De envelopminister is geen gebiedsminister, er worden dus geen gebieden toebedeeld aan een minister. De rol van de envelopminister beperkt zich tot de opgaven in de enveloppe; niet alle rijksprojecten of rijksbijdragen zijn opgenomen in de enveloppen, het is een selectie van rijksprojecten. In de loop der tijd de inhoud van die enveloppe verandert, op basis van kabinetsbelsuiten.) - De envelopminister is verantwoordelijk voor een voortvarende integrale uitvoering voor de bundel projecten in zijn of haar envelop. Hij of zij heeft persoonlijke interesse in de envelop en houdt persoonlijk de vaart er in. - De envelopminister zorgt voor actieve coördinatie van wat het rijk moet doen aan de projecten, d.w.z. zorgt ervoor dat collega’s de benodigde inspanningen leveren voor ‘hun’ projecten, organiseert de interdepartementale samenwerking tussen de projecten, en legt zonodig aan het kabinet aanvullende besluiten voor (agendering in MR). - De envelopminister neemt in zijn of haar begroting een zgn. ‘overzichtsconstructie’ op van de verschillende departementale middelen voor de projecten in de envelop. De voorkeur heeft een constructie met earmarking van gelden. Over overdracht van bevoegdheden c.q. bevoegdheden voor sommige projecten, is het gewenst dat bewindslieden onderling bestuurlijke afspraken maken. - De envelopminister legt over de envelop verantwoording af aan de kamer. Afhankelijk van de afspraken leggen afzonderlijke projectministers aan de kamer ook verantwoording af over afzonderlijke projecten. Zodra projecten uitvoeringsrijp zijn, zijn de afzonderlijke projectministers weer verantwoordelijk (zij geven beschikkingen af).

5 RPC 2004/022145

-

-

11 juni 2004

De envelopminister is aanspreekpunt voor provincies en andere partijen die een relatie hebben of wensen te hebben met de envelop. Vanwege de samenhang in de enveloppen ligt de nadruk op provincies en WGR+-gebieden. Hij of zij kan ook procesafspraken tussen het kabinet en deze partijen maken. Elke envelopminister stelt binnen drie maanden na het MR -besluit een programma op dat het kabinet vaststelt, en dat programma geldt als ‘werkafspraak’ tussen bewindspersonen die richting geeft aan het feitelijke werk.

IV De rol van de minister van VROM De minister van VROM is coördinerende minister voor het ruimtelijk beleid en de uitvoering daarvan volgens de lijnen van de Uitvoeringsagenda. Daarover rapporteert zij aan de Tweede Kamer. Daarbij is zij tevens verantwoordelijk voor het functioneren van de instrumenten die daartoe worden in gezet. Eén van de instrumenten is de ‘projectenenvelop’. Het is een nieuw instrument waarmee ervaring moet worden opgedaan. Het verandert iets aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister VROM en andere bewindslieden. De minister van VROM dient er voor te zorgen dat er een duidelijke organisatiestructuur komt. Aanbeveling 3: Begeleiding, evaluatie De minister van VROM is verantwoordelijk voor de effectiviteit van de inzet van dat instrument, mede in verhouding tot andere instrumenten. Zij moet zorgen voor de evaluatie van de projectenvelop als instrument en voor eventuele nader te nemen kabinetsbesluiten. In samenwerking met de Minister van BVK zal de minister van VROM een voorziening treffen voor de evaluatie. Een tussenevaluatie is wenselijk vóór begin 2005 om, in samenhang met de Takenanalyse (PAO), aanbevelingen te kunnen doen voor gewenste aanpassing van de rijksdienst en de verdeling van ministeriële verantwoordelijkheden met het oog op effectieve rijkscoördinatie van projecten. Aanbeveling 4: Delen van verantwoordelijkheid De coördinerende verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid wordt voor de projectenenveloppen uitgeoefend door de ministers van EZ, LNV en V&W doordat elk van de vier ministers de rijksbrede inzet voor de uitvoering van een envelop op zich neemt. Dit werkt alleen goed als de aanpak van elke envelop als uitdrukkelijk interdepartementaal programma wordt vormgegeven. Aanbeveling 5: Ministerskring en Directeuren-generaal-kring De verantwoordelijke ministers worden periodiek (2x per jaar) en overigens naar de behoefte door de minister van VROM uitgenodigd om te overleggen over de resultaten en eventuele knelpunten van de vier enveloppen. Zonodig kunnen de ministers de RPC verzoeken met een nader advies te komen aan de RROM/MR (“Ministerskring”). Op ambtelijk niveau wordt de DGR er mee belast periodiek (4x per jaar) met de directeuren-generaal van de envelop-departementen, uitgebreid met Financiën, OCW en BZK, te overleggen over de resultaten en eventuele knelpunten van de vier enveloppen en daarover aan de ministers te rapporteren (“Directeuren-generaal-kring”). V De verdeling: Enveloppen en bewindspersonen De Commissie stelt voor bij de verdeling van de enveloppen aan te sluiten op de departementale verantwoordelijkheden voor de inhoudelijke zwaartepunten van de enveloppen. Een lastig punt is dat de beoogde envelop Brabantstad/Zuidoost-Brabant nog niet is ingevuld. Het doel: versterking internationale concurrentiepositie, wijst in de richting van de grote rijksverantwoordelijkheid voor toptechnolgie-regio Zuidoost Brabant c.q. brainport Eindhoven, en op de logistiek (A2, IJzeren Rijn, Venlo).

