RIGORÓZNÍ PRÁCE 2011 Mgr. Jan FUCHS

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE PRÁVNICKÁ FAKULTA

RIGORÓZNÍ PRÁCE

2011

Mgr. Jan FUCHS

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta Katedra ústavního práva

Postavení prezidenta republiky a jeho vztah k moci výkonné Jméno konzultanta: Prof. JUDr. Václav Pavlíček, CSc.

Jméno zpracovatele: Mgr. Jan Fuchs

Duben 2011

"Prohlašuji, že jsem tuto rigorózní práce zpracoval samostatně, že jsem vyznačil prameny, z nichž jsem pro svou práci čerpal, způsobem ve vědecké práci obvyklým a že práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu“.

V Praze dne 25.3.2011

Mgr. Jan FUCHS

PODĚKOVÁNÍ

Děkuji Prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc., za odbornou pomoc, cenné připomínky a informace, které mi velmi pomohly při zpracování této diplomové práce.

OBSAH:

Motto: ............................................................................................................ 3 1. Úvod........................................................................................................... 4 2. O hlavě státu obecně ................................................................................. 5 2.1 Možné formy vlády z pohledu prezidentského úřadu ............................. 7 2.1.1. Prezidentský systém ....................................................................... 7 2.1.2. Parlamentní demokracie ................................................................. 8 3. Historický exkurz.................................................................................... 11 3.1. Od vyhlášení Československé republiky po přijetí Ústavní listiny ..... 12 3.1.1. Vyhlášení Československé republiky ........................................... 12 3.1.2. Prozatímní ústava ......................................................................... 14 3.1.3. Institut kontrasignace.................................................................... 20 3.2. Ústavní listina z roku 1920 ................................................................. 23 3.2.1. Příprava nové ústavy .................................................................... 23 3.2.2. Prezident republiky v ústavní listině z roku 1920 ......................... 24 3.3. Prezident republiky podle Ústavy 9. května ........................................ 28 3.4. Vítězství socialismu a hlava státu ....................................................... 31 3.5. Federální prezident republiky ............................................................. 34 3.6. Demokratizace ústavního zřízení a porevoluční změny prezidentského úřadu ......................................................................................................... 37 4. Prezident republiky dle Ústavy České republiky .................................. 40 4.1. Moc výkonná – základní vymezení..................................................... 43 4.2. Ústavní zakotvení prezidenta republiky .............................................. 45 4.2.1. Odpovědnost prezidenta republiky ............................................... 46 4.2.2. Výlučné pravomoci prezidenta republiky ..................................... 48 4.2.3. Přechod výkonu působnosti prezidenta republiky ......................... 52 4.3. Vztah k moci výkonné - dualismus moci výkonné .............................. 54 4.3.1. Kreační pravomoci vůči vládě ...................................................... 59 4.3.2. Pravomoci prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy .................... 61

Strana 1 (celkem 126)

4.3.3. Institut kontrasignace.................................................................... 64 4.3.4. Prezident republiky a legislativní činnost vlády............................ 70 4.3.5. Prezident republiky jako normotvůrce .......................................... 78 5. Zabezpečení prezidenta republiky ......................................................... 82 5.1. Po dobu výkonu funkce ...................................................................... 83 5.2. Po skončení výkonu funkce ................................................................ 85 6. Snahy o změnu ústavně právního postavení prezidenta republiky ...... 87 6.1. Snaha o revizi pravomocí prezidenta republiky................................... 88 6.2. Otázka přímé volby............................................................................. 90 7. Aktuální a praktické otázky působení prezidenta ČR v ústavně-právní rovině ........................................................................................................... 97 7.1. Obecně................................................................................................ 97 7.2. Polemika nad prezidentským vetem.................................................. 101 7.3. Pravomoc prezidenta republiky odvolat funkcionáře soudu .............. 105 7.4. Právo (ne)jmenovat předsedu vlády .................................................. 109 8. Závěr...................................................................................................... 114 9. Přílohy ................................................................................................... 118 9.1. Počet udělených milostí prezidentem republiky Václavem Klausem 118 9.2. Přehlede vetovaných zákonů prezidentem republiky Václavem Klausem ................................................................................................................ 119 POUŽITÁ LITERATURA ....................................................................... 122


Motto: „Můžeme právem tvrdit, že úřad československého prezidenta republiky není dekorací, není úřadem pro okolnosti jen reprezentativní. Jest to funkce, kterou na sebe vzíti může být ctižádostí každé velké osobnosti1.“ Tato slova, ač napsaná před více jak tři čtvrtě stoletím a adresovaná prezidentovi republiky dle ústavní listiny z roku 1920, mají i dnes svoji platnost a vztahují se plně i na prezidenta republiky dle současné ústavní úpravy.

1

Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 453.


1. Úvod Cílem této práce je podrobná analýza funkce prezidenta republiky, jejího postavení a vztahu k ostatním ústavním institucím, zvláště k vládě jako druhé složce moci výkonné. Snahou této práce je osvětlit důvody nejen vzniku jednotlivých institutů vázajících se k prezidentskému úřadu, a to zvláště s důrazem na historicko-teleologická hlediska, ale i rozbor stávající ústavně právní úpravy postavení hlavy státu, přehled pokusů o její změnu a úvahy de lege ferenda. V závěru se autor této práce pokusí komentovat některé laickou i odbornou veřejností diskutované kroky prezidenta republiky Václava Klause, reagovat tedy na aktuální a nejnovější praxi na poli ústavního postavení prezidenta republiky, a to nejen v rámci moci výkonné, i o určité srovnáním s jeho předchůdcem, bývalým prezidentem Václavem Havlem.


2. O hlavě státu obecně Historie jednotlivých národů a států je ve světovém kontextu dějinami osobností, význačných jedinců, kterým byla fakticky dána možnost za tyto státní útvary jednat. V mnoha případech to byly právě hlavy státu, které pro okolní svět představovaly a personifikovaly stát jako takový. Pro ostatní národy splývá stát v jediného, jednotného představitele a prostřednictvím něho poznávají a chápou osud a povahu národa. Stejnou, jednotící funkci, plní hlava státu i v rámci vlastního státu, pro vlastní občany pomáhá „zlidšťovat“ pro občany to neosobní, studené a chladné – stát. Každý stát má svoji hlavu státu2. Postavení, označení a reálná úloha a význam hlavy státu se v jednotlivých zemích liší, jsou determinovány tradicí, historickým

vývojem,

faktickou

politickou

situací3,

totalitní

minulostí4

a v neposlední řadě i osobností daného jedince. To jsme poznali i my v naší relativně krátké státní historii, počítaje v to i meziválečnou Československou republiku. Ukázalo se, že faktické postavení hlavy státu ve státě není determinováno pouze ústavními předpisy, že faktické postavení hlavy státu je určováno i charakterem konkrétního jedince. Téměř absolutně to platí o osobnost „prezidenta osvoboditele“, která byla tak výrazná, že nutně musela změnit ústavní teorii a vliv této osobnosti „vystoupil“ nad litery konstituce. Funkce prezidenta republiky, ať již se jednalo o prezidenta československého či českého, byl a je spojen s určitou aureolou, majestátem a panovnickými prerogativy5. Prezident republiky je u nás stále svým způsobem vnímám s majestátem monarchy. Význam a vliv osobnosti zastávající tento úřad však nelze srovnávat s ústavními pravomocemi prezidenta republiky. Tato skutečnost je 2

Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 435 a násl. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda, Praha 1998, str. 265. 4 Zdenka Polívková: Prezident v posttotalitních státech, Praha 1994, str. 5. 5 Masaryka dokonce znázornili na jednom chrámovém okně jako nekorunovaného krále a povýšili mezi svaté. Srov. Zdeněk Mahler: Ano, Masaryk, Praha 2007, str. 87 a násl. 3


bezesporu dána i tím, že většinou tuto funkci zastávají významné osobnosti našeho národa. Většina národa chápe prezidenta republiky nejen jako oficiálního představitele republiky a hlavu státu, ale i jako harmonizujícího, nezávislého arbitra a symbol společenských a národních hodnot, jemuž náleží zvláštní (povinná) úcta6. Pražský hrad jako sídlo prezidenta republiky již od roku 1918 představuje u občanů naší republiky bezkonkurenční politickou a morální hodnotu a je symbolem národní svrchovanosti. Každý, kdo tam usedne, stává se prvním občanem republiky a přebírá na sebe záruku za její existenci7. Lví podíl na tomto až náboženském charakteru prezidentského úřadu má kromě monarchistického dědictví i T.G. Masaryk, který svoji neobyčejnou osobností a vysokým charismatem založil pozitivní tradici této funkci. A právě díky Masarykovi můžeme tvrdit, že prezident republiky de facto nahrazuje českému národu chybějícího panovníka8. Tato gloriola našeho prvního prezidenta se jakoby přenáší na každého, kdo tento úřad zastává. Hlava státu, jak jí známe dnes, se začala formovat v hlubokém absolutismu. V tomto období byl panovník neomezeným vládcem a nejvyšším suverénem Dei gratia. Nikdo, nevyjímaje feudály, neměl podíl na vládě. S nástupem osvícenství byli panovníci donuceni k jistému sebeomezení – oktrojovanou ústavou9. Koncem 18. století se institut hlavy státu ocitl na rozcestí a každý stát, v návaznosti na výše uvedené okolnosti, se musel rozhodnout, jakou cestou se dá. Zda půjde cestou evoluce a zreformuje monarchii tak, aby odpovídala novým podmínkám a požadavkům doby, nebo provede ve státním právu revoluční skok, sesadí monarchu a konstituuje „novou“, mladičkou republiku v čele s prezidentem. 6

Josef Tomeš: Úvod - Malá galerie československých prezidentů in Čestmír Císař: Moji českoslovenství prezidenti, Praha 2006, str. 5 7 Čestmír Císař: Moji českoslovenství prezidenti, Praha 2006, str. 122 8 Emanuel Mandler: Oba moji prezidenti, Praha 2004, str. 84. 9 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda, Praha 1998, str. 266.


2.1 Možné formy vlády z pohledu prezidentského úřadu

Neexistuje jednotný model demokratické formy vlády, nelze hovořit o jedné republice (v teoretické rovině). V ústavách různých zemí můžeme shledat několik modalit, jak upravit formu demokratického zřízení10. V následujících kapitolách jsou rozebrány dva základní modely, je nastíněn jejich vývoj a charakteristické znaky, a to v takovém rozsahu, jaký mají vliv na postavení prezidenta republiky našeho státu. 2.1.1. Prezidentský systém Ústava Spojených států amerických z roku 1787, první psaná ústava demokratického státu, vytvořila modelové řešení prezidentského systému, který se stal vzorem pro velké množství moderních ústav11. Tento systém je založen striktně na dělbě moci a principu checks and balences. Ve Spojených státech amerických je princip dělby moci uplatněn nejen formálně, ale i materiálně a faktické postavení prezidenta je nepoměrně stabilnější než v parlamentní demokracii12. Výkonná moc, dle dikce ústavy USA, náleží prezidentu Spojených států amerických13. Prezident je volen lidem, a to nepřímo prostřednictvím 538 volitelů na čtyřleté funkční období. V jedněch rukou je kumulována veškerá výkonná moc. Hovoří se o jednotnosti exekutivy14. Jakožto hlava exekutivy je hlavou státu a současně ministerským předsedou. Neexistuje žádná vláda, jak jí známe z našich poměrů, jen sbor poradní – sbor státních tajemníků, kteří nejsou odpo10

Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 156 a n. Josef Blahož: Ústava Spojených států amerických, 1990, str. 5. 12 Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 11. 13 Srov. čl. II. The Constitution of the United States, U.S. Goverment Printing Office, Washington 1989. 14 Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 24. 11


vědni parlamentu, ale jen a pouze prezidentovi, který je může kdykoliv odvolat. Tito „ministři“ jsou sice jmenováni, stejně jako ostatní vysocí státní úřednici, na doporučení a se souhlasem Senátu, ale jejich setrvání i samotná činnost je jen na uvážení prezidenta. Prezident není politicky zodpovědný zákonodárnému sboru. Je však možné, aby se prezident zodpovídal za svá rozhodnutí v rámci řízení o státní žalobě (impeachment). Žalobu na něj podává Sněmovna reprezentantů a projednává jí Senát15. Podstatou prezidentského systému, jehož typickým vzorem jsou právě Spojené státy americké, je v nastolení rovnováhy exekutivy (prezidenta) a legislativy (Kongres Spojených států, složený ze Sněmovny reprezentantů a Senátu) a nezávislosti hlavy státu na zákonodárném sboru16. Hovoří se sice v souvislosti s prezidentským systémem o přísné dělbě moci, je nutno však poznamenat, že ani v americkém modelu nejde o oddělení absolutní. I v tomto režimu existují dvě odchylky od dělby moci, první je veto prezidenta republiky a druhým je účast Senátu při jmenování určitých funkcionářů. Bezesporu však jde o přísnější dělbu mocí než v parlamentní demokracii17. 2.1.2. Parlamentní demokracie Druhým modelem je parlamentní demokracie. Postavení prezidenta v parlamentních demokraciích je výsledkem dlouhého vývoje a omezování moci panovníka. Tento model se vytvořil v průběhu 18. století ve Velké Británii, v zemi, kde parlamentarismus má takřka tisíciletou tradici. Panovník měl k dispozici jím jmenované úředníky, kteří tvořili početnou tajnou radu. Tajná rada se skládala ze širokého okruhu králových důvěrníků a rádců. V polovině 17. století se vytvořilo z tohoto orgánu užší poradní kolegi15

Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 33 a n.; Věra Jirásková: Dokumenty k ústavním systémům, Praha 1996, str. 301 a n. 16 Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 29. 17 Tamtéž , str. 80.


um, které v průběhu let začalo být označováno kabinetem, podle místnosti, kde docházelo ke společným setkáním. Postupem času, aby panovník zajistit akceschopnost tohoto orgánu, vybíral do kabinetu příslušníky pouze jedné politické skupiny, a to té, které zrovna měla většinu v Dolní komoře18. Což byl tah velice prozíravý, protože si tak zajistil i podporu této komory. V roce 1714 usedl na anglický trůn Jiří I., první anglický král z rodu hanoverského. Panovníci z tohoto rodu, jako představitelé německé šlechty, neovládali anglický jazyk19 a tudíž pověřovali předsednictvím kabinetu jednoho z ministrů. Ten se pak nazýval prvním ministrem (prime minister) – premiérem. Tímto de facto králové rezignovali na řízení kabinetu. Další vývoj zajistil Robert Walpole, který prosadil, aby se kabinet napříště skládal pouze z poslanců Dolní komory. Toto byl zásadní průlom v původní koncepce výkonné moci. Ta byla do té doby spojována jen a pouze s osobou panovníka, který byl vždy, minimálně formálně, v čele výkonné moci. Ale teď byla vláda odpoutána od osoby panovníka a byl z ní vytvořen „pouze“ výbor parlamentu. V souvislosti s tím byl zaveden jeden z klíčových systémů – odpovědnost vlády parlamentu. Nové postavení vlády jako orgánu těšícího se důvěře parlamentu vedlo k dalšímu omezování vlivu panovníka na politické dění ve státě. Jako východisko se použila stará zásada, že „the King can do no wrong“ (král nemůže jednat špatně). Anglie se rozpomněla na dobu vlády nezletilého krále Jindřicha III., kdy všechny akty s ním spolupodpisoval regent, který za něj přebíral odpovědnost. Zatímco za vlády Jindřicha III. spolupodpis pouze potvrzoval správnost králova podpisu, tj. deklaroval autentičnost královy vůle, od této doby měl být podmínkou platnosti králova rozhodnutí a zakládal odpovědnost spolupodpisujícího před parlamentem20. Tak se dostal institut kontrasignace do moderní historie ústavního práva. Tím byl v podstatě dovršen několik staletí trvající 18

Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 17. Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 11. 20 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl Ústavní systém, Praha 1998, str. 237. 19


vývoj postavení britského panovníka. Dnes se jeho vliv a podíl na moci v zemi vyjadřuje metaforou: „The king reigns, but does not govern“ (král panuje, ale nevládne). Tímto ústavním vývojem parlamentní formy vlády byla inspirována Francie, a to při řešení krize mezi Národním shromážděním a prezidentem koncem devadesátých let 19. století. Poměrně mladá III. republika s ústavou po vzoru Spojených států amerických se vypořádala s tímto problémem oslabením postavení prezidenta. A tím dala světu druhý základní model republikánského zřízení – parlamentní republiku. Prezident, volený zákonodárným sborem, není ve Francii z výkonu své funkce odpovědný, kromě velezrady. Samostatně nemůže vykonávat žádné politické činnosti, protože každý jeho vládní akt podléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo příslušného ministra21. Prezident je v tomto systému vlády pojímán jako reprezentativní představitel státu, který se nepodílí na formulování a provádění státní vůle22. V Evropě postupně docházelo k ústupu monokratické exekutivy (vlády panovníka) a docházelo k posilování nikoliv pouze reálné úlohy parlamentu. Vláda se postupem času osamostatňovala a vymaňovala se z vlivu panovníka, přestala být jeho poradním orgánem. Panovník ztrácel podíl na sestavování vlády, která se postupem času stala relativně autonomním centrem výkonné moci. Současně s tímto odloučením od panovníka se dostávala vláda do více či méně silného „područí“ parlamentu, jehož politické složení postupně odrážela. A panovník buď nerezignoval na všechny části výkonné moci a uchovával si část exekutivních pravomocí, především v zahraniční politice a ve vojenství (tzv. prerogativy), a nebo začíná hrát pouze ceremoniální a symbolickou úlohu, bez významnějších politických úkolů23. 21

Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 13. Srov. Ústavu III. Francouzské republiky z roku 1875. 23 Jan Kysela: Výkonná moc jako objekt změn Ústavy, str. 51, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 22


3. Historický exkurz K pochopení postavení našeho současného prezidenta republiky, ale i celé naší ústavy, je příhodné přiblížit si i naše předcházející ústavní zkušenosti a tradice v této oblasti. Ukázat si, jakým vývojem procházel úřad prezidenta republiky na našem území, abychom mohli poznat nejen z čeho vychází dnešní úprava, ale i snáze pochopit postavení a pravomoci dnešní hlavy našeho státu. V této časti se zmíním o kapitolách naší ústavní historie, a to v rozsahu, v jakém měly vliv právě na konečnou podobu funkce prezidenta republiky. Proto se budu zvláště zabývat ústavně-právními konotacemi za „první republiky“ více než za doby pozdější, zejména pak Ústavní listinou z roku 1920, která byla bezesporu největší inspirací pro tvůrce naší dnes platné Ústavy, a to nejen v úpravě postavení prezidenta republiky24. Některé etapy vývoje, které měly bezesporu pro historické i ústavní otázky mimořádný význam, ale pro téma této práce a pro dnešní stav prezidentského vztahu k vládě jen minimální, popř. okrajový vliv, pominu úplně25. Omezím se pouze na etapy ústavního vývoje, které byly charakterizovány buď významnou změnou koncepce nebo novou ústavně právní úpravou prezidenta republiky. Tato kapitola bude sledovat pouze jediný účel – uvedení do problému a zmínění dějinných souvislostí, které formovaly a ovlivňovaly dnešní postavení prezidenta republiky ve vztahu k vládě.

24

Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 85. 25 Jedná se o období po Mnichovské konferenci, kdy postupně docházelo k fašizaci Československé republiky (tzv. Druhá republiky od 1.10.1938 do 14.3.1939) a dále o období druhé světové války, ať již je míněn samotný Protektorát Čechy a Morava či prozatímní vláda v Paříži a posléze v Londýně. Zejména posledně jmenované téma je bezesporu zajímané zvláště z hlediska institutu dekretů prezidenta republiky (laicky často nazývaných jako Benešovy dekrety), kterým bohužel není možné věnovat patřičnou pozornost v této práci, a to zejména vzhledem k jejímu tématu. Proto autor této práce odkáže např. na publikaci vydanou Ústavem pro soudobé dějiny AV ČR a Státního ústředního archívu ve spolupráci s Kanceláří prezidenta republiky nazvanou Dekrety prezidenta republiky 1940 – 1945 od Karla Jecha a Karla Kaplana, ve které historický i právní význam těchto dekretů shrnul Václav Pavlíček (citace Jech Karel, Kaplan Karel: Dekrety prezidenta republiky 1940 – 1945 – dokumenty, Brno 1995, str. 7 a násl.) či na Sborník textů č. 18/2002 vydavatelství CEP s názvem Benešovy dekrety od autorů Václava Pavlíčka, Jindřicha Dejmeka a Jiří Weigla.


3.1. Od vyhlášení Československé republiky po přijetí Ústavní listiny 3.1.1. Vyhlášení Československé republiky26 Naše dnešní ústava, a tudíž i institut prezidenta republiky, je – jak již bylo uvedeno - do značné míry revizí ústavní listiny z roku 192027. Ale jsou v ní i nové instituty a nové úpravy a pojetí institutů starých. Nejde o hodnotově neutrální dokument, jak se mnohdy tvrdí. Je to ústava demokratického, právního a suverénního státu – jde o hodnotovou orientaci založenou zejména na Listině základních práv a svobod. V preambuli jsme se přihlásili k tradici československé státnosti, tj. hlavně k Československu meziválečnému, a proto zde pojednáme i o důvodech a příčinách vzniku a vývoje ústavní listiny z roku 1920. Opozice, která se postavila v průběhu první světové války proti habsburské říši a počítala s jejím rozbitím, je spojena se jmény dvou politiků: Tomáše G. Masaryka a Karla Kramáře. První z jmenovaných spoléhal na západní demokracie28. Kramář, vůdce mladočeské strany, očekával naproti tomu řešení české otázky od vítězství carského Ruska. Předpokládal, že po porážce ústředních mocností a zániku habsburské monarchie vznikne tzv. Slovanská říše29 – personální unie ruské říše, království polského, království českého, carství bulharského, království srbského a království černohorského30. Jednalo se tedy o koncepci stále monarchistickou a caristickou.31 Pád carismu a buržoazně demokratická revoluce znamenala i konec československé carofilsky a panslovansky oriento26

K ústavnímu vývoji před rokem 1918 srov. např. Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 7 a násl. 27 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 24 28 Ještě počátkem roku 1915 však preferoval i Masaryk nové Československo jako ústavní království, jejímž vladařem by byl někdo z ruské dynastie, „poněvadž by byl nejpopulárnější“. Srov. T.G. Masaryk: Cesta demokracie, soubor projevů za republiky, svazek první (1918-1920), Praha 1933, str. 27, nebo Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 35 a násl. 29 Již v květnu 1914 sepsal Karel Kramář tzv. Ústavu Slovanské říše. Blíže k tomu Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 33 a násl. 30 Jan Galandauer: T.G.Masaryk a vznik Československa, Praha 1988, str. 6. 31 Zdeněk Mahler: Ano, Masaryk, Praha 2007, str. 62.


vané politiky32. Není bez zajímavosti, že se dokonce uvažovalo o federaci s nově vznikajícím Polskem33. V Prohlášení nezávislosti československého národa ze dne 18. října 1918 (tzv. Washingtonská deklarace), vydaná zahraničním odbojem v čele s Masarykem, stanovila prozatímní československá vláda základní zásady nově vznikajícího státu československého. „Československý stát bude republikou…Vláda bude mít formu parlamentní“ 34. V prvním ústavním provizoriu, tj. v recepčním zákoně č. 11 ze dne 28.10.1918 o zřízení samostatného státu československého, nenajdeme ani slovo o hlavě státu, o jeho pravomocích či postavení a vztahu k ostatním mocem. Je to velice stručný zákon, který ve velkém spěchu, prakticky přes noc, sepsal Dr. Rašín35. Tento zákon řešil nejdůležitější otázky kontinuity právního řádu. Odpovídal na otázku, co je právním řádem nově vzniklého státu, čím se mají řídit občané rychle vzniklého státu a který orgán je nejvyšším reprezentantem československého státu. Tento zákon se stal novým normativním ohniskem, převzal starý, říšský právní řád a jako vrcholný orgán, jemuž budou všechny úřady podřízeny, stanovil Národní výbor, aniž určoval formu vlády a aniž rozhodl, zda se představy některých představitelů domácího odboje o pokračování česko(slovenské) monarchie naplní či nikoliv36,37. Zákon však splnil svůj účel, který byl – slovy samotného autora: „….zamezit, aby nenastal bezprávní stav, aby se celá státní správa nezastavila, aby se 29. října pracovalo dál, jako by revoluce

32

Jan Galandauer: T.G.Masaryk a vznik Československa, Praha 1988, str. 20. Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 48. 33 Zmiňuje se o tom Tomáš G. Masaryk ve svém poselství Národnímu shromáždění ze dne 22.12.1918. Citováno dle T.G. Masaryk: Cesta demokracie, soubor projevů za republiky, svazek první (1918-1920), Praha 1933, str. 18. 34 Ján Gronský, Jiří Hřebejk: Dokumenty k ústavnímu vývoji, I. díl, Praha 1997, str. 19. 35 Karel Pacner: Osudové okamžiky Československa, Praha 2001, str. 37. 36 Důvodem bylo to, že domácí odboj – konkrétně autor zákona Alois Rašín – nevěděl, na čem se dohodla Československá národní rada sídlící v Paříži (reprezentující odboji zahraniční) se Spojenci, jestli na republice, nebo na království. Srov. Karel Pacner: Osudové okamžiky Československa, Praha 2001, str. 35. 37 Domácí odboj, reprezentovaný tzv. Mafií, doposud nevěděl o existenci tzv. Washingtonské deklaraci ze dne 18.10.2008, ve které se výslovně uvádělo, že „Československo bude republikou“. Citováno dle Ján Gronský, Jiří Hřebejk: Dokumenty k ústavnímu vývoji, I. díl, Praha 1997, str. 19.


vůbec nebylo“38. Rozhodnutí o státní formě bylo vyhrazeno Národnímu shromáždění, které mělo být svoláno později, a to ve spolupráci s československou Národní radou v Paříži, reprezentantem zahraničního odboje. Bylo to dáno nejen rychlostí událostí, která překvapila nejen představitele domácího odboje, ale hlavě tím, že autoři recepčního zákona nevěděli o výsledcích jednání prof. Masaryka s vítěznými velmocemi. Zprávu, že nový stát může být republikou, že dohodové státy souhlasí s republikánskou formou státu, přivezla delegace Národního výboru vedená Karlem Kramářem až o několik dní později, 5. listopadu. Tato delegace se setkala se zástupci emigrace vedenými dr. E. Benešem v Ženevě a tato konference přijala rozhodnutí o republikánské formě nového státu i o konkrétních personálním obsazení vedoucích funkcí v něm. S přáním, aby československý stát byl monarchii, zůstal Karel Kramář osamocen39. 3.1.2. Prozatímní ústava První úpravou a vlastně i první legální definicí formy státu a jeho vrcholných státních orgánů se stal zákon z 13. listopadu roku 1918 č. 37/1918 Sb. z. a n., o prozatímní ústavě. Tato ústava, dokument čítající pouze 21 paragrafů, by se dala charakterizovat jako revoluční, rigidní a polylegální. Revolučnost tohoto zákona byla v odmítnutí monarchie jako takové, popření všech hodnot starého režimu a nastolení republikánského zřízení, se zcela jinými orgány a zcela novou státní ideou. Republikánské zřízení byla tímto druhým ústavním provizoriem stanoveno implicitně, nenajdeme v něm ustanovení, že Československo je republikou, ale na mnoha místech je stát nazýván republikou40 a tím, že státní aparát byl ustanoven dle republikánského vzoru. Formu vlády, kterou tato „ústava“ zakotvila, by bylo možno označit jako vládu parlamentu. Nešlo o klasický model parlamentní demokracie, ani o modifikaci tohoto systému. Touto normou 38

Karel Malý a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1999, str. 271. Jan Galandauer: T.G.Masaryk a vznik Československa, Praha 1988, str. 37. 40 V souvislosti s prezidentem republiky (§ 7 a násl. zákona č. 37/1918 Sb.) a vyhlašováním rozsudků a nálezů soudu jménem republiky (§ 13 citovaného zákona). 39


došlo k vytvoření systému, kde se takřka veškerá moc koncentruje u jednoho orgánu, kdy je vytvořen asymetrický model s dominancí zákonodárné moci, která byla reprezentována Národním shromážděním (následníkem Národního výboru). Národní výbor „uchopil fakticky státní moc, sloučiv do svých rukou veškerou nejvyšší státní moc ve všech funkcích“41. O den později byla ve velice emotivním a sugestivním projevu Dr. Karla Kramáře prohlášena detronizace habsbursko-lotrinské dynastie a aklamací, při provolávání „sláva“, zvolen první prezident republiky Československé – prof. Dr. Tomáš Garique Masaryk42. Prezidenta nové, mladičké republiky, jehož postavení bylo věnováno 6 ustanovení zákona, volilo Národní shromáždění, tj. Národní výbor přetransformovaný a podle tzv. Švehlova klíče rozšířený43, a to na dobu, dokud nebude nová hlava státu zvolena podle definitivní ústavy. Pravomoci hlavy státu byly chudičké44. Sám Masaryk hodně přemítal o tom, co je a jaký má být prezident a hodnotil ústavu: „Když se dělala naše ústava, představovali si mnozí, že funkce prezidenta republiky bude víceméně reprezentativní, de facto bez možnosti zasáhnout přímo do politických událostí. Bylo by to analogon přísně konstituční monarchii (anglické), ale u nás prvá ústava nebyla dost připravená ani v teorii, ani prakticky; převzal se starý státní aparát (to bylo správné!) a nově se dělalo pod tlakem poměrů od gruntu změněných…“45. Prezident republiky se stal pouze „pokladačem věnců“, monstrancí, která se ukazovala lidu. Bezmocnost a omezenost prezidentského úřadu podtrhoval i fakt, že všechny vládní úkony, ať již měly charakter rozhodnutí či nikoli, podléhaly kontrasignaci46 příslušného odpovědného člena vlády. 41

Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 24. 42 Ján Grónský, Jiří Hřebejk: Dokumenty k ústavnímu vývoji, I. díl, Praha 1997, str. 23. 43 Karel Malý a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1999, str. 269. 44 František Peroutka postavení prezidenta republiky podle prozatímní ústavy komentoval takto: „Prezident je sice hlavou státu, avšak tato hlava je useknutá a položena vedle těla“. Citováno dle Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 83 45 Karel Čapek: Hovory s TGM, Praha 1990, str. 193. 46 O tomto institutu bude pojednáno podrobněji v následující subkapitole.


