REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN: LOKAAL INKOPEN Digitale bijlage. Drie onderzoekstechnische achtergrondstukken bij rapport 'Lokaal gepubliceerd op www.coevorden.nl/rekenkamer: 1. Beschrijving van de onderzoeksaanpak 2. Vragenlijst 3. Samenvatting van de voor het onderzoek geselecteerde dossiers.
Achtergrondstuk 1
inkopen',
Onderzoeksopzet en aanpak
Doelstelling Doel van het onderzoek is inzichtelijk te maken in hoeverre de gemeente Hardenberg op doelmatige en doeltreffende wijze invulling geeft aan haar inkoop- en aanbestedingsbeleid, om aan de hand daarvan aan te kunnen geven waar. Nevendoelstelling van dit onderzoek was om samen met de rekenkamercommissie Coevorden te komen tot een benchmark van lokale inkopen. Doelstelling De doelstelling van het onderzoek luidt: “Inzicht verkrijgen in de doelstellingen en de uitvoering van het lokaal inkoopbeleid, het bereiken van de gestelde doelstellingen.” Centrale onderzoeksvraag In hoeverre slaagt de gemeente Coevorden erin om lokaal in te kopen. Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende 3 deelvragen: Deelvragen 1. Welk beleid heeft de gemeente om de inkoop bij lokale ondernemers te bevorderen? 2. Hoe is de verhouding (kwantitatief en kwalitatief) tussen inkoop bij het bedrijfsleven in de gemeente en elders? 3. Waaruit blijkt of, en zo ja hoe, het lokale bedrijfsleven in de praktijk de kans krijgt om mee te dingen naar gemeentelijke inkoopopdrachten? Normenkader Het normenkader brengt focus aan in het onderzoek en draagt bij aan een goede selectie van de relevante punten. Na een eerste opzet van het normenkader door het onderzoeksbureau, is dit normenkader verder uitgewerkt naar de verschillende fases van het inkoopproces. Zie verder in bijlage 2 “Normenkader” Afbakening aanbestedingsdossiers Het onderzoek richt zich op leveringen, diensten en werken.
8 inkoopdossiers uit 2009 en 2010 zijn nader onderzocht. Er werden dossiers geselecteerd waarbij sprake was van lokale inkopen of waarbij werd vermoed dat lokaal inkopen mogelijk was geweest. Documentanalyse Startpunt van het onderzoek is een analyse van beschikbare documenten. Deze waren voor het merendeel reeds beschikbaar door een eigen inventarisatie en een eerste beoordeling door de secretaris van de rekenkamercommissie. Op basis van de regels, richtlijnen en beleidsdoelen van de gemeente is het normenkader vastgesteld. Interviews en audits Met interviews en audits werd de praktijk van inkoop en aanbestedingen beoordeeld. De audits richtten zich op de acht geselecteerde inkoop- en aanbestedingsdossiers, als volgt: 1 Een korte zelfevaluatie door de budgetbeheerder die de betreffende inkoop/aanbesteding heeft uitgevoerd. 2 De analyse van het volledige dossier door het onderzoeksteam. 3 Een interview met de budgetbeheerder en/of de uitvoerder. In het interview kwamen drie onderwerpen aan de orde: – Verificatie van antwoorden van de budgetbeheerder. – Toelichting en onderbouwing door de budgethouder aan de hand van het dossier en toelichting op tekortkomingen. – Verhouding tussen beleid en uitvoering van beleid in de praktijk. (Bijvoorbeeld: Kunt u aangeven wat goed gaat? En wat volgens u beter kan?) De audits zorgden voor een focus op de uitvoering van aanbestedingsbeleid en hadden een interactief karakter: de betrokkenen konden vanuit hun ervaringen, opvattingen en inzichten reageren op nut en noodzaak van inkoop- en aanbestedingsregels en beleidsdoelen en werden uitgenodigd om mee te denken over verbetermogelijkheden. Met deze aanpak werd een zo groot mogelijk lerend effect beoogd. Aanpak Dit onderzoek is uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper in de periode van februari tot en met mei 2012. Het onderzoek was in handen van drs. Katja Bongers. De kwaliteitsborging werd verzorgd door