Rekenkamercommissie. Quick Scan communicatiebeleid en burgerparticipatie gemeente Schiedam. Schiedam-Vlaardingen. Commissie voor beleidsonderzoek

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen Commissie voor beleidsonderzoek

Quick Scan communicatiebeleid en burgerparticipatie gemeente Schiedam

juni 2009

Quick Scan communicatiebeleid en burgerparticipatie gemeente Schiedam

Samenstelling Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen: Voorzitter: de heer P. Buisman Plaatsvervangend voorzitter: mevrouw drs. K. Meijer Leden: de heer drs. Th. Bartelse de heer K.J. Borsboom de heer dr. R.J.H. Gilsing de heer R. van Harten de heer F. van Oosten Secretaris:

de heer J. Pegtel

Onderzoekers Van de Lokale Rekenkamer: drs. H.M. (Maarten) Hoogstad drs. E. (Eelke) Horselenberg drs. A.B.H. (Annemarie) Blakborn D.M.O. (Donovan) Karamat Ali M.Sc drs. A.L. (Lauryan) Bakker

Datum juni 2009

INHOUD VOORWOORD .................................................................................................................................... 7 1

ONDERZOEK NAAR COMMUNICATIEBELEID EN BURGERPARTICIPATIE .............. 9 1.1 Aanleiding ........................................................................................................................ 9 1.2 Belangrijke definities ...................................................................................................... 9 1.3 Doelstelling en vraagstelling........................................................................................ 11 1.4 Normering ...................................................................................................................... 12 1.5 Onderzoeksaanpak en leeswijzer ................................................................................ 12

2

HET BELEID VOOR COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE........................... 13 2.1 Inleiding.......................................................................................................................... 13 2.1.1 Communicatie................................................................................................................ 13 2.1.2 Burgerparticipatie ......................................................................................................... 15 2.2 Resumé .......................................................................................................................... 18

3

DE INVOERING VAN DE WMO ..................................................................................... 20 3.1 Inleiding.......................................................................................................................... 20 3.2 Het communicatieplan .................................................................................................. 21 3.3 De uitvoering van het communicatieplan ................................................................... 24 3.4 Resumé .......................................................................................................................... 27

4

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ........................................................................... 29 4.1 Inleiding.......................................................................................................................... 29 4.2 Doeltreffende Wmo-communicatie maskeert gebrekkig beleid ................................ 29 4.3 Aanbevelingen ............................................................................................................... 30

BIJLAGEN BIJLAGE 1 - NORMENKADER......................................................................................................... 34 BIJLAGE 2 – ONDERZOEKSAANPAK (DOOR ONDERZOEKSBUREAU) .................................... 36 BIJLAGE 3 - GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN .......................................................................... 38 BIJLAGE 4 - GEÏNTERVIEWDE PERSONEN .................................................................................. 39

Voorwoord Communicatie en Burgerparticipatie zijn aspecten die in de dagelijkse praktijk van een gemeente een steeds belangrijkere rol spelen. Dikwijls valt of staat een project of een activiteit bij een (niet) goede invulling daarvan. De Lokale Rekenkamer, een organisatie die in opdracht van rekenkamer(s)commissies onderzoeken verricht, heeft in 2008 aangekondigd een zogenaamd DoeMee onderzoek te starten naar communicatie van en burgerparticipatie bij lokale projecten of activiteiten. Rekenkamercommissies konden intekenen om aan dat onderzoek, dat landelijke dekking zou moeten krijgen, mee te doen. Voordeel van een dergelijk DoeMee onderzoek is dat er benchmarkgegevens beschikbaar zouden komen. Daarmee kan een gemeente ook beoordelen hoe zij scoort ten opzichte van andere (vergelijkbare) gemeenten. De RKC Schiedam-Vlaardingen heeft besloten, voor beide gemeenten, aan dit onderzoek mee te doen en daarbij als case gekozen voor “De invoering van de WMO”. Het feitelijk onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers van De Lokale Rekenkamer. De RKC heeft het onderzoek gecoördineerd en begeleid en tevens deelgenomen aan het merendeel van de afgenomen interviews. Wij bieden u thans het onderzoeksrapport met de daarbij behorende conclusies en aanbevelingen aan. Wij spreken het vertrouwen uit dat deze zullen bijdragen aan een verbetering van het communicatiebeleid. De benchmark-gegevens zijn door De Lokale Rekenkamer in de vorm van een DoeMee bode opgesteld. Deze bieden wij separaat aan.

RKC

QUICK-SCAN COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE SCHIEDAM

7

RKC


8

1

Onderzoek naar communicatiebeleid en burgerparticipatie

1.1

Aanleiding

Communicatie staat in het middelpunt van de belangstelling. Er is steeds meer belangstelling voor communicatie. De manier van communiceren is veranderd. Er zijn steeds meer communicatiekanalen bijgekomen. Bij gemeenten is de toegenomen aandacht voor communicatie goed te merken. Citymarketing is een essentieel beleidsthema voor ambitieuze gemeenten en wethouders. Raadsleden volgen een communicatietraining en vrijwel alle gemeentelijke websites gaan op de schop om de digitale dienstverlening te verbeteren. Gemeenten zagen communicatie vroeger vooral als voorlichting. Aan burgers werd meegedeeld welke besluiten de gemeente had genomen. Vanaf de jaren ‘70 kwam er door de toenemende invloed van media en door mondigere burgers steeds meer behoefte aan tweezijdige communicatie. Dialoog, interactie, participatie en wisselwerking zijn daarbij van belang. Tweezijdige communicatie is nu vanzelfsprekend. In de afgelopen jaren is de daadwerkelijke inbreng van burgers steeds belangrijker geworden. Burgerparticipatie wordt als doel opgenomen in collegeprogramma’s en verordeningen. Maar lukt het ook om burgers echt te betrekken bij het beleid? En horen burgers ook nog wel eens wat er met hun inbreng is gedaan? Is het beleid van het gemeentebestuur wel voldoende effectief? Door de actualiteit, de politiek-bestuurlijke interesse en de duidelijke relatie met burgers, is communicatie een uitermate geschikt onderwerp voor rekenkameronderzoek. Belangrijke redenen voor de Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen om een onderzoek naar dit onderwerp uit te voeren.

1.2

Belangrijke definities In dit onderzoek hanteert de commissie de volgende definitie van communicatie: Het informatieverkeer tussen gemeente en burgers over voorgenomen beleids- en besluitvormingsprocessen. Een ander belangrijk begrip in dit onderzoek is de effectiviteit. In relatie met communicatie verstaan wij hier het volgende onder: Het communicatieproces realiseert de doelen die het op basis van het communicatieplan of het specifiek beleidskader moest realiseren (bijv. tot een gedeelde visie komen, creëren van draagvlak, komen tot een gezamenlijk besluit).

RKC


9

Meerdere niveaus van burgerparticipatie De overheid wordt democratisch aangestuurd. De belangen, verwachtingen en wensen van burgers zouden centraal moeten staan. Toch klinkt er in de afgelopen jaren de kritiek dat de afstand tussen burgers en de democratisch verkozen volksvertegenwoordigers, (te) groot is geworden. Participatieladder

Een manier om de kloof tussen burgers en beleidsmakers te verkleinen, is burgers te Raadplegen laten participeren in het beleids- en besluitvormingsproces. Door burgers te Adviseren betrekken bij dit proces, wordt de Coproduceren effectiviteit verbeterd en het draagvlak van Meebeslissen het besluit vergroot. Niet in ieder traject Hoog niveau van participatie heeft de burger evenveel invloed op het te Zelfbeheer ontwikkelen beleid. De mate van invloed Spanning in interactie, Instituut voor Publiek en van varieert van informeren (weinig invloed) Politiek, december 1998 tot zelfbeheer (zeer veel invloed). Veel organisaties hebben daarom een ‘participatieladder’ ontwikkeld waarmee het participatieniveau kan worden bepaald (oorspronkelijk ontwerp is van Arnstein, 1969). Informeren

