Dr. Bende-Szabó Gábor:
REGIONÁLIS ÖNKORMÁNYZATI FELADAT- ÉS HATÁSKÖRÖK DE LEGE FERENDA (problémaelemzés és szabályozási koncepció)
I. BEVEZETÉS ÉS KIINDULÓPONTOK (PROBLÉMAELEMZÉS) Jelen tanulmány a regionális önkormányzatok koncepciójának megalapozásával foglalkozó kutatási projekt keretében kapott megbízás alapján készült. Azaz a tanulmány kiindulópontként – nem vizsgálva ennek létjogosultságát és értéktartalmát - egy olyan helyzetet vesz adottnak, amelyben a Magyar Köztársaság területén regionális önkormányzati egységek létrehozását határozták el. E helyzetet alapul véve a tanulmány számba veszi mindazokat a közigazgatási feladat- és hatásköröket, amelyek optimálisan az új regionális önkormányzati szervezeti keretek közé telepítendők. Ezen aspektusból általában véve irreleváns, hogy hány regionális önkormányzat kerül kialakításra, a jelenlegi regionális területfejlesztési tanácsi struktúrának megfelelően hét, avagy ettől esetleg egy-kettővel több vagy kevesebb (az ún. normál-regionalizmus) – feltételezve természetesen azt a helyzetet, hogy több közfeladat tekintetében a feladatellátás változatlanul megyei keretek között folyik. Ettől természetesen más a helyzet, amennyiben a regionális önkormányzatok száma a vázoltakhoz képest jelentősen eltér; vagy jóval kevesebb (így például jelenlegi kormánypárti körök korábban egy három egységből álló önkormányzati regionalizmusról is beszéltek; az ún. gigaregionalizmus), vagy jóval több (ilyen például a jelenlegi megyék határainak korrekciójára, a kisebb megyék megszüntetésére alapozó ún. nagymegyés elképzelés; az ún. nagymegyés regionalizmus). Valamennyi felvázolt esetben azonban közös nevező, hogy a regionális egységek a mai megyei keretekhez képest számban kevesebb és területben nagyobb földrajzi keretekben működnek.
2
Fentieknek megfelelően a tanulmány alapváltozatként az aktuális kormányzati szándékkal adekvát normál-regionalizmus egységeinek optimális feladat-kataszterét rajzolja fel – e változatban hét regionális önkormányzat létezik, de mellette a mai (esetleg ahhoz képest némiképp korrigált) megyei keretekben is folytatódik egyes közfeladatok ellátása azzal, hogy ez nem jelenthet – legalábbis hosszabb távon – választott önkormányzati megkettőződést, a megyei szintű feladatellátás más, de önkormányzat-függő szervezeti keretekben folyik (pl. települési önkormányzatok társulása). Ehhez képest a giga-regionalizmus, illetőleg a nagymegyés regionalizmus önkormányzati feladattérképének kérdéskörében a tanulmány csak kivételesen, ott ahol ez feltétlenül szükségesnek mutatkozik, foglal állást. I. A regionális önkormányzati hatáskörtelepítés alapvető kiindulópontja a decentralizáció, méghozzá – miként azt Wiener György tanulmányában megjegyzi – az aktuális kormányprogramban foglaltakkal adekvátan „a regionális önkormányzatok megteremtése a központi kormányzati hatalom decentralizálását jelenti.”1 Ez természetesen mind a központi szintről, mind a dekoncentrált területi szintről történő hatáskörtelepítéseket magában foglalja. Mindezt kiterjesztő módon értelmezve, e decentralizáció körébe sorolhatjuk – s erre az érintett testületek személyi kompozíciója mindenképpen alkalmat kínál – a regionális területfejlesztési tanácsoktól érkező feladatokat. A decentralizáció mellett kiegészítő jelleggel megvalósulhat más irányú hatáskörtelepítés is, amely viszont koncentráció képében jelentkezhet, részben a megyei önkormányzatoktól, részben pedig a megyei területfejlesztési tanácsoktól kiindulva. Fentiekre figyelemmel jelen tanulmány az önkormányzati regionalizmus kialakításának körében az alábbi hatáskörtelepítési irányokkal számol: 1. Vertikális hatásköri mozgások a) Felülről lefelé – a központi közigazgatás szintjéről (ideértve mind a minisztériumokat, mind az országos hatáskörű közigazgatási szerveket) decentralizálható hatáskörök, minél kevesebb a regionális önkormányzatok száma, annál nagyobb a potenciális hatáskörmozgás. [Azaz e hatásköri mozgásirány giga-regionalizmus esetén jelentené a legnagyobb mértékű változásokat a mai helyzethez képest.] b) Alulról felfelé (1. esetkör) – egyes megyei önkormányzati feladatok ellátásának koncentráltabb területi egységekben történő megvalósítása, 1
Wiener György: Regionális államreform Magyarországon. In: Európai Tükör, 2003. évi 1. szám.
3
erre csak a méretgazdaságosság megléte, illetőleg a demokratikus deficit kialakulásának kizártsága esetén kerülhet sor. [Nagymegyés regionalizmus esetén értelemszerűen e mozgásirány nem jelentkezik.] c) Alulról felfelé (2. esetkör) – a megyei területfejlesztési tanácsoktól, amely esetben az átkerülő hatáskörök mennyisége függ attól, hogy a regionális önkormányzatiság megteremtését követően milyen szerepet szánunk a mai megyei önkormányzatoknak. [A nagymegyés regionalizmus megvalósulása esetében e hatásköri mozgás értelemszerűen egy összintézményi mozgást, azaz a megyei területfejlesztési tanácsok inkorporációját feltételezi.] d) Alulról felfelé (3. esetkör) – a jelenleg megyei szinten funkcionáló dekoncentrált közigazgatási szervektől, e körben főleg azok a feladatés hatáskörök mozoghatnak, amelyeket a rendszerváltozást megelőzően megyei tanácsi kompetenciában gyakoroltak. 2. Horizontális hatásköri mozgások a) Területfejlesztési tanácsoktól – ez tulajdonképpen egy intézményi (regionális területfejlesztési tanácsok) hatáskör-összesség szükségszerű mozgását jelenti. b) Dekoncentrált közigazgatási szervektől – e körben tételesen számba kell venni az egyes, jelenleg regionális földrajzi (azaz megyénél nagyobb) keretekben működő dekoncentrált közigazgatási szervek szóba jöhető feladat- és hatásköreit, különös tekintettel azon területekre, amelyek a rendszerváltozást megelőzően megyei tanácsi keretekbe tartoztak. II. A regionális önkormányzati feladat-ellátás (annak bármely változatát is tekintve) az intézményi kereteket kialakító, illetve a hatáskörtelepítéseket elvégző jogszabályok (jogszabály-módosítások, illetve kiegészítések) megalkotásán túlmenően természetesen számos további feltétel és következmény meglétével, illetőleg kialakulásával számol. Így különösen a) a személyi állomány átcsoportosításával összefüggő szervezési jellegű feladatok megoldása; b) a forrás-allokáció (a központi támogatások normatív és egyedi formáinak meghatározása, az átengedett/megosztott központi bevételek meghatározása, a saját döntési jogú források helye a finanszírozás rendszerében, a regionális adóztatási jog kérdése, stb.) megfelelő rendezése; c) a regionális önkormányzatok költségvetési (ideértve az államháztartás központi kormányzati, társadalombiztosítási
4
[Egészségbiztosítási Alap], illetve elkülönített állami pénzalapi [Munkaerőpiaci Alap] alrendszereit egyaránt) kapcsolódási pontjainak kidolgozása, valamint d) a hatáskörmozgások által esetlegesen jelentős mértékben érintett dekoncentrált közigazgatási szervek jogi helyzetének rendezése (átalakítás, adott esetben az e minőségben történő megszüntetés, stb.). A felsoroltak köréből jelen tanulmány csak a feladat- és hatáskörtelepítéshez szorosan kapcsolódó tényezőket teszi vizsgálata tárgyáva, jelesül: − A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről szóló 2002. évi LXII. törvényben foglaltak alapulvételével sorra veszi a forrás-allokáció egyes lehetőségeit, megjelölve az adott kiadási előirányzat feltalálási helyét (költségvetési fejezet, fejezetcím, alcím, illetve jogcímcsoport bontásban), továbbá 2003. évi aktuális összegét. A megnevezett kiadási előirányzatok – vagy teljes egészében, vagy csak egy, e tanulmány által nyilvánvalóan meg nem határozható részben – lehetőségeket tartalmaznak a regionális önkormányzati feladat-ellátás körének behatárolására, illetve a feladat-ellátás pénzügyi fedezetének megoldásaira nézve. [Nem tér ki viszont a tanulmány a 2003. évi költségvetési törvényben található azon kiadási előirányzatokra, amelyek finanszírozása az európai uniós előcsatlakozási pénzalapok (PHARE, ISPA, SAPARD) valamelyikére tekintettel történik, mivel ezek a regionális önkormányzatiság magyarországi bevezetésének legkorábbi lehetséges időpontjában, 2006 őszén már éppen csak működő programok lesznek.] − A tanulmány néhány területen olyan javaslatot fogalmaz meg, amelynek valóra váltása azt feltételezi, hogy egyes meghatározott dekoncentrált közigazgatási szervek jogállása megváltozik oly módon, hogy közponzi költségvetési szerv helyett (regionális) önkormányzati költségvetési szervként2 működnek tovább.
2
Nem ennek a tanulmánynak a témája, de itt jelezzük, hogy a regionális önkormányzati rendszer megteremtésével a magyar államháztartási jogban nyilvánvalóan új költségvetési szerv típusként meg kell jelennie a regionális önkormányzati költségvetési szervnek.