Vláda, jako orgán moci výkonné a nařizovací, byla dle § 14 prozatímní ústavy volená Národním shromážděním, byla koncipována pouze jako výbor parlamentu, schůze vlády byla přirovnávána k představenstvu spolku a parlament plnil funkci členské schůze. Prezident republiky se nijak nepodílel na její volbě, neměl vůči ní žádná oprávnění, nezúčastňoval se jejich schůzí. Jejich vzájemný vztah se v této době omezoval jednak na institut kontrasignace a jednak na případ upravený v § 8. Ten se vztahoval na stav, kdy prezident republiky nemůže svůj úřad vykonávat – v těchto situacích „přísluší výkon jeho práv vládě, která může jednotlivými úkony pověřiti svého předsedu“47. Raison d´etre tohoto restriktivního pojetí hlavy státu byl dvojí. Za prvé dlouho trvající teoretický spor, zda nový stát se bude orientovat na carské Rusko nebo na západní demokracie v čele s Francií, byl vyřešen bolševickou revolucí v r. 1917. Nový stát se zaměřil na Francii a při tvorbě nové ústavy a formy vlády mu posloužil ústavní systém této vítězné velmoci jako vzor. A III. Francouzská republika měla velice slabého prezidenta – byl hlavou parlamentního státu, ale nikoli hlavou vlády, byl pouze reprezentantem lidu, pouze „prvním služebníkem státu“, pouze „příručím“ parlamentu, jímž byl volen. O ničem nerozhodoval a tudíž nebyl za nic odpovědný. To byl první důvod slabosti nového prezidenta československého. Druhým důvodem byla vrozená nedůvěřivost k monokratickým orgánům, které byly vykonávány pouze jednou, samojedinou osobou. Tento strach, zvláště velký v mladičkých republikách, které teprve „včera“ svrhly panovníka, strach zvolit si „panovníka“ nového, ať již se bude nazývat jakkoliv, který znali již staří Římané již od bájného roku 510 před n. l.48, byl druhým důvodem, proč byly pravomoci prezidenta republiky dle prozatímní ústavy tak úzké. Tento trend vyznačující se značnou nedůvěrou ústavodárce k moci výkonné byl po první světové válce imanentní pro všechny státy, které

47 48

§ 8 zákona č. 37/1918 Sb. z. a n., o prozatímní ústavě. Vojtěch Zamarovský: Dějiny psané Římem, Bratislava 2005, str. 74.


odstranily monarchii (např. Rakousko, Polsko, Německo apod.)49. Tato obava nakonec vyústila v úpravu charakterizovanou jako vláda shromáždění, v dominanci moci zákonodárné nad hlavou státu i vládou50. Tato nedůvěra trvala i u autorů prozatímní ústavy a Masaryka chápali jako výjimku, ale co až tu Masaryk nebude, co pak? Dr. Bouček, jeden z tvůrců ústavy, na schůzi ústavního výboru Revolučního Národního shromáždění v dubnu 1919 argumentuje takto: „Proč jsme prezidenta nechali v tak neurčitém postavení? Vždyť jsme ani nevěděli, kdy se prezident vrátí. Jak jsme mu mohli dávat práva, když jsme nemohli ani předkládat věci k podpisu. Já ovšem jsem si řekl, že až přijde Masaryk, že prostě autoritou své osoby si vynutí takové postavení, aby mohl jí působit, i když mu ústava práva taková neposkytuje. Ale tehdá se pořád mluvilo o jiném prezidentovi…Ostatně zatímní ústava sdělána byla nikoliv specielně pro Masaryka, nýbrž pro jeho nástupce51.“ Strach ze silného prezidenta se pokusil rozptýlit i prof. Baxa, který byl jako expert na jednu ze schůzí ústavního výboru Revolučního Národního shromáždění pozván: „Po mém soudu obavy ohledně toho, že by ten prezident měl velikou moc ohledně jednotlivých ministrů, můžete, myslím, klidně pustit z hlavy. Jest to vždycky celý parlament, který skutečně vládu vykonává, právě tím svým výborem, tj. vládou, která se opírá o většinu, a hlava státu – král nebo prezident, v každém státě řídí se v tom směru přáním, resp. důvěrou toho parlamentu52.“ Dr. Bouček, advokát a poslanec za Českou stranu pokrokovou, zase chápal silného prezidenta poněkud jinak, tvrdil, že síla prezidenta „…musí tkvíti také v jeho osobě, ne v nějakých dalekosáhlých právech, která by měl míti nad námi. Jak již jsem prve řekl, že prezident Masaryk má zcela výjimečné postavení. On jako tvůrce republiky a jako ten, který nám vydobyl svobodu 49

Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 12. Tamtéž, str. 14 51 Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 40. 52 Tamtéž, str. 68. 50


za spolupráci všech těch, které kolem sebe soustředil nebo které dovedl zformovat ve vojska legionářská, že takový člověk i s menšími právy zákonnými dovede již působiti k tomu, aby vyřizoval věci další takovým způsobem, který by nás plně uspokojil53.“ Velice zajímavý argument pro posílení pravomocí přednesl JUDr. Franta, člen Revolučního národního shromáždění za Českou národní demokracii. Byl toho názoru, že v přechodném období, tj. v době stabilizace republiky, se musí v lidech posílit osobní vztah k novému státu. A to je možné, podle Dr. Franty, jen posílením republikánského systému. „My potřebujeme hlavu, která má pravomoc zasahovati do státního ústrojí“. Je potřeba dát republice takového prezidenta, kterého si naléhavá doba žádá54. Masaryk sám s tak malými prezidentskými právy nesouhlasil. Nedovedl si představit, že teď, když „už konečně máme republiku“, bude sedět se založenýma rukama a jen se dívat. Chtěl se aktivně zapojit do politického dění, byl to člověk společenský, činný a činorodý. Jeho názor byl, že má být volen přímo lidem, nechtěl být exponentem Národního shromáždění. Uplatňoval svůj vliv prostřednictvím ministra vnitra Švehly i jiných55. Ústavní výbor věnoval několik schůzí revizi pravomocí prezidenta. Když se již i odpůrci „silnějšího Masaryka“ smířili s touto tezí, diskuze se točila kolem problému, že: „Masaryka máme jenom jednoho a že musíme právě se zřetelem na to, že bohužel bude míti svého nástupce, uvažovati o tom, můžeme-li jeho nástupce nadati velikými právy56.“ Jednání komplikovaly mimo jiné i ohledy k výjimečné osobnosti a zásluhám Masaryka o stát. Byly obavy, aby Masaryk nebyl stržen do politických a stranických bojů. Nakonec po dlouhých leč teoreticky přínosných diskuzích v ústavním výboru Národního shromáždění byl přijat zákon č. 271/1919 Sb. z. a n. ze dne 23. 53

Tamtéž, str. 46. Tamtéž, str. 57. 55 Karel Čapek: Hovory s TGM, Praha 1990, str. 194. 56 Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 47. 54


května 1919. Tato přímá novela prozatímní ústavy výrazně posílila pravomoci prezidenta republiky, a to na úkor vlády. Touto změnou se pozice prezidenta republiky podstatně změnila. Hlava státu se stala i hlavou výkonné moci. Tento zákon založil důležitou a tolik vzpomínanou pravomoc panovníků – jmenovat a propouštět předsedu vlády a členy vlády. Ve výběru předsedy vlády, jakož i vhodných osob pro funkci jednotlivých ministrů, stejně tak i v jejich propouštění, nebyl prezident republiky ústavou nijak omezen a záleželo jen a pouze na jeho uvážení – politicky byl však nucen respektovat rozložení sil politických stran v parlamentu. Pokud se týká propuštění vlády, resp. jejich jednotlivých členů, patřila prezidentu republiky plná iniciativa, nebyl odkázán na aktivitu demisi podávajícího ministra ani na návrh či souhlas vlády nebo jejího předsedy. Jmenovací i propouštěcí dekrety však byly úkony moci vládní a výkonné a tudíž musely být pod sankcí neplatnosti kontrasignovány, a to předsedou (stávající) vlády (v případě jmenovaní či odvolání jednotlivého člena vlády) nebo předsedou vlády nové (v případě demise či odvolání předsedy vlády či vlády jako celku)57. Touto novelou byla též pozměněna dikce ustanovení § 14 a vypuštěn údaj o celkovém počtu členů vlády. Tj. nadále již mohl prezident republiky rozhodnout o počtu členů vlády sám i o jejich resortním zaměření58. Dále měl nově prezident republiky právo být přítomen a předsedat schůzím vlády, vyžadovat od vlády a od jednotlivých členů vlády písemné zprávy a zvát vládu jako celek i kohokoli z jejích členů k poradám. Udělení prezidentovi republiky právo vládním schůzím předsedat, bylo dle prof. Weyra logickým důsledkem práva být těmto schůzím přítomen. Uvádí, že „by bylo nemyslitelno a nedůstojno vzhledem k vynikajícímu postavení prezidenta republiky, aby se jeho přítomnost omezila pouze na pasivní posluchačství“. Je však dlužno zmínit, že prezident republiky se účastní a předsedá schůzím vlády bez práva hlasovat, protože není jejím členem. Je pouhým čestným předsedou. Zde jde o „oprášení“ 57

Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 121 a n. 58 František Weyr: Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 212.


starého práva panovníků předsedat „korunním radám“ 59. Tato oprávnění, velice významná, zajišťovala právo aktivně vyžadovat informace od druhé složky výkonné moci, od vlády i jednotlivých ministrů o tom, co se děje. Praxe tohoto oprávnění se vyvinula tak, že prezident republiky udržoval se členy vlády „živý, osobní styk“, zejména se „silovými“ ministry, jak bychom řekli dnes. S ministerským předsedou, ministry zahraničí a národní obrany se Masaryk scházel nejméně jednou týdně. Účast prezidenta na schůzích vlády, jakož i jejich předsednictví, či zvaní vlády jako celku k hromadným poradám se však nestalo pravidelnou zvyklostí60. Tato novela dále modifikovala kvalifikované případy, kdy výkon prezidentských práv náleží vládě. Zatímco do té doby těmito situacemi byla fyzická nepřítomnost prezidenta v republice nebo neobsazenost úřadu, novela reagovala na aktuální vývoj a podmínila přechod výkonu prezidentských práv na vládu za prvé neobsazeností úřadu nebo za druhé neschopností prezidenta pro chorobu úřad vykonávat61. 3.1.3. Institut kontrasignace Nutnost kontrasignace všech vládních úkonů prezidenta republiky však zůstala i po přijetí výše uvedeného zákona č. 271/1919 Sb. z. a n. zachována. A právě institutu kontrasignace byla věnována jedna ze schůzí ústavního výboru Revolučního Národního shromáždění. Problém byl v definici toho, co je a co není úkon moci vládní nebo výkonné, neboť prezident republiky potřeboval kontrasignaci ke všem svým úkon moci vládní nebo výkonné. Řešilo se tedy, ještě vládním aktem je a co je již soukromou iniciativou62. Dr. Hoetzel tvrdil, že základní tezí, z které se musí vycházet v této otázce, je neodpovědnost prezidenta republiky. Z tohoto axiomu nutně musí plynout odpovědnost jiné osoby. Je ne59

Tamtéž, str. 216. Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 107. 61 § 8 zákona č. 37/1918 Sb. z. a n., o prozatímní ústavě ve znění novely zákona č. 271/1919 Sb. z. a n. 62 Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 103. 60


myslitelné, aby v demokratickém státě existovaly akty a úkony, za něž by nebyl nikdo odpovědný. V případě prezidenta republiky by se jednalo o přirovnání jeho úřadu k monarchovi, který dle dikce oktrojovaných ústav je „posvátný, neporušitelný a neodpovědný“ - republika by tak znamenala zhoršené vydání monarchie. Vzal si příklad z Francie, kde veškeré úkony prezidenta republiky, o niž nelze bez pochyb říci, že se jedná jen a pouze o akty jeho soukromého života, jsou vládními úkony a tudíž potřebují ke své platnosti kontrasignaci. Prezident republiky stojí v čele státu a jelikož není odpovědný, musí zde být někdo, kdo před voličstvem tu odpovědnost převezme na sebe63. Zazněl i názor od Dr. Stránského, že vládním aktem je takový akt, který vydá vláda, předseda vlády nebo jednotlivý její člen a jakmile vydá prezident republiky něco bez kontrasignace, nejde o vládní akt, tj. je zcela na prezidentu republiky, zda kvalifikuje svůj úkon jako vládní či nikoliv64. Ústavní výbor Národního shromáždění se nakonec neshodl, přijal debatu jako poučení ve věci a rozešel se bez vyřešení problému do budoucna. Další ústavní vývoj se však přiklonil k názoru dr. Hoetzela a vzoru francouzskému. Nutnost kontrasignace se vyžadovala nejen u vládních úkonů jako takových, ale i u veškerých ústních a písemných projevů a prohlášení, které prezident republiky učiní jako hlava státu a jež nejsou povahy čistě osobní. Ústavní teorie zdůrazňovala, že vzhledem ke zvláštnímu postavení prezidenta republiky jako hlavy státu, jako de facto prvního služebníka státu, nelze přičítat osobní charakter ani takovým úkonům, které by u soukromých osob byly nesporně za osobní pokládány65. Vždy je nutné pohlížet na skutečnost, že ten úkon činí prezident republiky, není rozhodující, zda vyjadřuje svůj osobní názor či projevuje státní vůli. Bylo zdůrazňováno, že prezident republiky není obyčejný občan, každý jeho výrok má zcela jinou váhu. Tento restriktivní požadavek kontrasignace se stal pro prezidenta „conditio sine qua non“ pro drtivou většinu projevů 63

Tamtéž, str. 111. Tamtéž, str. 107. 65 František Weyr: Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 194. 64


jeho vůle66. Tato koncepce činila veliké problémy Masarykovi, který jako člověk velice aktivní, byl zvyklý již za monarchie vyjadřovat se ke všem věcem politického rázu. Byl to politik, který tímto byl zbaven de facto svobody projevu, a proto se rozhodl publikovat své názory jinak, a to pod více jak třiceti různými pseudonymy67.

66 67

František Adler: President republiky, Slovník veřejného práva československého, sv. III, Brno 1934, str. 552. Zdeněk Mahler: Ano, Masaryk, Praha 2007, str. 87.


3.2. Ústavní listina z roku 1920 3.2.1. Příprava nové ústavy Již v průběhu roku 1919 začala práce na nové, tentokrát definitivní ústavní listině Československé republiky. Tyto práce, jejímiž hlavními autory byly pánové prof. Hoetzel a ministr Švehla, vyvrcholily začátkem roku 1920, kdy byla osnova ústavy projednávána ústavním výborem Národního shromáždění. První jmenovaný, uznávaný profesor správního práva a poslanec Národního shromáždění, byl otcem prvotního textu. Zásluhou jeho práce byla konečná ústava první republiky považovaná za jednu z nejlepších ústav nejen naší ústavní historie, ale dokonce i mezi tehdejšími ústavami všeobecně, a to právě pro svoji právnickou přesnost. Antonín Švehla, v té době ministr vnitra a později i předseda vlády, významný a vlivný politik dvacátých let minulého století a dlouhodobý (takřka čtvrt století) předseda agrární strany, byl politickým tvůrcem textu ústavy68. Ústavní listina byla přijata „prozatímním“ Národním shromážděním dne 29. února roku 1920, uvozena speciální zákonem a spolu s ním publikována ve Sbírce zákonů a nařízení pod číslem 121. Paradoxně způsob vzniku, který zajistil mimo jiné i vysokou juristickou a politickou úroveň nové konstituce, byl velice kritizován. Deficit demokracie, kterým trpěl zákonodárný sbor (nevzešel ze svobodných voleb, ale z politického kompromisu – tzv. Švehlova klíče) přijímající tento významný zákon, byl evidentní. Tento orgán neměl mandát k přijetí tak zásadního dokumentu. Pro způsob vzniku je nutné počítat novou ústavu k dalším revolučním ústavám. Příznačné pro další vývoj bylo i nízké zastoupení slovenského národa i reprezentace národnostních menšin. Zejména

68

Karel Malý a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1999, str. 282; Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 46.


účast slovenské reprezentace nebyla dostatečná69 a rozhodně neodrážela myšlenku o společném česko-slovenském národě – již přijetí ústavy, nevědomky deklarovalo nadřazenost české části státního národa československého. Nehledě na to, že čechoslovakismus, vytvořený čistě „účelově“, postrádal institucionální záruky a nedořešení slovenské otázky v konečném důsledku vedlo k deetatizaci, destabilizaci a fašizaci Slovenska70. Národnostní menšiny se legislativního procesu ani jiných státotvorných činností v této fázi vývoje přes veškeré snahy českých politiků v čele s Masarykem, neúčastnily vůbec71. Nová ústava byla věrná vzorům ústavy prozatímní, navázala, co se týče struktury a pravomocí, na ústavu francouzské III. republiky a úprava občanských práv a povinností byla převzata z rakouské ústavy z r. 1867. Je patrná i inspirace americkou ústavou72 – krátká preambule uvozující samotný text ústavní listiny a posílení pravomocí hlavy státu. A konečně byl do nové ústavy promítnut i mezinárodně-právní závazek z „minoritní“ mírové smlouvy podepsané v Saint-Germain-en-Laye 10. září 1919 dohodovými mocnostmi na straně jedné a Československem na straně druhé, pojednávající o právním postavení menšin v novém státě73,74. 3.2.2. Prezident republiky v ústavní listině z roku 1920 Ústavní listina Československé republiky se skládá z preambule, šesti hlav a 134 paragrafů. V § 2 se říká, že „Stát československý jest demokratická republika, jejíž hlavou je volený prezident“. Konkrétní úprava postavení a pravomocí prezidenta republiky je obsažena v hlavě třetí – „Moc vládní a výkon-

69

Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 62. K řešení slovenské otázky se československá vláda odhodlala až v polovině třicátých let, což již bylo pozdě. Srov. Karel Pacner: Osudové okamžiky Československa, Praha 2001, str. 120. 71 Tamtéž, str. 47; Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 27. 72 O ní hovoří i T. G. Masaryk ve svém rozhovoru pro Journal de Geneve ze dne 18.3.1919, citováno dle T.G. Masaryk: Cesta demokracie, soubor projevů za republiky, svazek první (1918-1920), Praha 1933, str. 103. 73 Publikováno pod číslem 507 a 508/1921 Sb. z. a n. 74 Další zdroje viz Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 56. 70


ná“75. Charakter hlavy státu, a to již od novely prozatímní ústavy, je republikánský a individuální. Definitivní podoba zůstala velice vzdálená americkému vzoru, který byl velice blízký Masarykovi a který prosazoval. Zůstalo jenom u inspirace a více než o oslabeného amerického prezidenta, šlo spíše o posílení francouzského pendanta. Prezident republiky byl volen Národním shromážděním na dobu sedmi let a prezidentem republiky mohl být zvolen státní občan Československé republiky volitelný do Poslanecké sněmovny, který dosáhl věku 35 let. Relativně dlouhé funkční období, rozdílné od délky mandátu obou komor Parlamentu, kompenzované podle demokratické zásady menšími pravomocemi a spíše reprezentativností mandátu, mělo pomoci překlenout a případně řešit krize spojené s volbami do Národního shromáždění a zajistit stabilizaci vyhrocených politických situací. Věk 35 let byl stanoven záměrně, a to v souvislosti s úvahami o možném nástupci prvního prezidenta, kterým měl být jeho nejbližší a dlouhodobý spolupracovník Edvard Beneš. Tato věková hranice při srovnání s věkem pro senátory působí mírně nesystémově (vyšší věkový census a delší volební období jsou jedinou odlišností mezi oběmi komorami), ale při komparatistice s USA a Německem se nejevil tento census tak mimořádný76. Prezident republiky nebyl z výkonu svého úřadu odpovědný77, mohl být však trestně stíhán pro velezradu, resp. po roce 1923 pro zločiny úkladů o republiku a ohrožení její bezpečnosti dle zvláštního zákona na ochranu republiky78. Trestem byla ztráta úřadu a způsobilosti jej znovu nabýt. Privilegium omezení trestné odpovědnosti prezidenta republiky je konstruováno jako časově omezená nestíhatelnost. Ustanovení § 66 ústavní listiny hovořící o nedostatku odpovědnosti prezidenta republiky je omezeno pouze na oblast vztahů vyplývajících z výkonu prezidentských pravomocí, mimo tento výkon je prezident republik 75

Označení této moci jako „vládní a výkonné“ bylo převzato z bývalé ústavy rakouské – srov. František Weyr: Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 179. 76 Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 21. 77 Institut imunitu vymysleli již staří Římané - dle prvního římského zákoníku (Decemviri legibus scribundis) nemohli být úředníci po dobu své funkce voláni k odpovědnosti. Srov. Vojtěch Zamarovský: Dějiny psané Římem, Bratislava 2005, str. 77. 78 § 1 až 3 zákona č. 50/1923 Sb. z. a n.


odpovědný jako kterýkoli občan, tj. může být volán k odpovědnosti za úkony smluvní či za kvazidelikt79. Odpovědnost za úkony spojené s výkonem prezidentova úřadu přecházejí na vládu a úkony je nutno rozumět nejen projevy ústní či písemné, ale i úkony projevené mlčky či úmyslným opominutím. Odpovědnost převzatá vládou je odpovědností politickou a je možné si představit situaci, že by parlament jako orgán, jemuž je vláda jako kolektivní orgán odpovědna, volal vládu k odpovědnosti i za jiné s funkcí prezidenta republiky nesouvisející úkony. Vyplývá to ze skutečnosti, že politická odpovědnost vlády k parlamentu je neomezená a je vedena čistě motivem účelnosti. Projevem této odpovědnosti nemusí vždy být jen votum nedůvěry, je představitelné (a v praxi mnohem častější) použití i méně pádnějších prostředků, tj. interpelací či odepření souhlasu s určitými konkrétními vládními úkony80. Institut kontrasignace byl ponechán ve svém, takřka všeobjímajícím pojetí – vztahoval se na jakýkoli prezidentův úkon moci vládní nebo výkonné, tj. i na akty, jimiž prezident republiky realizoval své kreační pravomoci vůči vládě81. Postavení prezidenta republiky bylo obsaženo, jak již uvedeno výše, v hlavě třetí, tj. v hlavě věnované moci vládní a výkonné. Ústava stanovila tripartici této moci – tj. tři složky moci výkonné – první reprezentuje prezident republiky, druhou vykonává vláda a třetí tvoří ministerstva a nižší správní úřady82. Prezident republiky se tedy dělí o moc výkonnou a vládní s těmito subjekty a § 64 odst. 2 tento vztah vymezuje tak, že veškerá moc vládní a výkonná, neníli výslovně vyhrazena prezidentovi republiky, náleží vládě. Ústava recipovala v pozměněné podobě i potenciální přechod výkonu jeho funkce na vládu a ome-

79

Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 33 a n. 80 Tamtéž, str. 96 a n. 81 K jistému omezení kontrasignace však došlo srov. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 62. 82 František Weyr: Soustava československého práva státního, Brno 1921, str. 178 a n.


zila jej na tři případy - nezvolení prezidenta, zaneprázdněnost a nebo churavost prezidenta83. Od formálního postavení hlavy státu „první republiky“ je však nutné odlišit faktické postavení prvního prezidenta – T.G. Masaryka. Svým charismatem, morální i mravní silou získal postavení, které značně překračovalo legální obsah tohoto úřadu. Těšil se vysoké autoritě u vůdců politických stran koalice – a ti, sdružení v tzv. Parlamentní pětku, byli skutečnými vládci předválečné republiky. Živoucí a velice lidský příklad prvního prezidenta republiky, jeho mravní a intelektuální úroveň, jeho opravdová snaha, nepředstírána a upřímná, „být prezidentem i té poslední babičky“84, značnou měrou přispěly k vážnosti prezidentského úřadu v Československu i v dnešní době85. I přes rozšíření pravomocí prezidenta republiky a posílení jeho postavení oproti původní prozatímní ústavě neměl prezident republiky příliš velké pravomoci86. V této souvislosti je vhodné na závěr kapitoly věnované ústavní listině z roku 1920 citovat prezidenta republiky Edvarda Beneše, který dvakrát v roce 1946 komentoval postavení prezidenta republiky podle této ústavy takto: „Nikdy jsem nepociťoval, že by prezident měl málo moci, neměl ovšem také moc nějak zvlášť velkou. Záleží výlučně na osobnosti prezidenta v tom, jak své pravomoci uplatňuje…Ale u nás je ryze konstituční prezident, de facto podřízen parlamentu.“87 „Já sám mám určité kompetenci, ale jsem konstitutivní prezident a tedy, co mají dělat ministři, ať dělají ministři.“88 83

§ 60 zákona č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Zdeněk Mahler: Ano, Masaryk, Praha 2007, str. 96. 85 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 56; František Adler: President republiky, Slovník veřejného práva československého, sv. III, Brno 1934, str. 555. 86 Čestmír Císař: Moji českoslovenství prezidenti, Praha 2006, str. 14. 87 Zdeněk Veselý: Edvard Beneš - československý státník a politik. Sborník příspěvků z kolokvia pořádaného VŠMVV 31. října 2005, Praha 2006 88 Tamtéž 84


3.3. Prezident republiky podle Ústavy 9. května Druhá světová válka, aktivita prezidenta Beneše a obsah „jeho“ dekretů89, poválečná orientace na Sovětský svaz – deklarovaná jako vděčnost osvoboditelům – a samotné programové prohlášení nové československé vlády z 5. dubna 1945, tzv. Košický vládní program90 - to vše vedlo k tomu, že bylo rozhodnuto již v roce 1945 o úmyslu přijmout novou ústavu91. Spor o to, zda nové ústavní řešení bude založeno na diskontinuitě či kontinuitě, který rozdělil politické spektrum na dva tábory (není potřeba konstatovat, jaký postup prosazovala KSČ), byl vyřešen až dramatickými událostmi února roku 1948. Boj o demokracii byl završen ve stejném okamžiku jako boj o charakter ústavy. Při ohlednutí po 40 letech komunistického režimu se jeví jako symbolická abdikace prezidenta Beneše pár dní před přijetím nové ústavy92, který, srdcem i duší demokrat a nositel humanizmu prvního československého prezidenta, se nemohl smířit s tímto vývojem událostí. Po přepracování návrhu ústavy dle představ komunistů byl návrh předložen všemu lidu k veřejné diskuzi a pak slavnostně schválen Ústavodárným národním shromážděním v den třetího výročí osvobození Prahy sovětskou armádou93. Den přijetí dal i nové ústavě název – Ústava 9. května94. Relativní chvat při přípravě „stalinské“ ústavy zapříčinil některé formální demokratické rysy nové ústavy, které jakoby zůstaly opomenuty při „sovětizaci“ ústavy. De iure patřila Ústava 9. května k demokratickým ústavám, hlásícím se k ochraně lidských práv a svobod, dělbě moci, nezávislému soudnictví apod.

89

Blíže k problematice dekretů prezidenta republiky srov. např. Václav Pavlíček: Dekrety prezidenta republiky in Karel Jech, Karel Kaplan: Dekrety prezidenta republiky 1940 – 1945 – dokumenty, Brno 1995, str. 7 a násl. 90 Výňatky viz Ján Gronský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 14 a n. 91 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 65. 92 Ústavu 9. května odmítl Beneš podepsat. 93 Příruční slovník naučný, I. díl, Praha 1962, str. 421. 94 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb.


Ústavy ostatních komunistických satelitů byly pouhou kopií sovětského vzoru – Ústavy SSSR z roku 1936. A tomuto vzoru se také naše tehdejší ústava z roku 1948 postupně přibližovala95. Demokratický charakter nové ústavy relativizovaly dvě z jejích tří částí: první bylo úvodní prohlášení, které bylo politickou proklamací ideologie KSČ a neochvějným odhodláním „dojít k socialismu“, a druhou základní články ústavy, které byly konglomerátem různým ustanovení týkajících se všech společenských vztahů, ať politických či hospodářských. Tyto základní články obsahovala shrnutí základních principů nového ústavního zřízení96. Postavení prezidenta republiky byl věnován čl. VI. Základních článků ústavy, který formálně postavil prezidenta republiky do čela státu a jeho volbu přiznal Národnímu shromáždění. Samotná úprava funkce prezidenta republiky byla obsažena ve třetí kapitole ústavy, která byla recepcí prvorepublikové úpravy. Tato ustanovení nebyla zásadně měněna, protože KSČ při tvorbě ústavní listiny „počítala“ s Benešem97. Byla si vědoma jeho vlivu na československý lid a nechtěla jej ztratit98. Úprava právního postavení prezidenta republiky a jeho vztah k moci výkonné byla tedy de iure totožná jako za platnosti ústavní listiny z roku 1920. Prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný, všechny prezidentské úkony vládní nebo výkonné potřebují kontrasignaci, jmenuje předsedu i ostatní členy vlády, stanoví počet jejích členů a určuje, který z nich řídí které ministerstvo, odvolává vládu, podá-li demisi, i její jednotlivé odstupující členy apod. Nejen úprava postavení prezidenta republiky, ale i celá ústava jako taková vývojem následujících let devalvovala a byla praxí doslova pošlapána a zneuctěna. Funkce prezidenta republiky v době tzv. „dělnických prezidentů“ byla 95

Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 242. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 66 a n. 97 Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 259 a n. 98 V této souvislosti srov. § 70 Ústavy 9. května – ústavní zákon č. 150/1948 Sb. 96


spojena s nejvyššími stranickými funkcemi, čímž byla ústavní úprava de facto suspendována99. Stranické funkce, citované vždy před státními (plně v intencích floskule „strana a vláda“), nabývaly stále většího významu a se stejnou intenzitou byly umenšeny funkce vládní a státní, počítaje v to i prezidenta republiky100.

99

Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 71 a n. 100 Tamtéž, str. 89


3.4. Vítězství socialismu a hlava státu Jak již bylo výše uvedeno, období existence Ústavy 9. května bylo charakteristické diametrálně odlišnou ústavní praxí, která byla velmi vzdálena liteře ústavy a dalším právním předpisům. Jinými slovy praxe a každodenní zkušenost byla rok od roku bližší stalinskému zřízení a socialistická zákonnost se stávala skutečností se všemi hrůznými důsledky. Po ukončení etapy přechodu od kapitalismu k socialismu, kdy již u nás „socialismus zvítězil“101, začaly práce na nové ústavě. A to hned z několika důvodů. Byla proklamována teze, že Ústava 9. května již byla překonána, že teze a postuláty v ní obsažené se již staly skutečností a že již bylo úplně odstraněno vykořisťování člověka člověkem102. Faktem však bylo, že stávající ústava byla málo „rudá“, bylo nutné, aby byla vytvořena ústava, která bude již socialistická a bude plně odrážet marxisticko-leninskou ideologii103. Nově přijatá ústava byla již mnohem odvážnější, rozdíl mezi ústavou de iure a ústavou de facto byl výrazně menší než u ústavy předcházející. Důvod byl jasný – v roce 1960 již nebyl nutný žádný kompromis, neexistovala žádná opozice, vedoucí silou ve společnosti a ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa104. Významný posun nastal i co se týče zdroje veškeré moci ve státě. Již to nebyl lid, který propůjčoval voleným orgánům moc, kterou měly jako jejich zástupci vykonávat. Podle nové ústavy, nejspíš plně v intencích zásady „každý podle svých schopností, každému podle jeho práce“ (nebo podle lidového rčení „kdo nepracuje, ať nejí“), veškerá moc patřila pracujícímu lidu105. Kvalitativně šlo vlastně o zcela nový stát106, protože ústavní cha101

Viz preambule Ústavy Československé socialistické republiky ze dne 11. července 1960 – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 102 Příruční slovník naučný, I. díl, Praha 1962, str. 422. 103 K důvodům přijetí nové ústavy viz blíže: Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 397 a n. 104 Čl. 4 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 105 Čl. 2 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb.


rakteristika i politický režim, ač vlastně Ústava z roku 1960 potvrzovala již stávající fakticky fungující státní uspořádání, byl až touto ústavou „legalizován“. „Nová“ Československá socialistická republika byla socialistický stát, založený na pevném svazku dělníků, rolníků a pracující inteligence, v jehož čele je dělnická třída, a je součástí světové socialistické soustavy107. Dále nový stát již nebyl založen na dělbě moci, byla deklarována jednota moci, vláda konventu – zastupitelské sbory pracujícího lidu disponují pravomocí a ostatní orgány jsou od nich „pouze“ odvozené108. I to však byla fikce – nejen vedoucí úlohu ve státě, ale i jedinou faktickou moc usurpovala KSČ do svých rukou a zastupitelské orgány se staly pouhými loutkami v rukou Ústředního výboru strany. Úprava prezidenta republiky byla pouze načrtnuta v hrubých rysech, jako ostatně i úprava ostatních nejvyšších státních orgánů. Nakonec autoři nové ústavní úpravy prezidenta republiky „odolali“ nutkání budovat funkci hlavy státu podle sovětského vzoru na kolegiální principu a setrvali na tradičním individuálním pojetí prezidenta republiky109. Pouhých pět článku ústavy charakterizovalo prezidenta republiky jako voleného představitele státní moci, který stojí v čele státu. Jako úplné novum byla zavedena odpovědnost prezidenta republiky Národnímu shromáždění110. Šlo o zcela nový přístup k výkonu funkce prezidenta republiky, v ústavě ani v jiném právním předpisu však nebyla zmínka o důsledcích této odpovědnosti. Neexistovala žádná sankce (teoreticky pouze politická, avšak vzhledem k reálné politické situaci čistě hypotetická). A nutno říci, že neurčitost a nepropracovanost panovala nejen v této otázce. Jakoby si autoři vzpomněli na slova Napoleona Bonaparteho adresovaná autorům tzv. konzulské 106

Podle G. Jellinka stát charakterizují tři prvky – státní území, státní národ a státní moc; státní území zůstalo zachována, zde k žádné kvalitativní ani kvantitativní změně nedošlo; státní národ ve smyslu politickém se změnil – již jím není lid jako celek, ale pouze ten lid, který svoji prací „buduje vlast (a tím posiluje mír)“; státní moc se změnila spolu s formou vlády a koncepcí jednoty moci; srov. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 1. díl, Obecná státověda, Praha 1998, str. 52 a n. 107 Čl. 1 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 108 Čl. 2 odst. 3 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb.; bližší charakteristika Ústavy viz Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 82 a n. 109 Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 417. 110 Čl. 43 odst. 1 a čl. 61 odst. 2 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb.


ústavy: „Pište stručně a nejasně“. Logickým vyústěním tohoto institutu bylo to, že akty prezidenta republiky nemusely být kontrasignovány111. Je zajímavé, že ústavodárce zcela vypustil tradiční ustanovení o prezidentské imunitě. Ač byla zvolena zcela nová koncepce prezidentského úřadu, tato nová koncepce se dotkla vztahu k vládě jen ve vypuštění institutu kontrasignace. Ostatní aspekty, výše podrobně popsané a teoreticky i prakticky prověřené „Masarykovým“ Československem, zůstaly prezidentovi republiky i nadále zachovány, tj. velice široké kreační pravomoci vůči vládě (jmenuje a odvolává předsedu i ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev a ostatních ústředních orgánů112) a speciální případy přechodu výkonu prezidentské funkce na vládu113. Nový prezidentský úřad byl pojat jako čistě reprezentativní. Jak již ale bylo zmíněno, na významu však získal prezident republiky tím, že ve svých rukou mohl kumulovat i funkci prvního (generálního) tajemníka ÚV KSČ.

111

Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 88. 112 Čl.62 odst. 1 bod 6 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 113 Čl. 65 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb.