Laag niveau van participatie

Burgerparticipatie heeft de afgelopen jaren een andere verschijningsvorm gekregen De verschillende manieren waarop burgers de afgelopen decennia participeren zijn door Van der Heijden e.a. (Help! Een burgerinitiatief1) gecategoriseerd in drie generaties burgerparticipatie. Bij de eerste generatie was vooral de overheid zelf aan zet. De gemeente bereidde een besluit voor, nam een beslissing en informeerde burgers achteraf over de uitkomsten en de consequenties. Als burgers de mogelijkheid krijgen om vóóraf mee te denken over beleids- en besluitvorming, is er sprake van tweede generatie burgerparticipatie. Bij de tweede generatie burgerparticipatie worden er andere eisen gesteld aan communicatie. Het scheppen van de juiste verwachtingen en het geven van adequate feedback zijn hierbij essentieel, er is immers meer sprake van tweerichtingsverkeer. Bij de invoering van de Wmo maakte deze vorm van burgerparticipatie (interactieve beleidsvoering) een wezenlijk onderdeel uit van de beleidsfilosofie. Recent is de derde generatie burgerparticipatie ‘geboren’. Het echte initiatief ligt niet langer bij de gemeente, maar bij burgers en instellingen zelf. De overheid faciliteert vooral bij deze initiatieven. Als burgers participeren is communicatie van cruciaal belang In dit DoeMee-onderzoek onderzoekt de commissie de doeltreffendheid van communicatie bij interactieve beleidsvorming, oftewel de tweede generatie burgerparticipatie. Bij deze trajecten betrekt de gemeente inwoners actief bij het maken van plannen en beleid. Communicatie is daarbij essentieel. Veel gemeenten hebben de afgelopen jaren een Verordening burgerparticipatie vastgesteld om de werkwijze bij burgerparticipatie te regelen. Dit is op grond van ex. artikel 150 van de Gemeentewet zelfs verplicht. Een succesvol verloop van deze participatietrajecten is van belang

1

RKC

Dit is een uitgave van InAxis, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ISBN: 978-90-5414- 121-1, april 2007. QUICK-SCAN COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE SCHIEDAM

10

voor de volksvertegenwoordigende rol van de raad. Daarmee kan de raad recht doen aan de inbreng van burgers. Informatie van burgers is essentieel om kaders voor het beleid te stellen, maar ook om de controlerende functie goed uit te kunnen oefenen.

1.3

Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is: Inzicht geven in de effectiviteit van de communicatie met burgers bij interactieve beleidsvormingsprocessen van de gemeente Schiedam. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt: Wat doet de gemeente Schiedam aan communicatie bij interactieve beleidsvormingsprocessen en wordt hiermee het beoogde doel bereikt? Deze centrale onderzoeksvraag is nader gespecificeerd in deelvragen. De deelvragen gaan achtereenvolgens in op het algemene communicatiebeleid van de gemeente, op de kaders voor burgerparticipatie en op de communicatie rond één specifiek project in de gemeente. Algemeen beleid 1. Heeft de gemeente Schiedam een actueel communicatiebeleid geformuleerd waarin de algemene uitgangspunten van zijn communicatie zijn omschreven? Burgerparticipatie 2. Heeft de gemeente Schiedam kaders gesteld ten aanzien van burgerparticipatie waarin specifiek aandacht is voor communicatie? 3. Zo ja, passen die binnen de kaders van het algemene communicatiebeleid? Projectcase beleid en plan 4. Is er voor het gekozen project een actueel communicatieplan vastgesteld? Projectcase in de praktijk 5. Wat is de boodschap die de gemeente communiceert? 6. Met de inzet van welke communicatiemiddelen heeft de gemeente met burgers gecommuniceerd? 7. Wat is de kwaliteit van de communicatiemiddelen die de gemeente heeft ingezet? 8. Worden met de ingezette communicatiemiddelen de beoogde doelen bereikt? a. Zijn de betrokken burgers geïnformeerd over de resultaten van het project? b. Hoe beoordelen betrokken burgers de communicatie met de gemeente? Resultaat 9. Op welke punten zijn op basis van de bevindingen verbeteringen mogelijk? De onderzoeksperiode betreft de invoering van de Wmo. De aanloop naar de invoering startte in 2005 en liep tot medio 2008. De uitvoering heeft de commissie niet onderzocht, wel wordt een doorkijkje gemaakt naar de huidige stand van zaken.

RKC


11

1.4

Normering De commissie hanteert bij dit onderzoek verschillende normen. Het communicatiebeleid en de burgerparticipatie is getoetst aan de volgende normen: • Er is sprake van een actueel communicatiebeleid waarin de algemene beleidsuitgangspunten van communicatie zijn omschreven en vastgelegd als basis voor de uitvoering. • Er is sprake van een actueel kader voor burgerparticipatie waarin specifiek aandacht is voor de communicatie met burgers. • Er is sprake van een afgewogen en onderbouwde communicatiestrategie. • Er is sprake van een heldere communicatieboodschap die duidelijk wordt gecommuniceerd. • De opbrengsten van de participatie zijn onderbouwd, herleidbaar afgewogen en teruggekoppeld aan de betrokkenen. Een toelichting op het normenkader is als bijlage 1 aan het rapport toegevoegd.

1.5

Onderzoeksaanpak en leeswijzer Het onderzoek bestond uit verschillende fasen. In fase 1 zijn de kaders rond communicatiebeleid en burgerparticipatie beschreven en geanalyseerd. De bevindingen staan in hoofdstuk 2. Fase 2 bestond uit een casestudy. In deze fase is in kaart gebracht welk communicatiebeleid er geformuleerd is voor het geselecteerde project, hoe dit in de praktijk is uitgevoerd en hoe dit door betrokken belangenorganisaties is ervaren. Hiervoor zijn beschikbare communicatie-uitingen bestudeerd, interviews gehouden met betrokken ambtenaren en telefonisch enkele vertegenwoordigers uit de regionale klankbordgroep benaderd. De bevindingen uit deze fase zijn opgenomen in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 bestaat uit de conclusies en aanbevelingen. Een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksaanpak is opgenomen in bijlage 2.

RKC


12

2

Het beleid voor communicatie en burgerparticipatie

2.1

Inleiding Voor de gemeente Schiedam bestaat het beleidskader voor communicatie en burgerparticipatie uit een aantal beleidsdocumenten. In dit hoofdstuk is het relevante beleid bekeken aan de hand van de vooraf geformuleerde normen. Een overzicht van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 3.

2.1.1 Communicatie Voor het communicatiebeleid in Schiedam is de kadernota Communicatie uit 2003 het belangrijkste document. Daarnaast staan er doelen in de programmabegrotingen die betrekking hebben op communicatie. Bij het schrijven van deze nota van bevindingen (maart 2009) lag een conceptversie van het nieuwe communicatieplan voor bij de portefeuillehouder. Deze nieuwe nota is dus nog niet vastgesteld door de gemeenteraad. Om die reden zullen we eerst kort ingaan op het vigerend beleidskader uit 2003. Aanvullend gaan we in op recentere vastgestelde documenten waar de gemeente ingaat op communicatie. Ten slotte gaan we kort in op de uitgangspunten van het nieuwe communicatiebeleid. Kadernota Communicatie De kadernota Communicatie is op 15 december 2003 door de gemeenteraad vastgesteld. Deze nota bevat de kaders voor communicatie door de gemeente Schiedam. Het algemene beleidsuitgangspunt uit de kadernota is dat het college streeft naar interactief bestuur en daarin een belangrijke rol voor communicatie ziet. Het gemeentebestuur acht het van belang dat de Schiedammer meer wordt betrokken bij het beleid van de gemeente. In de kadernota benoemt de gemeente verschillende factoren die in Schiedam van invloed zijn op effectieve communicatie. Zo bestaat Schiedam uit verschillende wijken met deelgemeenschappen en hebben de Schiedammers verschillende relaties met de gemeente. Ook stelt de gemeente dat een deel van de Schiedammers niet actief deel neemt aan de dialoog met de gemeente, maar dat er onder bepaalde voorwaarden wel participatie plaatsvindt. Over de gemeentelijke organisatie staat in de kadernota dat communicatie op allerlei verschillende plekken uitvoering krijgt, waarmee mogelijk de uniformiteit in vorm en inhoud wordt geschaad. Ten slotte staat er dat er in de gemeente geen traditie van interactie is.2 In de kadernota trekt de gemeente op basis van de van invloed zijnde factoren een aantal conclusies: • Schiedam moet gesprekspartners opzoeken met open communicatie; • Schiedam moet gesprekspartners verlokken tot de dialoog; • Communicatie is altijd maatwerk; • Om effectief te communiceren moet de interne communicatie verbeteren; • Het doorbreken van het slechte imago heeft wat tijd nodig.3 2 3

RKC

Kadernota Communicatie 2003, pp. 3-5 Kadernota Communicatie 2003, pp. 5 en 6. QUICK-SCAN COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE SCHIEDAM

