Review BNL Eindrapport

Review BNL 2012 Eindrapport

project 2357 versie

1.0

datum

7 februari 2013

Inhoudsopgave Samenvatting

1

1.

Inleiding

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Opdrachtformulering

5

1.3

Referentiekader

6

1.4

Werkwijze

7

1.5

Indeling rapport

7

2.

Context

8

2.1

Speelveld

8

2.2

Relevante omgevingontwikkelingen

8

3.

Stand van zaken

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3

Operationeel BNL specifiek Bibliotheken PSO’s

11 11 14 15

3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4

Bestuurlijk Opdrachtgeverschap Financiering Rolverdeling Communicatie

15 15 16 16 16

3.3

Nabije toekomst

16

3.4 3.4.1 3.4.2

Aanbevelingen 2010 Bestuurlijk Operationeel

17 17 18

4.

Conclusies en aanbevelingen

4.1 4.1.1 4.1.2

Conclusies en oordeelsvorming Bestuurlijk Operationeel

11

19 19 19 19

4.2 4.2.1 4.2.2

Aanbevelingen Bestuurlijk Operationeel

21 21 21

Bijlage A

Toetsingcriteria/ vragenlijst

23

Bijlage B

Geïnterviewde personen

25

Bijlage C

Bestudeerde documentatie

26

Samenvatting Aanleiding De stichting Bibliotheek.NL (BNL) bouwt sinds begin 2010 aan een digitale infrastructuur voor alle openbare bibliotheken. In het najaar van 2010 heeft Het Expertise Centrum (HEC) een toekomstgerichte review uitgevoerd op het programma digitale infrastructuur dat door BNL wordt uitgevoerd. Naar aanleiding van deze review zijn enkele bestuurlijke en enkele operationele aanbevelingen gedaan. Nu de digitale infrastructuur zo’n twee jaar later een flink eind op weg is en de eerste implementaties plaatsvinden, heeft SIOB, in overleg met BNL, HEC gevraagd een vervolgonderzoek te doen naar de stand van zaken rond de digitale infrastructuur. Opdracht De opdracht is als volgt geformuleerd: Bied helder inzicht in, en overzicht, van zowel de bestuurlijke als operationele en technische stand van zaken bij Stichting Bibliotheek.nl, de governance en de ontwikkelingen rondom de digitale infrastructuur. Betrek hierbij naast de huidige stand van zaken ook de nabije toekomst in het onderzoek. Ga verder na in hoeverre de aanbevelingen uit het vorige onderzoek (6 december 2010) zijn geïmplementeerd. Aanpak Naast het raadplegen van de nodige documentatie zijn gesprekken gevoerd met een groot aantal relevante partijen, te weten BNL, SIOB, VOB, VNG, IPO, OCW, 2 PSO’s en 5 bibliotheken. Half oktober is een tussenrapportage opgesteld en voorgelegd aan SIOB. Om de voorlopige bevindingen en conclusies te verifiëren is op 7 november een integrale verificatiesessie gehouden met de belangrijkste stakeholders, waarna de eindrapportage is opgesteld. Context De context wordt enerzijds bepaald door de partijen in het speelveld rond BNL, anderzijds door lopende ontwikkelingen op bestuurlijk, markt, technologisch en macro-economisch niveau. Het speelveld waarbinnen Bibliotheek.nl opereert is een complex geheel. Deels vanwege de verschillende partijen met een inhoudelijke inbreng, deels vanwege de verschillende bekostigingsstromen en de daarbij behorende belangen. Op bestuurlijk niveau zijn de belangrijkste partijen: OCW, VNG, IPO, VOB, SIOB en komen we ook SPN tegen; de partijen op operationeel niveau zijn met name: de openbare bibliotheken, de PSO’s, de gemeenten en provincies. Binnen dit speelveld zijn thans de volgende ontwikkelingen actueel: −

−

Bestuurlijk: Het ministerie van OCW heeft een wet in voorbereiding die één digitale bibliotheek beschrijft in termen van infrastructuur en content. Deze wetgeving hangt samen met het Bestuurlijk akkoord met IPO en VNG (Bibliotheekcharter 2010-2012) en het akkoord met VNG en BZK voor een deelname uit het Gemeentefonds. Deze wet heeft daarnaast gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen omdat er een heroverweging plaatsvindt over onder andere de organisatorische eenheden SIOB en BNL en leidt tevens tot een taakherschikking in het collectiebeleid om effectiever en efficiënter te werken. Markt- en technologisch: Er vindt een verschuiving (niet vervanging) plaats van fysiek naar digitaal en van bezit naar gebruik. Deze ontwikkeling wordt versterkt door technologische ontwikkelingen zoals de opkomst van de iPad en e-readers. Dit leidt tot veranderende posities en rollen van bibliotheken maar bijv. ook uitgevers. Daarnaast heeft de digitale infrastructuur gevolgen voor de ICT voorzieningen bij bibliotheken die nu geleverd worden door PSO’s en/of commerciële IT leveranciers.

pagina 1 / 26

7 februari 2013

PBLQ HEC - Review BNL 2012

−

Macro-economisch: Zowel provincies als gemeenten staan onder forse financiële druk, leidend tot bezuinigingen op de cultuursector en mogelijk herbezinning op de rol van provincies in deze. Tegelijk speelt dat naarmate de digitale infrastructuur resp. digitale content in omvang en gebruik en daarmee (beheer)kosten toeneemt, er bij gelijkblijvende middelen steeds minder ruimte voor nieuwe functionaliteiten resp. nieuwe content komt.

Stand van zaken – operationeel BNL is sinds de review in 2010 flink gevorderd in ontwikkeling. Delen van de infrastructuur zijn gereed en verschillende bibliotheken zijn hier reeds op aangesloten. Er zijn geen signalen dat de aansluitdoelen voor 2012 niet behaald gaan worden. In het veld wordt BNL breed ervaren als enthousiast en professioneel en men geeft aan dat de communicatie flink is verbeterd. Niettemin blijft deze wel kwetsbaar gezien een aantal issues die zich hebben voorgedaan. Veel communicatie-issues lijken overigens vooral het gevolg van onduidelijkheid in de rolverdeling. BNL verschuift van project- naar beheerorganisatie. Dit brengt andere verantwoordelijkheden met zich mee. Continuïteit van de voorzieningen is voor aangesloten bibliotheken het belangrijkst terwijl tot voor kort de focus van BNL meer op ontwikkeling en aansluiting lag. BNL past zich aan deze nieuwe situatie aan door ondermeer het uitbesteden van het hardware beheer, de herinrichting van de organisatieonderdelen Content en Services, het dichter positioneren van informatiemanagement op de business en het introduceren van hulpmiddelen ter ondersteuning van het informatiemanagement (Enterprise Architect) resp. de sturing op werkzaamheden (Principal Toolbox). Ten tijde van het onderzoek was de informatie uitwisseling tussen BNL en SIOB nog niet aangepast op de gezamenlijk afgesproken werkwijze via de Principal Toolbox. De rapportages van BNL vinden vooral op projectniveau plaats waarbij minder aandacht lijkt te zijn voor managementinformatie op hoofdlijnen zowel ten behoeve van SIOB als ten behoeve van MT BNL. Geconstateerd kan worden dat voor de bibliotheken een gemeenschappelijke digitale infrastructuur geen punt van discussie meer is. Wel blijken bibliotheken zeer divers in zowel de eisen/wensen die zij hebben op dit gebied als de volwassenheid van de organisatie en digitalisering. Dit leidt tot verschillen in verwachtingen waarbij het na aansluiting voor bibliotheken niet duidelijk is wat met eventuele wensen en issues wordt gedaan. Tenslotte hebben bibliotheken last van in het operationele veld ervaren onhelderheid van de financiering, voortkomend uit de ontwikkelingen zoals hierboven aangegeven bij context. Ten aanzien van de PSO’s constateren wij dat veldpartijen (“onmisbare schakel”) en het bestuurlijk veld (“kunnen op termijn verdwijnen”) andere beelden hebben over de rol van PSO’s in de toekomst bij de digitale infrastructuur. Dit komt doordat voor partijen niet altijd de relatie helder is tussen de digitale infrastructuur en de reeds in bibliotheken aanwezige ICT voorzieningen (onderhouden door PSO’s). Stand van zaken – bestuurlijk De rol van opdrachtgever die dicht genoeg bij het operationele veld staat blijft moeilijk en blijkt in de praktijk niet eenduidig in te vullen mede door de complexiteit van de verschillende stakeholders en de bijbehorende financiering. SIOB vervult deels de rol van opdrachtgever maar staat te ver af van de operatie om daadwerkelijk op te kunnen treden als Senior Responsible Owner zoals die binnen Managing Successful Programmes is beschreven. Aan de operationele kant staan de bibliotheken die geen eenduidig, beslissingsbevoegd gremium hebben om de SRO rol te kunnen vervullen. Het ontbreekt BNL aan een gemandateerd gesprekspartner die namens de bibliotheken kan spreken. Daarnaast hebben bestuurlijk en operationeel niveau een ander besef van tijd waardoor BNL zich soms gedwongen voelt om eigenhandig beslissingen te nemen en/of zich een oneigenlijke rol aan te meten.