3.5. Federální prezident republiky V dramatických událostech přelomu let 1967 a 1968 a hlavně samotného roku 1968 se ocitla národnostní otázka v centru pozornosti politické reprezentace. Akční program KSČ z 5. dubna 1968 se mimo hospodářských a zahraničněpolitických otázek věnoval i otázce rovnoprávnosti Čechů a Slováků a deklaroval tuto rovnoprávnost jako základ síly republiky. Bylo poukázáno na asymetrické uspořádání státních orgánů, které dle tohoto akčního programu „není způsobilé vyjádřit a zabezpečit státoprávní vztahy dvou rovnoprávných národů“. Bylo rozhodnuto, že „v zájmu rozvoje socialistické společnosti, upevnění jednoty československého lidu a jeho důvěry v politiku KSČ“ bude přistoupeno ke koncepci federalizace Československa114. Jako první krok k federálnímu uspořádání přijalo Národní shromáždění dne 24. června 1968 ústavní zákon č. 77/1968 Sb., o přípravě federativního uspořádání. Tento ústavní zákon konstituoval pendanta Slovenské národní rady – byla jím Česká národní rada jako prozatímní orgán ústavní politické reprezentace českého národa115. Dále zaváděl zákaz majorizace v státoprávních otázkách ústavního charakteru116. Ústavní zákon o československé federaci měl být přijat do 28. října 1968, což se i přes bratrskou návštěvu a následný „mráz z Moskvy“ nakonec na poslední chvíli podařilo117. Dne 27. října 1968 Národní shromáždění za přítomnosti prezidenta republiky generála Ludvíka Svobody, bývalého legionáře a hrdiny druhé světové války z východní fronty, slavnostně a jednomyslně přijalo ústavní zákon o československé federaci118. Na základě tohoto ústavního zákona se do114

Viz blíže Akční program KSČ ze dne 5. dubna 1968, citováno z: Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999, str. 451 a n. 115 § 2 a n. ústavního zákona č. 77/1968 Sb. 116 § 1 ústavního zákona č. 77/1968 Sb. 117 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 99. 118 Publikován pod číslem 143/1968 Sb.


savadní Československá socialistická republika, jež byla unitárním státem, byť s prvky asymetrického uspořádání ve prospěch autonomie Slovenska, stala s účinností od 1.1.1969 státem složeným, federativním. Nová republika, založená na národnostním principu, se skládala ze dvou státoprávních subjektů – České socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky – států českého a slovenského národa119. Hlava čtvrtá ústavního zákona o československé federaci pojednává o prezidentu Československé socialistické republiky. Úprava postavení a pravomocí prezidenta federace navazovala a v podstatě pouze přebírala úpravu z ústavy z roku 1960 a uzpůsobovala jí novým poměrům, tj. federativnímu uspořádání. Kvalitativně, tj. co do míry pravomocí či vztahu prezidenta k jiným ústředním orgánům, se nic nezměnilo120. I v době účinnosti nové, tzv. „malé“ ústavy, zůstala v platnosti Ústava z roku 1960, resp. jen její fragmentární ustanovení, kromě úvodního prohlášení i hlava první (společenské zřízení), hlava druhá (práva a povinnosti občanů), hlava sedmá (národní výbory) a konečně hlava osmá (soudy a prokuratura)121. Tento ústavní zákon byl do listopadu 1989 přímo novelizován třikrát. Funkce federálního prezidenta se týkala jedna z těchto novel. Byla provedena ústavním zákonem č. 50 z roku 1975. Tento ústavní zákon reagoval na dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav prezidenta republiky generála Ludvíka Svobody a jeho neochotu abdikovat. Z tohoto důvodu se tento zákon neformálně nazýval „lex Svoboda“122. Tento zákon upravoval situaci, kdy stávající prezident nemůže svůj úřad vykonávat déle než jeden rok – v takovém případě může Federální shromáždění zvolit prezidenta nového. Této možnosti také zákonodárný sbor využil, a to hned den po přijetí tohoto ústavního zákona. 29. května 1975 byl 119

Zdeněk Madar a kol.: Slovník českého práva, Praha 1999, str. 206 a n. Viz blíže čl. 60 a n. ústavního zákona č. 143/1968 Sb. 121 Zdeněk Madar a kol.: Slovník českého práva, Praha 1999, str. 208. 122 Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, III. díl, Praha 1999, str. 170. 120


„jednomyslně v souladu s vůlí lidu“ zvolen prezidentem Gustav Husák. Tento zákon představuje v českých právních dějinách učebnicovou ukázku účelného a flagrantního zneužití zásad práva. Politické a ekonomické reformy Michaela Gorbačova, tzv. perestrojka, uvolnily dosud skryté a potlačované napětí a odstředivé síly nejen v Sovětském Svazu, ale i v ostatních zemích socialistického bloku123. V Československu, pod dojmem a vlivem tohoto liberalistického proudu, byl přijat na XVII. sjezdu KSČ v roce 1986 záměr vypracovat novou, trojjedinou ústavu, tj. ústavu společnou federaci a subjektů federace. Mělo jít stále o ústavu reálného socialismu, ale měla reagovat na stále rostoucí nespokojenost jak odpůrců, tak přívrženců tehdejšího režimu124. Samotné práce začaly až na sklonku komunistického režimu – na přelomu let 1988 a 1989. Listopadové události roku 1989 a postupný vývoj následujících dní tyto práce definitivně ukončily.

123

M. Pečenka, P. Luňák a kolektiv: Encyklopedie moderní historie, Praha 1998, str. 367; Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá voda 2002, str. 213. 124 Ján Grónský: Dokumenty k ústavnímu vývoji, III. díl, Praha 1999, str. 250 a n.


3.6. Demokratizace ústavního zřízení a porevoluční změny prezidentského úřadu 17. listopad roku 1989 nastartoval sled událostí, které v konečném důsledku vedly k započetí procesu demokratizace a dekomunizace Československa. Na sklonku revolučního roku byl Federálním shromážděním zvolen, jako definitivní výraz kvalitativní změny režimu, prezidentem Československé socialistické republiky Václav Havel, disident a zapřísáhlý odpůrce komunistického režimu. V období od „sametové revoluce“ do konce roku 1992 bylo přijato více než 50 ústavních zákonů (o běžných zákonech ani nemluvě), jejichž cílem bylo odstranit nejkřiklavější atributy reálného socialismu, např. pluralizace etablujícího se politického režimu, zrovnoprávnění soukromého vlastnictví se státním a družstevním vlastnictvím apod.125 Někdy se hovoří o tzv. „westernizaci“ právního řádu126. V tomto ohledu nelze opomenout ústavní zákon č. 23/1991 Sb., který uvozoval Listinu základních práv a svobod. Tímto dokumentem se proklamoval zásadní rozdíl mezi režimem předcházejícím a režimem novým, který jako základ právního řádu viděl mimo jiné i v garanci základních lidských práv a jejich soudní ochraně127. Prezidenta republiky se z tohoto velkého množství právních předpisů různé síly týkal jen omezený počet zákonů. První, přijatý již 19. prosince 1989 jako přímá novela federální ústavy, reagovala na složitou situaci, která nastala po abdikaci prezidenta Gustava Husáka – dle striktní lhůty má být nový prezident republiky zvolen do 14 dní od abdikace předešlého prezidenta republiky. Tímto 125

K zákonodárné činnosti polistopadového parlamentu srov. František Cigánek a kol.: Kronika demokratického parlamentu, Praha 1992. 126 Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda, 2002, str. 213. 127 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád české republiky, 2. díl, Práva a svobody, Praha 1999, str. 17 a n.


zákonem byla lhůta prodloužena na 40 dní a změněn způsob volby z tajného na veřejné hlasování128. Další ústavní zákon změnil dikci prezidentského slibu129. Následně byly přijaty zákony týkající se způsobu volby130, délky funkčního období131 a precizování legačního právo (prezident republiky pověřuje vedoucí zastupitelských misí s přihlédnutím ke stanovisku všech tří vlád - federální i obou republikových - tak, aby v těchto funkcích byli rovnoměrně zastoupeni občané obou republik)132. V tomto období dochází i k eskalaci a radikalizaci slovenské politické reprezentace, která postupně zužuje své požadavky na jediný – vizi vlastního státu. Tato vůle byla fixována v Deklaraci SNR o svrchovanosti Slovenské republiky ze dne 17. července 1992. Zde, dovolávaje se práva na sebeurčení a na svrchovanost Slovenska jako suverénního státu slovenského národa, byl vyjádřen cíl vytvářet způsob a formu národního a státního života133. Od Deklarace byl již jen kousek k formálnímu osamostatnění – stalo se tak 1. září roku 1992, kdy Slovenská národní rada přijala Ústavu Slovenské republiky jako ústavu samostatného státu s účinností od 1.10.1992. Ústavně právní situace vzniklá 1. října roku 1992 nenabízela českým politickým představitelům mnoho možností volby. Započali proto se Slovenskem, již konstituovaným unitárním a samostatným státem (což bylo flagrantní porušení platné ústavní úpravy)134, 135, jednání o budoucím ústavně-právním uspořá-

128

Ústavní zákon č. 161/1989 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 129 Ústavní zákon č. 182/1989 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 130 Ústavní zákon č. 206/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 131 Ústavní zákon č. 158/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 132 Ústavní zákon č. 493/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 133 Srov. text Deklarácie Slovenskej narodnej rady o zvrchovanosti Slovenskej republiky, citováno dle Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád české republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 390. 134 Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda, 2000, str. 217.


dání České a Slovenské republiky jako samostatných mezinárodně-právních subjektů.

135

Srov. ústavní zákon č. 327/1991 Sb., o referendu, který upravoval možnost jak České, tak Slovenské republiky vystoupit z federace (tj. zánik federace), a to v případě, že je-li návrh přijat alespoň v jedné z republik. Potom zanikne Česká a Slovenská Federativní Republika uplynutím jednoho roku od vyhlášení výsledku referenda.


4. Prezident republiky dle Ústavy České republiky Česká národní rada jako odpověď na Slovenskou ústavu136 a výsledky jednání politických špiček o osudu federace dne 16. prosince 1992 172 hlasy ze 198 přítomných poslanců přijala Ústavu České republiky, a to s účinností od 1. ledna 1993. Tento datum byl zvolen proto, že 31. prosinec roku 1992 byl stanoven politickou reprezentací České a Slovenské Federativní republiky jako den zániku československé federace137. Ústava byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 1/1993 Sb. jako první ústavní zákon nového a suverénního státu – České republiky, vzniklé jako jednoho ze dvou nástupnických států po rozpadu Československé republiky138. Nová ústava, charakterizovaná jako rigidní a polylegální ústava demokratického a unitárního státu, byla vysokou mírou inspirována ústavní listinou z roku 1920, ale některé instituty byly převzaty z Ústavy z roku 1960. Jedná se o konglomerát rozličných institutů, který odrážel celý ústavní vývoj naší republiky, výrazně akcentoval na první republiku a absorboval do sebe i určité zahraniční vlivy139. Česká republika je založena, na rozdíl od bývalé Československé socialistické republiky, na dělbě moci140, jejímž zdrojem je lid jako celek (již žádná

136

Kroky vedoucí k rozpadu Československé republiky a vzniku Slovenské republiky na straně jedné a České republiky na straně druhé byly de facto i de iure provedený jinými orgány než českými. V situaci, kdy Slovenská národní rada přijala dne 17. července 1992 Deklaraci Slovenské národní rady o svrchovanosti Slovenské republiky a následně dne 1. září přijala Ústavu Slovenské republiky, nešlo dělat nic jiného, než rozpad posvětit. Tato Ústava Slovenské republiky byla publikována ve Sbírce zákonů pod č. 460/1992 Sb. dne 1. října 1992. Tímto datem rovněž došlo pro nově vzniklou Slovenskou republiku i ke zrušení všech předpisů (bez ohledu na jejich právní sílu), které této nové Ústavě suverénního státu odporují, tj. např. ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Srov. čl. 152 odst. 1 a čl. 156 Ústavy Slovenskej republiky. 137 § 1 odst. 1 ústavního zákona č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky. 138 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 17. 139 Nejedná se o hodnotově neutrální ústavu – viz srov. nález Pl. ÚS 19/93, ÚS sv. 1, nález č. 1 (vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.). 140 Většina psaných ústav, stanovící základní pravidla výkonu státní moci, je založena na zásadě dělby moci, ať již s větší nebo menší důsledností. Prakticky neexistují psané ústavy, který by provedly princip dělby moci úplně, ani neexistují ústavy, které by tento princip zcela opomíjeli. Srov. Jaroslav Krejčí: Moc vládní a výkonná jako ústavodárce a zákonodárce, Praha 1939, str. 1.


stratifikace podle vztahu k práci141). Odstavec první čl. 2 vypočítavá tři druhy mocí – moc zákonodárnou, kterou vykonává Parlament ČR, moc výkonnou (reprezentovanou prezidentem republiky a vládou) a konečně moc soudní, kterou prosazuje soustava obecných soudů a Ústavní soud jako speciální soudní orgán kontroly ústavnosti. Vzhledem ke struktuře samotné Ústavy, charakteru a postavení České národní banky a Nejvyššího kontrolního úřadu142 se dá hovořit o čtvrté a páté moci ve státě143. Nový stát konstituovaný Ústavou České republiky je parlamentní republikou, založenou na dělbě a rovnováze mocí. Z historických144, ale i z čistě účelových a politických důvodů145 byl vytvořen dvoukomorový parlament složený z Poslanecké sněmovny (transformovaná Česká národní rada) a Senátu. Význam, váha a užitečnost Senátu v prvních letech jeho existence146 byla předmětem diskuze široké veřejnosti i politické reprezentace147. Není bez zajímavosti, že ačkoliv Václav Havel se vzdal funkce prezidenta České a Slovenské Federativní republiky ke dni 20. července 1992, a tudíž nezastával prezidentský úřad v době tvorby a přijímaní Ústavy, aktivně se zapojoval do diskuze o budoucí podoby nové Ústavy. Své myšlenky a ideje o budoucím základním zákoně vyjádřil hlavně v dokumentu „Několik poznámek na téma české ústavy“. Sepsal jej dne 7. srpna 1992 a adresoval jej zejména členům ko141

Jak tomu bylo v předchozí Ústavě z roku 1960 - srov. čl. 1 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 142 Jsou to státní orgány, jimž je věnována v Ústavě samostatná hlava (tj. jejich ústavně právní úprava je vyčleněna z úprav jednotlivých „základních“ mocí), a jejich postavení je (u NKÚ explicitně Ústavou) nezávislé. Srov. Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 327 a násl. 143 Např. Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 339. 144 Argumentovalo se nejenom dvoukomorovým Federálním shromážděním, složeným ze Sněmovny reprezentantů a Sněmovny lidu, ale i tradicemi Ústavní litiny z roku 1920, která rovněž zakotvovala dvoukomorový parlament – Národní shromáždění, která se skládalo z Poslanecké sněmovny a Senátu (volené však stejným volebním systémem – poměrným zastoupením). 145 Čeští poslanci bývalého Federálního shromáždění v bikameralismu viděli záruku další politické kariéry jako senátoři Prozatímního senátu. V této souvislosti srov. komentář uvedený čl. 15 odst. 2 uvedený v Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 117. 146 Prozatímní senát se neustavil, první volby do Senátu se konaly 15. – 16. listopadu 1996. 147 V této souvislosti srov. např. článek Jana Kysely: Aktuálně k roli druhých komor v procesu integrace (ASPI) /ve kterém v souvislosti s evropskou integrací vidí významnou úlohu druhé komory zákonodárného sboru obecně ve federacích a poukazuje na celoevropský trend podstatně nižšího kreditu horních komor/ nebo článek Vladimíra Adamuse: O senátu České republiky, Správní právo 3/96.


mise ustavené vládou k vytvoření návrhu nové Ústavy148. Řada Havlových návrhů byla přímo do textu zapracovány, je však dnes již velice obtížné říci, zda daný institut byl upraven podle návrhu Václava Havla jen a pouze proto, že jej tak bývalý prezident republiky navrhoval. Nelze mu však upřít určitý vliv na formování samotného ústavního textu149.

148

Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 108. 149 Tamtéž str. 109.


4.1. Moc výkonná – základní vymezení Princip dělby moci pochází od Charlese Montesquieqa, tuto myšlenku poprvé zveřejnil ve svém životním díle, které nazval „O duchu zákonů“, a sám jednotlivé moce v této knize i definoval. „Moc zákonodárná umožňuje panovníkovi nebo úředníkům vyhlašovat zákony platné pro určitou dobu nebo navždycky, nebo opravovat, po případě odvolávat zákony již přijaté. Druhá moc mu umožňuje sjednávat mír nebo vyhlašovat válku, vysílat nebo přijímat vyslance, zajišťovat bezpečnost státu a čelit nepřátelským vpádům. Třetí moc mu umožňuje trestat zločiny a rozsuzovat spory jednotlivých občanů. Tuto poslední moc nazveme moci soudní, moc předtím uvedenou výkonnou mocí státní“ 150. Podmínkou občanské a politické svobody je, dle Montesquieqa, dělba (těchto tří) moci, tj. požadavek, aby v jedněch rukou (ať již je tím míněna osoba či orgán) nebyly koncentrovány moci dvě či tři151. Definice moci výkonné je v mnohých případech definicí negativní, tj. moci výkonné náleží vše kromě příjímání zákonů (moc zákonodárná) a rozhodování sporů mezi jednotlivci, rozhodování o zločinech a trestech o nich (moc soudní). Moci výkonné tedy náleží vše, co není výslovně uloženo moci zákonodárné a moci soudní. Funkcí orgánů moci výkonné je „uvádět zákony v život“, dozor a provádění zákonů státu, spravování záležitosti ve státě podle zákona152. Problém vymezení pravomocí moci výkonné vyřešila Ústavní listina z roku 1920 jednoduše – ve svém ustanovení § 81 písm. b) stanovila mj. že vláda rozhoduje o všech věcech politické povahy, aniž by stanovila, co za takováto rozhodnutí považuje. Slovenská ústava použila výčtovou metodu (s uvedeným zbytkové klauzule) – vypočítala jednotlivé oblasti a úkoly, která vláda (jako jedna ze slo150

Charles Montesquieq: O duchu zákonů, Praha 2003, reprint původního vydání z roku 1947, str. 189 a násl. Nikdy však nejde o izolaci jednotlivých mocí, vždy jde o nějaký druh kooperace representantů těchto mocí, tj. každá moc se do jisté míry účastí na moci druhé, což je i projev jednotnosti moci státní. Většinou však tyto zásahy jsou pouze rázu kontrolního. Srov. Jaroslav Krejčí: Moc nařizovací a její meze, Praha 1923, str. 19. 152 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, I. Díl, Obecná státověda, Praha 1998, str. 282 a n. 151


žek moci výkonné) rozhoduje ve sboru, tj. které patří do její kompetence153. Důležité je si rovněž uvědomit, že moc výkonná vykonává, na rozdíl od ostatních mocí, svoje pravomoci nepřetržitě, neustále154. Česká republika jako republika parlamentní zvolila koncepci dualismu moci výkonné, navazujíce tak na tradici „první republiky“. Tato moc je rozdělena mezi prezidenta republiky a vládu155, samotná ústava nestanoví žádnou hierarchizaci těchto ústavních orgánů156. Vláda, vrcholný orgán moci výkonné157, je charakterizována jako kolegiální orgán, jehož členy jsou předseda vlády, místopředsedové vlády a ministři. Vláda jako celek je odpovědná Poslanecké sněmovně, která může z vlastní iniciativy vyjádřit vládě nedůvěru. Vláda jako orgán výkonné moci má všeobecnou působnost a přímo v Ústavě je obsaženo generální zmocnění vlády přijímat nařízení vlády k provedení zákona a v jeho mezích158. Vzájemný vztah vlády a prezidenta republiky je obsažen v subkapitole 4.3.

153

Srov. čl. 119 Ústavy Slovenskej republiky Z nálezu Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. k problematice lhůt pro doručování písemností by se ovšem dalo dovozovat, že teze o nepřetržitém konání moci výkonné není definitivní, že i nejvyšší orgány státu mají ve dnech pracovního klidu volno. 155 Karel Klíma do moci výkonné zařazuje i státní zastupitelství, což dovozuje ze zařazení ústavněprávní úpravy státního zastupitelství do hlavy třetí pojednávající o moci výkonné, takže hovoří o tripartici moci výkonné – viz Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 353. 156 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 434. 157 Formulace obsažená v čl. 67 odst. 1 Ústavy hovořící o vládě jako o vrcholném orgánu moci výkonné značí nadřazenost vlády ve vztahu k státní správě, nikoli vůči prezidentu republiky – viz Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 358; Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 246. 158 K vymezení pojmů výkonná moc a vláda srov. např. článek Jana Filipa „Aktuální ústavněprávní otázky výkonné moci v ČR, str. 12 a násl., in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 154


4.2. Ústavní zakotvení prezidenta republiky Jak již bylo řečeno, hlavu státu má každý stát a její označení i postavení z velké části odpovídá tradicím státu i samotné osobnosti jednotlivce, jež funkci zastává. Známe ze světa i netradiční formy řešení modelu hlavy státu – např. dva kapitáni regenti v San Marinu, Andorra, kde vládnou společně francouzský prezident a španělský biskup ze Seu D Urgellu, netradiční švýcarský model či historický příklad bývalých socialistických zemí a jejich kolektivní prezidiální orgány – Rada Sovětů. Odmysleme si je a zůstane nám tradiční řešení – individuální hlava státu, a ta je v republikách svorně nazývána prezidentem159. I Ústava České republiky zachovala tradiční uspořádání a hlavou státu určuje prezidenta republiky160. Označení prezidenta jako hlavy státu je označením reprezentativní úlohy této funkce, není tím vyjádřena žádna nadřazenost vůči ostatním orgánům státní moci, ani vedoucí úloha v rámci samotné moci výkonné. S tímto atributem, tj. reprezentativním charakterem funkce, je spojeno řada symbolických, ceremoniálních161 a jiných norem i ústavních zvyklostí162,163 nejen na poli vnitrostátním, ale hlavně na poli zahraničním, kde se tradičně prezident republiky těší bohatým poctám, výsadám a imunitám164,165. Pro posouzení konkrétní formy vlády není podstatné pouze ústavně-právní konotace. Jak již bylo výše uvedeno, hraje zde významnou roli i reálná pozice prezidenta republiky či aktuální politická situace. Z tohoto pohledu je nikoliv 159

Ze 149 republik má prezidenta v čele státu 143 z nich . Srov. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 435. 160 Čl. 54 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. 161 Např. různá čestná oprávnění srov. např. Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 49 a n. 162 Např. fanfáry z Libuše, přehlídka čestných stráží, novoroční projevy apod. Srov. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 437. 163 Kateřina Janstová: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace otavních systémů, Praha 2007, str. 77. 164 Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 354; Miroslav Potočný: Mezinárodní právo veřejné, Zvláštní část, Praha 1999, str. 125 a n. 165 V této souvislosti je vhodné upozornit, že do 31.12.1997 bylo trestné hanobení prezidenta republiky, do 19.5.1994 dokonce i pouhé snižování vážnosti prezidenta republiky (srov. znění § 103 trestního zákona do 19.5.1994, resp. do 31.12.1997).


nevýznamná i skutečnost, že prezident republiky výkonem svých kreačních pravomocí značně ovlivňuje složení mnoha ústavních institucí.166 4.2.1. Odpovědnost prezidenta republiky Prezident republiky je volen Parlamentem na volební období pěti let. Svého úřadu se ujímá složením slibu do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Složení slibu je tedy konstitutivním aktem a až tímto se prezident republiky ujímá úřadu, nikoli samotnou volbou. Dikce slibu jakoby připomínala triumfátorovi, že je stále ještě člověk („Te hominem esse memento“), že není nad ústavou a zákony, že i z titulu své funkce (a snad o to více) je musí ctít a zachovávat. Ústava hovoří o nedostatku odpovědnosti prezidenta republiky při výkonu své funkce167. Tato imunita je všestranná – není odpovědný ani politicky, občansko-právně a ani trestně168. Jedinou výjimkou je odpovědnost za ústavně-právní delikt velezrady169,170. Je to speciální delikt, jehož se může dopustit pouze a jen osoba, která zastává úřad prezidenta republiky. Skutkovou podstatou tohoto činu je jednání směřující proti svrchovanosti a územní celistvosti republiky anebo směřující k odstranění demokratického řádu171. Aktivně legitimován k podání žaloby je pouze Senát, a k tomuto rozhodnutí mu stačí prostá většina172. Vzhledem k důležitosti takovéhoto rozhodnutí a možného zpolitizování celé kauzy se

166

Karel Klíma: Výkonná moc v parlamentním systému ČR (aneb nakolik je forma vlády v ČR ještě parlamentní)?, str. 40, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 167 V praxi je však poměrně složité rozlišit, které úkony činí prezident republiky z titulu své funkce, a které naopak jako soukromá osoba. V této souvislosti srov. usnesení Ústavního soudu ČSFR publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ČSFR, Brno 1992, pod č.7, sp.zn. II ÚS 312/92. K této problematice také Kateřina Janstová: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace ústavních systémů, Praha 2007, str. 67 168 Lze tu však hovořit o jisté odpovědnosti prezidenta republiky v rovině politické a morální. Srov. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 440. 169 Nezaměňovat s trestným činem vlastizrady - § 91 zákona č. 140/1961 Sb. (trestní zákon). 170 K tomuto institutu srov. Kateřina Janstová: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace otavních systémů, Praha 2007, str. 74. 171 § 96 zákona o Ústavním soudu – zákon č. 182/1993 Sb. 172 Pro absenci speciální úpravy platí úprava obecná obsažená v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy České republiky.


jeví uvedené kvórum velice nízké173. O žalobě rozhoduje plénum Ústavního soudu. Jediným trestem, v případě uznáním prezidenta republiky vinným, tj. při konstatování, že prezident republiky spáchal čin velezrady, je zbavení úřadu a způsobilosti jej znovu nabýt174,175. Tato žaloba je projevem individuální právní odpovědnosti, kterou nese představitel úřadu a která má charakter veřejné žaloby – impeachmentu. Speciální druh odpovědnosti prezidenta republiky není institut nový, jak již bylo uvedeno, znala jej již ústavní listina z roku 1920 a recipovala jí i Ústava 9. května176. I přes svojí relativně dlouhou ústavní tradici nebyl tento institut doposud použit. Tato skutečnost jenom podtrhuje a zdůrazňuje (faktickou) neodpovědnost prezidenta republiky. Tento fakt konstatuje, že za celou tuto dobu nepodnikl nejvyšší představitel státu žádný skutek, který by se mohl subsumovat pod skutkovou podstatu velezrady, popř. činů tomuto předcházející, resp. nikdy nebyla politická vůle pohnat hlavu státu před soud či zákonodárný sbor, aby se ze svého jednání zodpovídal. Ovšem koncepce tohoto institutu, kterou přijala nová ústava, je minimálně ve dvou směrech odlišná od tradiční československé koncepce. Za prvé se jedná o speciální delikt, jež může spáchat pouze speciální subjekt (tj. prezident republiky a nikdo jiný) – v minulosti šlo vždy o trestné činy, jejímž pachatelem mohl být takřka kdokoliv177. A za druhé o žalobě rozhoduje orgán soudního typu, nikoliv orgán moci zákonodárné, jak tomu bylo podle předcházejících úprav. Jedná se však o odpovědnost politickou178, proto mnozí autoři dovozují, že nelze volat prezidenta republiky k odpovědnosti za rozhodnutí, která byla kontrasignována předsedou vlády nebo jím pověřeným členem vlády, tj. za ty, za které 173

Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 241. 174 Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 8. 175 Jde o jediný trest – ztrátu úřadu a nezpůsobilosti jen znovu nabít, nelze uložit jen ztrátu úřadu nebo jen ztrátu způsobilosti jej znovu nabýt. Srov. Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 242. 176 § 67 ústavní listiny z roku 1920 – zákon č. 121/1920 Sb. z. a n., § 78 Ústavy 9. května – ústavní zákon č. 150/1948 Sb. 177 Srov. § 1 až 3 zákona č. 50/1923 Sb. z. a n., resp. § 1 zákona č. 231/1948 Sb. 178 Oto Novotný, Adolf Dolenský, Jiří Jelínek, Marie Vanduchová: Trestní právo hmotné – I. Obecná část, Praha 2003, str. 60.


odpovídá vláda179. Vzhledem k tomu, že nikdy nebylo tohoto institutu využito, existují o této problematice pouze teoretické úvahy, ale žádná kasuistika či praktická řešení. 4.2.2. Výlučné pravomoci prezidenta republiky Koncepce českého prezidenta republiky není čistou koncepcí parlamentní demokracie –

jde o

určité originální

řešení,

které

místy

inklinuje

k prezidentskému systému180. Tato zvláštnost se projevuje zejména v rozdělení pravomocí prezidenta republiky do dvou základních oblastí – na pravomoci výlučné a pravomoci kontrasignované. O právním charakteru kontrasignovaných pravomocí i o právním institutu samotné kontrasignace se podrobně zmíním v následující kapitole. Ústavní síla, na rozdíl od individuální politické váhy osobnosti zastávající prezidentský úřad či politického zázemí181, se dovozuje právě z jeho autonomních pravomocí, z pravomocí, které může vykonávat bez schvalovací procedury jiných státních orgánů182. Hlava státu při výkonu těchto pravomocí v soustavě nevyšších ústavních orgánů získává nezávislé postavení, a to i na druhé složce moci výkonné. Jedná se, jak již výše uvedeno, o odchylku od tradičního chápání parlamentní demokracie, kde se striktně dodržuje rozdělení odpovědnosti a kdy veškeré úkony hlavy státu, neodpovědné zákonnému sboru ani žádnému jinému 179

Srov. Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 241. 180 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 437. 181 V ústavně-právní teorii panuje názor, že osoba, zastávající prezidentský úřad, by měla být nestranná, tj. neměla by stranit žádné politické straně, neměla by žádnou stranu podporovat či protěžovat. Praxe je však většinou jiná – vždy se vytváří nějaká více či méně oficiální politika Hradu, vždy existuje politická strana, která se těší přízni prezidenta republiky, popř. i taková, kterou prezident veřejně kritizuje z čistě politických (osobních) důvodů. Je to logické, prezident republiky je politikem, osobností, která vzešla z politického prostředí, osobnost, která většinou byla i členem nějaké politické strany. Upozorňuji, že tato teze – o neutrálním prezidentu republiky – není obsažena v ústavě, není stanovena inkompatibilita s členstvím v politické straně. Prezident je politický činitel a ústava minimálně mlčky tento fakt předpokládá (tím, že jeho apolitičnost nestanoví jako conditio sine qua non). Srov. Zdeněk Koudelka: Prezident, vláda a mezinárodní smlouvy, str. 73, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 182 Kateřina Janstová: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace otavních systémů, Praha 2007, str. 68.


ústavnímu orgánu, musí být kontrasignovány, čímž dochází k „přechodu“ odpovědnosti na příslušného člena vlády183. Touto cestou se však v současné době vydaly i jiné státy a svěřily prezidentu republiky některé ústavní pravomoci a neváží jejich výkon na kontrasignaci. Volba i rozsah konkrétních výlučných kompetencí je dán v drtivé většině ústavní historií dané země. Jedná se např. o Portugalsko184, Řecko185 a Slovensko. Poslední jmenovaný stát však má obecněji silnějšího prezidenta republiky186. Pravomoci výlučné jsou taxativně uvedeny v čl. 62 Ústavy. Převážně se jedná o kreační pravomoci vůči vládě a pravomoci spojené s demisí, resp. odvoláním předsedy vlády a ostatních členů vlády, svolávání zasedání a rozpouštění Poslanecké sněmovny, významné kreační pravomoci vůči moci soudní, pravomoc agraciace187, rehabilitace188 a abolice189,190 apod. Tyto pravomoci, jak již plyne z rozdělení na pravomoci výlučné a kontrasignované, nepodléhají spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Jak bylo výše uvedeno, prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný (vyjma zvláštní, výjimečné a zatím nevyužité odpovědnosti za velezradu). V demokratických státech je obvyklé, že vždy je konkrétní rozhodnutí spojené s konkrétní osobou, které nese za toto rozhodnutí odpovědnost. Je nemyslitelné, že existují určité úkony bez „viníka“, odpovědné osoby. U nás tato situace nastala191. Prezident republiky ani vláda (a ani nikdo jiný) nejsou za rozhodnutí, která směřují k výkonu pravomocí podle čl. 62 Ústavy, odpovědni. Ano, prezident republiky je vázán slibem ústavního charakteru zachovávat ústavu i zákony a jednat podle svého nejlepšího vědomí a svědomí. Ano, je pravdou, 183

Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 85 a násl. 184 Srov. čl. 139 odst. 1 ve spojení s čl. 143 odst. 1 Ústavy republiky Portugalska. 185 Srov. čl. 35 odst. 2 a čl. 42 Ústavy Řecké republiky. 186 Srov. čl. 102 odst. 1 ve spojení s odst. 2 Ústavy Slovenskej republiky. 187 Odpuštění a zmírňování trestů uložených soudem. 188 Zahlazení odsouzení. 189 Nařízení, aby se v trestním řízení nepokračovalo. 190 Blíže k definici a úpravě jednotlivých institutu práva individuální milosti srov. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 48 a násl. 191 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 440.


