Ringkasan Eksekutif
Regulasi Penugasan Pemerintah kepada Perum BULOG1
Perum Bulog didirikan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 7 tahun 2003. Merujuk pada PP tersebut, sifat usaha, maksud, dan tujuan pendirian Perum Bulog dapat dijelaskan sebagai berikut: (a) Perum Bulog adalah BUMN yang diberi tugas dan wewenang untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok, (b) Sifat usaha Perum Bulog adalah menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan umum dan sekaligus memupuk keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan Perum, (c) Maksud pendirian Perum Bulog untuk menyelenggarakan usaha logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak dan dalam hal tertentu melaksanakan tugas yang diberikan Pemerintah dalam pengamanan harga pangan pokok, pengelolaan cadangan pangan Pemerintah dan distribusi pangan pokok kepada golongan masyarakat
tertentu, serta (d)
Tujuan Bulog adalah turut serta membangun ekonomi nasional khususnya dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional di bidang pangan. Disamping itu, penugasan Pemerintah kepada Perum Bulog dinyatakan dalam Instruksi Presiden (Inpres) tentang Kebijakan Perberasan Nasional. Bulog melaksanakan tugas Pemerintah antara lain: (i) melakukan pembelian gabah/beras untuk kepentingan Pemerintah dengan mematuhi persyaratan kualitas gabah kering panen, gabah kering giling, dan persyaratan kualitas beras, (ii) melakukan pembelian gabah/beras dengan mematuhi ketentuan harga pembelian yang telah ditetapkan oleh Pemerintah, (iii) mengutamakan pembelian gabah/beras dari petani dalam negeri, (iv) melakukan pengadaan beras untuk Cadangan Beras Pemerintah, dan (v) penyaluran beras bersubsidi bagi kelompok masyarakat miskin dan rawan pangan serta penyediaan dan penyaluran beras untuk menanggulangi keadaan darurat dan bencana. Secara eksplisit, Inpres tersebut menyebutkan istilah “beras bersubsidi” yang harus disalurkan oleh Bulog sebagai penugasan Pemerintah. Peraturan Menteri Keuangan juga mengatur dengan rinci tentang penugasan kepada Bulog untuk melakukan penyediaan, penghitungan, pembayaran, dan pertanggungjawaban
1
Laporan Final Quick Research PKAPBN – BKF 2013
1
subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, dengan ketentuan: (a) dalam pelaksanaan kegiatan subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, Direktur Utama Bulog ditetapkan sebagai KPA (Kuasa Pengguna Anggaran), (b) Bulog menyusun master budget untuk ditetapkan dalam rencana kerja dan anggaran, (c) dana untuk keperluan subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah dialokasikan dalam APBN, (d) KPA melakukan verifikasi atas pelaksanaan penyaluran subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, (e) KPA bertanggung jawab sepenuhnya atas penggunaan dana subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah, (f) KPA menyelenggarakan akuntansi dan pelaporan sesuai dengan ketentuan peraturan yang berlaku, (g) tarif subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah dihitung berdasarkan selisih antara HPB dengan harga jual di titik distribusi. Secara eksplisit PMK tersebut menyebutkan “subsidi beras” yang harus dilaksanakan oleh Bulog. Sampai dengan tahun 2011, kegiatan usaha Bulog masih didominasi untuk melaksanakan penugasan dari Pemerintah dan hanya sebagian kecil untuk melaksankan kegiatan usaha komersialnya. Berdasarkan Laporan Auditor Independen tahun 2009, 2010, dan 2011 diketahui penugasan Pemerintah tersebut mencapai sekitar 90% dari kegiatan operasinal Bulog. Adapun rincian persentase penugasan dari hasil audit tersebut adalah: (i) Tahun 2011 penjualan Bulog dari kegiatan usaha penugasan Pemerintah mencapai 89,0% dan kegiatan usaha komersialnya mencapai 11%, (ii) Tahun 2010 masih menunjukan usaha terbesarnya yaitu 97,93% untuk melaksanakan penugasan Pemerintah dan hanya sebesar 2,07% yang merupakan kinerja komersial, (iii) Tahun 2009 kinerja usaha Bulog menunjukan 91,7% melaksanakan penugasan Pemerintah dan 8,3% merupakan kinerja komersial, (iv) Tahun 2008 kinerja usaha Bulog menunjukan 97,6% melaksanakan penugasan Pemerintah dan 2,4% merupakan kinerja komersial Bulog. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) juga telah melaporkan hasil pemeriksaan subsidi beras bagi masyarakat berpenghasilan rendah tahun anggaran 2011. Hasil pemeriksaan tersebut antara lain membuktikan bahwa: (i) Laporan mutasi persediaan gabah/beras Bulog tidak akurat, (ii) Pengendalian internal sistem perencanaan operasional dan pencatatan keuangan kegiatan PSO di Bulog masih lemah, (iii) Administrasi penyaluran raskin di beberapa divisi regional Bulog masih belum dilaksanakan sesuai ketentuan, (iv) Pemeriksaan kualitas beras belum sepenuhnya sesuai ketentuan, (v) Pengelolaan penerimaan hasil penyaluran raskin di beberapa divisi regional belum sesuai ketentuan, dan (6) Pengendalian dan pencatatan outstanding kredit Bank masih lemah. 2
Dengan membandingkan isi tugas Bulog dari rujukan PP, Inpres, dan PMK, beberapa hal harus diklarifikasi agar terjadi keserasian kegiatan dan jenis pembiayaan Bulog. Beberapa hal yang harus diklarifikasi tersebut antara lain meliputi: (a) Bulog melaksanakan kegiatan penugasan Pemerintah, (b) Bulog menjual beras subsidi – menjual beras dengan harga lebih rendah dari HPB, (c) Bulog menyalurkan “beras bersubsidi” atau Bulog menjual “subsidi beras”, (d) pembiayaan untuk mendukung kegiatan Bulog dalam melaksanakan penugasan Pemerintah yaitu menyalurkan beras bersubsidi berasal dari APBN atau kredit bank. Berdasarkan analisis beberapa peraturan yang terkait dengan penugas Pemerintah kepada Bulog dapat disimpulkan sebagai berikut: 1. Bulog melaksanakan beberapa penugasan Pemerintah dan menjadi bisnis utama Bulog padahal merujuk PP kegiatan penugasan Pemerintah oleh Bulog hanya merupakan bisnis tambahan Bulog. Penugasan Pemerintah kepada Bulog dapat diketahui dari Inpres, PMK, Permendag, Permensos. Penugasan Pemerintah kepada Bulog mencakup antara lain pembelian gabah/beras dari petani, penyediaan dan penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat berpendapatan rendah, melakukan operasi pasar untuk meredam gejolak harga, penyaluran beras untuk tanggap darurat, dan pengadaan dan pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah. Dalam melaksanakan penugasan Pemerintah tersebut, Bulog harus memenuhi ketentuan-ketentuan yang mengatur penugasan pemerintah, seperti Inpres, PMK, Permendag, dan Permensos. a. Penugasan Pemerintah – dalam kegiatan pembelian beras/gabah dari petani dalam negeri maka Bulog harus memperhatikan ketentuan kualitas gabah dan beras serta harga pembelian yang diatur oleh Inpres. b. Penugasan Pemerintah – dalam penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat berpendapatan rendah maka Bulog harus memperhatikan ketentuan sebagai berikut: (1) sasaran masyarakat berpendapatan rendah yang harus dilayani oleh Bulog ditetapkan oleh Pemerintah, (2) volume beras yang harus disalurkan oleh Bulog ditetapkan oleh Pemerintah – misalnya jatah beras Raskin 20kg per bulan untuk rumah tangga miskin, (3) durasi penyaluran per tahun juga ditetapkan oleh Pemerintah (PMK). c. Penugasan Pemerintah – Menteri Perdagangan menginstruksikan Bulog untuk melakukan/menghentikan operasi pasar setelah menerima usulan dari Gubernur dan/atau rekomendasi dari Menteri Pertanian selaku Ketua Harian Dewan Ketahanan Pangan (Permendag No.4 Tahun 2012). Dalam keadaan tertentu dan/atau mendesak Menteri dapat menginstruksikan secara langsung Bulog untuk melakukan dan/atau 3