pagina 2 / 26

7 februari 2013


De relatie tussen SIOB en BNL wordt door verschillende (operationele en bestuurlijke) partijen als “dicht op elkaar” ervaren. Er zijn wisselende meningen of dit al dan niet positief is. De verschillende stakeholders hebben verschillende beelden over de gewenste rol en inhoud daarvan van zowel zichzelf als de overige spelers. Nabije toekomst Per 2015 wordt de bibliotheekwet geactualiseerd en worden naast de infrastructuur ook financieringsafspraken opgenomen over content. De organisatorische consequenties van de nieuwe wet zijn niet overal bekend en leveren de nodige onrust op waarbij relatief veel aandacht dreigt weg te vloeien richting de positioneringsvraagstukken. Conclusies en aanbevelingen Ten opzichte van de review uit 2010 constateren wij veel voortgang en positieve zaken zeker op hoofdlijnen en doelstellingen. Een gemeenschappelijke digitale infrastructuur staat in het veld niet langer ter discussie en BNL wordt als kundig, professioneel en enthousiast ervaren door dat veld. Ook de transparantie en communicatie zijn aanzienlijk verbeterd. Verbeterpunten komen vooral voort uit de veranderende betekenis van de digitale infrastructuur: tot nu toe was de focus van BNL gericht op bouwen en aansluiten, maar nu die infrastructuur voor steeds meer bibliotheken cruciaal is voor hun services dient de focus te veranderen naar beheer en het leveren van een betrouwbare service. Wij verwachten dat het bestuurlijk nog een tijd onrustig zal zijn ten minste totdat de nieuwe bibliotheekwetgeving geïmplementeerd is. Op operationeel niveau verwachten we niet dat BNL op korte termijn te maken gaat krijgen met een eenduidige beslissingsbevoegde vertegenwoordiger van het veld. Dit leidt ons tot de volgende aanbevelingen: Bestuurlijk: Zorg er als SIOB voor een verbindende rol te vervullen in het bestuurlijke veld, zonder dat dit noodzakelijkerwijs gepaard gaat met formele macht. Breng de bestuurlijke partijen bij elkaar zodat een eenduidig beeld over de verschillende rollen van partijen naar het gehele operationele veld kan worden gecommuniceerd en zodat gezamenlijke bestuurlijke kaders voor de activiteiten door BNL en het veld inzake de doorontwikkeling, implementatie en uitnutting van de digitale infrastructuur ontstaan. Besteed hierbij specifieke aandacht aan de rollen van BNL en VOB enerzijds resp. BNL en de PSO’s anderzijds waar het gaat om de stimulering van het gebruik resp. de exploitatie van de landelijke infrastructuur. Draag ook actief zorg voor die eenduidige communicatie naar de verschillende partijen en speciaal het veld. Ga door met de implementatie van een standaard werkwijze tussen SIOB en BNL, en houd elkaar aan gemaakte afspraken. Bepaal hierbij, met elkaar, opnieuw de gewenste rapportage en managementinformatie zodat voor zowel SIOB als MT BNL betekenisvolle overzichtsinformatie wordt gegenereerd uit voor projectmanagers betekenisvolle projectrapportages. Voor BNL dient deze werkwijze er toe te leiden dat zowel MT als projectleiders beter en transparanter in staat zijn hun werkzaamheden te sturen via deadlines en toetsbare mijlpalen. Wanneer afwijkingen worden geconstateerd dienen die te zijn voorzien van een inhoudelijk deugdelijke motivering. De afspraken die SIOB en BNL hierover maken dienen in een open dialoog tot stand te komen.

pagina 3 / 26

7 februari 2013


Operationeel: Zorg er als BNL voor een verbindende rol te spelen richting het operationele veld (bibliotheken en PSO’s). Neem beslissingen niet eigenhandig, maar mobiliseer het operationele veld wanneer benodigde beslissingen op bestuurlijk niveau uitblijven en consulteer hen c.q. betrek hen bij besluitvorming. Richt hiertoe een overlegstructuur in met het veld zodanig dat er op draagvlak en begrip van het veld kan worden gerekend. Wanneer dit gremium te “log” zou opereren kan worden overwogen hen een klein slagvaardig comité te laten formeren waarmee korte lijnen kunnen worden onderhouden. Start zo snel mogelijk met het eenduidig in kaart brengen van de technische kant van de infrastructuur inclusief applicaties en applicatiecomponenten als input voor het beheer overleg en zorg dat dit inzicht permanent up-todate is. Koppel hieraan een duidelijke monitoring op vitale delen zodat de dagelijkse operatie zo min mogelijk (technische) risico’s loopt en een betrouwbare service kan worden gegarandeerd.

pagina 4 / 26

7 februari 2013


1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

De stichting Bibliotheek.NL (BNL) bouwt sinds begin 2010 aan een digitale infrastructuur voor alle openbare bibliotheken. In het najaar van 2010 heeft Het Expertise Centrum (HEC) een toekomstgerichte review uitgevoerd op het programma digitale infrastructuur dat door BNL wordt uitgevoerd. Naar aanleiding van de review zijn enkele bestuurlijke en enkele operationele aanbevelingen gedaan. Deze aanbevelingen zijn gebaseerd op de programmamanagementmethode Managing Successful Programmes (MSP). De kern van de bestuurlijke aanbevelingen waren: − Richt de besturing van het programma zodanig in dat er sprake is van éénduidig opdrachtgeverschap vergelijkbaar met de rol van de ‘Senior Responsible Owner’ in MSP programmamanagement − Organiseer jaarlijks een werkconferentie met opdrachtgevers, financiers en andere relevante stakeholders zoals de charterpartijen over de invulling en uitvoering van het programma. De operationele aanbevelingen waren: − Stel een programmamanager aan die belast wordt met het tot stand brengen van samenhang en transparantie − Richt een programmabureau in dat de documentatie verzorgt die nodig is voor sturing, afstemming, communicatie, kwaliteitsbewaking en risicomanagement. − Stel alsnog een business case op met een blauwdruk, een implementatieplan, een risico inventarisatie en een raming van de noodzakelijke financiële middelen en personele inzet en een programmaplan. Op basis van het Jaarplan 2012 “Klaar voor vertrek” kan worden geconstateerd dat er sinds de review een flink aantal ontwikkelingen heeft plaatsgevonden. Zo is het subsidiegeverschap nu belegd bij het Sector Instituut Openbare Bibliotheken (SIOB), is de organisatie van BNL verder uitgekristalliseerd en is de te ontwikkelen digitale infrastructuur inmiddels (bijna) gereed voor implementatie. De eerste 60 bibliotheken zijn inmiddels aangesloten op de infrastructuur en voor het einde van het jaar moet de rest volgen. Nu de digitale infrastructuur een flink eind op weg is en de eerste implementaties plaatsvinden, heeft SIOB, in overleg met BNL, HEC gevraagd een vervolgonderzoek te doen naar de stand van zaken rond de digitale infrastructuur.

1.2

Opdrachtformulering

Op basis van de offerteaanvraag is de volgende opdrachtomschrijving overeengekomen: Bied helder inzicht in, en overzicht, van zowel de bestuurlijke als operationele en technische stand van zaken bij Stichting Bibliotheek.nl, de governance en de ontwikkelingen rondom de digitale infrastructuur. Betrek hierbij naast de huidige stand van zaken ook de nabije toekomst in het onderzoek. Ga verder na in hoeverre de aanbevelingen uit het vorige onderzoek (6 december 2010) zijn geïmplementeerd. De opdrachtgever voor deze opdracht is mevrouw M. Heijne, directeur SIOB. Mevrouw M. Pater en mevrouw A. van den Berg hebben opgetreden als gedelegeerd opdrachtgever en dagelijks contactpersoon. De opdracht is uitgevoerd door Patrick van Loenhout (opdrachtverantwoordelijke), Patty Heemskerk en Johannes van Veen.

pagina 5 / 26

7 februari 2013


1.3

Referentiekader

Bij de uitvoering van onze opdrachten maken we naast algemene best practices ook gebruik van specifieke referentiekaders. Deze kaders en standaarden geven de benodigde houvast bij de uitvoering van de opdracht. Bij de uitvoering van deze audit heeft HEC veelvuldig gebruik gemaakt van de programmamanagementmethode Managing Successful Programmes (MSP) als referentiekader. MSP is een best practice methodiek die is ontwikkeld door het Britse Office of Government Commerce, waar ook methoden als Prince 2, ITIL en Gateway werden ontwikkeld. MSP wordt binnen de Nederlandse overheid momenteel beschouwd als de ‘state of the art’ methode voor het inrichten en besturen van complexe (ICT-) programma’s. In de onderstaande figuur worden de belangrijkste elementen van de methode weergegeven.

Wij lichten hierna enkele aspecten van MSP toe, geven aan waarom dit een bruikbaar referentiekader is en geven aan op welke wijze de methodiek is gehanteerd. We gebruiken in het rapport zoveel mogelijk Nederlandstalige terminologie maar geven ter verduidelijking tussen haakje ook de Engelstalige termen. MSP is een methode gericht op het opleveren van een specifieke voorziening zodanig dat de beoogde (maatschappelijke) uitkomsten of baten (“benefits”) worden gerealiseerd. De methode geeft aanwijzingen over een groot aantal aspecten van het programmamanagement: − De maatregelen die worden genomen om te verzekeren dat het beoogde einddoel wordt bereikt (“managing benefits”) − De stappen die gezet moeten worden om het programma in te richten en de fasering (“tranches”) die nodig is om de beoogde uitkomsten te realiseren.

pagina 6 / 26

7 februari 2013


− − − −

De organisatie van het programma en de omgang met alle betrokken partijen (“stakeholders”) De richtinggevende documenten die nodig zijn en de wijze van documenteren De inrichting van kwaliteits- en risicobeheersing De afsluiting van het programma en overdracht aan een ‘staande’ organisatie.