5
II. SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ
Ha komolyan vesszük azt a kiinduló tételt, hogy a regionális önkormányzatiság a központi kormányzati hatalom decentralizációjának eredményeképpen jön létre, akkor ezen decentralizációs folyamatnak valódi alapokon kell nyugodnia és valódi értékek mentén kell végbemennie. Azaz pszeudo-decentralizációnak nem lehet helye, nem lehet a szóban forgó közigazgatás-fejlesztési feladatot azzal „kipipálni”, hogy látszatjogosítványokat, csak látszatműködésre képes kollektív testületeket és előzetes központi hozzájárulástól függő pénzelosztási jogosítványokat „decentralizálunk” a régiók szintjére. Egy értékekkel rendelkező regionális önkormányzati decentralizációnak elsődlegesen az alábbi elvekre, szempontokra, következményekre kell figyelemmel lennie: 1. A regionális önkormányzati feladattérkép megrajzolásakor jó kiindulópontként szolgálhat – hasonlóképpen a helyi önkormányzati törvény által koncípiált helyi közügy fogalmához - a regionális közügy fogalmának megkreálása. Ilyen regionális közügynek tekinthetjük mindenekelőtt azoknak a közfeladatoknak az ellátását, amelyek közvetlenül érintik az adott térség, régió mindennapos életét, illetve közvetlen befolyással járnak az adott térség, régió fejlődésére. 2. A régiónak területfejlesztési egységként kell működnie. Ennek jó alapját adja (legalábbis a normál-regionalizmus esetén) a jelenleg funkcionáló hét regionális területfejlesztési tanács. 3. A kiemelt támogatási formák (pl. egyes gazdálkodó szervezetek egyedi támogatása) kivételével a gazdaságpolitikai funkció keretében gyakorolt támogatáspolitikát, támogatási rendszert az önkormányzati régiókhoz kellene telepíteni. Törvényi szabályozásban kellene megállapítani a támogatások elosztásának főbb elveit, illetőleg alapvető működési mechanizmusát, továbbá a támogatásokkal kapcsolatos döntések elleni jogorvoslati szabályokat. A konkrét támogatási keretösszegeket az egyes támogatási jogcímenként az éves költségvetési törvény állapítaná meg az egyes önkormányzati régiókra. 4. A támogatások decentralizációja szükségessé teszi az egyes támogatásokat illetően működő támogatási tanácsadói-segítői kollektív
6
testületek (tanácsok) decentralizálását is. Ennek eredményeképpen a regionális önkormányzatok támogatási stratégiáját, egyedi döntéseit több, az adott támogatásokra szakosodott kollektív testület lényegében általános döntéselőkészítőként segítené. Elképzelhető e kollektív testületek regionális önkormányzati bizottsági formában történő működtetése is. 5. Más területeken sem kell tartani a regionális önkormányzatok redisztribúciós jogosítványaitól. Ma már távoliak azok, az egykori szovjet típusú megyei tanácsi redisztribúciós gyakorlatból eredő félelmek, amelyek a rendszerváltozáskor „blokkolták” az újonnan létrehozott megyei önkormányzatok ilyen jogkörének kialakítását. Ennek eredményeképpen a helyi önkormányzati rendszer központi finanszírozásának mérlegelésen alapuló elemeit (pl. címzett támogatások) az Országgyűlés gyakran hangos politikai botrányokkal tarkítva döntötte el. Úgy vélem, hogy egy regionális önkormányzati redisztribúció ehhez képest csak jobban működhet (közelebbiek az információk, a területi szemléletmód erősebb mint a nagypolitikai töréspontok, stb.) 6. A regionális decentralizációnak nyilvánvalóan együtt kell járnia a központi közigazgatás karcsúsításával. Erre akár oly módon is kerülhet, hogy egyes központi közigazgatási szervek egészükben szűnnek meg (a nyugateurópai gyakorlatban találhatunk erre példát – Olaszországban a mezőgazdasági feladat- és hatáskörök tartományi szintre történő telepítése az önálló agrártárca megszűnését eredményezte). 7. Közigazgatási hatósági jogalkalmazói hatáskörök (hatósági jogkörök) regionális önkormányzati szintre történő telepítése általában véve nem javasolható. Ennek oka részint az, hogy – főképpen első fokon – az ügyek intézése túl messzire kerülne az állampolgároktól; részint pedig a méretgazdaságosság alapján regionális léptékben gyakorolható ügyek az esetek egy részében olyan mértékben szakmaspecifikusak (pl. a hírközlés területén), hogy azokat célszerű dekoncentrált szervezeti keretekben ellátni. A másodfokú hatósági ügyintézés hasonlóképpen ellenjavallt, az előbbiekben említetteken túlmenően még azon további okból is, hogy a közigazgatási jogorvoslat fórumrendszeri keretei (közigazgatási hivatalok, dekoncentrált szervek felettes szervei) már adottak és megfelelően funkcionálnak. Fenti főszabály alóli kivételként azonban jelen tanulmány néhány vonatkozásban javaslatot tesz olyan feladatkörök regionális önkormányzati szintre való telepítésére, amely feladatkörök hatósági jogalkalmazói tevékenységeket is involválnak. Ezen esetekben a „kivételezés oka” az, hogy – a méretgazdaságossági feltételnek egyébként megfelelő – hatósági jogalkalmazói hatáskör egyfelől egy feladatköri komplexitás részét képezi, másfelől pedig a
7
szakmaspecifikusság mellett egyértelműen kimutatható az adott régió (térség) közvetlen érintettsége (azaz a feladat regionális közügynek minősül). 8. Egyes feladatok regionális önkormányzati szintre történő telepítése esetére (ide tartoznak például az előbbi pontban említett, kivételesen telepítésre javasolt hatósági jogalkalmazói hatáskörök) jelen tanulmány nem tartja kizártnak a feladatot ellátó regionális önkormányzati hatóság, szerv kettős alárendeltségben való működését sem. Ebben az esetben a nyilvánvalóan domináns regionális önkormányzati alárendeltség (szervezeti alárendeltség) mellett az ágazati-szakmai irányítás jelentené a másik alárendeltségi vonalat. 9. A rendszerváltozás időszakában a szovjet típusú tanácsrendszerről a helyi önkormányzati rendszerre történő áttérés (az ún. helyi rendszerváltozás) több vonatkozásban a megyei szint eljelentéktelenedésével járt együtt. A korábbi megyei tanácsi kompetencia-hármas – a redisztribúció, az intézményfenntartás és -üzemeltetés, a hatósági jogalkalmazás – köréből lényegében csak az egyes (egészségügyi, szociális, stb.) közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos intézményfenntartási tevékenység maradt meg. A normál-regionalizmus létrejötte ezt a folyamatot tovább erősíti, a mai elképzelések szerint egyfajta sajátos, alulról-felfelé építkező társulási rendszer valósulhat meg, ugyanakkor látnunk kell, hogy ez esetben akár a megyei önkormányzati szint létjogosultsága is megkérdőjelezhető. Más a helyzet a gigaregionalizmus megteremtése esetén, ekkor a mai megyei szerep akár kismértékben fel is értékelődhet. Nagymegyés regionalizmus esetében pedig lényegében – a földrajzilag némiképp korrigált – megyei önkormányzati szint „újjászületése” történik meg. Fentiek előrebocsátásával a tanulmány az alábbi témakörök szerint csoportosítva fogalmazza meg a regionális önkormányzati feladattérképpel összefüggő javaslatait: − II/1. Területfejlesztési támogatások − II/2. Támogatáspolitika (ezen belül: vállalkozások támogatása, mezőgazdasági támogatások, közlekedési támogatások, valamint foglalkoztatási támogatások) − II/3. Helyi (települési és megyei) önkormányzati támogatások − II/4. Környezetvédelem − II/5. Fogyasztóvédelem − II/6. Egészségügy − II/7. Idegenforgalom − II/8. Egyéb feladatok
8
II/1. Területfejlesztési feladatok Franciaországtól Spanyolországig külföldi hatáskörtelepítési megoldások sora bizonyítja, hogy a regionális önkormányzatiság egyik tartóoszlopát a területfejlesztési feladatellátás jelenti. Erre is tekintettel a hazai regionalizmus egyik kézenfekvő feladatköre a területfejlesztési feladatok ellátásában jelölendő meg. Itt gyakorlatilag egy 1999-től működő vegyes típusú (azaz összetételében állami, önkormányzati és civil elemeket egyaránt tartalmazó) regionális szervnek, a regionális területfejlesztési tanácsnak a regionális önkormányzatba történő teljes inkorporálásáról van szó. Ennek megfelelően a regionális önkormányzat gyakorolja – értelemszerűen a szükséges változtatásokkal - a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény által a regionális területfejlesztési tanácshoz telepített alábbi feladatokat: − a régió társadalmi-gazdasági helyzetének, adottságainak vizsgálata és értékelése; − az Országos Területfejlesztési Koncepcióval összhangban a régió hosszú és középtávú területfejlesztési koncepciójának, illetve a régió fejlesztési programjának, továbbá ezek stratégiai és operatív munkarészeinek kidolgozása és elfogadása; − a gazdaságfejlesztés területi koordinációs feladatainak ellátása; − pénzügyi tervet készítése a fejlesztési programok megvalósítása érdekében; − döntés a programok és alprogramok megvalósításáról; − a programok megvalósításának szervezése, finanszírozása; − közreműködés a régióban kialakult társadalmi és gazdasági válsághelyzetek kezelésében. Célszerűnek látszana a következő, jelen állapot szerint központi, illetve megyei területfejlesztési tanácsi pénzelosztási döntést igénylő területfejlesztési támogatási pénzek decentralizálása (oly módon, hogy a költségvetési törvény osztana a régiók között, viszont a régiókon belül a redisztribúció már a regionális önkormányzati testületek hatáskörét képezné): − Területfejlesztési célfeladatok támogatással fedezett kiadásai [X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 8. alcím, 1. jogcímcsoport] – ennek felhasználásáról jelenleg - az Országos Területfejlesztési Tanáccsal történő egyeztetés után - a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter dönt. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 7600 millió forint.) − Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás [XI. Belügyminisztérium költségvetési fejezet, 23. cím, 7. alcím], amely
9
jelenleg a megyei területfejlesztési tanácsok rendelkezésére álló összeget képez. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 10573 millió forint.) A 2003. évi költségvetést alapul véve még a további kistérségi fejlesztési pénzösszegek elosztása is történhetne a regionális önkormányzatok szintjén: − Kistérségi támogatási alap, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 36. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2000 millió forint.) − Kistérségi megbízott hálózat működtetése, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 62. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 600 millió forint.) − Térség- és település felzárkóztatási célelőirányzat, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 87. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 12000 millió forint.) Ugyancsak a 2003. évi költségvetési törvényünkben az ún. agrár- és vidékfejlesztési szakmai előirányzatok között található a társadalmi és gazdasági kohézió fejlesztése elnevezésű előirányzati jogcímcsoport. (XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 4. alcím, 3. jogcímcsoport.) Ebben a jogcímcsoportban a rendelkezésre álló kiadási előirányzatok − egyfelől a vidéki térségek felzárkóztatását (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 1200 millió forint), − másfelől pedig a vidéki környezet vonzóbbá tételét (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2233 millió forint) célozzák. A területfejlesztést tágan értelmezve egy sor feladatellátási lehetőséget kínálnak a regionális önkormányzatok részére a vállalkozás-támogatások (befektetés-ösztönzések), a mezőgazdaság szféra támogatásai, a közlekedésfejlesztés, valamint a foglalkoztatáspolitikai támogatások. Az ezekből fakadó regionális önkormányzati lehetőségeket az alábbiakban következő támogatáspolitikai részben vesszük számba.