že v mnohých případech nepostupuje pouze dle své volné úvahy, ale je vázán stanoviskem jiných ústavně odpovědných orgánů192. Otázkou je, zda je tato záruka dostatečná, zvláště s ohledem na velice široká oprávnění v oblasti individuálních milostí193. Je však dlužno poznamenat, že je obvyklé svěřit ústavou hlavě státu, jejíž neodpovědnost koresponduje s institutem kontrasignace, určité pravomoci, jejíž výkon a akty tomuto omezení, představované spolupodpisem předsedy vlády, nepodléhají. Zpravidla se jedná o akty, kterými jsou jmenování nebo odvoláváni ministři194. Ve vztahu k moci zákonodárné má prezident republiky poměrně široké pravomoci. V prvé řadě se jedná o formální povinnost svolávat zasedání Poslanecké sněmovny. Prezident republiky ztratil své oprávnění prohlašovat zasedání za skončené, protože systém fungování parlamentu se změnil ze sesiového na permanentní195. Dále bylo „založeno“ prezidentu republiky právo účasti na jednání komor a udělení slova, kdykoliv o to požádá. V ústavní listině z roku 1920 i v ústavách dalších toto právo obsaženo nebylo, obsahovaly však podobné oprávnění prezidenta republiky, a to podávat ústně nebo písemně Národnímu shromáždění zprávu o stavu republiky a doporučovat mu k úvaze opatření, která pokládá za nutná a účelná, resp. od účinnosti ústavy z roku 1960 i účastnit se jednání parlamentu196. Jde o modifikaci klasického oprávnění známého z ústavní

192

Např. souhlas Senátu se jmenováním soudců Ústavního soudu, vázanost prezidenta návrhem Poslanecké sněmovny kandidátů na funkce prezidenta a viceprezidenta NKÚ apod. 193 V této souvislosti srov. příspěvek Kateřiny Janstové: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace otavních systémů, Praha 2007, str. 72 a násl. 194 Jde o praktické řešení případných problémů vyplývajících z možné neochoty odvolaného předsedy vlády spolupodepsat propouštěcí dekrety odvolané vlády i jmenovací dekrety vlády nové. Srov. např. Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 78. 195 Srov. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 54. 196 Srov. § 64 odst. 1 ústavní listiny z roku 1920 – zákon č. 121/1920 Sb. z. a n., § 74 odst. 1 Ústavy 9. května – ústavní zákon č. 150/1948 Sb., čl. 62 odst. 1 Ústavy z roku 1960 – ústavní zákon č. 100/1960, čl. 61 ústavního zákona o československé federaci – ústavní zákon č. 143/1968 Sb.


praxe Spojených států amerických197 a tradiční každoroční prezidentské zprávy „O stavu unie“. Prezident republiky spolu s předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády podepisuje zákony. Tyto podpisy nemají promulgační ani žádný jiný konstitutivní význam198. Podpisy obou předsedů mají bezesporu pouze deklaratorní povahu a každý z výše jmenovaných připojuje svůj podpis jako představitel nejvyšších ústavních orgánů. Podpis předsedy Poslanecké sněmovny osvědčuje, že při legislativním procesu, jehož výstupem je právě podpisovaný zákon, nebyla porušena ústavní procedura. Podpis předsedy vlády značí vůli vlády (plně v intencích svého ústavního slibu) tento zákon aplikovat a uvádět v život. U podpisu prezidenta republiky je nejednoznačná nejen povaha tohoto podpisu, ale samotné pravomoci prezidenta republiky podepisovat zákony. Jde o pravomoc nekontrasignovanou, kterou prezident republiky provádí zcela volně a na základě své vlastní úvahy199. Vzhledem ke skutečnosti, že prezident republiky podepisuje již přijatý zákon, neúčastní se legislativního procesu, neparticipuje na přijetí zákona200. K této pravomoci má akcesorickou povahu jeho právo suspenzívního veta, tj. právo přijatý zákon (vyjma ústavního) do patnácti dní s odůvodněním vrátit Poslanecké sněmovně. Připojení podpisu pod přijatý zákon vyjadřuje rozhodnutí prezidenta republiky toto své oprávnění nepoužít201. V tomto směru problém nenastává. U běžného zákona i u zákona ústavního má prezidentův podpis čistě deklaratorní povahu. Složitější je situace, kdy prezident republiky svého práva na suspenzívní veto využije a Poslanecká sněmovna jeho veto přehlasuje kvalifikovanou většinou. Dle znění ustanovení čl. 51 Ústavy má prezident republiky

197

Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 5 a n. Promulgační význam připisoval podpisu prezidenta republiky u zákonu za účinností Ústavní listiny z roku 1920 mj. Jaroslav Krejčí, Bohumil Baxa nebo Dr. Říha, citováno dle. Jaroslav Krejčí: Promulgace zákonů: její vztah k sankcím, vetu, publikaci a k soudcovskému zkoumání zákonů, Praha 1926, str. 245 a 254. 199 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 421 a násl. 200 Zdeněk Šín: Prezident republiky a zákonodárství in Právní rádce č. 2/1995, str. 7. 201 O možnosti třetí cesty, kterou zvolil současný prezident Václav Klaus u zákona o zásluhách Edvarda Beneše o stát, bude pojednáno v subkapitole 7.2. 198


povinnost podepsat i vetovaný zákon202,203,204, avšak jednací řád Poslanecké sněmovny ani ústavní praxe tento výklad neberou v potaz a podpis prezidenta republiky pod takovýto zákon nevyžadují205,206. Posledním a nejvýznamnějším oprávněním prezidenta republiky ve vztahu k Parlamentu, resp. vůči Poslanecké sněmovně, je pravomoc za splnění podmínek stanovených čl. 35 rozpustit Poslaneckou sněmovnu. Příklady, kdy tak může učinit, jsou taxativně uvedené ve stejném článku – jde o kvalifikované případy nečinnosti zákonodárného sboru nebo zvláštní případ při nevyslovení důvěry nově jmenované vládě, jejíž předseda byl jmenované prezidentem republiky na návrh předsedy Poslanecké sněmovny. Prezidentovo rozhodnutí o rozpuštění komory je založeno na volné úvaze prezidenta republiky207. 4.2.3. Přechod výkonu působnosti prezidenta republiky Poslední článek oddílu Ústavy vyhrazené úpravě prezidenta republiky, tj. čl. 66 Ústavy, reaguje na situace, kdy prezident republiky svůj úřad nemůže vykonávat nebo je prezidentský úřad dočasně či přechodně uvolněn. Toto ustanovení umožňuje sistovat, pozastavit prezidentu republiky výkon jeho funkci. Funkce prezidenta republiky je koncipována jako permanentní, trvalá, naše ústava nezná žádnou dovolenou nebo prezidentské prázdniny208 a čl. 66 uvádí jedinou ústavní překážku výkonu pravomocí hlavy státu. Tento článek upravuje přenesení některých pravomocí prezidenta republiky na předsedu vlády a na 202

Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 6. Jaroslav Krejčí: Promulgace zákonů: její vztah k sankcím, vetu, publikaci a k soudcovskému zkoumání zákonů, Praha 1926, str. 218. 204 Jiného názoru však byl svého času např. František Weyr nebo Bohumil Baxa. Citováno dle Jaroslav Krejčí: Promulgace zákonů: její vztah k sankcím, vetu, publikaci a k soudcovskému zkoumání zákonů, Praha 1926, str. 224. 205 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 197. 206 Srov. § 98 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. 207 Ústava používá slovo „může“. Srov. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 322. 208 V této souvislosti srov. závěry, které uvedl Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 33/97, ÚS sv. 9, nález č. 163 (vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.) 203


předsedu Poslanecké sněmovny209. Předsedovi Poslanecké sněmovny náleží pravomoci, které podle jejich povahy nemůže vykonávat předseda vlády. Pro přenesení pravomocí na výše uvedené osoby je zapotřebí usnesení Poslanecké sněmovny i Senátu. Prezident republiky může navrhnout Ústavnímu soudu zrušení tohoto usnesení210. Tím je dána možnost prezidenta republiky chránit se proti nesprávnému rozhodnutí Poslanecké sněmovny. Ta je rozhodnutím Ústavního soudu vázána211. Problém tohoto ustanovení je mimo jiné v tom, že upravuje přenos pouze některých, taxativně vypočtených pravomocí, ale ostatní zůstávají v tomto mezidobí „bezprizorní“, není subjekt, který by je vykonával212. Jistě se smíříme s tím, že v této přechodné době nebude nikdo podepisovat zákony a zákonné opatření Senátu (podpis hlavy státu má pouze deklaratorní charakter a na platnost zákona jeho absence nebude mít vliv), nebude jmenován předseda a místopředseda Nejvyššího soudu apod. Jako mnohem závažnější je fakt, že pravomoc vyhlašovat volby do Poslanecké sněmovny a Senátu zůstala mezi těmi nepovšimnutými, mezi těmi, které režimu článku 66 Ústavy vůbec nepodléhají. Předseda Poslanecké sněmovny může „svoji“ komoru rozpustit (otázkou zůstává, proč by to dělal), ale již nemůže podniknout kroky k jejímu znovuvytvoření cestou voleb213.

209

Je-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, přísluší výkon v čl. 66 Ústavy uvedených funkcí prezidenta republiky místo na předsedu Poslanecké sněmovny na předsedu Senátu. 210 Srov. Ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. h) Ústavy. 211 Srov. důvodová zpráva k ústavnímu zákonu ČNR č. 1/1993 Sb. 212 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 513. 213 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 245.


4.3. Vztah k moci výkonné - dualismus moci výkonné214 Jak již bylo několikrát uvedeno, naše ústava zvolila tradiční a historicky prověřenou konstrukci moci výkonné, tj. model dualismu oproti modelu „americkému“, kde je zdůrazněna jednota moci výkonné – prezident republiky jako hlava státu je hlavou nejen státu, ale i moci výkonné215. Na druhé straně však nelze hovořit zcela o nejednotnosti moci výkonné v zemích, které zvolily model francouzský. I zde je uskutečněn princip jednoty moci, jen není formálně vyjádřen216. Výkonná moc u nás má dvě složky217, bez akcentu na subordinaci, bez hierarchie mezi nimi. V zásadě lze říci, že prezident republiky není služebně nadřízen vládě, ani jí není podřízen. Důvodem, proč je v Ústavě upraven na prvním místě, je více úcta k této instituci hlavy státu, než projevem nadřazenosti v rámci moci výkonné218. Subordinaci, ať již v jakémkoliv směru, nelze dovodit ani z pravomoci prezidenta republiky vládu, resp. její jednotlivé členy jmenovat a odvolávat. Pro vyloučení nadřazenosti rovněž hovoří institut kontrasignace, neboť není povinen předseda vlády či jím pověřený člen kontrasignaci učinit. Existence podřízeného vztahu prezidenta republiky k vládě není nikde v Ústavě výslovně stanovena, ale dá se dovodit z významných kreačních pravomocí, jakož i 214

Zařazení prezidenta republiky do moci výkonné plně neodpovídá skutečným pravomocem a vztahům prezidenta republiky k jiným ústavním orgánům. Ač je tradičně pojímán jako součást moci výkonné, některé jeho pravomoci evidentně zasahují i do moci zákonodárné a soudní. Důvody pro takovouto systematiku jsou jednak historické, jednak dogmatické. Postavení prezidenta republiky je výjimečné a specifické. Srov. např. Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 303, nebo Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 434. 215 Systematické zařazení prezidenta republiky do moci výkonné je dědictví po Ústavní listině z roku 1920. F. Weyr (komentující samozřejmě prezidenta republiky podle Ústavy z roku 1920) k tomu uvedl: „Protože ani president této schopnosti (tj. tvořiti prvotní normy) nemá, a jelikož podle obvyklého, teorií vybudovaného schématu každý státní orgán nutno zařaditi do jedné z obou skupin (tj. zákonodárství nebo exekutiva), nezbývá než-li řaditi jej mezi orgány výkonné.“ In František Weyr: Soustava československého práva státního, II. vydání, Praha 1924, str. 232. 216 Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 84. 217 Ostatně i jako moc zákonodárná (Poslanecká sněmovna a Senát) a moc soudní (Ústavní soud a obecné soudy). Srov. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 435. 218 Tamtéž, str. 434.


pravomocí přijímat demise, resp. odvolávat vládu či její jednotlivé členy prezidentem republiky, které jsou popsány níže. Odpůrci teorie podřízenosti poukazují na zjevnou nesystematičnost této koncepce s ohledem na formu vlády naší republiky219. Je však možné konstatovat, že ze státoprávního hlediska je prezident republiky nadřazen všem ostatním ústavním činitelům, není však jim služebně nadřízen220. Vláda v tomto dualistickém pojetí má zásadní a obecné postavení v oblasti výkonné moci, kdežto působnost prezidenta republiky je vymezena konkrétně a vypočtena v čl. 62 a 63 Ústavy221. Ústava však umožňuje rozšíření pravomocí prezidenta republiky běžným zákonem. Z duality moci výkonné vyvěrá i praktický problém, jak rozlišit pravomoci těchto dvou složek moci výkonné. Nejen naše ústava, ale i ústavy jiných demokratických států222, zvolila řešení tzv. zbytkové klauzule (a to nejen ve vztahu dvou složek moci výkonné). Pokud tedy není určitá oblast svěřena moci soudní či moci zákonodárné, a ani jí nevykonává na základě ústavy či zákona prezident republiky, náleží tato oblast do kompetence vlády. Toto pragmatické řešení bylo zvoleno již v naší první ústavě z roku 1918, když na jedné straně prezidentské kompetence vypočetla taxativně a na straně druhé stanovila, že obecně moc výkonná a nařizovací přísluší vládě223,224. Jinými slovy působnost vlády na straně jedné je zásadou v rámci moci výkonné, působnost prezidenta republiky je výjimkou. Pravomoci prezidenta republiky, vymezené v citovaných článcích Ústavy, umožňují prezidentu republiky podstatným způsobem ovlivnit složení širokého počtu ústavních

219

Srov. Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 6, Vladimír Adamus: Jmenování, demise a odvolání vlády a jejich členů, Správní právo č. 2/1996. 220 Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 75 a násl. 221 Zdeněk Šín: Ústavně právní vztah prezidenta republiky a vlády, Právní rádce č. 9/1994. 222 Srov. např. čl. 20 Ústavy Francouzské republiky ze dne 4.10.1958; čl. 97 Ústavy Španělského království ze dne 29.12.1978 apod. 223 Jan Filip: Aktuální ústavněprávní otázky výkonné moci v ČR, str. 17, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 224 Srov. § 10 a 14 zákona č. 37/1918 Sb. z. a n. o prozatímní ústavě.


institucí, včetně činností exekutivního charakteru225, ať již v to počítáme oprávnění sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy, velení ozbrojených sil, velice široké možnosti zásahu do trestního řízení či rozsáhlé kreační pravomoci nejen vůči vládě (blíže viz následující subkapitola 4.3.1.), ale i vůči členům Bankovní rady ČNB, soudcům Ústavního soudu, prezidentu a viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu apod. Vzhledem ke skutečnosti, že dva nejvyšší orgány státu, tj. hlava státu a vláda, mají obdobný okruh úkolů, které nelze jednoznačně rozlišit, mluví se i o dyarchii, o duumvirátu a o bipolárním systému, někdy o metaforickém označení „dvouhlavá saň“226. Pro úřad prezidenta republiky jako hlavy státu se často užívá termín „pouvoir neutre“, což slouží k vyjádření jeho politické funkce v parlamentních demokraciích. Prezident republiky v čisté parlamentní demokracii nemá být aktivním tvůrcem politické vůle státu, nemá činit rozhodnutí zásadního politického významu (tato úloha je přenechána vládě a hlavně legislativě). Je popisován jako aktivní svorník všech mocí a arbitr střetů mezi nimi227. Prezident republiky je chápán jako moderátor, koordinátor politiky, má být strážcem pořádku. Jeho hlavní význam není v politické sféře, ale v metapolitické oblasti, v působení v oblasti morálky a lidských kontaktů228. V čistém (a teoretickém) modelu parlamentní demokracie má prezident republiky být stabilizujícím a moderujícím činitele.229 K postavení prezidenta republiky se vyjádřil počátkem roku 1993 i první český prezident Václav Havel (ještě jako „obyčejný“ občan230), a to v novinovém článku, který byl jakýmsi laickým rozborem ústavního postavení 225

Karel Klíma: Výkonná moc v parlamentním systému ČR (aneb nakolik je forma vlády v ČR ještě parlamentní)?, str. 40, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 226 Zdenka Polívková: Prezident v posttotalitním státě, Praha 1994, str. 51. 227 Jan Kysel: Výkonná moc jako objekt změn Ústavy ČR, str. 51, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 228 Zdenka Polívková: Prezident v posttotalitním státě, Praha 1994, str. 12 229 Jan Filip: Aktuální ústavněprávní otázky výkonné moci v ČR, str. 23, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 230 Prvním českým prezidentem republiky byl zvolen 26. ledna 1993; na úřad československého prezidenta republiky rezignoval k 20. červenci 1992.


prezidenta republiky. A on pochopil zvláštní ústavní a tudíž i politickou roli prezidenta republiky takto: „měl by být garantem či prostředníkem kontinuity státní moci a tudíž i představitelem identity a integrity státu (zastupuje stát navenek!), tedy určitou konstantou ústavního a politického systému, jakýmsi jeho "pevným bodem", instancí "posledního odvolání" či "posledního řešení", trvalou jistotou uprostřed dynamiky demokratického vývoje…Výkon každodenní politiky ostatně přísluší vládě, respektive stranám, které tvoří vládní koalici, nikoli prezidentovi. Znamená to, že by se prezident zřejmě neměl vyskytovat denně na televizní obrazovce jako někdo, kdo řeší všechny možné i nemožné "otázky dne", ale že by měl být spíš jen cítěn v pozadí jako určitá záruka legitimity těchto řešení… Měl by tu působit spíš jen jako nenápadný moderátor politických jednání, příležitostný hledač konsensu, skrytý stimulátor, tvůrce prostoru dorozumění, určitý integrující činitel, cosi jako strážce politické kultury. Spíš tedy než na sám "technický" obsah různých politických sporů by se měl soustředit na způsob či styl jejich řešení. Zjednodušeně řečeno: spíš než sám "hrát" měl by hlídat pravidla hry“231. Zajímavě shrnul svoji budoucí roli a svoji vizi o „prezidentování“, svůj „prezidentský program“ náš současný prezident Václav Klaus ve svých kandidátských projevech i v samotném inauguračním projevu z 8. března 2003. „Těžiště prezidentské funkce nespočívá ve vnitropolitické oblasti a prezident nesmí vytvářet protiváhu výkonné či legislativní moci. Od toho je tu vláda a parlament… Přímo má prezident v legislativním procesu vystupovat jen výjimečně. Podobně je tomu i s tolik diskutovanými milostmi a amnestiemi… Prezident musí občanům dodávat nejen optimismus a důvěru ve vlastní schopnosti a síly, ale i hrdost na příslušnost ke státnímu a kulturnímu celku, z něhož pocházejí...V zahraničí by měl být prezident známý, věrohodný a respektovaný… Rozhodně nemíním stát stranou politického života. Ambice být hybatelem poli231

Václav Havel: Role českého prezidenta, MF Dnes, 19.ledna 1993; viz též http://old.hrad.cz/president/Havel/indexl.html.


tické scény však nemám. Politické procesy chci ovlivňovat jen nepřímo. Chci být uvážlivým svorníkem na vrcholu pyramidy našeho ústavního systému, nikoli jeho neuralgickým bodem… Prezident musí dodávat sebevědomí, optimismus a naději v lepší příští, i když se tolik nedaří.“232. Z duality moci výkonné vyplývá zvýšená potřeba spolupráce a interakce obou orgánů exekutivy. Ústava se snaží tuto nezbytně nutnou spolupráci nejen umožnit, ale i usnadnit. V tomto ohledu se jeví jako velice významné právo prezidenta republiky, známé již z novely prozatímní ústavy roku 1919233, které je obsaženo v odstavci druhém čl. 64 Ústavy. Prezidentu republiky je jím umožněno se účastnit schůzí vlády a vyžadovat si od vlády jako celku, ale i od jejich jednotlivých členů, zprávy a projednávat s vládou nebo jejími členy otázky, které spadají do jejich kompetence. Na rozdíl od prvorepublikové úpravy není prezident republiky oprávněn schůzi vlády, na níž je přítomen, předsedat. Právu prezidenta republiky vyžadovat informace a zprávy odpovídá ústavní povinnost vlády i jednotlivých jejích členů tuto informaci poskytnout. Při podávaní zpráv či poskytnutí informací se nejedná o volání člena vlády či samotné vlády prezidentem republiky k odpovědnosti. Povaha těchto zpráv je nezávazná a informativní. Toto potrhuje i skutečnost, že Ústava nestanoví žádné následky pro vládu jako celek ani její členy v případě nesplnění těchto povinností234. Vláda je stále odpovědná (pouze) Poslanecké sněmovně, podávání těchto zpráv na tomto vztahu nic nemění235.

232

Václav Klaus: Rok první – projevy, eseje, články, Praha 2004, str. 15 a n. Srov. zákon č. 271/1919 Sb. z. a n. a nové znění § 10a z. č. 37/1918 Sb. z. a n. 234 Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 506. 235 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 2. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001, str. 327. 233


4.3.1. Kreační pravomoci vůči vládě Prvotním aspektem vzájemného vztahu prezidenta republiky a vlády jsou významná kreační oprávnění prezidenta republiky jmenovat předsedu vlády a ostatní členy vlády236. Tato pravomoc má v prvé řadě zajistit kontinuitu vládní moci, zajistit, aby stát byl permanentně spravován vládou. Prezident republiky má v zásadě volnost ve výběru předsedy vlády, měl by však respektovat výsledky voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR237. Prezidentem republiky jmenovaná vláda musí získat důvěru Poslanecké sněmovny238,239, proto je vhodné, pokud designuje předsedou vlády představitele nejsilnější politické strany, tj. takové, která sama nebo pomocí vládní koalice má v Poslanecké sněmovně většinu240. Při jmenovaní ostatních členů vlády je vázán návrhem předsedy vlády, bezpochyby může vyjádřit pochybnosti o navržené osobě (otázkou je, zda takovouto osobu může nejmenovat241), ale nemůže jmenovat osobu, která mu nebyla navržena předsedou vlády. Jmenováním a složením slibu do rukou prezidenta republiky se předseda a ostatní členové vlády ujímají svého úřadu. Jelikož je dána prezidentu republiky pravomoc jmenovat předsedu a členy vlády, rozumí se tím i eo ipso (což je i explicitně vyjádřeno v samotné Ústavě), že má pravomoc i vládu jako celek i její jednotlivé členy odvolat, resp. přijímat jejich demise. Ústava rozlišuje dvě skupiny případů, které vedou, resp. mohou vést k odvolání vlády nebo jejího člena prezidentem republiky. První skupinou jsou případy, kdy je demise obligatorní, kdy prezident republiky nemá možnost 236

Srov. subkapitolu 7.4. k povinnosti prezidenta republiky jmenovat předsedu vlády. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 464. 238 Není bez zajímavosti, že v době tvorby Ústavy se diskutovalo i o zavedení prvků kancléřského systému, který funguje ve Spolkové republiky Německo, mj. o zavedení tzv. konstruktivního vyjádření nedůvěry. Srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 172. K definici pojmu konstruktivní vyjádření nedůvěry srov. např. Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 97. 239 Srov. čl. 67 Základního zákona Spolkové republiky Německo ze dne 23. května 1949. 240 Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 6; Karel Klíma: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002, str. 359. 241 Dosavadní praxe zatím na tuto otázku neodpověděla. Např. Zdeněk Koudelka dovozuje, že ano: „jedná se o akt prezidenta a projev jeho vůle, proto může návrh premiéra odmítnout a vyžádat si nový.“ – srov. Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 6. 237


demisi nepřijmout, resp. kdy je povinen vládu odvolat. Jde o situace, kdy vláda podává demisi z důvodu vyslovení nedůvěry, resp. zamítnutí žádosti o vyslovení důvěry Poslaneckou sněmovnou, a nebo tehdy, když vláda sama nepodala demisi, ač tak měla učinit242. Druhou skupinou jsou případy, kdy demise i odvolání je fakultativní a prezidentu republiky je dáno zvážit, zda demisi příjme, resp. zda předsedu vlády či jejího člena odvolá nebo nikoliv. Prezident republiky může odvolat člena vlády, navrhne-li mu to předseda vlády. Podá-li do rukou prezidenta republiky demisi předseda vlády nebo prostřednictvím předsedy vlády ostatní členové vlády (čl. 73 odst. 1 Ústavy), je na uvážení prezidenta republiky, zda tuto demisi přijme. Pokud přijme prezident republiky demisi předsedy vlády, znamená toto jeho rozhodnutí eo ipso i přijetí demise ostatních členů vlády. Vláda stojí a padá s předsedou vlády, pokud odchází předseda vlády, odchází celá vláda. I setrvání jednotlivých členů vlády je omezeno na důvěru předsedy vlády, pokud ona není, není ani člena vlády243. Prezidentu republiky není explicitně dána pravomoc odvolávat členy vlády bez souhlasu či dokonce vědomí předsedy vlády, znění Ústavy jej k tomu výslovně neopravňuje (ani mu to však nezakazuje). V období předválečného Československa, za doby účinnosti Ústavní listiny z roku 1920, prezident republiky, jak již výše uvedeno, nebyl závislý na vůli či aktivitě předsedy vlády, mohl to oprávnění využívat autonomně244. Dnešní situace je však rozdílná. Ústava ve svém ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy uvádí, že „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“. Prezident republiky jako orgán státu je touto zásadou také vázán a tudíž nemůže činit nic, k čemu ho zákon neopravňuje245, 246.

242

Srov. čl. 73 odst. 2 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. Srov. blíže Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 465 a násl. 244 Viz subkapitola 3.1. 245 Srov. dikci ustanovení čl. 74 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. 246 Jiného názoru, tj. že členy vlády může odvolat bez souhlasu či vědomí předsedy vlády, je např. Zdeněk Koudelka viz Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 6. 243


Aby byla zajištěna kontinuita vládní moci je prezident republiky povinen pověřit prozatímním výkonem vládních funkcí odvolanou vládu, a to na přechodnou dobu než bude sestavena vláda nová247. Jde o logický krok k vyřešení vládní krize, protože není myslitelné, aby stát byl spravován bez vlády. 4.3.2. Pravomoci prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy Jak již bylo uvedeno, prezident republiky je nadán pravomocemi dvojího druhu – jedny vykonává relativně autonomně, s větší či menší ingerencí jiných nejvyšších orgánů státu, a při výkonu druhých je naopak odkázán na kooperaci se svým pendantem – s vládou. Tato interakce je naplňována institutem kontrasignace (viz blíže v následující subkapitole). Pravomoci spadající do skupiny kontrasignovaných pravomocí vypočítává Ústava ve svém čl. 63 a jde o výčet demonstrativní248. Prezident republiky zastupuje stát navenek. Je to zvláštní druh pravomoci, jejíž důsledky působí vně státu, tj. ovlivňuje mezinárodně-právní postavení České republiky. Prezident republiky z titulu této pravomoci reprezentuje stát v právních vztazích mezi dalšími subjekty mezinárodního práva. Hlava státu je jednou z osob, které jsou bez dalšího, pouze z titulu své funkce, považovány za zástupce svého státu a mohou sjednávat mezinárodní smlouvy249,250. S postavením hlavy státu je kromě sjednávání mezinárodních smluv, tj. činění potřebných kroků k platnému vzniku smlouvy, úzce spojena i ratifikace meziná-

247

Zdeněk Šín: Jmenovací a pověřovací oprávnění prezidenta republiky podle Ústavy České republiky, Právní rádce č. 3/1995. 248 Srov. čl. 63 odst. 2 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. 249 Srov. Vídeňská úmluva o smluvním právu – publikována vyhláškou č. 15/1988 Sb. 250 Dalšími osobami, které se z titulu své funkce a bez předložení plné moci považují za zástupce státu, jsou předsedové vlád a ministři zahraničních věcí, a to pro všechny úkony souvisící se sjednáváním smlouvy, dále vedoucí diplomatické mise, a to pro přijetí textu smlouvy mezi vysílajícím státem a přijímajícím státem, a konečně pověření zástupci států na mezinárodní konferenci, u mezinárodní organizace nebo u některého z jejích orgánů, a to pro přijetí textu smlouvy na této konferenci, v této organizaci nebo orgánu. Srov. čl. 7 Vídeňská úmluva o smluvním právu – publikována vyhláškou č. 15/1988 Sb.


rodních smluv. Ratifikací se rozumí schválení smluvního projevu mezinárodní smlouvy, kterou jménem republiky uzavřel někdo jiný než prezident republiky. Tímto aktem vyjadřuje stát prostřednictvím hlavy státu (politickou) vůli být touto smlouvou vázán. Ratifikací se tedy rozumí proces, který provádí prezident republiky po schválení mezinárodní smlouvy Parlamentem České republiky a kterým dává prezident republiky jako zástupce České republiky na vědomí smluvním státům, že je pro naší zem předmětná mezinárodní smlouva závazná251. Prezident republiky využil možnost danou mu ústavou a s výhradou v jednotlivých případech jednat jinak přenesl pravomoc sjednávat konkrétní druhy mezinárodních smluv na vládu. Učinil tak svým rozhodnutím ze dne 28. dubna 1993252. Dále prezidentovi republiky náleží aktivní i pasivní legační právo (ius legationis). Je oprávněn jménem České republiky přijímat vedoucí diplomatických misí. Vyslanec se může ujmout své funkce až po odevzdání pověřovací listiny hlavě státu a udělení agrémentu prezidentem republiky. Přijetí diplomata i veškeré další diplomatické styky probíhají podle mezinárodního práva a jsou kodifikovány Vídeňskou úmluvou o diplomatických stycích253. Aktivní legační právo prezidenta republiky v sobě zahrnuje pověřování a odvolávání vedoucích zastupitelských misí naší republiky v zahraničí. Pověření se uděluje ustanovovacím aktem prezidenta republiky, který vydá pověřovací listinu, odvolání formou rozhodnutí o zproštění úřadu diplomatického zástupce (lettres de rappel)254. V rámci kontrasignovaných rozhodnutí je i okruh úkolů ve vztahu k ozbrojeným silám. Tradičně je prezident republiky nositelem funkce vrchního

251

K možnosti prezidente republiky odmítnout ratifikaci provést blíže srov. blíže Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 488. 252 Srov. rozhodnutí prezidenta republiky č. 144/1993 Sb. 253 Srov. Vídeňská úmluva o diplomatických stycích – publikována vyhláškou č. 157/1964 Sb.; Jan Ondřej: Základy mezinárodního práva, Praha 1998, str. 113. 254 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 233.


velitele ozbrojených sil. Ozbrojenými silami, dle zákona o ozbrojených silách255, jsou armáda, Vojenská kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž. Z této funkce vyplývá, že hlava státu je v případě událostí ohrožující samostatnost, celistvost státu, ústavní zřízení apod., oprávněna (či spíše povinna) vyhlásit mimořádná opatření, popř. částečnou i úplnou mobilizaci256. Jako vrchní velitel ozbrojených sil je nadán pravomocí jmenovat a povyšovat generály a dle ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, má právo účastnit se schůzí Bezpečností rady státu257 a vyžadovat od ní či jejich členů zprávy nebo projednávat s ní nebo jejími členy otázky, které patří do jejich kompetence258. Mezi pravomoci kontrasignované patří i právo udělovat amnestii259. Spolu s oprávněním udělovat individuální milost260,261 patří tento soubor pravomocí k tradičním právům hlav státu. Jejich aplikací dochází k prolomení zásady oficiality, tj. povinnosti státu stíhat a trestat všechny trestné činy, o jejichž spáchání se stát, resp. k tomu povolané státní orgány dozví. Jde o určité monarchistické dědictví, právo, kterým disponoval panovník již v dávné minulosti. Hlava státu, ať již to bylo ve starověku, v blízké minulosti či dnes, byla vždy pojímána jako poslední instance, jako osoba, která všechno ví a dokáže být navýsost spravedlivá. Postupem času se vytvořila určitá utkvělá představa (která má své kořeny i v poměrně širokých oprávněních v oblasti individuálních i hromadných milostí), že prezident republiky je všemocný, že může vše, že on je nad zákony a jedině on je povolán, ba co více povinen odstraňovat tvrdost a nespravedlnost zákona262.