Wij zien de realisatie en implementatie van de digitale infrastructuur als een programma bestaande uit een veelvoud aan projecten en activiteiten. Daarbij beschouwen wij de “Vitale bibliotheek met grote maatschappelijke meerwaarde” (Top van de doelboom, p. 12 van het Jaarplan 2012) als de beoogde uitkomst van het programma. De digitale infrastructuur en andere digitale diensten beschouwen wij als de voorzieningen die daarvoor nodig zijn. De realisatie van deze voorzieningen gebeurt in de vorm van projecten. Prince2 vormt in feite het referentiekader voor de beoordeling van projecten; onze focus lag echter niet op de individuele projecten, doch de bijdragen die de projecten leveren aan het behalen van de programma-uitkomst. Op dezelfde manier hebben wij ook gekeken naar de inrichting en werkwijze rond het beheer van de inmiddels gerealiseerde voorzieningen, waarvoor de ITIL methodiek als referentiekader geldt. In deze rapportage gaan wij ervan uit dat deze methodieken genoegzaam bekend zijn bij SIOB en BNL zodat wij deze hier niet verder toelichten. Net als Prince 2 kent MSP een zeer uitvoerige lijst van aanwijzingen. Niet alle aanwijzingen of voorschriften zijn noodzakelijk voor een succesvolle uitvoering van een programma. Sterker, een verstandige selectie van de juiste elementen uit de methode draagt bij aan de uitvoerbaarheid van het programma. Het referentiekader is daarbij niet toegepast als norm maar als bron van inzichten (“in de geest van…”) hoe de aanpak verbeterd zou kunnen worden en om te kijken of specifieke elementen gemist worden.

1.4

Werkwijze

Op basis van een analyse van ontvangen documentatie en het bovengenoemde referentiekader hebben we een lijst van toetsingscriteria opgesteld als leidraad voor de gesprekken met relevante partijen (zie bijlage A). Wij hebben interviews gehouden bij BNL, SIOB, VOB, VNG, IPO, OCW, en in het veld (2 PSO’s en 5 bibliotheken, zie bijlage B). Op basis daarvan hebben we enkele aanvullende documenten bestudeerd (voor het totaal aan bestudeerde bronnen, zie bijlage C). Dit leidde tot een tussenrapportage welke is voorgelegd aan SIOB. Om de voorlopige bevindingen en conclusies ook met betrokkenen te verifiëren is op 7 november 2012 een integrale verificatiesessie gehouden met de belangrijkste stakeholders. In een workshopvorm zijn bevindingen en conclusies in een open dialoog met elkaar besproken.

1.5

Indeling rapport

In hoofdstuk 2 worden de context en de relevante omgevingsontwikkelingen beschreven. Hoofdstuk 3 geeft de stand van zaken weer. Achtereenvolgens wordt deze beschreven vanuit het operationele perspectief, het bestuurlijke perspectief en het perspectief van de nabije toekomst. Tot slot wordt in dit hoofdstuk ook nog bekeken wat er op hoofdlijnen gedaan is met de aanbevelingen van de Review uit 2010. Het laatste hoofdstuk beschrijft de conclusies en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen. Bijlage A bevat de toetsingscriteria in de vorm van de vragenlijst die als leidraad is gebruikt tijdens de interviews. Bijlage B geeft een overzicht van de geïnterviewde personen en Bijlage C beschrijft de bestudeerde documentatie.

pagina 7 / 26

7 februari 2013


2. 2.1

Context Speelveld

Het speelveld waarbinnen Bibliotheek.nl opereert is een complex geheel. Deels vanwege de verschillende partijen die een inhoudelijke inbreng hebben, deels vanwege de verschillende bekostigingsstromen en de daarbij behorende belangen. Het volgende overzicht geeft dit complexe veld weer in relatie tot de digitale infrastructuur en onderscheid de operationele en bestuurlijke partijen die daar onderdeel van uitmaken.

2.2

Relevante omgevingontwikkelingen

Een aantal relevante omgevingsontwikkelingen is op dit moment bepalend voor de situatie waarin de ontwikkeling van de digitale infrastructuur zich bevindt. Het betreft hier bestuurlijke ontwikkelingen, markt- en technologische ontwikkelingen en macro-economische ontwikkelingen.

pagina 8 / 26

7 februari 2013


Bestuurlijke ontwikkelingen: wetgeving, financiering, herschikking taken −

− −

-

Het ministerie van OCW heeft een wet in voorbereiding die één digitale bibliotheek beschrijft in termen van infrastructuur en content. Deze ene digitale bibliotheek omvat de digitale infrastructuur van de openbare bibliotheken zoals gerealiseerd door BNL, de DBNL (Digitale bibliotheek Nederlandse letteren), de KB (Koninklijke Bibliotheek met daarin een mix van wetenschap, openbaar en internationaal) en het CDR (stichting Centrale Discotheek Rotterdam, muziek). Deze wet heeft tevens gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen omdat er een heroverweging plaatsvindt over de organisatorische eenheden SIOB, CDR, DBNL en BNL. De wetgeving hangt samen met het Bestuurlijk akkoord met IPO en VNG inzake de samenwerking bij de innovatie van de bibliotheeksector resp. de digitale bibliotheek. Qua financiering geldt dat met VNG is afgesproken dat er een uitname plaats zal vinden uit het Gemeentefonds. Hiermee voorziet de nieuwe wet ook in financiële herschikking: OCW financiert de digitale infrastructuur, de inkoop van digitale content komt uit het gemeentefonds waarbij een groeimodel wordt gehanteerd. De wet leidt tevens tot een taakherschikking in het collectiebeleid, waarbij het doel niet zozeer bezuinigen is, maar vooral beter en efficiënter werken. Zo voert naast VOB ook de KB een eigen inkoopbeleid en heeft elke bibliotheek zijn eigen collectie (weliswaar via gezamenlijke inkoop). Daarnaast is ook NBD Biblion inkoper voor de bibliotheken. Ook dit zou in de ogen van de bestuurders efficiënter moeten kunnen, met een collectie die enerzijds kan voldoen aan de veelal lokale vraag maar anderzijds ook compleet is en met een geoptimaliseerd onderling leenverkeer, Het is voor veel partijen niet helder hoe de uitvoering van het collectiebeleid er in de toekomst uit gaat zien.

Marktontwikkelingen: -

-

-

Van bezit naar gebruik, ook digitaal: uitgevers maar ook andere internetleveranciers van boeken, muziek en films, zoals Bol.com, Amazon, etc. gaan steeds meer over op het tijdelijk ter beschikking stellen van digitaal materiaal. Daarmee vormen deze partijen een concurrent voor de digitale activiteiten van openbare bibliotheken. Waarbij bibliotheken met publiek geld content aanschaffen terwijl marktpartijen dit met eigen geld doen. De landelijke digitale bibliotheek moet zich richten op beheer, innovatie, content en context, incl. inkoop (zie o.a. Branchestrategie VOB). Lokale bibliotheken kunnen zich op context onderscheiden ten opzichte van de markt (keurmerk van informatie). Daarnaast hoeven bibliotheken geen winst te maken en zouden ze goedkoper content moeten kunnen aanbieden. Andere taken van de bibliotheek zijn dan mediawijsheid, het versterken van educatie en aandacht voor aangepast lezen en laaggeletterdheid. Voor mediawijsheid is het echter wel noodzakelijk dat medewerkers van bibliotheken dit ook zijn. Verschillende partijen zien hier een ontwikkeluitdaging voor de huidige populatie bibliotheekmedewerkers. Ook uitgevers zien volgens geïnterviewden de verschuiving van fysiek naar digitaal – van hebben naar lenen – vaak met argusogen aan, waardoor nieuwe content slechts moeizaam ter beschikking komt aan bibliotheken. Deze ontwikkeling wordt nog eens versterkt door technologische ontwikkelingen zoals de toch relatief recente opkomst van apparatuur als iPad en e-readers, waarbij met name de eerste in enkele jaren tijd al in veel huishoudens is doorgedrongen. Hiermee vervangen elektronische middelen steeds meer papieren middelen. Bibliotheken aan de andere kant hikken er volgens geïnterviewden teveel tegen aan dat ze licenties voor tijdelijke ter beschikkingstelling van e-content zoals e-books moeten betalen, terwijl marktpartijen hier recht op hebben. Dit vergt beide kanten op het nodige lobbywerk, BNL speelt hier thans een actieve rol in, naast VOB, en niet per definitie namens VOB. De digitale infrastructuur heeft gevolgen voor de ICT voorzieningen bij bibliotheken die nu geleverd worden door PSO’s en/of commerciële IT leveranciers. IT leveranciers kunnen dit als een bedreiging zien en/of als

pagina 9 / 26

7 februari 2013


-

een verdienkans wanneer er koppelingen gemaakt moeten worden tussen de digitale infrastructuur en lokale IT bijv. omdat de landelijke infrastructuur bepaalde faciliteiten nog niet biedt. Onze ervaring in andere sectoren is dat wanneer gebruikers, in casu bibliotheken hier niet gezamenlijk in optrekken, zijn de leveranciers veelal leidend in deze discussie. Enige vorm van vraagbundeling lijkt hier gewenst. Het gebeurt ook dat PSO’s lokale of regionale ICT ontwikkelen. Dit kan voortvloeien uit specifieke behoeften (bijv. boeken in het Fries) of omdat BNL in eerste instantie haar focus heeft op een werkende en gebruikte digitale infrastructuur en (nog) niet op aanvullende functionaliteiten. Om verspilling van gelden te voorkomen is het wel zaak dergelijke ICT ontwikkelingen zodanig te doen dat deze (op termijn) eenvoudig kunnen aansluiten op de landelijke infrastructuur.