II/2. Támogatáspolitikai feladatok
10
A./ Vállalkozásfejlesztés A magyarországi vállalkozások fejlesztésével összefüggő állami direkt támogatási stratégia elsődlegesen az ún. vállalkozási célelőirányzatok keretében valósul meg, amely célelőirányzatok a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetésén keresztül fejtik ki hatásukat. Mindkét jelenleg e körbe sorolt célelőirányzatból (kis- és középvállalkozási célelőirányzat, beruházás-ösztönzési célelőirányzat) való pénzosztás elvileg szóba jöhet a regionális önkormányzatiság keretében ellátandó feladatként, az elkövetkezőkben ezeket tekintjük át röviden. A vállalkozások támogatása körében nem hagyhatjuk figyelmen kívül az Európai Unió ezzel kapcsolatos szabályozását, s Magyarország küszöbönálló uniós tagságából fakadóan a vállalkozások támogatása területén beálló nagy horderejű változásokat. Az európai közösségi jogon belül az állami, illetve a regionális és helyi önkormányzati támogatáspolitika – versenypolitikai megfontolásokból, a verseny torzulásának megelőzése érdekében – kiemelt szabályozási területként van jelen. A közösségi jog ugyan főszabályként3 tiltja a vállalkozások támogatását, s azt összeegyeztethetetlennek minősíti a közös piaccal, ugyanakkor egy sor esetben a tiltás alól lehetséges a kivétel. Brüsszel az állami/önkormányzati vállalkozás-támogatási rendszereknek három fő típusát különbözteti meg, úgymint regionális támogatások (földrajzilag lehatárolt terület a támogatás kedvezményezettje), ágazati támogatások (az egyes iparágak), illetőleg horizontális támogatások (pl. kutatás-fejlesztés, kis- és középvállalkozások fejlesztése, környezetvédelem, vállalkozások szanálása). Jelen tanulmány nézőpontjából nyilvánvalóan a regionális támogatásokat kell kiemelni, azzal, hogy a horizontális támogatások is minden további nélkül megvalósulhatnak regionális földrajzi keretekben. E kiemelést az is aláhúzza, hogy a tiltó főszabály alóli kivételek körében jellemzően a regionális támogatások4, illetőleg a horizontális támogatások minősülhetnek ún. összeegyeztethető támogatásnak. A/1. A kis- és középvállalkozások fejlesztése A kis- és középvállalkozások (SME) támogatása az utóbbi évek vállalkozásfejlesztésének egyik kiemelkedő célterülete. A kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 1999. évi XCV. törvény e célból egy külön célerőirányzatot biztosított a gazdasági tárca költségvetési 3
Lásd az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (EKSZ) 87. cikkének 1. bekezdését. Regionális támogatási kivételt maga az EKSZ is megállapít Németország új – egykori NDK-s – tartományai tekintetében, lásd az EKSZ 87. cikke 2. bekezdésének c) pontját.
4
11
fejezetében. Ebből az ún. kis- és középvállalkozói célelőirányzatból sokféle irányultsággal rendelkező programok támogathatók, nevezetesen − a vállalkozás indításhoz szükséges feltételek megteremtése, − a vállalkozói ismeretek és az Európai Közösség előírásainak elsajátítása, valamint a vállalkozói kultúra fejlesztése, beleértve az ezzel kapcsolatos képzési programok szervezését és lebonyolítását, továbbá módszertani és oktatási anyagok készítését, − a kis- és középvállalkozások vezetési színvonalának, gazdasági tevékenységének javulását szolgáló módszerek elsajátítása és elterjesztése, − műszaki-gazdasági, üzleti, valamint az európai közösségi szabályokról, pályázatokról szóló információk nyújtása, a szolgáltatandó információk gyűjtése, kiértékelése és terjesztése, − a technológia fejlesztése és a termékek, szolgáltatások minőségi színvonalának növelése révén a versenyképesség javítása, − a beszállítói kapcsolatok kialakulásának és megerősödésének előmozdítása, − a hitelhez jutás lehetőségeinek bővítése, − az innovációs képesség fejlesztése, − a kül- és belpiaci lehetőségek feltárása, a piacra jutás elősegítése, valamint a kereskedelmi hálózat fejlesztése, − a vállalkozók közötti termelési, értékesítési, beszerzési együttműködés és a piacon való közös fellépés elősegítése, − a vállalkozások egymással, illetve kutató-fejlesztő intézményekkel közösen végzett kutatásai, vagy a kutatási eredmények átvételének, valamint azok gyakorlatba történő átültetési feltételeinek megteremtése, − az adminisztratív terhek csökkentése, valamint − az Európai Közösség programjaiban való magyar részvétel biztosítása. Ezen célokat támogatja a XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezetében 25. cím 3. alcímének 3. jogcímcsoportja, az ún. kis- és középvállalkozói célelőirányzat. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 20072 millió forint.) A kis- és középvállalkozói célelőirányzat keretében rendelkezésre álló pénzösszeg elosztásának regionális önkormányzati szintre történő telepítése a mai Vállalkozásfejlesztési Tanács regionalizált megosztásával valósítható meg a leghatékonyabb formában. Az így kialakított regionális vállalkozásfejlesztési tanácsok végeznék a támogatási stratégia kialakítását, a támogatási döntések teljeskörű előkészítését. Ennek során a tanácsok a saját működési területüket (az adott régiót) illetően
12
− javaslatot tesznek a kisvállalkozás-fejlesztési stratégia megalapozását szolgáló szakmai programokra és intézkedésekre, − véleményezik a kisvállalkozások fejlesztése céljából kialakított szakmai programokat, − javaslatot tesznek a célelőirányzatból támogatandó célokra és a források célok közötti felosztási arányaira, − értékelik a minisztériumok, országos hatáskörű szervek és vállalkozásfejlesztési szervezetek költségvetési forrás felhasználásával működtetett programjainak hatékonyságát, valamint összhangját a kisvállalkozás-fejlesztési stratégiával, − értékelik a kisvállalkozások részesedésének mértékét a költségvetési támogatásokból, a vállalkozói hitelekből, valamint a közbeszerzésekből, − véleményezik a kisvállalkozásokat érintő törvénytervezeteket. A/2. Beruházás-ösztönzési célelőirányzat A magyar központi kormányzati költségvetésben a másik vállalkozásfejlesztési célelőirányzat a XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezetben a 25. cím 3. jogcímének 1. jogcímcsoportjában található beruházás-ösztönzési célelőirányzat elnevezésű fejlesztési pénzösszeg. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 15800 millió forint.) E célelőirányzat a nemzetgazdaság szempontjából kiemelkedő jelentőségű beruházásokhoz nyújt támogatást. Erre tekintettel az e célelőirányzat feletti rendelkezési jogot, mint potenciális regionális önkormányzati hatáskört, határesetnek tekinthetjük. Pozitív döntés esetén értelemszerűen az ezzel kapcsolatos feladatokat is a regionális vállalkozásfejlesztési tanácsok hatáskörébe indokolt – az előző pontban leírtak mutatis mutandis figyelembevételével - telepíteni. A/3. Vállalkozási övezetek támogatása A 2003. évi költségvetés - a X. Miniszterelnökség 9. cím, 2. alcím, 35. jogcímcsoport alatt – vállalkozási övezetek támogatása elnevezés alatt is tartalmaz támogatási pénzösszeget. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003ban: 1000 millió forint.) E pénzösszeg által támogatott feladatokra nézvést szintén javasolható – a regionális vállalkozásfejlesztési tanácsok közbenjöttével – a regionális önkormányzatokhoz történő hatáskörtelepítés.
