REGIONÁLNÍ POLITIKA Regionální politika (dále v textu RP) bývá v obecné rovině chápána jako integrální součást hospodářské politiky státu, tj. jako určitý specifický nástroj stabilizace společnosti a ekonomiky. Jednotlivé vlády se snaží prostřednictvím RP dosáhnout národních cílů ekonomického růstu a sociální stability. V odborné literatuře se můžeme setkat s mnoha definicemi RP, mimo jiné také s pojetím, kdy je RP vnímána jako konkrétní projev úsilí společnosti o snižování nebo změnu regionálních rozdílů. Cílem RP je snižování meziregionálních rozdílů v regionálním rozvoji (HDP, nezaměstnanost, počet soukromých subjektů, apod.) a sbližování životní úrovně obyvatelstva ve všech regionech. Regionální politika nemá plošný charakter, je selektivní v tom smyslu, že podpora se zaměří jen na některé oblasti nejvíce postižené hospodářským úpadkem, nebo na oblasti zaostalé (především zemědělské regiony). RP se rodí ve 30. letech ve Velké Británii v důsledku světové ekonomické krize a neschopnosti trhu řešit některé problémy (vysoká míra nezaměstnanosti a její sociální dopady). Dalšími zeměmi, které ve svých národních politikách aplikují ve 40. letech 20. století regionální politiku jsou Itálie (řešení významných ekonomických rozdílů mezi severem a jihem) a Francie (oblast horských regionů, střední Francie). V poválečném období pak začínají vyspělé evropské státy definovat specifické nástroje regionální politiky k řešení dopadů ekonomické krize a potřeb restrukturalizace ekonomiky od konce 60. let 20. stol (Německo, Nizozemí, Belgie…). Česká republika implementuje regionální politiku až v druhé polovině 90. let 20. století v důsledku růstu rozdílů v ekonomice jednotlivých krajů v kontextu privatizace, deregulace a změny ekonomického paradigmatu země. Regionální politika ČR je metodicky vázána na RP Evropské unie, tzn. základní priority a finanční nástroje jsou rozhodovány ve spolupráci s evropskými institucemi (zejména Evropská komise a Výbor regionů). Mezi hlavní problémy RP ČR v současnosti patří: - Výrazná dominance Prahy x růstový potenciál dalších krajů - Vysoká dlouhodobá nezaměstnanost v Ústeckém a Moravskoslezském kraji - Problémy v oblasti rozvoje venkova (zejména periferní regiony) - Narušené životní prostředí (především pánevní oblasti, Ostravsko) - Významné vnitřní sociálně-ekonomické rozdíly jednotlivých krajů (především Středočeský, Plzeňský a Jihomoravský kraj). Mezi podporované regiony v ČR v současnosti patří: o Strukturálně postižené regiony (okresy Louny, Most, Teplice, Chomutov, Bruntál, Jeseník, Frýdek místek, Ostrava, Karviná a Nový Jičín) o Hospodářsky slabé regiony (okres Rakovník, Tachov, Český Krumlov, Třebíč, Znojmo, Svitavy, Šumperk, Vyškov, Hodonín a Přerov) o Venkovské regiony o Ostatní regiony – jejichž podporování státem je žádoucí z jiných důvodů (např. Bývalé volenské újezdy Ralsko a Mladá) 1
o Regiony podporované na úrovni a v působnosti kraje. Regionální politika je v ČR aplikována na úrovni ústřední správy (hlavním koordinačním orgánem je ministerstvo pro místní rozvoj), i na úrovni regionů soudržnosti (tzv. regionální rady na úrovni NUTS II) a krajů (krajské úřady). Mezi další instituce, které vstupují do přípravy a realizace rozvojových opatření RP patří výkonné složky státu, regionální rozvojové agentury, Czechinvest, Czechtourism, centrum regionálního rozvoje, řídící a monitorovací orgány, orgány samospráv, soukromé subjekty, neziskový sektor, Národní asociace pro rozvoj podnikání, Institut pro Integraci České republiky do Evropské unie, Sdružení podnikatelů České republiky, Mezinárodní poradenské centrum obcí – MEPCO, Informační centrum venkovských regionů a další. Základní legislativní rámec RP v ČR je založen na následujících zákonech : o Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích o Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích o Zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, ……. o Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
Dokumenty, které jsou v ČR v současné době určující z hlediska koncepce a realizace RP jsou následující: Strategie regionálního rozvoje ČR (vypracovávaná na úrovni národní, koordinátor MMR) Strategie rozvoje kraje, Programy rozvoje kraje Strategie či Programy rozvoje mikroregionů, MAS Strategie euroregionů programy rozvoje obcí a měst, ITI.