ing. Peter Struik MBA. Tijdens een startbijeenkomst op 14 februari 2012 werd het doel en de aanpak van het onderzoek toegelicht voor de ambtelijke organisatie. Daarna werden de vragenlijsten voor de interactieve audits verspreid en werden van 12 tot en met 20 maart de interviews naar aanleiding van de interactieve audits afgenomen. Op 15 maart werd bovendien de gemeentelijk inkoopadviseur geïnterviewd. In de laatste fase van het onderzoek heeft interpretatie en analyse plaatsgevonden en is de rapportage opgesteld. Voor de analyse is gebruik gemaakt van een normenkader (zie
bijlage 2). Tevens is in deze laatste fase de opzet van de benchmark met Hardenberg opgezet en zijn aanvullende stukken en informatie opgevraagd. Op 4 april 2012 is een concept nota van bevindingen aan de opdrachtgever voorgelegd, die op 10 april werd besproken. Na enkele redactionele en inhoudelijke wijzigingen is de concept nota van bevindingen op 12 april voor ambtelijk wederhoor door de rekenkamercommissie voorgelegd aan het ambtelijk apparaat. De resultaten van het ambtelijk hoor en wederhoor zijn verwerkt in het conceptrapport en daaraan werden tevens de conclusies en aanbevelingen toegevoegd. Op 10 mei 2012 werd het rapport in de versie voor bestuurlijk hoor en wederhoor opgeleverd door de rekenkamercommissie voorgelegd aan het college van Burgemeester en Wethouders. De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek afgerond door het rapport op 19 juni aan de gemeenteraad aan te bieden.
Achtergrondstuk 2
Vragenlijst zelfevaluatie
Vragenlijst zelfevaluatie Coevorden 1 a b c d e
2
Vragen vooraf Naam van de inkoop Budgethouder Afdeling Telefoonnummer budgethouder e-mailadres budgethouder
Vragen ter typering van de inhoud
Kunt u de inkoop typeren aan de hand van omvang, looptijd, leverancier e.d. en kunt u een korte omschrijving ervan geven? a b c d e f g
h i
i j
k
Wanneer is het inkoopproces gestart? Wanneer was het inkoopproces afgerond, of loopt dit nog? Looptijd van het contract (begin- en einddatum) Waarde van de gehele inkoop (over gehele looptijd contract, excl. BTW) Naam van de leverancier/ opdrachtnemer/uitvoerder: Hoe veel offertes zijn er voor deze opdracht aangevraagd? Is er een offerte opgevraagd bij een of meerdere lokale leveranciers? Zo ja: hoe veel en bij wie? Zo nee: waarom niet? Is de onder e genoemde leverancier een lokale leverancier? Is de onder e genoemde leverancier een regionale leverancier (inclusief Samtgemeinde Emlichheim en het Grafschaft Bentheim)? Korte omschrijving van de aard van de inkoop (wat is ingekocht?) Werd al eerder ingekocht bij deze leverancier? Zo ja wanneer en voor (schatting) hoe veel? Gaat het bij deze inkoop om een vervolgopdracht of niet?
3
Checklist ter beschrijving en beoordeling van het inkoopproces Coevorden
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
BLOK 1 1.1
FASE A: SPECIFICEREN EN OPSTELLEN PROGRAMMA VAN EISEN Er is een contractregister en dat wordt CONTRACTREGISTER GERAADPLEEGD? geraadpleegd alvorens wordt overgegaan tot (Ja/Nee) inkoop. Antwoord:
TOELICHTING/EVENTUELE WAAROM WEL OF NIET?
VERKLARING
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Hoe anders beoordeeld of er al een lopend (raam-)contract is? Antwoord: 1.2
Er is een programma van eisen opgesteld of een duidelijke omschrijving van de specificaties van de inkoop.
(Ja/Nee) Antwoord: Zo nee, hoe is dan bepaald wat moest worden ingekocht?
BLOK 2 2.1
FASE B: SELECTEREN VAN LEVERANCIERS BIJ WIE OFFERTE WORDT AANGEVRAAGD Selectiecriteria aanbieders LOKALE AANBIEDER Is zo mogelijk een lokale aanbieder (Ja/Nee) geselecteerd? Antwoord: Zo ja: welke? Antwoord:
2.2
Keuze aanbieders De keuze voor de aanbieder is Tranparant, Objectief een Non-discriminatoir (TONprincipes)
TON-PRINCIEPES GEHANTEERD? (Ja/Nee) Antwoord: Hoe? Antwoord:
5
NR.