255

Srov. § 3 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky. Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 231. 257 Srov. čl. 9 zákona ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. 258 Srov. čl. 9 odst. 3 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. 259 K definici pojmu srov. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 74 a násl. 260 Ať již ve formě agraciace, abolice či rehabilitace. 261 K rozdílnost institutu amnestie a institutu milosti srov. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 55 a násl. 262 K povaze institutu milosti i amnestie, jeho podstatě a legitimitě srov. Např. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 19 a násl. 256


Prezident republiky dále jmenuje soudce obecných soudů, vyhlašuje volby do Poslanecké sněmovny a Senátu a propůjčuje a uděluje státní vyznamenání, nezmocní-li k tomu jiný orgán. Výčet pravomocí, jejichž výkon formou rozhodnutí podléhá kontrasignaci, není v článku 63 Ústavy uzavřený, nejedná se o výčet taxativní, protože odst. druhý tohoto článku dává možnost cestou běžného zákona „vytvořit“ i jiné pravomoci prezidenta republiky, které Ústava nezná. Pro tyto pravomoci je stanoven stejný režim jako pro pravomoci v tomto článku uvedené, tj. rozhodnutí učiněná při provádění těchto pravomocí podléhají kontrasignaci a odpovídá za ně vláda. Těmito pravomocemi, které byly založeny běžným zákonem, je například významné oprávnění podávat návrh Ústavnímu soudu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých částí263, 264, jmenování vysokoškolských profesorů a rektorů265 apod266. Formou běžného zákona však lze rozšiřovat pouze pravomoci prezidenta republiky, nikoli mu ukládat další, v ústavě neuvedené, povinnosti. Okruh povinností daný ústavou je taxativní a lze jej rozšiřovat jen cestou ústavního zákona267. 4.3.3. Institut kontrasignace Někdejší výsostná a ničím a nikým neomezená práva panovníků byla postupně omezována a jedním z takových prostředků k omezení moci hlavy státu se stala i kontrasignace, tj. spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného ministra268. Historický vývoj, jak již bylo poukázáno, směroval od pouhé auten263

Srov. § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. V této souvislosti až Ústavní soud judikoval, že prezidentům návrh Ústavnímu soudu na zrušení zákona či jeho části nepotřebuje ke své platnosti kontrasignaci. Blíže viz následující subkapitola. 265 Srov. zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. 266 Další pravomoci prezidenta republiky založené běžným zákonem vit např. Karel Klíma a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha 2009, str. 496 a násl. 267 Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 236. 268 Viz subkapitola 2.1.2. 264


tifikace královy vůle až po konstitutivní podmínku platnosti, jako „conditio sine qua non“. Podstatou tohoto institutu (v parlamentních demokraciích) bylo logické vyústění aplikací dvou politických zásad. První byla neodpovědnost prezidenta – v drtivé většině parlamentních demokracií je hlava státu neodpovědná. Druhá zásada: neexistuje, aby v demokracii byla činěna rozhodnutí, za které nikdo neodpovídá, vždy je nutné, aby za určité projevy vůle nesly odpovědnost určité osoby269. A odtud byl již jen krůček k zavedení institutu kontrasignace jako podmínky platnosti prezidentových aktů. Jde tedy o určitou demokratickou pojistku proti zneužití pravomoci hlavy státu. Kontrasignace, jako spolupodpis odpovědného orgánu na úkonu orgánu neodpovědného, nemění nic na povaze spolupodpisovaného úkonu. Ten, i přes tento spolupodpis, zůstává úkonem neodpovědné hlavy státu270. Kontrasignace také nezakládá politickou odpovědnost kontrasignujícího (ani vlády), jestliže tento (orgán) – jak to bývá v parlamentních demokraciích - nese již zásadně a všeobecně odpovědnost. Kontrasignace pouze ozřejmuje tuto odpovědnost, která již tak jako tak existuje271. Všechny předcházející ústavy, vyjma ústavy z roku 1960, tento institut znaly a aplikovaly jej velice extenzivně. Neomezovaly jej pouze na akty mající povahu rozhodnutí, jak tak činí dnešní úprava, a její použití bylo nutné aplikovat takřka na všechny úkony prezidenta republiky272. V roce 1960 byl ústavou zavedena jednota moci a s ní i lépe korespondující odpovědnostní vztah prezidenta republiky a parlamentu. Tudíž byl institut kontrasignace i akcesorická odpovědnost vlády zbytečný273.

269

Srov. např. Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 55. V této souvislosti stojí za pozornost názor Jaroslava Krejčího, že, ač se prezentuje navenek takovýto kontrasignovaný akt jako akt prezidenta republiky, jako výkon jeho kompetence, jde ve skutečnosti o dva volní akty – jeden akt prezidenta (samotný akt) a o jeden akt kontrasignujícího člena vlády (samotný akt kontrasignace). Jaroslav Krejčí: Problémy právního postavení hlavy státu v demokraciích, Praha 1935, str. 56. 271 Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 98. 272 Viz subkapitola 3.1. 273 Zdenka Polívková: Prezident v posttotalitním státě, Praha 1994, str. 45. 270


Naše nová ústava se vrátila k prezidentu republiky, který není z výkonu své funkce odpovědný, a tudíž i ke kontrasignaci, ale nikoli v její původní, všezahrnující podobě. V prvé řadě rozdělila pravomoci hlavy státu do dvou skupin – na výlučné a kontrasignované pravomoci. Prvá z nich spolupodpisu nepodléhá a prezident republiky je při výkonu těchto pravomocí odpovědný (jen) pro velezradu, u druhé je kontrasignace nutná a odpovědnost za tyto akty přebírá vláda274. To je první omezení takřka absolutního rozsahu bývalé kontrasignace. Tento dvojí režim, resp. dvě skupiny pravomocí je někdy vysvětlován smíšením prvků Ústavní listiny z roku 1920 (kontrasignované akty moci vládní a výkonné neodpovědného prezidenta republiky) s prvky socialistické Ústavy z roku 1960 (prezident republiky odpovědný Národnímu shromáždění, a proto jednající bez kontrasignace)275. Ač je tedy kontrasignace podmínkou platnosti určité oblasti pravomocí, není v oblasti kontrasignovaných pravomocí předseda vlády prezidentu republiky nadřazen. Je pravdou, že bez jeho spolupodpisu není toto rozhodnutí perfektní, tj. nemá právem (ústavou) aprobované následky, tedy může předseda vlády určité jednání prezidentu republiky znemožnit. Nemůže však prezidenta republiky k určitému jednání pozitivně donutit. Kontrasignace jako taková je individuálním právem předsedy vlády, nikoliv vlády jako celku276. Dále přímo z dikce ústavy plyne, že pravomoci uvedené v čl. 63 Ústavy, tj. ty, u kterých je kontrasignace nezbytností, nepodléhají plně tomuto institutu, ale pouze do té míry, kdy konkrétní akt má charakter rozhodnutí. Jinými slovy jen výkon kontrasignované pravomoci, jejíž výstupem je rozhodnutí, podléhá kontrasignaci277. Tuto interpretaci potvrdil i Ústavní soud, a to svým nálezem

274

Zdeněk Koudelka: Změny a postavení prezidenta na Slovensku a v Čechách, na Moravě a Slezsku in Václav Pavlíček a kolektiv: Transformace ústavních systémů zemí střední a východní Evropy, II. část, Praha 2000, str. 181 a násl. 275 Václav Pavlíček: Teoretické koncepce Ústavy ČR (Několik úvah k 10. výročí jejího přijetí), in Kysela J. (ed.): Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektiva, Praha 2003, str. 86 a n. 276 Zdeněk Koudelka: Prezident, vláda a mezinárodní smlouvy, str. 73, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 277 Srov. čl. 63 odst. 3 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb.


z roku 1994, kdy rozhodoval o návrhu prezidenta republiky na zrušení § 102 trestního zákona obsahující trestný čin Hanobení republiky a jejího představitele. Soud se v prvé řadě zabýval aktivní legitimací prezidenta republiky, který tento návrh podal bez kontrasignace, ač tato pravomoc byla založena zákonem o Ústavním soudě, tj. běžným zákonem na základě zmocnění čl. 63 odst. 2 Ústavy. Soud dospěl k závěru, že „čl. 63 odst. 2 Ústavy obsahuje globální vyjádření blíže neurčeného rozsahu (potenciálních) pravomocí, jež mohou být zákonem svěřeny prezidentu republiky“. A následující odstavec jen stanoví okruh případů výkonu těchto pravomocí, kdy je kontrasignace nezbytná. „Ale pouze při takovém způsobu výkonu těchto pravomocí, který prezident republiky realizuje formou „vydaného rozhodnutí“ (čl. 63 odst. 3 Ústavy)“278. Další otázkou je, zda kontrasignující subjekt, v našem případě tedy předseda vlády či jím pověřený člen vlády, je povinen kontrasignaci provést vždy, kdy akt není v rozporu s platným právem nebo je oprávněn odmítnout podpis připojit, pokud s obsahem (byť jen) politicky nesouhlasí. Pokud důvody odmítnutí jsou omezeny pouze na protiústavnost a protizákonnost, hovoříme o kontrasignaci právní. Pokud subjekt spolupodpisující může svůj podpis odmítnout v případech, pokud je s textem politicky či osobně nespokojen, jedná se o kontrasignaci politickou. První druh kontrasignace (tzn. kontrasignace právní) je rozšířením preventivní a ochranné funkce celého institutu kontrasignace. Faktem však je, že i kategorie právní bezvadnosti se dá zpolitizovat a pravdou je, že nemůžeme chtít po v prvé řadě politickém orgánu, čímž vláda, resp. předseda vlády nebo jím pověřený ministr bezesporu je, aby její (jeho) jednání bylo prosto politických zájmů a konečný výsledek nebyl motivován právě politickými ambicemi279. V naší krátké ústavní historii se uplatňovala vždy právní povaha kontrasigna278 279

Nález Pl. ÚS 43/93, ÚS sv. 1, nález 16 (vyhlášen pod č. 91/1994 Sb.) Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 7.


ce280, je však pravdou, že subjektivní i objektivní determinanty nikdy nevedly k vyhrocení situace a odmítnutí kontrasignace ministrem. Neochvějné postavení panovníka, silná autorita T.G. Masaryka, ale i druhého prezidenta a Masarykova nástupce E. Beneše v konečném důsledku nedopustily, že by někdy byla odepřena kontrasignace prezidentova aktu. Za účinnosti současné ústavy tato situace však již nastala a došlo ke sporu prezidenta republiky a vlády. Konkrétně šlo o vyhlášení senátních voleb v roce 1996. Podstatou sporu bylo vypsání voleb, a to zda termín zvolit tak, aby byl společně s komunálními (názor prezidenta republiky Václava Havla) nebo společně s volbami do Poslanecké sněmovny (názor předsedy vlády Václava Klause). Předseda vlády odmítl rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb podepsat a tím stvrdit platnost. Prezident republiky tento problém vyřešil šalamounsky a předsedu vlády jednoduše obešel. Volby vyhlásil a rozhodnutí poslal předsedovi vlády k podpisu. Ten, ač nespokojen s tímto postupem, akt kontrasignoval. Tento případ, ač ojedinělý a svérázně řešený, považují někteří autoři za potvrzení právní povahy kontrasignace i podle nové Ústavy z roku 1992281. K dalšímu spornému momentu mezi prezidentem republiky a vládou ohledně kontrasignace došlo v roce 2000, a to ohledně jmenovacích pravomocí vůči guvernérovi a viceguvernérovi České národní banky. Podstatou sporu bylo jmenování viceguvernéra Zdeňka Tůmy guvernérem České národní banky ďále jen ČNB“) a člena bankovní rady Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB. Jmenování provedl prezident republiky Václav Havel dne 29.11.2000 s účinností od 1.12.2000.282 Vláda s tímto jmenováním nesouhlasila a odmítla toto rozhodnutí prezidenta republiky spolupodepsat a zároveň v tomto smyslu 280

Většina odborné veřejnosti připisuje kontrasignaci výlučně právní charakter. Srov. Kateřina Janstová: Právní postavení prezidenta republiky v ústavním systému ČR in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace ústavních systémů, Praha 2007, str. 71. 281 Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 7. 282 Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 82 a násl.


přijala i usnesení vlády283. Tento postup vlády se již zpočátku jevil jako účelový, a to především proto, že do této doby nebyla kontrasignace k tomuto jmenovacímu aktu vyžadována, a také proto, že předseda vlády byl o záměru prezidenta republiky jmenovat výše uvedené osoby na funkce guvernéra ČNB, resp. viceguvernéra ČNB, dostatečně dopředu informován a předseda vlády byl nespokojen „pouze“ s navrhovanými osobami, nikoliv s procedurou. A jmenovací postup zpochybnil až následně. Spor vlády a prezidenta republiky vyústil dne 20.12.2000 v podání návrhu vlády k Ústavnímu soudu, v němž se domáhali určení, že k platnosti rozhodnutí o jmenování guvernéra ČNB či viceguvernéra ČNB je nutný spolupodpis předsedy vlády či jím pověřeného ministra. Ve svém nálezu Ústavní soud zdůraznil mj. i význam ústavní zvyklosti, která doplňuje jinak strohý text ústavy do funkčního celku. A postup vlády byl v rozporu s vytvořenou ústavní zvyklostí, tj. se zvyklostí, že kontrasignace není k předmětnému rozhodnutí potřeba. Ústavní soud judikoval, že postup prezidenta republiky byl v souladu s jeho pravomocemi284,285. Jak z výše uvedeného vyplývá, kontrasignace má místo jen tam, kde není prezident republiky odpovědný. Kontrasignace v moderním pojetí je pojímána jako pojistka, jako určité omezení hlavy státu, jako záruka proti zneužití pravomoci prezidentem republiky a strhnutí příliš velké moci do jeho rukou286. Dnes se může jevit koncepce kontrasignace jako monarchistický přežitek, jako institut, který je během času a postupným vývojem již překonaný. Samotný vývoj v rozsahu pravomocí hlavy státu v parlamentních demokraciích reagoval na obavy ze silného prezidenta dostatečně. V dnešních státech založených na parlamentní demokracii je reálná politická moc hlav stát malá, ne-li přímo 283

Usnesení vlády č. 1210 z 28.11.2000. Nález Pl. ÚS 14/01, ÚS sv. 22, nález č. 91 (vyhlášen pod č. 285/2001 Sb.) 285 V podrobnostech, zvláště pro argumentaci vlády i prezidenta republiky srov. Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 82 a násl. 286 Zdeněk Koudelka: Změny a postavení prezidenta na Slovensku a v Čechách, na Moravě a Slezsku in Václav Pavlíček a kolektiv: Transformace ústavních systémů zemí střední a východní Evropy, II. část, Praha 2000, str. 180. 284


nulová – ale i přesto zde existuje pojistka představovaná institutem kontrasignace287. Tato situace je reakcí mnohdy na totalitní minulost či reflexí na zkušenosti jiných států s podobným, k totalitě směřujícím vývojem. Klasickým příkladem je dnes Spolková republika Německo, kde otřesná a tragická zkušenost s Adolfem Hitlerem (a neschopnost odvrátit vývoj silným prezidentem Výmarské republiky a legendou první světové války – generálem Paulem von Beneckendorfem und Hindenburgem288) zapříčinila, že prezident SRN je nadán pouze malými pravomocemi289 a má pouze reprezentativní a integrační funkce290.

4.3.4. Prezident republiky a legislativní činnost vlády Vláda jako orgán moci výkonné plní i významné normativní pravomoci. Pomineme-li druhotnou vládní normotvorbu reprezentovanou nařízeními vlády, resp. na úrovni ministerstev, jiných správních úřadů a orgánů územní samosprávy vyhláškami, zasahuje vláda velice podstatně i do zákonodárného procesu. Ústava uvádí vládu mezi orgány, které jsou nadány zákonodárnou iniciativou, tj. vláda jako sborový orgán může podat kvalifikovaný podnět k projednání návrhu zákona Parlamentem České republiky291. Způsob přípravy a proces přijímání návrhu zákonů na úrovni vlády velice podrobně upravují Legislativní pravidla vlády292, která mají formu vládního usnesení. Vládní návrh zákona je nejdříve vypracován ve formě věcného záměru, který se v rámci připomínkového řízení zasílá tzv. připomínkovým místům 287

Kontrasignaci pro akty prezidenta republiky zná i Francie, Itálie, Portugalsko, Rakousko i další evropské státy. Více srov. Vladimír Klokočka, Eliška Wágnerová: Ústavy států Evropské unie, Praha 1997. 288 Paul von Hindenburg: Paměti, Brno 1997, str. 249 a n. 289 Srov. ústavně-právní postavení spolkového prezidenta - čl. 54 a n. Základního zákona ze dne 23. května 1949. 290 Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 98. 291 Srov. čl. 41 odst. 2 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. 292 Srov. Legislativní pravidla vlády schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve znění usnesení vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534, usnesení vlády ze dne 28. června 1999 č. 660, usnesení vlády ze dne 14. června 2000 č. 596, usnesení vlády ze dne 18. prosince 2000 č. 1298 a usnesení vlády ze dne 19. června 2002 č. 640, usnesením vlády ze dne 26. května 2004 č. 506, usnesením vlády ze dne 3. listopadu 2004 č. 1072, usnesením vlády ze dne 12. října 2005 č. 1304 a usnesením vlády ze dne 18. července 2007 č. 816


vypočteným v čl. 5 citovaného usnesení a Legislativní radě vlády, což je zvláštní orgán vlády, který se na legislativním procesu podílí. Mezi těmito připomínkovými místy je i Kancelář prezidenta republiky, ale pouze v případě, že se jí, resp. její působnosti věcný záměr týká293. Prostřednictvím své kanceláře může prezident republiky vyjádřit své stanovisko k připravovanému vládnímu návrhu zákona a sdělit své připomínky a výhrady k zamýšlené nové úpravě. Uplatněné připomínky pak prezident republiky projedná s orgánem, který věcný záměr vydal. Na základě vládou schváleného věcného záměru vypracuje předkladatel návrh zákona, který rovněž podléhá připomínkovému řízení, tj. zde má prezident republiky, resp. jeho kancelář, druhou možnost ovlivnit podobu vládou navrhovaného zákona (opět však jen pouze tehdy, pokud se věcný záměr týká působnosti Kanceláře prezidenta republiky) a zpravidla i v této fázi tak činí. Návrh zákona, vzešlý z připomínkového řízení a vládou patřičně schválený, je vládním návrhem zákona, který je následně podán Poslanecké sněmovně k projednání. Jak explicitně plyne ze znění citovaného ustanovení čl. 5 Legislativních pravidel vlády, prezident republiky nedostává všechny věcné návrhy zákona, resp. vládní návrhy zákona, ale jen pouze ty, již se svoji úpravou dotýkají působnosti Kanceláře prezidenta republiky. Je v tom možné vidět legislativní chybu vlády, protože jistě nebylo záměrem vlády posílat pouze návrhy týkající se Kanceláře prezidenta republiky, ale samotného prezidenta republiky, což je kategorie o poznání širší294. Druhou možností zasáhnout do legislativního procesu, kterou prezident republiky má, je právo suspenzívního veta295. Veto, které naše ústava zná a přiznává prezidentu republiky, je (kromě jeho suspenzívnosti) vetem relativním a

293

Srov. čl. 5 odst. 1 písm. c) Legislativních pravidel vlády. Srov. Zdeněk Koudelka: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999, str. 8. 295 Viz subkapitola 4.2.2. 294


neselektivním296. Relativnost veta je dána tím, že pro jeho překonání je stanoveno zvýšené kvórum, v našem případě se jedná o nadpoloviční většinu všech poslanců. Veto, použije-li ho prezident republiky, se vtahuje vždy na zákon jako celek, nemůže vrátit Poslanecké sněmovně pouze část zákona, popř. jen konkrétní ustanovení. Např. u tzv.“jezdců“ či „přílepků“, tj. cizorodých ustanovení, s základní právní úpravou nesouvisející297, se tato neselektivnost veta jeví jako nevýhoda, která mnohdy vede k tomu, že prezident republiky je nucen vetovat zákon jen a pouze pro jedno či dvě dle jeho názoru nesprávná ustanovení, ač zákon jako takový pokládá za správný, a nebo to vede ke druhému extrému, tj. že prezident republiky veta ze stejného důvodu nevyužije298. V tomto je spatřována právě neselektivnost veta. Prezident republiky použitím suspenzívního veta dává najevo, že s tímto Parlamentem přijatým zákonem nesouhlasí. Prezident republiky je v tomto oprávnění omezen ve třech směrech. Za prvé nemůže jej použít u ústavních zákonů, za druhé na vrácení zákona má propadnou lhůtu 15 dní299 a konečně za třetí vrácení zákona musí odůvodnit300. Důvody však mohou být jakéhokoliv charakteru – protiústavnost, porušení procesních pravidel, osobní nesouhlas s danou úpravou apod. Ústava v tomto ohledu neklade žádné striktní požadavky ani nestanoví počet či závažnost důvodů, které prezident v odůvodnění veta musí použít. Prezident republiky tu plní funkci zabraňující, ochrannou301. Poslanecká sněmovna však může prezidentovo veto přehlasovat kvalifikovanou většinou a tak jej zvrátit. 296

Vít A. Schrom: Prezidentovo právo zákon nepodepsat a vrátit parlamentu, str. 79, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 297 V této souvislosti srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 77/06 ze dne 15.2.2007 (odškodnění klientů některých bank), ve kterém Ústavní soud konstatoval, že tzv. přílepky jsou v rozporu s ústavou. 298 Srov. situaci ohledně zákona o dálničním obchvatu Plzně z dubna 2001 či novely zákona o krajích z května 2002. 299 K počítání lhůt v ústavním právu srov. nález Pl. ÚS 33/97, ÚS sv. 9, nález č. 163 (vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.) 300 Za doby platnosti ústavní listiny z roku 1920 byla nutná pro uplatnění veta kontrasignace – srov. § 64 odst. 1 bod 4 ve spojení s § 68 ústavní listiny z roku 1920 – zákon č. 121/1920, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky; srov. František Weyr: Soustava československého práva státního,. Brno 1921, str.210 a n. 301 Srov. Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 193 a n.


Prezident Václav Klaus vyjádřil zajímavou myšlenku o aktivismu prezidenta republiky spojeného s nadužíváním prezidentského veta. Prohlásil, že on sám nebude „aktivistickým prezidentem302“ a vetem (stejně jako právem milosti – zatím jich ke dni 1.7.2010 udělil 346 z 15 795 žádostí303) bude šetřit. K 1.7.2010 využil svého práva veta v 47 případech304, 305, 306. Pro srovnání jeho předchůdce Václav Havel za poslední funkční období využil tohoto oprávnění čtrnáctkrát (za účinnosti Ústavy ČR celkem 27x). Tyto čísla působí velice kontrastně oproti „výsledku“, jehož dosáhl náš první prezident T. G. Masaryk, který za celé svoje prezidentské působení, tj. za 17 let vetoval pouze jedenáct zákonů307, 308. Stejně paradoxně jako srovnání výše zmíněné působí i citování věty, kterou pronesl Václav Klaus v dubnu 2000 ještě jako předseda Poslanecké sněmovny, tj. „na druhé straně barikád“. V souvislosti s vetem prezidenta republiky Václava Havla u zákona o dálničním obchvatu Plzně se vyjádřil Václav Klaus v tom smyslu, že prezident by neměl vetovat zákony takovéhoto typu a obecně by měl užít svého práva veta jednou za desetiletí309. Prezidentské veto, ač se to možná na první pohled nezdá, patří mezi nikoli nevýznamné nástroje prezidenta republiky, jímž může uplatňovat vliv na druhou složku moci výkonné. Jak již bylo zmíněno, vláda je nadána zákonodárnou iniciativou a drtivá většina návrhů zákonů směřuje do Poslanecké sněmovny právě z vlády. Vláda se snaží těmito změnami naplňovat nejen své předvolební sliby, 302

Srov. kandidátské projevy Václava Klause, jeho inaugurační projev apod.; v první kandidátské řeči mj. uvedl, že: „…Jednání prezidenta musí být činorodé a aktivní, nikoli však aktivistické… Přímo má prezident v legislativním procesu vystupovat jen výjimečně…“ - Václav Klaus: Rok první – projevy, eseje, články, Praha 2004, str. 15 a n.; viz též www.klaus.cz – projevy a vystoupení. 303 Srov. Příloha č. 1 – Sdělení Kanceláře prezidenta republiky. 304 Srov. Příloha č. 2 – Sdělení Kanceláře prezidenta republiky. 305

Pro zajímavost Poslanecká sněmovna nepřehlasovala prezidentovo veto pouze ve čtyřech případech. Stávající prezident republiky Václav Klaus si dokonce v souvislosti s vetováním nového zákoníku práce (který byl nakonec Parlamentem ČR přijat a uveřejněn ve Sbírce zákonů pod č. 262/2006 Sb.) od Richarda Falbra vysloužil za „nesprávné“ použití veta přezdívku „Pan Veto“. 307 Toto velice nízké číslo je dáno též tím, že Masaryk využíval svoji autoritu již při tvorbě legislativních návrhů na úrovni vlády a mohl „svá stanoviska k nim dát nehlučně už zde, aniž by bylo třeba velikého – a často vzrušujícího – aparátu veta.“ - Eva Broklová: Prezident republiky československé, Praha 2001, str. 29. 308 Pro srovnání americké práce: dle článku uveřejněného na internetovém serveru novinky.cz (údaje ČTK) ze dne 19.7.2006 vetovali američtí prezidenti v historii Spojených států 2550 zákonů. Z nich bylo veto překonáno dvoutřetinovou většinou u 106 zákonů, tedy v 4,2 % případů. 309 Kopecký J.: Klaus: Havel vetem šlape po demokracii, Hospodářské noviny, 19.4.2000. 306


ale i svůj volební program. Tudíž využívání, resp. nevyužívání tohoto prezidentského práva může a mnohých případech i má významný vliv na tyto snahy a v konečném důsledku je může nejen brzdit, ale i zablokovat. A tato pravomoc získává na důležitosti a na významu právě v době, kdy je většina vládní strany, resp. vládní koalice nevýrazná, popř. je vláda menšinová. Za třináct let účinnosti stávající Ústavy nastaly mnohé zajímavé situace, které v konečném důsledku zeslabovaly či posilovaly suspenzívní veto prezidenta republiky. V souvislosti s postoupením zákona o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945310 prezidentu republiky k podpisu došlo k faktickému odebrání veta. Zákon byl prezidentu republiky totiž doručen až 24.2.2000. Dle schválenému textu zákona měl nabýt tento předpis účinnosti 1.3.2000, tzn. zákon musel být nejpozději v tento den vyhlášen ve Sbírce zákonů. Prezident republiky, pokud nechtěl zapříčinit nemožnost přijetí zákona, nemohl využít patnáctidenní lhůtu v celé své délce, ani veto použít. Prezident republiky byl tak okolnostmi (a Poslaneckou sněmovnou) donucen podepsat zákon během několika hodin, nechtěl-li komplikovat ocenění hrdinství československých občanů za druhé světové války311. Dodržení patnáctidenní lhůty nebo využitím veta by de facto znemožnil dokončení legislativního procesu. Proti tomuto postupu Poslanecké sněmovny se prezident republiky ohradil v dopise adresovaném předsedovi Poslanecké sněmovny ze dne 24.2.2000, ve kterém vyjádřil očekávání, že tento postup je pouze výjimečný a do budoucna dojde ze strany Poslanecké sněmovny k nápravě. V závěru dopisu prezident republiky zdůraznil, že napříště využije své ústavní kompetence plně a důsledně312. Druhý případ, který ve svém 310

Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 39/2000 Sb. Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 159 a nás. 312 Tamtéž, str. 436. 311


důsledku učinil z veta suspenzívního veto absolutní, nastal v souvislosti s podpisem novely živnostenského zákona v roce 2002. Prezident republiky vrátil zákon 27. června 2002 a Poslanecké sněmovně skončilo volení období již 20. června t.r., a tudíž již nemohla prezidentovo suspenzívní veto přehlasovat313, 314. Tímto krokem učinil prezident republiky ze svého veta veto absolutní. Tento postup prezident republiky zvolil i přesto, že jej v souvislosti s podpisem zákona o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích označil jako postup porušující vyváženost systému „brzd a protivah“ a princip dělby moci.315. Zajímavý (i když bezesporu politicky motivovaný) názor vyslovil v souvislosti s projednávání zákona o registrovaném partnerství, který vrátil prezidentem republiky dne 16.2.2006 s vetem Poslanecké sněmovně, prof. Zdeněk Jičínský coby poslanec za ČSSD. V této souvislosti položil prof. Jičínský otázku, čemu odpovídá toto veto prezidenta republiky, jestliže obě komory Parlamentu většinou svých členů se pro tento návrh zákona vyslovily. Z čeho plyne, hovoří dále, toto zvláštní postavení prezidenta republiky, že má za to, že v takovéto věci, kde volení zástupci lidu vyjádřili majoritně svou vůli, a to oběma komorami, si myslí, že se proti tomu může postavil. Konstatoval, že bezesporu z formálního hlediska není vázáno veto prezidenta republiky na žádné podmínky, ale podle soudu prof. Jičínského je vázán duchem ústavy316. Důležité oprávnění prezidenta republiky, ve vztahu legislativnímu procesu, mající povahu jisté pojistky, je oprávnění podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení k Ústavnímu soudu317,318,319. Právo iniciovat

313

Srov. sněmovní tisk č. 978, Poslanecká sněmovna, III. volební období Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 220. 315 Tamtéž, str. 445. 316 V podrobnostech srov. stenografický záznam z 54. schůze ze dne 15.3.2006. 317 § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu 318 Toto oprávnění znal i předchozí zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní republiky, který byl přijat na základě zákonodárné iniciativy prezidenta republiky Václava Havla. 319 Prezident republiky v letech 1993 -2003 (tedy jak Václav Havel, tak Václav Klaus) podal celkem 10 návrhům s cca dvoutřetinovou úspěšností. Judikatura Ústavního soudu 1993 – 2003 (Výběr), Praha 2004. 314


abstraktní kontrolu ústavnosti patří k významným oprávněním prezidenta republiky mající vztah k legislativní činnosti vlády. Ač tedy řízení před Ústavním soudem není součástí legislativního procesu, mají nálezy tohoto orgánu zásadní význam ovlivňující český právní řád320. Bývalý prezident republiky Václav Havel začal toto právo výrazněji využívat v době, kdy bylo jeho suspenzívní veto Poslaneckou sněmovnou přehlasováno, ač vytýkal zákonné úpravě rozpor s ústavním pořádkem321. Z počátku bylo sporné, zda návrh prezidenta republiky na zrušení zákona je rozhodnutím ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy, tj. zda vyžaduje tento návrh kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného ministra či nikoliv. Pro nutnost kontrasignace hovořilo především to, že právo podávat tento návrh bylo založeno běžným zákon, a tudíž dle dikce Ústavy potřebuje prezident republiky k podání návrhu spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného ministra. Tuto otázku zodpověděl až Ústavní soud, a to ve svém nálezu sp. zn. Pl. I ÚS 43/93. Soud dospěl k závěru, že kontrasignace v tomto případě není potřeba. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že „…Tímto návrhem realizuje prezident republiky pouze vlastní právo, zatímco právo vydat rozhodnutí, a tím potvrdit nebo změnit právní stav, přísluší Ústavnímu soudu….“322. S účinností ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovely Ústavy)323 získal prezident republiky právo podávat návrh na posouzení souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy. V tomto případě, na rozdíl od oprávnění popsaného v předchozím odstavci, se zde jedná o preventivní kontrolu ústavnosti. Pokud Ústavní soud dospěje k závěru, že mezinárodní smlouva je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, nelze

320

Ústavní soud je často popisován jako negativní zákonodárce. Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 105. 322 Nález Ústavního soudu č. 16/1994 Sb. nál. ÚS, svazek I, publikován pod číslem 91/1994 Sb. 323 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb. nabyl účinnost dnem 1.6.2002. 321


tuto mezinárodní smlouvu ratifikovat do doby, než bude předmětný nesoulad odstraněn324. Jen pro úplnost a závěrem této subkapitoly je třeba zmínit, že ač dnešní ústava nepočítá prezidenta republiky do osob, které jsou nadány právem zákonodárné iniciativy, Ústava z roku 1960 mu toto právo přiznala325. Na základě tohoto oprávnění se mohl prezident republiky teoreticky aktivně podílet na utváření právního řádu, iniciovat zahájení zákonodárného procesu. Vzhledem ke koncepci této ústavy, která vycházela z jednoty moci a vlády shromáždění, nebylo třeba žádné kontroly a vyvažování, a proto na druhé straně ztratil prezident republiky právo suspenzívního veta a ani jeho akty nepodléhaly kontrasignaci326. Právo zákonodárné iniciativy bylo prezidentu republiky zachováno i po roce 1968 v souvislosti s přijetím ústavního zákona o československé federaci.327 Nepřímo však bylo toto oprávnění federálního prezidenta republiky omezeno, a to pouze na otázky spadající do kompetence federace. Prezident republiky od 1.1.1969 měl legislativní iniciativu jen ve vztahu k Federálnímu shromáždění, nikoli však k České národní radě a Slovenské národní radě328,329. I po listopadu 1989 bylo toto oprávnění prezidentu republiky ponecháno a nutno podotknout, že tohoto práva Václav Havel hojně využíval330. Není bez zajímavosti, že sám Václav Havel, který, jak již bylo uvedeno, se sám často před přijetím dnes platné Ústavy vyjadřovat k tomu, jak by měl tento základní dokument vypadat, jistou dobu navrhoval, aby se v době, kdy je dolní komora Parlamentu rozpuštěna, z důvodu kontinuity zákonodárné moci svěřila legislativní pravomoc prezidentu republiky, a to ve formě zákonných 324

§ 71e zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. čl. 52 Ústavy Československé socialistické republiky – ústavní zákon č. 100/1960 Sb. 326 Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 4. 327 čl. 45 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 328 srov. čl. 111 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 329 Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 5. 330 Tamtéž, str. 7 a násl. 325


opatření331. Tuto možnost, že zákonodárnou moc převezme v době rozpuštění zákonodárného sboru prezident republiky, včlenil Václav Havel ještě jako prezident republiky do svého návrhu ústavního zákona z roku 1991, kterým se měl změnit Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci332,333. 4.3.5. Prezident republiky jako normotvůrce Naše ústava výslovně nesvěřuje prezidentu republiky žádnou dekretální ani jinou normotvornou pravomoc. Této otázce se však vždy právní teorie věnovala a pokud její existenci dovodila, viděla její podklad zejména ve funkci prezidenta republiky jako vrchního velitele ozbrojených sil334. Obsahem této pravomoci je určovat, že vojsko má být nasazeno, nařizovat mobilizaci, určovat organizaci a dislokaci vojenských útvarů, řídit vojenskou přípravu, mít nejvyšší vojenskou kázeňskou pravomoc a oprávnění inspekce a ustanovování do velitelských funkcí v ozbrojených silách335. V zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, je prezidentu republiky jako vrchnímu veliteli ozbrojených sil svěřeno oprávnění stanovit ve vojenském řádu podrobnou úpravu vojenského kázeňského práva336. Dnes však převládá názor, že současná ústava toto právo, tj. právo vydávat nařízení, prezidentu republiky nepřiznává. Tato diskuze však ještě není uzavřena, přestože normativní charakter některých prezidentových aktů je evidentní337. Jedná se totiž o rozhodnutí vydané orgánem k tomu příslušným, tato roz-

331

Tamtéž, str. 379 – Václav Havel: Několik poznámek na téma české ústavy. Tisk č. 1078, Federální shromáždění ČSFR, VI. Volební období 333 Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 75. 334 Rozhodnutí, která činí prezident jako vrchní velitel ozbrojených sil, vyžadují kontrasignaci – čl. 63 Ústavy České republiky – ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. 335 Zdeněk Koudelka: Výkonná moc, Universita č. 3/1996. 336 Srov. ustanovení § 50 odst. 3 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. 337 Dušan Hendrych a kol.: Správní právo: Obecná část, Praha 2003, str. 67. 332


hodnutí podléhají zveřejnění, upravují určitou otázku, mají právní závaznost, jsou obecné a státní mocí vynutitelné338. Některá ústavou či zvláštními zákony předvídaná rozhodnutí prezidenta republiky mají minimálně některé rysy obecně závazných právních aktů. Splňují totiž jak regulativní charakter, tak právní závaznost, obecnost i vynutitelnost339. Tuto povahu mají, kromě výše zmíněných rozhodovacích pravomocí prezidenta republiky jako vrchního velitele ozbrojených sil, i amnestijní rozhodnutí prezidenta republiky podle čl. 63 odst. 1 písm. j) Ústavy. Účinkem amnestie je ve své postatě vlastně nepřímá (a ad hoc) derogace ustanovení trestního zákona a díky neurčitému okruhu adresátů tohoto rozhodnutí se zjevně o normativní akt jedná340. Právní závaznost mají bezpochyby i některá další rozhodnutí prezidenta republiky. Jedná se např. o rozhodnutí prezidenta republiky č. 144/1993 Sb., o sjednávání mezinárodních smluv na základě čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy, kterým prezident republiky přenesl sjednávání dvoustranných a mnohostranných mezinárodních smluv, které svým významem nepřesahují rámce působnosti ústředních orgánů státní správy, přístup k nim a jejich přijetí, na člena vlády, pověřeného řízením příslušného ministerstva nebo jiného ústředního orgánu státní správy. Přenesení těchto pravomocí proběhlo pro obě dvě skupiny mezinárodních smluv s výhradou jiného rozhodnutí v jednotlivých případech. Předseda vlády Václav Klaus toto rozhodnutí, přesně dle znění Ústavy, kontrasignoval a tím stvrdil platnost tohoto zmocnění341.