HIERARCHIZACE REGIONÁLNÍ POLITIKY V současné době rozeznáváme v obecné rovině 2 úrovně RP: 1. nadnárodní úroveň (politika iniciovaná EU) – její cíl a smysl: existují příčiny problémů diferenciace tempa rozvoje, které jednotlivé členské státy mohou ovlivnit málo/vůbec a dopady této regionální diferenciace postihují i jiné členské země – zájem na společném řešení některých priorit. RP na evropské úrovni je ovlivněna i základními principy evropské integrace, mezi něž patří vzájemná pomoc za účelem podpory ekonomiky a snižování problémů sociálních a politických. Regionální politika zaujímá v současnosti z hlediska rozpočtu druhé nejvýznamnější místo v EU: odčerpává zhruba 33% evropského
2
rozpočtu (objem prostředků druhý největší za zemědělskou politikou). RP patří mezi sdílené politiky. 2. národní úroveň – RP realizovaná přímo jednotlivými členskými státy – může přejímat společná pravidla z úrovně EU
Mezi základní příčiny regionálních disparit, tj. otevírání se nůžek v ekonomickém rozvoji mezi jednotlivými oblastmi patří : a, geografické faktory a přírodní podmínky b, hodnotové vlastnosti jedinců a jejich dispozice c, historické faktory – disponibilní přírodní zdroje, objevení Ameriky, hranice Římské říše (vytvoření struktury cest) d, vládní rozhodnutí – lokalizace zbrojní výroby, průmyslu (Mostecko, Ural), státní výzkumné ústavy, velké stavby e, neoficiálně politické a strategické cíle - např. dosídlování pohraničí po 2.sv. válce f, politické klima g, integrační procesy – např. proces globalizace a evropské integrace (některé regiony svoji pozici posilují, jiné oslabují.) RP RU Na regionální politiku Evropské unie připadá největší (jednolitá) část rozpočtu EU na období 2014–2020 (351,8 miliardy eur z celkové částky 1 082 miliard eur), a je proto hlavním investičním nástrojem Unie. Tyto prostředky financují strategickou dopravní a komunikační infrastrukturu, podporují přechod na ekologičtější ekonomiku, inovativnost a konkurenceschopnost malých a středních podniků a vznik nových a udržitelných pracovních míst, posilují a modernizují vzdělávací systémy a prohlubují sociální začlenění. Regionální politika přitom působí jako katalyzátor dalších veřejných a soukromých finančních prostředků – nejen proto, že členským státům EU ukládá povinnost projekty spolufinancovat ze svých vnitrostátních rozpočtů, ale také proto, že se díky ní zvyšuje důvěra investorů. Když se připočítají příspěvky členských států a vezme se v úvahu multiplikační efekt finančních nástrojů, bude celková částka v období 2014–2020 pravděpodobně vyšší než 500 miliard eur (dle vyjádření zástupců EK EU). Regionální politika je vyjádřením solidarity mezi zeměmi EU, značnou část svých finančních prostředků věnuje méně rozvinutým regionům Unie. Pomáhá jim využít jejich ekonomický potenciál a omezit nevyrovnanost v rozvinutosti regionů jak v celé EU, tak v rámci jejích jednotlivých zemí. Například údaje z roku 2011 (poslední dostupné údaje) ukazují, že hrubý domácí produkt (HDP) regionů EU se pohyboval od 29 % průměru tehdejší EU-27 v regionu Severozapaden (Bulharsko) a regionu Nord‑Est (Rumunsko) po 321 % průměru regionu Inner London (vnitřní Londýn, Spojené království). Z toho jasně vyplývá potřeba strategické a cílené investiční politiky, jež adaptuje investice EU potřebám jednotlivých regionů. RP EU se doplňuje s ostatními politikami EU, např. těmi, které se zabývají vzděláváním, zaměstnaností, energetikou, životním prostředí, jednotným trhem a výzkumem a inovacemi. 3