13

In de kadernota schets het college vervolgens een theoretisch antwoord op de vraag hoe communicatie met de verschillende belanghebbenden vorm moet krijgen: de gemeente moet op maat communiceren. Hieronder verstaat de gemeente dat de inrichting van communicatie afhankelijk is van de karakteristieken van diegene waarmee de gemeente communiceert en de specifieke situatie waarin de communicatie plaatsvindt.4 Per fase uit de beleidscyclus (voorbereiding, vaststelling, uitvoering, evaluatie en beëindiging) is uitgewerkt wat de rol en inbreng van raad, college, burger en ambtelijk organisatie zou moeten zijn. Voor communicatie op maat heeft de gemeente een checklist met vragen opgesteld. Hiermee kan voor een specifieke situatie de bijbehorende afwegingen voor communicatie bepaald worden. Deze checklist is in bijlage 5 opgenomen. Naast aandacht voor communicatie met de burgers van Schiedam zijn er ook kaders voor de interne communicatie vastgesteld. Communicatie is volgens de gemeente niet alleen noodzakelijk voor het informeren van ambtenaren over de stad, de bijbehorende vraagstukken en gekozen beleidsoplossingen, maar ook voor organisatieontwikkeling en cultuurverandering.5 Programmabegrotingen Uit de programmabegroting 2007 blijkt dat de gemeente op diverse terreinen een functie voor communicatie ziet. Zoals op pag.14 bij dienstverlening, pag. 22 bij het versterken van de ruimtelijke kwaliteit en pag. 44 bij wijkontwikkeling. Communicatie kan (als middel) een bijdrage leveren aan het bereiken van doelstellingen op een groot aantal vlakken. Communicatie is van belang bij het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening, bij het vormgeven van wijkgericht werken, bij het transparant handelen bij ruimtelijke projecten en bij het informeren over de woningvoorraad. De aard van de doelstellingen varieert van informeren en meedenken tot het beïnvloeden van gedrag.6 In de programmabegroting 2008 staat dat de gemeente zich voorgenomen heeft om in 2008 een nieuwe communicatienota op te stellen.7 In de laatste programmabegroting van 2009 staat dat de gemeente de Strategische Communicatienota 2008-2011 zal gaan implementeren.8 Van deze beleidsdocumenten zijn alleen de resultaten bekend over het jaar 2007. Nieuw beleid Geïnterviewden (zie bijlage 4 voor de lijst) geven aan de kadernota uit 2003 erg theoretisch van aard te vinden, en niet toegespitst op de specifieke situatie in Schiedam. Er worden geen richtinggevende keuzes in gemaakt. Door de reorganisatie, de komst van veel nieuwe mensen en de stadsproblemen die meer een rol spelen, is het besef er dat communicatie een belangrijke rol inneemt. Deze verschillende redenen zijn voor de gemeente aanleiding om nieuw beleid te ontwikkelen. Met het nieuwe communicatieplan wil de gemeente Schiedam communicatie van een informerend niveau naar een meer strategisch niveau tillen. Aanvankelijk was het idee dat de verschillende afdelingen binnen de gemeentelijke organisatie hun communicatie het best zelf kon doen. Zo is er voor iedere medewerker bijvoorbeeld een schrijftraining geweest. Inmiddels is die gedachte losgelaten. Het

Kadernota Communicatie 2003, pp. 5. Kadernota Communicatie 2003, pp. 12. 6 Programmabegroting 2007, pp. 15, 23, 45, 60, 67 en 85. 7 Programmabegroting 2008, pp. 14. 8 Programmabegroting 2009, pp. 15, 17. 4 5

RKC


14

communicatieplan dat in ontwikkeling is, heeft een ander uitgangspunt, zo geven de geïnterviewden aan. Het moet een document worden waar de organisatie echt mee aan de slag kan en wat minder theoretisch van aard is. De afdeling communicatie is momenteel bezig de nota in verschillende rondes (onder andere met alle fractievoorzitters uit de gemeenteraad) te bespreken zodat er uiteindelijk een breed gedragen nota komt. Het moet een korte nota worden van ongeveer vijftien pagina’s met strategische doelen en een productenboek waarmee ook procesmatig gewerkt kan worden. De afdeling communicatie Nu de nieuwe organisatie staat, is de tijd rijp om verder uit te werken hoe communicatie met de afdelingen, clusters en bureaus moet worden vormgegeven. De afdeling communicatie is bezig om dit traject in te vullen en aan te scherpen. Gezien de onderbezetting op de afdeling duurt dit langer dan oorspronkelijk bedoeld was. Griffie De raad is zich bewust dat communicatie door de raad zich onderscheidt van communicatie door het college en de ambtelijke organisatie. Het is alleen wel lastig om dit ook te organiseren, zo blijkt uit de interviews. De griffie heeft niet voldoende capaciteit om een fulltime communicatieadviseur aan te trekken. De griffie is dus deels afhankelijk van de afdeling communicatie voor het verzorgen van de raadscommunicatie. Informatie van of over de raad verzorgt de griffie via de gemeentelijke pagina in het huis-aan-huis blad, billboards, de gemeente website, een digitale nieuwsbrief en de televisie. Via deze kanalen informeert de raad burgers over de agenda, genomen besluiten en nieuws. Via LOOK TV en de website van de gemeente is de raadsvergadering live te volgen. Op de website staat dat binnenkort de geluidsopnamen van vergaderingen te beluisteren zijn. Van de raads- en commissievergaderingen staan op de website eventuele toelichtingen en relevante documenten bij de agendapunten.

2.1.2 Burgerparticipatie Het beleid voor burgerparticipatie is niet in een specifiek beleidsdocument vastgelegd. Het belangrijkste document is het Protocol Interactieve Beleidsvorming uit 2005. Daarnaast staan er in de programmabegrotingen 2007, 2008 en 2009 enkele doelen die betrekking hebben op burgerparticipatie. Ten slotte hebben de raad en het college verschillende instrumenten tot hun beschikking voor participatie van burgers. Deze punten worden hierna uitgewerkt. Protocol Interactieve Beleidsvorming In het protocol interactieve beleidsvorming dat de gemeenteraad heeft vastgesteld op 12 december 2005 onderscheidt de gemeente meerdere niveaus van burgerparticipatie. In het protocol staat hoe en wanneer de gemeente een interactief traject start. Bij de vaststelling van een programma of een actieplan moet bepaald worden of en hoe de gemeente een interactief traject volgt. Omdat niet ieder onderwerp geschikt wordt geacht om interactief te behandelen is er een checklist door de gemeente gemaakt. Met een aantal vragen van deze checklist kan worden bepaald of een onderwerp al dan niet geschikt is (bv. Leeft het onderwerp in de stad? Is er voldoende vrije beleidsruimte? Is er voldoende tijd, geld en capaciteit beschikbaar?).

RKC


15

Het protocol beschrijft twee procedures. Het college of de gemeenteraad kan namelijk opdrachtgever zijn. Als de raad opdrachtgever is wordt er een ander traject gevolgd dan wanneer het college opdrachtgever is. Bij beide procedures wordt er een startdocument opgesteld. In een startdocument moet onder andere vastgelegd worden welk doel de interactieve beleidsvorming heeft. Ook staat vermeld dat de inbreng van de burgers helder moet zijn en dat die kan verschillen tussen: raadplegen of consulteren, adviseren en meebeslissen. 9 Programmabegrotingen In de programmabegroting 2007 staat in het programma ‘Bestuur en Dienstverlening’ het volgende relevante doel omschreven10: Beter benutten van de betrokkenheid en inzet van de Schiedammers door ze te betrekken bij beleidsvorming en het besturen van de stad en door het verder vormgeven van wijkgericht werken. Hierna volgt een toelichting op dit doel, waarin aangegeven staat dat dit alleen te bereiken is als de gemeente luistert naar de burgers en bedrijven in de stad en hun mening meenemen in beleids- en besluitvorming. In de programmabegrotingen 2008 en 2009 is ‘het bevorderen van de bewonersparticipatie’ expliciet omschreven11: Wat willen we bereiken? Vergroting van de participatie door burgers bij het besluitvormingsproces. Wat willen we er voor doen? 1. Het uitvoeren van het protocol interactieve besluitvorming; 2. Het houden van 10 burgerpanels, waarin ook controversiële onderwerpen ter sprake komen; 3. Blijven en actief burgers informeren over de mogelijkheid een burgerinitiatief in te dienen; 4. Bevorderen van een open bestuursstijl door het college van burgemeester en wethouders. Dat betekent dat het bestuur: - ruimte laat voor verschillende alternatieven; - meer initiatief bij partners in de stad wil leggen; - samen met partners in de stad wil zoeken naar oplossingen voor problemen; - innovatieve en experimentele manieren van samenwerken nadrukkelijk wil opzoeken

9

Protocol Interactieve Beleidsvorming 2005. Programmabegroting 2007, pp. 11 11 Programmabegroting 2008, pp. 14; Programmabegroting 2009, pp. 15, 16. 10

RKC


16

Met wijkoverleggen, wijkbudgetten en sinds 2007 met wijkjaarprogramma’s wil de gemeente bewoners stimuleren initiatieven te nemen en zich actief op te stellen in hun eigen woon- en leefomgeving. Daarnaast wil de gemeente bewoners informeren en betrekken, waarmee de beleidsvorming en inspraaktrajecten een positieve stimulans krijgen.12 Met de bijbehorende prestaties is dit als volgt in een schema weergegeven: Tabel 2.1 Output Effect Keten Wijkontwikkeling