Macro-economische ontwikkelingen: -

-

-

Lokale overheden staan onder stevige financiële druk. Gemeenten krijgen steeds meer taken, zonder uitbreiding van middelen. Bezuinigingen op de cultuursector zijn in veel gemeenten gemeengoed. Er is geen verplichting aan gemeenten om een bibliotheek in stand te houden. Het is onvermijdelijk dat gemeenten op bibliotheken bezuinigen of deze zelfs sluiten. Sommige gemeenten zien de digitale bibliotheek als middel van bezuiniging: waarom zou je nog (meerdere) fysieke locaties hebben, als het toch digitaal kan. Zeker nu de digitale infrastructuur toch gefinancierd wordt door het rijk. Digitaliseren is echter niet hetzelfde als bezuinigen, en een bibliotheek heeft meer ICT nodig om zijn taken uit te kunnen voeren en kost ook geld. Sommige bibliotheken vinden dit een uitdaging, gaan op zoek naar andere bronnen van inkomsten en/of gaan het gesprek met de gemeente hierover aan. Niettemin constateren verschillende partijen dat bibliotheekdirecties hier niet altijd even goed geëquipeerd voor zijn. Naast gemeenten staan ook provincies onder druk. Er wordt blijkens de interviews maar ook de beschikbare documentatie wisselend gedacht over de rol die provincies moeten spelen in het culturele domein. Op dit moment komt nog een niet onaanzienlijke bijdrage aan de bibliotheeksector uit de provincies. Dit wordt door partijen bestempeld als autonoom geld dat niet per se meegaat als taken van provincie naar gemeenten of rijk gaan. Daarmee is dit een risico voor de bibliotheek branche als geheel. Strikt genomen geen macro-economische maatregel, maar wel met effect op de lange termijn financiering: naarmate de digitale infrastructuur resp. digitale content in omvang en gebruik en daarmee (beheer)kosten toeneemt, resteert er bij gelijkblijvende middelen steeds minder ruimte voor nieuwe functionaliteiten resp. nieuwe content. Wanneer meerdere sectoren zouden aansluiten en vanuit diezelfde infrastructuur bediend worden (te denken valt aan erfgoed, onderwijs, kunst), kan dit uitgesteld worden door synergie-effecten die kunnen worden bereikt.

Door alle deze ontwikkelingen is de positie van bibliotheken onzeker. Gemeentelijke en provinciale stromen staan onder druk, landelijke stromen veranderen. Het concept van 1 (digitale) landelijke bibliotheek knaagt aan hun autonomie. Bibliotheken kunnen alleen blijven bestaan bij verlaging van kosten (bijv. door digitalisering) of door zelf andere bronnen aan te boren om eigen inkomsten te genereren. Eén van de hypothesen is dat door de digitalisering wellicht ook meer leden naar de fysieke bibliotheek komen. De landelijke digitale infrastructuur en content infrastructuur moeten zo ingericht worden dat deze bijdragen aan het in stand houden van de bibliotheek sector.

pagina 10 / 26

7 februari 2013


3.

Stand van zaken

3.1

Operationeel

3.1.1

BNL specifiek

BNL is, sinds de vorige review in 2010, ver gevorderd in haar ontwikkeling. Destijds bestond de organisatie voornamelijk uit plannen en wist het veld niet wat hen te wachten stond. Inmiddels zijn delen van de infrastructuur gereed en draaien verschillende bibliotheken al daadwerkelijk op de aangeboden infrastructuur. In het veld wordt BNL breed ervaren als enthousiast en professioneel en geeft men aan dat de communicatie in de afgelopen 2 jaar sterk is verbeterd. 2012 is voor BNL duidelijk een jaar van “aansluitingen”. In 2013 gaat men zich, voor wat betreft de digitale infrastructuur, meer focussen op uitbreiding van de functionaliteit, beheer en stimulering van het gebruik. Als het om de aansluitingen gaat zijn er geen signalen dat de aansluitvoorwaarden niet worden gehaald. Naast het infrastructurele deel heeft BNL echter ook meer taken te vervullen zoals NBC+ als het gaat om digitale en fysieke content en het CRM en DWH als het gaat om klanten uitleengegevens. Uit de highlight rapportage van week 49 blijkt dat ruim 90% van de bibliotheken op dat moment is aangesloten op de verschillende onderdelen van de infrastructuur. De volgende 2 overzichten beschrijven respectievelijk het percentage aansluitingen per onderdeel en de aansluitingen per provincie (voor gedetailleerdere gegevens wordt verwezen naar de betreffende highlight rapportage).

pagina 11 / 26

7 februari 2013


Daarnaast wordt in de voortgangsrapportage gemeld dat inmiddels 24 bibliotheken de overgang hebben gemaakt naar Website-as-a-Service (WaaS) – waarbij de website van de bibliotheek op een geüniformeerd platform bij BNL draait, terwijl dit oorspronkelijk pas in 2013 van start zou gaan. Hiernaast zijn 18 bibliotheken bezig met de bouw van een WaaS website en wordt met 16 bibliotheken gesproken over het moment van deelname. Organisatie Waar in 2010 de organisatie zich kenmerkte door opstarten en behoorlijk in beweging was, geldt ook nu dat er beweging is waardoor het moeilijk beoordelen is wat wel en niet werkt. Wel blijkt hieruit dat BNL zich aanpast aan de veranderende omgeving en eisen die aan haar gesteld worden. Zoals gezegd was 2012 het jaar van aansluiten en ontwikkelen. Maar die aansluitingen brengen ook verantwoordelijkheid met zich mee. Bibliotheken worden afhankelijk van de infrastructuur die door BNL wordt geleverd, dus logischerwijs zal meer capaciteit van BNL gericht zijn op beheer van, en de dienstverlening rond. de infrastructurele producten die worden aangeboden. De focus zal moeten komen te liggen bij beheer in plaats van bij de projecten, juist vanwege die afhankelijkheid van de deelnemers. Tot nu toe heeft BNL geopereerd vanuit een technology push, in de nabije toekomst moet dit meer een demand pull worden. Hierop wordt de organisatie vanaf 1 januari 2013 ook ingericht. Naast infra (beheer) komt meer specifieke aandacht voor de daarbij horende dienstverlening zodat de infrastructuur ook optimaal door het veld kan worden uitgenut. Hiertoe worden de organisatieonderdelen Content en Services (her)ingericht zodat ook dit aspect van het beheren van de infrastructuur de benodigde aandacht kan krijgen. Communicatie Ten opzichte van de review 2010 is de communicatie door BNL sterk verbeterd. In het veld zijn veel positieve geluiden te horen over de contacten met medewerkers maar ook over de website waar veel bruikbare informatie te vinden is en duidelijk wordt wat de plannen zijn en de voortgang (op hoofdlijnen).