13
B./ Agrártámogatások A Magyarország uniós csatlakozását követő években az Európai Unió mezőgazdasági támogatási rendszere mellett a magyar költségvetésből juttatott mezőgazdasági támogatásoknak még egy jó ideig jelentős szerepe lesz, mégpedig az alábbi három tényező következtében: 1. A csatlakozási tárgyalások koppenhágai lezárásának eredményeképpen a hazai mezőgazdasági termelők uniós forrásból a közvetlen mezőgazdasági támogatások uniós szintjének 25 százalékára lesznek jogosultak, ugyanakkor ezt a szintet a magyar költségvetés megemelheti legfeljebb 55 százalékos szintig. A 2004. évi induló százalékokhoz képest a rákövetkező években a magyar gazdák helyzete fokozatosan kedvezőbbé válik, oly módon, hogy 2010-ben a közvetlen támogatások szintje – a magyar költségvetés 30 százalékos támogatási jogosultságának teljes kihasználását feltételezve – már elérheti a száz százalékot, majd 2013-ban eléri a magyar kötelezettségvállalást már nem tartalmazó száz százalékos közvetlen támogatási szintet. Ennek következtében a hazai agrártámogatás 2010-ig az uniós szint 30 százalékáig, 2011-ben az uniós szint 20 százalékáig, 2012-ben pedig az uniós szint 10 százalékáig terjedhet. Mindez azt jelenti, hogy a magyar költségvetésből folyósítható közvetlen mezőgazdasági támogatások még egy jó évtizeden keresztül jelentős szerepet fognak játszani a mezőgazdasági termelésben. 2. A közösségi szabályok alapján a közös mezőgazdasági politika lényegét képező Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) mindkét alaprészéből folyósítandó támogatáshoz – az addicionalitás elvéből eredően - kötelezően hazai költségvetésből származó támogatási részt is társítani kell. A garancia alaprész esetében ez 80 százalék brüsszeli forrást és 20 százalék magyar költségvetési forrást jelent, míg az orientációs alaprésznél a maximum 50 százaléknyi uniós forrás, illetve maximum 40 százaléknyi hazai költségvetési forrás mellett kötelező 35 százalékos gazdálkodói önrész teljesíti ki a száz százalékot. 3. A csatlakozást követő legfeljebb három esztendeig Magyarország jogosult fenntartani a jelenlegi nemzeti mezőgazdasági támogatásainak jelentős részét. E jogosultságtól csak akkor esnénk el, ha a támogatások folyósítása súlyosan sértené az Európai Unió közös mezőgazdasági politikájának elveit és rendszerét. Az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény értelmében a hazai agrártámogatási rendszer elsősorban a következő elemekre épül fel: − a piacrajutási és intervenciós támogatások;
14
− az agrártermelési támogatások, − a mezőgazdaság finanszírozását szolgáló hitelek kamattámogatása, valamint állami kezességvállalása, − az agrártermelés versenyképességét, az agrárvállalkozások termelékenységének növelését megalapozó korszerűsítések és fejlesztések támogatása, − az agrárgazdálkodók versenyképességét fokozó intézményrendszer, termelő, feldolgozó, értékesítő együttműködések, szövetkezetek, integrációk támogatása, − a kedvezőtlen adottságú agrártérségek jövedelemkiegészítő és szerkezetátalakító támogatása, − a termőföld minőségének megőrzése, illetve javítása, az erdővagyon fenntartásának, növelésének, védelmének, az agrárkörnyezet gazdálkodás minőségi javításának támogatása, valamint − az agrárinnováció és az emberi erőforrások fejlesztésének támogatása. A mezőgazdaságba áramló különböző támogatási formákat megítélésem szerint indokolt lenne teljes egészében a regionális önkormányzatok hatáskörébe utalni. Ennek a támogatási rendszernek a kezelésére – hasonlóképpen a vállalkozásfejlesztéshez – alkalmas lenne egy külön e célra létrehozandó regionális testület (kvázi regionális önkormányzati bizottság), amelyet hívhatnánk regionális mezőgazdasági tanácsnak. A regionális mezőgazdasági tanácsok az egyes mezőgazdasági támogatási formák regionális stratégiájának kialakítását, támogatási döntések előkészítését végeznék. A Magyar Köztársaság 2003. évre szóló költségvetési törvényét alapul véve az agrártárca diszpozíciós jogkörébe utalt fejezeti kezelésű előirányzatok köréből egyfelől az agrár- és vidékfejlesztési előirányzatok, másfelől pedig a támogatási célelőirányzatok kerülhetnének a regionális önkormányzatok hatáskörébe. A szóban forgó előirányzatok a következők: − Mezőgazdasági termelés korszerűsítése, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 4. alcím, 1. jogcímcsoport. Ebben a jogcímcsoportban a kiadási előirányzatok fordíthatóak agrárberuházások támogatására (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 54764 millió forint), erdőtelepítésre, az erdőszerkezet átalakítására, fásításra (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 5540 millió forint), meliorációra és öntözésfejlesztésre (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 3510 millió forint), agrárlogisztikára (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 400 millió forint), valamint farm- és egyéb szakmai gyakorlat támogatására (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 90 millió forint).
15
− Fenntartható fejlődés feltételeinek kialakítása, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 4. alcím, 2. jogcímcsoport. Ebben a jogcímcsoportban a kiadási előirányzatok részben az agrárgazdasági szolgáltatások fejlesztésére (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 4140 millió forint), részben pedig a Nemzeti Agrár-környezetvédelmi Programban foglaltak megvalósítására (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 4500 millió forint) fordíthatók. − Társadalmi és gazdasági kohézió fejlesztése, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 4. alcím, 3. jogcímcsoport. Ebben a jogcímcsoportban a rendelkezésre álló kiadási előirányzatok egyfelől a vidéki térségek felzárkóztatását (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 1200 millió forint), másfelől pedig a vidéki környezet vonzóbbá tételét (a rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2233 millió forint) szolgálják. − Erdészeti feladatok, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 1. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 5660 millió forint.) − Termőföld minőségi védelme, illetve hasznosítása, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 2. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2450 millió forint.) − Állattenyésztési, tenyésztés-szervezési feladatok, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 3. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 1100 millió forint.) − Halgazdálkodási tevékenységek, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 4. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 220 millió forint.) − Vadgazdálkodási tevékenységek, XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 5. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 720 millió forint.) A felsoroltakon túlmenően véleményem szerint még szóba jöhetne regionális önkormányzati feladatként az állatkártalanítás, illetőleg az állati hulladék megsemmisítése is. Erre a 2003-as költségvetési esztendőben - a XII. Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 1. jogcímcsoportjának keretében - 1318 millió forint áll rendelkezésre.
16
Az agrártámogatások „regionalizálása” óhatatlanul felveti az Agrárintervenciós Központ (AIK), illetőleg a megyei földművelésügyi hivatalok jövőbeni szerepének alakulását is. Az Agrárintervenciós Központ alaptevékenysége az alábbi feladatok elvégzésére terjed ki: − az agrárpiac szervezésével és szabályozásával kapcsolatos feladatok ellátásához szükséges szervezési, ügyviteli, ellenőrzési, nyilvántartási teendők ellátása; − az egyes mezőgazdasági, élelmiszer-ipari, erdészeti és halászati termékekkel kapcsolatos export és import ügyletek figyelemmel kísérése, valamint ennek keretén belül együttműködés az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztériummal, továbbá - a vámtarifaszámon alapuló terméklisták közreadás előtti egyeztetésével - a Vám- és Pénzügyőrség illetékes szerveivel; − az egyes mezőgazdasági, élelmiszeripari, erdészeti és halászati termékek exporttámogatásával összefüggő pályázatok meghirdetése és elbírálása, valamint az ehhez szükséges regisztráció elvégzése; − a külön jogszabályban foglaltak szerint az egyes mezőgazdasági, élelmiszer-ipari, erdészeti és halászati termékek kivitelének engedélyezésével, az ehhez kapcsolódó dokumentáció ellenőrzésével, azonosításával és figyelemmel kísérésével összefüggő feladatok ellátása; − a külön jogszabályban foglaltak szerint költségvetési támogatás igénybevételére jogosító igazolás kiadása, valamint ennek keretén belül együttműködés az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal szerveivel; − a gazdaságbiztonsági tartalékgazdálkodási tevékenység kivételével az állami intervenciós beavatkozás (felvásárlás, készletezés, piacra juttatás) végrehajtása, illetve annak szervezése. A megyei földművelésügyi hivatalok hatáskörében különösen az alábbi agrárigazgatási feladatok tartoznak bele: − növénytermesztési és állattenyésztési szakigazgatási feladatok, − szőlő-, gyümölcstelepítéssel, borgazdálkodással kapcsolatos egyes fajtavédelmi feladatok, − halászati, vadászati igazgatási feladatok, − talajvédelmi (meliorációs) feladatok, − agrárszakoktatási feladatok, − az agrárigazgatás keretébe tartozó támogatási rendszerek működtetése, − információs tevékenység. Fentiek alapulvételével a felsorolt hatáskörök jelentős része ellátható lenne egy regionális földművelésügyi hivatal keretében.
17
C./ Közlekedésfejlesztés Magyarország Európa fejlettebb részéhez történő felzárkóztatásának egyik kulcskérdése a közlekedésfejlesztés, az európai színvonalú közlekedési (elsődlegesen vasúti és közúti, továbbá ahol ennek van értelme: vízi közlekedési) infrastruktúra megteremtése. Értelemszerűen az átfogó, az ország közlekedési „főereit” jelentő, az európai közlekedési folyosókhoz tartozó fejlesztések, üzemeltetés, stb. (így például az autópályák, az autóközlekedési főutak, továbbá a vasúti fővonalak) az önkormányzati regionalizmus hazai bevezetését követően is központi kompetenciában maradnának, azonban a mindezeken kívül eső közlekedésfejlesztési feladatok több lehetőséget is kínálnak a regionális önkormányzatok részére. A 2003-as költségvetési évet alapul véve a közlekedési tárca rendelkezésére álló pénzeszközök köréből az alábbi fejezeti kezelésű előirányzatok (vagy legalábbis azok egy része) jöhetnek szóba a regionális önkormányzati feladatellátásnál: − Kombinált fuvarozás, logisztikai központok, kikötők fejlesztése, XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezet, 25. cím, 1. alcím, 4. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2149 millió forint.) − Akadálymentes közlekedés fejlesztése, XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezet, 25. cím, 1. alcím, 9. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 100 millió forint.) − Rév- és kompközlekedés fejlesztése, XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezet, 25. cím, 1. alcím, 20. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 50 millió forint.) − Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat, XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezet, 25. cím, 5. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 55000 millió forint.) − Felzárkóztatási Infrastrukturális Fejlesztési Alapprogram, XV. Gazdasági és Közlekedési Minisztérium költségvetési fejezet, 25. cím, 27. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 98100 millió forint.)