Regionální politika je rovněž obecněji označována jako politika soudržnosti, protože jejím obecným cílem je prohloubit „hospodářskou, sociální a územní soudržnost“ v regionech, které mají na tuto podporu nárok. V praxi to znamená: hospodářská a sociální soudržnost: podpora konkurenceschopnosti a zelený růst regionálních ekonomik a vyšší kvalita služeb, více pracovních příležitostí a vyšší kvalita života, územní soudržnost: propojení regionů tak, aby mohly využít svých silných stránek a spolupracovat a aby při tom vytvářely nová, inovativní seskupení, která by napomáhala řešit společné problémy (jako je změna klimatu), což přinese prospěch a posílí EU jako celek. Vývoj Regionální politiky v EU V prvních letech integračních procesů byl na společnou RP kladen menší důraz. Vycházelo se z předpokladu, že vyváženým ekonomickým růstem se srovnají i meziregionální podmínky ekonomiky jednotlivých zemí. Druhou příčinou malé spolupráce v oblasti RP byla i víceméně vyvážená ekonomická struktura původních vstupujících zemí, které neměly významnější problémy s regionálními diferenciacemi . Z tohoto důvodu převládá do roku 1973 individuální přístup jednotlivých zemí k RP. RP se realizovala částečně přes společnou zemědělskou politiku, především prostřednictvím tzv. Evropského zemědělského podpůrného a záručního fondu (založen v roce 1964). Cílem tohoto fondu je podpora modernizace zemědělství, zachování venkovské krajiny, podpora nových technologií v zemědělství a dalších inovací. Druhým fondem založeným v tomto období, který se stal jedním ze základních pilířů pomoci regionálního rozvoje, je Evropský sociální fond (datum založení 1958). Hlavním cílem tohoto fondu je podpora boje proti diskriminaci na trhu práce, uznávání kvalifikací, zapojení do trhu práce vyloučených nebo problémových skupin obyvatelstva, podpora rekvalifikací apod. Povaha regionální politiky na evropské úrovni se významným způsobem mění v polovině 70. let minulého století. Příčinou není jen ekonomická krize 70. let a selhání dosavadních přístupů k ekonomice, ale i vstup dalších zemí do ES (1973 – vstup VB, Irska a Dánska), které přispěly k růstu regionálních rozdílů (především chudé Irsko). Regionální politika se mění z tzv. tradiční (protekcionistické přístupy založené na keynesiánských modelech) k tzv. akcelerační (liberální přístupy), která se zaměřuje na podporu malých a středních firem, vnitřního potenciálu území, podporu služeb pro soukromý sektor apod. V roce 1975 dochází k založení Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF), který je v současnosti nejvýznamnějším strukturálním fondem. Z jeho prostředků je financována celá řada projektů od: výstavby infrastruktury, přes podporu soukromého sektoru až k mezinárodní a přeshraniční spolupráci. Z hlediska současného vývoje a postavení RP je významným obdobím druhá polovina 80. let. V roce 1986 je schválen tzv. Akt o jednotné Evropě, který předpokládá, že jedním z hlavních nástrojů prohloubení evropské integrace bude regionální politika. V tomto 4
kontextu dochází v roce 1988 k přerodu regionální politiky na tzv. strukturální politiku (koheze RP s části sociální a agrární politikou EU). Je vytvořeno 6 cílů strukturální politiky (předmětem všech 3 politik – pro RP byl závazný cíl 1 – strukturální proměny zaostávajících regionů, 2 – podpora regionů ohrožených vážným úpadkem, 5b – rozvoj venkovských regionů). V polovině 90.let dochází k přehodnocení těchto cílů do třech : a, první cíl pomoc regionům, jejichž pomoc zaostává (HDP míň 75%průměr EU) b, druhý cíl : hospodářská a společenská konverze oblastí, které čelí hospod potížím (průmysl, venkov, městské oblasti, rybářské oblasti) c, adaptace a modernizace programů vzdělávání, školení a zaměstnanosti. I přes dlouhou tradici RP a přibližování životní úrovně jednotlivých států dochází k přetrvávání rozdílů na úrovni regionů. Postavení jednotlivých regionů zemí EU se nemění (konzervace stavu) a proto bývá někdy RP kritizována pro její malou účinnost (přetrvávající rozdíly v ekonomické výkonnosti, přetrvávající rozdíly v nezaměstnanosti apod.) Mezi současné výzvy RP patří : Důraz na strukturální a organizační změny v ekonomice Desindustrializační tendence – tercierizace ekonomiky Odklon od masové výroby k flexibilní produkci (progresivní průmyslové obory) Růst atraktivity environmentálně kvalitních území Decentralizace a profesionalizace veřejné správy Podpora inovací a nových technologií Informační společnost.