pagina 12 / 26

7 februari 2013


Toch vinden er nog issues plaats waar de communicatie mis gaat (een voorbeeld is de hoog opgelopen discussie rondom privacy die inmiddels nagenoeg opgelost lijkt). Veel communicatie-issues lijken het gevolg van onduidelijkheid in de rolverdeling tussen de verschillende partijen (zie ook paragraaf 3.2.3). Die onduidelijkheid in de rolverdeling zit niet zozeer tussen de operationele partijen onderling (BNL, PSOs, bibliotheken) maar vooral tussen BNL en bestuurlijke partijen (in het privacy voorbeeld tussen VOB en BNL). Eén van de oorzaken is dat het begrip “tijd” voor bestuurlijke partijen van een andere orde is dan voor operationele partijen. Operationeel hebben we het over dagen en uren, terwijl men bestuurlijk denkt in jaren en maanden. Dat maakt dat BNL geneigd is “alvast” zaken op te pakken, of zich daartoe gedwongen voelt vanwege de tijdsdruk ook als dit buiten de eigen rol ligt. Daarnaast hebben partijen de neiging eerst in beweging te komen wanneer daadwerkelijk sprake is van een incident in plaats van vroegtijdig met elkaar in contact te treden om potentiële problemen vroegtijdig te adresseren. Omdat BNL regelmatig het centrum is van deze discussie en de plek waar alles operationeel samenkomt, wordt het hen ook makkelijk aangerekend als het vervolgens anders loopt dan door sommigen werd gewenst. Verder heeft BNL in de communicatie last van de versnippering van het bibliotheekveld op operationeel niveau. Dit betekent dat BNL geconfronteerd wordt met een veelvoud aan bibliotheken die geen eenduidig, beslissingsbevoegd gremium hebben dat namens de bibliotheken, als afnemers, het gesprek aan kan gaan met BNL als leverancier bijv. over de gewenste functionaliteiten en dienstverlening. Dit maakt BNL eenzaam in de besluitvorming en maakt de bibliotheken afhankelijk van de voorkeuren van BNL. Beheer Zoals bij het organisatorische deel aangegeven is BNL de omslag aan het maken van een projectorganisatie naar een beheerorganisatie en dienstverlener. Applicaties en Functionele Componenten De werkwijze van BNL is om de ontwikkeling van producten uit te besteden en de bouwende partij tevens het applicatiebeheer te laten doen. In het selecteren van de partij worden beide competenties meegewogen. Hierdoor is een veelheid van leveranciers en daarmee ook beheerders ontstaan (op termijn is de verwachting dat dit er tussen de 10 en 20 zullen worden). Voor de WaaS geldt dat tot voor kort de bouwers intern bij BNL waren gestationeerd en dat er verhoudingsgewijs een groot potentieel oplossend vermogen beschikbaar was dat via korte lijnen toegang had tot elkaars kennis en oplossingen. Met de recente uithuizing van deze partijen, komen ze meer op afstand te zitten. Doel van deze exercitie is om een meer formele omgang met de leveranciers te hebben. Door afspraken eenduidig vast te leggen in SLA’s, is de verwachting dat deze helderder zijn en beter gemonitord kunnen worden. Door periodiek een beheeroverleg te voeren waaraan naast de partijen en de manager beheer ook de applicatiebeheerders deelnemen wordt beoogd de complete infrastructuur proactief te managen. Techniek en hardware De hardware (circa 200 servers) is momenteel nog bekostigd door BNL (en is ook eigendom) waarbij de beheer-werkzaamheden zijn uitbesteed. De beweging is inmiddels ingezet om de hardware bij 1 partij te hosten op een zodanig manier dat BNL geen eigenaar meer is van hardware en capaciteit inkoopt als een service. In 2013 verwacht BNL een aanbesteding “Managed Hosting” uit te schrijven.

pagina 13 / 26

7 februari 2013


Informatiemanagement Ten behoeve van het informatiemanagement wordt momenteel een case tool ingericht (Enterprise Architect) zodat alle functionele componenten op een eenduidige manier en in samenhang worden gedocumenteerd. Hiermee wordt de informatiearchitectuur in kaart gebracht. Verder zijn vanuit verschillende invalshoeken meer technische architectuurplaten beschikbaar. Daarnaast gaat in de nieuwe organisatiestructuur informatiemanagement dichter bij de business worden gepositioneerd. In de huidige setting lijkt de tijdsdruk meer bij IM te liggen om tijdig de juiste requirements te specificeren dan dat Bouw de spullen niet op tijd af krijgt. Werkwijze Om transparantie te krijgen in het sturen van de eigen operatie is een nauwe relatie met SIOB ontstaan in 2012. Gezamenlijk is een projectmanagementmethode ontworpen en in gebruik genomen, en daarop gebaseerd een tool ingericht waarbij het mogelijk is om op projectmatige wijze sturing op werkzaamheden te laten plaatsvinden en transparant te laten zien “in control” te zijn. Deze Principal Toolbox is op Prince2 geënt en wordt momenteel gebruikt en deels nog nader ingericht (administratieve koppeling). Het doel van deze exercitie is transparantie en een eenduidige werkwijze. Ten tijde van het onderzoek was de informatie uitwisseling tussen BNL en SIOB hier nog niet op aangepast. De rapportages van BNL vinden vooral op projectniveau plaats waarbij minder aandacht lijkt te zijn voor managementinformatie op hoofdlijnen zowel ten behoeve van SIOB als ten behoeve van MT BNL. 3.1.2

Bibliotheken

Bij de bibliotheken is het feit van een gemeenschappelijke digitale infrastructuur geen punt meer van discussie. Wel geldt dat bibliotheken zeer divers zijn in zowel de eisen/wensen die zij hebben op dit gebied als de volwassenheid van de organisatie en digitalisering. Die bibliotheken die met BNL te maken hebben gehad in verband met een aansluiting of het afnemen van services schilderen BNL af als enthousiast en professioneel ten tijde van de aansluiting. Na deze periode blijkt de communicatie met BNL veel moeizamer te verlopen en is het niet duidelijk wat met de issues wordt gedaan. Dit komt ook doordat de focus van BNL in 2012 gericht is op aansluiten en niet op nieuwe functionaliteit, Eén van de veranderingen in de BNL organisatie van 2013 speelt hier op in door intern Product Managers per dienst aan te stellen die er ook belang bij hebben dat issues rondom hun dienst snel worden opgelost. Er blijkt wel een spagaat voor BNL als het gaat om verwachtingen. Gechargeerd lijken de bibliotheken als uitgangspunt te hebben dat BNL er is om hen te begeleiden naar een landelijke digitale infrastructuur die passend is bij hun individuele wensen en tempo. In dit beeld zien bibliotheken en PSO’s zichzelf als klanten resp. opdrachtgevers en BNL als leverancier, Eveneens gechargeerd lijkt het beeld vanuit de meer bestuurlijk gepositioneerde stakeholders dat het de taak is van BNL om op een top-down manier een uniforme infrastructuur te definiëren waaraan de bibliotheken zich moeten conformeren. In dit beeld zijn bibliotheken afnemers wiens specifieke wensen niet leidend zijn voor de dienstverlening door BNL en zijn PSO’s de uitvoerders die voor/namens/in opdracht van BNL lokale diensten verlenen. Bibliotheken hebben last van de in het operationele veld ervaren onhelderheid van de financiering en rolverdeling. Zo menen bijvoorbeeld sommige gemeenteraden dat een bibliotheek geen ICT kosten meer hoeft te maken omdat “dit toch landelijk geregeld is !”. Zij zijn niet in staat onderscheid te maken tussen ICT en digitalisering terwijl deze beiden belangrijke pijlers zijn van een hedendaagse bibliotheek.

pagina 14 / 26

7 februari 2013


3.1.3

PSO’s

Het onderzoek heeft zich maar zeer beperkt kunnen richten op de PSO’s, maar toch is er een aantal zaken die opvallen en door meerdere partijen zijn benoemd. Een significant deel van de bibliotheken die in dit onderzoek zijn betrokken geeft aan dat de PSO’s voor veel bibliotheken een essentiële schakel zijn als het gaat om de digitale infrastructuur en ICT in bredere zin. Ook zijn de meeste bibliotheken afhankelijk van andere (bedrijfsvoerings- en/of andere) ICT services die door de PSO’s worden geleverd. De PSO’s zelf zien hier een rol voor zichzelf neergelegd. Het bestuurlijke veld heeft echter een heel andere visie op de (toekomstige) rol van de PSO en ziet de huidige rol als een tijdelijk iets dat op termijn verdwijnt.

3.2

Bestuurlijk

3.2.1

Opdrachtgeverschap

Wij constateren dat naast de eerder genoemde versnippering in het operationele veld, er ook sprake is van een flinke versnippering in het bestuurlijke veld. Niet altijd is eenduidig vast te stellen wie namens welke partij(en) spreekt en welke beslissingen op een breed draagvlak kunnen rekenen en zelfs maar formeel zijn besloten en vastgelegd. In de review van 2010 adviseerden wij op zoek te gaan naar een zogenaamde Senior Responsible Owner, ofwel iemand die aangehaakt is op bestuurlijk niveau en er direct last van heeft als de operatie niet naar behoren werkt. In de praktijk blijkt deze rol eigenlijk niet eenduidig in te vullen. SIOB probeert een deel van die rol in te vullen, maar staat te ver af van de operatie om daadwerkelijk te kunnen spreken van een Senior Responsible Owner. Aan de operationele kant staan de bibliotheken waarvoor geen vraagorganisatie bestaat, die deze rol kan vervullen. Dit versterkt de onhelderheid tussen partijen wie waarvoor verantwoordelijk is, zowel op bestuurlijk als operationeel niveau (zie hierna bij rolverdeling).