338

Viktor Knapp: Teorie práva, Praha 1995, str. 148. Brigita Chrastilová, Petr Mikeš: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003, str. 221. 340 Tamtéž, str. 222. 341 Vláda přijala pro tyto účely směrnici pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a vypovídání mezinárodních smluv; srov. dnes platné usnesení vlády ČR ze dne 11. února 2004 č. 131. 339


Dále se jedná např. o rozhodnutí prezidenta republiky č. 33/1994 Sb., o přenesení pravomoci v řízení o udílení milosti podle § 366 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)342,343. I naše ústavní minulost zná účast prezidenta republiky na moci nařizovací, např. zákon č. 95/1933 Sb. z. a n., o mimořádné moci nařizovací, který reagoval na vleklou a tíživou situaci způsobenou hospodářskou krizí. Tento zákon zmocňuje vládu k určitým hospodářským opatřením formou nařízení a dále stanoví, že tato nařízení spolupodpisuje prezident republiky344. A nebo ústavní zákon č. 330/1938 Sb. z. a n., o zmocnení ku zmenám ústavnej listiny a ústavných zákonov republiky Česko-Slovenskej a o mimoriadnej moci nariaďovacej345. Přijetí tohoto právního předpisu byl dalším důkazem, že republika po „Mnichovu“ směřuje k omezování občanských práv a svobod. Den po schválení tohoto zmocňovacího zákona, 16.12.1938, ukončilo Národní shromáždění svoji činnost346. Tento zákon obsahoval zmocnění prezidenta republiky na jednomyslný návrh vlády vydat dekretem s mocí ústavního zákona „…nový text tých ustanovení ústavnej listiny republiky Česko-Slovenskej a iných zákonov ústavných, ktorých zmeny by vyžadovaly nové pomery, ako aj urobil rovnakým spôsobom tie opatrenia, ku ktorým sa vyžaduje ústavného zákona, pokiaľ sú nutné vzhľadom na nové pomery 347,348.“ Formálním nositelem této ústavodárné kompetence byl prezident republiky, navenek se jednalo o akt prezidenta republiky kontrasignovaný odpovědného člena vlády, zde pravděpodobně předsedou vlády349. 342

V souvislosti s tímto rozhodnutí, ale i s rozhodnutím č. 144/1993 Sb., o sjednávání mezinárodních smluv, probíhali nejen v odborné veřejnosti diskuze o tom, zda váže i nástupce V. Havla v jeho prezidentské funkci. V této souvislosti je třeba připomenout rozhodnutí prezidenta republiky (již Václava Klause) č. 254/2003 Sb., o zrušení přenesení pravomoci v řízení udělení milosti. Tímto rozhodnutím Václav Klaus de facto tuto vázanost potvrdil. 343 Blíže k obsahu tohoto rozhodnutí srov. Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 51 a násl. 344 Zákon č. 95/1933 Sb. z. a n., o mimořádní moci nařizovací, zvláště § 3 tohoto zákona. 345 Zákon byl vyhlášen ve slovenském jazyku. 346 Karel Malý a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1999, str. 372. 347 Srov. ustanovení čl. I. odst. 1 ústavní zákon č. 330/1938 Sb. z. a n. 348 Více k tomuto zákonu rovněž Václav Pavlíček: O době nesvobody in Interpretace Ústavy České republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace otavních systémů, Praha 2007, str. 165 a násl. 349 Jaroslav Krejčí: Moc vládní a výkonná jako ústavodárce a zákonodárce, Praha 1939, str.


V některých demokratických a republikánských státech znají i jiné formy normativních pravomocí hlavy státu. Např. italský prezident republiky může vydávat dekrety se silou zákona a prováděcí předpisy350, spolkový prezident SRN je nadán pravomocí vydávat nařízení a opatření351, v Polsku je dekretální pravomoc prezidenta omezena válečným stavem a dalšími podmínkami352 a francouzský prezident může za specifických podmínek (vážné a bezprostřední ohrožení instituce republiky, národní nezávislosti apod.) a po konzultaci s ministerským předsedou a předsedy sněmoven, jakož i s Ústavní radou, činit opatření, která okolnosti vyžadují353,354. Nejsilnější pozici v tomto ohledu (a nejen v tomto kontextu) má prezident Ruské federace, který nejen vydává výnosy a nařízení s působností na celém území federace, ale je nadán i zákonodárnou iniciativou355.

350

Čl. 87 Ústavy Italské republiky ze dne 22. prosince 1947. Čl. 58 Základního zákona Spolkové republiky Německo ze dne 23. května 1949. 352 Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 145. 353 Čl. 16 Ústavy Francouzské republiky ze dne 4. října 1958. 354 Toto oprávnění hojně využíval prezident de Gaulle při řešení Alžírské krize v roce 1961. 355 Čl. 90 a 84 písm. d) Ústavy Ruské federace ze dne 12. prosince 1993. 351


5. Zabezpečení prezidenta republiky Je známkou dobrého státu, pokud a v jaké míře dokáže zabezpečit prezidenta, zda si dokáže vážit osobností, které zastávají nejvyšší státní funkce, a to nejen během výkonu jejich mandátu, ale i po jeho vypršení. Zatímco zabezpečení po dobu výkonu funkce je pravidlem, pravidlem, který zná takřka každý stát, zabezpečení po skončení výkonu funkce je výjimkou, výjimkou, která se uplatňuje jen v některých státech a nebo jen pro některé, zvlášť významné představitele nejvyšších ústavních funkcí. Formy zabezpečení po dobu výkonu funkce jsou klasické a tradiční, ve všech státech podobné - jako plat, náhrada výdajů a naturální plnění. Na druhé straně formy zabezpečení po skončení výkonu funkce jsou daleko rozmanitější, více závislé na tradicích a možnostech daného státu, v zásadě však existují pouze dva druhy tohoto ex post zabezpečení: členství ve státní instituci, jistá forma doživotní renty356, příp. poskytování kanceláře357, ochranné služby či auta s řidičem. Známé je řešení aplikované ve Francii, kde exprezidenti jsou doživotní členové Ústavní rady, quasisoudního orgánu kontroly ústavnosti358 nebo italský model doživotního senátorského mandátu359. Na druhé straně např. v Rakousku se bývalý prezident po skončení prezidentského mandátu stává opět řadovým občanem, bez nároku na doživotní rentu, kancelář či tělesné strážce.

356

Doživotní rentu pobírají např. bývalí prezidenti USA, Ruské federace či Německa. Např. bývalý ruský prezident má k dispozici rezidenci v blízkosti Moskvy, byt a pracovnu v Kremlu se sedmičlenným personálem a zdravotní zajištění stejné jako úřadující prezident. 358 Čl. 56 Ústavy Francouzské republiky ze dne 4. října 1958, srov. Jiří Kroupa a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, str. 75. 359 Čl. 59 Ústavy Italské republiky ze dne 22. prosince 1947. 357


5.1. Po dobu výkonu funkce U nás patřil prezident republiky vždy mezi placené úředníky státu, tj. byl za výkon této funkce placen. Zákon, který řešil otázky platu prvního prezidenta republiky, patřil mezi první právní předpisy, které byly v roce 1918, tj. krátce po vzniku republiky, Národním shromážděním schváleny. Prezidentovi republiky byl tímto zákonem přiznán plat ve výši 3,300.000,- korun ročně a ve stejné výši i úhrada výdajů (což na tu dobu byly nemalé peníze – jenom plat činil 275.000,měsíčně)360, 361. Dnešní platnou úpravu platu a ostatních funkčních požitků prezidenta republiky řeší zákon z roku 1995. A na rozdíl od historického a tradičního trendu přijímat pro tuto otázku zvláštní zákon, byla tato úprava včleněna do zákoně obsahující i obecnou úpravu platových podmínek nejvyšších státních funkcionářů362. Prezidentu republiky podle tohoto zákona náleží plat, náhrada výdajů a naturální plnění. Jako určité novum působí i způsob stanovení platu. Plat prezidenta republiky není stanoven pevnou částkou, ale platovým koeficientem (3,60) z platové základny, která činí trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok363, tj. po přepočtu činil základní plat prezidenta republiky pro rok 2010 cca 205.000,- Kč364. Dle výslovného ustanovení zákona plat prezidenta republiky nepodléhá dani 360

Srov. zákon č. 93/1918 Sb. z. a n., o platu prezidenta republiky ve znění z roku 1945. K hmotným oprávněním prvorepublikového prezidenta republiky srov. Emil Sobota, Jaroslav Vorel, Rudolf Křovák, Antonín Schenk: Československý prezident republiky, Praha 1934, str. 55 a n. 362 Srov. zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců. 363 § 3 odst. 3 a 14 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců. 364 Srov. sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13.12.2006 o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů podle zákona č. 236/1995 Sb. , o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, v roce 2006, uveřejněné ve Sbírce zákonů pod č. 582/2006 Sb. Pro určení platu prezidenta republiky se pro roky 2008 až 2010 použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2007 – srov. ustanovení čl. XLVIII zákona č. 261/2007 Sb., o mimořádném opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců v letech 2008 až 2010. 361


z příjmů365. Dále je prezidentu republiky poskytována zvláštní víceúčelová paušální náhrada výdajů spojených s výkonem jeho funkce ve výši 335 % platové základny, tj.. cca částka 190.000,- Kč366. Konečně náleží prezidentu republiky naturální plnění ve formě užívání služebního vozidla s řidičem i bez něho k výkonu funkce nebo v souvislosti s ním a k osobní dispozici, užívání nemovitostí tvořících sídlo prezidenta republiky, úhrada zdravotní péče a zřízení a užívání dvou účastnických telefonních stanic367.

365

§ 37 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců. 366 § 3 odst. 3 a 15 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců. 367 § 6 odst. 1 a 16 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců.


5.2. Po skončení výkonu funkce Jak již bylo řečeno, zabezpečení po skončení výkonu funkce je výjimkou, a to platí i o naší ústavní historii, která zná pouze dva zákony řešící tuto problematiku. První případ akcentoval oddanost, respekt a vděčnost obyvatel Československé republiky svému prvnímu prezidentovi, T. G. Masarykovi. Tento zákon se vztahoval pouze na osobu prvního prezidenta, prezidenta osvoboditele. Vyjadřoval Masarykovi dík za jeho osvoboditelské a budovatelské dílo“ a přiznával mu doživotně prezidentský plat a sídlo na zámku v Lánech368. Tento zákon korespondoval s zákonem z roku 1930, který sumarizoval úlohu a význam Masaryka pro Československo lakonickou, ale výstižnou větou: „T. G. Masaryk zasloužil se o stát“.369, 370, 371 Druhý příklad je z aktuální současnosti. 28. dubna roku 2003 podala vláda návrh zákona, jež upravuje otázku zabezpečení exprezidentů. Vláda argumentuje nutnost této nové zákonné úpravy tím, že „osoba, zastávající funkci prezidenta republiky, po skončení svého volebního období neztrácí svou autoritu a že odpovídá názoru veřejnosti, že tato osoba má mít právo na zabezpečení, které odpovídá jejímu postavení“. Celý systém zabezpečení prezidenta republiky po výkonu funkce je vytvořen tak, aby „umožnil bývalé hlavě státu důstojný život

368

Srov. zákon č. 232/1935 Sb. z. a n., o státní poctě prvnímu presidentu Československé republiky T. G. Masarykovi. 369 Srov. zákon č. 22/1930 Sb. z. a n., o zásluhách T. G. Masaryka; kromě uvedené věci obsahoval citovaný zákon i normu ve znění „Výrok tento budiž na věčnou paměť vtesán do kamene v obou sněmovnách Národního shromáždění“. 370 V březnu 2004 probíhala diskuze, zda je vhodné zákon podobného obsahu přijmout i ohledně zásluh druhého prezidenta ČSR Edvarda Beneše; převládající názory odborné veřejnosti razí myšlenku, že hlavní význam tohoto zákona je dát západním sousedům i Bruselu jasný signál, že dekrety prezidenta republiky E. Beneše pokládáme za uzavřenou, neměnnou a integrální součást českého právního řadu; srov. sněmovní tisk č. 301 ze IV. volebního období; Senát tento návrh zákona zamítl – srov. usnesení č. 360 ze 14. schůze dne 25. března 2004; Sněmovna setrvala na původním návrhu zákona. Prezident zákon v zákonné lhůtě nepodepsal a nevrátil zpět Sněmovně. Zákon byl vyhlášen 14. 5. 2004 ve Sbírce zákonů v částce 96 pod číslem 292/2004 Sb. 371 V této souvislosti srov. zákon č. 117/1990 Sb., o zásluhách M. R. Štefánika. I v tomto zákoně bylo stanoveno, že k ocenění zásluh Milana Rastislava Štefánika na vzniku samostatného československého státu má být v budově Federálního shromáždění umístěna pamětní deska o zásluhách této osobnosti o stát.


a využít jejího potenciálu ve veřejném životě“372. Návrh zákona, který byl přijat 21. ledna 2004 (s účinností od 1. března roku 2004) ve znění navrhované vládou, poskytuje bývalému prezidentovi republiky rentu ve výši 50.000,- Kč měsíčně a paušální náhradou ve stejné výši, kterou se přispívá na náklady spojené s užíváním přiměřeně vybavené kanceláře a odměnou asistenta. Dále má bývalý prezident republiky k dispozici vozidlo (ve vlastnictví a na náklady státu) s řidičem. Zákon stanoví podmínku nároku na poskytnutí těchto výhod – prezidentu republiky nesmí být uložen trest ztráty prezidentského úřadu a způsobilosti jej znovu nabýt podle čl. 66 odst. 2 Ústavy a dále vypočítává funkce373, které zapříčiní zastavení vyplacení těchto dávek374. Na tento předpis navazuje zákon č. 49/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zabezpečení prezidenta republiky po skončení funkce. Tímto předpisem je mimo jiné zrušen nárok prezidentů republiky na odchodné v souvislosti s odchodem z funkce, které se poskytovalo do účinnosti zákon č. 48/2004 Sb. bývalým prezidentům republiky jako jednorázová náhrada375.

372

Srov. Sněmovní tisk č. 313, Poslanecká sněmovna, IV. volebního období. Jedná se o funkce, na něž se vztahuje z. č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců. 374 Srov. zákon č. 48/2004 Sb., o zabezpečení prezidenta republiky po skončení funkce. 375 Srov. § 7 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. ve znění zákona č. 49/2004 Sb. 373


6. Snahy o změnu ústavně právního postavení prezidenta republiky Ústava České republiky byla od nabytí účinnosti zatím šestkrát novelizována, naposledy ústavním zákonem č. 319/2009 Sb. ze dne 11.9.2009 upravující možnost rozpuštění poslanecké sněmovny. Postavení prezidenta republiky a jeho pravomocí se dotkly jen dvě novely. První byl ústavním zákonem č. 515/2002 Sb., která zakomponovala do textu Ústavy úpravu týkající se referenda o přistoupení ČR k Evropské unii376. Rozšířila výlučné pravomoci prezidenta republiky o pravomoc vyhlašovat referendum o přistoupení České republiky k Evropské unii a jeho výsledek. Druhou novelou, která zasáhla do pravomocí prezidenta republiky byl výše uvedený ústavní zákon č. 319/2009 Sb. Tudíž jedenáct let účinnosti ústavy nepřineslo žádnou významnou změnu v postavení hlavy státu. Je však pravdou, že se v této době objevily četné diskuze o postavení prezidenta republiky a mnohé názory a návrhy na změnu ústavně právní úpravy377. Některé měly podobu poslanecké iniciativy a směřovaly přímo ke změně Ústavy378.

376

Srov. ústavní zákon č. 515/2002 Sb. o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb. 377 Přehled návrhům ústavních zákonů týkající se výkonné moci, tj. i prezidenta, je uveden v článku Jana Kysely „Výkonná moc jako objekt změn Ústavy ČR“, str. 57 a násl., in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 378 V této souvislosti je vhodné se seznámit s příspěvkem prof. Gerlocha s názvem Potřebujeme měnit Ústavu in Interpretace Ústavy české republiky a Ústavy Slovesnké republiky, Praha 2007, str. 9 a násl., kde autor podrobně rozebírá ta ustanovení Ústavy, které by měly být novelizovány. Prezidenta republiky se týkají zejména návrhy na vložení skutkové podstaty velezrady přímo do textu Ústavy, doplnění a zpřesnění čl. 66 pojednávající o sistaci funkce prezidenta republiky (viz subkapitola 4.2.2., str. 50, poslední odstavec) a možnost zavedení přímé volby. Jde tedy o úvahy de lege ferenda.


6.1. Snaha o revizi pravomocí prezidenta republiky První z těchto zákonodárných iniciativ byl podnět učiněný v průběhu III. volebního období a směřoval k přesunutí pravomoci udělovat individuální milosti z kategorie výlučných pravomocí do kategorie pravomocí kontrasignovaných379. Byla to reakce na sílící kritiku prezidenta republiky Václava Havla a jeho údajného nadužívání tohoto oprávnění380. Vláda ve svém stanovisku k tomuto návrhu tuto iniciativu odmítla. Argumentovala tím, že právo individuální milosti „představuje jedno z nejzákladnějších a nejpodstatnějších projevů ústavního postavení prezidentského úřadu“ a nesouhlasí s tím, aby bylo takto oslabováno. A dále poukázala na to, že se připravuje „návrh komplexnějších změn Ústavy, který má zahrnout i určitá zpřesnění pravomocí prezidenta republiky. Půjde o takové návrhy dílčích změn, které, na rozdíl od nyní předloženého návrhu, budou změnami vyváženými a odborně argumentovanými“381. Druhý návrh z září roku 1999, který byl předložen poslanci ČSSD a ODS382, směřoval k významné úpravě prezidentových pravomocí. Za prvé se snažil omezit pravomoc prezidenta republiky rozpustit Poslaneckou sněmovnu, dále významně zúžit kreační pravomoci hlavy státu podle článku 62 a učinit je návrhovými pravomocemi a u oprávnění vypisovat volby parlamentní i krajské stanovit režim pravomocí autonomních. Tímto návrhem měla být dotčena i absolutní trestně-právní imunita, která byla nyní navrhována jako temporární, tj. taková, která by se vztahovala jen na dobu výkonu funkce (což působí velice

379

Srov. Sněmovní tisk č. 292 – 1, Poslanecká sněmovna, III. volebního období. Václav Havel v průběhu let 1993 až 2002 vyhlásil tři amnestie a udělil z celkového počtu 32130 podaných žádostí celkem 1310 individuálních milostí (citováno z Lenka Marečková: Milosti, Praha 2007, str. 245); před rokem 1989 jich uděloval prezident Gustav Husák cca 2000 ročně. 381 Srov. usnesení vlády České republiky č. 776 ze dne 28. července 1999. 382 Jedním z navrhovatelů tohoto zákona byl i prof. Zdeněk Jičínský. V této souvislosti doporučuji jeho vystoupení v rámci obecné rozpravy uveřejněné např. v Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 144 a násl, popř. jeho vystoupení na schůzi Senátu ČR při projednávání výše uvedeného návrhu, Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 166 a násl. 380


systémově s korespondujícím návrhem ustanovením omezujícím ve stejném rozsahu již tak dost kritizovanou a již tak dost širokou imunitu zákonodárců). Významná rekonstrukce byla navrhována v čl. 66 Ústavy. Jde o pokus napravit chybu zákonodárce způsobenou taxativního výčtem – pravomoci jsou v návrhu v případě neschopnosti či neexistenci hlavy státu rozděleny mezi předsedu vlády a předsedu Poslanecké sněmovny zcela (respektující rozdělení pravomocí na výlučné a kontrasignované). Jako úplné novum (nebo spíše memento na „lex Svoboda“) se jeví navrhované znění druhého odstavce tohoto článku, kde je vyjádřena fikce, že po 6 měsících od usnesení o nezpůsobilosti prezidenta republiky prezidentský úřad vykonávat (a v případě, že tento stav trvá) se má za to, že prezidentský úřad se uvolnil. Tento návrh se dále také významně dotýká vzájemného vztahu prezidenta republiky a vlády. Omezuje volnost prezidenta republiky při designování předsedy vlády – stanoví, že prezident republiky požádá představitele strany, která vyhrála volby, aby mu do 30 dní navrhl složení vlády. Toto ustanovení, omezující prezidenta republiky ve výběru vhodných kandidátů na předsedu vlády, jen zakotvuje již ustálenou ústavní praxi - hlava státu by měla vždy při výběru vhodného kandidáta brát v potaz politickou realitu. Dále je v návrhu explicitně vyjádřena zásada, že demise předsedy vlády je (eo ipso) demisí celé vlády383. Návrh byl sice přijat Poslaneckou sněmovnou, avšak byl zamítnut Senátem. V současné době je Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR projednáváno pouze jeden dílčí návrh na změnu ústavy týkající se prezidenta republiky, úpravy jeho pravomocí či jeho vztahu k moci výkonné, popř. k dalším mocem státu. Jedná se o senátní návrh novely Ústavy, o kterém je pojednáno dále v subkapitole 7.4. v souvislosti s řešením vládních krizí.

383

Srov. sněmovní tisk č. 359-1, Poslanecká sněmovna, III. volebního období.


6.2. Otázka přímé volby384 Další poslaneckou iniciativou o změnu ústavy a postavení prezidenta republiky byla ve III. volebním období snaha o zavedení přímé volby prezidenta republiky. Myšlenka přímé volby prezidenta republiky není ničím novým, s mnohými obměnami a hlavně s jinou politickou motivací se objevuje již od sklonku roku 1989385, 386. Pod tento návrh jsou podepsáni poslanci Čtyřkoalice, politického subjektu, který se vyhranil jako politický protivník kontrahentů tzv. opoziční smlouvy387, tj. vládnoucí ČSSD a „opoziční“ ODS. Jejich snaha byla motivovaná obavami ze zvolení předsedy ODS Václava Klause prezidentem republiky. Navrhovaná volba je koncipovaná na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva jako dvoukolová a většinová. Právo volit by měl každý občan České republiky, který dosáhl 18 let věku388. Vláda de facto ve svém stanovisku tento návrh odmítla jako nesystematický, nepromyšlený a nejasný. Argumentovala, že „tato úprava by si vyžádala další návazné změny hlavy třetí Ústavy České republiky, které by na uvedenou změnu reagovaly a nové postavení funkce prezidenta republiky by komplexním způsobem vymezily“, a že se nelze omezit na pouhé zavedení přímé volby prezidenta republiky bez širšího a promyšleného zásahu do pravomocí prezidenta republiky a jeho vztahů k dalším ústavním institucím389. Svojí snahu zavést přímou volbu prezidenta republiky zopakovali poslanci ještě několikrát390, např. 10. ledna roku 2003. Tento poslanecký návrh, podaný 384

Otázka přímé volby prezidenta byla řešena již v polovině třicátých let, kdy se obecně – v době řešení důsledků hospodářské krize i radikalizace sousedních států – volalo podsystému tzv. silného prezidenta. Srov. Karel Schelle: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 87. 385 Např. Herbert Hausmaninger: Spolkový prezident, spolková vláda a parlament v Rakousku, Právník č. 10/1990. 386 Michal Kubát: Přímá volba prezidenta v České republice in Deset let Ústavy České republiky, Praha 2003, str. 299 a n. 387 Přesný název Smlouva o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice. 388 Srov. sněmovní tisk č. 1109-1, Poslanecká sněmovna, III. volebního období. 389 Srov. usnesení vlády České republiky č. 1136 ze dne 7. listopadu 2001. 390 Srov. sněmovní tisky č. 20 nebo 95, Poslanecká sněmovna, IV. volebního období.


opět poslankyní Hanou Marvanou a dalšími poslanci tzv. Čtyřkoalice, v podstatě kopíroval návrh podaný dne 15.10.2002 a vedený jako sněmovní tisk č. 90 IV. volebního období. Jedinou změnou oproti citovanému návrhu z října 2002 byl ten, že navrhovatelé snížili počet občanů požadovaný pro podání návrhu na funkci prezidenta republiky z 20000 na 10000 podpisů391. V důvodové zprávě, připojené k tomuto návrhu, argumentovali navrhovatelé tím, že (1) „prezident by takto získal jiný silný druh legitimity392 a stal by se více nezávislým na stranických dohodách“, že (2) přímo volený prezident odpovídá přání většiny obyvatel České republiky“. Mezi dalšími důvody pro zavedení přímé volby zazněly např. zkušenosti ze Slovenska, Rakouska a Polska s přímou volbou, kde má prezident republiky srovnatelné pravomoci jako náš prezident republiky podle Ústavy ČR393. Vláda ve svém stanovisku navrhla systémově vypustit ustanovení o neodpovědnosti prezidenta republiky a odstranění institutu kontrasignace394. Usnesením ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny bylo projednávání tohoto návrhu přerušeno a rozhodnuto, že tento návrh bude předložen k dalšímu jednání dočasné komisi Poslanecké sněmovny pro otázky Ústavy České republiky. Ač tento návrh na zavedení institutu přímé volby prezidenta republiky došel v legislativním procesu nejdále395, ani tato poslanecká snaha nebyla vtělena do textu ústavy. Návrh zákona byl zamítnut ve třetím čtení dne 11.5.2005. Legislativní úroveň předmětného návrhu zákona nebyla na vysokém stupni. Návrh neobsahoval řešení řady situací, které v průběhu přímé volby prezidenta republiky mohou nastat, např. soudní kontroly tohoto volebního procesu či situaci,

391

Srov. sněmovní tisk 172, Poslanecká sněmovna, IV. volebního období. Což samo o sobě je pochybné, vzhledem k již dlouho trvající nízké volební účasti, jak při parlamentních, tak při komunálních volbách. 393 Srov. sněmovní tisk č. 172, Poslanecká sněmovna, IV. volebního období. 394 Srov. usnesení vlády České republiky č. 145 ze dne 12 února 2003. 395 Ostatní citované pokusy zavedení přímé volby prezidenta republiky byly zamítnuty již v prvním čtení. 392


kdy je pouze jeden kandidát apod. Návrh neobsahoval ani přechodná ustanovení pro volbu prezidenta republiky v roce 2003396. V V. volebním období Poslanecká sněmovna (tj. v posledním ukončeném, 2006 – 2010) se projednávali dva návrhy týkající se zavedení přímé volby prezidenta. Prvním návrhem je poslanecký návrh ČSSD (které zastupuje prof. Jičínský) ze dne 26.10.2007, který prošel prvním čtením (dne 1.10.2009). Návrh počítá s tříkolovou volbou prezidenta republiky a provádí určitou drobnou revizi pravomocí prezidenta republiky397. Návrh byl v druhém čtení, vláda k němu zaujala nesouhlasné stanovisko. Druhým návrhem na zavedení přímé volby prezidente republiky je vládní návrh ze dne 17.2.2009, který prošel prvním čtením a čekal na projednání ve výborech398. Vzhledem k tomu, že legislativní proces nebyl do konce volebního období ukončen, nelze o návrzích dále jednat. V současné době je na půdě Poslanecké sněmovny jeden poslanecký399 návrh týkající se zavedení přímé volby prezidenta400,401. Dle návrhu by se volba prezidenta republiky měla konat tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Navrhnout kandidáta by mohli buď občané starší 18 let prostřednictvím petice podepsané nejméně 50 000 občany, a nebo 40 poslanců či 17 senátorů. Samotná volba je koncipována jako dvoukolová s tím, že do druhého kola postoupí ti kandidáti, kteří se umístili na prvních dvou místech. Ve druhém kole je prezidentem republiky zvolen ten kandidát, který získá více hlasů. Při rovnosti hlasů se koná kolo třetí, při opětovné shodě vyhlásí předseda Poslanecké sněmovny novou volbu prezidenta republiky402. Vláda 396

V podrobnostech srov. článek Josefa Vedrala: Několik poznámek k návrhu novely Ústavy o přímé volbě prezidenta republiky (Sněmovní tisk č. 172), uveřejněný na serveru epravo dne 31.1.2003. 397 Sněmovní tisk č. 332, V. volební období. 398 Sněmovní tisk č. 747, V. volební období. 399 Jedná se o skupinu poslanců z ČSSD. 400 Předmětem návrhu jsou však i další otázky, např. možnost prezidenta odvolat v lidovém hlasování, omezuje právo prezidenta republiky v oblasti individuálních milostí (abolici navrhuje zařadit do režimu čl. 63 Ústavy – tj. s nutností kontrasignace), rovněž tak jmenování členů Bankovní rady České národní banky navrhuje podřadit pod režim čl. 63 Ústavy, nově upravuje imunitu prezidenta republiky jako temporární, zavedení (dílčí) odpovědnosti prezidenta republiky vedle velezrady i za jiné závažné porušení ústavního pořádku apod. Srov. sněmovní tisk č. 7. 401 Vztahu prezidenta republiky a vlády se týká zavedení povinnosti prezidenta přijmout demisi vlády vždy, a nikoli – jak je tomu dosud – pouze v případě, že vláda z ústavních důvodů podle čl. 73 odst. 2 demisi podat musela. Stejně tak má prezident přijmout i demisi jednotlivého člena vlády, neboť nikoho nelze nutit, aby trvale vykonával jakoukoli funkci proti své vůli. Konečně se precizuje povinnost prezidenta odvolat vládu, která nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat. Srov. sněmovní tisk č. 7. 402 Srov. sněmovní tisk č. 7.


k tomuto návrhu zaujala nesouhlasné stanovisko, které odůvodnila zejména tím, že (1) některé poměrné zásadní otázky návrh neřeší a nechává je na prováděcím zákonu, dále že (2) není určeno komu se návrhy podávají, (3) chybí úprava soudního přezkumu apod.403.