Programmabegroting 2008, p. 18. Van deze beleidsdocumenten zijn alleen de resultaten bekend over het jaar 2007. In de programmarekening 2007 staat dat er in de gemeente regelmatig verschillende wijkoverleggen hebben plaatsgevonden. De RKC heeft waargenomen dat ook in 2008 en in 2009 wijkoverleggen hebben plaatsgevonden c.q. plaatsvinden. De programmarekening over 2008 is ten tijde van het opstellen van dit document nog niet bekend bij de RKC zodat daar niet op kan worden ingegaan. Wijkgericht Werken De kadernota Wijkgericht Werken is in 2005 vastgesteld door het college. In deze nota staat dat wijkgericht werken tot doel heeft de kwaliteit van de leefomgeving in de woonwijken bevorderen. Wijkgericht werken heeft een interactieve aanpak volgens de gemeente. Het verkleint de afstand tussen gemeente en bewoners, het vergroot de betrokkenheid van bewoners op hun omgeving en het bevordert de samenhang in ruimtelijke en sociale zin. Beginspraak De gemeenteraad van Schiedam heeft zich hard gemaakt voor het thema burgerparticipatie. Twee jaar terug heeft de gemeenteraad bij de behandeling van de programmabegroting met algemene stemmen een motie aangenomen waar ze de nadruk legt op het fenomeen ‘beginspraak’ (inspraak aan het begin van het beleidsvormingstraject). Hoewel deze motie niet is vertaald in een uitgebreide notitie geeft het wel iets aan over het belang dat er door de raad aan burgerparticipatie wordt 12

RKC

Programmabegroting 2008, pp.11.


17

gehecht. Op de keper beschouwt is te stellen dat wat op beginspraak lijkt tot uiting komt in de wijkoverleggen en het ‘Wijkberaad’. Dit is een platform waarin de gemeente communiceert met wijkbewoners over uitvoeringszaken en beleid. Dit lijkt meer toeval dan een bewuste keuze van de gemeente. Het Stadserf ‘Het Stadserf’ is bij de wijziging van het vergaderstelsel (maart 2007) geïntroduceerd. Ook dit kan als middel van de raad worden gezien om de burgers te betrekken bij beleidsvorming. Doel van deze avond is vooral meningsvorming bij de raadsleden te faciliteren. In eerste instantie is er ook geprobeerd om burgers de agenda van deze avond te laten vullen. Na enkele keren is er echter besloten om deze avonden meer themagericht te benaderen. De onderwerpen die burgers inbrachten pasten niet goed bij het karakter van de avond. Het betrof veelal opmerkingen over uitvoeringszaken die geen bijdrage leverden aan de beleidsvorming en ook meer aan het college gericht waren dan aan de raad. Over de werking en de opzet van ‘Het Stadserf’ heeft het Schiedams overleg Bewoners Organisaties (SOBO) in een brief aan de burgemeester (d.d. 12 september 2007) enkele kritische kanttekeningen gesplaatst. Het SOBO ervaart de parallelle sessies als onhandig en vindt dat de politici zelf een te belangrijke stempel op het verloop van de avond drukken. Dit heeft als gevolg dat ‘Het Stadserf’ teveel lijkt op een reguliere commissievergadering en te weinig interactie tussen burger en politiek op gang brengt. Het SOBO doet enkele suggesties om de werkwijze aan te passen (minder onderwerpen, geen parallelle sessies, minder ruimte voor politici). De gemeente heeft deze aanbevelingen overgenomen en heeft de opzet van de avonden aangepast. Verordening burgerparticipatie De Schiedamse raad heeft in 2002 een “Verordening Burgerinitiatief” vastgesteld. Een burgerinitiatiefvoorstel is ‘een voorstel van een initiatief gerechtigde om een onderwerp als een afzonderlijk punt op de agenda van de vergadering van de raad te plaatsen’. Dit heeft tot nu toe tot één - niet succesvol - initiatief geleid. De verordening is vrij hoogdrempelig. Er zijn minimaal 100 handtekeningen nodig om een onderwerp geagendeerd te krijgen. Daarnaast is het scala aan mogelijke onderwerpen afgebakend. Het is onduidelijk hoe de gemeente hierover met burgers communiceert. 2.2

RKC

Resumé Het belangrijkste beleidsdocument voor communicatie is de kadernota communicatie. De kadernota is niet actueel en bevat geen heldere beleidsuitgangspunten. De gestelde kaders zijn vrij theoretisch van aard en niet vertaald naar concrete activiteiten. Daarnaast zijn veel uitgangspunten uit de kadernota ingehaald door de tijd. Na de reorganisatie is er voor de afdeling communicatie bijvoorbeeld een andere rol weggelegd dan voorheen. Het besef dat het huidige beleidskader geen werkbaar handvat biedt voor de communicatiefunctie is in de organisatie aanwezig. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de afdeling bezig is met de ontwikkeling van een nieuwe nota. De huidige ontwikkelingen op dit terrein illustreren dit. Het tempo waarmee dit gebeurt, baart echter wel zorgen.


18

Het belangrijkste beleidsdocument voor burgerparticipatie is het protocol interactieve beleidsvorming. Het aantal activiteiten en ontwikkelingen duidt op een serieuze intentie om de burgers van Schiedam meer en eerder bij beleid te betrekken. De doelen van participatie zijn helder geformuleerd en onderling consistent. Dit komt vooral doordat de hoofddoelen ook zijn verbijzonderd naar subdoelen en prestaties. Dit maakt de doelstelling ook deels meetbaar. De gemeente heeft echter nog geen indicatoren geformuleerd en doelen zijn niet tijdgebonden geformuleerd.

Norm

Beoordeling

Er is sprake van een actueel communicatiebeleid waarin de algemene beleidsuitgangspunten van communicatie zijn omschreven en vastgesteld als basis voor de uitvoering.

Onvoldoende − −

−

Er is sprake van een actueel kader voor burgerparticipatie (participatieplan) waarin specifieke aandacht is voor de communicatie met burgers.

Matig − − −

−

RKC


Kadernota communicatie is ruim zes jaar oud. De kadernota is vooral een theoretische uiteenzetting en bevat weinig concrete doelstellingen en acties. Uitgangspunten uit de nota zijn ingehaald door de tijd.

Het protocol interactieve beleidsvorming is door de raad vastgesteld in 2005. In het protocol onderscheidt de gemeente meerdere niveaus van burgerparticipatie. Het protocol bevat een checklist waarmee kan worden bepaald of een onderwerp al dan niet geschikt is voor interactieve beleidsvorming. De gemeente heeft nog geen indicatoren geformuleerd en de doelen zijn niet tijdgebonden geformuleerd.

19

3

De Invoering van de Wmo

3.1

Inleiding Op 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) van kracht geworden. Door middel van deze wet heeft het kabinet gemeenten de verantwoordelijkheid gegeven ervoor te zorgen dat iedereen actief kan deelnemen aan de samenleving door middel van het vergroten van eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Het kabinet heeft in de Wmo negen prestatievelden gedefinieerd die de basis moeten vormen van het Wmo-beleid: 1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten; 2. op preventie gerichte ondersteuning aan jongeren met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden; 3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning; 4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers; 5. het bevorderen van deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem; 6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; 7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang; 8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ), met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen 9. het bevorderen van verslavingsbeleid. De gemeenten Schiedam, Maassluis en Vlaardingen besloten om bepaalde prestatievelden gezamenlijk op te pakken. Vervolgens zijn drie inhoudelijke regionale projecten opgericht, namelijk ‘Individuele verstrekkingen’, ‘Informatie en Advies’ en ‘Communicatie ’. De samenwerking is voorbereid door een kwartiermaker Wmo, die adviseerde om de drie bovengenoemde projecten in regionaal verband te organiseren. Dit advies is opgevolgd door de drie gemeenten. Vervolgens is in iedere gemeente een projectleider Wmo aangesteld die zitting nam in de regionale projectgroep Wmo. Deze regionale samenwerking in het Programmateam Maatschappelijke Ondersteuning werd van november 2005 tot eind 2007 gecoördineerd door een regionaal procesmanager. In het Programmateam was iedere projectleider zowel verantwoordelijk voor alle eigen lokale aangelegenheden als de regionaal te regelen zaken. Zo zijn de volgende regionale thema’s verdeeld over de drie projectleiders geweest: - de projectleiders van Vlaardingen en Maassluis waren betrokken bij de projectgroep individuele verstrekkingen. In deze projectgroep zijn de thema’s hulp bij het huishouden en de verordening maatschappelijke ondersteuning uitgewerkt. werkgroep huishoudelijke hulp. - De projectleider uit Schiedam heeft de projecten informatie en advies (Wmo loket) en regionale communicatie begeleid. - Vlaardingen was ook verantwoordelijk voor OGGZ en verslavingszorg.