Senior Responsible Owner

Project

Operatie ……………

Gebruikersoverleg?

pagina 15 / 26

7 februari 2013


3.2.2

Financiering

De financieringslijn richting BNL is inmiddels helder. SIOB beheert de subsidie richting BNL. Wel is het zo dat de financiering alleen is bedoeld voor de digitale infrastructuur terwijl BNL hiervan ook o.a. contentactiviteiten en services uitvoert (niet zijnde bekostiging van content licenties). 3.2.3

Rolverdeling

BNL – SIOB De financieringslijn is inmiddels duidelijk waarbij er hooguit nog gewenningsverschijnselen zijn tussen BNL en SIOB over de manier en de voorwaarden waaronder deze financiering bij BNL terecht komt. De opdrachtgever – opdrachtnemer relatie is in 2012 nader vormgegeven en wordt door verschillende partijen als “strak” ervaren. Er zijn wisselende meningen of dit wel/niet positief is. BNL ervaart sturing op het HOE, SIOB meent vooral te sturen op het WAT. Dit is voor beide partijen nog een groeiproces. Bestuurlijke partijen BNL heeft behoefte aan een gesprekspartner die eenduidig namens de bibliotheken kan spreken. VOB vervult maar voor een beperkt deel die behoefte. Enerzijds omdat de visie van VOB niet altijd door alle bibliotheken op dezelfde wijze worden gedeeld en/of geïnterpreteerd, anderzijds omdat VOB vooral werkt met commissies die meer vrijblijvende visies neerleggen dan het concrete kader van waaruit BNL kan opereren. Vanuit het veld bezien is de rol van SIOB niet altijd even helder. Het veld ervaart een aantal activiteiten die door SIOB wordt uitgevoerd als “operationeel” en niet beleidsmatig. In het algemeen kan worden gesteld dat de rolverdeling tussen de verschillende bestuurlijke partijen door het veld niet als eenduidig wordt ervaren. Blijkbaar loopt de communicatie hierover de nodige ruis op,niet alleen tussen de bestuurlijke partijen onderling, maar ook tussen deze partijen en hun operationele achterban. Een voorbeeld hiervan is dat bibliotheken vanuit hun rechtstreekse contact met de PSO’s soms andere beelden krijgen van de werkzaamheden en toekomst dan de signalen die zij vanuit de bestuurlijke niveaus ontvangen. Een vergelijkbaar voorbeeld geldt voor beslissingen vanuit VOB waarop BNL acteert en die in sommige gevallen niet bij bibliotheken lijken te zijn aangekomen en BNL kwalijk worden genomen. Bovendien hebben OCW, SIOB, VOB en bijvoorbeeld SPN wisselende beelden over de gewenste rol en inhoud daarvan van zowel zichzelf als de overige bestuurlijke en operationele spelers (“waar ben ik van?”/”waar zijn zij van?”). 3.2.4

Communicatie

Sinds de review van 2010 is de communicatie aanzienlijk verbeterd, maar deze lijkt ook op bestuurlijk niveau nog steeds fragiel te zijn. De bestuurlijke laag heeft het vizier op de middellange toekomst (2 jaar en verder) terwijl het operationele niveau aangeeft behoefte te hebben aan een duidelijke rolverdeling in het hier en nu.

3.3

Nabije toekomst

Wetgeving per 2015 Per 2015 wordt de bibliotheekwet geactualiseerd en worden naast de infrastructuur ook financieringsafspraken opgenomen over content. Ook in de periode 2013-2015 is de financiering geregeld ofwel via OCW (m.n. infra) ofwel via VOB (content). De financiering voor zowel infrastructuur als content wordt hiermee structureel veilig gesteld. Hiermee ontstaat wel behoefte aan een gezamenlijk collectie beleid c.q. inkoop. Hoe dit proces zal plaatsvinden is nog niet duidelijk.

pagina 16 / 26

7 februari 2013


In het veld is niet altijd duidelijkheid over de inhoud en gevolgen van de nieuwe wet. Ook de organisatorische consequenties zijn niet overal bekend en leveren de nodige onrust op waarbij relatief veel aandacht dreigt weg te vloeien richting de positioneringsvraagstukken. In het kleurenmodel van De Caluwé en Vermaak kan het bestuurlijke veld getypeerd worden als Geel met o.a. als kenmerken: veel partijen en denken in machtsposities. In de tussenliggende jaren gaat de doorontwikkeling van de digitale infrastructuur verder en dienen operationele beslissingen te worden genomen in een veld dat bestuurlijk in beweging is. De operationele partijen lijken op grote afstand te staan van dit voornamelijk bestuurlijke proces. BNL Zoals al in de operationele paragraaf is vermeld past BNL haar eigen organisatie aan: − De organisatie kent vanaf 2013 organisatorisch de hoofdproducten Infra, Content en Services − Informatie management zal dichter tegen de businesskant aan opereren. Bibliotheken Er worden in snel tempo andere eisen gesteld aan bibliotheken voornamelijk door: digitalisering van content, opkomst van e-books en verandering van “bezit” naar “tijdelijke inzage”. Het domein wordt niet langer alleen bepaald door de bibliotheken maar in sterke mate beïnvloed c.q. veroverd door commerciële partijen (amazon.com, bol.com) met totaal andere verdienmodellen (a la Spotify). De bibliotheken staan voor de opdracht hun toegevoegde waarde duidelijk aan te tonen en aan te sluiten bij lokaal ondernemerschap. Om dit te realiseren zullen zij de digitale infrastructuur optimaal moet exploiteren. PSO’s Er is geen eenduidig beeld over de rol die de PSO’s de komende jaren (kunnen) gaan vervullen. Dit geldt voor zowel de financiën als voor hun inhoudelijke taak c.q. rol.

3.4

Aanbevelingen 2010

In deze paragraaf wordt besproken wat er met de aanbevelingen uit de review van 2010 is gedaan. 3.4.1

Bestuurlijk

Aanbeveling 2010: Richt de besturing van het programma zodanig in dat er sprake is van éénduidig opdrachtgeverschap vergelijkbaar met de rol van de ‘Senior Responsible Owner’ in de MSP programmamanagement Gelijk met het duidelijk worden van de financiering via SIOB lijkt de SRO rol min of meer bij SIOB terecht te zijn gekomen. Vanuit de bestuurlijke positie van SIOB als gedelegeerd opdrachtgever namens OCW voor de ontwikkeling van de digitale infrastructuur is dit logisch, maar SIOB staat te ver af van de dagelijkse operatie van de bibliotheken om daadwerkelijke te kunnen spreken van de SRO-rol volgens de definitie van MSP.

pagina 17 / 26

7 februari 2013


Aanbeveling 2010: Organiseer jaarlijks een werkconferentie met opdrachtgevers, financiers en andere relevante stakeholders zoals de charterpartijen over de invulling en uitvoering van het programma. BNL heeft actief en met succes gewerkt aan het betrekken van financiers en stakeholders. Zo heeft BNL samen met de VNG regiobijeenkomsten georganiseerd en vindt veelvuldig bilateraal overleg plaats met alle partijen. Op alle vlakken lijkt de communicatie van en rondom BNL te zijn verbeterd. Met de duidelijke financieringsrol die SIOB heeft gekregen is hun bestuurlijke rol duidelijker geworden en proberen zij vanuit die rol bestuurlijke signalen richting BNL te kanaliseren. Van oudsher zijn er echter nog vele rechtstreekse lijnen tussen het bestuurlijke veld en BNL en vice versa waardoor het niet altijd lukt BNL hiervan af te schermen. Zoals al eerder beschreven is er een verschil tussen de dynamiek op bestuurlijk niveau en operationeel niveau. Operationeel hebben we het over dagen en uren, terwijl met bestuurlijk denkt in jaren en maanden. (Overleg) Structuren c.q. afspraken om de operationele en bestuurlijke dynamiek met elkaar te verenigen lijken niet altijd optimaal te werken. 3.4.2

Operationeel

Aanbeveling 2010: Stel een programmamanager aan die belast wordt met het tot stand brengen van samenhang en transparantie In samenspraak met SIOB wordt inmiddels de Principal Toolbox ingericht waarmee de transparantie op dit gebied zou moeten toenemen. De communicatie naar het veld toe is verbeterd waarbij door verschillende partijen wordt opgemerkt dat de website van BNL de nodige transparantie biedt over de planning en realisatie van de producten. De nadruk lijkt te liggen op transparantie en communicatie naar buiten waarbij minder aandacht lijkt te zijn voor de interne sturing en samenhang. Aanbeveling 2010: Richt een programmabureau in dat de documentatie verzorgt die nodig is voor sturing, afstemming, communicatie, kwaliteitsbewaking en risicomanagement. Er zijn verschillende initiatieven op dit gebied gestart zoals beheeroverleg, projectplannen, voortgangsrapportages en kwaliteitstoetsen. Wij zien echter niet een programmabureau van waaruit het geheel wordt overzien en waar deze verschillende initiatieven op eenduidige wijze lijken samen te komen. Aanbeveling 2010: Stel alsnog een business case op met een blauwdruk, een implementatieplan, een risico inventarisatie en een raming van de noodzakelijke financiële middelen en personele inzet en een programmaplan. De businesscase discussie voor de digitale infrastructuur is inmiddels achterhaald (conditio sine qua non). Het business case denken kan nog wel van waarde zijn voor nieuwe functionaliteiten ook in relatie tot de discussies die bibliotheken moeten voeren met gemeenten. Binnen BNL en voor de rapportage aan SIOB wordt gewerkt volgens het principe van zogenaamde BuCa’s per project voor het vaststellen van de beoogde functionaliteit en de hiervoor benodigde middelen. Verder wordt gewerkt met jaarplannen waar, op hoofdlijnen, ramingen van mensen en middelen duidelijk worden. Intern BNL wordt gewerkt met projectplannen en voortgangsrapportages per project. Op basis van de voorbeelden die we hebben gezien, wordt de risicoparagraaf daarbij niet altijd voldoende uitgewerkt. Risico’s op het bestuurlijke vlak kunnen gevolgen hebben voor de operatie; op dat moment kunnen partijen als SIOB en VOB aangehaakt worden. De blauwdruk wordt met de nieuwe wetgeving zoals in ontwikkeling door OCW nader ingevuld.

pagina 18 / 26

7 februari 2013


4.