Mezi politickými stranami panuje relativní shoda v tomto tématu a diskuzí o vhodnosti zavedení tohoto způsobu volby prezidenta republiky stále přibývá. I v parlamentních volbách v roce 2006 (a rovněž i v roce 2010, a to i v rámci koaličního jednání při sestavování vládního prohlášení404) byla otázka přímé volby prezidenta republiky aktuální otázkou, politické strany se ve svých volebních programech přímé volbě nebránily. Zvláště hlasitě se tato problematiky otevřela opět po volbě prezidenta republiky v únoru roku 2008, což bylo způsobeno dle některých komentářů obstrukcemi, obviňováním z korupce a kolapsy poslanců a senátorů při volbě prezidenta republiky405. Jedinou překážkou, a nikoli malou, v uskutečnění této ústavní změny je zatím neochota či spíše neshoda politické reprezentace v tom, v jakém směru a v jakém rozsahu má být zasáhnuto i do postavení prezidenta republiky, tj. do jeho pravomocí, a jakým způsobem má proběhnout samotná přímá volba (počet kol, popř. počet postupujících kandidátů do kola druhého apod.). A dále obava, zda zavedením přímé volby nedojde k deformaci stávajícího systému parlamentní demokracie406. Dle mého názoru je možné jít cestou, kterou zvolila Slovenská republika, tj. zavedení přímé volby prezidenta republiky bez vážnějších zásahů do kompetencí prezidenta republiky407. Již v dnešní době je náš prezident republiky silnější než v čisté parlamentní demokracii, silnější než prezident republiky podle

403

Srov. sněmovní tisk č. 7/1 – stanovisko vlády ze dne 21.7.2010. V listopadu a v prosinci 2010 se v tisku objevují zprávy o tom, že koalice se shodla na přímé volbě prezidenta – volba by měla být dvoukolová. Např. srov. článek „Koalice se shodla: prezidenta si zvolí lidé sami. Ve dvou kolech“ ze dne 25.11.2010, MF DNES. 405 Srov. např. článek uveřejněný v Hospodářských novinách dne 18.2.2008 „Začal boj o přímou volbu“. 406 Michal Kubát: Přímá volba prezidenta v České republice in Deset let Ústavy České republiky, Praha 2003, str. 309. 407 Srov. ústavní zákon č. 460/1992 Z. z. ve znění z. č. 9/1999 Z. z. 404


ústavní listiny z roku 1920408. Jeho ústavní síla, jak již bylo řečeno, je poměřována počtem autonomních pravomocí. A výlučných pravomocí nemá náš prezident republiky málo. Myslím si, že pokud se již přikloníme k přímé volbě prezidenta republiky, je nejlepší variantou nulový či minimální zásah do rozsahu kompetencí409 (což ale nejspíše nebude politicky průchodné). Dle mého názoru není třeba činit našeho prezidenta republiky silnějšího než je nutné. Jakýkoliv jiný krok by byl krokem k prezidentskému a tj. pro nás cizímu a netradičnímu politickému systému. Sám si však nejsem jist, zda naše země potřebuje přímo voleného prezidenta republiky, zda se nejedná ze strany politických stran a jejich představitelů o pouhé populistické gesto, které nejen že není nezbytně nutné, ale není ani opodstatnělé. Přímá volba prezidenta republiky nám jen zvýší již tak vysoké náklady na konání voleb410 a způsobí vyhrocení politické situace v zemi. A dále, a to v neposlední řadě, přímá volba může umožnit zvolení osoby nepříliš politicky schopné, pouze mediálně známé, která uspěla jen a díky své „pochybné“ popularitě a nemalému vlivu peněz. Pak dojde k tomu, že budou rozhodovat peníze a mediální publicita a nikoli osobnost. A tím dojde k degradaci a dehonestaci prezidentského úřadu. Myslím si, že většina z toho, co nám o přímé volby její zastánci slibují, nedojde naplnění a nesplní se411. Je však pravdou, že přímo volený prezident republiky získá zcela novou a i silnější legitimitu a dostane se do nové politické situace, než v jaké se ve stávajícím systému nachází, tj. v závislém postavení na parlamentní volbě. V této

408

Stejného názoru je i profesor Zdeněk Jičínský, srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 178. 409 Stejného názoru, tj. že není nutné se zavedením přímé volby měnit pravomoci prezidenta republiky, je i Zdeněk Koudelka, srov. jeho článek ze dne 13.2.2006 nazvaný Ihned přímou volbu prezidenta, http://www.zdenekkoudelka.cz/www/article_detail.php?id=11 410 Zajímavé řešení, vedoucí ke snížení volebních nákladů v případě přímé volby prezidenta republiky, navrhuje v již citovaném článku Zdeněk Koudelka, tj. prodloužit funkční období prezidenta republiky na šest let a konat volby vždy na podzim s dvoukolovými volbami senátorů. 411 Michal Kubát: Přímá volba prezidenta v České republice in Deset let Ústavy České republiky, Praha 2003, str. 299 a n.


souvislosti někteří autoři mluví i o konstituování samostatné prezidentské moci412. Jiného názoru je např. Jiří Pehe, který mj. upozorňuje na to, že: „stávající způsob volby českého prezidenta parlamentem není obvyklý v celosvětovém srovnání, ale je poměrnou raritou v západoevropském a středoevropském kontextu“, dále kritizuje nízké kvórum v druhém a třetím kole prezidentské volby a v závěru popírá argument, že „přímá volba prezidenta znamená vytvoření prezidentského systému“ s poukazem na to, že „volby prezidenta souvisí jen velmi zprostředkovaně“ s formou vlády413. Zajímavý názor vyjádřil k tomuto problému i Martin Škapík v článku „Přímá volba prezidenta může znamenat zneužití institutu amnestie“ uveřejněném v internetových novinách Britské listy. Je toho názoru, že by pravomoci prezidenta republiky v důsledku zavedení jeho přímé volby měly být naopak omezeny s argumentem, že „až doposud totiž garantovaly jeho politickou a morální způsobilost politické strany“ a dále uvádí, že „přímá volba totiž může přinést opravdu volbu jedince, umělce, politika, či bohatého mediálního magnáta, nebo prakticky kohokoliv, kdo zvládne nikoliv nejlépe své poslání, ale zcela a bez výhradně předvolební kampaň. Ta je tak nákladná, že téměř vylučuje, aby se prezidentem stal člověk bez významného dispozičního kapitálu a podpory médií“ 414. Jak uvedl profesor Zdeněk Jičínský, přímá volba není lepší, protože je demokratičtější. Při úvaze o přímé volbě je nutné si položit otázku, zda chceme změnit náš parlamentní systém, jehož základem je občany volený parlament

412

Karel Klíma:Výkonná moc v parlamentním systému ČR (aneb nakolik je forma vlády v ČR ještě parlamentní)?, str. 41, in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 413 Jiří Pehe: Přímá volba prezidenta demokracii neohrozí, 13.6.2000, 414 Škapík, Martin: Přímá volba prezidenta může znamenat zneužití institutu amnestie, 12.2.2003, http://www.virtually.cz/clanky2/0703.html.


(který jako jediný má tudíž přímý mandát od lidu), a vedle něj postavit dalšího přímo voleného reprezentanta – prezidenta republiky.415

415

Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 177 a násl.


7. Aktuální a praktické otázky působení prezidenta ČR v ústavně-právní rovině 7.1. Obecně Každý, kdo v ústavní historii (jak ČR, tak ČSR) zastával funkci prezidenta republiky, byl silnou osobností s určitými politickými, lidskými a morálními názory. Tyto názory, tj. svůj světový názor, ve své funkci tyto osobnosti prosazovali a prosazují a uvádějí tak – v rámci svých kompetencí – neživou ústavní materii v život. Nezřídka se i stává, že svým jednáním vyvolají tyto osobnosti zastávající úřad prezidenta republiky kritiku laické i odborné veřejnosti.

Nejvýraznější a nejdiskutovanější byly v tomto kontextu kroky současného prezidenta republiky Václava Klause, a proto se dále budu zabývat zejména jeho působením ve funkci prezidenta republiky, a to s ohledem na některá ústavně-právní témata. Tato kapitola si neklade za cíl do nejmenších detailů vyjasnit (samozřejmě sub specie ústavního práva) všechny akty Václava Klause jako prezidenta republiky, ani si neklade za cíl politologicky (a vůbec již ne politicky) hodnotit tyto akty (jak poznamenáno výše). Cílem této kapitoly je pouze upozornit na některé postoje, akty či projevy prezidenta Klause, dát je do ústavních souvislostí a jako takové, tj. jako ústavní postoje, ústavní akty a ústavní projevy komentovat. A to především proto, že níže uvedená rozhodnutí či postoje hlavy státu vyvolaly či ještě vyvolávají jak vášnivé a mnohdy emotivní projevy laiků, tak konstruktivní a věcné diskuze odborníků. Nechci všechny tyto diskutabilní a diskuzi vzbuzující prezidentské akty do všech podrobností popsat a analyzovat. Smyslem této kapitoly je tedy pouze zmínění některých těchto problematických kroků a dále též snaha autora zodpovědět zásadní otázku, zda jeho postup v níže uvedených krocích byl či nebyl


(dle názoru autora) v souladu a v mezích ústavy, tedy konstatování, zda litera základního zákona překročena byla či nikoliv. Prezident Václav Klaus, který byl poprvé zvolen až ve třetím kole prezidentské volby dne 28.2.2003, při nástupu do funkce prezidenta republiky (pro jeho první funkční období) sliboval, že nebude vytvářet protiváhu výkonné či zákonodárné moci, že nebude prezidentem aktivistickým. Hovořil o úloze uvážlivého svorníku na vrcholu pyramidy našeho ústavního systému, nikoli o úloze neuralgického bodu. Politické procesy chtěl ovlivňovat jen nepřímo416. Dnes více jak sedm let po první inauguraci našeho druhého prezidenta České republiky můžeme hodnotit, zda a do jaké míry své sliby, své vize a svá předsevzetí naplnil, a to mimo jiné i ve srovnání s podobnými snahami a aktivitami jeho předchůdce Václava Havla417,418,419,420. Není mým úkolem, a ani se o to v této kapitole nebudu pokoušet, analyzovat a popsat osobnost Václava Klause jako prezidenta republiky či podrobit jeho „pontifikát“ politické kritice. Smyslem této kapitoly, stejně jako této práce jako celku, není vytvořit politický či politologický rozbor prezidentského úřadu 416

Václav Klaus: Rok první – projevy, eseje, články, Praha 2004, str. 15 a n. Kritické (a dle mého názoru objektivní) hodnocení Václava Havla jako prezidenta je obsaženo mj. v knize Čestmíra Císaře: Moji českoslovenští prezidenti, Praha 2006, str. 124. Císař Havlovi prvé řadě vytýká neuvážený a bezbřehý rozsah jeho prezidentské amnestie, uděleným velké většině vězňů odsouzených nikoliv pouze za trestné činy politické, ale i činy „hrdelní“. Rovněž není spokojen s tzv. lustračním zákon, na jejich tvorbě bezesporu Václav Havel má podíl, které ve svém důsledku přivodily vážnou újmu občanským právům velkého počtu obvykle kvalitních lidí. Připomíná, že tento zákon byl předmětem kritiky i Rady Evropy. A hlavní Havlův omyl pokládá Císař jeho podíl na vyvolání antikomunismu. Havel se, dle jeho soudu, nestal po vzoru španělského krále Juana Carlose, prezidentem všech československých občanů bez rozdílu. Kritiku uzavírá konstatováním, že Havel se považuje za prezidenta jen poloviny národa proti druhé polovině. 418 Další kritické hodnocení (možná až příliš kritické) uveřejnila Marie L. Neudorfová z Masarykova ústavu Akademie věd ČR ve svém článku Václav Havel a jeho politická koncepce in Českoslovenští a čeští prezidenti, Sborník textů CEP č. 23/2003, Praha 2003, str. 145 a násl. 419 Emanuel Mandler, historik a publicista, vytýká Václavu Havlovi protěžování kamarádů (zejména jejich vyznamenávání) a nedostatečné vypořádání se s komunismem. Srov. Emanuel Mandler: Oba moji prezidenti, Praha 2004, str. 73 a 82. 420 Reakcí na jednání prezidenta republiky Václava Havla, který dle názoru prof. Jičínského často vybočoval z rámce a pravidel parlamentní demokracie, byl návrh změn Ústavy ČR, předložený skupinou poslanců ČSSD a ODS v roce 1999. Srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 17. Citovaný návrh změn viz sněmovní tisk č. 359-1, Poslanecká sněmovna, III. volebního období a subkapitola 6.1. 417


jako právního institutu (ač se tomu nelze úplně vyhnout, protože ústavní právo s politologií i politikou velice úzce souvisí), ale s určitým kritickým nadhledem popsat určité do jisté míry politické děje týkající se prezidentského úřadu v ústavně-právních konotacích. O Václavovi Klausovi nelze tvrdit, že by za těch sedm let, co je ve funkci prezidenta republiky, byl prezidentem tichým či nevýrazným, v mnohém politiky, ale hlavně občany, obyčejné smrtelníky, spíše svým důrazem a aktivitami překvapil. Někdy jeho postoje či jeho jednání vyvolaly vlnu emocí a protichůdných názorů421. Byli i tací, kteří ve světle kroků, které popíši níže, hovořili o „Klausově ústavní svévoli“, vytýkali mu, že ústavě nerozumí nebo že si jí vykládá velmi volně422. Objevily se i velmi emotivní reakce, které hovořily přímo o rabování ústavy423, o tom, že prezident republiky před očima veřejnosti mění parlamentní systém na prezidentský424, že se z prezidenta aktivního stal prezident aktivistický425 a někdejší předseda opoziční strany ČSSD jej dokonce přirovnal ke stařičkému mocnáři426. Na tomto místě je rovněž nutné uvést, že ani všechny kroky prezidenta republiky Václava Havla nebyly, zvláště v jeho druhém prezidentském období, nekriticky přijímány celou veřejností. I on, jako první prezident České republiky, si vysloužil kritiku společnosti za některé jeho kontroverzní kroky (viz výše)427,428. A právě na některé tyto kroky, v souvislosti z níže rozebíranými událostmi, jejichž hlavním aktérem byl (a je) současný prezident republiky Klaus, upozorním. 421

A to i ze strany jeho mateřské ODS, zvláště v souvislosti se senátními a krajskými volbami na podzim roku 2008, i na Kongresu ODS v prosinci 2008. 422 Např. článek Václava Žáka: Klausova ústavní svévole, MF Dnes, 18.3.2005. 423 článek Davida Macháčka: Prezident by měl přestat rabovat ústavu, Hospodářské noviny, 4.4.2005. 424 článek Václava Žáka: Uchovejme vládu práva, Ekonom č. 16/2005, 21.-27.4.2005. 425 Např. srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 75 a násl. 426 článek uveřejněný na serveru Novinky.cz dne 24.11.2008 s názvem: „Klaus pod palbou, Paroubek ho přirovnal ke stařičkému mocnáři“ 427 Dle názoru Emanuela Mandlera uveřejněném v monografii Oba moji prezidenti Václav Havel dokázal se většinou (ne vždy), na rozdíl od Václava Klause, přes všechno nutkání, které ho pudilo zasahovat do vnitřní politiky, a sporech s ústavními činiteli, které v důsledku toho vznikaly, udržet v hranicích svých pravomocí. Srov. Emanuel Mandler: Oba moji prezidenti, Praha 2004, str. 154. 428 Např. jak bývalý prezident republiky Havel, tak současný prezident republiky Klaus, ne vždy vystupovali a jednali v souladu s zahraniční politikou vlády. V této souvislosti srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 255 a násl.


Pro účely této kapitoly jsem si vybrat tři kroky Václava Klause jako prezidenta republiky, tři kroky, které vyvolaly velký ohlas nejen mezi politology, ale i právníky. První akt má vazbu k moci zákonodárné, další subkapitola se výrazně dotýká moci soudní a konečně poslední krok se týká moci výkonné.


7.2. Polemika nad prezidentským vetem Prezidentské veto, jak již bylo pojednáno výše429, patří mezi výlučné pravomoci prezidenta republiky, tj. toto právo může prezident republiky využít, resp. nevyužít zcela dle své volné úvahy, není ničím omezen a odůvodnění tohoto postupu není blíže specifikováno430. Stejně tak již bylo zmíněno dříve, že - ač při nástupu do prezidentské funkce Václav Klaus prohlásil, že vetem bude šetřit a bude do legislativního procesu vstupovat pouze výjimečně - využil prezident republiky svého práva vetovat zákony k 1.7.2010 čtyřicetsedmkrát. Za povšimnutí stojí upozornit na skutečnost, že ačkoliv v drtivé většině případů Poslanecká sněmovna veto prezidenta republiky přehlasovala, několika případech se stalo, že poslanci nedokázali prezidentské veto zvrátit431. V novodobé ústavní historii České republiky se tak stalo vůbec poprvé u vráceného zákona o hluku, do něhož bylo poměrně neorganicky připojeno ustanovení zakazující krajům privatizaci nemocnic.. Avšak z ústavně-právního hlediska je důležitý postoj prezident republiky k zákonu o zásluhách Edvarda Beneše o stát. Peripetie tohoto návrhu zákona byly více než spletité. Návrh zákona, který byl poslaneckou iniciativou, relativně bez problémů prošel Poslaneckou sněmovnou, avšak Senát jej rezolutně odmítl s odůvodněním, že nelze uzákonit výklad dějin a větu o Benešových zásluhách o stát učinit právně závaznou i pro ty, kteří s tímto hodnocením nesouhlasí432. Sněmovna zamítavé stanovisko Senátu dne 13.4.2004 přehlasovala. Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání 15.4.2004. Prezident republiky vyjádřil svůj postoj k této právní normě velice svérázně, a to tím, že „objevil“ třetí cestu. Ústava ve svém čl. 50 vymezuje možnosti, mezi kterými 429

Viz subkapitola 4.2.2. Viz subkapitola 4.3.4. 431 Srov. Příloha č. 2 – Sdělení Kanceláře prezidenta republiky. 432 Článek v MF Dnes: Klaus zákon o Benešovi ve lhůtě nevetoval, začne platit; 30.4.2004. 430


má prezident republiky volit, je-li mu předložen schválený zákon k podpisu, tj. buď jej podepíše nebo použije svého ústavního práva a zákon vetuje. Tertium non datur, řekl by latiník. Jsou tu dvě cesty, buď podpis a nebo veto433. Prezident republiky Klaus se rozhodl zákon nevetovat (s ohledem na to, že již Poslanecká sněmovna svoji vůli, a to kvalifikovanou většinou, projevila při setrvání na původním návrhu zákona po zamítnutí v Senátě434), ale ani jej nepodepsal. Svůj zamítavý postoj k uvedenému zákonu prezident republiky odůvodnil tím, že „….by mělo být samostatné vytváření si názorů na historické události, staré desítky let, ponecháno na každém občanovi. K tomu není třeba ztvrzení těchto názorů formou zákona. Prezident republiky proto nepovažoval za nutné zákon podepsat, i když rezolutně odmítá útoky na prezidenta Edvarda Beneše, ke kterým v poslední době v některých sousedních zemích, ale bohužel i u nás, dochází.435“ Klausova třetí cesta se nachází na hraně interpretace Ústavy, dokonce je možné dovozovat, že jí dokonce prezident republiky tímto krokem překročil. Prezidentovo nekonání, tj. nevyužití ani jedné z možností, které Ústava nabízí, nemá žádný praktický vliv na platnost předmětné zákonné normy. Zákon o zásluhách Edvarda Beneše o stát vyšel dne 14.5.2004 ve Sbírce zákonů pod číslem 292/2004 Sb. a ve stejný den vstoupil v účinnost, a to i bez podpisu prezidenta republiky (již bylo řečeno, že jeho absence nemá žádný vliv na platnost či účinnost zákona436). Ústava, ač se jedná o základní zákon a právní normu nejvyšší síly, je „pouze“ dílem lidským, tj. nedokonalým. Jako dokument obsahuje mnohé chyby

433

Třetí možnost zmiňuje Jaroslav Krejčí, který však přikládá prezidentovu podpisu promulgační význam. Krejčí konstatuje, že v případě, kdy zákon nevznikl ústavním způsobem, nesmí prezident republiky zákon podepsat. Jaroslav Krejčí: Promulgace zákonů: její vztah k sankcím, vetu, publikaci a k soudcovskému zkoumání zákonů, Praha 1926, str. 242. 434 Srov. Tisková zpráva Tiskového odboru Kanceláře prezidenta republiky ze dne 29.4.2004 – Postoj prezidenta republiky k zákonu o Edvardu Benešovi, viz www.hrad.cz. 435 Tamtéž. 436 Viz subkapitola 4.2.2.


a řadu otázek neupravuje. Neupravuje a ani nemůže upravovat všechny jednotlivosti a zvláštnosti ústavního života státu. Jistě se vyskytnou případy či situace, které nejsou Ústavou řešeny, ba co více předvídány. Vzniká otázka, jak v těchto vztazích postupovat, jak tyto problémy vyřešit. Klausovo originální a svérázné řešení bylo podrobeno ostré kritice odborné i laické veřejnosti. Ústava jako základní zákon bezesporu jistě musí být dotvářena praxí, je mrtvým textem, který ožívá pouze a jen každodenní realitou, tím, že se podle ní, na základě ní a v jejím rámci uskutečňuje život státu. Aplikaci ústavy, tj. nejen Ústavy jako takové, ale celého ústavního pořádku, koriguje a reguluje Ústavní soud jako orgán kontroly ústavnosti, který jako jediný je oprávněn autoritativně rozhodnout, zda je jednotlivý dílčí krok jakéhokoliv ústavního činitele souladný či nesouladný s ústavou. Bohužel v tomto případu nebyl dán návrh Ústavnímu soudu, aby posoudil, zda Klausova „třetí cesta“ byla ústavně konformní či nikoliv. A to mj. i z toho důvodu, že chybějící podpis nebrání platnosti zákona, tudíž neexistuje ani důvod pro podání ústavní stížnosti. Dle mého názoru však je možné dovodit, že postup Václava Kaluse nebyl správný, i když ústava tento postup výslovně nezakazuje437. Pro státní orgány, kterým prezident republiky bezesporu je, platí korektiv obsažený v čl. 2 odst. 3 Ústavy o enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. Tudíž, že státní moc je možné vykonávat pouze na základě zákona, jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Na první pohled se jedná o pouhou akademickou otázku, ale je nutné si uvědomit, že státní moc byla uplatněna způsobem, s jakými ústava ani zákony nepočítají438.

437

Dle ústavních teoretiků je však ústavní povinností prezidenta republiky zákon přijatý parlamentem podepsat. Pokud tak tedy prezident republiky – z jakéhokoliv důvodu neučinil – jednal protiústavně. Srov. např. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 181 a násl. 438 Dle Františka Weyra se může prezident republiky ve věcech zásadního významu vyhnout podpisu zákona, s nimž naprosto nesouhlasí pouze rezignací na svůj úřad. Srov. František Weyr: Soustava československého práva státního, Praha 1924, str. 259.


Touto cestou se do budoucna může vytvořit nebezpečný precedens, že je možné „v rámci ústavy“ činit i takové kroky, o kterých ústava nehovoří, které nezná, s kterými nepočítá a které jsou v rozporu s duchem a smyslem tohoto nejvyššího zákona. Tato cesta znamená znásilňování ústavy, její překrucování a degradování. Je však nutné si uvědomit, že druhým zlem, neméně špatným a zhoubným, je formalistický (až dogmatický) výklad „pouhého“ textu ústavy, bez přihlédnutí k jejímu smyslu a duchu. Ústava, ač je základním zákonem naší republiky, je dílem lidí, dílem, který není dílem bezvadným. Má chyby a je nutné jí pomocí výkladu dotvářet. Ovšem toto dotváření, tato aplikace musí být vždy činěna sub specie duchu ústavy, což však mnohdy není snadné439,440. I Václav Havel aktivně zasahoval do zákonodárství a využíval nejen institut veta, ale i, a to zejména ve svém druhém volebním období, své oprávnění k podání návrhu na zrušení zákona k Ústavnímu soudu441. V subkapitole 4.3.4. jsem se podrobně zmínil i o některých problematických krocích prezidenta republiky ve vztahu k vetu, např. absolutizace veta.

439

Tj. ustavně konformním způsobem – viz nález Pl. ÚS 36/01, ÚS sv. 26, nález č. 80 (vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.) 440 K této problematice rovněž srov. článek Jiřího Jiráska „Může nebo musí prezident schválený zákon podepsat?“, str. 85 a násl., in Vít Hloušek, Vojtěch Šimíček (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004. 441 O jeho vlivu na zákonodárství nejlépe pojednává monografie Brigity Chrastilové a Petra Mikeše nazvaná Prezident republiky Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, vydaná v Praze roku 2003.


7.3. Pravomoc prezidenta republiky odvolat funkcionáře soudu Další okruh problémů, dotýkající se nejen vztahu prezidenta republiky k moci výkonné, ale zejména moci výkonné jako celku k moci soudní, nastal v souvislosti s odvoláním předsedkyně Nejvyššího soudu. Dne 30.1.2006 vyhověl prezident republiky návrhu ministra spravedlnosti a na základě § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, odvolal předsedkyni Nejvyššího soudu ČR Ivu Brožovou. Brožová se svým odvolání nesouhlasila a rozhodla se obrátit na Ústavní soud. Spolu s ústavní stížností, ve které požadovala zrušení předmětného rozhodnutí, podala Brožová i návrh na zrušení právního předpisu442, a to ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích. Ústavní soud odložil svým usnesením ze dne 9.2.2006 vykonatelnost napadeného rozhodnutí prezidenta republiky s tím, že posouzení otázky, která je předmětem řízení, je zásadní z hlediska dělby moci ve státě, neboť se týká základních ústavních principů fungování soudní moci a jejího vztahu k moci výkonné443. Prezident republiky ve svém vyjádření podaném v tomto řízení Ústavnímu soudu zdůraznil, že v rámci principu dělby moci existuje i systém brzd a vyvážení, jehož podstatou je nastavit vyrovnané vztahy mezi jednotlivými mocemi ne tak, aby na sobě byly absolutně nezávislé, ale (aby) byly závislé ve vyrovnané míře. Dále poukázal na rozlišení funkce soudce a předsedy soudu, přičemž funkce předsedy soudu je funkcí správní, tedy exekutivní, jeho odvolání nemůže být zásahem do soudcovské nezávislosti444.

442

Ten byl mj. odůvodněn tím, že toho ustanovení porušuje princip dělby moci ve státě, aniž by bylo chráněno ústavně zaručené právo na přístup k soudu, a aniž by předcházel postup v kárném řízení. Citováno dle nálezu Ústavního soudu ve věci předsednictví Nejvyššího soudu. 443 Srov. nález Ústavního soudu ve věci předsednictví Nejvyššího soudu, sp. zn. II. ÚS 53/06, www.concourt.cz 444 Tamtéž.


Dne 11.7.2006 Ústavní soud svým nálezem dotčené ustanovení ke dni vyhlášení ve Sbírce zákonů pro neústavnost zrušil445, a to s odůvodněním, že pravidlo, podle kterého „kdo jmenuje, odvolává“, je naprosto logické v případech, kdy se jedná o přímý vztah nadřízenosti či podřízenosti, a takový vztah mezi prezidentem republiky a předsedou Nejvyššího soudu není. Za situace, kdy ústava o odvolání předsedy Nejvyššího soudu mlčí, nelze tuto pravomoci dovodit. V odůvodnění tohoto nálezu dospěl Ústavní soud k premise, že nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Ústavní soud v závěru odůvodnění zdůrazňuje, že funkce předsedů a místopředsedů soudů, jakož i předsedů kolegií, by měla být, kromě jiného, považována za profesní postup (podobně jak je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto neměli být odvolatelní jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a na základě rozhodnutí soudu446. Napadená část citovaného zákona byla zrušena Ústavním soudem dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů447,448 a tedy nenechává žádný časový prostor k nápravě, protože jde dle Ústavního soudu o takovou pasáž, která hrubě narušuje nezávislost soudců a umožňuje zásah moci výkonné do moci soudní. Rovněž Ústavní soud konstatoval, že bude nyní na zákonodárném sboru, aby již po dru445

Srov. nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (k odvolatelnosti předsedů a místopředsedů soudů), www.concourt.cz 446 Není bez zajímavosti odlišné stanoviska soudce Pavla Rychetského (namítá, že stěžovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně poskytuje, a to mj. s odkazem na sdělení stěžovatelky v samotném návrhu, že ve stejné věci podala také správní žalobu) nebo Vladimíra Kůrky (neztotožňuje se s představou, že tam, kde ministerstvo vykonává správu soudu prostřednictví jeho předsedy, není předseda soudu vůči němu ve vztahu podřízenosti; dále konstatuje, že obě funkce (funkce soudce a funkce předsedy soudu) jsou navzájem oddělitelné a odděleně jsou fakticky vykonávány; znak neodvolatelnosti je výsostným znakem postavení soudce, a nikoho jiného; ostatně je samozřejmostí, že odvolání z (nechráněné) funkce předsedy soudu se nedotýká nikterak (chráněné) funkce soudce; kritizuje skutečnost, že derogačním nálezem bylo dosaženo toho, že funkcionáři jsou napříště neodvolatelní). 447 Nález byl vyhlášen pod č. 397/2006 Sb. v částce 125/2006 dne 9.8.2006. 448 Jen pro úplnost zde odkáži na článek JUDr. Lžičáře uveřejněného v Právu dne 1.9.2006 pod názvem „Ústavní soud střelil kozla“, ve kterém vytknul Ústavnímu soudu nedomyšlení všech právních souvislostí, kterou ve skutečnosti pozici soudců výrazně zhoršil. Zrušením speciální úpravy stále platí zásada, že nestanoví-li zákon o soudech a soudcích jinak, použije se na pracovní vztah soudce přiměřeně Zákoník práce. Tento předpis stanoví, že každý zaměstnanec, který byl do funkce jmenován, lze z funkce odvolat kdykoliv a bez jakéhokoliv důvodu. Dle názoru autora citovaného článku tak do přijetí zvláštní úpravy může tak ministr spravedlnosti, resp. prezident republiky odvolat kteréhokoliv předsedu nebo místopředsedů soudů (názor vyjádřen za účinnosti starého Zákoníku práce č. 65/1965 Sb.). Uvedený krok by však ve světle citovaného nálezu Ústavního soudu byl zjevně protiústavní a odvolaný funkcionář soudu by se měl bez větších problémů dovolat v rámci soudní kontroly revokace tohoto odvolání.


hé vyjádřený právní názor Ústavního soudu k této problematice449 plně respektovat v rámci své normotvorby. Ústavní stížností napadené rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu ČR Ústavní soud dne 12.9.2006 svým nálezem zrušil450. V odůvodnění tohoto nálezu Ústavní soud konstatoval, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Zároveň podotknul, že prezidentu republiky nelze vytknout porušení ústavního pořádku, ani porušení zákona tím, že aplikoval ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, neboť v době, kdy o odvolání rozhodl, vycházel z platné právní úpravy451. V tomto případě se nemohu ztotožnit se závěry ani s argumentací pléna Ústavního soudu, který rozhodl o zrušení napadané části zákona o soudech a soudcích, ani s argumentací senátu Ústavního soudu, který ve svém derogačním nálezu zrušil předmětné rozhodnutí prezidenta republiky o odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu České republiky. Nepopírám důležitost zásady nezávislosti moci soudní, souhlasím, že tato nezávislost má více aspektů, kromě jiného i nezávislost personální452. Je bezesporu důvodné, aby soudní moc jako moc nezávislá v právním a demokratickém státě měla a mohla ovlivňovat své personální složení, ovlivňovat, kdo soudcem bude a kdo nikoliv. Rovněž je však nutné vzít v potaz soudní systém, který u nás již historicky funguje, a to je jistá dvojkolejnost soudů. Ve své bazální a důležitější oblasti soudy vystupují jako orgány soudní moci, jako nezávislé orgány státu a jsou po449

Poprvé byl obdobný právní názor vyjádřen v nálezu Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 7/02. Pozoruhodná je v této souvislosti konstrukce Ústavního soudu, který de facto jmenoval znovu JUDr. Brožovou do funkce předsedy Nejvyššího soudu, protože tím přestala být ze zákona doručením rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 2.2.2006. Srov. např. Tomáš Jindra: Soudní moc na cestě k absolutismu In Soudcokracie v Čechách v ČR fikce, nebo realita?, Sborník textů ČEP č. 52/2006, Praha 2006, str. 66. 451 Srov.nález Ústavního soudu ve věci předsednictví Nejvyššího soudu, sp. zn. II. ÚS 53/06, www.concourt.cz 452 Václav Pavlíček a kolektiv: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda, Praha 1998, str. 328 a násl. 450


volány (zejména) k tomu, aby rozhodovala spory občanů, fyzických a právnických osob. V této oblasti jsou nezávislé a musí být garantována jejich nezávislost, není myslitelno, aby do této oblasti kdokoliv zasahoval, a už vůbec ne některá ze složek moci výkonné. Ústavní soud nezohlednil tu skutečnost, že správa soudů je součástí moci výkonné, za kterou odpovídá vláda jako vrcholný orgán moci výkonné. Jen těžko lze za něco odpovídat aniž by odpovědný orgán mohl ovlivnit, jak a kým budou soudy spravovány. Plně se rovněž přikláním k minoritnímu vótu soudce Kůrky, který poukázal na určitou dvojakost spočívající ve funkci předsedy soudu – tato osoba je současně soudce i funkcionář soudu. Tyto dvě funkce jsou sice na sobě určitým způsobem závislé (jedině soudce může být předsedou soudu), ale pouze jednostranně (soudce může být i ten, kdo není předsedou soudu). Je nutné chránit nezávislost soudce, nikoliv nezávislost funkcionáře soudu. Princip neodvolatelnosti funkcionáře soudu, což je čistě manažerská funkce, je chybný. Myšlenka, že odvolání funkcionáře soudu, je narušena nezávislost soudce je neudržitelná. Zásada nezávislosti soudce má chránit jeho nerušený výkon soudcovské činnosti, nikoliv další činnosti. Bezesporu lze souhlasit s názorem Ústavního soudu, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce. Současně s tím však je nutno říct, že rubem každého práva je i povinnost, v tomto případě povinnost funkcionáře vykonávat svoji funkci řádně. Odpovědný orgán musí mít nástroje, jak docílit odvolání špatného funkcionáře. Opak by vedl k nesmyslnému závěru, že by odpovědný orgán měl sice odpovědnost za daný úsek, ale neměl nástroje, který by zajistil řádný výkon tohoto úseku.