menghentikan operasi pasar. Jumlah beras yang disalurkan untuk operasi pasar disesuaikan dengan ketersediaan dan/atau kemampuan Cadangan Beras Pemerintah (CBP) yang dikelola Bulog. d. Penugasan Pemerintah – penyaluran cadangan beras pemerintah oleh BULOG untuk penanganan tanggap darurat bencana (Permensos No. 20 tahun 2012) dimana disebutkan bahwa penentuan status tanggap darurat ditetapkan oleh Pemerintah sesuai dengan skala bencana. Jangka waktu pemberian CBP dilakukan sesuai dengan penetapan status tanggap darurat yaitu paling lama 14 hari. e. Penugasan Pmerintah – pengelolaan CBP, Bulog bertanggung jawab sepenuhnya atas pengadaan dan pengelolaan CBP yaitu sejumlah tertentu beras milik Pemerintah yang pengadaannya didanai oleh APBN sebagai Cadangan Beras Nasional beserta penyalurannya sesuai ketentuan (Inpres dan PMK). Pelaksanaan pengadaan dan pengelolaan CBP diaudit oleh BPK atau auditor lainnya yang berwenang sesuai ketentuan peraturan. 2. Pembiayaan untuk penugasan pemerintah kepada Bulog berasal dari beberapa sumber dan tercatat dalam pos pengeluaran yang berbeda-beda yaitu pembiayaan pengadaan dan pengelolaan CBP, pembiayaan untuk pengadaan dan penyaluran beras bersubsidi, pembiayaan operasional operasi pasar, dan pembiayaan penyaluran beras untuk tanggap darurat a. Instruksi Presiden Nomor 2 Tahun 2005 mengelola CBP untuk
menetapkan bahwa: (a) Pemerintah
menyediakan dan menyalurkan beras untuk menanggulangi
keadaan darurat dan menjaga stabilitas harga beras dalam negeri, (b) pengadaan untuk CBP dilakukan dengan mengutamakan pengadaan beras dari dalam negeri yang berasal dari gabah petani b. Pembiayaan untuk pengadaan CBP setiap tahunnya dianggarkan dalam APBN yang besaran dan tatacara pengajuannya serta pertanggungjawabannya diatur lebih lanjut secara rinci dalam Peraturan Menteri Keuangan. Contohnya, PMK No.128 tahun 2005, PMK No.124 tahun 2006, PMK No. 213 tahun 2007, PMK No.158 tahun 2008, PMK No.121 tahun 2011 dan seterusnya dikeluarkan PMK setiap tahunnya. c. Pembiayaan untuk pengadaan beras bersubsidi dan penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat berpendapatan rendah sampai di titik distribusi dialokasikan dalam APBN dan/atau APBN-Perubahan (PMK No.237 tahun 2012). Pembiayaan tersebut 4
mencakup kuantum penyaluran beras bersubsidi dan besaran subsidi beras bagi masyarakat berpendapatan rendah. Dalam hal kebutuhan dana untuk mendukung penugasan Bulog dalam menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi bagi masyarakat berpendapatan rendah belum mencukupi, Bulog dapat mengajukan permohonan jaminan kredit perbankan kepada Menteri Keuangan. d. Pembiayaan operasional pendistribusian beras dari gudang Bulog ke lokasi sasaran operasi pasar – di pasar rakyat, pasar induk, dan tempat yang mudah dijangkau oleh konsumen-oleh Bulog menjadi tanggung jawab Pemerintah Propinsi/Kabupaten/Kota setempat (Permendag No. 4 Tahun 2012). Hasil penjualan beras operasi pasar oleh Bulog disetor ke kas negara b. Pembiayaan penyaluran bantuan CBP dari gudang Bulog Divisi Regional/Sub Divisi Regional ke lokasi bencana wilayah lintas kabupaten/kota dalam satu propinsi menjadi tanggung jawab pemerintah propinsi melalui anggaran APBD propinsi. Pembiayaan penyaluran bantuan CBP dari gudang Bulog Divisi Regional/Sub Divisi Regional ke lokasi
bencana
wilayah
kabupaten/kota
menjadi
tanggung
jawab
pemerintah
kabupaten/kota melalui APBD daerah kabupaten/kota (Permensos No.20 Tahun 2012) 3. Perbedaan istilah yang dapat berdampak pada pembebanan anggaran antara istilah “beras bersubsidi” seperti dinyatakan dalam Inpres dengan “subsidi beras” seperti sering disebutkan dalam PMK, sebagai berikut: a. Beras Bersubsidi memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) Beras yang diadakan oleh Bulog dengan merujuk dan mematuhi ketentuan Inpres – misalnya Inpres No.3 tahun 2012 tentang Perberasan Nasional yang mewajibkan Bulog untuk menyerap gabah/beras dari petani, (2) Beras bersubsidi hanya disalurkan untuk tujuan program penanggulangan kemiskinan berbasis keluarga, melalui program ini Pemerintah memberikan bantuan kepada masyarakat miskin untuk mendapatkan hak atas pangan pokok berupa beras. Tujuan yang ingin dicapai yaitu memperkuat ketahanan pangan keluarga miskin dan mendukung usaha tani padi, dan (3) Pendanaan beras bersubsidi disediakan oleh Pemerintah berasal dari APBN dengan nama anggaran penugasan pemerintah untuk penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat miskin b. Subsidi Beras memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) Beras yang dijual oleh Bulog kepada masyarakat umum dengan harga jual dibawah dari harga pokok pengadaanya, (2) Tujuan subsidi beras untuk membantu masyarakat umum agar memiliki daya beli 5