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies en oordeelsvorming

4.1.1

Bestuurlijk

Bestuurlijk zal het nog een tijd onrustig zijn ten minste totdat de nieuwe bibliotheekwetgeving geïmplementeerd is. Deze bestuurlijke onrust zorgt er voor dat er zeker niet altijd eenduidige beslissingen kunnen worden genomen waar BNL/het veld op zit te wachten. Dat betekent dat er op korte termijn niet gerekend moet worden op een heldere invulling van de SRO rol en gezocht moet worden naar manieren om hiermee om te gaan. 4.1.2

Operationeel

Organisatie Opdrachtgeverschap Wij beoordelen dat het voorlopig een utopie is om te verwachten dat BNL op korte termijn te maken gaat krijgen met een eenduidige beslissingsbevoegde vertegenwoordiger van het veld die zowel het bestuurlijke als operationeel spectrum afdekt. In de huidige setting menen wij dat het aan SIOB is om eenduidige kaders richting BNL te scheppen die de visie van het bestuurlijke veld representeren. Wanneer deze kaders onverhoopt ontbreken op operationeel noodzakelijke beslismomenten (of nog niet gereed zijn) is er behoefte aan een overlegstructuur waarin het operationele veld is vertegenwoordigd zodat noodzakelijk te nemen beslissingen op een breed draagvlak en begrip kunnen rekenen. Wij constateren dat BNL organisatorisch per 2013 een richting inslaat van een meer demand pull gerichte organisatie en onderschrijven deze beweging. Rollen Digitale infrastructuur is niets zonder digitale content. Om deze reden speelt BNL thans een actieve rol bij de inkoop van digitale content en voert ook lobby en marketing activiteiten op dit terrein uit om daarmee tot een optimale benutting van de digitale infrastructuur te bewerkstelligen. De vraag ligt voor of het terecht is dat deze rol thans bij BNL ligt en/of waar deze in de toekomst zou moeten liggen. Wij zijn van mening dat BNL zich niet alleen moet focussen op beheer (het op betrouwbare wijze in de lucht houden van de infrastructuur), maar ook op het veld stimuleren zo optimaal mogelijk gebruik te maken van de beschikbare infrastructuur (exploitatie). Het ligt voor de hand om op het terrein van de “marketing” een knip te leggen tussen het stimuleringsbeleid enerzijds (bestuurlijk niveau) en het daadwerkelijke uitvoeren van stimulerende acties (operationeel niveau). Ook hier is het aan SIOB om, vanuit haar opdrachtgeverrol, duidelijkheid te creëren in de vorm van bestuurlijke kaders die voldoende concreet zijn voor BNL, is het aan BNL om voor voldoende draagvlak en begrip in het operationele veld te zorgen, en aan beiden om bij twijfel en/of onduidelijkheid proactief met elkaar deze issues zo vroeg mogelijk te delen.

pagina 19 / 26

7 februari 2013


Communicatie De implementatie en doorontwikkeling van de landelijke digitale infrastructuur alsook landelijke content infrastructuur is méér dan een project dat resultaatgericht aangepakt kan worden, maar houdt ook een verandertraject in, waar SIOB en BNL de uiterst beweeglijke omgeving in mee moeten nemen. Beheer Applicaties en Functionele Componenten BNL heeft Bouw en Beheer sterk aan elkaar gekoppeld en laat bouwpartijen hun eigen componenten beheren. Het uitbesteden van de bouw zorgt er voor dat BNL gedwongen wordt om zorgvuldig te specificeren. Dit beschouwen wij als positief. Als nadeel hiervan zien wij dat er veel beheerders zijn van de verschillende componenten van de digitale infrastructuur. Hoewel de kwaliteit op de losse onderdelen hierdoor misschien beter beheersbaar lijkt, is het voor het geheel van de oplossing ingewikkelder om de kwaliteit, betrouwbaarheid en stabiliteit te garanderen. Dit vergt het nodige van de regierol die BNL hierin moet vervullen. BNL lijkt de nodige aandacht te besteden aan een goede overlegstructuur met de verschillende partijen. Om die regierol goed uit te kunnen voeren is het voor BNL noodzakelijk dat diepgaande kennis beschikbaar is over zowel de componenten als over de manier waarop ze samen werken en wat hun actuele prestaties zijn. Over de beschrijving van de verschillende componenten, hun onderlinge samenhang en de actuele prestaties hebben wij weinig documentatie en tooling waargenomen met name daar waar het gaat om de overview en de werking van het geheel. Hoewel dit deels wordt opgevangen door capabele mensen, zien wij dit als verbeterpunt voor de toekomst. Voor de WaaS wordt dit risico momenteel vergroot doordat onlangs de bouwende/beherende partijen niet langer intern bij BNL zitten, maar meer op afstand. Daar waar problemen of vragen tussen de verschillende partijen c.q. componenten in het verleden informeel konden worden opgelost dienen die nu langs formelere kanalen te worden opgelost. Dit heeft als voordeel dat afspraken strakker geregeld worden in de vorm van SLA’s maar als nadeel dat dit naar verwachting meer tijd zal kosten en zich vaker problemen zullen voordoen. Techniek en hardware BNL heeft een actie ingezet om de hardware inclusief het technisch beheer uit te besteden. Wij beschouwen dit als een logische en goede stap omdat hiermee meer stabiliteit zal ontstaan. Informatiemanagement BNL werkt aan een eenduidige informatiearchitectuur waaraan de functionele componenten worden beschreven en gedocumenteerd. Wij menen dat dit een goede en noodzakelijke stap is. We verwachten echter niet dat dit op korte termijn zal leiden tot meer mogelijkheden tot monitoring en regie van de meer technische/functionele componenten aan de beheer kant van de dagelijkse operatie, daarvoor is het niveau te abstract en conceptueel. De conceptuele beschrijving die in Enterprise Architect wordt beschreven, hoort uiteindelijk een directe koppeling te hebben met de daadwerkelijke actuele situatie.

pagina 20 / 26

7 februari 2013


4.2

Aanbevelingen

4.2.1

Bestuurlijk

Zorg er als SIOB voor een verbindende rol te vervullen in het bestuurlijke veld, zonder dat dit noodzakelijkerwijs gepaard gaat met formele macht. Breng de bestuurlijke partijen bij elkaar zodat een eenduidig beeld over de verschillende rollen van partijen naar het gehele operationele veld kan worden gecommuniceerd en zodat gezamenlijke bestuurlijke kaders voor de activiteiten door BNL en het veld inzake de doorontwikkeling, implementatie en uitnutting van de digitale infrastructuur ontstaan. Besteed hierbij specifieke aandacht aan de rollen van BNL en VOB enerzijds resp. BNL en de PSO’s anderzijds waar het gaat om de stimulering van het gebruik resp. de exploitatie van de landelijke infrastructuur. Draag ook actief zorg voor die eenduidige communicatie. Ga samen met BNL door met de wederzijdse implementatie van een standaard werkwijze en houd elkaar aan de gemaakte afspraken (bijvoorbeeld met behulp van de Principal Toolbox). Bepaal met elkaar bij deze inrichting opnieuw de rapportage en managementinformatie zodanig dat de inrichting daarvan SIOB kan voorzien van de nodige stuurinformatie op hoofdlijnen en BNL, zowel MT als projectleiders, voorziet in hun behoefte om haar projecten en werkzaamheden in operationele zin aan te kunnen sturen. Rapportage en managementinformatie dient hierbij op alle niveaus betekenisvol te zijn en niet te worden ervaren als corvee. Met andere woorden: zowel SIOB als MT BNL dienen behoefte te hebben aan de afgesproken overzichten, terwijl projectleiders behoefte dienen te hebben aan inzicht in hun eigen project en de relatie met andere projecten. Rapportage en managementinformatie dienen hierbij vanuit operationeel niveau richting bestuurlijk niveau in elkaars verlengde te liggen. Voor SIOB geldt dat zij BNL dient aan te sturen op hoofdlijnen en doelen in termen van gewenste dienstverlening c.q. (eind)producten. BNL dient daarbij zelf deadlines en toetsbare mijlpalen te bepalen die ook voor henzelf betekenisvol zijn om vat te houden op hun eigen werkzaamheden. Wanneer afwijkingen worden geconstateerd dienen die te zijn voorzien van een inhoudelijk deugdelijke motivering. De afspraken die SIOB en BNL hierover maken dienen in een open dialoog tot stand te komen. 4.2.2

Operationeel

Zorg er als BNL voor een verbindende rol te spelen richting het operationele veld (bibliotheken en PSO’s). Neem beslissingen niet eigenhandig, maar mobiliseer het operationele veld wanneer benodigde beslissingen op bestuurlijk niveau uitblijven en consulteer hen c.q. betrek hen bij besluitvorming. Richt hiertoe een overlegstructuur in met het veld zodanig dat er op draagvlak en begrip van het veld kan worden gerekend. Wanneer dit gremium te “log” zou opereren kan worden overwogen hen een klein slagvaardig comité (vergelijkbaar met een soort dagelijks bestuur) te laten formeren waarmee korte lijnen kunnen worden onderhouden. Versnippering leidt tot verzwakking. Dit geldt voor zowel BNL zelf als voor het bibliotheekveld. Werk daarom aan vraagbundeling, zowel richting IT leveranciers als richting uitgevers. Binnen de eigen bevoegdheden dient BNL dit voor zichzelf te regelen. Voor situaties die zich buiten de directe bevoegdheden van BNL bevinden maar die wel ten goede komen aan het hele veld kan BNL de hiervoor beschreven overlegstructuur gebruiken om problemen en mogelijkheden te signaleren en - proactief en tijdig - hulp aan te bieden. Zorg voor een proactieve houding van zowel SIOB als BNL richting elkaar opdat tijdig actie kan worden ondernomen en elkaars besluiten niet als een verrassing komen.