D./ Foglalkoztatáspolitika Egy adott térség, régió gazdasági-társadalmi helyzetének megítélésekor az előzőekben említetteken túlmenően és azokkal szoros összefüggésben, illetve kölcsönhatásban a foglalkoztatáspolitikai tevékenység, a munkanélküliség
18
kezelése (az ún. aktív, illetőleg passzív foglalkoztatáspolitika) is számottevő mértékben esik latba. Az e körbe eső tevékenységek regionális közügyként való felfogása nemigen vitatható. Az ily módon tág értelemben vett foglalkoztatáspolitika elsősorban két területen kínál a regionális önkormányzatok számára hatásköröket, részint a közmunkaprogramok területén, részint pedig a foglalkoztatáspolitikához közvetlenül kötődő felnőttképzés körében. D/1. Közmunkaprogramok A közmunkaprogramok támogatási rendjével foglalkozó hatályos kormányrendelet közmunkaprogramként fogadja el a közfeladatok5 ellátásának elősegítésére, illetve az Országgyűlés vagy a Kormány által meghatározott cél elérésére irányuló azon programot, amely a munkanélküliek és a rendszeres szociális segélyben részesülők számára (munkaviszony vagy közalkalmazotti jogviszony keretében) munkaalkalmat teremt, illetőleg a munkavégzéshez kapcsolódóan foglalkoztatást elősegítő képzést biztosít. [Ezen túlmenően a közmunkaprogram fogalmi köréhez tartozik még a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 2. §-ának c) pontjában meghatározott befogadottak számára a befogadó állomáson munkaalkalom teremtése is.] A közmunkaprogramok támogatására az éves költségvetési törvényekben az e jogcímen biztosított költségvetési előirányzat szolgál. Ez jelenleg a XXVI. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 8. cím, 8. alcímében található. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 3000 millió forint) A támogatások odaítéléséről ezidőtájt a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszter dönt. A közmunkaprogramok támogatásával kapcsolatos jogkörök regionális önkormányzati szintre történő decentralizációja esetén az éves költségvetési törvény az egyes régiók számára állapítana meg támogatási keretösszegeket, amely keret terhére a regionális önkormányzat hozná meg a támogatási döntéseket. E döntések megalapozottságát elősegítendő, mintegy döntéselőkészítő bizottságként, regionális közmunkatanácsok segítenék a regionális önkormányzatok munkáját. A regionális közmunkatanács főképpen az alábbiakkal foglalkozna: − a közmunkaprogramok révén eredményesen ellátható közfeladatok feltárása, − a közmunkaprogramok indítására való javaslattétel, − a közmunkaprogramokra vonatkozó pályázati felhívások véleményezése, 5
A közfeladat fogalmára nézve lásd a Polgári Törvénykönyv 74/G. §-ának (2) bekezdését.
19
− az érvényes, továbbá a pályázati kiírás feltételeinek megfelelő ajánlatok figyelembevételével a támogatásokra, a támogatás mértékére vonatkozó döntési javaslatok elkészítése, − a közmunkaprogramok eredményeinek éves értékelése. D/2. Foglalkoztatáspolitikai célú felnőttképzés A felnőttképzésről szóló törvény 2002. január elsejei hatállyal – a megyei munkaügyi központok hasonló névre hallgató belső szervezeti egységeinek megszüntetésével egyidejűleg – az oktatási miniszter alárendeltségébe tartozóan létrehozta a regionális munkaerő-fejlesztő és képző központokat. E központok alapfeladatként a következő tevékenységeket végzik: − a központi képzési programokban meghatározott csoportok, rétegek képzése, − a foglalkoztatást elősegítő képzések lebonyolításában való közreműködés, − a szakképzési törvényben számára meghatározott feladatok ellátása, − felnőttképzési nemzetközi programokban való közreműködés, − felnőttképzési tevékenységhez kapcsolódó szolgáltatások nyújtása. A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényében a foglalkoztatáspolitikai célú felnőttképzésre, ennek támogatására több kiadási előirányzat is szolgál; részint a központi kormányzati költségvetésből, részint pedig az egyik elkülönített állami pénzalap, a Munkaerőpiaci Alap terhére (természetesen ez utóbbi nyújtja a rendelkezésre álló pénzeszközök nagyobbik részét). A szóban forgó költségvetési előirányzatok az alábbiak: − Szakképzési programok támogatása, XXVI. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 8. cím, 12. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 30 millió forint); − Felnőttképzés normatív támogatása, XXVI. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 8. cím, 13. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 475 millió forint); − Felnőttképzés támogatása, XXVI. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 8. cím, 15. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 60 millió forint); − Foglalkoztatási és képzési támogatások, LXIII. Munkaerőpiaci Alap, 1. cím, 1. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 47980 millió forint); − Aktív foglalkoztatási eszközök tartalék, LXIII. Munkaerőpiaci Alap, 1. cím, 2. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2360 millió forint);
20
− Szakképzési célú kifizetések, LXIII. Munkaerőpiaci Alap, 2. cím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 47980 millió forint); − Rehabilitációs célú kifizetések – munkahelyteremtő támogatások, LXIII. Munkaerőpiaci Alap, 6. cím, 6. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2926 millió forint); − Rehabilitációs célú kifizetések – megváltozott munkaképességű személyek foglalkoztatásának támogatása, LXIII. Munkaerőpiaci Alap, 6. cím, 7. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 16900 millió forint). D/3. Munkaügyi központok A rendszerváltozást megelőző időszakban a területi munkaügyi szervek a megyei tanácsok szakigazgatási apparátusának részeiként tevékenykedtek. A rendszerváltozással a munkaügyi feladat-ellátás a már említett, megyét eljelentéktelenítő folyamat eredményeként „államosításra került”, s a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény a területi (megyei) munkaügyi igazgatást egy újonnan felállított dekoncentrált közigazgatási szerv, a megyei (fővárosi) munkaügyi központok kompetenciájába utalta. Az azóta eltelt időszakban a munkaügyi szervezetrendszer ugyan néhány változást átélt, de mai formájában – immáron az Állami Foglalkoztatási Szolgálat részeként – változatlanul dekoncentrált közigazgatási szervként működnek a munkaügyi központok. E központok – jelen tanulmány szemszögéből tekintve - legfontosabb feladatai a következők: − ellátják a Munkaerőpiaci Alap pénzeszközeinek a megyében történő működtetésével kapcsolatos megyei szintű feladatokat, − ellátják a külföldiek magyarországi munkavállalásának engedélyezésével, valamint a polgári szolgálattal kapcsolatos feladatokat, illetőleg − információkat gyűjtenek és nyújtanak a megye (főváros) munkaerőpiaci folyamatairól, helyzetéről, prognózisokat készítenek a várható változásokról. Unikum a hazai dekoncentrált közigazgatási szervek jogi szabályozásában, hogy – bár a dekoncentrált közigazgatási szervi mivoltból ez automatikusan következik – a törvény külön kihangsúlyozza, hogy a megyei (fővárosi) munkaügyi központ az adott területi szinten működő megyei (fővárosi) önkormányzattól független hatóság.6 E megfogalmazást akár egy, valószínűsíthetően az ágazattól származó freudi nyelvbotlásként is felfoghatjuk, a törvény normaszövege mintegy „érzi” a munkaügyi központok feladatkörében a helyi önkormányzati közügy meglétét. Ez persze nem is igen vitatható, ha 6
Lásd az 1991. évi IV. törvény 49. §-ának (1) bekezdését.
21
visszagondolunk az előbbiekben felsorolt, a munkaügyi központok által ellátandó feladat- és hatáskörökre. Regionális önkormányzati nézőpontból ugyancsak elvitathatatlan, hogy e feladat- és hatáskörök szervesen beilleszkednek a regionális közügy fogalmába. Az önkormányzati közügy meglétére utal egyébként az ugyancsak az 1991. évi IV. törvény által életre hívott megyei (fővárosi) munkaügyi tanácsok rendszere. Miként a törvény fogalmaz: „A megyékben (fővárosban) a foglalkoztatási és a munkaerő-piaci képzési, valamint a megváltozott munkaképességű személyek foglalkozási rehabilitációját elősegítő támogatások nyújtásával kapcsolatos érdekegyeztetés ellátására a munkaadók, a munkavállalók, valamint az önkormányzatok képviseletét ellátó tagokból álló testületként, megyei (fővárosi) munkaügyi tanács (a továbbiakban: munkaügyi tanács) működik.”7 A munkaügyi tanácsok témánk aspektusából legfontosabb teendői az alábbiakban foglalhatóak össze: − döntenek a Munkaerőpiaci Alap foglalkoztatási alaprészének a megyében rendelkezésre álló eszközei felhasználásának elveiről és az egyes támogatások arányáról, − figyelemmel kísérik a Munkaerőpiaci Alap decentralizált pénzeszközeinek megyei szintű felhasználását, − véleményezik a Munkaerőpiaci Alap rehabilitációs alaprészének a megyében felhasználható pénzügyi keretéből nyújtható támogatásokra kiírt pályázatok tervezetét, − kezdeményezik és véleményezik a megye foglalkoztatási helyzetével kapcsolatos rövid és hosszú távú programokat, valamint figyelemmel kísérik azok végrehajtását, − véleményezik a megyei munkaerőpiaci szervezet működését, − beszámoltatják a munkaügyi központ vezetőjét, valamint − előzetes véleményezési jogot gyakorolnak a munkaügyi központ vezetőjének kinevezésénél. Amennyiben Magyarországon a regionális önkormányzati rendszert bevezetik, ez kiváló alkalom lenne a munkaügyi igazgatás „önkormányzatosítására”. Ennek megfelelően javasolható – a megyei munkaügyi központok összevonása útján - a regionális munkaügyi központok felállítása. Mellettük célszerűnek tűnik a munkaügyi tanácsok megtartása is, természetesen a megyei méretet felváltva nagyobb területi léptékben létrehozva, regionális munkaügyi tanácsok formájában, a regionális önkormányzati testület döntéselőkészítéssel és ellenőrzéssel foglalkozó, de akár bizonyos döntési jogkörökkel is felruházott kvázi bizottságaként.