RKC


20

De organisatie had de volgende vorm: Figuur 3.1 Projectorganisatie Wmo Regionale Stuurgroep Wmo • Wethouders • Gemeentesecretarissen • Regionaal procesmanager Regionaal Programmateam Wmo • Projectleiders Wmo • Regionaal procesmanager

• Werkgroep communicatie • Communicatieadviseurs • Projectleider Wmo Schiedam

• Werkgroep individuele verstrekkingen

• Werkgroep informatie en advies

• Beleidsmedewerkers

• Beleidsmedewerkers

• Projectleider Wmo Vlaardingen

• Projectleider Wmo Maassluis

Regionale klankbordgroep

3.2

Het communicatieplan13 De drie gemeenten hebben in 2006 gezamenlijk een communicatieplan opgesteld voor de invoering van de Wmo. Uit de interviews blijkt dat de gemeenten dit gezamenlijk hebben opgepakt om expertise te verbeteren, kosten te besparen en een regionale aanpak te onderstrepen. Voor het communicatieplan hebben de drie gemeenten gebruik gemaakt van de landelijke handreiking14. In het communicatieplan spreken de gemeenten uit dat het van het grootste belang is om de voorbereiding, de organisatie en de uitvoering met alle betrokkenen en belanghebbenden te communiceren. Dit komt ook voort uit de wetgeving van de Wmo. Artikel 11 van de Wmo bepaalt dat burgers door middel van participatie actief betrokken moeten worden bij de vorming van de Wmo. Het betrekken van inwoners bij de beleidsvoorbereiding is op die manier een van de procesverplichtingen die de Wmo gemeenten oplegt. Daarnaast geven de gemeenten aan dat het belangrijk is om in die communicatie ook uit te stralen dat de drie gemeenten op belangrijke onderdelen samenwerken.15

“Samen zorgen we ervoor dat iedereen kan meedoen!” communicatieplan voor de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning in de regio NWN, 2006 14 Uitgave van SGBO nummer 3650/444a, mei 2005. 15 Samen zorgen we ervoor dat iedereen mee kan doen, 2006, pp. 2. 13

RKC


21

Doelen en doelgroepen Voor de communicatie over de invoering van de Wmo onderscheiden de drie gemeenten in het plan een vijftal doelen: 1. Het informeren van de inwoners en betrokkenen over de invoering van de Wmo en de verandering die dit met zich meebrengt in de drie Nieuwe Waterweg Noord-gemeenten, zodat mensen weten wat dit voor hen betekent en waar ze terecht kunnen voor informatie en/of voorzieningen. 2. Het informeren over de manier waarop de gemeenten burgers en instellingen gaan betrekken bij de beleidsvoorbereiding, zodat zij op het juist moment input kunnen leveren. 3. Het uitwisselen van ideeën, het signaleren van knelpunten en het samen bedenken van oplossingen. Gebruik maken van expertise met externe partners, waardoor het beleid aan kracht wint. 4. Draagvlak en begrip krijgen voor het nieuwe beleid. 5. De doelgroep stimuleren om gebruik te maken van de beschikbare participatiemogelijkheden.16 Daarnaast onderscheiden de gemeenten verschillende doelgroepen in de Wmo, zoals inwoners, die direct betrokken zijn bij de negen prestatievelden van de Wmo en organisaties, die direct betrokken zijn bij de negen prestatievelden, de overige inwoners van de gemeenten, aanbieders van diensten en producten in de negen prestatievelden en de verschillende gemeentebesturen. De gemeenten onderkennen dat ze tijdens verschillende fasen in het beleidsproces op verschillende manieren en momenten met verschillende doelgroepen moeten communiceren. De gemeenten maken in het communicatieplan onderscheid tussen verschillende soorten van participatie per beleidsfase: • Visievorming en beleidsvoorbereiding In deze fase wil de gemeente achterhalen welke knelpunten er zijn binnen het huidige beleid, welke voorzieningen er ontbreken, maar vooral ook wat er wel goed werkt. • Vaststellen van beleidsplan en verordeningen In deze fase wil de gemeente de meningen van burgers en belangenorganisaties betrekken bij de beleidsvoorbereiding. • Uitvoering, evaluatie en benchmark In deze fase wil de gemeente nagaan hoe het uitvoeren van het nieuwe beleid in de praktijk werkt.17

16 17

RKC

Samen zorgen we ervoor dat iedereen mee kan doen, 2006, pp. 2. Samen zorgen we ervoor dat iedereen mee kan doen, 2006 pp. 5, 6.


22

Communicatiemiddelen De gemeente Schiedam wil zo veel mogelijk via de zogenaamde ‘gangbare kanalen’ communiceren. De gemeenten maken op basis van de indeling in verschillende doelgroepen van het communicatiebeleid onderscheid in communicatiemiddelen. Algemene informatie zal de gemeente via artikelen in de lokale huis-aan-huisbladen en de gemeentelijke websites verstrekken. Informatie aan de zogenaamde direct betrokkenen, de cliënten, wil de gemeente zo veel mogelijk via brieven en brochures verstrekken. Informatieverstrekking aan gemeenteraadsleden zal gebeuren via een nieuwsbrief. De gemeente wil per beleidsfase verschillende middelen selecteren. In een planning is opgenomen de periode, de doelgroep, de boodschap en de middelen en het niveau van participeren (informeren, raadplegen, adviseren, meedenken, besluitvorming, consulteren). Een voorbeeld hiervan is: Tabel 3.2 Voorbeeld uit de planning Periode

Onderwerp

Doelgroep

Status

Kernboodschap

Middelen

Januaridecember

Voorlichting over: 1. Ontwerp

Alle doelgroepen

Informeren

WMO: veranderingen op

Persberichten en artikelen in eigen

komst Kerngedachte achter WMO

media (gemeentepagina, internet etc.)

2006

kaderplan maatschappelijke ondersteuning;

(in- en extern)

2. Informatie & advies; 3. Individuele

(allemaal meedoen)

verstrekkingen.

In de fase ‘visievorming en beleidsvoorbereiding’ wilde de gemeente Schiedam een enquête of behoeftemeting afnemen. Daarnaast vormde een informatieavond een onderdeel van deze fase. In de fase van het vaststellen van het beleidsplan en de verordening is de gemeente vooral op zoek gegaan naar adviezen, de gemeente heeft gekozen om vooral advies schriftelijk in te winnen. Zowel bij de vertegenwoordigers van de representatieve organisaties als bij de potentiële gebruikers wilde de gemeente advies inwinnen over praktische zaken zoals termijnen en voorwaarden. In de derde fase wil de gemeente voortgangsgesprekken houden voeren met betrokken organisaties en instellingen. In de drie afzonderlijke gemeenten is de participatie verschillend georganiseerd. Zo is er in Vlaardingen een Wmo - werkgroep die voorafgaand aan de commissie bijeenkomt en is er een aparte lokale klankbordgroep opgericht.18 In Schiedam is in 2007 een subcommissie van de commissie Samenleving en Bestuur ingesteld die belast is met het uitbrengen van advies aan de raadsleden over zaken die aan de Wmo zijn gerelateerd.

18

RKC

Samen zorgen we ervoor dat iedereen mee kan doen, 2006 pp. 7.


23

Verbinden is de kunst Voor de uitvoering van de Wmo heeft de gemeente Schiedam in het najaar van 2006 contact gezocht met mevrouw E.H. Tonkens, hoogleraar actief burgerschap aan de faculteit maatschappij- en gedragswetenschap van de Universiteit van Amsterdam. Op verzoek van de gemeente schreef zij de notitie ‘Een uitnodigende en verbindende overheid’. Deze notitie was het uitgangspunt voor een eerste kaderstellende discussie over de rol van overheid en burgers. In 2007 is de notitie in eerste instantie besproken in het college. Daarna heeft de gemeenteraad tijdens een speciaal daarvoor georganiseerde avond de notitie uitgebreid bediscussieerd. Vervolgens zijn de maatschappelijke partners gevraagd zich over deze ideeën uit te spreken. Mevrouw Tonkens heeft bij alle bijeenkomsten een inleiding verzorgd. Dit traject heeft geleid tot kaderstellende uitspraken van de raad. Een en ander is vervolgens uitgewerkt in de Beleidsnota Maatschappelijke Ondersteuning 20082012 ‘Verbinden is de kunst’. Deze nota is na de zomer in 2008 vastgesteld. De nota bevat het kader voor de uitvoering van de Wmo.