Mezi základní nástroje podpory regionálního rozvoje v současné době rozeznáváme : DOTACE - Evropské fondy (strukturální fondy + kohezní fond + iniciativy společenství) - Národní fondy (v ČR např. dotační tituly jednotlivých ministerstev) - Další zdroje regionálního a nadnárodního typu Mikroekonomické nástroje (podpora realokace pracovních sil, podpora bytové výstavby, Úvěrová a hypoteční politika státu, Daňové úlevy) Administrativní opatření (Protekcionismus, limitace nebo podpora určitých odvětví, Poradenská a konzultační činnost, Transparentnost rozhodování a otevřenost správy obce/kraje, Spolupráce se soukromým a občanským sektorem, Podpora propagace regionu, Lobování) Marketing (přenášení principů řízení se soukromého sektoru, podpora efektivity využívání veřejných statků, vytváření dlouhodobých strategií, integrace potřeb a zájmů subjektu obce a regionu)
5
A další.
Regionální politika EU se realizuje prostřednictvím partnerství celostátních a regionálních orgánů členských států a Evropskou komisí, tzn. systémem tzv. „sdíleného řízení“. Na rozdíl od státních rozpočtů jednotlivých států sestavovaných pro každý rok se rozpočet regionální politiky stanoví na sedm let, a proto je ze své podstaty spolehlivým a cenným zdrojem, o nějž se mohou opřít soukromé investice. Jedněmi z nejvýznamnějších kapitol evropského rozpočtu v nadcházejícím období budou ty, jež obsahují fondy zaměřené na podporu politiky soudržnosti, politiky rozvoje venkova a Společné námořní a rybářské politiky. Souhrnně se tyto fondy nazývají Evropské strukturální a investiční fondy, ESIF. Jedná se o dva strukturální fondy: Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF/EFRR), Evropský sociální fond (ESF), dále o Fond soudržnosti (CF/FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD/EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (EMFF/ENRF). Programové období RP EU 2014-2020 je v souladu s rozpočtovým rámcem Evropské unie pro toto sedmileté období. Finanční alokace pro Českou republiku je cca. 23 mld. € v běžných cenách. Náplň jednotlivých fondů: EFRR (Evropský fond pro regionální rozvoj) bude soustředěn zejména na podporu produktivních investic převážně pro malé a střední podniky, budování infrastruktur pro základní služby občanům a podnikatelům, investice do výzkumu a vývoje, do zajištění vnitřního potenciálu regionů a pro vytváření sítí, spolupráce a výměnu zkušeností; cílem ESF (Evropský sociální fond) je podpořit vysokou úroveň zaměstnanosti a kvalitních zaměstnání, mobilitu pracovních sil, povzbudit k vyšší úrovni vzdělávání a výcviku, podporovat rovnost pohlaví, rovné příležitosti a nediskriminaci a podpořit sociální začleňování a boj s chudobou; FS (Fond soudržnosti) je zacílen na investice do infrastruktury v oblastech životního prostředí, dopravní infrastruktury evropského významu a efektivního využívání energie; EZFRV (Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova) je podpora konkurenceschopnosti zemědělství, udržitelné nakládání s přírodními zdroji a vyvážený rozvoj venkovských území; ENRF (Evropský námořní a rybářský fond) je v ČR zaměřen na podporu akvakultury, která bude konkurenceschopná, životaschopná a sociálně i environmentálně udržitelná, a podpoří rozvoj území. Záměrem Evropské unie je, aby zmíněné fondy maximálním možným způsobem přispěly k naplňování strategie EU 2020 – Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Pro lepší využití těchto fondů ve prospěch strategie EU 2020 zpracuje každý stát Dohodu o partnerství, kterou schvaluje Evropská komise. K jejímu naplňování přispějí jednotlivé programy (Operační programy).