6 RPC 2004/022145

11 juni 2004

Het hele stedelijk netwerk Brabantstad is daarvoor ongeschikt want dat is vooral een regionale aangelegenheid met nader te bepalen rijkssteun. Aanbeveling 6: Vierendelen • Om een impuls te geven aan economische innovatie wordt de minister van EZ eerste aanspreekpunt voor de envelop Brabantstad/Zuidoost-Brabant. • De minister van VROM zal de Zuidvleugel onder haar hoede nemen, waar verstedelijkings- en mobiliteitsvraagstukken in combinatie met milieu en externe veiligheid de komende Kabinetsperiode nog de nodige aanvullende oplossingen vragen. • De minister van Verkeer en Waterstaat neemt envelop Noordvleugel onder haar hoede omdat er met name de grote infrastructurele vraagstukken, in combinatie met verstedelijking, liggen. • De minister van LNV zal voor de envelop Groene Hart de geselecteerde rijksprojecten, die bijdragen aan het behoud van waardevolle gebieden zoals dit nationale landschap, ter hand nemen. VI Wat moet er vervolgens nog gebeuren De envelopminister zal zich als verantwoordelijk voor een integrale uitvoering van een envelop opstellen en garandeert een interdepartementale samenstelling van de teams die aan de envelop werken. Dat begint met een programma. Aanbeveling 7: Programma maken Elke envelopminister legt binnen drie maanden (na beoogd MR -besluit op 18 juni 2004) aan het Kabinet een programma voor met de volgende inhoud: a Nadere bepaling van de inhoud van de envelop: de specifieke projecten, zonodig geactualiseerd ten opzichte van de Uitvoeringsagenda, en hun samenhang in ruimte en in tijd. b Resultaten met mijlpalen voor huidige (2006/2007) en toekomstige kabinetten. c Concretisering van de wijze van samenwerking en het maken van afspraken met andere ministers: “waar hebben we elkaar nodig” inclusief het vastleggen van afspraken over de meest hoognodige behoeften en aanbiedingen van personeel; met als specifiek punt de nadere invulling van de bevoegdheden, rechten en plichten van de envelopminister, inclusief de toepassing van een vorm van financiële overzichtsconstructie. d Aangeven van wijze van omgaan met provincies en andere belanghebbenden. Ad a De focus ligt op de uitvoering: omschrijving van het doel/subdoelen en de inhoud en de samenhang tussen de projecten in een envelop voorzover deze nog niet in de NR/UA zijn vastgelegd. Ad b De focus ligt op het rijksniveau, met nadruk op belangrijke, bij voorkeur spa-in-de-grond besluiten. Ad c Welke andere ministers zijn, met welke middelen, betrokken bij de doelbereiking van die envelop (inhoudelijk en instrumenteel, inclusief financiering). Waar en hoe heeft men elkaar nodig en kan men elkaar van dienst zijn; welke afspraken zijn er of moeten erover worden gemaakt. Vormgeving financiële overzichtsconstructie, van het stroomlijnen van procedures of inzet van bijzondere expertise. Hiermee kan invulling aan het beoogde maatwerk worden geleverd. Vormgeving van (ambtelijke) interdepartementale samenwerking. Ad d Hoe past de rijksinzet voor de betreffende enveloppen bij de Bestuurlijke Commissie Randstad, Bestuurlijk Platform Groene Hart, Noordvleugelconferentie, Zuidvleugeloverleg en het Bestuurlijk Overleg Brabant in oprichting, waarin de projecten en programma’s voorn het betreffende gebied worden besproken? Beperkt houden van het aantal overlegfora is nodig.

7 RPC 2004/022145

11 juni 2004

Daarmee heeft onze Commissie invulling gegeven aan de opdracht van het kabinet om een voortsel te doen voor uitwerking van het instrument “envelop” uit de Nota Ruimte. Met het opvolgen van de 7 aanbevelingen pleegt het kabinet binnen het geschetste perspectief naar onze mening een slagvaardige integrale aanpak van een aantal complexe opgaven uit de (Uitvoeringsagenda) Nota Ruimte die alle betrokken departementen (VROM, LNV, V&W, EZ) raken. Namens de Commissie, De voorzitter,

prof. dr. J.A. van Kemenade

De secretaris,

drs. ing. R.J. Schoonman