terhadap pangan pokok beras, (3) Pendanaan subsidi beras diupayakan oleh Bulog dan kemudian Bulog menagih kepada Pemerintah besarnya subsidi beras, dan (d) Pemerintah menganggarkan subsidi beras dalam APBN. Sementara itu, Bulog melakukan penjualan subsidi beras apabila memenuhi persyaratan sebagai berikut: (1) Bulog menjual – bukan menyalurkan – beras kepada masyarakat umum dengan harga jual yang ditetapkan oleh pemerintah dan harga jual tersebut lebih rendah dari harga pokok pengadaan beras, (2) Bulog menyediakan besarnya volume penjualan beras sesuai dengan permintaan beras oleh masyarakat umum, (3) Bulog menyediakan pendanaan untuk pengadaan beras bersubsidi yang dibutuhkan oleh masyarakat umum, (4) Bulog menagih kepada Pemerintah subsidi beras yang besarnya sama dengan (Harga Jual Beras per kg dikurangi dengan Harga Pokok Pengadaan Beras per kg) dikalikan dengan volume beras terjual kepada masyarakat umum, dan (5) pengawasan Pemerintah kepada Bulog difokuskan pada besarnya harga pokok pengadaan beras oleh Bulog. 4. Pembiayaan kegiatan Bulog dalam rangka mencapai maksud dan tujuannya merujuk PP hanya bersumber dari kekayaan negara yang dipisahkan dari APBN, dan penerbitan obligasi. Merujuk pada PP pendirian Bulog tersebut, maka Bulog tidak diperkenankan untuk melakukan pembiayaan dari kredit bank. Namun, PMK selalu menganjurkan Bulog untuk mencari pembiayaan dari kredit bank dengan jaminan Menteri Keuangan. Dengan memperhatikan hal-hal tersebut diatas, diusulkan adanya perbaikan PMK terkait seluruh penugasan Pemerintah kepada Bulog (khususnya yang terkait dengan PMK Subsidi Raskin). Perbaikan bertujuan untuk memberikan ketentuan yang jelas tentang penugasan Pemerintah kepada Bulog, sumber pembiayaan penugasan Pemerintah kepada Bulog, pemakaian istilah beras bersubsidi secara konsisten, pertanggungjawaban penugasan Pemerintah kepada Bulog, dan audit pembiayaan penugasan Pemerintah kepada Bulog. Secara garis besar usulan tersebut meliputi: 1) PMK harus menegaskan tentang jenis penugasan pemerintah kepada Bulog dan juga menetapkan ketentuan-ketentuan yang harus dipatuhi Bulog dalam melaksanakan penugasan Pemerintah. 2) PMK harus menegaskan kepada Bulog tentang pengadaan dan penyaluran beras bersubsidi khususnya mengenai: persyaratan gabah/beras sesuai dengan Inpres, harga pembelian gabah/beras sesuai dengan Inpres, kuantum penyaluran dengan memuat durasi penyaluran, jumlah rumah tangga sasaran (RTS), alokasi RTS per bulan, besaran HPB per 6
kilogram, harga jual beras raskin di titik distribusi, sumber pembiayaan pengadaan dan penyaluran raskin, pertanggungjawaban pengadaan dan penyaluran raskin, audit pengadaan dan penyaluran raskin. 3) PMK harus menegaskan kepada Bulog bahwa penyaluran beras bersubsidi kepada masyarakat berpendapatan rendah harus mengacu dan mematuhi Pedoman Umum Penyaluran Raskin yang disusun oleh Kementrian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia. 4) PMK tidak lagi mengatur permintaan kredit Bank oleh Bulog atau memberikan penjaminan pinjaman kredit bank kepada bank pelaksana atas permintaan kredit bank oleh Bulog tetapi menyediakan dana penyaluran beras raskin atau subsidi beras dari APBN. 5) PMK harus menetapkan bahwa keuntungan Bulog dapat diperoleh dari hasil efisiensi pengadaan beras, penyaluran beras, dan penyimpanan beras.
7