6
V rozpočtovém období 2014-2020 dochází ke snížení počtu cílů RP EU na 2 cíle : Investice pro růst a zaměstnanost a Evropská územní spolupráce (přeshraniční spolupráce, nadnároní a meziregionální spolupráce). Dále dochází k vyčlenění 3 kategorií regionů podle parametrů jejich ekonomické výkonnosti (vyspělé, tranzitní a málo vyspělé regiony). Novinkou tohoto rozpočtového období je i nastavení systému předběžných podmínek; vyšší míra uplatnění územně specifického přístupu a využití integrovaných nástrojů (ITI); vyšší míra uplatnění finančních nástrojů na úkor dotací; rozšíření a specifikace způsobů zjednodušeného vykazování nákladů; zjednodušená a mezi fondy sblížená pravidla pro způsobilost výdajů; zpřísnění pravidel pro vyplácení záloh členským státům a další. Tato opatření mají přispět k posílení efektivity dopadů realizovaných investic do území. Předtím, než mohou být finanční prostředky nasměrovány do regionů a měst, musí potenciální příjemci splňovat určité podmínky, jelikož je nutné zajistit, aby byly všechny investice EU cílené a účinné. Mezi tyto podmínky např. patří: vypracování strategií „inteligentní specializace“: regiony by se měly specializovat na odvětví, v nichž mají největší potenciál dosahovat růstu a být konkurenceschopné, a měly by podporovat partnerství mezi univerzitami, výzkumnými institucemi, podniky a orgány veřejné správy v zájmu vývoje inovativních výrobků a služeb, strategie snížení nezaměstnanosti mladých lidí a prosazování zákazu diskriminace, dodržování předpisů v oblasti životního prostředí, reformy příznivé pro podnikání opatření ke zlepšení systémů zadávání veřejných zakázek. Strategie musí být rovněž v souladu s „národními programy reforem“, jež byly dohodnuty v rámci evropského semestru, tedy systému kolektivní ekonomické správy. Jako evropský semestr je označována každoroční kontrola stavu ekonomik EU, jež se týká všech zemí a orgánů a institucí EU a jejímž výsledkem jsou konkrétní doporučení hospodářských reforem pro jednotlivé země. Pokud se Evropská komise domnívá, že investiční plán určité země není v souladu s národními programy reforem nebo že nedostačuje k tomu, aby se prováděly důležité reformy vytyčené v evropském semestru, může požádat dotyčné země o změnu svého programu tak, aby v zájmu zásadních strukturálních reforem fungoval. V krajním případě může Komise pozastavit poskytování prostředků v případě, že ekonomická doporučení budou opakovaně a závažným způsobem porušována (například pokud se země nachází v nadměrné ekonomické nerovnováze nebo nadměrném rozpočtovém schodku). Tímto způsobem je zaručeno, že dopad investic EU na růst a zaměstnanost není podkopán nebezpečnou ekonomickou politikou nebo nedostatečnou správní kapacitou. Investice prostředků z EFRR jdou ruku v ruce s různými politikami EU na podporu růstu a zaměstnanosti v celé Unii. Pro to, aby bylo každé euro investováno racionálně, se opatření EFRR soustřeďují na čtyři klíčové prioritní oblasti: 7
• inovace a výzkum, • informační a komunikační technologie, • zvýšení konkurenceschopnosti malých a středních podniků, • přechod na nízkouhlíkové hospodářství. Více než polovina všech investic pocházejících z Evropského fondu pro regionální rozvoj v letech 2014 až 2020 se výslovně zaměří na městské oblasti, například na podporu nízkouhlíkových strategií, zlepšování městského prostředí, včetně regenerace dříve zastavěných území (brownfields) a snížení znečištění ovzduší, včetně podpory udržitelných městských dopravních systémů. Zaměření těchto investičních projektů by mělo městům pomoci řešit jejich problémy a využít jejich potenciál v oblasti inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění. Zásadní význam má pro města rovněž komplexnost řešení problémů, nutná např. k odstranění koncentrace chudoby a prostorové segregace a k řešení stárnutí populace. Mezi potenciálními příjemci mohou být veřejné subjekty, některé organizace soukromého sektoru (zejména malé podniky), univerzity, sdružení a nevládní a dobrovolnické organizace. Přihlášky je třeba podat vnitrostátním nebo regionálním orgánům spravujícím příslušný program (Operační program – např. doprava, IROP…), který se na konkrétní projekt vztahuje.
8