CHECKPUNTEN NAAR FASE VAN HET INKOOPPROCES
ANTWOORD (ANTWOORDMOGELIJKHEDEN)
2.3
Gunning van een opdracht vindt plaats op basis van 2 mogelijke criteria : – de laagste prijs. – de economisch meest voordelige inschrijving.
WELK GUNNINGSCRITERIUM GEBRUIKT? Antwoord:
BLOK 3 3.1
TOELICHTING/EVENTUELE WAAROM WEL OF NIET?
VERKLARING
IS DIT VERIFIEERBAAR MET EEN SCHRIFTELIJK STUK? NB TOEVOEGEN AAN AUDITDOSSIER
Waarom? Antwoord:
FASE C/D/E/F: CONTRACTEREN EN BESTELLEN, BEWAKEN EN EVALUEREN DE UITVOERING WORDT BEWAAKT EN DE KWALITEIT VAN Afspraken nagekomen? (Ja / Nee) HET PRODUCT IS BEOORDEELD. Antwoord: Kwaliteit en uitvoering gecontroleerd? (Ja / Nee) Antwoord:
Blok 4 4.1
Nazorg Jaarlijks wordt er een crediteurenscan uitgevoerd, met het oog op onderbrengen van soortgelijke aankopen in een mantel- of raamcontract en/of lokale ondernemers
Is deze inkoop betrokken in een jaarlijkse crediteurenscan? (Ja/Nee) Antwoord: Wat was daarvan het resultaat?
6
Afsluiting Heeft u ter afsluiting nog vragen of opmerkingen over het inkoopproces in Coevorden of over deze specifieke inkoop? Zo ja, hieronder invullen:
Hartelijk dank voor het invullen van de checklist!
7
Achtergrondstuk 3
Samenvatting geselecteerde dossiers
Casus 1 Schoonmaak Betreft: Inhuur ten behoeve van schoonmaak van de locaties Aleida Kramersingel 4, Kasteel 4 en Markt 5 in (circa € 66.000 aan kosten in 2010. In 2010 werd door de gemeente aan deze crediteur in totaal € 150.859,62 betaald voor diensten op verschillende locaties. Het interview concentreerde zich op schoonmaak van bovengenoemde locaties. De inhuur van de betrokken crediteur en het verlengen van het contract heeft ongeveer 8 jaar geduurd (mede door vertraging in de bouw van het gemeentehuis). De drempel van Europees Aanbesteden is hiermee overschreden, maar dat was eerder niet te voorzien, omdat niet bekend was of en zo ja hoe lang de vertraging zou duren. Het bestaande contract werd daarom steeds met een jaar verlengd. Met de oplevering van het nieuwe gemeentehuis is deze dienst pas Europees aanbesteed en het nieuwe contract loopt sinds mei vorig jaar. De oude, lokale leverancier heeft toen ook een offerte ingediend, maar is afgevallen. De reden hiervoor was dat deze op een aantal punten lager scoorden dan andere aanbieders (dus niet alleen op prijs). Een deel van het personeel van de oude leverancier is overgegaan naar de nieuwe en dit is dus wel netjes afgewikkeld voor het personeel. Coevorden had daar ook belang bij, omdat de werkgelegenheid in de gemeente zo op peil blijft. Facilitaire Zaken controleert de kwaliteit van de schoonmaak. De nota’s worden pas betaald als de kwaliteit op orde is. Leveranciers worden hier ook op aangesproken, er wordt geen onderscheid gemaakt tussen lokale en niet-lokale leveranciers als het gaat om uiten van kritiek. Lokale leveranciers willen ook heel graag leveren, dus er is eigenlijk nooit een probleem, eerder een voordeel om bij haperingen in de dienstverlening een lokaal iemand aan te spreken.