pagina 21 / 26

7 februari 2013


Start zo snel mogelijk met het eenduidig in kaart brengen van de technische kant van de infrastructuur inclusief applicaties en applicatiecomponenten als input voor het beheer overleg en zorg dat dit inzicht permanent up-todate is. Koppel hieraan een duidelijke monitoring op vitale delen zodat de dagelijkse operatie zo min mogelijk (technische) risico’s loopt en een betrouwbare service kan worden gegarandeerd. Gebruik een standaard werkwijze (bijv. via de Principal Toolbox) om de interne sturing en grip op betekenisvolle wijze voor zowel MT als projectleiders te versterken (zie ook laatste alinea van de bestuurlijke aanbevelingen).

pagina 22 / 26

7 februari 2013


Bijlage A

Toetsingcriteria/ vragenlijst

Onderstaande vragen zijn als basis gebruikt voor de interviews, waarbij afhankelijk van de geïnterviewde de nadruk meer lag op bestuurlijke, operationele of technische stand van zaken resp. ontwikkelingen. Bestuurlijk

• • • • • • •

• • • • • • •

Wie is nu opdrachtgever (SRO) voor de Digitale Infrastructuur? Hoe is de rol van programmamanager resp. het programmabureau ingericht? Wie stuurt hoe op het realiseren van de baten? Hoe is het risicomanagement ingericht? Wat ziet u als grootste risico voor de digitale infrastructuur? Wie is verantwoordelijk bij evt. niet tijdig aansluiten? Hoe verhoudt dit zich tot operationele rollen? Hoe wordt BNL nu ervaren door bib’s (VOB, bibs) resp. omgeving (OCW, VNG, IPO, PSO’s)? Hoe verloopt de samenwerking bij het strategisch management overleg SPN – BNL – programmamanager? Zijn de aanbevolen werkconferenties met opdrachtgevers/financiers/stakeholders geweest, zo nee, waarom niet en hoe is dit dan wel opgepakt? Is het voor partijen duidelijk wat de voortgang is van BNL met de digitale infrastructuur? Hoe zijn de rapportagelijnen bij issues (management by exception)? Welke ontwikkelingen/veranderingen/problemen verwacht men in de nabije toekomst? Relatie met wetgevingstraject (1-1-15): welke gevolgen heeft dit voor de DI en relatie UKB-BNL? Verwachtingen t.a.v. langere termijn financiering digitale infrastructuur resp. exploitatiekosten? Verwachtingen voor de samenwerking in de nabije toekomst?

Operationeel

• •

• • • • • • • • • • • •

Vorderingen aansluiting overige bib’s (OCW subsidievoorwaarde 2011 = voor 1-1-13). Hoe verloopt de samenwerking bij concrete aansluitingen resp. het Functioneel Beheer (rollen bib, PSO, BNL) Hoe verloopt de aansluiting technisch? Welke problemen komt men tegen? Wat gebeurt er met evt. wensen/fouten voortkomend uit aansluiting? Zijn er gebruikersoverleggen/bijeenkomsten met bib’s? Hoe verloopt de samenwerking bij het Tactisch ICT overleg tussen BNL en PSO’s resp. het Tactisch G4 overleg? Hoe ervaart men de communicatie-uitingen van BNL resp. SIOB (website, documenten, mail etc.) ? Wat gebeurt er met de PIMs (procedure incident meldingen, papier vs. praktijk)? Hoe werkt de DAP (dossier afspraken en procedures, tweezijdige SLA tussen BNL en Rdam/Adam)? Wat bepaalt implementatievolgorde (PSO/provincie/bib)? Vorderingen t.a.v. de huisstijldiscussie G3, gevolg voor de subsidie (A’dam)? Hoe is door BNL het project portfolio management georganiseerd? Welke ontwikkelingen voorziet men in nabije toekomst? Hoe kijkt men naar evt. rolverdeling PSO’s en BNL?

pagina 23 / 26

7 februari 2013


•

Per onderdeel stand van zaken o WLWI white label website infrastructure (incl. alle bib’s aangesloten) o DWH (Q1R1.0, 2012 incl. financiële en personeelsregistraties, voorbereiding statistische verantwoording 2013) o DCR digital content repository (doorontwikkeld, beschikbaar voor alle bib’s) o NBC nationale bibliotheek catalogus: V3.0 zomer, V4.0 2013 o Aanvragen (realisatie/implementatie nieuwe? technische oplossing) o Inlichtingen/betalen/koppelen (werkende inlichtingenfunctie, servicebus functionaliteit, transactiemodule aangeboden via de website infrastructuur) o Personalisatie (uitontwikkelde profielen o.b.v. klantvoorkeuren, aanbevelingensysteem, gekoppeld met DWH en tool o.b.v. user generated content) o CRM B2B resp. B2C o Beheer: functioneel, applicatie resp. technisch beheer o NBC+ (ontwikkeld en onderzoek naar het nieuwe context gerelateerde zoeken) o Nulmeting digitale infrastructuur als basis voor effecten opbrengstmeting o Digitale infrastructuur Educatie (focus op basis infrastructuur, dus niet nader uitgesplitst) o Digitale content, e-books, muziek (idem)

pagina 24 / 26

7 februari 2013


Bijlage B #

pagina 25 / 26

Geïnterviewde personen

Datum

Naam

Organisatie

24-10-12

Jos Richters

Coördinator samenwerkende PSO’s

16-10-12

Leon Degeling

BNL,architect

15-10-12

Mannes Westra

OB Den Helder, Kopgroepbibliotheken

12-10-12

Marian Pater & Maria Heijne

SIOB, directeur en programmamanager

09-10-12

Tineke van Ham

Rijnbrink groep, tevens voorzitter SPN

08-10-12

Norma Verheijen

SIOB, programmamanager maatschappelijke verankering

08-10-12

Diederik van Leeuwen

BNL, directeur

04-10-12

Mark Knijnenburg

BNL, manager Realisatie

28-09-12

Bas Eenhoorn

BNL, bestuursvoorzitter

28-09-12

Eveline de Graaff

IPO

26-09-12

Henriette de Kok

OB Tilburg, tevens bestuurslid BNL

26-09-12

Chris Wiersma

OB Almere, tevens bestuurslid VOB

25-09-12

Coen van Hoogdalem

VOB

25-09-12

Simone Korevaar

BNL, release manager

25-09-12

Erik van den Bergh

BNL, architect

24-09-12

Ankie Kesseler

OB Dordrecht

24-09-12

Dennis Eijsten

BNL, manager IM en Implementatie

21-09-12

Jacques Malschaert en Bertus Douwes,

Bibliotheek Service Friesland, directeur resp. PCI (provinciale coördinator I)

20-09-12

Theo Bijvoet

OCW

18-09-12

Sander van Kempen

BNL, content manager

11-09-12

Jamil Jawad

VNG

11-09-12

Kwaliteitsoverleg BNL-SIOB

Diverse BNL en SIOB

10-09-12

Hans van Velsen

OB Amsterdam

7 februari 2013


Bijlage C

Bestudeerde documentatie

#

Documentnaam

Datum

1

Highlight Report BNL Implementatie

7 december 2012

2

WWW-special over de PSO’s, Bibliotheekblad.nl nr. 9a, jrg. 2, Wim Keizer

september/oktober 2012

3

Diverse artikelen van Wim Keijzer in bibliotheekblad.nl/nieuws

20 resp. 23 augustus 2012

4

Reactie SIOB op branchestrategie VOB

18-8-2012

5

Meerjarenplan SIOB 2013-2016

16-07-12

6

Branchestrategie 2012-2016, de bibliotheek levert waarde, VOB

Juli 2012

7

Voortgangsrapportage BNL Q2 2012 intern

Juli 2012

8

BNL Projectplan Datawarehouse v1.1 concept

19-06-12

9

Voortgangsrapportage BNL Q1 2012 bestuurseditie

April 2012

10

Handreiking De openbare bibliotheken in het digitale tijdperk, VNG

April 2012

11

Meer waarde, over ondernemerschap, VOB

Mei 2012

12

20120221 Overdracht naar beheer

21-02-12

13

Subsidietoekenning OCW aan SIOB inzake Digitale Innovatie

29-11-11

14

Interface: De Bibliotheek in het digitale tijdperk, Visienotitie Commissie Digitale Bibliotheek

Oktober 2011

15

BuCa DWH

2011

16

Beleidsplan SIOB 2010-2012

03-03-10

17

Formulier SIOB Businesscase

Ongedateerd

18

Formulier SIOB Wijzigingsverzoek

Ongedateerd

19

Projectmanagement SIOB procesbeschrijving

Ongedateerd

20

Bestuursverslag 2011, BNL

Ongedateerd

21

Formulier SIOB Eindrapportage

Ongedateerd

22

Formulier SIOB Voortgangsrapportage

Ongedateerd

23

Formulier SIOB Projectplan

Ongedateerd

pagina 26 / 26

7 februari 2013


Review BNL Eindrapport

Recommend Documents