3.3

De uitvoering van het communicatieplan Communicatie-uitingen Het communicatieplan voorziet onder andere in het informeren van de burgers van Schiedam door posters te verspreiden. De posters hebben tot doel om breed te communiceren dat de gemeente sinds 1 januari zorgt voor maatschappelijke ondersteuning. Op de posters staan de volgende vragen: Rolstoel of ander hulpmiddel nodig? Aanpassingen in uw huis nodig? Met openbaar vervoer gaan lukt niet meer? Kunt u zelf het huishouden niet meer doen? Als het antwoord op een van deze vragen ja is, dan wordt de lezer van de poster geadviseerd om naar het Wmo-loket van de gemeente gaan. De vraag wordt ondersteund door een grote foto van een realistische situatie. De term Wmo en het logo van de gemeente zijn bescheiden aanwezig op de poster. Rond de zomer van 2007 is er een flyer verspreid in de gemeente over het Wmo-loket. Deze flyer bevat informatie over de aanvragen waarmee men bij het Wmo-loket terecht kan. Verder bevat de flyer praktische informatie over de manieren waarop je informatie over de Wmo kunt verkrijgen (bezoeken, post, internet, e-mail). De flyer benadrukt nogmaals dat je voortaan voor maatschappelijke ondersteuning bij de gemeente moet zijn. De opmaak en vormgeving van de flyer is gelijk aan die van de posters. In 2007 brengt Schiedam 3 x een folder uit met informatie over de Wmo voor burgers. Een folder met de naam Wmo-Lokaal bevat een aantal informatieve artikelen over Wmo gerelateerde onderwerpen. Zo bevat de folder een verslag van een bijeenkomst waar burgers betrokken zijn geweest bij het Wmo-beleid, wordt er toegelicht dat Wmo ook voor jongeren relevant kan zijn en worden stichtingen geïntroduceerd die ondersteunen bij de hulp in de huishouding. De folder bevat algemene contactgegevens van het Wmo-loket en specifieke contactgegevens voor vragen die

RKC


24

betrekking hebben op burgerparticipatie. Ook een regionale uitgave waarbij de achterzijde is gereserveerd voor lokale informatie. Wmo Nieuws Met de nieuwsbrief ‘Wmo Nieuws’ hield het regionaal programmateam Wmo de raadsleden, de klankbordgroep en de partners (aanbieders) op de hoogte van de ontwikkelingen. In totaal zijn er vijf nieuwsbrieven verschenen. Het eerste exemplaar is in mei 2006 verschenen en de laatste in december 2006. De nieuwsbrief is verspreid onder lokale en regionale organisaties die te maken kregen met de nieuwe wet. Deze nieuwsbrieven waren regionaal hetzelfde, met uitzondering van de laatste pagina. Het doel van de nieuwsbrief staat in het ‘Wmo Nieuws’ omschreven als het informeren van alle betrokkenen en belangstellenden over de inhoud en de consequenties van de Wmo. Ook de rol van betrokken burgers wordt aangestipt in de nieuwsbrief. Deels is dit af te leiden uit de teksten en deels staat dit expliciet vermeld. In de nieuwsbrief geeft de gemeente aan welke activiteiten waar en wanneer spelen. In de nieuwsbrieven staan bijvoorbeeld de momenten van politieke besluitvorming en de raadsvergaderingen aangegeven, de aankondiging voor discussiebijeenkomsten en themabijeenkomsten waarvoor iedereen wordt uitgenodigd. Zo staat in de derde nieuwsbrief aangegeven waar burgers hun inspraakreactie op de conceptverordening kunnen indienen. In enkele nieuwsbrieven is opgenomen waar burgers met vragen of voor verdere informatie terecht kunnen. Daarnaast is in de nieuwsbrieven opgenomen hoe de gemeente omgaat met de inbreng van burgers. Zo staat in de derde nieuwsbrief dat de opmerkingen en vragen die burgers hebben geuit bij de themabijeenkomsten betrokken worden bij de verdere beleidsvorming. Ook staat beschreven dat de gemeente de resultaten van de inspraakprocedures meeneemt in de definitieve besluitvorming. In de vijfde nieuwsbrief staat dat er een terugblik van de informatiebijeenkomsten in de volgende nieuwsbrief zal komen.19 Participatie Het doel van de participatiemogelijkheden voor maatschappelijke instellingen is helder, zo geven enkele vertegenwoordigers uit de klankbordgroepen aan. Namelijk: ongevraagd en gevraagd advies geven bij de totstandkoming van de regionale visie op de WMO. Dit deed de projectgroep door inlichtingen te verzamelen, te praten met mensen, rond te kijken en knelpunten te inventariseren. In de klankbordgroep zaten participanten uit diverse beleidsvelden. Ook ambtelijke adviseurs waren vertegenwoordigd in de regionale klankbordgroep. Er is een verschil waar te nemen tussen de tevredenheid over de lokale Wmo-raad en de regionale klankbordgroep. Regionaal zijn de respondenten zeer positief, lokaal zijn er ook wat negatieve geluiden over samenwerking geuit. Op lokaal niveau bleek de verhouding tussen de regionale klankbordgroep en lokale Wmo-adviesraad niet altijd even scherp te zijn. Over intensiteit van de afstemming was de klankbordgroep tevreden. Er werd veel gecommuniceerd met de gemeente, waarin de gemeente zich positief en open heeft opgesteld. Het kwam op de deelnemers over als een gelijkwaardige samenwerking. Ook was er steeds een 19

RKC

De zesde nieuwsbrief is niet uitgebracht.


25

duidelijke link met het gemeentebestuur, met de wethouder. De wethouder stond open voor alles wat werd besproken en ingebracht. Er bestaat bij de respondenten het gevoel dat er veel is gebeurd met de aanbevelingen uit de klankbordgroep. Een persoon geeft aan dat deze “voor 98% zijn overgenomen”. Volgens de deelnemers aan de groep vormt het een goede manier om mee te denken over adviezen en uitvoering. Ten tijde van de regionale klankbordgroep verliep de communicatie goed. Enkele respondenten geven aan het idee te hebben dat de communicatie nu beter zou kunnen, het lijkt een ‘ondergeschoven kindje’ te gaan worden. Onderzoek en evaluatie Het ROGplus20 heeft een cliënttevredenheidsonderzoek uitgevoerd in de gemeenten Maassluis, Schiedam en Vlaardingen. Uit dit onderzoek blijkt dat 24% van de ondervraagden in Schiedam het Wmo-loket in de eigen gemeente kent. Enkele conclusies uit dit onderzoek voor de drie gemeenten zijn: • Cliënten zijn tevreden over de front-office medewerkers van ROGplus. • Schriftelijke informatie over voorzieningen wordt door een bepaalde categorie cliënten niet of nauwelijks begrepen. Telefonische of persoonlijke informatie komt beter over. • Cliënten zijn tevreden over de hulpmiddelen. Men is het minst tevreden over de rolstoelen en het meest over woningaanpassingen. • Cliënten geven aan dat ze verwachten dat er uitwisseling van informatie tussen de leveranciers van hulpmiddelen en ROGplus plaatsvindt. • Er is een groep cliënten die buiten de boot valt, eenzaam is, en weinig afleiding heeft. Huisbezoek wordt door deze groep erg gewaardeerd.21 Daarnaast is er door de gemeente een interne evaluatie van het Wmo-loket gehouden. Uit de diverse onderzoeken blijkt dat het gelukt is om de burgers te informeren over de relevante ontwikkelingen in de Wmo. De doelgroep heeft kennis genomen van de boodschap. Huidige stand van zaken De gemeente is bezig met het ontwikkelen van het uitvoeringsplan voor de Wmo, waar het aspect communicatie deel van uitmaakt. De afdeling communicatie is niet direct betrokken geweest bij het ontwikkelen van het uitvoeringsplan, maar heeft hier wel advies over gegeven. Het beleidsplan ‘Verbinden is de kunst’ dient als vertrekpunt voor het uitvoeringsplan. Het voornemen is om de communicatiemedewerker op te nemen in het programmateam Wmo. In de invoeringsfase van de Wmo was er veel aandacht voor communicatie. Door personele wisselingen is de communicatie bij Wmo in het slop geraakt, zo wordt in interviews aangegeven. Er

ROGplus Nieuwe Waterweg Noord (ROGplus) voert de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uit voor de gemeenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis.

20

21

RKC

Cliënttevredenheidsonderzoek 2008, pp. 22, 23.


26

gebeurt bijna niets richting burgers. De communicatie naar de raad is wel goed verankerd. Dit geldt ook voor de informatie aan de Wmo-adviesraad22 en maatschappelijke uitvoeringsorganisaties. De maatschappelijke uitvoeringsorganisaties worden ook betrokken bij het opstellen van het uitvoeringsplan. In navolging van een bestuurlijke wens dient de Wmo-adviesraad als klankbordgroep voor beleidsmedewerkers. Er vindt nog geregeld overleg plaats tussen de projectleiders Wmo van de drie gemeenten, waar ervaringen en adviezen worden uitgewisseld.