Casus 2 Geluidsapparatuur Betreft: Huur van opname- en geluidapparatuur (in 2010 € 49.183,70 aan kosten). Raadsvergaderingen werden in afwachting van de oplevering van het nieuwe gemeentehuis, tijdelijk gehouden in een Aula van een plaatselijke school (De Nieuwe Veste). Om daar goed geluid te hebben en ook opnameapparatuur werd een lokaal bedrijf ingehuurd. Deze inhuur heeft ongeveer 8 jaar geduurd (mede door vertraging in de bouw van het gemeentehuis). De drempel van Europees aanbesteden is hiermee overschreden, maar dat was eerder niet te voorzien, omdat niet bekend was of en zo ja hoe lang de vertraging in de oplevering zou duren. Met de oplevering van het nieuwe gemeentehuis is een groot deel van de benodigde apparatuur en een deel van de dienstverlening van audio/video in eigen beheer genomen. Voor het resterende deel van audio/video is toen een aanbesteding uitgeschreven (meervoudig onderhands). De leverancier uit deze casus heeft op uitnodiging ook meegedongen, maar heeft de aanbesteding niet gewonnen. Een regionale leverancier heeft de opdracht gegund gekregen. De oude leverancier levert incidenteel nog wel diensten aan de gemeente.
8
Casus 3 Waterdoorlatende stenen Betreft: levering in 2009 voor € 38.387,12 aan waterdoorlatende (bestratings-) stenen aan de gemeente. Dit blijkt geen lokale leverancier te zijn (de importeur zit in Dronten, de stenen worden gemaakt in Duitsland) en die is lokaal ook niet voorhanden. Het project met waterdoorlatende stenen loopt vanaf 2004. Destijds werden twee proefprojecten opgestart in woonwijken in Erm en Schoonoord. Hemelwater kan worden gescheiden van afvalwater door middel van de aanleg van een gescheiden stelsel of door middel van de aanleg van een waterdoorlatende verharding(voordeel: je hoeft maar één buis aan te leggen, namelijk voor het rioolwater en dat bespaart kosten). De proefprojecten draaien op dit moment nog. Afhankelijk van de ervaringen zal op termijn al dan niet worden besloten om waterdoorlatende stenen meer toe te passen. De leverancier is overigens specifiek gezocht voor deze proef en zat daarom nog niet in het contractregister.
Casus 4 Groenonderhoud Betreft: In 2009 werd aan deze leverancier € 74.315 door de gemeente betaald, inzake groenonderhoud van diverse wijken in Coevorden. Dit is meervoudig onderhands aanbesteed in 2009. Er zijn toen 4 bedrijven uitgenodigd om een offerte in te dienen op basis van werkpakketten. In 2010 is o.b.v. indexering de overeenkomst voor een jaar verlengd, daar de aanbesteding vertraging had opgelopen. Voor 2011 is een nieuwe aanbesteding (weer meervoudig onderhands) gedaan. Toen is de opdracht in percelen verdeeld. Deze lokale leverancier is toen buiten de boot gevallen op basis van de geoffeerde prijs. Nota bene: de gemeenschappelijke regeling WSW houdt op te bestaan met de invoering van de Wet Werken naar Vermogen. Vanuit de gemeenschappelijke regeling werd eerder een deel van het groenonderhoud verzorgd. De gemeente staat nu voor de keus een nieuwe aanbesteding uit te schrijven en dan te gunnen op basis van social return, of om de WSW-ers in dienst te nemen en te detacheren bij de ingehuurde dienstverlener die het groenonderhoud verzorgt. Hierover zijn ook al vragen gesteld door de betreffende dienstverleners, maar de gemeente moet nog een keus maken. Naar alle waarschijnlijkheid wordt de aanneemsom, inclusief de inschakeling van de WSW-ers dan zo hoog dat de drempel voor Europees aanbesteden wordt overschreden. De implementatie van de WSW-ers zal dit jaar moeten plaats vinden. Hierdoor ontstaat er een spanningsveld met de aanbesteding van het groenonderhoud in 2013. Dit zou een reden kunnen zijn om hier beredeneerd van te mogen afwijken.
9
Casus 5 Gebakken stenen Betreft: Van deze leverancier werd in 2010 voor € 60.653,90 aan gebakken (straat-)stenen afgenomen door de gemeente Coevorden. Dit betreft de uitwerking van een raamcontract, waarvoor Europees is aanbesteed. Er is gegund op basis van laagste prijs. Het raamcontract is met één partij afgesloten voor 4 jaar en loopt nu nog maximaal 2 jaar. De leverancier is overigens “vergeten” om te indexeren over de afgelopen twee jaar, dus is het raamcontract financieel aantrekkelijk gebleken voor de gemeente. Dit is geen lokale of regionale leverancier, maar die is ook niet voorhanden. Er zijn geen steenfabrieken in de regio. De kwaliteit van de levering wordt gegarandeerd door het KIWA-keur, dat als selectiecriterium bij de aanbesteding werd vereist.