7
1991. évi IV. törvény 12. §.
22
A munkaügyi központok finanszírozása jelenleg a Munkaerőpiaci Alapból történik; a 2003. évi költségvetési törvényben az Állami Foglalkoztatási Szolgálat működésére az alap több kiadási előirányzata is szolgál. A rendelkezésre álló összeg 2003-ban 19893 millió forint, amely az alábbi alapcímek szerint részleteződik: Állami Foglalkoztatási Szolgálat működése és fejlesztése Állami Foglalkoztatási Szolgálatnak átadott pénzeszköz (18 043,7m Ft) Állami Foglalkoztatási Szolgálat fejlesztési program (1 250mFt) Állami Foglalkoztatási Szolgálat PHARE társfinanszírozás (600mFt) Állami Foglalkoztatási Szolgálat központosított kerete (206mFt) A regionális munkaügyi központok, illetőleg a regionális munkaügyi tanácsok rendszerének megteremtése ugyanakkor a munkaügyi közigazgatás területét nézve néhány további szervezetracionalizálási lehetőséget is magában hordoz. Ezek az alábbiak: 1. A D/2. pontban említett regionális munkaerő-fejlesztő és képző központok különállása a regionális munkaügyi központok bevezetése esetén értelmét veszítené. Célszerű tehát e két szervet „egyberakni”, nem feltétlenül szervezeti összeolvasztással, hanem akár úgy is, hogy a regionális munkaerőfejlesztő és képző központ a regionális munkaügyi központ alárendeltségében levő költségvetési szervként működne. Ezzel egyébiránt az a probléma is áthidalható lenne, amely a két szerv eltérő igazgatási, illetve szolgáltatási profiljából fakad, ugyanis a regionális munkaügyi központokban köztisztviselőként, míg a regionális munkaerő-fejlesztő és képző központokban közalkalmazottként tevékenykednének a munkavállalók. 2. Hasonló szervezeti összevonás képzelhető el a regionális közmunkatanácsok, illetőleg a regionális munkaügyi tanácsok vonatkozásában is. Itt célszerűnek tűnik a közmunkatanácsot - mintegy regionális önkormányzati albizottságként – a regionális munkaügyi tanácsok mellé rendelve működtetni.
II/3. Helyi önkormányzati támogatások A helyi (megyei és települési) önkormányzatok állami támogatási/finanszírozási rendszerében az alábbi elvek figyelembevételével célszerű vagy a jelenlegi finanszírozási kompetenciát fenntartani, vagy pedig – jelen dolgozat tárgyához igazodóan – a támogatási döntést a regionális önkormányzatokhoz telepíteni:
23
1. Abban az esetben, amikor az állami támogatás a helyi önkormányzatok számára mintegy alanyi jogon jár (akár általános alanyi jogként, azaz valamennyi önkormányzatnak; akár speciális alanyi jogként, azaz a törvényben előírt feltételeknek megfelelő önkormányzatoknak), nem tartom indokoltnak a hatáskör regionális önkormányzati szintre történő telepítését. Ebben az esetben ugyanis a regionális önkormányzat nem jutna valós, érdemi hatáskörhöz, csupán – némiképpen leegyszerűsítve – egyfajta „pénzespostási” szerepkörre lenne kárhoztatva. 2. Az állami támogatások köréből azokat a támogatási jogcímeket, amelyek nem alanyi jogon járnak, hanem mérlegelési jogkörben hozott döntés eredményeképpen jelentenek pénzt az egyes kedvezményezett helyi önkormányzatok számára, már valóságos és érdemi hatáskörként kell elfogadnunk, azaz itt már valóban egy redisztribúciós szerep betöltéséről van szó. Ezekben az esetekben a regionális önkormányzatok hatáskörrel való felruházása előremutató lépés lenne. Fenti rendező elvek mentén a 2003. évi költségvetésben található helyi önkormányzati támogatási jogcímek közül három esetben merülhet fel a regionális önkormányzati szintre történő decentralizáció, éspedig a címzett- és céltámogatásoknál, a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatásnál, valamint a céljellegű decentralizált támogatásnál. 1. Címzett- és céltámogatások Címzett támogatást – a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1999. évi LXXXIX. törvény (Ctv.) alapján - az önkormányzatok az alábbi közfeladatok tekintetében igényelhetnek: 1. a vízgazdálkodási, regionális hulladékégető létesítésére vonatkozó, egészségügyi fekvőbeteg-ellátási célú, szociális, közoktatási és kulturális önkormányzati térségi, vagy jogszabály által elfogadott országos, illetve törvényben meghatározott fővárosi, megyei szakmai fejlesztési programba foglalt önkormányzati feladatok ellátását szolgáló, kiemelt fontosságú, 200 millió forint feletti beruházási összköltségű önkormányzati beruházások megvalósítása, feltéve, hogy mindezek céltámogatási körben (lásd alább) nem támogathatóak. 2. szennyvízelvezetést és -tisztítást, valamint térségi szilárdhulladék kezelő rendszer létesítését szolgáló 1 milliárd forint feletti összköltségű beruházások megvalósítása.
24
Céltámogatás a Ctv.-ben meghatározott céloknak és feltételeknek megfelelő, 1 milliárd forint, illetve az 1 milliárd forint alatti beruházási összköltségű önkormányzati beruházások megvalósításához igényelhető. Ezidőtájt a következő támogatható célok léteznek: szennyvíz-elvezetés és – tisztítás, működő kórházak és szakrendelők gép- és műszer beszerzései, valamint hulladékgazdálkodás. A helyi önkormányzati címzett- és céltámogatások költségvetési keretösszegét a XI. Belügyminisztérium költségvetési fejezet, 23. cím, 6. alcím alatt tartalmazza. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 56505 millió forint.) A címzett és céltámogatások odaítéléséről a Kormány előterjesztése alapján az Országgyűlés dönt. 2. Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás Ezen címszó alatt a XI. Belügyminisztérium költségvetési fejezet, 23. cím, 7. alcím alatt található támogatási keretösszeg, amely jelenleg a megyei területfejlesztési tanácsok rendelkezésére álló összeget képez. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 10573 millió forint.) Miként azt már a korábbiakban, a területfejlesztés témakörét tárgyalva már jeleztem, ezt a támogatási döntést is célszerű lenne a regionális önkormányzatokhoz telepíteni. 3. Céljellegű decentralizált támogatás A céljellegű decentralizált támogatás lényegében két elkülönülő pénzösszeget ölel fel, egyrészt a megyei területfejlesztési tanácsok részére normatívan elosztott támogatásrészt, másrészt az ún. vis maior tartalékot öleli fel. A Ctv. értelmében a megyei területfejlesztési tanácsok döntési jogosultsága kiterjed az éves költségvetési törvényben meghatározott összegű önkormányzati céljellegű decentralizált támogatások felhasználására. (E jogkört a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok vonatkozásában a Fővárosi Közgyűlés gyakorolja.) Támogatási jogkörükben a megyei területfejlesztési tanácsok, továbbá a Fővárosi Közgyűlés a terület-, illetve városfejlesztési koncepciók figyelembevételével, saját hatáskörben kialakított feltételrendszer szerint, pályázati rendszer keretében döntenek a céljellegű decentralizált támogatásnak a helyi önkormányzatok részére történő odaítéléséről, valamint az alábbi célokra történő felhasználásáról:
25
− a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó, önkormányzati tulajdonra vonatkozó felhalmozási kiadások támogatása (ilyen felhalmozási támogatás a címzett és céltámogatással folyamatban lévő beruházásokra is nyújtható); − a helyi önkormányzatok előre nem látható természeti vagy más károkból adódó - vis maior - többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatása. A 2003. évi költségvetési törvény a céljellegű decentralizált támogatási keretösszegeket a XI. Belügyminisztérium költségvetési fejezetben, a 23. cím, 8. alcím alatt határozta meg, amely nagyobb részében a megyei területfejlesztési tanácsok, illetőleg a Fővárosi Közgyűlés normatív keretét képezi, kisebbik részében pedig vis maior tartalékként került meghatározásra. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 6543 millió forint.) E támogatás odaítéléséről tehát jelenleg is területi szinten döntenek, itt feltétlenül indokolt a hatáskör regionális önkormányzatokhoz való telepítése.