3.4

Resumé De gemeente heeft een uitvoerig communicatieplan voor de invoering van de Wmo opgesteld, waarin de doelen van communicatie zijn omschreven. In het communicatieplan is aandacht voor verschillende niveaus van participatie, verschillende doelgroepen en de rol van communicatie daarin. Uit de aangeleverde uitingen en de gevoerde gesprekken blijkt dat de communicatie ook grotendeels conform plan is uitgevoerd. De verrichte onderzoeken en de gevoerde gesprekken schetsen een positief beeld over de doeltreffendheid van de communicatie. Enige kanttekening is dat met het afbouwen van de regionale samenwerking de aandacht voor communicatie is verslapt. Cliënten en belangenorganisaties zijn in de regionale en lokale klankbordgroep betrokken geweest bij de totstandkoming van het beleid. Respondenten uit deze groepen geven aan dat er duidelijk herkenbare inhoudelijke resultaten uit het participatieproces zijn gekomen. De betrokken instellingen vinden dat de door de gemeente gewekte verwachtingen ook zijn waargemaakt en dat er goed is gecommuniceerd. Intern is het gelukt draagvlak te creëren voor de invoering van de Wmo. Men was bekend met de gevolgen. Dit blijkt onder andere uit het feit dat alle afdelingen voldoende formatie (capaciteit) beschikbaar hebben gesteld. Wel bestaat er verschil in de tevredenheid over de regionale klankbordgroep en de lokale Wmo-raad.

22Art.

1, lid van de Wmo luidt: Het college van burgemeester en wethouders betrekt de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van het beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning, op de wijze voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening. RKC


27

RKC

Norm

Beoordeling

Er is sprake van een afgewogen en onderbouwde communicatiestrategie.

Goed − Het communicatieplan heeft per doelgroep specifieke doelstellingen geformuleerd. − In het communicatieplan is aandacht voor verschillende niveaus van participatie, verschillende doelgroepen en de rol van communicatie.

Er is sprake van een heldere communicatieboodschap die duidelijk wordt gecommuniceerd.

Goed − De communicatieaanpak voor het project is grotendeels daadwerkelijk uitgevoerd. − Er is gecommuniceerd met de betrokken burgers en belangengroepen. − Betrokken burgers wisten wat hun mogelijkheden waren in het participatieproces − De kwaliteit van de communicatie is als voldoende ervaren. − Kanttekening is dat met het afbouwen van de regionale samenwerking de aandacht voor communicatie lijkt te verslappen.

De opbrengsten van de participatie zijn onderbouwd en herleidbaar afgewogen en teruggekoppeld aan de betrokken.

Goed − Het doel van de regionale klankbordgroep was helder − De adviezen van de klankbordgroep zijn grotendeels overgenomen. − Er bestaat verschil in de tevredenheid over de regionale klankbordgroep en de lokale Wmo-raad.


28

4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Inleiding In de maanden september 2008 tot en met januari 2009 heeft de RKC onderzoek gedaan naar communicatiebeleid en burgerparticipatie in de gemeente Schiedam. De conclusies en aanbevelingen van het onderzoek zijn hieronder weergegeven.

4.2

Doeltreffende Wmo-communicatie maskeert gebrekkig beleid De vraagstelling van het rekenkameronderzoek was: Wat doet de gemeente Schiedam aan communicatie bij interactieve beleidsvormingsprocessen en wordt hiermee het beoogde doel bereikt? Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in hoofdstuk 2 en 3 concludeert de commissie dat het instrument communicatie in het specifieke geval van de invoering van de Wmo doeltreffend is ingezet. Zowel het informatieve als het interactieve element is geslaagd te noemen. Dit lijkt echter niet het gevolg te zijn van een adequaat algemeen beleidskader. Het beleidskader voor communicatie is gedateerd. Duidelijke richtlijnen voor participatie zijn wel aanwezig, maar de doelen zijn niet tijdsgebonden geformuleerd en ervoor zijn ook geen indicatoren opgesteld. Deze algemene conclusie heeft de rekenkamercommissie hieronder nader uitgewerkt aan de hand van zes deelconclusies. 1.

Communicatiebeleid is niet actueel en biedt geen sturende richtlijnen voor de uitvoering Het vigerend communicatiebeleid is niet actueel en bevat geen heldere beleidsuitgangspunten. De gestelde kaders zijn vrij theoretisch van aard en niet vertaald naar concrete activiteiten. Gezien de ontwikkeling van een nieuwe nota is het besef dat de huidige beleidskaders geen werkbaar handvat bieden voor de communicatiefunctie aanwezig in de organisatie. Het tempo waarmee de huidige ontwikkelingen plaatsvinden, baart echter wel zorgen. 2.

Burgerparticipatie staat hoog op de politieke agenda, is helder uitgewerkt, maar biedt geen zicht op de opbrengsten Het beleid voor burgerparticipatie komt voornamelijk tot uiting in het protocol interactieve beleidsvorming. Hierin onderscheidt de gemeente meerdere niveaus van burgerparticipatie. Het protocol biedt handvatten voor de uitvoering. De doelen van participatie zijn helder geformuleerd en onderling consistent. Dit komt vooral doordat de hoofddoelen ook zijn verbijzonderd naar subdoelen en prestaties. Dit maakt de doelstelling ook deels meetbaar. Er zijn echter nog geen indicatoren geformuleerd en doelen zijn niet tijdgebonden geformuleerd. Het zicht op de opbrengsten van participatie ontbreekt. 3.

Bij de invoering van de Wmo heeft de gemeente zeer bewust nagedacht over de rol van communicatie De gemeente heeft gezamenlijk met Vlaardingen en Maassluis een communicatieplan voor de invoering van de Wmo opgesteld, waarin de doelen van communicatie zijn omschreven. In het RKC


29

communicatieplan is aandacht voor de afzonderlijke niveaus van participatie, verschillende doelgroepen en de rol van communicatie daarin. Het plan is helder en bevat een afgewogen communicatiestrategie. 4. De uitvoering van het communicatieplan is grotendeels conform plan verlopen De gemeente heeft verschillende communicatiemiddelen toegepast in de verschillende fasen aan verschillende doelgroepen, zoals informatiebijeenkomsten, nieuwsbrieven, posters, de website. Hiermee is grotendeels het communicatieplan gevolgd. 5.

De kwaliteit van de communicatiemiddelen is voldoende

De communicatiemiddelen die de gemeente heeft toegepast zijn van voldoende kwaliteit. De nieuwsbrieven Wmo Nieuws hielden burgers op de hoogte van de verschillende beleidsfasen van de invoering van de Wmo met concrete voorbeelden, interviews en relevante activiteiten. 6.

Als gevolg van een goede communicatiestrategie zijn ook de doelen van participatie gerealiseerd De verrichte onderzoeken en de gevoerde gesprekken schetsen een overwegend positief beeld over de doeltreffendheid van de communicatie. Cliënten en belangenorganisaties zijn in de regionale en lokale klankbordgroep duidelijk betrokken geweest bij de totstandkoming van het beleid. Respondenten uit deze groepen geven aan dat er herkenbare inhoudelijke resultaten uit het participatieproces zijn gekomen. De betrokken instellingen vinden dat de door de gemeente gewekte verwachtingen ook zijn waargemaakt en dat er goed is gecommuniceerd.

4.3

Aanbevelingen In het licht van voorgaande conclusies doet de RKC de aanbeveling aan de gemeente om de ervaringen met communicatie bij de invoering van de Wmo te benutten. Deze algemene aanbeveling heeft de Rekenkamercommissie hieronder nader uitgewerkt aan de hand van vier specifieke aanbevelingen: De commissie beveelt aan:

RKC

1.

Actualiseer het beleid voor communicatie Gedateerd beleid is op zich niet problematisch, mits het bekend is bij een ieder en aansluit op de hedendaagse situatie. Beide zijn op dit moment in Schiedam niet het geval.

2.

Stel bij majeure projecten een communicatieplan op Een communicatieplan bij majeure projecten is van toegevoegde waarde. Voor grote projecten zoals de invoering van de Wmo blijkt een communicatieplan van grote waarde te zijn. Een communicatieplan waarin de verschillende doelgroepen, de verschillende fasen en de verschillende middelen omschreven worden, biedt veel houvast bij het realiseren van doelstellingen in de uitvoering.

3.

Focus op het bereiken van de doelgroep Communicatie is een middel om een boodschap over te brengen bij een bepaalde doelgroep. In die zin is het ook belangrijk om daar in de uitvoering bijzonder op te letten. Door constant te evalueren of het doel bereikt wordt of eraan bijdraagt, kan de gemeente eventueel


30

tussentijds de communicatiemiddelen of de gevolgde strategie aanpassen om de doelgroep met de boodschap te bereiken. 4.