7.4. Právo (ne)jmenovat předsedu vlády Polemiky o tom, koho a kdy je prezident republiky povinen jmenovat předsedou vlády a pověřit ho sestavením vlády, do jaké míry je prezident republiky povinen jmenovat jednotlivé ministry na návrh předsedy vlády, resp. z jakých důvodů toto jmenování může odmítnout (obdobně i v optice přijímání demisí453), popř. kdy a v jaké lhůtě je tak povinen učinit, nejsou vedeny pouze v souvislosti s jednáním prezidentem republiky Klausem. Podobným sporům se neubránil ani jeho předchůdce v prezidentském úřadu. Pravdu však je, že diskuze, jež vyvolalo jednání prezidenta Klause v souvislosti s jmenováním, resp. nejmenováním předsedy vlády po volbách do Poslanecké sněmovny, které se konaly 2. a 3.6.2006, byly důraznější a emotivnější, a rétorika, která v nich byla použita, byla místy spíše v rovině osobní než v rovině věcné. Tyto parlamentní volby v roce 2006 dopadly patem, levice i pravice získala shodně po 100 mandátech v Poslanecké sněmovně. Prezident republiky dne 5.6.2006 pověřil předsedu ODS Mirka Topolánka jednáním o vládě, se samotným jmenováním předsedy vlády vyčkával přes dva měsíce, učinil tak až 16.8.2006, ač výsledky voleb byly známé již počátkem června tohoto roku. Dne 4.9.2006 jmenoval prezident republiky vládu Mirka Topolánka, který dne 3.10.2006 požádal Poslaneckou sněmovnu o důvěru. Dle očekávání ji nedostala, a proto dne 11.10.2006 podala demisi. Dne 8.11.2006 prezident republiky jmenuje jako druhého předsedu vlády od červnových voleb do Poslanecké sněmovny opět Mirka Topolánka. Dne 18.12.2006 předseda vlády představil prezidentu republiky složení nové vlády, ten ale takovouto vládu odmítl jmenovat454. Nakonec prezident republiky změnil názor a rozhodl se druhou vládu Mirka Topo-

453

K problematice demisí a Klausova postoje k nim srov. např. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 80 a násl. 454 Největší výhrady měl proti kandidátovi na ministra zahraničních věcí Karla Schwarzenberga, a to s odkazem na jeho vztah k Rakousku (má kromě českého i rakouské občanství).


lánka dne 9.1.2007 jmenovat. Tato vláda nakonec důvěru Poslanecké sněmovny dne 19.1.2007 dostala. S cílem vyřešit nynější vládní krizi a nepřipustit v budoucnu žádnou další podobnou této podal Senát Poslanecké sněmovně návrh ústavního zákona, kterým se má v čl. 35 odst. 1 Ústavy ČR (pojednávající o oprávnění prezidenta republiky v určitých případech rozpustit Poslaneckou sněmovnu) za písmeno b) vložit nové písmeno c), které zní, že vláda podala demisi a s návrhem prezidenta republiky na rozpuštění Poslanecké sněmovny vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech poslanců455,456. Závažný problém, jemuž se chci na tomto místě věnovat, je otázka, kdy je povinen prezident republiky jmenovat předsedu vlády, ať již se prezident republiky rozhodne jím jmenovat kohokoliv. Je pravdou, že ústava České republiky nezná žádné lhůty, nestanoví žádné termíny, nehovoří o datech, do kterých je prezident republiky povinen jmenovat předsedu vlády, alespoň tak nečiní implicitně. Z povahy výkonné moci vyplývá, že svoji funkci plní (nebo alespoň má plnit) permanentně, neustále. V zásadě by měl být stát vždy spravován řádnou vládou, nikoliv vládou v demisi. Smyslem a cílem práva (a povinností) prezidenta republiky jmenovat předsedu vlády a na jeho návrh další členy vlády je učinit tak co možná nejrychleji, aby mezidobí, kdy zemi nevládne řádná vláda (resp. vláda bez řádného mandátu), bylo co nejkratší. Opět je nutné argumentovat duchem ústavy, nebylo jistě úmyslem ústavodárce, a není to ani prospěšné pro republiku jako celek, aby vláda v demisi byla pověřena vykonáváním své funkce neomezeně dlouho. Sama Ústava v ustanovení čl. 62 písm. d), které přiznává toto oprávnění prezidentu republiky, hovoří o prozatímním výkonu 455

Srov. Sněmovní tisk č. 16 Tento senátní návrh změny Ústavy byl schválen a vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 319/2009 Sb., a to v reakci na nález Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 27/09. Tímto nálezem Ústavní soud zrušil ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého funkčního období Poslanecké sněmovny. Rozebrání tohoto ústavního nálezu a jeho důsledků přesahuje rámec této práce. 456


funkcí vlády v demisi. Jde o dočasné řešení vládní krize, sloužící k zajištění trvalosti moci výkonné. Ač o tom Ústava implicitně nehovoří, je základní povinností prezidenta republiky vůči vládě učinit taková opatření, aby stát byl spravován řádnou vládou, která má zprostředkovaně od voličů mandát svou funkci vykonávat457. Prezident republiky musí tyto kroky vedoucí k vytvoření řádné vlády mající důvěru Poslanecké sněmovny učinit co nejdříve. Není žádoucí, aby stát byl spravován vládou, která nemá důvěru Poslanecká sněmovny, u níž de facto neexistuje základní vztah politické odpovědnosti vůči Poslanecké sněmovně. V tomto případě tedy Ústava explicitně stanoví lhůtu bezodkladně. Prezident republiky je bezesporu oprávněn zkoumat a hledat osobu, která je způsobilá k výkonu funkce předsedy vlády, která má šanci se svoji vládou získat důvěru Poslanecké sněmovny. Je ale proti smyslu ústavy, činí-li tak přespříliš dlouho a tím prodlužuje nejen vládní krizi, ale svým faktickým nerespektováním ducha ústavy činí ze základního zákona pouhou deklaraci, která se dá obejít a překroutit. Jak již bylo zmíněno výše458, prezident republiky není v našem ústavním systému povinen jmenovat předsedou vlády předsedu strany, která zvítězila ve volbách do Poslanecké sněmovny. Není omezen ve výběru osoby, tato osoba nemusí splňovat žádné speciální předpoklady, nemusí jít o poslance, senátora ani člena nějaké (např. parlamentní) politické strany. Ve své volbě není ničím omezen. Ale je nutné, jak již bylo vyjádřeno výše, jmenovat předsedu vlády bezodkladně po zveřejnění výsledků voleb. Pokud prezident republiky své rozhodnutí odkládá, jak se stalo po loňských volbách, měl by hlavní vinu na stávající situaci, tj. na situaci, že více jak sedm měsíců řídí zemi vláda v demisi, vláda nikoliv řádná, přičíst hlavně sobě.

457

Václav Pavlíček, Jiří Hřebejk: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl, Ústavní systém, Praha 1998, str. 222. 458 Konkrétně v subkapitole 4.3.1.


V této souvislosti prof. Jičínským konstatoval, že současný prezidenta republiky svým přístupem k ústavě vybočuje z role prezidenta parlamentní republiky459. Rovněž je vhodné na tomto místě připomenout, že Ústava zná řešení této vládní krize, zná řešení volebního patu, který u nás dle některých politiků a některých komentátorů nastal. A tím řešením rozhodně není prodlužování bezvládí, prodlužování situace, kdy stát spravuje vláda v demisi, vláda, která nemá řádný politický mandát stát řídit. Tímto řešením je vyčerpání tří kroků, postupné jmenování tří předsedů vlády, s tím, že poslední je jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, a pokud ani tato vláda nezíská důvěru Poslanecké sněmovny, prezident republiky Poslaneckou sněmovnu rozpustí a vyhlásí nové volby. Není možné hledat jiné řešení, „údajně“ nová a ústavou neřešená, pokud sama ústava toto řešení zná a jasně ho upravuje. A už vůbec není správné jít cestou účelové změny ústavy, která by měla tuto údajnou „ústavní krizi“ v České republice vyřešit, jak učinil Parlament prostřednictvím výše uvedené novely ústavy č. 195/2009 Sb. K ústavní krizi nedošlo proto, že parlamentní volby v červnu 2006 dopadly patem nebo proto, že by první vláda Mirka Topolánka nedostala v říjnu 2006 důvěru Poslanecké sněmovny, ale proto, že nebyla a není ústava respektována460. Kritiky ohledně jmenování ministrů i předsedy vlády se neubránil ani Klausův předchůdce, prezident republiky Václav Havel. Z důvodu osobního nesouhlasu s osobou navrženého ministra protahoval a oddaloval jeho jmenování např. v červenci roku 1998 u Jana Kavana či v květnu roku 2001 u Miroslava Grégra. V souvislosti s jmenováním předsedy vlády byl nejčastěji kritizován za 459

Tuto poznámku prof. Jičínský učinil v souvislosti s projednáváním senátního návrhu ústavního zákona, kterým se mění zákon č. 1/1993 Sb. v Poslanecké sněmovně, sněmovní tisk 16, srov. stenografický záznam z 6. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR ze dne 7.11.2006. 460 Na tuto skutečnost upozorňuje i Lubomír Zaorálek v souvislosti s projednáván senátního návrhu ústavního zákona, kterým se mění zákon č. 1/1993 Sb., sněmovní tisk 16, srov. stenografický záznam z 6. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR ze dne 7.11.2006.


postup po pádu druhé Klausovy vlády na podzim roku 1997, a to pak za rychlý výběr úřednického předsedy vlády Josefa Tošenovského. Svůj nesouhlas s navrženými ministry dával najevo i první československý prezident T.G. Masaryk a dle názoru historiků uplatňoval právo „veta“ na jednotlivé ministry mnohem častěji a radikálněji, než jsme svědky dnes461.

461

Srov. např. článek Lukáše Dolanského: Masaryk tvrdě odmítal ministry, Lidové noviny, 22.10.2005.


8. Závěr Moje práce si na začátku vytkla za cíl analyzovat prezidentský úřad, a to nejen ve vztahu k vládě jako druhé složce moci výkonné, ale i k moci zákonodárné a soudní, a to nejen v historických, ale i teleologických konotacích. Snažil jsem se osvětlit důvody a argumenty, které vedly ústavodárce České republiky právě k současnému modelu prezidentského úřadu a jeho vztahu k vládě. Jsem si vědom, že rozbor prezidentské funkce obsažený v této práci je omezen v mnohém pouze na ústavně-právní, resp. politickou stránku věci, v žádném případě nelze též opomíjet osobnost samotného představitele prezidentského úřadu. Toto hodnocení však dalece přesahuje cíl této práce. Byl naznačen mimořádný vliv a význam pro konstituování a formování prezidentského úřadu a kooperaci s vládou, který měl první prezident ČSR, tento platónský filozof na trůně, jak byl metaforicky nazýván svými současníky. Nelze opominout, že i díky této silné osobnosti se prezidentský úřad, resp. osoba, která jej zastává, těší i v současné době vysoké důvěře občanů naší republiky. Tradičně bývá úřad prezident republiky nejdůvěryhodnější institucí České republiky (vždy kolem 70 %)462. Je jisté, že k této pověsti přispěli i další prezidenti republiky – především Edvard Beneš a Václav Havel. Posledně jmenovaný, „apolitický politik“ a osoba spojovaná s Chartou 77, i přes veškeré výhrady a připomínky vůči jednotlivým a konkrétním rozhodnutím (diskuze ohledně milostí, izolace komunistů, vytváření „hradní politiky“, přílišná orientace na mezinárodní otázky apod.) navázal na dobrou tradici prezidentů první republiky463. Na kritické hodnocení Václava Klause (ať již pozitivní či negativní) v úřadu prezidenta republiky je ještě brzo, přesto však jsem se výše o jisté hod-

462

Je to i zapříčiněno tím, že lidé více věří jednotlivci než kolektivním orgánům. Míněno spíše osobnostně než hodnotově a politicky – srov. Václav Pavlíček: 28. říjen a česká státní idea, Ekonom č. 10/2002. 463


nocení některých jeho kroků pokusil, ale pouze, jak bylo zdůrazněno, sub specie constitutio. Sedmnáct let účinnosti naší Ústavy ukázalo všem, kde jsou její chyby a nedostatky (mimo jiné i na to se snažila tato práce poukázat). A bylo by více než správné tyto mezery v ústavě doplnit a chyby odstranit, ať již to bude konkrétně v ústavně-právním postavení prezidenta republiky. Mám tím na mysli především důkladnější propracování institutu neodpovědnosti (v případě zachování nepřímo voleného prezidenta republiky) a s tím související neracionální a nesystémové rozdělení pravomoci na výlučné a kontrasignované, precizování formulací kreačních pravomocí464, omezení zbytečně široké a nikoli již funkční imunity prezidenta republiky, nápravu nedostatků obsažených v čl. 66 Ústavy465 apod. Na druhou stranu je však důležité si uvědomit, že nikdy nedosáhneme takového stavu, aby nám ústava odpovídala na všechny otázky ústavního života, aby řešila všechny situace, které mohou ve státě nastat. V této souvislosti dokonce profesor Jičínský napsal, že: „Ústava ČR je v některých ustanovených značně lakonická, někdy není ani dost logická. Proto jsou možné různé výklady.“466 Myslím, že s ním lze jen souhlasit. A není to ani žádoucí. Vždy je nutné, a to neplatí jen pro ústavní právo, ale pro právo jako celek, dotvářet ústavní (právní) text pomocí výkladu, který respektuje myšlenky a ideje, vyjádřené nejen v Preambuly, ale i v Základních ustanoveních Ústavy. Tyto dvě části Ústavy, spolu s Listinou základních práv a svobod, tvoří určitá interpretační pravidla, dle kterých v případě nutnosti musíme vykládat dílčí nejasnosti ostatních ustanovení samotné ústavy. 464

Např. nejasnosti ohledně jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB, srov. nález Ústavního soudu č. 285/2001 Sb. 465 Srov. např. legislativně depurační změny navržené profesorem Alešem Gerlochem v jeho článku „Potřebujeme měnit Ústavu?“ in Interpretace Ústavy české republiky a Ústavy Slovesnké republiky, Praha 2007, str. 9 a 10. 466 Uvedl to ve svém článku týkající se problematiky kontrasignace při jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB, srov. Zdeněk Jičínský: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007, str. 156.


Tedy pokud ústava mlčí či umožňuje více výkladů, je vždy nutné přistoupit k výkladu, který respektuje hodnotovou orientaci našeho ústavního systému a je konformní se smyslem a duchem ústavy467, popř. zkoumat, zda se konkrétní problém nedá subsumovat pod nějakou, již v ústavě existující obecnou normu. Není správné prosazovat za každou cenu změnu ústavy, pokud problém lze vyřešit jejím výkladem, který bude respektovat její hodnoty a bude souladný s jejím smyslem a duchem. Ústava jako taková není rigidním nástrojem, který je možné vykládat pouze doslovně, je vždy nutné při výkladu přihlédnout v širšímu kontextu právního státu, do kterého je ústava vložena468. Lze jen souhlasit s výrokem JUDr. Cyrila Svobody, který v souvislosti s odmítnutím prezidenta republiky Václava Klause jmenovat ministr zdravotnictví Davida Ratha, uvedl: „Ústava není kuchařka, není jízdní řád nebo nějaký vojenský řád. Ústava je zákon pro zodpovědné politiky, kteří jsou schopni se dohodnout“469. Mělo by patřit mezi priority každého státu mít ústavu, která stanoví základní rámec fungování ústavních činitelů, nikoli mít složitý, nepřehledný a kasuistický kodex, řešící absolutně vše. Před tím než se přistoupí ke změně ústavy, je tedy nutné vážit, zda nelze nastalý problém, nejasnost či „krizi“ řešit výkladem. Ale jak již bylo dříve naznačeno, vývoj směřuje k přímo volenému prezidentu republiky a možná i silnějšímu prezidentu republiky. Argumentuje se tím, že přímo volený prezident bude mít větší legitimitu, a proto musí mít i větší pravomoci. Od vývoje lze očekávat inklinaci k semiprezidentskému systému, k systému, který naše země nezná, který je jí historicky cizí. 467

Tzv. ústavně konformní výklad, na který klade Ústavní soud ČR při aplikaci tzv. jednoduchého práva velký důraz. 468 Renata Klečková: Má prezident právo odvolat předsedu Nejvyššího soudu? In Soudcokracie v Čechách v ČR fikce, nebo realita?, Sborník textů ČEP č. 52/2006, Praha 2006, str. 106. 469 Článek Lukáše Dolanského: Česko je v ústavní krizi, hledá se řešení, Lidové noviny, 22.10.2005.


Otázkou však je, zda ve sjednocené Evropě, v Evropě integrované, v Evropě se samostatnou ústavou a samostatným prezidentem, bude ještě místo pro národní ústavy a národní prezidenty republik. Myslím si, že dnešní Evropská unie pomalým, ale jistým tempem směřuje ke konfederaci (pokud jí již není470) a od ní je již malý, velice malý krůček k federaci s jediným prezidentem - hlavou státu, jednou konstitucí471. Netvrdím, že tato situace nastane za rok nebo za deset let, ale myslím si, že evropským trendem je Evropa jednotnější a Evropa integrovanější.

470

Srov. Luboš Tichý, Rainer Arnold, Pavel Svoboda, Jiří Zemánek, Richard Král: Evropské právo, Praha 1999, str. 27. 471 Srov. návrh Evropské ústavy schválený představiteli členských států EU a připravený Konventem pod vedení Valery Giscard d´Estaingem v roce 2003 počítá s funkci „prezidenta“ Evropské unie – má jím být předseda Evropské rady (čl. 26 výše zmíněného návrhu); znění tohoto návrhu viz www.euroskop.cz. Tento návrh Evropské ústavy však nebyl ratifikován, a proto byl nahrazen novým návrhem, tzv. Lisabonská smlouva, kterou představitelů členských států EU podepsali dne13.12.2007. I tento návrh počítá s předsedou Evropské rady, který „zajišťuje na své úrovni a v této funkci vnější zastupování Unie v záležitostech týkajících se společné zahraniční a bezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku“ (srov. čl. 15 Lisabonské smlouvy); znění tohoto návrhu viz www.euroskop.cz.


9. Přílohy 9.1. Počet udělených milostí prezidentem republiky Václavem Klausem Prezident V. Klaus udělil od března 2003 ke dni 1.7.2010 celkem 346 milostí:

Rok

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Celkem

Počet udělených milostí prezidentem V. Klausem 5 47 51 38 55 48 69 33 3 46

K 1.7.2010 obdržel celkem 15 795 žádostí o milost.

Zdroj: Kancelář prezidenta republiky


9.2. Přehlede vetovaných zákonů prezidentem republiky Václavem Klausem Prezident republiky vrátil Poslanecké sněmovně k novému hlasování celkem 47 zákonů. Zákony, u kterých nebylo veto přehlasováno: - zákon ze dne 21. ledna 2005, o hodnocení a snižování hluku v životním prostředí a o změně zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, - zákon ze dne 19. srpna 2005, kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, - zákon ze dne 25. dubna 2006, kterým se mění zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, - zákon ze dne 5. února 2008, kterým se mění zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. - zákon ze dne 18. května 2010 o zahrádkářské činnosti a úpravě některých podmínek jejího provozování (zahrádkářský zákon). (1.6.2010) - zákon ze dne 18. května 2010 o České národní bance. (3.6.2010) - zákon ze dne 20. května 2010, kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů. (9.6.2010)


Dále jsou zákony, které prezident republiky vrátil k novému hlasování, ale Poslanecká sněmovna již o nich nemohla hlasovat, protože jí skončilo funkční období. - zákon ze dne 23. května 2006, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. - zákon přijatý dne 23. května 2006, o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů - zákon přijatý dne 23. května 2006 o náhradním výživném a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o náhradním výživném), - zákon přijatý dne 23. května 2006, kterým se mění zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Pro informaci Vám uvádím i zákony, u kterých sice Poslanecká sněmovna veto prezidenta republiky přehlasovala, ale zrušil je Ústavní soud. - zákon ze dne 14. ledna 2004, kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Ústavní soud zrušil sporné pasáže zákona. - zákon ze dne 24. listopadu 2004, kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů). Ústavní soud zákon zrušil. Zákon ze dne 23. dubna 2008 o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon),

prezident republiky dne 16.5.2008 vrátil Poslanecké sněmovně

k novému hlasování, ta o něm ale dosud nerozhodla. Strana 120 (celkem 126)

Zdroj: Kancelář prezidenta republiky


POUŽITÁ LITERATURA 1)

Adamus Vladimír: Jmenování, demise a odvolání vlády a jejich členů, Správní právo č. 2/1996

2)

Adamus Vladimír: O senátu České republiky, Správní právo č. 3/96

3)

Adler František: President republiky, Slovník veřejného práva československého, sv. III, Brno 1934

4)

Blahož Josef: Ústava Spojených států amerických, 1990

5)

Broklová Eva: Prezident republiky československé, Praha 2001

6)

Cigánek František a kol.: Kronika demokratického parlamentu, Praha 1992

7)

Čapek Karel: Hovory s TGM, Praha 1990

8)

Čapek Vratislav, Pátek Jaroslav, Zwettler Otto: Světové dějiny II, Praha 1993

9)

Českoslovenští a čeští prezidenti, Sborník textů CEP č. 23/2003, Praha 2003

10)

Císař Čestmír: Moji českoslovenství prezidenti, Praha 2006

11)

Čornej Petr a kolektiv: Panovníci českých zemí, Praha 1992

12)

Galandauer Jan: T.G.Masaryk a vznik Československa, Praha 1988

13)

Gronský Ján, Hřebejk Jiří: Dokumenty k ústavnímu vývoji, I. díl, Praha 1997

14)

Gronský Ján: Dokumenty k ústavnímu vývoji, II. díl, Praha 1999

15)

Gronský Ján: Dokumenty k ústavnímu vývoji, III. díl, Praha 1999

16)

Hausmaninger Herbert: Spolkový prezident, spolková vláda a parlament v Rakousku, Právník č. 10/1990

17)

Hendrych Dušan a kol.: Správní právo: Obecná část, Praha 2003

18)

Hindenburg., Paul von: Paměti, Brno 1997

19)

Hloušek Vít, Šimíček Vojtěch (EDS.): Výkonná moc v ústavním systému České republiky, Brno 2004 Strana 122 (celkem 126)

20)

Chrastilová Brigita, Mikeš Peter: Prezident Václav Havel a jeho vliv na československý a český právní řád, Praha 2003

21)

Interpretace Ústavy české republiky a Ústavy Slovenské republiky, Evropeizace ústavních systémů, Praha 2007

22)

Jech Karel, Kaplan Karel: Dekrety prezidenta republiky 1940 – 1945 – dokumenty, Brno 1995

23)

Jičínský Zdeněk: Ústava České republiky v politické praxi, Výběr článků a parlamentních vystoupení z let 1996 – 2006, Praha 2007

24)

Jirásková Věra: Dokumenty k ústavním systémům, Praha 1996

25)

Judikatura Ústavního soudu 1993 – 2003 (Výběr)

26)

Knapp Viktor: Teorie práva, Praha 1995

27)

Klaus, Václav: Rok první – projevy, eseje, články, Praha 2004

28)

Klaus, Václav: Rok třetí – projevy, články, eseje, Praha 2006

29)

Klaus, Václav: Rok čtvrtý – projevy, články, eseje, Praha 2007

30)

Klíma Karel a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, I. díl, Praha

2009 31)

Klíma Karel: Ústavní právo, Dobrá Voda 2002

32)

Klokočka Vladimír, Wágnerová Eliška: Ústavy států Evropské unie, Praha 1997

33)

Koudelka Zdeněk: Postavení prezidenta, Právní rádce č. 1/1999

34)

Koudelka Zdeněk: Výkonná moc, Universita č. 3/1996

35)

Koudelka Zdeněk: Změny a postavení prezidenta na Slovensku a v Čechách, na Moravě a Slezsku in Václav Pavlíček a kolektiv: Transformace ústavních systémů zemí střední a východní Evropy, II. část, Praha 2000

36)

Koudelka

Zdeněk:

Ihned

přímou

volbu,

13.2.2006,

http://www.zdenekkoudelka.cz/www/article_detail.php?id=11

37)

Koncepce reformy justice v letech 2008 – 2010, Praha 2007

38)

Krejčí Jaroslav: Moc nařizovací a její meze, Praha 1923 Strana 123 (celkem 126)

39)

Krejčí Jaroslav: Moc vládní a výkonná jako ústavodárce a zákonodárce, Praha 1939

40)

Krejčí

Jaroslav:

Problémy

právního

postavení

hlavy

státu

v demokraciích, Praha 1935 41)

Krejčí Jaroslav: Promulgace zákonů: její vztah k sankcím, vetu, publikaci a k soudcovskému zkoumání zákonů, Praha 1926

42)

Kroupa Jiří a kolektiv: Soudobé ústavní systémy, Brno 2001

43)

Kubát Michal: Přímá volba prezidenta v České republice in Deset let Ústavy České republiky, Praha 2003

44)

Kysela Jan: Aktuálně k roli druhých komor v procesu druhé integrace (ASPI), 3.4.2001

45)

Macdonald Callum, Kaplan Jan: Praha ve stínu hákového kříže, Praha 1995

46)

Madar Zdeněk a kol.: Slovník českého práva, Praha 1999

47)

Mahler Zdeněk: Ano, Masaryk, Praha 2007

48)

Malý Karel a kol.: Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Praha 1999

49)

Mandler Emanuel: Oba moji prezidenti, Praha 2004

50)

Marečková Lenka: Milosti, Praha 2007

51)

Masaryk T.G.: Cesta demokracie, soubor projevů za republiky, svazek první (1918-1920), Praha 1933

52)

Montesquieq Charles: O duchu zákonů, Praha 2003, reprint původního vydání z roku 1947

53)

Novotný Oto, Dolenský Adolf, Jelínek Jiří, Vanduchová Marie: Trestní právo hmotné – I. Obecná část, Praha 2003

54)

Ondřej Jan: Základy mezinárodního práva, Praha 1998

55)

Pacner Karel: Osudové okamžiky Československa, Praha 2001

56)

Pavlíček Václav, Dejmek Jindřich, Weigl Jiří: Benešovy dekrety (Sborník textů), Praha 2002 Strana 124 (celkem 126)

57)

Pavlíček Václav a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 1. díl Obecná státověda, Praha 1998

58)

Pavlíček Václav a kolektiv: Ústavní právo a státověda, 12. díl, Ústavní právo České republiky, část první, Praha 2001

59)

Pavlíček Václav, Hřebejk Jiří: Ústava a ústavní řád České republiky, 1. díl Ústavní systém, Praha 1998

60)

Pavlíček Václav, Hřebejk Jiří: Ústava a ústavní řád České republiky, 2. díl, Práva a svobody, Praha 1999

61)

Pavlíček Václav: O kontinuitě a diskontinuitě, Právní rádce č. 46/1993

62)

Pavlíček Václav: 28. říjen a česká státní idea, Ekonom č. 10/2002

63)

Pečenka M., Luňák P. a kolektiv: Encyklopedie moderní historie, Praha 1998

64)

Pehe, Jiří: Přímá volba prezidenta republiky demokracii neohrozí, 13.6.2000, http://www.pehe.cz/Clanky/Volbaprezidenta.html.

65)

Polívková Zdenka: Prezident v posttotalitních státech, Praha 1994

66)

Potočný Miroslav: Mezinárodní právo veřejné, Zvláštní část, Praha 1999

67)

Příruční slovník naučný, I. díl, Praha 1962

68)

Schelle Karel: Dějiny českého ústavního práva, Ostrava 2010, str. 33 a násl.

69)

Sobota Emil, Vorel Jaroslav, Křovák Rudolf, Schenk Antonín: Československý prezident republiky, Praha 1934

70)

Soudcokracie v Čechách v ČR fikce, nebo realita?, Sborník textů ČEP č. 52/2006, Praha 2006

71)

Škapík, Martin: Přímá volba prezidenta může znamenat zneužití institutu amnestie, 12.2.2003, http://www.virtually.cz/clanky2/0703.html

72)

Šín Zdeněk: Ústavně právní vztah prezidenta republiky a vlády, Právní rádce č. 9/1994 Strana 125 (celkem 126)

73)

Šín Zdeněk: Jmenovací a pověřovací oprávnění prezidenta republiky podle Ústavy České republiky, Právní rádce č. 3/1995

74)

Šín Zdeněk: Prezident republiky a zákonodárství, Právní rádce č. 2/1995

75)

Tichý Luboš, Arnold Rainer, Svoboda Pavel, Zemánek Jiří, Král Richard: Evropské právo, Praha 1999

76)

The Constitution of the United States, U.S. Goverment Printing Office, Washington 1989

77)

Vedral Josef: Několik poznámek k návrhu novely Ústavy o přímé volbě prezidenta republiky (Sněmovní tisk č. 172), epravo, 31.1.2003

78)

Veselý Zdeněk: Edvard Beneš - československý státník a politik. Sborník příspěvků z kolokvia pořádaného VŠMVV 31. října 2005, Praha 2006

79)

Weyr František: Soustava československého práva státního, Brno 1921

80)

Weyr František: Soustava československého práva státního, Praha 1924

81)

Zamarovský Vojtěch: Dějiny psané Římem, Bratislava 2005

82)

Žák Václav: Uchovejme vládu práva, Ekonom č. 16/2005, 21.27.4.2005


RESUME RIGORÓZNÍ PRÁCE Prezident republiky a jeho vztah k moci výkonné Obsahem této práce je rozbor současné ústavně-právní úpravy týkající se postavení prezidenta republiky dle ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, přičemž zvláštní důraz je kladen na problematiku vztahu prezidenta republiky k moci výkonné, zejména k vládě jako celku a k jejímu předsedovi. Autor pro větší přehlednost i teoretický základ uvádí stručný nástin ústavního vývoje parlamentní demokracie ve Velké Británii, Francii a USA, a to v takovém rozsahu, který je dle názoru autora nezbytný pro lepší pochopení dnešní úpravy prezidenta republiky dle naší Ústavy. Vzhledem k tomu, že si je autor vědom výrazného vlivu předchozích úprav na znění dnešní ústavy (a to nejen co do úpravy funkce prezidenta republiky), věnuje se v práci podrobně i ústavně-právnímu vývoji od roku 1918, kdy vznikla Československá republika jako samostatný stát. Cílem této práce je analýza funkce prezidenta republiky, jeho postavení a vztah k ostatním ústavním institucím, zvláště k vládě jako druhé složce moci výkonné. Snahou této práce je jednak osvětlit důvody nejen vzniku jednotlivých institutů vázajících se k prezidentskému úřadu, a to především s důrazem na historicko-teleologická hlediska, ale i rozbor stávající ústavně-právní úpravy postavení hlavy státu, přehled pokusů o její změnu a úvahy de lege ferenda, jakož i srovnání s ústavně-právní úpravou jiných zemí. Závěr práce je věnován pokusům o změnu postavení prezidenta republiky jako ústavní instituce. Dále se autor této práce pokusil komentovat některé laickou i odbornou veřejností diskutované kroky prezidenta republiky Václava Klause. Práce je zpracována ke dni 31.12.2010.

RIGOROUS THESIS - SUMMARY President of the Republic and his Relationship to the Executive Branch The thesis analyses the current constitutional legislation concerning the position of the President of the Republic pursuant to Constitutional Act No. 1/1993 Coll., the Constitution of the Czech Republic; special emphasis is placed on the aspects of the relationship of the President to the executive branch of power, particularly the Government as a whole and its Prime Minister. For better clarity and also to provide a theoretical basis, the author gives a brief overview of the constitutional development of parliamentary democracy in the United Kingdom, France and the U.S.A. insofar as this is, in the author’s opinion, necessary for better understanding of the current regulation of the position of the President within the Czech Constitution. Since the author is well aware of the substantial effect of historical regulations on the wording of the current Constitution (not only in terms of the office of President of the Republic), he also deals in his thesis with the developments of constitutional law since 1918, when the Czechoslovak Republic was founded as an independent state. The thesis aims to analyse the office of President of the Republic, along with his position and relationship to other constitutional institutions, especially the Government as the second component of the executive branch. This paper attempts, on the one hand, to clarify the reasons for the creation of the individual legal concepts related to the President’s office, particularly with emphasis on historical and teleological viewpoints, and, on the other hand, it provides an analysis of the current constitutional regulation of the position of the head of the state, an overview of attempts to bring about its change and de lege ferenda considerations, as well as a comparison with the constitutional laws of other countries.

The conclusion of the thesis is dedicated to attempts to change the position of the President of the Republic as a constitutional institution. Furthermore, the author comments on certain steps taken by the President, Václav Klaus, that have been the subject of both lay and professional discussions. The thesis was drawn up as of 31 December 2010. *

Seznam klíčových slov Prezident republiky Výkonná moc Vláda Klíčová slova v anglickém jazyce: President of the Republic Executive Branch Government

RIGORÓZNÍ PRÁCE 2011 Mgr. Jan FUCHS

Recommend Documents