II/4. Környezet- és természetvédelem A környezet- és természetvédelem témakörében elsősorban két területen (részint a környezetvédelmi támogatásokat illetően, részint a hulladékgazdálkodás körében) nyílhat lehetőség regionális önkormányzati feladatvégzésre. Ezen túlmenően a tanulmány javaslatot tesz a környezet- és természetvédelmi területi igazgatás regionális önkormányzati kompetenciába utalására nézve is. 1. Környezetvédelmi támogatások A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény a környezetvédelmi alap célelőirányzatot (KAC) a környezetkímélő gazdasági szerkezet kialakításának ösztönzését, a környezeti ártalmak megelőzését, csökkentését, a bekövetkezett környezeti károk felszámolását, a tájrendezést -, továbbá természeti értékek és területek fenntartását, a leghatékonyabb megoldások, továbbá a külön jogszabályban meghatározott tevékenységek esetén az elérhető legjobb technika ösztönzését, előmozdítását, a társadalom környezeti szemléletének fejlődését, valamint a környezetvédelmi kutatást elősegítő célfeladat fejezeti kezelésű előirányzatként definiálja. A célelőirányzat keretében rendelkezésre álló pénzösszeg (ez a 2003-as költségvetési évben 27041 millió forintot tesz ki) a következő célokra költhető el:
26
− környezetvédelmi és természetvédelmi programok alapján a környezet és a természet védelmét közvetlenül elősegítő fejlesztések megvalósításának, műszaki, szervezési intézkedések bevezetésének támogatására, beleértve a nemzetközi támogatással megvalósuló projektek társfinanszírozását; − környezetvédelmi és természetvédelmi programok alapján a hasznosítási rendszerek működtetéséhez nyújtott támogatásra; − közcélú környezetvédelmi és természetvédelmi feladatok finanszírozására; − a környezetvédelmi és természetvédelmi mérő, megfigyelő rendszerek kialakítását, működtetését szolgáló, a jogszabályok betartatását elősegítő feladatok finanszírozására; − a nemzeti park igazgatóságok természetvédelmi vagyonkezelésével összefüggő feladatok finanszírozására; − az azonnali beavatkozást igénylő környezeti károkozás, illetve veszélyeztetés elhárítását szolgáló intézkedések költségeinek - ismert károkozó esetén átmeneti, egyéb esetekben végleges - megtérítésére; − a KAC kezeléséhez, működtetéséhez, bevételei beszedéséhez, pénzeszközei felhasználásának ellenőrzéséhez szükséges költségek fedezetére; − az országos környezetvédelmi és természetvédelmi információs rendszer fejlesztése és működtetési feladatainak finanszírozására; − az előre nem látható környezetvédelmi és természetvédelmi feladatok finanszírozására. A környezetvédelmi alap célelőirányzat felhasználása jelentős részben támogatások folyósításával valósul meg. Mint arra a tanulmány korábbi részében már utalás történt, a környezetvédelmi célokat szolgáló állami támogatások (mint horizontális támogatások) a Brüsszel által elfogadhatónak, a közösségi versenyjoggal összeegyeztethetőnek minősülő támogatási körbe tartoznak. E körben a leginkább szóbajöhető források az alábbiakban összegezhetők: − Környezetvédelem beruházásai, XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 1. alcím, 3. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 290 millió forint.) − Természetvédelem beruházásai, XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 1. alcím, 4. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 220 millió forint.) − Az EU-csatlakozás környezetvédelmi nemzeti programjai köréből: ANP hulladékgazdálkodás intézményrendszerének fejlesztése, XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 5. alcím, 3. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003ban: 100 millió forint.)
27
− Környezetvédelmi alap célfeladatok, XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 8. alcím, 1. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 27041 millió forint.) 2. Hulladékgazdálkodás A hulladékgazdálkodás – az erről szóló 2000. évi XLIII. törvény rendelkezései értelmében - a hulladékkal összefüggő tevékenységek rendszere, beleértve a hulladék keletkezésének megelőzését, mennyiségének és veszélyességének csökkentését, kezelését, ezek tervezését és ellenőrzését, a kezelő berendezések és létesítmények üzemeltetését, bezárását, utógondozását, a működés felhagyását követő vizsgálatokat, valamint az ezekhez kapcsolódó szaktanácsadást és oktatást foglalja magába. Az ezzel kapcsolatos tennivalókról az Országgyűlés hosszabb időtávra szóló Országos Hulladékgazdálkodási Tervet fogad el, amely a Nemzeti Környezetvédelmi Program részét képezi. A hulladékgazdálkodás feladatai az állami szereplők (minisztérium, környezetvédelmi felügyelőségek) mellett jelenleg a megyei önkormányzatokra osztanak le szerepet. E megyei önkormányzati szerepkört a törvény az alábbiak szerint határozza meg: − a megyei hulladékgazdálkodási terv kidolgozása (a települési önkormányzatokkal együttműködve); − a hulladék kezelésére, ártalmatlanítására alkalmas területek meghatározása a megye területén (a települési önkormányzatokkal együttműködve); − a települési önkormányzatok helyi hulladékgazdálkodási terveinek összegyűjtése, és javaslattétel azok összehangolására, továbbá a területi elv érvényesítésére; − a hulladékgazdálkodási feladatok megoldásában más megyei önkormányzatokkal való együttműködés; − a helyi önkormányzatok hulladékkezelését szolgáló közös telephelyek létesítésének elősegítése és támogatása. A hulladékgazdálkodás területi önkormányzati feladatai a mai megyei földrajzi keretekhez képest nagyobb területi léptékben egyértelműen nagyobb hatékonysággal láthatók el. Erre figyelemmel a regionális önkormányzati szint megteremtése méretgazdaságossági és hatékonysági szempontból megfelelőbb keretet nyújt a hulladékgazdálkodás egyes feladatainak ellátására. A 2003. évi költségvetési törvényben a hulladékgazdálkodás finanszírozása – a települési önkormányzatok állami támogatási jogcímeit (központosított előirányzat, címzett és céltámogatás) nem számítva – expressis
28
verbis egyetlen kiadási előirányzatnál érhető tetten, nevezetesen a XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium költségvetési fejezet 10. cím 5. alcímének 3. jogcímcsoportjánál, „ANP hulladékgazdálkodás intézményrendszerének fejlesztése” elnevezés alatt. (A rendelkezésre álló pénzösszeg 2003-ban 100 millió forint.) 3. Környezet- és természetvédelmi igazgatás A környezetvédelmi igazgatás területi szerveinek működési/illetékességi területét már ma is a megyeméreteket meghaladó lépték, azaz egyfajta adminisztratív regionalizmus jellemzi. A területi környezetvédelmi felügyelőségek illetékességét sajátos módon (a magyar közigazgatás fejlődésének egy korábbi momentumát idézve) a hidrogeológiai területbeosztás határozza meg. Ennek környezetvédelmi szakmai indokai nem perdöntőek, legalább ugyanennyi, ha nem több és nyomósabb érv szól amellett, hogy a környezetvédelmi igazgatást (melynek részét képezi az előbbi pontban taglalt hulladékgazdálkodási igazgatás is) nagyobb területi egységekben lássák el. Itt tehát a regionális önkormányzatiság megjelenése törvényszerűen kínálja az új földrajzi és szervezetrendszeri keretet a környezetvédelmi igazgatás jövőben ellátásához. Látszólag más a helyzet a természetvédelmi igazgatás területi szervei, a nemzeti park igazgatóságok vonatkozásában, amelyek működési/illetékességi területe Magyarországok nemzeti parkjaihoz, védett természeti területeihez igazodik. Ez azonban nem jelenthet leküzdhetetlen akadályt a természetvédelmi szervek regionális önkormányzatok alá rendelése útjában. Mint ahogy ma is vannak területi szervek közötti „feladat-átcsorgások”, úgy az ilyen szükségszerű, akár úgy is mondhatnánk szabályt erősítő kivételek a jövőben, az önkormányzati regionalizmus keretei között is előfordulhatnak (például egy majdani esetleges regionális kórház ellátási területe egyes speciális egészségügyi közszolgáltatásoknál könnyen „átcsoroghat” egy másik önkormányzati régió területére). Summa summarum jelen tanulmány szerzője lát lehetőséget a teljes (vagy csaknem teljes) környezet- és természetvédelmi területi szakigazgatás regionális önkormányzati keretekben való ellátására. Ebben az esetben azonban – s ez főleg a területi környezetvédelmi igazgatási szervekre nézve mondható ki – meg kell teremteni a megfelelő ágazati ráhatás, ágazati-szakmai irányítás jogiigazgatási eszközrendszerét is.
29
II/5. Fogyasztóvédelem A fogyasztóvédelem feladatai gyakorlatilag valamennyi állampolgárt (fogyasztót) manifesztált vagy látens módon közvetlenül érinti. Ennél fogva az ezzel kapcsolatos tevékenységek mindenképpen beleilleszkednek a regionális közügy fogalmi körébe. Erre tekintettel javasolom a megyei (fővárosi) fogyasztóvédelmi felügyelőségeknek a közigazgatási hivatalok szervezetéből való kivételét és az egyes megyei egységek regionális szinten való összevonásával egy új, regionális fogyasztóvédelmi felügyelőség létrehozatalát. A regionális fogyasztóvédelmi felügyelőségek egyfajta kettős alárendeltségben funkcionálnának, részint a regionális önkormányzat szervezetirányítása, részint a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szakmai irányítása mellett.
II/6. Egészségügy 1. Népegészségügy A népegészségügy (környezetegészségügy, munka- és foglalkozásegészségügy, élelmezés- és táplálkozás-egészségügy, sugáregészségügy, járványügy, egészségfejlesztés és egészségnevelés) vitathatatlanul hordoz magában regionális érintettséget. Erre tekintettel javasolható – miként az az egészségügyi tárca terveiben is szerepel – a regionális népegészségügyi (egészségügyi) tanácsok megalakítása. A regionális népegészségügyi tanács mintegy becsatolva a regionális érdekeket és egyúttal ellenőrzési szerepkört is betöltve – az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálattal szorosan együttműködve tevékeny részt vállalna az adott régiónépesség egészségi állapotának alakulásában, életkörülményei egészségességének javításában, életkilátásainak növekedésében, egészséges életmódra nevelésében, stb. A regionális népegészségügyi tanácsnak kiemelt szerepet kellene juttatni a népegészségügyi program megvalósításában. A vázolt népegészségügyi feladatellátás financiális eszközeit az alábbi költségvetési előirányzatokból lehetne megoldani: − Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, XXI. Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 2. cím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 24856 millió forint.) − Népegészségügyi program, XXI. Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 10. cím, 2. alcím, 71. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 2000 millió forint.)