RKC

Benadruk burgerparticipatie Beleg de verantwoordelijkheid om burgerparticipatie door de gemeente Schiedam te bevorderen en te begeleiden duidelijker bij een persoon of een afdeling. Het consequent monitoren van de aandacht hiervoor zorgt op termijn voor een cultuurverandering.


31

RKC


32

Bijlagen

RKC


33

Bijlage 1 - Normenkader In hoofdstuk 1 van dit rapport zijn de hoofdnormen vermeld. Hieronder worden deze herhaald en zijn de bijbehorende subnormen opgenomen. Hoofdnormen Beleid •

•

Er is sprake van een actueel communicatiebeleid waarin de algemene beleidsuitgangspunten van communicatie zijn omschreven en vastgelegd als basis voor de uitvoering Er is sprake van een actueel kader voor burgerparticipatie (participatieplan) waarin specifiek aandacht is voor de communicatie met burgers

Project • • •

Er is sprake van een heldere communicatieboodschap die duidelijk wordt gecommuniceerd Er is sprake van een afgewogen en onderbouwde communicatiestrategie De opbrengsten van de participatie zijn onderbouwd, herleidbaar afgewogen en teruggekoppeld aan de betrokkenen

Subnormen Algemeen beleid: communicatie en burgerparticipatie • • • • •

Plannen zijn maximaal 4 jaar oud Het beleid en doelen zijn eenduidig geformuleerd Doelen zijn voorzien van meetbare indicatoren Doelen zijn tijdgebonden De plannen zijn onderling consistent

Project: beleid en plan • • • • •

De gemeente heeft een communicatieplan voor het project opgesteld In het projectplan is aandacht voor het niveau van participatie van de betrokken burgers en de rol van communicatie daarin Voor de communicatieaanpak in het project zijn duidelijke doelen omschreven De informatie is duidelijk over de rol van betrokken burgers in het participatieproces en de mogelijkheden voor invloed in het beleidstraject Er is een herleidbare onderbouwde keuze gemaakt voor de inzet van communicatiemiddelen waarbij beschikbare middelen tegen elkaar zijn afgewogen en naar nieuwe middelen is gekeken

Project: uitvoering • • • RKC

De communicatieaanpak voor het project is aan het begin van het traject daadwerkelijk uitgevoerd Er is bewust en planmatig gecommuniceerd met de betrokken burgers. De informatie is vanuit de optiek van de burger geformuleerd


34

• • •

Betrokken burgers wisten wat hun mogelijkheden zijn in het participatieproces Betrokken burgers konden met vragen, suggesties of opmerkingen de juiste personen te bereiken De kwaliteit van de communicatie is door de betrokken burgers als voldoende ervaren

Project: resultaten • • • • •

RKC

De doelgroep heeft kennis genomen van de boodschap Er bestaat overeenkomst tussen de gemeentelijke communicatie-intentie (de centrale boodschap) en de perceptie daarover van de burger Er zijn duidelijk herkenbare inhoudelijke resultaten uit het participatieproces gekomen De betrokken burgers zijn geïnformeerd over hoe en waarom inspraak is meegenomen in de besluitvorming van het project De betrokken burgers vinden dat de door de gemeente gewekte verwachtingen ook zijn waargemaakt


35

Bijlage 2 – Onderzoeksaanpak (door onderzoeksbureau) Fase 1: startbijeenkomst en inventarisatie beleid Het onderzoek begon met een startbijeenkomst met de RKC. Tijdens deze bijeenkomst hebben we werkafspraken met de rekenkamercommissie gemaakt over het opvragen van dossiers en het plannen van interviews. Er zijn afspraken gemaakt over de wijze van onderlinge communicatie tijdens de uitvoering van het onderzoek en tussentijdse terugkoppelingen van de onderzoeksresultaten. Vervolgens hebben wij in deze fase de kaders rond burgerparticipatie en communicatie geïnventariseerd en beschreven. Dit hebben we gedaan aan de hand van een beknopte dossierstudie en een gesprek met de griffier. In deze fase vond er ook een inventarisatie van geschikte projecten plaats. In samenspraak met de rekenkamercommissie selecteerden wij tijdens de startbijeenkomst op basis van de volgende criteria het project de invoering van de Wmo: • • • •

De besluitvorming rond het project moet zijn afgerond. Het project moet binnen het geldende beleidskader zijn uitgevoerd. Het project moet van maatschappelijk belang zijn. Het betreft een project waarin pogingen zijn gedaan om burgers actief te laten participeren. Bij het project moet een communicatiestrategie van de gemeente zijn gehanteerd.

Resultaat fase 1: •

Beschrijving beleidskader

•

Project geselecteerd voor casestudy

Fase 2: casestudy De tweede fase van het onderzoek bestond uit een casestudy. Deze casestudy vormde het hart van het onderzoek. In deze fase hebben wij een interview gehouden met de ambtelijk inhoudelijk betrokkene en met de betrokken communicatieadviseur. In dit gesprek brachten wij in kaart welk communicatiebeleid er geformuleerd is voor het geselecteerde project. We richtten ons daarbij op het achterhalen van de communicatiedoelen. Daarnaast maakten wij een analyse van beschikbare communicatie uitingen. Om de effecten van de communicatie bij burgerparticipatie in de praktijk te meten hebben wij telefonische gesprekken gevoerd met burgers die in de regionale klankbordgroep zitting hadden. In deze interviews vroegen wij de respondenten de specifieke communicatie door de gemeente te waarderen. Op deze manier werd onderzocht in hoeverre de gemeentelijke communicatie heeft bijgedragen aan het creëren van draagvlak en in hoeverre er door de gemeente is teruggekoppeld. Gemeentelijke bronnen • • RKC

Projectdossiers (communicatieplan, communicatie-uitingen, verslagen) Interviews met betrokken ambtenaren en communicatieadviseur


36

Externe bronnen • •

Analyse van beschikbare communicatie uitingen Telefonische interviews met Vlaardingse vertegenwoordigers klankbordgroep

uit

de

regionale

Resultaat fase 2: •

Inzicht in het specifieke beleidskader

•

Toetsing / beschrijving van de werkwijze van de gemeente bij de betreffende casus

•

Inzicht in de beoordeling van de communicatie van de gemeente door betrokken burgers

•

Inzicht in de bijdrage van gemeentelijke communicatie aan het communicatiedoel

Fase 3: rapportage Op basis van de onderzoeksbevindingen uit de eerdere fasen, hebben wij een rapportage opgesteld, die ambtelijk is geverifieerd (ambtelijk hoor en wederhoor) op een juiste weergave van de feiten. Daarnaast hebben wij een voorzet voor conclusies en aanbevelingen aan de rekenkamercommissie. Resultaat fase 3: •

Een concept nota van bevindingen

•

Verwerking ambtelijke reactie

•

Een voorzet voor conclusies en aanbevelingen

Fase 4: overkoepelende notitie In de overkoepelende rapportage hebben wij de bevindingen van uw gemeente vergelijken met de (geanonimiseerde) bevindingen bij andere deelnemende gemeenten. Hiermee plaatsen we de bevindingen van uw gemeente in een breder perspectief. Zoals inmiddels traditie is geworden, presenteren we de uitkomsten op een gezamenlijke bijeenkomst voor alle deelnemers aan dit DoeMee-onderzoek. Resultaat fase 4:

RKC

•

Inzicht in de overkoepelende bevindingen

•

Presentatie van goede voorbeelden


37

Bijlage 3 - Geraadpleegde documenten − − − − − − − − − − − − −

RKC

Brief Schiedams overleg Bewoners Organisaties 2007 Cliënttevredenheidsonderzoek 2008 Flyer Wmo-loket 2007 Folder Wmo-Lokaal Kadernota Communicatie 2003 Kadernota Verbinden is de kunst 2008 Kadernota Wijkgericht Werken 2005 Nieuwsbrieven Wmo Nieuws Programmabegroting 2007 Programmabegroting 2008 Protocol Interactieve Beleidsvorming Samen zorgen we ervoor dat iedereen kan meedoen 2006 Verordening Burgerinitiatief 2002


38

Bijlage 4 - Geïnterviewde personen In de volgende tabel zijn de personen opgenomen die wij voor dit onderzoek hebben geïnterviewd. Hierbij zijn burgers, die telefonisch zijn benaderd, niet meegenomen.

RKC

Naam

Functie

Datum

Dhr. J. Gordijn

Griffier

2 september 2008

Mw. W.E.J. Steekelenburg Senior communicatieadviseur

16 december 2008

Mw. S. Ramautarsing

Programmamanager Wmo

16 december 2008

Mw. S.S. Konijnendijk

Voormalig projectcoördinator WMO 23 december 2008


39

Rekenkamercommissie. Quick Scan communicatiebeleid en burgerparticipatie gemeente Schiedam. Schiedam-Vlaardingen. Commissie voor beleidsonderzoek

Recommend Documents