Casus 6 Schilderwerkzaamheden Betreft: Deze casus betreft de inkoop van diverse schilderwerkzaamheden in 2009 voor in totaal € 17.657,46. De leverancier blijkt uit Klazienaveen te komen en is dus regionale leverancier. Een eerste keer “binnenkomen” bij de gemeente voor een kleine/lokale ondernemer is wel lastig, maar soms wordt een dergelijk bedrijf wel een kans geboden om een offerte in te dienen of om zich op een kleine klus te bewijzen. Voor de schilderwerkzaamheden aan de brandweerkazernes is daarom bijvoorbeeld wel een tweede offerte opgevraagd bij een lokaal schildersbedrijf, hoewel het om een klein bedrag ging. Maar vakbekwaamheid en geleverde prestaties vanuit het verleden gaven de doorslag om toch te kiezen voor deze leverancier. Die is overigens inmiddels opgegaan in een groter bedrijf in Stadskanaal.
Casus 7 Onderhoud molen Betreft: Dit betreft het onderhoud in 2010 van een molen van de gemeente, die nog bedrijfmatig in gebruik is (€10.341 inclusief BTW). De leverancier is gespecialiseerd in dit type werk. Hij komt uit het Friese Tzummarum en is dus geen lokale of regionale leverancier. Er zijn nog 7 van dergelijke bedrijven in Nederland. Vanwege de vakbekwaamheid en het feit dat deze leverancier eerder werkzaamheden had verricht aan dezelfde molen is gekozen voor deze leverancier.
10
Casus 8 Arbodienst Betreft: Inhuur van een arbodienst Het betreft de inhuur van een arbodienst, waarvoor in 2009 € 43.224,03 door de gemeente werd betaald. De jaarlijkse vaste kosten voor deze dienstverlening bedragen € 33.000, waarbij extra werkzaamheden (zoals keuringen) extra worden gefactureerd. Alle 260 medewerkers en de leden van de vrijwillige brandweer kunnen gebruik maken van de Arbo-dienst. Er wordt al heel lang zaken gedaan met de leverancier en diens rechtsvoorganger. In het kader van de gemeentelijke herindeling moest worden aangesloten bij een arbodienst. Alle 5 gemeenten waren aangesloten bij dezelfde dienst en dus is gegund aan deze dienst . Dat was wel de duurste optie, maar ook de meest complete. In 1997 werd dat nodig geacht, omdat er goede zorg nodig was voor de medewerkers, mede om de extra zorgvraag als gevolg van de gevolgen van de herindeling voor medewerkers, op te kunnen vangen. Anno 2012 ligt het oorspronkelijke contract met nog ten grondslag aan de dienstverlening met de huidige leverancier. Het contract werd steeds -na evaluatie- jaarlijks verlengd. Er is tussentijds niet aanbesteed, wel is het contract herzien. De uitbreiding van de dienstverlening met een psycholoog, fysiotherapeut en bedrijfsmaatschappelijk werk in het preventieve pakket is echter aan een andere partij gegund (IZA). Het betreft overigens geen lokale leverancier. Het voorkeursbeleid van de gemeente om zo mogelijk (bij gelijke geschiktheid) te kiezen voor een lokale partij, was bij de geïnterviewden overigens niet bekend. In Coevorden zit maar één lokale aanbieder maar die wordt niet geacht dezelfde kwaliteit te kunnen leveren. Daar speelt bij mee dat de vertrouwelijkheid bezoeken aan de bedrijfsarts beter kan worden gegarandeerd als deze niet lokaal is. Er bestaan plannen om de inhuur van de arbodienst dit jaar aan te besteden. De huidige arbodienst is inmiddels van het voornemen op de hoogte gesteld. Als het PvE is opgesteld, wordt bepaald of deze ook een offerte mag uitbrengen. De aanbesteding zal waarschijnlijk gezien het bedrag meervoudig onderhands worden gedaan. Hierover is nog wel overleg met Inkoop gepland.
11