30
2. Egészségügyi szakellátás (egészségügyi közszolgáltatások) Az egészségügyi járóbeteg-, illetőleg fekvőbeteg-szakellátásokkal kapcsolatban elöljáróban azt szükséges leszögezni, hogy regionális kórház Magyarországon nem létezik. Vannak megyei kórházak részben (kisebbik részben), amelyek egyes speciális, nagy költségigényű egészségügyi közszolgáltatások tekintetében regionális ellátási feladatkört is betöltenek. Mindez persze nem jelenti azt, hogy a regionális önkormányzatok az egészségügyi szakellátásban nem kaphatnának szerepet. Sőt, jelen sorok írója úgy véli, hogy az egységes egészségügyi ellátást jól szolgálná, ha valamennyi egészségügyi szakellátási (azaz nemcsak a fekvőbeteg-szakellátást, hanem a járóbeteg-szakellátást is) feladatot a regionális önkormányzatokhoz telepítenének. Ekképpen a háziorvosi ellátás kivételével (amely a továbbiakban is maradna települési önkormányzati feladatkörben) az egészségügyi közszolgáltatások teljes komplexuma a regionális önkormányzatok hatáskörébe tartozna. Az így kialakuló komplex egészségügyi regionális intézményrendszer irányításában az előző pontban említett regionális népegészségügyi tanácsok, mint a regionális önkormányzat bizottságai is szerephez jutnának.
II/7. Idegenforgalom Az idegenforgalom körében az ezzel kapcsolatos területi feladatokat már jelenleg is regionális keretekben végzik, az ún. idegenforgalmi régiókban. Minden régió élén egy regionális idegenforgalmi bizottság áll, amely egyfajta koordinációs szervezetként – igazodva az országos idegenforgalmi politikai célkitűzésekhez - ellátja a regionális idegenforgalmi állami feladatokat, illetőleg segíti az önkormányzatok idegenforgalmi feladatainak ellátását. A regionális idegenforgalmi bizottság feladatai az alábbiak: − a nemzeti turizmuspolitikával összhangban a régió turizmuspolitikájának, turizmusfejlesztési koncepciójának, terveinek és azok megvalósítási programjainak kialakítása, és - az adott területen működő regionális területfejlesztési tanáccsal történt egyeztetést követően - a végrehajtás koordinálása az érintett megyei és települési önkormányzatokkal, valamint a gazdasági kamarákkal, − a turisztikai infrastruktúra fejlesztésének segítése, − a kistérségi turisztikai együttműködés kialakításának és működésének ösztönzése, − az Európai Unió regionális programjaiban való részvétel előkészítése,
31
− a nonprofit jellegű marketing, termékfejlesztési és információs munka koordinálása, − együttműködés az önkormányzatokkal, a gazdasági kamarákkal, a szakmai szervezetekkel, a területfejlesztési tanácsokkal, a megyei és a települési idegenforgalmi hivatalokkal és a Tourinform irodákkal, − a turisztikai oktatás és szakképzés regionális feladatainak segítése, − a turisztikai döntések érvényesülésének figyelemmel kísérése, − a jogszabály által feladatkörükbe utalt egyéb döntési, véleményezési, ellenőrzési feladatok ellátása. Fenti feladatlistából is kitűnően az idegenforgalmi szakfeladatok igen szoros összefüggésben vannak a területfejlesztéssel, az adott térség gazdasági és általános fejlődésével. Erre figyelemmel bátran javasolható a regionális idegenforgalmi bizottságok „önkormányzatosítása”. Némi illesztési problémával jár ugyan, hogy a regionális idegenforgalmi bizottságok működési/illetékességi területe kilenc régiót számlál, amely valószínűsíthetően nem lesz adekvát az önkormányzati régiók számával és területi kiterjedésével. E problémát nyilván át lehet hidalni, illetve adott esetben itt is elképzelhető a „feladatátcsorgás” megengedése. Költségvetési törvényünk értelmében az idegenforgalom fejlesztésével, támogatásával kapcsolatos állami pénzek az ún. turisztikai célelőirányzat [X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 31. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 19000 millió forint)] keretében kulminálódnak. Az idegenforgalom regionális önkormányzati bázisának megteremtésével mód nyílik e nem kevés pénz szétosztásának decentralizációjára is, méghozzá a már ismert metódust alkalmazva: az Országgyűlés minden egyes régióra nézve a célelőirányzati keretösszeget osztaná le, amelynek keretén belül a regionális önkormányzatok – értelemszerűen a regionális idegenforgalmi bizottságok tevékeny részvételével – döntenének a konkrét támogatásokról, s azok mértékéről.
II/8. Egyéb feladat- és hatáskörök
32
E címszó alatt a tanulmány megpróbál néhány további ötlettel szolgálni, hogy mely további támogatási pénzek esetében lehet létjogosultsága a regionális önkormányzati hatáskör megállapításának. Ezen további lehetőségek meglehetősen heterogén körben mozognak, felölelve a kultúrától a sporton át az ifjúságpolitikáig, illetve a kisebbségpolitikáig egy sor területet. Minden további kommentár nélkül álljanak itt – a szerző véleménye szerint – decentralizációra szóba jöhető kiadási előirányzatok. 1. Kulturális támogatások Kulturális feladatfinanszírozás, XXIII. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma költségvetési fejezet, 10. cím, 1. alcím. E körben egyes jogcímcsoportoknál látnék lehetőséget – legalábbis részlegesen - a decentralizációra, nevezetesen: − Kulturális célfeladatok, 1. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 971 millió forint) − Nemzeti közművelődési és könyvtári hálózatfejlesztési program, 9. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 700 millió forint); − Közgyűjtemények modernizációja, 30. jogcímcsoport. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 300 millió forint). Nemzeti Kulturális Alapprogram, XXIII. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma költségvetési fejezet, 10. cím, 12. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 7250 millió forint) 2. Sporttámogatások Sporttámogatási előirányzatok, szabadidősport, XXIV. Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium költségvetési fejezet, 5. cím, 2. alcím, 2. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 1120 millió forint). Itt elsősorban a szabadidősport programok támogatása, illetőleg az iskolai és diáksport támogatása tűnik decentralizációra érettnek. 3. Ifjúságpolitikai támogatások Ifjúsági előirányzatok, XXIV. Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium költségvetési fejezet, 5. cím, 4. alcíme. E körből az alábbi kiadási előirányzatok képzelhetőek el a regionális önkormányzati kompetencia keretében:
33
− Gyermek- és ifjúsági alprogramok támogatása, 1. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 530 millió forint). − Ifjúsági párbeszéd és szervezeti demokrácia programja, 7. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 130 millió forint). − Ifjúsági fesztiválok támogatása, 10. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 40 millió forint). − Gyermekprogramok támogatása, 14. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 500 millió forint). 4. A civil szféra támogatása Civil szervezetek támogatása, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 60. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003ban: 396 millió forint) 5. Kisebbségpolitikai támogatások Roma koordinációs és intervenciós keret, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 37. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 68,5 millió forint) Roma kulturális alap, X. Miniszterelnökség költségvetési fejezet, 9. cím, 2. alcím, 39. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 173 millió forint) Magyarországi nemzeti, etnikai kisebbségi feladatok támogatása, XX. Oktatási Minisztérium költségvetési fejezet, 11. cím, 7. alcím, 4. jogcímcsoport (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 900 millió forint) 6. Szociálpolitikai támogatások Esélyegyenlőségi program, XXVI. Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium költségvetési fejezet, 8. cím, 9. alcím. (A rendelkezésre álló kiadási összeg 2003-ban: 80 millió forint)
34
Melléklet: A regionális önkormányzati feladatellátás által érintett legfontosabb jogszabályok 1999. évi XCV. törvény a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról 163/2001. (IX. 14.) Korm. rendelet a vállalkozásoknak nyújtott állami támogatások tilalma alóli mentességek egységes rendjéről 1997. évi CXIV. törvény az agrárgazdaság fejlesztéséről 1991. évi VII. törvény a megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal létesítéséről és egyes hatáskört megállapító jogszabályi rendelkezések módosításáról 108/1997. (XII. 29.) FM rendelet az Agrárintervenciós Központ létesítéséről 290/2002. (XII. 27.) Korm. rendelet az agrár- és vidékfejlesztési támogatások igénybevételének általános feltételeiről 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról 49/1999. (III. 26.) Korm. rendelet a közmunkaprogramok támogatási rendjéről 2001. évi CI. törvény a felnőttképzésről 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről 1995. évi LIII. törvény a környezet védelméről 28/2001. (XII. 23.) KöM rendelet a Környezetvédelmi alap célfeladatok fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának, nyilvántartásának és ellenőrzésének részletes szabályairól 54/1995. (V. 10.) Korm. rendelet a főváros és a megyei jogú városok szennyvíztisztítási programja központi költségvetési támogatásának igénybevételi rendjéről 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 110/2002. (XII. 12.) OGY határozat az Országos Hulladékgazdálkodási Tervről 1992. évi LXXXIX. törvény a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről 79/1998. (IV. 29.) Korm. rendelet az áruk és a szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról 89/1998. (V. 8.) Korm. rendelet a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség szervezetéről, feladat- és hatásköréről, valamint a fogyasztóvédelmi bírság felhasználásáról 28/1998. (V. 13.) IKIM rendelet a Regionális Idegenforgalmi Bizottságok, valamint a Regionális Idegenforgalmi Bizottságok munkaszervezeteinek feladatairól 1991. évi XI. törvény az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
